内部制衡

内部制衡（通用7篇）

内部制衡 篇1

内部控制, 是指一个企业为实现业务目标, 保护财产物资安全, 有效防止、及时发现、迅速纠正错误与舞弊行为, 保证会计资料的真实性、合法性、完整性, 而在企业内部制订和实施的政策与程序。内部控制制度是促进企业良性发展的有力保障, 是企业管理制度的重要构成。近些年来, 随着我国经济体制改革的不断深化, 企业内部控制体系从最初的内部牵制到后来的内部会计控制, 再到全面风险控制, 其发展进程也在不断更替。正确实施内部控制, 对企业强化经营管理, 维护资金安全, 提升经济效益, 都具有重要的现实意义。

一、内部控制应重视制衡性原则

加强内部控制监督, 对其提高会计信息资料的真实性、合法性、完整性, 保证生产、经营活动有序进行, 保护企业财产物资的安全, 提高企业各项规章制度的执行力等方面有着积极深远的意义。各企业建立与实施内部控制制度时应遵循以下五项原则:全面性原则、重要性原则、有效性原则、制衡性原则、适应性原则、成本效益原则。

当然, 企业内部控制的具体操作执行, 在坚持《企业内部控制基本规范》的前提下, 也不能生搬硬套而脱离了具体环境, 因此由于不同企业的行业性质、规模大小、管理环境、业务范围、员工素质等内外因素不尽相同, 各企业的具体内部控制制度也不会完全相同, 而是由各企业根据自身实际情况量身制定最符合企业长远利益的具体制度方案。但这五项基本原则是内部控制的基础, 应当切实遵循, 避免不当的内部控制制度导致内控执行错误, 甚至成为企业发展的绊脚石。

制衡性原则是内部控制制度中的一项重要原则。它要求企业生产经营活动中较为重要的事项不能由同一人或者同一部门单独完成, 而必须在其他部门或者人员的监督与制约之下, 形成互相牵制的效应, 以防止违法、舞弊等现象的发生。制衡性原则要求企业的内部控制行为应当在企业的内部治理结构、企业的机构设置与权责分配、企业的业务流程等方面形成有效的监督、制约机制。企业的生产经营过程中, 任何一个环节都离不开相互的监督和制约。遵循制衡性原则, 正确运用制衡性思想, 可以大大提高的企业内部控制的执行力与可行性。

二、企业内部控制中容易出现的制衡性问题

随着市场竞争的日益激烈, 企业制度日趋完善, 国内大多数企业内控体制已逐渐形成。然而, 在内外坏境因素的影响下, 少部分企业管理层在制定内部控制制度时, 未充分结合市场经济环境, 从企业切身利益出发高度重视该制度的可行性与执行效力, 形成的内部控制制度在某些方面还存在一些薄弱环节, 特别是在制衡性原则上把握力度不够, 容易出现一些问题, 例如数月前闹得沸沸扬扬的中石化购进天价酒事件, 就充分暴露出该企业缺乏内控机制, 没有发挥内部控制的制衡性作用。我国企业在内部控制制度的制衡性方面通常容易出现以下问题:

(一) 不相容职务未实施严格分离

不相容职务是指若由同一人员或部门担任, 则既可能发生错误或舞弊行为, 也可能利于不法人员掩盖其错误或弊端行为的职务。不相容职务相分离是内部控制中的事前预防性措施, 核心是“内部牵制”, 它要求每项重要的经济业务都要经过两个或两个以上的部门或人员的处理, 使得在具体的授权或分工上, 单个人员或部门的工作必须与其他人员或部门的工作相一致或相联系, 并互相监督和制约。内部控制制度的建立和实施必须遵循制衡性原则, 贯彻不相容职务的相对隔绝分工, 其内容包括:一是每一项业务 (特别是相对重要的业务) 不能完全由同一人或者一部门经办;二是钱、账、物必须分开管理, 如出纳人员和会计人员不能由同一人担任, 避免相关人员监守自盗, 出现贪污、挪用资金等舞弊行为;三是建立严格健全的凭证管理制度。而部分企业未严格执行不相容职务分离制度, 出现诸如为缩减开支而将审计部门与会计部门合二为一, 或销售与货款回笼、会计部门的出纳员与记账员由同一人担任、任命填写销货发票的人员兼任审核人员这些问题, 使得某些人员既当运动员又当裁判员, 在监管缺失的情况下极易滋生腐败, 发生舞弊行为。

(二) 内部审计工作缺乏相对的独立性

权力关系的分配是内部控制制度制定过程中非常重要的一项环节, 如何处理好权力的制衡是贯彻制衡性原则的首要问题。内部审计是企业强化自我约束机制的重要手段, 是转换企业经营机制、规范内部管理、提高经济效益、建立现代企业制度的客观要求。相对的独立性是内部审计工作有序开展的必要条件, 内部审计人员必须独立于其所审查的活动之外, 使内部审计真正发挥检验、监督、咨询等相关职能, 这是制衡性原则的关键所在。一旦内部审计丧失独立性, 权力分配出现问题, 则无法保证审计的质量和真实性。而这种独立性往往是一种相对的独立, 因为作为企业内部一个职能部门, 内部审计机构的工作权限也由企业领导层下放, 工作范围的决定在很大程度上影响到内部审计机构是否能够独立于其审计的业务经营活动, 内部审计人员的工作是否可以在进行审计工作时自主判断和抉择而不受其他部门、个人等外来因素的制约, 内部审计工作的开展是否坚持实事求是, 不偏袒, 不倚重。而在内部控制制度制定过程中, 部分企业未能充分考虑到内部审计的独立性问题, 如内部审计部门或人员未独立于被审计部门, 其独立性也要无法得到被审计单位负责人的充分承认和支持, 甚至某些企业管理者为个人利益而限制使用坚持原则的审计人员, 对这些依法办事的审计人员进行施高压、冷处理等打击报复的方式, 内部审计的失衡使得权力制衡失效, 大大增加了企业内控风险。单就中石化天价酒一例来看, 如果不是有人“大胆”将此事曝光, 要查处类似事件十分困难, 因为“不是一般的人, 因为这样大宗的发票并不是放在桌面上谁都可以看得到的, 私自披露公司内部财务情况也不符合公司有关规定”。而事后传言的严查“内鬼”一事, 也充分暴露出该问题。

三、如何贯彻内部控制中的制衡性原则

内部控制中的制衡性原则要求一个企业在完成某项工作时, 必须经过互不隶属的是两个或者两个以上的岗位、环节, 同时要求履行内部控制监督职责的机构或者人员具备较高的独立性。如果此项原则贯彻得不够深入, 执行得不够彻底, 都可能导致整个企业的内部控制工作无法有序开展。因此, 在内部控制制度的制定过程中, 应该严格遵循制衡性原则, 充分贯彻制衡性思想, 以确保企业内部控制工作顺利进行。在具体贯彻过程中, 企业可以从以下几方面入手:

(一) 完善企业治理结构

完善企业的治理结构是约束企业经营者行为的有效机制, 它对于企业内部控制中的制衡性原则的贯彻尤为重要。中石化天价酒事件就说明了这一点。在治理制度的设计上需要将内部治理和外部治理结合起来, 使得董事会保持必要的独立性。企业内部控制体系的核心是企业董事会, 董事会的独立性是公司治理结构的核心, 没有董事会的独立性, 就没有它的权威性。设立董事会制度, 分设董事长、总经理, 形成国企内部以个人负责为基础的集体决策和制衡机制, 是在彻底杜绝总经理一个人决定企业命运、有效防范风险的道路上迈出的重要一步。因此, 在制定企业内部控制制度时, 一方面要充分发挥董事会的作用, 严格遵循不相容职务相分离的原则, 将董事会与经理层、董事长与总经理分开设置;为充分发挥相互监督牵制的制衡性功能, 还应当在董事会中的独立董事以及监事会中的监事的人员推选上狠下功夫, 严格把关, 仔细甄选;另一方面, 对于企业内部的重大事项要贯彻集体决策思想, 杜绝独断专行、一人掌权等现象, 避免产生任人唯亲、拉帮结派的行为, 在完备的的监管治理结构之下, 任何个人或部门不能脱离内部控制制度的制约, 只有这样才能全面保证企业内部控制体系的制衡性原则, 降低企业内控风险。

(二) 正确处理企业的机构设置与权责分配问题

只有在制度上明确设定相关权限与职责, 才能从根本上杜绝舞弊行为的发生。因此, 企业在机构设置与权责分配问题上应当谨慎处理, 在设置内部控制系统时仔细斟酌, 从制度上明确不相容岗位、职务, 使其能够在日常工作活动中发挥相互监督相互制约的作用, 例如采购验收与相关会计记录、货币资金的保管与盘点清查、项目实施与价款支付、固定资产投保的申请与审批、销售业务经办与发票开具与管理等等不相容岗位应当严格分离, 保管支付账簿的人员不能同时负责现金支出账目和银行存款账目的调节, 货币资金收付及保管只能由通过授权的出纳人员管理, 绝不可由同一人兼任不相容岗位职务。同时, 要采取措施保证内部审计的相对独立性, 重视并支持、配合内部审计工作, 大力鼓励内部审计人员在应有的权限范围内大胆施展拳脚, 加强内部审计的法律建设, 重视对内部审计人员的学习培训, 增强对企业管理层的民主监督, 提升内部审计机构的层次, 具体还可以在董事会中设立审计委员会, 审计部门可直接向审计委员会汇报相关工作情况。只有这样才能让内部审计充分发挥作用。并且, 企业应当对权限职责分配清楚, 这样才能促进各部门、各人员在日常工作行为中各司其职, 不越位行事, 不越界违规。

(三) 重视企业的业务流程监管

企业的不相容职务相分离原则除了体现在岗位、职务的设置上, 还体现在具体的业务流程中, 例如在办理资金业务过程中, 现金和银行存款管理有关规定严禁将所有印章、票据集中由同一人保管, 也不允许由一人办理货币资金全过程业务。因此, 企业应当在业务流程控制上充分重视, 注重实效, 采取既定制度与灵活措施相结合的方法, 加强业务流程监管, 充分发挥制衡性作用, 进一步健全企业内部控制体系。企业还可根据自身实际情况制定一系列关键职位强制休假制度与重要岗位定期轮岗制度、任职回避制度:对强制休假采取事先不告知而临时通知的方法, 安排其他人员在该人员强制休假期间临时接管其岗位工作, 待本岗位人员休假回来之后, 如果未发现问题, 则继续回原岗位的工作, 一方面保证了企业员工的休息时间, 体现了以人为本的精神;另一方面起到突击检查的作用;对涉及现金、保密信息工作等重要岗位实行定期轮岗制度;对有法定亲情关系的人员, 在担任某些关系比较密切的职务方面做出任职回避制度的限制等, 避免违纪现象的发生。在相关业务流程上增加不良行为暴露的可能性, 降低不良事件的发生率, 对违法违纪行为起到一定的遏制作用。

制衡性原则是内部控制制度中的一项重要原则。在内部控制制定实施的过程中, 应当遵循制衡性原则, 防止出现不相容职务未实施严格分离、内部审计工作缺乏相对的独立性等相关问题, 从完善企业治理结构、正确处理企业的机构设置与权责分配问题、重视企业的业务流程监管几方面入手, 在企业内部形成相互监督、制约的良好格局, 建立科学有效的内部控制体系, 保障企业稳定、高效的发展。

参考文献

[1]宋海波.内部控制对于不相容职务分离的基本要求[J].新疆财会, 2010 (5)

[2]白爽利.试论现代企业内部控制[J].内蒙古煤炭经济, 2007 (2)

[3]彭德华.浅谈小企业内部控制的问题及对策[J].中国集体经济, 2008 (22)

[4]卢洁.我国内部会计控制体系构建[J].合作经济与科技, 2010 (3)

内部制衡 篇2

【关键词】 报刊业； 制衡； 监督； 改进措施

报纸和刊物是社会意识形态领域中重要的宣传阵地，担负着重要舆论宣传和导向作用，同时又是受市场经济规律支配的生产企业。当前，我国报刊业正处在体制改革时期，传统报业正向新型报业转变，追求社会效益与经济效益并重。然而，由于我国报刊业一直实行的是“事业单位，企业化管理”的运作模式，在很大程度上掩盖了在经营管理中出现的一些问题和漏洞，导致经济犯罪和贪污腐败案件时有发生。究其原因，其中有体制上的原因，也有经营管理人员素质不高和控制手段落后、效率低下等原因。但是，报刊业内部缺乏制衡和监督机制，制度不健全，监督不得力，则是产生上述问题的重要原因。因此，加强报刊业内部制衡和监督，加强对权力运行，尤其是重点环节和重点部位权力行使的制约和监督，建立健全工作中最容易发生错误和舞弊环节的内部控制制度，对于防范舞弊、促使报刊业可持续发展、提高核心竞争力，具有非常重要的意义。

一、当前报刊业在内部制衡和监督方面存在的问题

（一）治理结构不完善，缺乏权力制衡

由于体制的原因，报刊业没有完全按照现代企业模式运作。在内部没有设立相应的董事会、股东会、监事会等内部机构，没有形成有效的治理机制，没有明确其管理权限和应承担的责任，管理层之间缺乏制约和监督功能，难以形成权力制衡，很容易出现内部管理层自利行为和经营的短期化行为，形成一人专权独断。广州日报原社长黎元江、中国财经报社广告部原副主任李晋虹严重经济违纪案就是内部治理机制失效的典型案例。

黎元江在担任广州日报社原总编辑、社长和广州市委原宣传部长期间，利用职务上的便利，为他人谋取利益，收受他人财物，多次贪污、受贿，违规截留境外巨额广告费等，被依法判处十二年徒刑。李晋虹在担任中国财经报社广告部原副主任期间，在负责本单位与某广告公司、某软件公司等30余家单位的广告业务中，私自截留广告款，汇入其担任法人的公司账户中，贪污349万余元。因此，建立相互制衡的法人治理结构，是报刊业经营与发展的基石。

（二）经营活动中缺乏严格的授权审批管理

报刊业经营活动主要由广告、发行、印刷、管理等几个部门组成，各部门之间相互关联、相互影响，它们之间又条块分割，自成体系。部门之间缺乏协调、制约和监督功能。主要表现在缺乏严格的授权管理，对部门的管理上授权不清，责任不明，有些部门内各岗位之间职责不清，内部权责脱节，权力得不到有效制约。比如在报刊广告价格折价、印数调整、发行费用等方面，一些单位没有实行严格的授权制度，或者有授权制度却不能监督执行，以致出现一些人越权、骗权，个人获利，单位受损等问题。

（三）会计控制与监督弱化

会计监督是会计的基本职能之一，是会计工作人员依据《会计法》赋予的职权，对单位经济业务事项的合法性、真实性和有效性所进行的监察、督促。报刊单位为了保证经营目标的实现，在日常工作中设置了一些控制制度，如货币资金控制、新闻纸采购与付款控制、报刊发行和广告经营与收款控制、成本费用控制制度等，但执行起来就打折扣。如在成本费用控制方面，发行部门为扩大征订量，给订户赠送物品费用，给发行人员奖励费用年年增加，一些费用项目缺乏明确范围和额度的限定。又如采编人员外出采访，社内有严格的差旅费包干标准，理应严格执行，但往往有超标准报销现象。

（四）内部监督机制不健全，监督乏力

加强内部监督有利于堵塞漏洞、完善内部控制，但一些单位内部监督缺乏或内部监督失效。内部审计不到位是其重要原因之一。内部审计作为内部控制的重要组成部分之一，是报业单位改善经营管理、提高经济效益的客观需要。但是，纵观我国报刊业内部审计的情况，不难发现，报刊业内部审计并没能真正履行其应有的职能，有的甚至没有内部审计机构；有的内部审计职能由财务部门所取代；有的内部审计活动完全按照集团负责人的旨意行事，审计监督流于形式，缺乏刚性和严肃性。

二、加强报刊业内部制衡和监督应采取的措施

针对报刊业目前内部制衡和监督现状，加强和完善内部制衡和监督已成为当前亟待解决的问题。报刊业应当围绕以下几个方面来完善内部制衡和监督机制。

（一）规范法人治理结构，加强责权监督和权力制衡

目前我国报刊业大多数单位处于事业转企业的酝酿阶段或进行之中，报刊业应该建立适合自身特点的管理模式和运行机制，形成有效的法人治理结构，使决策系统、管理系统和监控系统各司其职，各负其责，协调运转，有效制衡，完善内部管理监督机制。

报刊业所有经济业务必须经过授权，并且以制度形式明确各级审批权限，规范经济业务的权力、条件和有关责任者，授权逐级从上向下，规定各经营单位和各级岗位的职责范围及业务处理权限。例如，对于广告价格折扣，明确规定广告经营负责人的折扣权限，部门负责人的折扣权限，多少折扣以下的价格由报刊社社委会审批。各级管理层应当在授权范围内行使职权、承担责任，经办人员也应在授权范围内办理业务，以保证经济活动的有序进行。

（二）加强会计和审计的监督，提高内控力度

按照不相容职务相互分离的要求，合理设计会计工作岗位，形成内部牵制和相互制衡机制。制定专门的财务制度和业务流程来保证会计信息和经营数据的准确性，并加强必要的业务审核监督。审核监督活动贯穿于经营活动的各个方面，例如，收入方面有广告价格审核，由独立的核价人员审核每条广告的价格并签章，优惠价格须经授权人批准，保持价格体系的正常稳定；支出方面有印刷费用审核，发行部门对报刊印数和印刷厂结算单上的印数进行比对，核对一致后提交财务部门，财务部门付款前还要再把一次审核关。

内部审计是内部控制、内部监督的一种特殊形式，它是报刊单位内部经济活动和管理制度是否符合规定、是否合理和有效的独立评价机构，在某种意义上讲是对其他内部监督的再监督。因此，内部审计部门作为组织内部众多监督部门的一员，担当着报刊业单位经济运行多方面、多层次、多角度的监督任务，有着其他部门难以取代的地位和作用。发挥内部审计的作用，一要建立内部审计机构，配备专职审计人员；二要提高内部审计地位，增强内部审计的独立性和权威性，保障审计意见、结论和建议的公正、权威和有效。

党的十七届六中全会做出了深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣的决定，明确指出推动文化产业成为国民经济支柱性产业。报刊业作为文化事业与文化产业的重要组成部分，既面临着难得的机遇，也面临着严峻的挑战。建立和完善内部控制，加强内部制衡和监督是报刊业单位在体制改革中、在市场经济条件下必须而且必然的选择。加强内部制衡和监督从本质上来说是单位内部的问题，其根本动力应当来源于单位自身。报刊业只有建立完善的内部控制体系，加强内部制衡和监督，防范风险，规范经营，才能在日趋激烈的市场竞争中站稳脚跟并发展壮大。

【参考文献】

［1］ 徐英.建设良好内部环境保障有效内部控制［J］.中国总会计师，2011（4）.

［2］ 吕志远.我国报业集团内部控制存在的问题及对策［J］.中国报业，2006（3）.

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［4］ 常兴华.浅谈如何构建报业集团内部控制［J］.经济师，2010（12）.

内部制衡 篇3

企业内部控制指的是一个单位为了实现其经营目标, 保证会计信息资料的正确可靠, 保护资产的安全完整, 确保经营方针的贯彻执行, 保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部釆取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段与措施的总称。

在制衡视角下的企业内部控制更加全面的对企业内外部的监督机制进行分析, 对于防范舞弊, 最大限度地减少损失, 保证会计信息的质量及完善公司信息披露等, 具有重要的意义。

一、企业内部控制存在的问题

(一) 控制环境的不完善。

主要表现在内部控制环境中的公司治理结构权责不分, 导致内控组织虚设或根本没设, 董事长与总经理重合;外部控制环境中的政府政策不合理;人事政策不相匹配;独立董事与内部审计形同虚设等。我国部分企业忽视控制环境的改善, 从而导致内部控制环境的混乱, 进而影响内部控制制度的实施。

(二) 信息沟通不畅。

信息系统不仅能够使经营者了解竞争对手的经营状况、财务成果, 了解市场的发展变化, 而且还应借助于财务报告等形式向社会提供必要的信息, 主要是会计信息。信息沟通不畅, 会造成财务信息失真, 违反规章现象不断发生, 有的企业人员利用内控漏洞, 做出有损企业和利益相关者利益的行为, 与企业外部不法人员相勾结, 虚开发票、非法挪用资金等, 致使国有资产遭受重大损失。

(三) 监督弱化问题较严重。

内部审计人员的切身利益直接受所在单位控制, 内部审计在本单位主要领导人直接领导下对其负责并报告工作。一定程度上造成内部审计为本企业利益服务的局限性, 工作质量直接受相关领导的制约。内部审计的独立性也就只能取决于单位领导的综合素质水平和自己自律程度。而外部监督不完善, 政府监督和社会监督作为企业外部监督体系, 也在实际操作中存在很大问题。

(四) 控制活动的不恰当。

在我国目前有很大一部分企业对建立完善内部控制制度不够重视, 内部控制制度残缺不全或有关内容不够合理, 会计岗位设置和人员配置不当, 业务复杂混乱, 会计人员职责不明, 分工不合理;部分企业没有建立内部审计机构, 已建立内部审计机构的企业也未能充分发挥应有的作用, 内部审计工作得不到应有的重视和支持。企业人员常常不知内部控制制度执行的真实情况如何, 遇到具体问题无法切实解决, 使内部控制制度流于形式, 失去了应有的可靠性和严肃性。

(五) 企业内部控制手段单一。

通常只是体现在账目的核算是否正确, 是否存在错报漏报, 对企业的财务运作不知所然。企业内部会计控制制度不完善甚至不合理, 致使会计处理随意性大, 不能保证正确地记录财会信息, 致使会计信息失真, 质量性差。经营管理不健全, 人为制造虚假会计信息, 编制会计账本、报表等不真实可靠, 如对税务部门报亏账, 对企业分析报盈账, 对财政部门报穷账等现象出现。

二、原因分析

从内部制衡的视角看, 企业在内部控制制度建设中参与不足, 内部控制制度没有引起企业管理者的充分重视, 因此无法达到令人满意的效果。一是公司治理结构不规范。目前, 我国企业实行所有权与经营权相分离的制度, 实际上是需要一个规范的公司治理结构来加强内部控制制度, 以保障所有者、经营者、债权人等的合法权益。但大部分企业虽然形式上建立了法人治理结构, 但远未达到内部权力制衡的效果。很多公司的主要领导比如董事长和经理由一人独担, 管理者同时也是监督者的现象也很常见。监事会成员的薪水和职位的升迁大都由总经理或董事长决定, 监督职能的有效性难以发挥。财务会计信息系统的运作受企业领导层的直接控制, 监督职能形同虚设。相互制衡的合理治理结构难以建立, 内部控制制度不能有效运行;二是内部审计流于形式, 不能保证财会资料的完整性和真实性, 企业内部审计注重对会计资料的审查和监督, 这是保证会计资料真实、完整的重要措施, 同时也是企业内部控制的重要手段之一。而在现实的经济业务处理过程中, 内部审计有的缺乏独立性, 有的形同虚设, 一切按领导意图办事, 致使会计信息严重失真, 出现各种违法乱纪现象。

从外部制衡的视角分析, 企业生存的环境是市场, 市场运行机制、市场构架、市场体系等都会对企业的生存、成长、发展产生重要的影响。但部分企业忽视市场作用, 盲目生产, 不遵循市场规律, 导致市场作用的弱化, 在短暂阶段可能对企业的不利影响凸显的不是很明显, 但从长远来看, 必然导致企业的失败。现阶段大部分企业也存在与政府管理脱节的问题, 一些政策在企业内部得不到实施, 使得政府管理的作用微乎其微。缺乏管理, 放任自流的发展, 会让企业跟不上社会发展的步伐, 进而导致企业生产的落后。政府对企业的依法制衡, 实际上是促进企业持续健康发展的必备条件。

三、对策与建议

(一) 构建良好的企业内部控制制度体系。

一是要改善企业内部控制环境, 包括建立现代企业制度, 强化董事会在公司治理结构中的主导地位;采取激励和约束并用的措施, 做到奖惩分明, 让经营者同所有者的目标一致;加强对企业内部控制行为主体的控制, 不断提高工作人员的综合素质, 特别是会计人员和相关责任人员的素质;二是要完善内部控制机制。完善法律治理结构, 建立相关的法律制度。对经营者的控制不但要有资本市场、产品市场以及法律规章制度为主体的外部控制机制, 而且要有以董事会、监事会、审计委员会为主体的内部控制机制;健全内控体系, 建立不相容职务分离制度、授权批准控制制度、会计系统控制制度;三是要实现信息管理系统化。该系统不仅可以提供各方面所需要的会计信息、企业各部门管理控制生产信息、考核工作成果以及高层人员所需的决策信息。只有企业人员能够及时了解企业状况, 才能对可能发生的异常情况做出反应以防重大损失的发生 (如一些企业发生携款潜逃案, 犯罪分子走了很长一段时间, 而企业有关人员却一无所知) 。

(二) 不断完善企业内部制衡机制。

一是完善股东制衡机制, 通过股东之间的合作与约束来实现所有股东权利与义务的平衡, 以防止大股东利用自身表决权的优势来损害中小股东和公司的共同利益。要突出董事会在建立和完善内部控制体系过程中的核心作用;清楚董事会内部各级的分工, 加强内部管理控制;落实所有权与经营权分开的制度, 将股东成员与总经理成员完全分开, 建立完善内部制衡体系;严格实行独立董事制度;二是完善组织制衡机制, 通过股东大会、监事会、董事会等公司权力机关的组织安排和有效运行, 来实现所有者与经营者权利义务的平衡。

(三) 明确划分各角色职责。

预防和及时发现在执行所分配的职责时产生的错误与舞弊行为, 尤其是授权批准与业务经办、业务经办与会计记录、会计记录与财产保管、业务经办与稽核检查、授权批准与监督检查等。如物资采购业务, 批准进行采购与直接办理采购即属于不相容的职务, 如果这两个不相容职务由一个人担当, 即出现该员工有多重权利, 比如采购人员可以决定采购物资类型、采购物资数量, 同时又可以决定采购的价位和采购时间和地点等, 没有相关岗位或人员监督和制约, 就容易发生作假的行为。

(四) 进一步强化企业内部审计。

一是明确企业内部审计的指导思想。在宏观上坚持贯彻国家颁布的财经政策、法规、条例;在微观上坚持规章制度, 搞活企业单位, 做到既审又帮;二是拓宽企业内部审计的职能范围。把审计目标从过去的财务会计审计, 转向企业管理控制的各个环节, 从事后审计转向事中、事前审计, 使之贯穿于经营管理的全过程;在工作上, 要从查处违规违纪审计转向内控制度审计、绩效审计、资金运行管理审计上;三是改进企业内部审计的方法方式。第一, 将审计监督的关口前移, 把问题解决在萌芽状态或初始阶段;第二, 从宏观调控和宏观管理的要求出发安排审计项目, 找出共同性或倾向性的问题及其原因, 有针对性地提出解决的意见和建议, 为领导决策提供依据;第三, 对审计发现的问题坚持标本兼治, 从帮助建立健全各项规章制度和内部控制制度、加强管理工作等方面从根本上加以解决, 使之不再有重复发生的可能;第四, 引入现代审计技术和方法, 如计算机辅助审计软件能较好地满足审计工作中对数据查询、排序、判断、分析等要求, 利用统计抽样、数学模型、投资分析等数字加工技术, 方法灵活多样, 适应审计对象发展的需要, 可以大大提高审计工作的效率和质量, 提高其科学性和权威性。

参考文献

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[2]程新生.企业内部控制[M].北京:高等教育出版社, 2008.

[3]赵新顺.企业内部控制理论与实务[M].中国财政经济出版社, 2005.

内部制衡 篇4

我国企业在改革和发展过程中面临着越来越多、越来越复杂的财务风险。新形势下现代企业建立健全的企业内部财务控制体系, 对防范和化解企业财务风险, 对保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关性信息真实完整, 提高经营效率和效果, 促进现代企业实现发展战略具有重要意义。而财务管理体系中基本的业务流程和相应的会计控制制度是企业内部财务控制体系工程体系构建的基础。本文通过对会计内部控制内涵的阐述, 以及对企业日常基本的业务循环流程中涉及的权利种类的表现和权利制衡方式的分析, 试讨如何以基本的业务循环流程的运行为依托, 从权利制衡的角度出发, 来建立权利制衡下的会计控制制度, 发挥其防范和化解企业财务风险。

1 简介会计内部控制制度

1.1 内部控制内涵

内部控制作为一个专用名词和完整概念, 直到本世纪30年代才被人们提出、认识和接受。随着经济的发展, 对内部控制的认识也在不断变化和完善着。经过多次修订后, 1994年COSO委员会提出对外报告的修改篇, 扩大了内部控制涵盖范围, 增加了与保障资产安全有关的控制, 得到了美国审计署的认可并开始被广泛接受。COSO报告指出:内部控制是一个过程, 受企业董事会、管理当局和其他员工影响, 旨在保证财务报告的可靠性、经营的效果和效率以及现行法规的遵循。它认为内部控制整体架构主要由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五项要素构成。

而本篇所指的会计内部控制制度只涉及内部控制制度中的会计控制活动要素。本人认为会计内控制度主要有规范业务流程和防范错弊发生两大功能:规范就是指通过制定业务循环的流程和明确相关部门职责, 规范业务循环按照正常的方向和步骤执行, 主要涉及的措施包括授权审批、岗位分工、会计控制等。防范就是指采取完善组织结构设置、对经济业务进行事后的监督和纠错等手段, 保证已存在的制度、业务流程正常发挥作用, 防止错弊的发生。

1.2 内部财务控制的内容

各单位内部财务控制涉及的内容不尽相同, 但大致可归纳为以下几方面:

1.2.1 以企业财务管理活动为对象, 规定财务管理活动必须遵守的方针、政策, 以及控制财务管理活动的方法、措施和程序, 以保证财务管理活动的合法性和有效性。包括预算、决算、筹资、投资、工程项目、担保等以及负债和所有者权益为对象, 控制企业的资本结构和财务结构。

1.2.2 以购货和销售等涉及单位外部购销活动作为会计系统核算对象, 规定会计核算应遵循的原则、方法和程序, 以保证会计信息资料的正确性和可靠性。如填制和审核会计凭证制度、复式记帐方法、财产定期盘存、会计稽核检查等。

1.2.3 以流动资产、固定资产和其他资产为对象, 规定资产购入、验收、保管、维护、领用等部门和环节的职责、权限、手续和程序, 以保护资产的安全完整。如材料验收及限额领用控制制度、产成品入库和出库控制制度、资产定期清查制度等。

1.2.4 机构人员的管理制度, 包括组织机构设立以及人员考勤、人员培训。

2 财务内部控制中涉及的权利种类及制衡方式

尽管在基本的业务循环中各部门行使的职权不同, 但会计内部控制中涉及的权利可概括分为:提请权、审批权、决策权、执行权、记录权、监督权。业务循环中涉及的提请权具体表现为:预算草案编制、筹资方案的拟定、资产的请购、询价等;业务循环中涉及的审批权、决策权具体表现为:预算审批、筹资合同或协议的审核、采购合同的审核与确定供应商等;业务循环中涉及的记录权、监督权具体表现为:筹资、采购业务中相关的会计记录、预算执行结果的考核与评价等。

会计内部控制中权利制衡方式分为横向和纵向;横向制衡是指平行部门间的相互监督、制约以及部门内的各个岗位的相互分工, 主要涉及执行权中各个岗位的分工。纵向是指上级部门对下级部门的审批、控制、监督考核以及部门内的上级对下级的指示。横向权利制衡例如:单位实施职责分离管理。职责分离要求单位按照不相容职务相分离的原则, 合理的设置会计及相关工作岗位, 确保不同机构和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督、形成相互制衡机制, 以提高企业工作效率, 使内部会计控制得到实施, 保证会计信息的真实完整。纵向是指上级部门对下级部门的审批、控制以及部门内的上级对下级的指示。例如单位实施强化授权批准控制。各单位应明确规定涉及会计相关工作的授权批准的范围、权限、程序、责任等内容。单位内部的各级管理者必须在授权范围内行使职权和承担责任, 经办人员也必须在授权范围内办理业务。又例如岗位责任制度上级对下级的定期考核。岗位责任制度是单位在合理分工的基础上按照岗位明确责任、考核责任的一种行为准则。岗位责任制度的建立可使单位内部包括领导在内的所有员工均有明确而具体的职权范围工作和责任。银行依据岗位责任制度政绩、定奖赏, 从而增强员工的责任心和提高员工的工作效率。

3 建立权利制衡下的会计内部控制制度的措施

本人认为建立权利制衡下的会计内部控制制度的措施可以从以下四方面入手:

3.1 从组织制度上保证, 建立健全与业务规模相适应的内部会计控制组织机构, 完善组织机构的建设:建立总会计师制度, 提高会计组织的独立性, 权威性;保证授权分责, 明确相关职能部门的职责, 岗位分工明确;

3.2 从制度规范上保证, 分析重点控制环节, 完善会计核算程序。要按照规范化、授权分责、监督制约、账务核对、安全谨慎原则建立严密的会计控制制度, 加强会计检查。会计记录、账务处理、成本核算等必须独立, 并且严格按照规定的会计制度和准则进行。

3.3 从人员配备上保证, 按照自律、激励与控制原则, 强化人员素质和行为准则, 提高业务人员的素质, 要求员工做到具备良好的职业道德、业务素质;熟悉生产过程、业务过程等;符合公司规定的岗位规范要求。

内部制衡 篇5

关键词：创业板,股权集中度,股权制衡度,内部控制

一、问题的提出

创业板自09年在我国创建以来, 一直受到大家的广泛关注。创业板不仅为一些高成长性的新兴技术企业提供了融资平台, 解决了这些企业融资难的问题, 也为广大民众提供了新的投资途径。但是自09年开市以来, 创业板指数始终呈现出大起大落的状态, 企业上市后出现业绩下滑、高管套现等现象, 这些都表明了企业在内部控制方面存在着不足。而股权集中度、制衡度又对内控有着直接的影响。为了进一步加强企业的内部控制建设, 规范相关制度的实施, 财政部等5部委制定并相继出台了相关的规范与配套指引, 并在上市公司范围内试行, 至此, 上市公司的内部控制问题成为大家关注的焦点。

二、研究假设

(一) 股权集中度与内部控制

股权集中度是对股权分布情况的简要概括, 用来衡量股东对企业的控制程度。股权过度集中, 企业由一个或者少数几个人控制, 企业的各项事务也都会受到少数人的影响。股权集中度高, 控股股东基于对自身利益的维护, 更倾向于优先考虑自己的利益, 在内控制度的制定、内控相关信息的披露等方面受到控股股东意识操控的概率就会增加。由此, 相关的内部控制制度的制定与实施可能也只是因某个人或者某些人的利益而存在, 不会把公司的利益放在首位。因此, 提出本文的第一个假设:

H1 :股权集中度与内部控制之间是负相关关系

(二) 股权制衡度与内部控制

股权制衡度是持股比例最大的股东与其他大股东持股比例的关系, 股权制衡度越高, 表明相较于第一大股东而言其他大股东的持股越多, 受制程度越深。在公司进行重大决策时, 各股东之间互相监督, 彼此制约, 不再仅仅是一家之言。其他股东出于对自身利益的保护, 就会加强监督, 要求公司披露更多相关信息。信息披露的越多, 透明度越高, 中小股东对企业的参与度就会越高, 相应就会减弱某位股东对公司的操控力度。因此, 提出本文的第二个假设:

H2 :股权制衡度与内部控制之间是正相关关系

三、研究设计

(一) 研究样本与数据来源

本文选取了创业板上市公司从09年上市以来至2014年的数据作为研究样本, 但是在整理数据的过程中剔除了相关数据缺失的企业。2009年选取55家;2010年选取186家;2011年选取292家;2012年选取355家;2013年选取368家;2014年选取410家。最终的样本总数为1666。本文的数据大多通过手工收集, 上市公司的年报来自巨潮资讯网, 其他一些相关数据来自于国泰安数据库, 计算与分析通过EXCEL和SPSS进行。

(二) 变量设计

本文是关于股权集中度、制衡度与企业内部控制的关系研究, 企业的内部控制为因变量, 股权集中度、股权制衡度为自变量。

1. 被解释变量

被解释变量是企业内控制度的替代变量, 本文基于内控制度质量度量的目标观为基础, 依据《企业内部控制基本规范》, 从经营目标、资产安全目标、报告目标、合规目标以及战略目标五个方面来考虑, 在每个目标之下又选出具体的衡量指标, 如表1所示:

其次进行因子分析, 提取出相关的主成分因子, 进而求得内控评价的总得分, 因子分析是用较少几个数据来说明原本数量庞杂的变量的主要信息。要做到化繁为简, 变量之间的相关程度要比较高, 所以在对变量进行因子分析之前要进行相关性的检验 (如表2) , 而且为了保证分析数据的一致性, 首先进行标准化处理。相关的过程通过SPSS完成。

由表2可以看出, 除了审计报告类型和处罚情况相关性不高外, 其他指标的相关性程度还是比较高的, 最高的相关系数达到了0.779。初步判断用这些指标做因子分析是可行的。

通过SPSS做KMO和Bartlett检验, 得出表3的结果, KMO的值为0.713, 同时Bartlettde球形度检验的卡方统计值也通过了显著性检验, 由此认为所选指标做因子分析是合理的, 也是适合的。

因子分析之后系统自动提取出特征值比1大的公共因子。由表4可以看出, 有三个公因子的特征值大于1, 累积贡献率达到了66.482%, 基本上包括了全部指标所具有的信息, 因此提取了前三个公共因子来进行后续的分析。图1是分别以指标成分数和特征值为X、Y轴的碎石图, 从图中可以清楚直观的看到各因子对总方差贡献率的大小, 前三个因子的特征值明显大于1, 进一步证实了上表中提取三个公共因子进行分析的正确性。

由表5的成分矩阵可以看出, 净资产收益率、营业净利率、基本每股收益、总资产净利率和资产减值损失率在第一个主成份中所占比重超过了50%, 所以主成份1代表经营目标和资产安全目标;主成份2包含了管理费用率和总资产周转率, 即主成份2表示战略目标;主成份3包含了审计报告类型和处罚情况, 代表了报告目标和合规目标。由此, 提取出的三个主成份因子包含了所有变量的相关信息。

运用SPSS对相关变量进行因子分析, 系统会自动得出主成份因子的值, 分别命名为FACT1-1、FACT2-1、FACT3-1, 表6是成份得分的相关系数矩阵, 由此可以求出提取出来的各主成份因子的因子值。以各主成份因子的贡献率占总体贡献率的比重为权数, 求出三个因子的加权平均数即是企业内部控制的综合得分值ICI。

2. 解释变量

(1) 股权集中度

股权集中度是一个企业股权分布情况的综合反映, 是股权集中程度的衡量指标, 通常是用前几位股东的持有股份数的总和进行衡量。一个公司的股份越是被少数股东所控制, 说明企业的股权越集中, 某位或者某几位股东对公司的控制程度越强。总体来说, 我国创业板公司的股权还是相对比较集中的, 大多数企业的最大股东的股份数都在20% 以上, 达到了相对控股, 有些甚至持有公司总股份的半数以上, 有绝对的领导地位。依据本文的样本以及整理的相关数据, 选取持股最多股东的持股比例数CR1与前五位股东的持有股份比例之和CR5来衡量创业板公司的股权集中度。

(2) 股权制衡度

长久以来, 关于股权制衡度的衡量指标, 各位学者也是众说纷纭, 没有相对统一的结论。但是最常用的是赫芬德尔指数, 这一指数是几位股东持股比例的平方和, 其值越接近于1, 股东持有股份数相差的越远, 股东之间相互制衡越弱, 反之, 数值越接近于0, 约束力越强。其次是Z指数, 即两位股东持股的比值, 这一相对数指标更加凸显了两位股东持有股数的悬殊。数值越大, 差别越大, 相对约束能力就会越弱, 持股最多的股东对公司的控制力越强, 其权力越大。通过分析比较, 本文选取Z指数以及持股最多的第二至第五位股东的持有股份与持股最多的股份数的比值Z (2-5) 来对股权制衡度进行度量。

(三) 模型的建立

本文主要研究上市公司股权集中度、制衡度与内部控制的关系, 所用数据来自于创业板上市公司, 采用回归分析的方法来对前文所提出的假设进行检验, 进而验证其正确性, 基本的回归模型:

ICI=α0+α1CR1+α2CR2+α3Z+α4Z (2-5) +ε

在此模型中, α0是回归方程常数项, α1、α2、α3和α4是其中自变量 (即解释变量) 的系数, ε 为方程误差项。

通过上述模型, 运用SPSS中逐步多元回归的方法来分析我国创业板上市公司股权集中度、制衡度与内控制度的关系, 并对上文的假设进行检验。

四、实证检验

(一) 描述性统计

我国创业板是为高新技术中小企业开辟的新的板块, 它主要针对成长初期的企业, 规模都不是很大, 而且刚开始时大多数企业还是采取家族联合经营的模式, 这样就导致了股权的相对集中, 由表7的数据可以看出, CR1的平均值都在30%-35% 之间。总体来说, 第一大股东的持股比例相对较高, 控制能力比较强, 股权相对集中。虽说CR5的平均值都在55% 以上, 但是这六年此比例一直都处于下降的趋势, 说明集中度稳中有降, 但是每年的标准差都很大, 说明各企业之间在股权集中方面差距比较悬殊。

Z指数是一个相对数指标, 比值的大小表明前两位股东之间制衡力度的强弱。由表8可以看出, 11年和13年的极大值达到了145和123, 还不足十分之一, 说明两大股东之间的持股相差比较悬殊。近些年, Z指数的均值逐年上升, 说明公司的股权集中于某位股东的手中。Z (2-5) 数值越大, 说明其他大股东的相对持股比例越高, 对持股最多股东的抗衡度越强。由表8可以看出Z (2-5) 的均值最近几年逐年下降, 13年和14年该值小于1, 更进一步说明最近几年我国创业板上市公司在对大股东的股权抗衡方面有所增加。

(二) 回归分析

本文为了更好的对解释变量进行分析, 在对相关替代指标进行选取时, 都选取了两个指标来对其进行衡量。因此, 为了避免指标间多重共线性的问题, 本文选用前向与后向逐步回归相结合的方法对相关的变量指标进行多元回归分析。

把CR1、CR5、Z和Z (2-5) 指数共同带入本文的回归模型中逐步回归分析, 表9是回归问题中的方差分析表, 可以看出, 回归的平方和项的数值随着回归模型的改变有所增加, 从31.729增大到33.576, 回归模型的改进, 使得已解释变差值逐步增加。表9的最后一列说明回归模型都通过了假设性检验, 因此, 这些模型的建立都是合适的。

从这两个模型的T检验情况来看 (表10) :CR5指数与内控制度 (ICI) 在0.01的显著性水平上正相关, 这表明前五大股东的持股之和对内部控制是有正向影响的。Z (2-5) 指数与内部控制 (ICI) 在0.05的显著性水平上正相关, 说明前几大股东持股比例之和对持股比例最大的股东的抗衡度与内部控制之间也是同向变动的。

五、主要结论

(一) 以上回归模型检验使假设2得到了验证, 但是, 却得出了与假设1相反的结论。这可能是因为随着创业板公司股权逐渐集中于某一股东, 公司被某一或者某些股东所绝对控制, 为了使企业更好的发展, 为自己带来更多的经济利益, 第一大股东更愿意去对公司进行更好的管理;其次就是我国创业板上市公司以家族企业为主, 一般公司的前几大股东都具有亲属关系, 如兄弟关系、夫妻关系等。这种关系使他们的利益趋于一致, 在进行决策或者对公司进行管理时, 不太可能出现各股东因为自身利益问题意见不统一, 也不会出现大股东损害其他股东利益的问题, 股权的集中使他们更关注于公司治理和发展方面的相关问题。

由以上的回归分析可以看出, 公司持股最多的五位股东的持股总和对内部控制有着正向的影响, 而二至五大股东的持股比例的和对内部控制也有正向的影响。因此, 股权的相对集中对企业的内部控制是有益的, 但是这一集中也是有条件的, 不能只是多者更多, 增加某位大股东的股权比例, 股权的集中与制衡要两者兼顾。也就是说, 在股权相对的集中度有所增加时, 也要同时增加股东之间的制衡力度。

(二) 与西方国家相比, 我国关于上市公司内部控制的研究起步比较晚, 相关法制法规不是很健全。现阶段, 我国关于上市公司内部控制的建设还处于试运行阶段, 创业板还不是强制实施的范围。但毋庸置疑的是, 上市公司的内部控制越来越受到大家的重视, 强制实施也只是时间早晚的问题。内部控制的建设应是未来上市公司建设的重点, 为了加强内控制度, 提高内控质量, 需要企业内外部的一致配合。

对于企业外部, 相关的监管主体应该对上市公司进行连续性的监督检查, 应该加大外部主体的监管力度。上市公司的监管主体通常包括会计师事务所, 审计署, 证监会等相关的部门。目前我国关于内部控制审计报告没有一个统一的格式, 报告的内容也存在重大差异, 这不利于企业的横向比较以及改进。在企业的内部, 应建立内部控制管理委员会, 该委员会对内部控制质量进行评价, 提出本企业存在的问题并提出相应的改进措施, 以确保内部控制的高效运行。

参考文献

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[3]朱颐和, 张娥.股权结构对内部控制有效性影响的实证研究——来自2012年深市主板A股截面数据[J], 风险与内控, 2014年1月

[4]卢立芹, 王东林.股权结构与内部控制信息披露质量实证研究[J].管理荟萃, 2013 (08) .

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[6]王太林.农业上市公司内部控制有效性与公司绩效相关性研究[J].中国乡镇企业会计, 2014 (12) .

监管与制衡缺位银行被劫持 篇6

烟台银行刘维宁一案及其背后日渐暴露的诸多问题, 凸显出城市商业银行在金融监管和公司治理方面的漏洞, 应当引起足够重视。

近年来, 股份制城市商业银行在各地发展很快, 但作为公司法人, 其治理结构和内部管理远远没有达到正规的股份制公司的规范程度;而银监会对股份制城市商业银行的监管力度也远远不及对国有商业银行的监管。面对激烈的竞争, 为求生存发展而违规操作, 以管理层为首进行账外经营赚取利益的做法在城市商业银行圈内已经成为公开的秘密。这种账外经营往往是披着为公司拓展收入的外衣, 实际上, 其中的一部分甚至绝大部分利益都被管理者个人瓜分。

在刘维宁一案中, 刘维宁能够独自、多次、大规模取走承兑汇票, 这在一个有效的制度环境下几乎是不可能完成的任务。如果不是团伙作案, 则其所暗示的银行管理状态比我们想象的还要可怕。有关媒体怀疑刘维宁在任职期间涉嫌长期违规进行账外经营, 而刘维宁却稳坐支行行长之位, 并且在一家支行任职长达8年之久, 这些都不得不让人猜测刘维宁背后很可能还隐藏着共享非法利益的烟台银行高层管理者的小团体。

在股份制公司中, 股东会是公司的最高决策机关, 董事会是执行机关, 监事会是监督机关, 三者相互制衡。相关制度有效执行, 才能使公司规范运作。

在烟台银行事件中, 管理者违法违规, 损害公司利益, 最终受损的肯定是股东, 但我们没有看到股东对有关董事、高管的任何有效制约;至于监事或者监事会, 在整个事件中也没有出现过他们的身影。烟台银行表面上是股份制公司, 但事实上公司的治理结构并没能有效发挥作用。由于内部治理的缺失和外部监管的薄弱, 在某种程度上形成了管理层“劫持”公司的现象。黑幕一旦暴露, 对于一些实力不强的城市商业银行将是毁灭性的打击。

权力制衡理论与高校自主招生 篇7

一、权力制衡理论的内涵解析

古人所言的权力主要是指统治者的权力, 侧重于指国家权力, 而现代社会的权力是多元的, 不仅包括公权力, 还包括私权力。随着社会的发展, 权力的内涵也在不断地扩展。尽管现在对权力还没有一个达成共识的界定, 但认为权力在本质上是一种力量的观点是被普遍认同的。这种力量主要是指在某种社会关系中, 一方作为权力拥有者的社会主体促使另一方作为权力对象的社会主体服从前者意志的力量[1]。

制衡, 原意指事物同其它事物之间的相互联系与相互控制, 后来逐渐转化为指对权力的管理、监督和制约。从权力的内涵来看, 它是主体与客体、主体与主体、主体内在善与恶等多种矛盾的统一体, 是一种强制他人服从的力量, 并且权力又与一定的利益相联系。因此, 权力的特殊性和复杂性, 决定了对于权力的行使必须进行制衡。

所谓权力制衡, 就是指各种权力相互制约, 彼此平衡, 以达到相互协调的目的。权力制衡是必须的, 而权力制衡的形式又是多种多样的。多年来, 不少学者对权力制衡理论进行了研究。从研究的成果来看, 中国学者归纳的权力制衡理论主要有三种, 即以权力制约权力理论、以权利制约权力理论和以社会制约权力理论。“以权力制约权力”是指通过分权实现不同权力主体之间的制衡, 是一种内部制约, 体现了横向的权力制约, 也就是权力分立及其相互制衡;“以权利制约权力”是一种外部制约, 体现着纵向的民权对官权的制约, 也就是政治权力源于人民授权和保障公民权利的宪政原则;而“以社会制约权力”也是一种外部制约, 是一种社会各界对国家权力的制约形式。

二、权力制衡理论在中国高校自主招生改革实践中的体现

当前我国正处在社会转型时期, 社会权力结构也处在调整和转变阶段, 中央与地方、国家与社会、国家与公民等一系列权力关系都处在不断调整之中。如何进行权力制衡, 尤其是对公权力的制衡, 一直是政府改革的重要内容之一。社会转型背景下的高校自主招生改革试点, 也面临着同一问题。长期计划经济体制下的管理模式在新的改革形势下如何转变, 即在多元利益驱动下形成的新型权力结构中如何对各种权力进行制衡, 以更好地推动高校自主招生改革的顺利开展, 值得我们深思。

需要指出的是, 高校自主招生的权力制衡包括两个层面:内部的权力制衡和外部的权力制衡。内部的权力制衡主要指对高校自主招生组织管理与实施者权力的制衡;外部的权力制衡主要指高校与社会政治、经济、文化各领域及其他利益相关者之间的权力配置和权力协调。

(一) 高校自主招生内部的权力制衡

从中国高校的发展历程来看, 中国高等学校从建立初始就在一种以强调政府行为为基础的制度环境中运行。在这种制度背景下, 高校办学的主体是国家和教育行政部门, 高校隶属于政府, 形成了单一的按照行政机构规则行事的运行机制。随着高等教育规模的扩大、职能的拓展以及社会责任的增加, 高等学校与政府之间相互依存、相互协调的程度越来越高。事实上, 尽管政府与高校的权力关系相当复杂, 但两者的基本点是一致的:高等学校是政府倚重的社会力量;政府是高等学校最主要的支持者;高等学校以政府为中介与社会发生各种联系, 发挥各种职能[2]。如何正确处理高校与政府之间的关系已成为当前高等教育体制改革中的一个核心问题。

具体到高校招生领域, 我们应该看到, 自高考恢复以来, 由于受计划经济体制的影响, 实质上是政府在控制着高校招生的权力。在政府与高校之间的博弈中, 高校始终处于弱势地位, 政府拥有控制权、主动权。当然, 这样的管理模式是适应当时的管理体制的, 有其存在的制度环境。但随着计划经济体制的逐步被取代和社会主义市场经济体制的逐步确立, 高校自主招生改革也被提上了日程。从表面上看, 高校自主招生改革是把原来属于中央、地方各级政府及教育主管部门的权力转移给高校, 高校成为大权在握的主宰者。但实际上, 这不是简单的权力转移, 而是一种职能的重新划分, 是政府与高校之间关于招生权归属问题博弈的结果。

另外, 针对高校自主招生的内部权力归属问题, 仅考虑政府与高校两者是远远不够的, 还应考虑政府 (组织管理者) 、高校 (实施者) 和社会 (监督者、服务者) 三者的协调、整合。在市场经济全面渗透社会生活的背景下, 高校自主招生已不仅仅限于高校和政府本身, 它还成为一种社会活动。政府职能逐渐从直接管理向间接性宏观管理转变, 是政府、高校和考生及社会其他方面的权利和义务逐渐明晰的过程, 是高校与考生、与社会由间接联系发展为直接联系的过程 (张晓鹏, 2006) 。从这一点上看, 当前的高校自主招生改革试点, 以高校招生自主权为突破口, 对于推动中国高等教育体制的转变有着积极的意义。但是, 在目前的高校自主招生改革进程中, 政府、高校之间的关系仍然没有理顺。

(二) 高校自主招生外部的权力制衡

英国著名比较教育学家萨德勒 (Michael Sadler) 有一句名言:“我们不应当忘记, 学校之外的事情甚至比学校内部的事情更重要, 它制约并说明学校内的事情。”[3]因此, 高校自主招生的研究, 也不应该局限于高校内部的逻辑, 还应该从社会政治、经济、文化多方面分析影响高校自主招生存在、落实、发展的因素。

当前, 伴随着政治权力的减弱, 经济领域和社会领域的权力正在逐渐增长, 原先那种政治领域垄断一切权力的单极结构正在向多极结构转变。政府行政改革的目标和实践是应社会转型的要求而展开的, 在改革过程中, 出现了明显的在政府权力体制内部组织之间、政府与市场之间、政府与社会之间公共权力变迁的趋势, 逐步形成了政府和社会组织之间的既自主又相互依赖的关系[4]。从法律角度来看, 我国自20世纪80年代以来制定的教育法律、教育行政法规和地方性法规及教育行政规章中, 大都涉及扩大和落实高校的自主权问题。由此可见, 一系列法律法规的重大改革使政府对高等教育的管理职能发生了很大的变化, 高等教育管理体制也从高度的“集权”走向适度的“分权”, 高校的办学自主权在逐渐扩大。

在高校招生自主权的归属问题上, 从各相关法律条文规定看, 招生自主权并非高校固有的权力, 而是政府给高校的授权。可见, 高校自主招生改革把招生自主权交给高校, 其实是一种落实法律规定的行为。但目前, 针对高校自主招生的各种权力关系的制衡, 尚无相关的法律加以规范, 即便是国家在这种改革大背景下的政府职能转变问题, 也仍在研究和不断完善之中。这就为如何对高校自主招生外部权力制衡的关系问题带来了一定的困难。这些问题在当前的高校自主招生过程中都是必须考虑的, 需要从制度层面对其进行探讨。

另外, 中国正处在社会转型期。社会转型不仅仅是国民经济体制的转型, 而且包括社会结构等各方面的重大调整和改革。这些调整和改革由于直接关涉到不同群体的利益, 如何通过权力的重新配置以实现利益平衡, 达到社会和谐发展, 既是当前社会关注的焦点, 也是当前改革的着力点。因此, 当前也是一个权力重新调整和配置的时代。如同美国的未来学家托夫勒所言:出现“权力变移”。高校自主招生的外部权力制衡关系必然深受其影响。高校自主招生在实施过程中, 肯定要与社会发生联系, 但这种联系都是通过利益交换来完成的, 不会对高校自主招生改革构成控制性因素, 是一种平等的、互惠的交往。即使非政府组织通过各种途径影响高校自主招生, 也是以政府和高校对自主招生的管理为基础的。换言之, 即使是非政府组织与高校自主招生发生关系, 也是通过政府和高校的中介而发生作用的。

三、权力制衡理论对高校自主招生发展走向的构想

从长远来看, 自主招生是中国高校招生改革的一个发展趋势。运用权力制衡理论分析中国高校自主招生的发展走向, 需要将“以权力制约权力”、“以权利制约权力”和“以社会制约权力”三种权力制衡理论综合起来。通过建立高校自主招生内部权力制衡和外部权力制衡机制, 把权力运行过程控制在有效的监督制约之下, 促使高校自主招生权在规定的轨道和范围内公正而积极地行使。尽管高校自主招生权力制衡侧重点仍然是对公权力的制衡, 但它毕竟不同于政府权力的制衡。高校自主招生过程中的权力制衡有其复杂性和特殊性。如何根据中国的国情认识与评价高校自主招生的权力制衡关系?如何对内部权力和外部权力关系加以制衡?对这些问题的解决, 政府、高校和社会三者应有不同的角色定位。

(一) 政府:从控制模式转向监督模式

鉴于中国强调政府控制高等教育的传统, 改革的重心应当落在权力的下放、角色的定位和职能的转变上。就高校自主招生改革来说, 我们不是讨论政府要不要涉足于改革, 而是政府如何把握对于高校自主招生控制的分寸。政府应站在高校和社会 (市场) 背后扮演监督者和服务者的角色, 从政府控制模式向政府监督模式转变。这种转变并不意味着政府丧失其对高校自主招生的调控, 而是在更高的层次上加强立法和监督的权力。政府在给予高校更多招生自主权的同时, 要求其提高自主招生的效率和效益, 并且通过制度化的评价和监督体系保证高校自主招生的健康实施。

(二) 高校:努力完善自主招生体制改革

高校拥有招生自主权, 既是建立社会主义市场经济体制的必然要求, 也是符合高等教育自身发展规律的。正如美国学者赫钦斯所言, 失去了自治, 高等教育就失去了精华[5]。高校自主招生改革在社会主义市场经济的运行模式下, 要求政府与高校之间的关系, 从简单的上下级行政隶属关系转变为产权和职能明晰的举办者和经营者的关系, 从以计划为约束的直接联系转变为以市场为导向的间接联系。高校根据社会政治、经济、文化、教育的特点和要求, 努力探索符合中国国情的自主招生模式, 不断完善招生程序、评价手段、选拔标准等, 在政府的“必要控制”范围内, 灵活机动地推进自主招生改革。

(三) 社会:在政府与高校权力分配中缓冲

就高校自主招生来说, 政府与高校之间的关系并非是单向的, 它们之间还横亘着社会 (主要是市场与“第三部门”) 这一角色。从本质上来说, 市场强调竞争和利益;“第三部门”则力图促进合作和维系公平公正。因此, 对于高校自主招生中政府与高校权力分配的探讨, 不能仅仅局限于两者之间, 而应看到整个社会格局和教育大环境的变化, 在政府、社会与高校之间的多重交叉关系中展开探索。

对于高校招生自主权, 政府与高校之间一直存在着矛盾, 相对独立且具有良好沟通功能的“第三方要素”可以协调高校自主招生的多方利益群体, 中介组织应运而生。中介组织处在独立于政府和高校之外的中间位置, 起着一种“缓冲器”的作用。一方面, 它是高校的代言人, 帮助高校提出对政府的要求。援引美国学者伯顿·克拉克的话:“这个缓冲机构‘了解高校’, ‘同情它们的需要’, 并为它们向政府讲话。”[6]另一方面, 它又是政府的助手, 帮助政府将适当形式的责任施加给高校。由于我国还缺乏有关社会中介组织的经验, 可能会面临这样的困境:囿于传统的惯性, 政府或高校不习惯社会中介组织的介入而产生排斥情绪或行为, 或者社会中介组织在实际运行过程中偏向政府一端而形同虚设。因此, 社会中介组织要有效地发挥作用, 必须具备中立性、自律性和多元参与性等特点。

参考文献

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