我国银行监管法制存在的问题及其对策

我国银行监管法制存在的问题及其对策（共8篇）

我国银行监管法制存在的问题及其对策 篇1

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我国银行监管法制存在的问题及其对策 李金泽 中国工商银行总行法律事务部

关键词: 银行/银行监管/我国银行监管法制

内容提要: 本文反思了我国大陆现有监管法制的现状，尤其是法律体系、法制的价值取向、法定主体权责构造、监管方法和手段的运用、监督机制、适应银行业国际化等方面的问题，并针对这些问题，提出了重视立法规划和系统化、立足国情借鉴外国经验、正确处理放松监管与改善监管和严格监管的关系、完善监管主体自身建设相关的制度及其它具体监管制度等措施。

一、我国银行监管法制的现状及存在的问题

自1949年建国以来，我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段，计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期，1995年3月18日通过了《中华人民共国和人民银行法》(下文简称《人民银行法》)及1995年5月10日通过的《中华人民共和国商业银行法》(下文简称《商业银行法》)标志着我国银行监管法制体系已初步成形。这两部大法成为我国银行监管法制体系的核心。

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《人民银行法》赋予中国人民银行“按照规定审批，监督管理金融机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“发布有关金融监督管理和业务的命令和规章”等监管职责，[1]这意味着专门性的代表国家的权威监管主体已经确立。该法还进一步为“金融监督管理”设了专章，共七个条文，规制人民银行的监管职责，包括对金融机构的审批，金融机构业务的稽核、稽查监督、存贷款利率的监管、财会信息查核，以及政策性银行的业务指导和监督等内容。[2]

《商业银行法》则进一步明确地规定了商业银行的业务范围、设立的条件和程序、组织机构、银行存贷款业务中的义务、谨慎性要求、禁止业务、财务报告、监督管理、接管和终止及违反法律的责任等内容。

与此同时，还有一系列的法规和人民银行制定的金融规章涉及了银行监管问题。比较重要的行政法规有：《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等。金融规章则更为繁多：《金融机构管理规定》、《信用卡业务管理办法》、《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行帐户管理办法》、《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《信贷资金管理暂行办法》、《制正存款业务中不正当竞争行为的若干规

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则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《银团贷款暂行办法》、《离岸银行业务管理办法》、《个人住房贷款管理办法》等等。

从《人民银行法》、《商业银行法》及其它法规、规章所涉及银行监管的内容来看，我国银行监管法制似乎已不仅初步成形，而且可谓较为“完善”了，尤其是一大串的银行业务管理的金融规章更是甚为繁多。但是，深入分析既有的监管法制，我们便会发现不仅既有的规则、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待补充的问题仍大量存在。这些问题主要表现在如下几方面：

第一，监管法制体系的构建上存在诸多的不协调或不合理之处。我国现行的银行监管法制体系主要由两个基本法律——《人民银行法》和《商业银行法》、国务院主持通过的行政法规及中国人民银行发布的银行管理规章(包括“规定”、“办法”、“通知”等文件形式)。这三个层级的法律法规本应是一个有机的协调整体，但是现实并非如此，尤其是后两类存在的问题尤为突出。首先，后两类文件并未真正起到补充基本法律之缺漏的作用，因为直接针对两个大法缺漏的条例和规章，尤其是比较系统的文件形式尚没有。众所周知，《人民银行法》和《商业银行法》已经颁行五年了，但对两大法作补充性解释的系统条例或规章均未出台。事实上，两大法不仅有许多未作明确规制的问题，而且诸多条文也有待进一步阐释，行政法规、规章虽在两大法出台后的数年内产生不少，却无此两大法的系统实施细则。

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其次，银行监管有关的条例和规章相互之间或与两大基本法律之间有诸多重叠、不协调或直接抵触之处。中国人民银行制定的银行监管规则对基本法律的重复其为突出，如1996年6月1日发布的《贷款通则》中第4、5、13、24(第一项)、29(第一款)、62、63、64、68、69条等条款都与《商业银行法》的有关规定相重复，有的则仅是简单的复述。银行业务管理规章之间重叠则更为严重，如1997年12月1日起施行的《支付结算办法》大量直接照搬了《票据法》、《票据管理办法》的规定，与此同时，它还与1994年10月9日《异地托收承付结算办法》、1993年5月21日《商业汇票办法》、1994年10月9日《违反银行结算制度处罚规定》 [3]等规章有许多重叠的内容。《支付结算办法》中有关“信用卡”规定的第三章(共32个条文)绝大多数内容均直接来自1996年4月1日发布的《信用卡业务管理办法》。[4]人民银行制定的规章之间有不协调或抵触的情形也不少。同时并行适用的《支付结算办法》(1997年)和《信用卡业务管理办法》(1996年)就有此种现象，前者的第132条规定“商业银行(包括外资银行、合资银行)、非银行金融机构未经中国人民银行批准不得发行信用卡。„„”后者的第5条则指出“商业银行未经中国人民银行批准不得发行信用卡。”“非金融机构、非银行金融机构、境外金融机构的驻华代表机构不得经营信用卡业务。”很显然，《信用卡业务管理办法》已排除了“非银行金融机构”发行信用卡及经营信用卡业务的可能性，而《支付结算办法》则只要求非银行金融机构“不经

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批准不得发行”，两者已明显抵触，况且《支付结算办法》第133条已明确规定符合法定条件的非银行金融机构可以申请发行信用卡。再次，一些法规和规章因未能及时修订已有明显过时的内容，有的条文甚至与现行的法律相矛盾，或者无法适应现时的经济生活之需要。如人民银行1986年4月16日发布的《再贴现试行办法》、1990年《利率管理暂行规定》 [5]等便属此类。从这两个文件的名称及发布的时间来看，分别历经14年和10年的规章仍然处于“试行”和“暂行”的状态，这足以表明银行监管规章的严重滞后。从两个文件的具体内容来看，其中与经济现实或现行法律、法规不相符之处也不乏：1)“专业银行”的用语在两个文件都出现了，但自《商业银行法》出台后，“专业银行”的用语不仅不合“时宜”，而且可谓不合法了。2)《再贴现试行办法》仅限于对“专业银行”的贴现也与《人民银行法》第22条第(三)项规的“为在中国人民银行开立帐户的金融机构办理再贴现”不相适应。3)《再贴现试行办法》第5条规定的“再贴现率暂定为3.75‟，略低于对专业银行的一般贷款利率”也不合时宜了。因为人民银行于1997年3月15日发布的《中国人民银行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》第5条规定：“再贴现利率按同档次再贷款利率下浮10%执行。” [6]

我国银行监管法制体系中存在的上述问题的主要原因在于：其一，缺乏制定规范性文件的效益理念，使得行政法规或规章相互之间

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或与法律之间有大量重叠的条文。这大大地增加了规范性文件的数量及特定文件的条文。银行监管规章制定的目的应在于补救法律、行政法规的缺漏或者对有关内容作补充性阐释，绝不在于重复强调法律法规的某些内容，因为中央银行制定的规范性规件毕竟不同于一般的宣传法律法规的文件。其二，缺乏制定规范性文件的系统化理念。这与制定者的规划性和全局性把握的技术和意识水平有关。其三，制定者对已制定的规范性文件之及时修订、废止工作未予以足够重视。我国社会、经济体制处于重大变革时期，政策性较强的“人民银行规章”更有必要作出及时的调整、补充和完善。

第二，监管法制的制度选择不利于实现有效监管，也不利于商业银行追求效率。这主要表现在《商业银行法》及有关的行政法规、规章过于侧重对商业银行业务的监管。在《商业银行法》的第一章确立的第4—10条原则性规定中，绝大多数条文为商业银行开展业务及协调与其客户之间的关系作出原则性要求，这种设计也为后面的具体制度选择取向奠定了基础。事实上，第三章“存款人的保护”的绝大部分条文及第四章“贷款和其业务的基本规则”的多数条文都是对银行与客户的私法关系的规制。[7]笔者并不是认为《商业银行法》不应对私法关系作规制。但是这种立法选择取向，反映了立法者试图通过严格规制私法关系来实现监管的目标，有监管权力干预私法关系之嫌。反过来，因这些条文占据了将近20个条文，使得总共仅有91条

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快速专业解决您的法律问题 的《商业银行法》很难系统而全面地构筑真正有助于监管目标实现的规则和制度。从德国《银行法》 [8]的框架来看，该法第一章界定了信用机构的法律意义及联邦监督局的法律地位;第二章“关于信用机构的条款”仍然是法律赋予信用机构的“公法性义务”，诸如自有资本、信用机构集团的自有资本、清偿能力、对投资的限制、企业之间的关系 [9]、高额信贷 [10]、信用机构集团发放的高额信贷、近亲信贷、对近亲信贷的申报义务、责任条款、资信证明等等，即使其中的“储蓄业务”也是法律赋予信用机构的强制性义务;第三章“对信用机构的监督条款”;第四章“特别条款”，主要处理监督局监督与其他监督及在外国注册之后的监督等问题;第五、六章“处罚条款、罚款条款”、“过渡条款和最终条款”。这些规则几乎没有直接针对信用机构与其客户之间的私法关系作出规制的内容。日本在56年修改后的《银行法》及其配套施行令也未对私法关系作出规制。法国1984年《银行法》虽在第四、五章分别规定了“信贷机构与其客户的关系”及“对企业贷款的发放”。但从内容上来看，第四章只有两个条文，仅提及活期帐户的开立问题及授权咨询委员会研究信贷机构与客户间的关系及有关建议，而未直接针对具体的私法关系。第五章第60条原则性规定了信用机构对企业的贷款安排的履行问题，第61条则针对贷款接受人的债权之转让问题，这两条属私法关系。

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当然，我国《商业银行法》关注私法关系的规制与我国银行业中国有银行占绝对比重的现状有关，因为国有银行的资产是国有资产，倘若像一般私法关系那样广泛自治，可能导致国有资产严重流失。立法者的这种顾虑有一定的合理性。但是，从国有银行商业化的角度来看，这种选择并不利于市场主体自主地位的确立，也不利于公平、自由竞争机制的实现。况且私法关系可以由《合同法》调整，事实也正如此。

另外，我国中央银行制定的大量银行监管规章，没有真正从有助于提高监管效率、质量的角度出发，而是着眼于银行具体业务操作上的监管。如我国银行监管规章中有关银行结算及信贷业务的规则甚多，且极为细致入微，诸如《异地托收承付结算办法》、《商业汇票办法》、《违反银行结算制度处罚规定》、《信用卡业务管理办法》、《国内信用证结算办法》、《支付结算办法》、《贷款通则》、《贷款的管理办法》、《个人定期储蓄存款存单小额抵押贷款办法》、《电子化专项资金管理办法》、《商业银行自营住房贷款管理暂行规定》、《制止存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《个人住房担保贷款管理试行办法》、《银团贷款暂行办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》等等。[11]具体业务的监管并非不必要，但是完全或高度依赖具体业务的监管有如下弊端：(1)业务监管规则过于广泛，使得力量有限的监管主体之

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监管很难得到有效落实，特别是我国监管主体正处于不断发展阶段，不管是人力、物力还是技术都极为有限。这务必导致该管的不能有效管，不该管的却去管。(2)广泛的业务监管规则之生成为监管主体滥用监管权力大开方便之门，其结果是监管机关及其工作人员腐败的可能性增大，而被监管的银行则不惜借助违法手段来规避监管，这两者促成了监管成本的徒增及银行追求经济效率的目标受到侵蚀。

从美国联邦储备委员会所制定的重要监管条例(28个)[12]来看，其中直接针对银行业务的规则有：《平等信贷机会的规定》(B条例)、《电子资金转让的规定》(E条例)、《金融证券交易的延伸贷款规定》(G条例)、《支票托收和资金转移的规定》(J条例)、《银行对证券交易的信用贷款比例的规定》(L条例)、《诚实信贷条例》(Z条例)等，其余大多为银行与联储及银行之间、银行业务的谨慎性要求等方面的规定，而且即使前述的几个条例也侧重于对银行业务的谨慎要求作规制。

第三，监管主体的法定权责之构造存在诸多不足。首先是立法对法定监管主体——中国人民银行的监管职权之规制过于宽泛和原则化。《人民银行法》第2、4、7条都是原则性地肯定了中国人民银行监管金融机构和金融市场，该法虽为“金融监督管理”设了专章，但遗憾的是不仅条文数上仅有7条，而且每个条文的内容均为原则性的规定，如第31条指出“中国人民银行按照规定审批金融机构的设立、文章来源：中顾法律网

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变更、终止及其业务范围”;第32条规定：“中国人民银行有权对金融机构的存款、贷款、结算等情况随时稽查、检查监督。中国人民银行有权对金融机构违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的行为进行监督检查。”尽管《商业银行法》对这些职权的规制有所补充，但是在监管权力的运作上仍是缺少详尽的规定，这使得诸多权力不便于操作，尤其是无法促成监管权力的合法运作。如关于人民银行有权对企业银行的财务状况及相关资料的检查权，《商业银行法》仅在第62条原则性地规定：“„„随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆帐等情况进行检查监督。检查监督时，检查监督人员应当出示合法的证件。商业银行应当按中国人民银行的要求，提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。”德国《银行法》则与此不同，该法虽然在“征询和稽核”上仅有两个条文，[13]但是第44条所设计的机制可操作性强，该条从如下几方面构筑征询和稽核权的实现机制：(1)要求信用机构及其成员有义务提供有关资料，并不需任何特别许可;(2)赋予监督局工作人员可为检查而进入信用机构的营业室;(3)监督局可通过参加股东大会、社员大会及监督机构的会议来实现;(4)可为检查而要求召开前项所列的各种会议，并可规定会议日期、议决事项等。

其次，法律对人民银行行使监管职权的保障机制构造上不健全。如在稽核检查监督权行使的保障上仅规定“提供虚假的或者隐瞒重

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要事实的财务会计报表的，”“拒绝中国人民银行稽核、检查监督的”可对商业银行进行处罚。这种规定很显然把提供有关材料和信息不及时、不完整或不正确的情形疏忽，同时此处也未要求给银行内部直接责任人员予以相应的处罚。[14]这不利于保证人民银行监督职权履行的有效性。新加坡1971年《银行法——审批银行执照和规定银行业务的银行法》则明确地把刑事和行政制裁责任落实于特定的人身上，如该法第60条的责任主体都是“银行的任何董事、经理、信托人审计员、职工或代理人”，“故意漏记帐”、“故意做或嗦使别人做假帐”、“故意将某项记录改变、抽出、隐藏或销毁，或故意嗦使别人这样做，”这些“均作为违反本条例处以50000元以下罚款或不超过3年的徒刑，或二者并行。” [15]

再次，法律法规对人民银行工作人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督未能明确地要求。由于中央银行担负着监管金融机构和金融市场的重要责任，而金融业务又具有很强的专业性，况且各国对商业银行主要管理人员的任职一般均有法定的要求，为加强银行监管的有效性，笔者认为我国也应对人民银行工作人员，尤其是主要的负责人之业务素质作出严格要求。至于人民银行及其工作人员履职的监督问题，在《人民银行法》第49、50条有所规制，另外《人民银行法》和《商业银行法》均提供了“行政诉讼”机制实现司法监督。但这些规制仍过于简单，有待立法进一步完善。

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第四，监管法制在构建、运用监管手段和方法上有缺漏。我国银行监管法制对市场准入监管、稽核检查监管、调查统计、市场退出、谨慎性要求等手段均已纳入监管法制体系中，但是对存款保险制度等监管手段，则尚未予以足够重视，存款保险制度在我国尚为空白状态。各国实践表明，存款保险制度在维护金融秩序和稳定银行体系起到了明显的作用。正因为如此，自20世纪70年代以来，不少国家已纷纷以不同方式建立此制。该项制度有助于借助存款保险机构来加强对银行业务的监管，尤其是有助于通过存款保险机构督促银行减少违法经营。我国银行业因各种原因积累的不良资产问题使银行潜伏了极大的风险，倘若不及时采取有效措施，不良资产及其带来的风险将进一步强化，存款人面临的风险也将更大。存款保险制度可在一定程度上可促成这些风险的降低和防范。

市场退出监管是在银行机构发生信用危机或可能发生信用危机时，中央银行认为保护存款人或投保人利益并恢复市场秩序而有必要关闭该机构，以及其他原因主动退出市场时，中央银行依法对退出全过程的监管。我国《商业银行法》对此种监管设了专章“接管和终止”(第七章)，但是该法对银行因破产或主动退出市场的监管之规定过于简单，仅有原则性的4个条文，诸如关闭中债务清偿原则、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均无规定。另外，我国尚无针对一般企业的破产法，[16]何况银行不同于一般企业，它的 文章来源：中顾法律网

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破产有可能引发一系列的社会问题，法制必须对破产程序的各种问题设置监管。美国借助联邦存款保险公司来监管和处理银行破产问题，并在20世纪80年修正支付法，公开对商业银行援助，运用资本暂缓政策、过渡银行等方法来处理银行破产中的问题。

在谨慎要求方面，《商业银行法》已对资产负债比例管理的资本充足率、贷款余额与存款余额的比例、流动性资产余额与流动性负债余额的比例、对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例等作出规定。很显然，这些指标过于简单。为此，中国人民银行作了进一步规定，即1997年1月1日起执行的资产负债比例管理办法，该办法设置的指标分为监控指标和监测指标，前者包括资本充足率、贷款质量、单个贷款比例、备付金比例、拆借资金比例、境外资金运用、国际商业借款、存贷款比例、中长期贷款比例、资产流动比例等十个指标;后者主要有风险加权资产比例、股东贷款比例、外汇资产比例、利息回收率、资本利润率、资产利润率等指标。[17]这些补充使资产负债比例管理方面的监管制度已比较完善。但是《商业银行法》对关联贷款(对关系人发放贷款)的规定尚有如下不足：1)对关系人发放担保贷款的程序未严格规制。立法只是规定发放贷款的条件不得优于其他借款人的同类贷款的条件，这种规定为关系人(尤其是商业银行的董事、管理人员自己及其近亲属)借所谓的“担保”暗渡陈仓，开方便之门。德国《银行法》对近亲信贷增设了“仅当根据全体业务领

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导人的一致通过的决议，且得到监督机构的明确同意时才提供”。[18] 2)立法未给监管主体——人民银行具体实施监督创设有效的机制。德国《银行法》设定的“申报义务” [19]机制值得借鉴。3)“关系人”的范围之界定尚有不足，即一方面未对近亲属作出明确的限定，另一方面对商业银行的股东(尤其是持有较高比例股份的企业)纳入关系人的范围。事实上，这类人也可能因其持股关系而取得“方便”的贷款，从而徒增银行的经营风险。

我国两大基本法律对监管方法仅有原则性的规定，诸如以何种形式和程序来实现现场、非现场的监管，或者通过利用外部审计师对有关信息进行核实，这些方法的具体运用均未上升到法制的层面。[20]

第五，监管机制过于强调法定权威监管机制的运用——疏忽了银行内部控制和同业自律机制的兼用。我国《商业银行法》在内部控制机制的设计上仅有三个条文，即第59、60和61条。第59条要求健全企业规则和制度;第60条要求健全稽核和检查制度，并要求对分支机构应当进行经常性的稽核和检查监督;第61条规定业务报告。这种规制有如下几个缺陷：其一，规定过于原则化。业务管理规则、制度及稽核、检查制度的具体要求均需进一步补充完善。业务报告的要求既未对报告应涉及的具体(尤其是那些强制性要求报告的)内容进行明确，也未就报告的时间、报告的形式、程序等作出规定。其二，未对内容专门性的稽核检查途径——审计予以规制，这无疑会大大削弱

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该途径的有效性。因为内部审计员只有在任命、其职权及法律责任等方面有严格而强制性的法律依据，才足以保证其履职的客观、及时与合法。银行监管法制健全的国家往往突出审计员在任命及职权行使上受法定监管主体的制约。如新加坡《银行法》便规定：尽管公司法已规定，但每家银行每年必须由当局批准后任命一名审计员;并授权当局在法定情形下可直接任命一位审计员。[21]德国《银行法》规定了特别情况下信用机构任命的审计员需通报监督局，并可要求另任命一名其他的审计员，监督局还可在法定情形下申请登记法院指定审计员，同时，进一步为审计员的特别责任作了专门规制。[22]其三，法律对于内部控制系统是否完善、有效的再监管问题未予重视。对银行内部工作程序过于简单，部门之间、员工之间的职责划分过于粗放，缺乏完善的管理信息系统，没有明确合理和透明的业绩评估程序(如缺乏详细的业务标准、明确的业务标准考核程序)[23]等问题均无再监管的标准、强制性制裁措施。另外，加上我国银行评级机制不健全，同业自律机制不健全，倘不强化中央银行对内部控制系统的再监管，势必使该机制处于虚设的状态。

在同业自律方面，我国法制尚未对此给予足够重视。尽管已经组建了全国性的银行业协会，但是其地位和作用尚未在法律层面上予以充分关注。银行同业组织及其自律机制在诸多国家和地区颇受关注，香港的银行业公会便是成功的例子。同业组织及其自律机制在我国法

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制中的完善尤为重要，这是因为，首先同业组织的自律与协助管理银行业可以充分发挥其专业性优势——组织的管理与工作人员普遍熟悉银行及其经营业务，可弥补我国法定监管主体中工作人员专业素质方面的不足。其次，同业组织还可通过其灵活地制定、修正同业自律规则来补救我国银行监管法制严重滞后的缺陷。特别是我国尚处于市场经济体制确立和发展的阶段，金融体制及一系列的具体制度都处于不断地变化中，仅靠相对稳定而普遍化的法律法规来反映改革的具体情况是不够的，而且法律的相对稳定性也不允许朝令夕改，同业自律规则的相对灵活性或许可以起到一定的补充作用。再次，同业组织及其自律性的监管银行业务可在一定程度上起到“约束”法定监管主体滥用权力的作用。我国现实的监管机制充分体现集中监管的特质，但权力的过度集中会促使权力的滥用和腐败，因此培育监管主体的“多元化”，尤其是辅助性的监管主体极为必要。另外，银行同业组织也可以借助全行业的力量来促成法定权威监管机制的完善——特别是监管规章的及时废、改、立和抵制不当的监管权力之运作。

第六，监管法制在适应银行业国际化方面存在不足。我国在银行业国际化方面的监管法制已有1994年4月1日施行的《外资金融机构管理条例》及其实施细则、《关于外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》、《中外合资投资银行类机构管理暂行办法》、《境外金融机构管理办法》、《上海浦东外资金融机构经营人民币业

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务试点暂行管理办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》、《离岸银行业务管理办法》等。综观这些法规、规章，仍有如下不足：1)规范性文件的权威性不高。这些文件除《外资金融机构管理条例》是国务院通过和发布的行政法规外，其余多为中国人民银行颁发。这种状况不利于对外塑造“法制完备”和“依法监管”银行业的形象，但国际上通常把银行信用及银行监管法制的完备状况联系起来。尽管《商业银行法》在其“附则”中规定：“外资银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行适用本法规定，法律、行政法规另有规定的，适用其规定”，但是《商业银行法》毕竟是立足国内银行及其业务，因此对外资金融机构的监管可能难于有效实现，特别是《商业银行法》自身尚有诸多不足会强化这种效果。2)在监管内容和实现监管的方法上过于原则而不便于操作。如《外资金融机构管理条例》对外资金融机构的内部控制未作明确要求，对其业务资料的报送及稽核与核查的规制也甚为原则和简单。这极不利于监管目标的有效实现。美国的1991年《加强对外资银行监管法》及1996年的《K条例》，不仅要求外资银行必须接受联储一年一度的检查，而且法律法规所确立的银行现场和非现场检查制度，特别是现场检查制度尤为完善。现场检查中极为重要的保障程序是：检查官员一进入银行，将控制银行所有帐本和资产，如现金、证券等，检查官员除对银行资产、业务资料进行检查评估外，还对管理组织(包括高层管理人员和经理层的监管能力等)进行评估。[24]3)在监管领域的选择上，法制很明显倾向于对境

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内外资金融机构的监管，而疏忽对境外金融机构的监管。因为我国《境外金融机构管理办法》对海外金融机构的业务经营监管极为简单——只要求每半年报送一次报表，未作其他任何要求。这种监管法制取向，表现看来有助于我国金融机构境外业务的拓展，但是事实上并不利于这一目的的达到。因为各国在接受外资金融机构之发展时，往往把母国的金融监管制度作为一个考虑因素(正如我国立法也如此)。如美国在审查1996年2月13日生效的《K条例》修正案中便明确提出：那些不受母国统一监管的外资银行是否可以继续在美国从事经营活动，要经过严格审查。[25]美国立法也重视对海外金融机构的风险监管(如要求考察存款的波动性、借款频率与数量、依赖利率敏感性资金的比重、易变现资产数量、银行本身向货币市场的借款能力等)、准备金(要求对海外分支机构〈包括分行〉及其他外资银行的借款，以及海外机构对非居民的直接贷款都按10%缴纳准备金)[26]均有要求。而且在检查审核方面，对海外分行和子行都要进行现场检查，尤其是常对海外子行实施现场检查。[27]新加坡《银行法》也明确地规定：“当局可随时秘密检查每一家银行以及每一家在新加坡注册、但设在新加坡以外的分行、代理行或办事处的帐册、帐户及业务情况”。4)银行监管法制还面临着我国即将加入WTO后的诸多国际标准的冲击。既有的银行监管法制尚无法接纳市场准入、国民待遇、最惠国待遇、透明度和逐步自由化等原则，因为目前的法制对外资银行的 文章来源：中顾法律网

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限制性待遇还甚多，要为外资银行的市场进入提供完善的许可和国民待遇的监管，尚需监管法制及有关政策的修订。

此外，我国银行监管法制的缺陷还与相关的配套政策和法制的不健全有关。我国银行监管法制中存在的诸如监管主体地位和具体权责的落实问题等，已不仅仅是法律问题，它还涉及到国家权力的分配和制约机制，与国家的政治体制改革息息相关联;对国有商业银行的监管困难也直接关涉到金融体制、国有企业转制等重大问题。相关的配套法制诸如企业破产法制、会计法律制度、审计法律制度等的健全都直接关系到银行监管制度能否顺利地进入现实经济生活中去。正如克莱因指出，要防止金融风暴的爆发，必须具备三个条件：要建立健全企业破产法、会计和交易制度，增加市场的透明度，以及要有良好的教育制度。[28]

二、完善我国银行监管法制的若干思考

鉴于我国银行监管法制仍存在许多不足和缺憾，今后的监管法制建设需注意如下问题：

1.在法律、法规及规章的制定与废改上要突出监管法制体系内部的协调和完备。要达到这一目标，首先法律法规及规章的创制者必须重视立法的整体规划。由于我国专门针对银行监管的法律只有两个，行政法规也不多，引发监管法制内部不协调的主要原因来自于人民银

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行制订的一系列监管规章。人民银行要克服此弊病，一方面要尽可能对近期需要制定的规范性文件进行规划;另一方面也要注意切忌发现“一事”便立“一法”的流弊，这种作法既不便于监管者执法，也不便于银行自觉地守法，同时还可能引发相关规章之间的不协调不照应。要作好立法和制定银行监管规章的计划性，也需要制定者具有前瞻性地把握国内金融体制改革的动态，也需要制定者熟悉市场经济体制成熟国家相关制度的具体内容。其次，法律、法规及规章的制定者必须充分重视对既有的法律规章不合时宜的内容进行处理，尤其是那些与新法律法规相抵触的规章更应及时地废止或修改。我国处于由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程，目前的法律法规，特别是在《人民银行法》、《商业银行法》出台以前的法规和规章都有必要进行清理。再次，人民银行针对具体监管领域的个别规章在条件成熟时应注意系统化。美国联邦储备委员会将其管理条例按26个字母序号编列的管理方式值得借鉴。对既有规章的系统化管理可为规章内部之间的协调和及时修正不合时宜的规则均有帮助。我国人民银行的监管规章数量太大，分门别类地逐渐系统化不仅必要，而且是当务之急。否则会徒增监管者履职的成本，也会增大各银行遵守有关规章的困难。

2.充分重视在结合国情的基础上借鉴外国立法经验，尤其是那些银行监管法制行之有效的国家之经验，并使我国银行监管法制大胆接

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纳国际通行的规则和制度。银行监管是一项技术性很强的活动，银行监管法制则既是技术性、专业性并具的法律制度。这种技术性、专业性很强的法制不同于那些与文化因素联系紧密的婚姻、家庭、继承等领域的法律，后者因体现文化的稳定性、继承性，[29]而不便于学习和借鉴，而技术性强的法制则便于借鉴和移植。为此，我们应创造条件积极主动地学习、研究国外银行监管法制的经验，特别是中国人民银行有必要重视此项工作。要学习和借鉴，首先就要注意收集、翻译和整理国外的银行法律制度，有关部门应为此提供必要的资助;其次，集中理论界和实务界的力量对监管法制成效显著的美国、德国、新加坡等国的法律制度及实施机制作系统的研究;再次，应注意引进国外的监管法制专家和实务部门的优秀人才来国内传授经验和技能;此外，重视调查分析国内现有监管法制及其实施的局限性，结合实际在法制的完善和实施上借鉴外国的经验，绝无必要为中国监管法制之特色而拒绝外国具有参考价值的经验。

3.要处理好放松监管与改善监管、严格监管之间的关系。我国监管法制由于打上了由计划经济体制向市场经济体制转轨的烙印，诸多制度具有一定滞后性，特别是在我国加入WTO后，我们必须直面放松监管与改善监管、严格监管的冲击与协调。放松监管是指我国既有法制必须逐步适应WTO有关金融服务方面的制度和规则之要求，放弃过去体现过多干预的银行监管制度，尤其是涉外银行业务方面的管制，文章来源：中顾法律网

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这势必增大我国银行业及金融市场遭受国际金融风险渗透的可能性。为了防范风险，银行监管只能走向改进监管质量和提高监管效率，将全面的严格监管发展为有重点的高质量监管。在监管法制上也必须作出回应，逐步地放弃和修正旧法制的过严监管，及时地有步骤地健全应该监管方面的法律制度。有鉴于此，银行监管法制的废、改、立不仅需要勇气，更需要“技术”。

4.完善监管主体自身建设相关的制度。监管主体自身建设的制度化和规范化关系到整个银行监管法制及实施水平的提高。监管主体建设需法律进一步明确其地位和权责，要把防范地方政府干预、提高银行监管效率的具体措施制度化。监管主体内部职能部门的划分也应顺应监管新形势的需要进行改造，要突出金融监管职能部门的地位，注意处理金融监管与金融管理服务之间的关系。监管主体中工作人员素质建设也应上升到制度层面上来，严格规范银行监管工作人员(特别是主要负责人)对金融业务知识和技能的掌握，对银行法制及其实施机制的熟悉等要求，应建立银行监管业务知识资格试和职业道德评价等制度。现代社会复杂多变的金融市场和多样化的金融风险需要具有金融专业知识和从业经验的工作人员来履行监管职责。尤其是在中国加入WTO后，中国银行业国际化进一步深化，银行监管工作人员的责任更加艰巨，其素质也就更有必要作出更高要求。

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5.在具体的监管制度完善方面需抓好如下工作：其一，完善监管主体对银行进行稽核检查的保障制度。对于非规场检查，应具备在单个和并表的基础上收集、检查、分析、审核报告的手段。因此人民银行应对银行报告，尤其是需强制性报告的问题、程序和时间作出规制，月报表和附加资料、决算、营业报告和审计报告等材料的内容、信息准确性要求及提出的时间、程序均需详尽规制，这才有助于监管者作出准确非现场的分析。现场检查制度的构建更为迫切，检查程序及检查权力的保障是该制度的核心，可借鉴美国的立法经验，赋予监管主体以不预先通知的绝对检查权——一旦进入被检查银行，检查当局便控制了银行的一切资料和财产，以避免各种干预力量妨碍检查的进行。与此同时，法律也应强化检查人员的责任，疏于监管者应承担相应的行政法律责任，情节严重者依刑法追究刑事责任。现场检查的内容应包括：被检查银行递交报告的准确性、真实性、银行的总体经营状况、银行风险管理制度和内部控制措施的完善程序、贷款资产组合的质量和贷款损失准备的完善程度、管理层的能力、会计和管理信息系统的完善程度、非现场或以前现场监管过程中发现的问题、银行遵守法规和规章的情况。

其二，完善银行内部控制制度及其再监管制度。人民银行应对银行内部控制度的完善提出一个规范化的细则要求，并规范各银行实施的监督机制。根据巴塞尔银行监管委员会《有效监管的核心原则》的 文章来源：中顾法律网

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建议，内部控制应从组织结构(职责的界定、贷款审批的权限分离和决策程序)、会计规则(对帐、控制单、定期试算等)、“双人原则”(不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人签字等)、对资产和投资的实际控制等方面来构建。这些控制措施还需有内部审计职能进行补充，以便借助内部审计职能在机构内部独立地评价控制系统的完善程度、有效性和效率。与此同时，监管主体除规范直接检查这些控制措施的有效性外，还应要求内部审计职能对监管主体工作出报告，以便及时发出纠正的通知。

其三、构筑必要的应急措施 [30]。我国《商业银行法》规定了“接管”和“破产”制度，但对于银行的紧急情形——无足够自有资本清偿能力或危险状况时的短期性应急措施未作规定。紧急措施有助于防范个别银行风险的漫延。紧急措施可由立法授权监管主体采取如下措施：1)禁止或限制业主或股东以分配利润和用担保的方式提款;2)禁止银行将可动用支付手段参股投资等;3)禁止吸收存款、提供信贷或作部分限制;4)禁止银行管理层和业务领导人从事业务活动或作部分限制;5)派驻监督人员监督银行业务等。对于经营状况良好且具有偿付能力但面临暂时流动性困难的银行，人民银行可直接进行贷款援助或由中央银行提供担保，以帮助解决短期困难。

其四，规范信息坡露。信息披露是风险监管的必要补充。为保证金融市场的有效运作，市场参与者获取准确而及时的信息极为必要。

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如德国联邦监管局设置了公告目录单，优先公告的为风险公告，此外还有经理的委任或退休、股权的变化、法律地位的变化、可偿资本的变化，尤为重要的是超过25%的亏损;同时《报告规则》还规定了公告的性质、范围、时间和编制格式。[31]我国监管法制也应对披露的有关要求进行规定。当然，由于信息公开披露的范围是有限度的，否则会损害银行的合法权益，也不利于金融市场秩序的稳定，因此慎重确立此范围甚为必要。巴塞尔委员会已建立了一个系统委员会来研究与披露有关的问题，以便为银行业提供详细的指导。

其五，进一步健全市场退出监管制度。我国《商业银行法》已原则性地构建了银行破产制度，但是还有许多具体问题未予涉及。今后的法规应完善破产程序中的破产申请程序，法律应规定银行申请破产须向中国人民银行提出，并应把中国人民银行定为向法院申请银行破产的唯一主体，而不能由银行直接向法院申请。因为银行的破产须谨慎为之，且需经严格审查。同时还应构筑相应的和解程序及有关期间的计算制度。银行债务的清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均需规范化。

注释:

[1] 《中华人民共和国人民银行法》第4条第(三)、(四)、(五)项规定。

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[2] 《中华人民共和国人民银行法》第30—36条。

[3] 这几个规章均未被明确宣布废止。

[4] 中国人民银行在1997年9月19日《关于印发<支付结算办法>的通知》中只明确废止了1988年12月19日印发的《银行结算办法》，而未对其它有关文件作废止。实际上，1996年4月1日发布的《信用卡业务管理办法》中还有些规定未被《支付结算办法》纳入。

[5] 这两个文件尚未被废止，亦无修正的文本。参见陈小云：《我国金融法制建设的历程与展望》，载《中国金融》1998年第12期，第34页。

[6] 银发[1997]81号《中国人民银行总行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》及1997年5月22日《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》均未提及1990年《再贴现试行办法》的效力问题。

[7] 《商业银行法》规定的私法关系在新出台的《中华人民共和国合同法》(1999年3月15及10月1日起施行)中的第十二章“借款合同”大部分都有体现。这事实上造成了立法的重复。

[8] 参见王国乡、樊志刚主编：《银行法全书》，中国商业出版社1995年版，第1940—1955页。

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[9] 指股权参与关系。

[10] 规制高额风险的集中问题。

[11] 参见《常用票据、结算、信贷法律法规》编选组编：《常用票据、结算、信贷法律法规》，人民法院出版社1999年版。

[12] 这些条例按26个字母的编排为序，即A——Z，另有AA、BB两条例，其中《W条例》已于1952年取消。对这些条例的内容，联储可随时有权修订。参见马红霞等著：《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社1998年版，第346—348页。

[13] 该法第44条规制国内范围的征询和稽核;第44条之一则规定超越国界的征询和稽核。参见王国乡、樊志刚主编：《银行法全书》，中国商业出版社1995年版，第1951页。

[14] 1999年2月22日国务院发布的《金融违法行为处罚办法》第12条作了部分补救，即对于提供虚假或隐瞒重要事实的财务报告、会计报告可追究主管人员和直接责任人员的责任。

[15] 参见1971年新加坡《银行法》，载王国乡、樊志刚主编《银行法全书》，第1970页。

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[16] 我国于1986年12月2日通过《中华人民共和国企业破产法》(试行)，该法仅针对全民所有制企业，另外该法还有许多缺陷，实践中的难以推行与该法的不足有一定的关系。

[17] 有关这些指标的分析，参见杨卫红：《商业银行监管比较》，民事与建设出版社1998年版，第149—153页。

[18] 德国《银行法》第15条。

[19] 德国《银行法》要求近亲信贷“1.对自然人的信贷超过25万马克者;2.对企业的信贷超过信用机构责任自有有资产5%或超过25万马克者”，须向监督局和联邦银行报告。

[20] 1997年巴塞尔银行监管委员会推出的《有效监管的核心原则》为持续性监管方法的运用提出了15项原则，并对非现场检查、现场检查和(或)聘用外部审计人员、综合并表监管等作了简释。

[21] 即在“银行没有任命一位审计员;如果当局认为有需要委派一位审计员与按本条第(1)项的规定任命的审计员一起工作，并可随时订出该审计员的薪金，由银行支付”。参见新加坡《银行法》第53条第(2)项。

[22] 参见德国《银行法》第29条。

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[23] 参见王国刚主编：《进入21世纪的中国金融》，社会科学文献出版社2000年版，第459—464页。

[24] 参见马红霞等著：《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社1998年版，第339页。

[25] 同上书，第191—192页。

[26] 此要求自1969年9月开始。1980年《存款机构放松管制与货币控制法》则进一步把准备金征收的范围拓展到所有的境内银行(增加非成员银行和外资银行)及国内银行的海外分支机构，交易性存款准备金率降到3%。See Depository Institutions Deregulation & Monetary Control Act of 1980.[27] 也有不少国家很少对海外分支行进行现场检查，如日本则以母行检查为主，另随机地选取海外分行进行检查。

[28] 转见易宪容：《金融市场与制度安排》，经济科学出版社，1999年版，第168页。

[29] 参见李金泽：《法律互异与冲突：文化因素透视》，载《民商法论丛》(第9卷)，法律出版社1998年版，第331页。

[30] 德国、新加坡等国的银行法都设有此制。

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[31] 参见[德]恩扎·克鲁瑟：《对德国和欧洲经济区其他国家银行的谨慎监管》(中译文)，载徐杰等主编：《中国与德国——银行法律制度》，中国政法大学出版社1998年版，第181—182页。

我国银行监管法制存在的问题及其对策 篇2

(一) 《证券法》中有关民事责任的条款不足

1998年, 我国《证券法》颁布, 确立了证券市场法律法规的总体框架。但该法某些法规缺乏具体的操作程序, 可操作性差, 大量的法条缺乏明确的法律责任和实施细则, 仅仅是一些制止性条款和审批程序规定, 导致追究违法犯罪者法律责任的规定难于具体操作, 削弱了其对证券市场中违法犯罪行为的威慑力, 影响了证劵市场的监管效果。为此, 2005年8月27日第十届全国人大第十八次会议在《证券法》的主体框架基础上对其进行了较全面的修订, 完善了部分条款, 但仍存在着诸多弊端:修订后的《证券法》规定的三大法律责任配置严重失衡, 过分强调行政责任和刑事责任, 很少涉及民事责任, 无法真正起到保护投资者利益的作用。比如, 新《证券法》涉及法律责任的条款48条中, 其中有42条直接规定了行政责任, 而涉及民事赔偿责任的条款仅4条。这种忽略证券投资交易关系当事人之间权利义务以及对私权侵害救济规定的不完备, 将会导致对违法违规行为的处罚过轻, 难以有效监控和遏制违法违规行为, 使监管机构的监管力度呈现弱效化。

(二) 证监会权力过大且缺乏制衡

《证券法》规定, 我国证监会的监管职能主要包括:行业准入、业务审批、发行审查、上市监管、违法查究、风险处置、投资者教育和保护等。可见, 我国证监会权力过大, 职责范围过宽。造成这种现象的原因是由于我国实行的集中证券市场监管体制, 证券监管机构对证券市场实行集中统一的领导。同时, 证监会还享有相当独立的立法权和规则制定权, 全国人大常委会和法院无权审查证监会所制定的规章和规则, 甚至在其与宪法或法律相悖的情况下, 法院也不得受理有关规章、规则的法律诉讼。此外, 证监会还有权对证券违法、违规事件立案调查, 有权作1-5倍的行政罚款。最后, 证监会还承担着市场发展、平抑股市、“救市托市”等特殊职责。正因为行政权力对证券市场的全面干预, 不仅使上市公司成为中国最为稀缺的资源, 也造就了现有的股市文化及种种负面的股市行为。

(三) 证券市场行业自律监管薄弱

我国目前的自律监管体系主要由证券交易所、证券业协会和各种证券市场参与机构等三方面组成, 其中以证券交易所和证券业协会两类组织的监管占主导地位。我国证券交易所的总经理由国务院证券监督管理部门任命, 并与证监会分享监管的权力, 根据证监会的授权行使部分准行政管理职能。其本质仍然是被授权的自律组织, 但是证券交易所又不完全是证券监管机构监督意图的执行者和操作者, 证监会与证券交易所的权责关系也是相当的模糊。《证券法》赋予了证券业协会独立的自律性社会团体法人地位, 改变了原《证券法》造成的证券业协会成为国务院证券监督管理机构的从属机构的地位, 并且明确并扩大了证券业协会的自律职能。但是, 由于历史原因和特殊的国情, 我国证券交易所和证券业协会仍带有一定的行政色彩, 证券交易所和证券业协会在我国的法律地位相对较低, 作为自律组织仍服从于证监会的领导, 缺乏应有的独立性。

二、加强我国证券市场监管的对策

(一) 建立证券民事赔偿制度

民事赔偿责任使得证券市场上的行为主体负有法定责任, 以自己的财产来为其行为对投资者造成的损害进行补偿。这类损害补偿一方面使受害人能够得到充分补偿, 投资者的财产权利得到切实保障, 公众对证券市场的信心得以维持, 不会因缺乏保护而放弃投资或仅限于投机, 由此推动证券市场和社会经济不断健康发展;另一方面提高了违规的经济成本, 能对侵害者形成足够的惩戒和威慑。因此, 在我国《证券法》修改完善时, 应当扭转重刑轻民的思维定势, 对于证券民事责任、证券刑事责任和证券行政责任予以同等的关注, 建立民事责任制度势在必行。在具体制度建设上, 应当建立“中小股东集体诉讼登记制度”和“股东代表诉讼制度”, 使投资者能够有效地提出补偿要求。同时, 可以考虑设立一个民事诉讼的前置程序, 即在证券纠纷诉诸法院之前成立一个机构先行解决纠纷, 以免所有的民事纠纷都诉诸法院, 导致“证券诉讼爆炸”的状况。

(二) 重新定位政府监管机构的监管权

证券市场的发展是建立在监管之上的, 强化监管是证券市场发展的客观要求。根据我国国情, 政府监管机构在市场监管中承担了过多的责任和压力, 因此, 应将证监会的权力边界界定为“监管”, 即对市场化的资本市场运作提供保障, 凡是市场本身、中介组织和自律监管能够解决的, 都当从证监会的职责中分离出来, 以此降低证监会的承载量。要完善我国证券市场的监管体制, 必须重点解决证监会自身的独立性和公平性问题。监管机构的独立性是监管权独立的根本保证, 作为监管者的证监会不应只对国务院和被监管对象负责, 而首先应对法律和投资者负责。但只要证监会的行政隶属关系不变, 国务院承担的职能将不可避免的影响监管权的行使。建议从行政管理体制上对证监会的机关性质进行改革, 将证监会由隶属于行政机关的事业单位改制为直接隶属于权力机关的独立监管主体, 摆脱其他行政部门的干扰。并且要从监管机构的设置、法律职责、人事任免, 回避制度等方面保证证监会的独立性, 使其成为集准立法权、执法权和准司法权于一身的独立、超脱、统一的证券监管机构。

(三) 充分发挥自律监管职能

证券行业自律管理具备以下优缺点:其一, 参与自律管理人员具有专业知识, 对市场较为熟悉, 有着丰富的市场管理有经验, 可以填补政府管理的空白或不足之处, 提高证券市场监管的整体效率;其二, 证券行业自律管理也存在着一些瑕疵, 自律组织在实施证券市场监管时, 也会有自身利益的考量, 导致其在处理各种利益关系时, 往往会维护组织成员的利益, 也就是说, 自律管理会造成不利于投资者的倾向。有鉴于此, 首先, 保障证券交易所的独立地位。证监会应适度减弱对证券业协会的控制和领导, 加强对证券业协会的监督, 使其一方面接受证监会的依法监管, 另一方面, 监督证监会的执法行为, 促进证券市场规范的发展, 避免证券自律组织成为政府机构的行政附属物。 (下转第100页) (上接第96页) 其次, 完善自律组织的治理结构, 充分配置自律监管组织的职权;同时, 合理界定证监会与自律监管机构之间的职能划分, 明确各机构的具体职责, 并加强相互间的协调, 避免重复监管或监管真空。再次, 加强自律组织的自身建设, 改变目前证券业协会大多隶属于行政机构和机构负责人的现状。赋予其独立的监管地位, 明确各地方证券业协会的隶属关系, 建立统一的自律组织体系, 统一自律监管机构的管理体制, 以更好地发挥各自的监管职能。

参考文献

[1]罗军.我国证券市场监管体制研究[D].成都:西南财经大学, 2010.

[2]赵刚.从证券市场发展看当前监管打击重点[J].经济时代, 2009, (7) .

我国银行监管法制存在的问题及其对策 篇3

关键词：生态环境；法制建设；法律监督；问题对策

一、生态环境法制建设的目的

由于立法时所处的计划经济体制下特殊的时代背景，作为我国生态环境保护基本法的现行《环保法》第1条将“促进社会主义现代化建设的发展”作为一项立法目的。从理论上讲，“社会主义现代化建设”的内涵极其丰富，但实践中衡量“现代化”程度的标准却被庸俗化，经济增长的数据成为“现代化”的最重要的甚至是唯一的标准，也是考核地方官员政绩的关键标准。促进经济增长的途径很多，其中通过资源高投入、高消耗、环境高污染的粗放型增长方式亦能达到。历史经验告诉我们，靠牺牲环境资源为代价换取的所谓“经济发展”和“繁荣”是虚幻的，最终是得不偿失的。基于对人类日趋严重的环境问题的深切关注，“可持续发展”的概念被提出了。迄今，可持续发展已在世界范围内得到广泛的认同，不少国家相继制定出适合本国国情的规范和政策。可见，“可持续发展”应成为生态环境法制建设的立法目的。

二、我国现行生态环境法制存在的问题

（一）立法转型滞后。我国环境保护法颁布二十多年来，在立法上并未转型，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。虽然环境基本法第2条、第7条和第三章都有广义环境保护的内容，但缺乏操作性规范，只相当于一种宣示。环保行政部门的职能只是负责污染防治，自然资源保护和生态环境建设属于各经济主管部门的职责，这些主管部门缺乏自己的执法队伍，实际上职责留给了司法机关，这是目前自然资源保护不力的重要原因。

（二）执法行政主导问题。我国生态环境保护一直强调行政为主导，政府起决定性作用。目前环保工作的重点是加大环境执法力度，这使环保行政主导的特色更加鲜明。但我们必须清醒地认识到生态环境系统是一个有机联系的整体，我国在管理体制上将其人为地分割为土地、农牧、林业、海洋、矿产、水利等诸多产业部门和行政区划，这些行政部门的第一职能并不是保护生态环境资源，必然造成体制上的混乱，反而导致行政主导的削弱。

（三）司法功能偏差。我国现行环境司法主要分为五个领域：环境污染损害赔偿民事案件、破坏自然资源刑事案件、重大环境污染事故刑事案件、环境行政诉讼案件和环境行政赔偿案件。我国刑法分则第六章第六节”破坏环境资源保护罪”共规定了14种罪，其中只有3项是关于环境污染的犯罪（重大环境污染事故罪，非法处置进口的固体废物罪，擅自进口固体废物罪），这些犯罪在所有破坏环境资源保护罪中对人的生命健康侵害最直接，性质最恶劣，最应当受到刑法的严惩。事实上这类犯罪仅受到行政处罚或承担很有限的民事责任。

（四）法律监督力度不够。权力机关的监督在近年来发挥了重要作用，全国人大环资委对加强环境保护工作提出了许多建设性意见，坚持法律监督与舆论监督相结合。司法监督主要是司法监督职能机关即人民检察院的监督，在环境监督领域这一块基本上是空白。

三、加强我国生态环境法制建设的对策

（一）转变立法思想。宪法规定“环境保护是我国的一项基本国策”。《环境保护法》应当由全国人民代表大会颁布，提高法律效力等级，使其成为一部协调发展与环境关系、确立国家环境政策、目标原则与方法的国家基本法律，体现其作为环境保护基本法的主要地位，起到统领作用。立法思想是立法者的意识在立法上的集中体现，是进行立法活动的重要理论依据，立法思想应具备一定的时代性和前瞻性，才能发挥在社会中的作用。我国很多地区迄今为止还在走着“先污染，后治理”的“经济建设”老路。在全国环境污染及自然资源破坏日趋严重的今天，转变生态环境立法思想是十分必要的。

（二）立法实现跨越式转型.我国已经比较成功地实现了环境污染防治立法的跨越式发展，目前正面临着生态环境保护和建设立法的跨越式发展阶段，笔者提出如下初步设想：我国的环境法（亦可称为生态环境法）应包括污染防治法和生态环境保护建设法（亦可称为生态保育法）两大部分，前者包括现行的各污染要素防治的立法，也包括海洋环境保护法和臭氧层保护立法。生态保育法包括生态保护法和生态建设法两部分，前者可分为生物资源保护法、非生物资源保护法和人文生态环境保护法三部分；后者包括水土保持、植树造林、生态区域建设、国土整治、流域治理、自然灾害防治等方面的立法。

（三）执法与司法逐步重整。首先，污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚，检察机关应积极参与。其次，自然资源保护要逐步扩大民事保护的范围而缩小刑事责任的范围。再次，生态建设的执法和司法要加强，我国生态建设立法一般号召性的宣示性规范多，义务和法律责任的规定少，执法环节薄弱，而司法更为欠缺。

（四）行政与司法要各归其位。生态建设的执法和司法要加强，我国生态建设立法号召性的宣示性规范多，义务和法律责任的规定少，执法环节薄弱，而司法更为欠缺。由于生态建设立法是我国环境法制的新课题，如何加强执法和司法有待深入探索。在我国环境法制建设系统工程中，执法是未端环节，前面的问题不解决而想靠末端一刀切，无异于以堵口子的方法治洪水，是治标不治本，甚至激化矛盾，为生态环境法制的长治久安埋下隐患。

（五）让刑法在保护环境中发挥更大作用。在法律手段中，刑事制裁手段被公认为是最严厉也是最有效的手段。环境刑事制裁手段不仅可以直接剥夺或限制犯罪人污染和破坏环境的条件和能力，还对其他潜在的环境犯罪人具有威吓慑止作用。国家以立法的形式将罪刑关系确定下来，通过刑法规定各种应受刑罚惩罚的污染破坏环境的行为，并具体列举各种环境犯罪应当受到的刑罚处罚，可以使潜在环境犯罪人所追求的利益与可能受到的惩罚有一个可供对比的尺度。这就迫使知法欲犯者望而却步，悬崖勒马，从而达到预防环境犯罪的目的。

（六）发展环境公益诉讼制度，确保公众的环境参与权与监督权。司法作为一种手段用来保护生态环境，不仅可以弥补行政执法手段的不足，也有利于对环境侵害进行有效的救济和补偿。我国当前保护生态环境的司法手段主要表现为对环境侵害的民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼三种诉讼机制。为进一步提高对生态环境的司法保护能力，今后应重点完善两个方面的措施：一方面，针对环境问题的严重性及环境诉讼的专业性，可考虑在公、检、法内部设立专门负责环境案件的侦查、起诉和审判部门，专门负责环境案件诉讼。另一方面，发展环境公益诉讼，除了法律规定的机关和有关组织以外，还应当赋予环保组织和公民公益诉讼主体资格，以确保公众的环境参与权与监督权。”

【参考文献】

[1]陈仁.环境执法基础[M].北京：法律出版社，2013

[2]洪大用.当代中国环境问题[J]，教学与研究，2012（08）

我国银行监管法制存在的问题及其对策 篇4

中药饮片可作为中成药的原料药，也可直接调配用药，其质量的优劣直接关系到人民群众的身体健康和生命安全。近几年来，国家食品药品监管部门不断加大对中药饮片质量的监管力度，但其不合格率仍居高不下。影响中药饮片质量的因素诸多，笔者试从生产、流通、监管等方面作浅显分析。

1、问题及分析

1.1、原料方面，长期以来，中药材的种植基本依据传统习惯，种植的随意性很强。一方面，在种植过程中乱施农药、化肥，导致饮片农药残留量和重金属超标；另一方面，不按规律采收，提前或滞后采收，严重影响了中药材的质量。尽管国家食品药品监督管理局推行了《中药材生产质量管理规范》(GAP)，但因其不是一种强制性规范，加之中药材种植基地又很少，因此短期内中药材种植、采集难以规范。

1.2、生产方面

1.2.1、生产条件落后，饮片质量难以保证。目前，我国有近1 000家中药饮片生产企业，但通过《药品生产质量管理规范》(GMP)认证的极少。大多数企业设施、设备陈旧，加工技术落后，致使药材有效成分流失或混入非药用部位，使饮片质量难以保证。

1.2.2、中药人才紧缺，原料购进把关难。当前，一些中药饮片生产企业相关专业人才短缺，在购进原料药材时，药材药用部位辨识不清，对同科同属或同科不同属的正品和伪品缺乏鉴别能力，甚至有些饮片生产企业低价收购质量低劣或假冒的中药材进行加工。

1.2.3、标准掌握不准，饮片炮制不规范。药品标准中对每一种中药饮片的来源和药用部位都作了具体的规定，不仅要求来源准确，而且应除去非药用部位和杂质，并按规范进行加工炮制。但有些饮片生产企业并未按照标准要求加工炮制，致使一些饮片质量下降。如：饮片切制不合理，造成形态不均、厚薄不

一、药屑和异形片所含比例过高；因炮制不当，失去了其固有的色泽，如黄芩色变绿；有些药材未按规定进行前处理，泥土过多，特别是全草类中药饮片；有些大量混入非药用部位，如柴胡、龙胆草含地上茎竟达10%～30%，沉香不含树脂的木部却占大多数，苏木边材占比例较大，桂枝掺有很多老枝，山萸肉未除尽果核，远志、巴戟未抽心等。

1.2.4、物料未按规定时间储存。GMP第45.条规定：“物料应按规定的使用期限储存，无规定使用期限的储存一般不超过3年。”第85条明确规定，物料是指原料、辅料、包装材料等。中药材和中药饮片是中成药和中药配方的原料，而一些企业常把因各种原因造成积压多年的中药材经过加工炮制或经过重新包装后销售。

1.3、流通方面

1.3.1、市场流通监督难。由于中药材具有自然采收的特殊性，法律允许大部分中药材在集贸市场交易流通，所以部分药品经营企业和医疗机构为了追求高额利润，从集贸市场直接采购药材自行加工；还有一些单位，从不具备经营资格的不法商贩手中购进中药饮片，导致质次甚至假劣饮片进入临床。

1.3.2、非法加工饮片市场清除难。一些中药材市场和城乡集贸市场药材经营户，自行加工中药饮片，切片后鉴别难度增大，更容易掺假，由于这些饮片经营者由来已久，形成了产、供、销网络，结成了集团利益，取缔清除难。

1.3.3、储存、养护规范难。中药饮片大都含有淀粉、糖类、蛋白质、鞣质等成分，易受空气、湿度、温度等因素的影响。一些经营和使用单位，因仓储条件简陋，储存时不分其特性都混放在货架上或格斗中，甚至席地存放，导致一些中药饮片霉变、虫蛀、走油，质量下降。如：柏子仁泛油、使君子虫蛀、硼砂风化、当归变色、薄荷油挥发等。

1.3.4、质量管理措施到位难。部分医疗机构和饮片经营单位不作饮片购进验收记录，或所作的记录不规范，不按规定对饮片进行陈列检查，因此饮片串斗、漏斗、混药现象严重，药柜标签上标志的药品名称与实物不符。加之未做到正名正字，如把“白及”写成“白芨”、“旋覆花”写成“旋复花”、“绵马贯众”写成“贯众”，错抓方现象时有发生。

1.3.5、中药从业人员技术力量保证难。一是中药技术人员缺乏，难以满足中药饮片质量验收、储存养护、临方炮制、处方调配和审核等环节的技术要求；二是从业人员水平参差不齐，大多缺乏加工炮制操作和真伪鉴别能力，如不能识别半夏与水半夏、酸枣仁与李枣仁等真伪，也不能指出处方中存在的配伍禁忌问题；三是药学技术人员难以真正在职在岗，少数企业频繁变更药师，造成所经营的中药饮片质量得不到有效控制。

1.4、药品监管方面

1.4.1、法律、法规体系不完善。一是各地炮制方法不一，即我们常说的“一地一法”。同一种药材对名称的描述及设备、工艺、制法的要求常常存在很大差异。二是质量监控评价体系欠完善。目前，大多数地方中药饮片炮制规范内容陈旧，饮片质量标准较低，质量检测方法及控制技术比较落后，缺少量化指标。比如，大多数饮片炮制项下未规定检查浸出物、有效成分含量等。三是对临方炮制的标准缺乏明确规定。饮片炮制必须具备符合要求的人员、场房设施、工艺流程等条件，所以对药品生产企业实行严格的准入制度。但同时又允许药品经营企业、医疗机构从事饮片临方炮制，而对临方炮制的资格规定又处于空白状态。四是对药食两用中药饮片的管理缺乏管理法规。药品经营企业可以从不具有药品生产、经营资格的企业购进中药材，零售药店从市场购进的诸如枸杞、良姜、肉桂等原料药材是否必须按照饮片实施包装管理无明确要求。五是对中药饮片的包装、标签管理难。按照《药品管理法》的有关规定，药品的包装、标签和说明书应由药监部门在审批药品时一并审批，但大部分中药饮片未实行批准文号管理，审批包装也无从说起。

1.4.2、法律、法规宣传不力。药监部门自成立以来，在药品法律、法规的宣传方面做了大量工作。但在检查中仍发现生产、经营企业对新的药品管理法律、法规及相关质量管理措施的重要意义认识还不充分，主要表现在多数企业没有按照现有标准、法规的要求实施。某些中药管理者特别是老中医们，抱着传统的观念，认为“蛀药不蛀性”，串斗、漏斗是平常现象，中药标签没有正名正字根本就是个小问题，等等。这些错误的认识一方面说明涉药单位自身不注重员工的业务培训；另一方面也表明监管部门对相关法律法规的宣传力度还不够。

1.4.3、中药饮片抽检难度大。一方面，药监部门组建时间不长，懂得中药饮片药性和鉴真识假的人员比较少，加之现有的快检设备都是针对化学药品及抗生素药品的，缺乏针对中药饮片的快检设备；另一方面，由于中药饮片使用的特殊性，大部分药品经营和使用单位购进量少，不能保证抽检量，为了提高执法效率，降低执法成本，常忽略了这方面的抽检，有时即使抽检，因外地品种标准不一或无标准，检验部门难以判定。

2、对策

2.1、加快中药GAP、GMP认证步伐

2.1.1、狠抓源头治理。根据中药产业结构和市场导向，药监部门要会同农牧、科技、经贸、财政等有关部门，给当地政府出谋划策，加强对道地药材生产基地的规划、培育和扶持，大力推进中药材生产基地GAP认证步伐，从基地源头上保证中药材的质量.2.1.2、强化生产监督。目前，药监部门要对现有中药饮片生产企业作一次全面的调查摸底，对那些条件较好、设备先进的企业，给予政策上的倾斜和技术上的帮扶，全面实施GMP认证；对那些设备陈旧、技术较差、实施GMP无望的企业要坚决淘汰：为提高中药饮片质量奠定坚实的基础

2.2、建立健全相关法律法规

2.2.1、加快制定统一的炮制标准。应按照国家和部颁标准，尽快提高地方标准，严格把握中药饮片的药源、药用部位及加工炮制方法，同时从有效成分、指标成分的含量测定、浸出物、杂质检查等关键环节对中药饮片生产加以控制，促使饮片生产企业按照GMP要求建立完善的中药饮片质量管理体系，规范生产行为。

2.2.2、加快实施中药饮片批准文号管理。依法实施中药饮片批准文号管理制度是规范中药饮片流通、提高中药饮片质量的治本之策。应尽快出台实施批准文号管理的中药饮片品种目录和审批管理办法。目前，首先要对那些需求量大、标准统一、质量较好的品种进行注册管理，然后再推及其它品种。对没有竞争力、达不到标准要求的，须让其有序退出市场。

2.2.3、制定《中药饮片流通管理办法》，规范中药饮片流通管理。明确列入国家标准的中药饮片可以在全国范围内流通；在尊重地方用药习惯的基础上，列入地方标准的中药饮片不能跨省流通；确需跨省流通的必须经流通终地的药监部门审查同意。饮片生产厂家必须购进原料药材，严禁购进中药饮片。禁止药品零售企业和医疗机构从不具有药品生产、经营资格的企业购进中药饮片，包括药食同源的药品。中药材专业市场不得自行加工中药饮片。对出于诊疗需求，需要自行加工炮制中药饮片的医疗机构，要确定炮制设施、设备、人员和环境条件，严格准入条件，且切制、炮制的中药饮片仅限于本单位使用。

2.2.4、尽快制定《中药饮片包装、标签和说明书的管理规定》，对中药饮片的包装和各项目内容的填写要求和方法作出明确规定。如在中药饮片标签格式中增设炮制方法、储存条件、净重等项目；实行批准文号管理的还必须注明批准文号；对中药饮片实行效期管理，在包装上注明有效期，使饮片包装管理做到有法可依，有章可循。

2.3、加强专业人才的培养和监管人员的业务培训

首先，各药品生产、经营企业和医疗机构应制订切实可行的培训计划，把培养实用型中药从业人员作为一项重要工作来落实。对从业人员不仅要加强中药学、中药鉴定、中药炮制、中药调剂等理论知识的“应知”培训，而且要运用中药饮片质量讲评、炮制操作演练和临方调配竞赛等多种形式，提高从业人员的质量验收、真伪鉴别、储存养护、临方调配等实际操作技能。药品监管部门要对从业人员实行上岗考核准入制度，把好准入关，并将从业人员培训纳入继续教育的范畴，形成长期培训机制。其次，药品监管人员自身也要加强学习，不断提高业务能力和执法水平，为进一步加强中药饮片监管提供技术保证。

2.4、继续加大法律、法规的宣传力度

一方面充分利用报刊、广播、电视等媒体，加大药品相关法律、法规特别是中药饮片相关法律法规的宣传，制作中药饮片假劣药品标本，利用“送法进社区”和“送法进乡村”等多种形式向广大人民群众宣传假劣中药饮片鉴别知识；另一方面，要认真做好饮片生产、经

营和使用单位疑难问题的解释工作，使各项药品管理的法规和规定深入人心，成为饮片生产、经营和使用单位的自觉要求。

2.5、加大对中药饮片的行政执法力度

我国银行监管法制存在的问题及其对策 篇5

摘要：信息技术在金融业中的广泛应用，网上银行凭借其服务便捷、成本低廉等优势，越来越得到人们的青睐。网络的无界特点和电子商务发展的内在要求，为网上银行发展提供了广阔的市场空间。发展网上银行，已成为提高我国银行业市场竞争的重要手段。本文以网上银行业务发展为切入点,运用比较分析等方法对网上银行业务发展的主要问题进行探析,并为如何解决这些问题提出相应的对策，以有效提升银行的服务能力和效率。

关键词：网上银行 网络安全 法律体系 金融服务

引 言：网上银行又称电子银行，网络银行等，是银行利用Internet技术，通过Internet向客户提供开户、销户、查询、对账、行内转账、跨行转账、信贷、网上证券、投资理财等传统服务项目，使客户足不出户就能够安全便捷的管理活期和定期存款、支票、信用卡及个人投资等。

随着网上银行的业务量持续的加大，快捷方便带来了巨大的效率，于此同时，网上银行的安全问题却一直困扰着客户与银行，尤其是在出现网上银行盗窃侵权行为发生后，银行与客户的责任认定成为了法律纠纷的焦点，同时在没有完善的法律监管制度下，不利于网上银行的整体发展。

一、网上银行的特点

与传统银行相比较，网上银行具有其独特的特点：以客户为中心，以技术为基础，创建独特品牌。网上银行突破了时间、空间的限制，不是面对面的与客户接触，一切交易和沟通是通过互联网进行的。这就要求网上银行的营销理念从过去的注重一般性金融产品的开发和管理，转移到以客户为核心，根据每个客户不同的金融和财务要求，量身定做个人的金融产品并提供银行业务服务[1]。网上银行的具体特点还有如下几点：

（一）网上银行组建成本低。网上银行采用开放的技术和软件，其客户端采用公共浏览器软件，不需要银行去维护、升级，银行可以专心于服务产品的开发。网上银行只需要一些高级银行业务管理人员和网络技术人员，创立安全的网上银行的全部费用为100万美元左右，只相当于传统银行业开办一个小分支机构的花费。

（二）网上银行打破了地理限制，是一个开放的体系。由于网上银行的成本比较低，可将节省的成本让给客户，使贷款利率及相关业务费用降低，以此来吸引客户，并与传统银行挣抢业务。

（三）网上银行不受时空限制，真正实现“AAA”式服务。即在任何时候（Anytime）、任何地方(Anywhere)、任何方式（Anyway）为客户提供金融服务。网络可以很方便地进行不同语言文字之间的转换，这为网上银行开拓国际市场创造了条件。

二、我国网上银行发展现状

1996年2月,中国银行在互联网上建立和发布了自己的主页,成为我国第一家在互联网上发布信息的银行。1997年，招商银行率先推出网上银行“一网通”，成为国内第一家上网的银行，随后中国银行、建设银行也推出了自己的网上银行业务。1998年,中国银行、招商银行开通网上银行服务,此后工商银行、建设银行、交通银行、光大银行以及农业银行等也陆续推出网上银行业务。

2012 年我国网上银行用户5800万人，较2011年增加了1800万人，增长率为45%，使用率为19.3%。另外，在业务发展方面，各大银行不断完善各种面向个人和企业的网上银行业务，以满足不同的需求[2]。

目前使用网上银行服务的人群大多为23-35岁、高学历的白领人群。同时，以招商银行为代表的商业银行网上银行的用户大多为企业职员用户、高收入人士，而国有四大行的用户则主要是“党政机构事业单位工作者”。对此，《2009年中国网上银行调查报告》指出，国内网上银行发展已经从“用户培育期”进入“用户教育期”。当前网上银行发展的真正障碍不在于技术，而在于使用网上银行的信心;只有当网上银行用户具有足够的信心，才能够真正在使用频率和支付金额方面具有较大的突破。总体而言，服务推广和用户教育应当是未来一段时间各银行最重要的工作。

三、我国网上银行发展存在的问题

作为一种新的银行组织形式,网上银行在其发展的初期阶段,遇到一些问题是在所难免的。相对于发达国家而言,我国发展网上银行有着更多的制约条件。

（一）网上银行使用业务具有局限性

目前,网上银行发展得比较好的地区多集中在沿海开放地区的一些科学力量 雄厚、经济发达的大城市,边远或落后的山区很少或没有网上银行。而且网上银行的服务区域、服务对象及清算金额都受到一定的制约,业务量规模不大。

（二）信息基础设施薄弱 目前,我国的计算机普及率、光纤覆盖率还很低,网络带宽仍是一个严重的瓶颈问题,网络安全防护技术和设备的研制严重滞后,如网络必需的服务器、防火墙和操作系统等技术和设备都完全依赖从美国等发达国家进口。金融信息化工程——“金卡工程”推进的速度较慢,效果也不理想,其原因主要有基础电信企业之间的无序竞争、国有大银行的垄断性竞争以及大银行分支机构之间的地方保护主义等。

（三）网上银行赢利机制尚未形成

虽然网上银行发展势头很猛,但由于上网人数与网上消费不成正比因此企业 和个人间的电子商务交易量还处于低水平，网上金融交易规模也只占很小比例,网上银行的客户层面比较狭窄,人数较少，平均成本又较高,难以产生规模效应。同时,网上银行所提供的只是简单的支付服务,中间业务收入也很少。网上银行吸收存款的能力较强,而发放贷款的功能较弱,难以形成靠存贷利差赢利的机制。目前,国内大部分网上银行均处于投入阶段产出还较少。

（四）网络安全存在隐患

网上银行最核心的问题就是安全和管理问题。银行业务网络与互联网的连 接,使得网络银行很可能成为非法入侵和恶意攻击的对象,很多客户对网络安全心存顾虑,不敢在网上传送自己的信用卡账号、密码等关键信息,这就严重制约了网上银行业务的发展。据调查,消费者之所以不愿意使用Internet进行金融交易, 有六成以上原因是出于安全考虑。

（五）法律法规体系不完善

目前，网上银行在我国还处于发展阶段，政府的立法还比较模糊，还在探索之中。1997 年修订的《刑法》增加了计算机犯罪的内容，1999 年实施的《合同法》中有关于电子合同有效性的法律原则。但总体来看国内法律法规还不能给网上银行业务发展提供充分的法律保障，也无法对网络交易中出现的争端予以公正的裁决以保护正当的权益。

而一些基础性的法律，如《商业银行法》、《中国人民银行法》均未涉及网上银行业务，只有中国人民银行制定的《网上银行业务管理暂行办法》在起作用，致使银行在与客户发生纠纷时可能处于无法可依的地步，客户利用网络提供或接受金融服务、签订经济合同时面临很大的法律风险。

与此同时，电脑黑客却可能利用法律的空隙进行各种欺骗客户迁罪银行以牟取利益的行为。上述种种情况，都将影响网上银行业务的正常发展，打击客户使用网上银行业务的积极性。

（六）产品种类不够丰富 目前，我国网络银行产品多是传统业务在互联网上的实现, 网络银行主要起到一个增加传统银行业务服务渠道的作用，忽视了网络金融产品及服务的创新潜力。虽然比早期网络银行，银行业务有了一定的重组和再造创新，比如账务查询、转账服务、代理交费、为集团客户进行内部资金调拨等，但总体而言，在产品上并没有完全摆脱传统业务功能的限制，没有推出利用网络银行直接面对客户的特性重组商业银行业务流程的新产品和新应用。

而且，国内各银行所推出的网上银行业务差异化程度小，以个人金融产品为例，国内个人网上银行产品同质化严重，基本上都是账户服务、投资服务、信用卡服务、资讯服务等无差别化产品，没有自身的特色和创新，缺乏明确的不同层

[3]次的客户群。这样必会降低客户对网络银行的兴趣，制约网络银行发展速度。

四、完善网上银行发展的对策建议

（一）采取安全防范措施

网上银行采取更严密的安全措施,确保网上交易的安全性、一致性、数据完整性和不可抵赖性。如多种防火墙、SSL协议、128比特加密、电子认证技术、SET双重校验标准等;安装操作系统和中间件产品的补丁程序;随时与软件厂商保持联系,取得最新的补丁;对整个网络进行经常性扫描,随时发现安全隐患;为用户提供相关的计算机安全知识,使用户更好地保护自己的信息。

（二）加快金融产品创新

加强银行金融产品创新意识,建立满足不同收入阶层需要的理财服务体系, 借助电子渠道优势,加快创新步伐,挖掘客户贡献度。在日趋激烈的市场竞争中, 只有不断创新,才能满足消费者的各种需求,才能在激烈的竞争中取得优势,而目前网上银行的主流产品还没有完全摆脱传统业务功能的束缚。在金融产品创新过程中,商业银行要充分利用互联网连通全球的特点,积极开拓海外市场。

（三）完善法律体系，为网上银行持续发展提供保障 1.立法机构要和银行部门密切联系，随时关注网上银行发展的动态和漏洞，及时的制定出完善的法律法规。

2.尽快制定电子凭证和数字签名作为支付指令的法律依据。

3.明确对网络犯罪的界定和处置，制定专门的法律，为严厉打击各种网络犯罪（特别是电脑网络黑客）提供保障。

4.明确电子交易各方的权利和义务，明确法律判决的依据，真正做到公平、公正、保障有力。

5.完善网络系统安全保护条例,加强网络系统安全的监督管理,发展网络安全产品,建立安全认证中心,以确保网络金融业务的安全。

6.制定完善的社会网络使用信用制度，促进网上银行的规范发展，逐步降低各种风险。

7.加强与国际组织以及世界各国金融司法部门的合作,解决好对跨国、跨境金融数据流的监管问题,制定共同打击网络金融犯罪和调控网络金融业风险责任承担的国际条约[4]。

（四）提供个性化服务

细分客户群体,有针对性地提供客户需要的服务,提高客户满意度,增加网上银行的吸引力。建立以客户为中心的信息库,全面把握每个客户的金融交易特征和投资个性,提供个性化的服务，扩大网上银行客户面。针对大型企业而言,目前企业的资金流向管理、内部现金管理都是网上银行重点考虑的方向。许多大型企业已经建成自己的财务系统或者是ERP系统，他们迫切需要银行与之对接,实现企业对资金的一条龙管理。对于中小型企业而言他们对企业理财服务的关注程度更为密切。

（五）拓宽赢利手段

商业银行要转换经营理念,实现网上银行从免费服务向有偿服务的转变。经 过几年的发展,随着客户和市场日趋成熟，免费服务将不再是网络服务的主流,网上银行已经开始考虑赢利问题。银行不可能永远提供免费的午餐。网上银行在技术上也有很高的投入,只有获取了适当的收益,才具有可持续发展的基础,才能进一步发展壮大。

总之,网上银行是21世纪银行业的必争之地,网上银行把银行业的经营拓展 一个新的领域。尽管由于各种原因,目前起步中的网上银行还存在一些问题,但全球很多银行都加快了开发网上金融服务的步伐,不断推出新的网上业务品种。

总结网上银行的发展趋势,我们可以得到以下结论:结合自身的特点,寻找业务的核心竞争优势是网上银行得以发展的前提。网上银行只有把自身优势充分发挥出来才能有立足之地。在网上银行的发展过程中要注意几个关键因素:安全性能是立身之本,有特点的赢利模式是持续发展的基础创新技术的应用是灵魂,高超的市场营销手段是重要环节。

参考文献：

我国银行监管法制存在的问题及其对策 篇6

2010-01-02 13:44

[摘 要]我国商业银行的市场营销存在诸多问题，解决的措施就是要向西方商业银行借鉴其先进的经验，树立正确的营销观念，以市场为导向，以客户为中心，加强金融产品和服务的创新，让我国商业银行的市场营销迈上新台阶，以适应新形势的发展。

[关键词]商业银行； 市场营销； 对策。

随着我国金融业的对外开放，市场竞争变得日益激烈，我国商业银行开始越来越重视通过市场营销手段来增强其在竞争中的地位。然而，与西方国家商业银行市场营销状况相比，我国商业银行市场营销还处于初步发展阶段。为此，我国商业银行需在借鉴西方商业银行市场营销发展经验的基础上，正确认识自身的状况和特点，制定适应新环境的市场营销策略。

一、我国商业银行市场营销存在的主要问题

1.对市场营销的认识不到位。

市场营销观念是一种时时处处都要体现以市场为导向、客户为中心、效益为目的的经营理念。而我国的商业银行还没有完全树立起这种理念，他们没有以客户为中心，考虑的最多的是银行自身的风险问题与效益问题，忽视了客户真正的需求。以贷款营销为例，企业形势越好时越能贷到款，越在困境中需要资金支持时却越难贷到款，这与市场营销理念是相违背的。我国商业银行在市场营销对象上，往往只重视原有的大客户，而忽视了对新市场的调研、开发与培养。

2.市场定位不明确，自主创新的品牌较少。

在市场经济的推动下，商业银行为了在竞争中赢得优势，投入了大量资金于每一个可以触及的方面，却又缺乏总体规划与创意，跟风现象严重，导致投入与产出不成比例，浪费资源却没有实现营销的目的。

客户选择银行强调的是差异化、个性化金融产品和服务，尽管我国商业银行对营销业务进行了创新，推出了不少新的金融产品，但推出的金融产品在业务功能、客户定位上大致一样，缺乏特色定位，使营销行为趋于同化，形成独特品牌的少，没有在客户心中形成一家银行有别于其他银行的独特形象，使广大客户觉得无论到哪家银行都一样，影响了银行的吸引力。

金融新产品市场化过程缓慢。一项银行产品开发出来后，要报人民银行批准，需要很长时间，有时还可能不被批准，使得新产品不能及时占有市场。即便新产品面市后，销售自动化程度低，产品创新成本高，利润率低，创新速度跟不上消费者的需求增长。

3.缺乏对目标客户的研究，忽视服务质量，客户面临流失风险。

近年来，我国商业银行所开展的网络银行、手机银行、各种银行卡业务的实际应用效果不如事先预期的那样好。最根本的原因是银行不重视对目标客户的研究，没有根据客户文化层次与消费水平以及潜在需求来细分市场，导致提供的产品针对性不强，更重要的是目前我国商业银行非常注重服务范围的拓展，却忽视了服务质量的提高。以美国的富国银行为例，其良好的服务质量是吸引顾客的致命武器，其为了与客户建立良好的关系，富国银行提出了一个口号，那就是“哇！”，即通过要求每个员工尽心竭力为客户提供服务，超越客户的期望，使客户感到惊讶、高兴，标志就是客户会情不自禁地“哇！”一声。而国内很多商业银行在工作期间无视众多顾客排队等候取钱，明明有10个窗口却只开4个左右来办业务，拿存折的老百姓只得在营业大厅苦等，相信很多民众都有这样的经历，而随着外资银行进军我国内地市场，其高质量的服务对民众一定有很强的吸引力，尤其是对高端客户这块市场，更成为外资银行与我国商业银行的争夺亮点。在这方面，外资银行也具有一定的优势，他们可以根据一部分顾客的需求制定银行的经营策略。例如，花旗银行擅长开展中间业务，实行客户经理制，为大客户配置专职经理，提供“一对

一、面对面”的个性化服务，它的个人业务———“花旗贵宾理财”闻名遐迩，对高端客户的吸引力极大。

4.市场营销没有在银行内部形成整合力量。

我国有些商业银行已经成立了专门的市场营销部门，如市场发展部、公共关系部等，但没有进行全行的统一部署与安排，使得这些部门与原有的其他部门如结算部、信贷部、稽查部等部门之间缺乏营销配合，没有形成整合力量，这必然会破坏银行营销活动的系统性，影响营销效率的全面提高。

二、发达国家商业银行市场营销的经验介绍1.树立以客户为中心的经营理念。

西方20世纪90 年代盛行的“客户经理制”为西方商业银行的市场营销发展做出了重要贡献。其最主要的特征是以客户为先，满足客户需求优先于银行产品推销。他们通过规模、业务量、信誉等指标将客户划分等级，不同级别的客户享受不同的服务。这样，一方面便于银行对客户的管理； 另一方面可以使银行集中资源，以最周到的服务和最优惠的条件吸引住最核心的一部分客户。

2.银行营销战略注重忠诚管理。

西方商业银行的营销实践表明建立高度的顾客忠诚和员工忠诚已经成为银行营销战略实施的重要组成部分。美国银行业的一项研究表明，美国国内的大银行存款业务的损益平衡点是18个月，只有顾客存款在银行账户上滞留的时间超过18个月，银行才能获利。所以他们在与顾客建立合作关系之前，都非常注重对忠诚客户的筛选； 在建立合作关系之后，也注重维持客户的忠诚度。西方商业银行在重视顾客忠诚的同时，也非常重视对员工忠诚度的培养，忠诚的员工有利于银行节省招聘费用，他在工作中将能学会如何降低成本，改善品质，更能使顾客的价值得到最大程度的发挥。

3.细分市场，提供有效产品和服务。

市场细分是根据客户的特点进行有效的分类，以便于银行为客户提供针对性强的服务。澳大利亚联邦银行根据年龄分为不同的组别，按照各年龄段需要向个人客户提供金融产品和服务。从客户出发，为客户提供全面、终身服务。以储蓄为例，为小朋友推出儿童零用钱账户，这项业务虽不会为银行带来多少收益，但这能使客户从小认识、了解银行，并且联邦银行随着小客户的成长不断提供适当的产品和服务，有效地提高了客户的忠诚度，减轻了银行拓展新客户的压力，节省了相关的成本和费用； 对青年人设立手机银行、网络银行； 为老年人保留最原始的储蓄存折。

4.超越客户的期望。

每个客户在接受完银行服务后都有自己的心理感受，要让客户感到高兴就必须要超越客户期望。以美国的富国银行为例，通过给客户提供超值的服务，让顾客情不自禁地“哇！”一声为服务目标，建立了与客户良好的关系，从而提高了其销售收入和利润。

三、改善我国商业银行市场营销的对策与建议

1.确立正确的营销观念，注重对客户忠诚度的培养。

我国商业银行要树立正确的营销观念，以客户为中心，提供优良服务与产品。某项对亚洲消费者的调研显示，同亚洲其他国家和地区同类人群相比，中国的消费者对银行服务水准的满意度最低，并愿意随时为获得更好的服务转换银行，即便要为此付出更高的收费或蒙受利息损失。与这项调研相印证，2006 年12月，国内某杂志社对40 位中国银行家的调研显示，本土银行多认为自己在客户忠诚方面相对于外资银行不具备显著竞争优势。显然，营销成功地把客户吸引到银行之后，更要注重维护营销的成果———留住客户。这就要求我国商业银行一要树立整合营销观念，宣传银行品牌形象。整合营销观念要求商业银行不仅要通过媒体广告宣传自身形象，更应经由内部资源直接向市场表达一种良好的品牌形象，来吸引客户，我国商业银行必须加强服务、加强宣传，稳固在客户心中的良好形象； 二要制定好的营销政策，全力公关，培养客户的忠诚度，维持优质客户市场，防止客户流失； 集中资源优势维护主导业务，在此基础上再求创新求发展。这样形成开发客户、留住客户、吸引新客户的良性循环，尽力维护和提高市场占有率。

2.以客户需求为导向，注重市场细分。

在客户需求多样化，以及需求不断演变的今天，银行应强化市场细分工作，实行针对性服务。根据“二八”原则，就是说银行80%利润来自于20%的客户，这20%的客户就是所谓的高端客户，在面对他们时，可以借鉴西方国家商业银行的“客户经理制”，实行一对一的服务，客户经理专门负责与客户进行联络

与沟通，及时了解其需求以及需求变化，营销银行的金融产品与服务，为客户提供全方位、多渠道、个性化、方便快捷的金融服务方案，培育一批忠诚顾客群。传统意义上，我国商业银行把客户分为工商业和个人两类，即通常所说的对公服务和对私服务两大类。通过市场细分之后，工商业可分为中小工商企业、大型工商业、跨国公司等，为他们提供特定的服务项目。对个人服务方面，向大众市场提供有特色的大众化服务。例如，对大学生、新型青年，鼓励其使用网络银行或手机银行业务，减少银行的排队扎堆现象，提高银行的窗口服务效率； 对高收入阶层，提供私人业务； 为富有的中上阶层提供昂贵的更加个人化的服务。

3.协调好银行市场营销部门与其他部门之间的关系，做到全面营销。我国商业银行应着手建立真正意义上的营销部门，配备专门人才，统率营销管理。并加强与其他部门的营销配合，激励各部门员工的营销积极性，共同以顾客需求与满意为营业宗旨，尽力缩短业务办理过程中在各部门的停留时间，提高流程效率，为客户提供方便快捷的服务，达到为顾客提供最佳服务和为本行创造理想利润的经营目标。

4.加大金融创新力度。

金融创新是银行为满足顾客需求提供不断变化的服务项目的源泉，随着居民货币收入的增加和消费形态的变化，对金融产品创新、营销模式创新、服务技术创新等都提出了新的要求。现代企业制度的建立使得工商业在股份制改造、筹资、信息、咨询、破产、保险等方面呼唤金融创新产品的出台； 政府管理行为的市场化也对创新提出了要求，比如，公债发行，政府就正逐步摈弃过去行政推派方式，改由公债市场出售，这又得借助银行的市场创新、工具创新； 此外，对外开放使得我国工商业对外贸易、投资、融资、避险保值等国际金融活动的增加，银行应提供相应的国际金融创新产品。我国的商业银行要将金融创新技术的引进、消化、改造与投入市场纳入工作核心，缩短新产品的面市时间，尽快满足市场需求。

5.加强营销人才队伍的建设，并培养员工的忠诚度。

外资银行进军中国，造成了我国商业银行人才的流失，尤其是手里有大量客户的营销人才，这就要求我国的商业银行应该想方设法改善环境，强化管理，建立有效的用人机制，留住人才。同时，应加强对人才的培训，加快培养懂国际金融、国际惯例、国际法的高级营销人才。

[参考文献]

[1]贺强，杜惠芬，李磊宁1我国商业银行业务拓展及创新趋势研究[M ]1北京：科学出版社，20061

[2]张学陶1 商业银行市场营销[M ] 1 北京： 中国金融出版社，20051

[3]甘当善1商业银行经营管理[M ] 1上海：上海财经大学出版社，20051

我国银行监管法制存在的问题及其对策 篇7

( 1) 缺乏法律来规范环境法制教育。从“第一个 五年普法 规划”到“第五个五年普法规划”的实施,开展法制宣传教育主要是依据全国人大常委会和省、市人大常委会做出的“关于开展法制宣传教育的决议”和政府机构改革后“三定”方案赋予司法行政部门的职能,法制宣传教育缺乏稳定性和法律规范,导致有些单位把法制宣传教育工作看成“软任务”,搞形式主义、走过场等。为使环境法制教育能持久深入地开展下去,我们应借助相关立法,规定公民对环境的权利和义务,自觉遵守国家环境保护的各项方针政策,形成环境法制观,并能通过自己的模范行动影响和教育他人。美国早在1990年就颁布了《国家环境教育法》,对美国环境教育的政策及措施作了详细规定。依据该法,在环境保护署下设环境教育处、国家环境教育咨询委员会、联邦环境教育工作委员会,并成立了非营利性的国家环境教育与培训基金会。

( 2) 环境法制教育机构及人员缺乏。虽然,长株潭各地环保局均成立了专门的法制宣传处,有专人负责环境法制宣传教育,有些地方还将普法依法治理纳入单位综治目标管理考核和年度绩效考核内容。比如浏阳市将普法依法治理工作纳入了各乡镇、街道、市直单位综治目标管理考核和年度绩效考核内容,纳入了各级人大监督检查评议的重要内容,纳入了该市经济和社会发展“十一五”规划,与其他工作同部署、同安排、同检查,强化了各级各部门的责任意识。市依法治市领导小组由时任市长梁仲亲自担任组长,全市乡镇、街道和市直单位都成立了党政一把手任组长的依法治理领导小组,各级领导小组、办事机构工作规则和成员单位工作职责明确,各级普法办经常开展活动,规范化建设提高到新的层次与水平。可是与环境法制宣传繁重的任务和所涉及范围过于广泛相比,湖南省从事环境法制宣传教育的机构和人员都远远不够,无论是环保部门专职的法制宣传人员还是民间机构参与法制宣传的人员都达不到实践发展的需要。比如,国内外成功经验已经证明了民间机构在促进环境保护宣传及推动公众参与方面发挥着重要作用。但是民间机构在我国建立和发展的时间较短,例如长沙市雨花区2009年成立“绿色联盟”组织,虽然发展迅速,但社会影响力有限。

( 3) 法制宣传经费保障问题。五年来,湖南省按照“五五”普法规划、决议要求,做到普法依法治理工作经费保障与本地区经济、社会和文化事业的发展相适应,与本地区财政收入的增长相协调,各地经费都有不同程度的提高,大部分市州达到了人均0. 1 ~ 0. 2元的水平。特别是省本级财政经费五年里三次提高,从全省人均不到0. 03元增加到2014年的人均0. 1元,总量跃居全国前列,为全省普法依法治理工作提供了有力的物资保障。长株潭试验区在“五五”普法期间也将普法经费大幅度提高,比如浏阳市普法经费标准大幅提高,市乡两级财政分别按人均0. 5元、0. 4元的标准将普法经费列入财政预算,实行专款专用,分别比“四五”普法期间提高了150% 、300% 。[1]但是,落实到环境法制教育的专项经费还是远远不够的。

( 4) 未能严格追究不履行《湖南省法制宣传教育条例》 ( 以下简称《条例》) 的单位和个人的法律责任。《条例》于2011年9月1日正式实施。根据《条例》规定,对不履行 《条例》规定或者法制宣传教育工作考核不合格的单位,由司法行政部门责令改正,逾期不改正的,由同级人民政府给予通报批评; 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由有关部门依法给予处分。对无故不参加年度学法用法考试的国家机关工作人员,由司法行政部门或者所在单位责令限期参加补考。但是,目前尚未有对环境法制宣传教育中出现的类似问题追究法律责任,没有做到严格执行《条例》,导致有些单位的法制宣传教育工作就是走走过场,形式主义严重。

二、湖南环境法制教育发展战略对策

( 一) 建议制定《湖南省环境教育条例》

《宁夏回族自治区环境教育条例》是我国第一部关于环境教育的地方条例,这部条例不仅填补了我国国内环境教育立法的空白,更重要的是推动了地方环境教育长效机制的建立和完善,促进了环境教育的规范化、法制化和全民化,对于增强全民环保意识,构建多层次、多形式、多渠道的全民环境教育机制,形成全民参与环境保护的社会行动体系具有非常重要的意义。

《湖南省环境教育条例》的颁布实施,将会使湖南省各级党委、政府及环境法制宣传教育职能部门开展环境法制宣传教育的职责权利义务更规范、更持续稳定、更具体和更具操作性,并有了法律强制力作保障。举例来说,浏阳市“金塘模式”成功的关键因素之一在于制定了环保村规民约来约束村民的具体行为,达到了较好的效果。通过村民代表大会讨论制定《金塘村环境保护村规民约》,对环保宣传、牲畜防疫、环境美化等方面作了具体规定,在全村明确规划了禁养区、限养区、宜养区,让生猪养殖逐渐远离村民生活的中心区域。

( 二) 将普法宣传与环境保护的日常工作有机结合

1. 与湘江母亲河保护紧密结合

湘江的保护和治理一直是湖南“两型社会”建设关注的焦点。2009年9月9日国家发展和改革委员会副主任解振华在北京主持召开湘江流域重金属污染治理工作会议,成立了以国家发展和改革委员会为组长单位,环境保护部、湖南省政府为副组长单位的《湘江流域重金属污染治理实施方案》 ( 以下简称《方案》) 编制领导小组,正式将湘江治理提升到国家层面统筹谋划。在此之前,湖南省政府成立了由发展和改革委员会、环境保护、财政等多个部门为成员的湘江流域重金属污染治理领导小组,统筹流域治理工作。之后,国家八部委专程来湘调研,院士专家论证会、国家部委协调会相继召开。2011年国务院正式批准《方案》,这是迄今为止全国首个由国务院批准的重金属污染治理试点方案。《方案》涉及湘江流域的长沙、株洲、湘潭、衡 阳、郴州、娄底、岳阳、永州8个市,提出了民生应急保障、工业污染源控制、历史遗留污染治理三大重点任务。经过治理,铅、汞、镉等重金属排放总量将在2008年基础上削减70% 左右。[2]“把湘江打造成东方的莱茵河”“让湘江成为一支流淌文化的河流,成为一支流淌哲学的河流,也成为一支哺育新时期新的历史条件下湖湘人才群的河流”,是湖南省委书记、省人大常委会主任周强提出的目标。“两型社会”环境法制宣传教育应该抓住这个契机,设立“保护母亲河”行动青少年生态监护站和监督岗、“保护母亲河”行动环保接力赛、“美丽家乡母亲河”评选活动等主题系列活动。

2. 与建设项目环保工作紧密结合

2003年实施的《环境影响评价法》使建设项目的环境管理上了一个新的台阶,长株潭环保局对该法进行了大力的宣传,大大地提高了环评率和“三同时”制度执行率,引导发展无污染、少污染生产项目,确保污染处理设施与主体工程同时投入使用,从源头控制和减少排污量,推进工艺设备改革、技术改造和综合利用,减少污染物产生量。通过宣传,试验区各级和企业生产经营者均对建设项目环境管理有了较深刻的认识,从对环境影响评价制度的质疑、接受到支持,工商、发改、建设等部门均十分支持和配合环评工作的开展,企业经营者均已能自觉地申报环评,环境保护的源头工作得到了有力的发展。

3. 与专项整治行动结合

2010年以来湖南省纪检监察机关督促各地各有关部门落实节能减排各项政策措施,加强生态保护和环境治理。会同相关职能部门对节能减排目标完成责任制情况进行检查考核,落实奖惩措施,实行严格问责。同时,还会同环保等部门进一步深入开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动,集中整治危害群众健康的环境问题; 开展环境影响评价审批监督检查工作,严肃查处违法审批、违法建设行为。此外,还督促有关部门和地方各级政府认真落实《湘江污染综合整治方案》《城镇生活污水处理设施建设三年行动计划》,对有色、化工涉重金属污染企业进行重点监管和督查。根据湖南省政府湘江流域水污染综合整治的部署要求,纪检监察机关会同湖南省环保厅对永州、衡阳、株洲等湘江流域8市的水污染综合整治情况开展监督检查。根据检查情况,对工作进展滞后、配套设施不完善和运行不规范等突出问题实行挂牌督办。据统计,共对其中的28个项目下达督办函,取缔关闭一、二级饮用水源保护区内排污企业21个,对42家违法企业下达停产整顿、行政处罚通知书。[3]

4. 与处理环境纠纷相结合

加强宣传,对涉及群众切身利益的环境纠纷事件妥善处理,认真处理好信访案件; 建筑工地施工影响均公布宣传; 加强高中考考场、考生宿舍以及居民集中区等重点场所周边环保宣传与管理,为人民群众提供良好的工作、生活环境。环保局建立信访工作领导包案制度,切实加强领导,职责到位,责任到人,树立“群众利益无小事”的观点,扎扎实实地履行“接到环境投诉二天内赶到现场处理”的承诺,建立健全信访案件回头看制度。对反映的环境污染问题,做到“五个不放过”: 一是对上级环保部门批转的、交办的信访件不放过; 二是对区委、区政府领导交办的以及其他部门转办的信访件不放过; 三是对人大、政协提案所反映的环境污染问题不放过; 四是对新闻媒体曝光的环境污染问题不放过; 五是对群众直接来信来访反映的问题不放过。对环境纠纷的处理得当,让群众受到环保教育的同时,提高了自我环保意识,收到了环保普法宣传应有的作用。

( 三) 培育环保民间机构,吸引社会力量参与环境法制宣传教育

环境质量问题与公众的工作和生活息息相关,直接影响到每位市民的身体健康。由于政府部门力量有限,制定环保政策和措施后,难以对实施效果情况进行全方位的监督与管理。环境保护非政府组织 ( ENGO) 能够很好地弥补政府工作的不足。因此,应继续鼓励和引导包括“绿色联盟”在内的ENGO的发展,利用ENGO扎根基层群众的特点,实现对市民环境教育和公众参与宣传工作。ENGO的发展和壮大,有利于发现环境保护相关政策、法规存在的不足,通过建立与政府部门的协调机制,可以促进环境保护法规、政策不断完善。ENGO的监督作用有利于提高政府工作效率,通过ENGO的宣传教育,便于在社会上形成公众参与的环境保护文化氛围,调动广大市民参与环境保护的热情。从长远利益看,ENGO的发展与壮大,对于长沙市积极稳妥推进城镇化发展,实现“两型社会”建设目标将起到积极作用。比如浏阳市“金塘模式”中的环保促进会是在完全尊重村民自主意愿的前提下,由19位德高望重的老同志和党员组成的金塘村环保促进会。此促进会加强环保自治工作的统筹协调,全面宣传环保科技知识,督促环保规划落实,监督环保村规民约执行,调解环保民事纠纷。

( 四) 建立环境法制宣传教育保障机制

环境教育需要 从资金、人力、物力、场所和监督等方面保障。台湾通过设立环境教育基金来保障环境教育的资金,其来源有政府财政预算、自废弃物清理法之执行机关执行废弃物回收工作变卖所得款项、自各级主管机关收取违反环境保护法律或自治条例之罚款收入、基金利息、个人或单位或团体之捐助以及其他收入。笔者认为湖南省设立环境教育基金的条件并不成熟,原因在于我国对基金的管理弊端凸显,各种基金没有起到应有的效果,却滋生贪污腐败,成为某些利益集团的捞钱工具。所以,笔者认为,应该借鉴宁夏回族自治区的做法,环境教育资金来源于政府财政预算和单位预算更加合适。对于环境教育人员编纂安排的问题,需要考虑到不同地区发展需要和环境污染破坏严重程度,以及环境教育宣传普及效果和程度,以便于公众参与环境教育的宣传和推广。

固定而设施良好的环境教育场所是进行环境教育的物质基础,政府在进行城市规划时应该整合规划具有特色之环境教育设施及资源,比如植物园、博物馆、焚化厂、资源回收站,甚至一片湿地、一段河川或一个社区,只要经营管理者发挥这些场所本身的特色,设置解说人员及规划良好的课程方案,经过审查均可以认证成为环境教育设施场所。

( 五) 建立监督与激励机制

环境法制宣传教育领导小组定期对本单位各部门落实规划的情况进行检查和指导,并在每年年终进行总结评比,对成绩突出的部门和个人给予奖励,对未能完成学习任务、法制宣传任务的部门和个人予以通报批评,并根据已经颁布施行的《湖南省法制宣传教育条例》中相应的条款追究法律责任。

摘要：2010年8月湖南省委、省政府做出推进“两型社会”建设的重大决定。在诸多推进湖南“两型社会”建设的活动中,环境法制教育是提高全民法律素质、推进依法治省基本方略实施、建设绿色湖南的一项基础性工作。然而,目前湖南省环境法制教育的对象、主要内容、宣传教育机构和人员配置以及经费保障等方面均存在问题,需要制定《湖南省环境教育条例》使环境法制教育行为更规范、更持续稳定、更具体和更具操作性。环境法制教育工作应该将普法宣传与环境保护的日常工作有机结合;培育环保民间机构,吸引社会力量参与环境法制教育;建立环境法制教育基金,等等。

我国银行监管法制存在的问题及其对策 篇8

摘 要 结合四川省犍为县农作物病虫害发生特点、农药施用及农药监管现状，分析了农药使用及农药监管工作中存在的问题，提出了提高农药使用质量，加强农药监管主要对策：加强技术培训；加强重大病虫害的监测预报与植物检疫工作；加大绿色防控技术推广力度；加大对专业合作社的支持、指导和监管力度；加大无公害农产品生产技术的推广力度；加强农药市场监管，严把农药流通的各个关口；加大病虫综合防治技术的引进、试验、示范力度；改进施药器械，提高农药施用质量等。

关键词 农药；使用；监管；问题；对策

中图分类号：F426.72 文献标志码：C 文章编号：1673-890X（2015）12-045-02

四川省犍为县是农业大县，农业增产、农民增收、农业增效是全县工作重点之一。当前，农业生产已经由单纯追求产量、效益逐步转向“高产、优质、高效、生态、安全”并重发展的新阶段，农作物病虫害防治作为一项重要的保产措施，其内容、任务也发生了变化，既要有效地控制病虫害的发生危害，保证农产品的产量安全，又要有效控制化学农药对生态环境及农产品污染，保证农产品的质量和环境安全。笔者长期从事农业技术推广和农业行政执法工作，对犍为县农药使用及农药监管工作中存在的问题及采取的对策做如下探讨。

1 农作物病虫害发生新特点

1.1 主要病虫害发生为害普遍性和严重性呈上升趋势

水稻二化螟虫世代重叠越来越严重，导致防治难度加大；部分水稻品种对稻瘟病的抗性越来越弱。这些因素造成了当地常发病虫害的发生越来越严重，其为害程度也呈上升趋势。

1.2 病虫害次要种类加重发生

稻曲病、玉米蚜虫等病虫上升为主要害虫。

1.3 新的种类不断出现

前几年，玉米弯翅黑蝽流行，造成部分乡（镇）玉米大量减产；2015年稻大蚊流行，给水稻播种出苗带来严重影响。此类新发生流行的病虫害种类随着生产的发展呈增加趋势。

1.4 迁飞性害虫侵袭

近几年，迁飞性害虫稻飞虱连年来袭，稻纵卷叶螟为害也越来越严重。

1.5 检疫性病虫害存在危险

福寿螺在当地已经造成严重为害，稻水象甲在犍为县周边地区侵袭为害，也给犍为县敲响了警钟。

1.6 病虫害抗药性加重

一是农药抗性种类增加，二是抗药程度加重。

2 病虫害防治及农药使用存在主要问题

2.1 对病虫害防治的重视程度降低

近年来，外出务工人员越来越多，农村劳动力以老弱病残为主力军，劳动力严重不足，从而对农业生产重视不够，种“懒庄稼”的现象严重，对病虫害防治的重视程度随之降低。

2.2 病虫综防意识不强

“预防为主，综合防治”的意识越来越淡薄，农业防治、物理防治、生物防治措施多数停留在农业部门的试验田、示范片，主要依靠政府投入来完成，农民大面积生产中存在“应急防治为重、化学防治为主”的问题，主要依赖化学防治，即使在化学防治过程中，也存在着药剂选择不当、用药剂量不准、用药不及时、用药方法不正确，甚至一味追求防治效果使用高毒、高残留农药等问题。造成了费工、费药、污染重、有害生物抗药性强、对农作物危害严重的后果。

2.3 防治手段落后

一是农民的病虫防治技术水平不高，多依赖化学农药进行防治，农业、物理、生物等综合防治措施应用较少。二是防治方法不科学，在防治时间（见病才防、见虫就打）、选用农药及剂型、配制浓度、对症下药、使用方法等方面还停留在凭经验上，不能做到准确、及时。三是农民对病虫害的发生规律还不清楚，不能从病虫害发生的每一关键环节入手解决防治问题，习惯于头痛治头，脚痛医脚的简单方法防治，致使防治质量不高，防治效果不理想。四是农民的施药器械落后。施药时“跑、冒、滴、漏”严重，导致雾滴大，雾化质量差，造成防治效果差、环境污染重。

2.4 统防统治程度不高

分户生产给病虫防治带来困难，犍为县人均耕地只有667 m2左右，分户生产在作物种类布局、品种布局上都比较零散，管理也呈分散状态，对病虫害的防治难以在时间、用药种类上达到统一。

3 农药监管存在的主要问题

3.1 农药经营人员多而杂，监管难度大

全县农药经营门店230余户，经营者素质参差不齐，有的经营人员不懂得病虫防治及农药使用基本知识，不能科学合理的“开方卖药”；有的法律意识及安全意识淡薄，加之经营规模小，经济基础薄弱，一旦违法，处罚难以执行到位，给农业生产造成损失更难以赔付到位。

3.2 销售和使用国家禁用和限用农药品种的现象还时有发生

农药销售者及使用者为了追求农药防治效果，故意销售和使用禁、限用高毒、高残留农药，有的采用地下销售，有的在复配剂中加入隐性成分，甚至在农药销售过程中以含有禁、限农药成分作为卖点宣传。

3.3 农药产品质量不容乐观

通过农药市场检查发现，农药产品普遍存在着“一药多名、老药新名”及假、冒、伪、劣、过期农药、标签不规范等问题，甚至有些农药经营户乱混乱配、误导用药，导致防治效果不佳，直接损害农民的经济利益。

4 提高农药使用质量，加强农药监管主要对策

4.1 加强技术培训

技术培训从4个层面来开展：一是加强农业行政执法人员的培训，提高他们对投入品市场监管的能力；二是加强农技人员的培训，提高他们对病虫综合防治技术指导、宣传、推广及培训的能力；三是加强农药销售人员培训，加强法律法规知识学习，增强依法经营、诚信经营意识，加强病虫害防治知识及农药安全使用知识培训，提高对病虫害等有害生物综合防治能力及指导农民的能力；四是加强农民的培训，以办培训班、开现场会、开设田间学校及“新型农民培训工程”等多种形式广泛开展技术培训，指导农民对病虫害进行综合防治，按照《农药安全使用规定》和《农药合理使用准则》等有关规定合理使用农药，从根本上改变农民传统的施药理念，全面提高农民的施药水平及安全使用农药意识。

4.2 加强重大病虫害的监测预报与植物检疫工作

县农业局植保站要充分发挥病虫害防治的主导作用，加强全县各主要农作物病虫害监测工作，做好趋势预报，指导全县抓好病虫害综合防治。同时，严格植物检疫工作，严密监控检疫性有害生物，杜绝检疫性有害生物侵袭。

4.3 加大绿色防控技术推广力度

政府主导，整合农业项目资金，加大绿色防控设施投入，在重点产业区域安装杀虫灯、色板、性信息素等绿色防控设施，以减少农药施用量。

4.4 加大对专业合作社的支持、指导和监管力度

一是服务型的植保专业合作社。一方面，要给予政策支持，鼓励发展，还要加强技术指导，提升服务能力；另一方面，要加强监管，要求他们将使用的农药报监管部门备案，并做好农药使用记录，严防高毒、高残留农药通过植保专业合作社施用到田间地头。二是生产型的专业合作社。要制定统一的生产技术规程，要求合作社成员严格按照规程进行生产，特别是投入品的使用，建立健全生产档案，监管部门要严格检查基地投入品使用情况，坚决杜绝高毒、高残留农药在基地使用。

4.5 加大无公害农产品生产技术的推广力度

立足大户型生产基地、专业合作社等，积极推进无公害农产品生产，指导和协助制定无公害农产品生产技术规程，重点推广农业防治、物理防治、生物防治、生态控制等综合措施，合理使用化学农药，积极创建无公害农产品生产基地，保证向市场提供安全放心的农产品。

4.6 加强农药市场监管，严把农药流通的各个关口

加强经营人员岗前培训，学习农药法律、法规，普及农药、植保知识，大力推广新农药、新技术，对农作物病虫草害进行正确诊断，对症开方卖药，以科学的方法指导农民进行用药防治；加大农药监管力度，严格检查经营档案，严厉打击假冒伪劣农药，严格监管国家禁用、限用农药，严把农药流通的各个关口，确保广大农民用上放心药。

4.7 加大病虫综合防治技术的引进、试验、示范力度

按照引进、试验、示范、推广的原则，加大植保新技术、新药剂的引进、试验、示范力度，及时向广大农民提供看得见、摸得着的技术成果，使推广病虫综合防治技术成为农民的自觉行动；同时，建立各种技术综合应用的试验、示范基地，使其成为各种综合技术的组装车间，农民学习新技术的田间学校，优质、高产、高效、安全、生态农业的示范园区。

4.8 改进施药器械，提高农药施用质量

积极宣传、推广雾化质量好的施药器械，解决施药时“跑、冒、滴、漏”的问题，减少用药量，提高对病虫害的防治效果，降低环境污染。