大部门体制

大部门体制（共8篇）

大部门体制 篇1

一、文献回顾

（一）公共部门的规模增长与瓦格纳法则

19世纪德国经济学家瓦格纳认为，财政支出占国民生产总值的比例是不断增长的。后来的经济学家把这一思想概括为瓦格纳法则：随着经济中人均收入的增长，公共部门的相对规模也增长了。瓦格纳的阐述是以实证研究为基础的。他考察了19世纪许多西欧国家及美国和日本的公共部门增长情况指出，决定公共支出占GNP比率变化的力量可以用政治因素和经济因素进行解释。瓦格纳深入解释了公共部门服务的紧迫性，其分析涉及法律、警察和金融等各个方面。对于公共支出在教育、娱乐和文化、医疗和福利服务方面的增长，瓦格纳则是用他们的收入需求弹性来解释的。由于这些服务代表更高一级的或收入弹性需要。因此，随着经济中实际收入的提高，对这些服务的公共支出的比例也会提高，这就解释了政府支出相对于GNP不断增长的比率。

此后，一些公共部门经济学家支持并发展了瓦格纳法则。如皮考克和魏斯曼 (1961) 通过分析1890-1955年间英国的公共支出情况，得出公共支出规模会随着国民生产总值的增长而绝对增长，并且由于累进税率的作用还会呈现出相对增长的态势。布朗和杰克逊 (2000) 发现，英国的公共支出从1900年的2.808亿英镑增长到1987年的1680.17英镑，期间，公共支出以每年复利7.2%的速度在增长，GNP的增长率为每年5.2%。这说明，公共支出的增长还需与其他一些经济数字的增长结合起来考察，如总体价格水平的提高、GNP的增长、人口的变化等。据此，他们给出了一个决定公共支出的一般理论模型。

自20世纪50年代开始，一些经济学家对评估公共支出函数的变量进行了实证性研究，并迅速掀起了一阵公共支出决定因素的热潮。本文将按照这些研究得到的补助金弹性大小以及模型的具体形式划分为两类：一类围绕收入展开；另一类围绕补助金展开。

（二）围绕收入展开的实证研究

围绕收入展开的跨地区实证研究力求解释国家之间、地方政府之间、城市之间、校区之间以及其他管辖区之间支出水平的变化，同时也进行了几项时间序列的研究。普遍采用的方法是估算以下常用简化方程式中的参数：

其中，E是该级政府的绝对总支出或人均支出，一些研究则把它看作待定公共服务的人均支出；I是该管辖区人均收入；A为人均补助；X是该管辖区内社会经济特点的项量，如失业率、人口密度、人口的年龄结构、非白人人口的比例和城市化的程度。

围绕收入展开的实证研究所得到的补助金弹性普遍较低，小于收入弹性，其核心思想与瓦格纳法则具有高度的一致性。比如，格兰姆里齐 (1978) 通过实证研究，发现对教育公共支出而言，收入弹性介于0.6-0.75之间，而外部资助弹性介于0.23-0.40。杰克逊 (1972) 发现公共总支出的外部资助弹性为0.2。表1给出了一些比较有意义的代表性实证研究文献。其中，对收入和外部资助弹性的记录是不带圆括号的部分，圆括号内的是收入和支出的边际效应。支出EXP是地方政府的支出。与每种独立变量相关的G (=X/N) 的弹性根据各项服务列出。对收入和补助总额变量，表中给出I或Z每增加1美元所导致的支出本身的边际增长情况。它采用了4种价格变量并加以说明。这些实证研究结论可以概括为：所有公共服务都无需求弹性，收入弹性通常小于1；大于1的收入弹性包括住宅和城市改造 (1.1) 、公园和娱乐 (1.0) 、福利 (1.2) ；补助金弹性较低，处于0.0-0.4之间。

备注:埃伦伯格的结果给出的是与相对工资、收入和外部资助变量相关的 (在C的条件下) 雇用劳动力的弹性。资料来源:根据C.V.布朗, P.M.杰克逊.公共部门经济学[M].北京:中国人民大学出版社, 2000年第1版, 第127页资料整理。

（三）围绕补助金展开的实证研究

围绕补助金展开的实证研究主要是判断补助金对州和地方政府支出的影响。这些研究基本上都是采用一个形式简化的模型：

其中，E为州或地方支出总量（一些研究采用人均支出）；x1, …, xn是决定地方公共支出的各个因素，如人口，人均收入；G代表补助金。围绕补助金展开的实证研究，所得到的补助金弹性普遍较高。这些研究按照方法又可以进一步划分为三种：一是跨区及跨年度研究；二是针对对称拨款的研究；三是对定性无条件拨款的研究。

大部分文献都采用了跨区及跨年度的资料，侧重计算dE/dG的值。跨区研究假设：每个地方政府都采用完全相同的生产函数，生产着完全相同的公共产品。并且，由于补助金G占变量中总支出E的很大一部分，因此基本上把它们看作是一致的。这种跨区研究存在的一个问题是：联立方程发生偏差的可能性很大，这会使得dE/dG向上倾斜，而对于这种倾斜程度的看法分歧很大。

针对对称拨款的影响所作的实证性研究，较多采用简单的横向步骤。研究结果发现，在各种情况下，dE dG>1（但是，正如波格和斯冈兹所指出的，这些偏高的估计说明联立方程发生了偏差）。例如，波格和斯冈兹 (1968) 发现，这类研究中dE/dG的值通常处于1.31-2.04之间。不过，也有些研究由于调整了研究方法或选择了特定的样本，得到的值较小。比如，拉格姆里齐和加尔帕 (1973) 对十个抽样城市的城区支持、社会服务和公共安全分类补助进行一揽子交叉研究，发现dE/dG的比值为0.8左右。

对定性无条件拨款，dE/dG的估值通常低于对称性拨款。表2给出了部分定性无条件拨款的结果。从这些结果来看，dE/dG的估计值处于2.35-0.32不等，而平均估计值为1.40。比如，拉格姆里齐和加尔帕 (1973) 估计的dE/dG位于0.50-0.75之间。

备注:（a）用的假设是与郡县自身筹集的税收相关的自身支出的偏导数为1，而与联邦补助金相关的郡县总支出的偏导数为1，加上或减去与补助金相关的自身支出得出的偏导数。（b) 1.66是根据线性回归估算的，0.67为弹性形式。后者用1965年自身的总支出和联邦补助金总额转换为偏导数。资料来源:根据C.V.布朗, P.M.杰克逊.公共部门经济学[M].北京:中国人民大学出版社, 2000年第1版, 第231页资料整理。

（四）模型与方法的分歧及缺陷

在实证研究中，从变量选择来看，究竟是否应该包含补助金，学术界看法出现了明显分歧。大多数研究中都包含了补助金，一些学者对此进行了尖锐批评。布朗和杰克逊 (2000) 指出：“……把补助金这一变量包括在内也是很拙劣的，既然支出中一大部分都通过补助的形式投资，减少支出形式就意味着同一性是可以预计的”。从研究方法来看，单独的横向研究或时间序列研究都存在着缺陷。横向估计通常是不稳定的，会随不同年份的选择而存在很大差距；时间序列研究则较难解释跨地区公共支出的影响因素。考虑到学术界的严重分歧，本文在分析中将采用包括补助金和不包括补助金的两类模型，分别通过时间序列研究和横向研究进行对比分析，以克服研究方法上的不足。

二、中国收入、补助金及就业对公共支出影响的实证分析

（一）模型、变量与数据

本文采用如下两个模型进行研究：

模型一：E=a0+a1I+a2A+a3X+u

模型二：E=a0+a1I+a2X+u

模型一是直接采用西方现有的实证模型，主要判断收入、补助金对政府支出的影响。模型二是本文在采纳布朗和杰克逊 (2000) 对现有模型的批评意见基础上构建的，主要判断收入对政府支出的影响。

模型中各变量的定义如下：Ei指人均政府公共支出，在时间序列研究与横向研究中具体给定；I为人均收入，使用“国民总收入/总人口”计算；A为人均抚恤和社会福利救济费；X为劳动力参与率指标。使用抚恤和社会福利救济费是为了保持统计口径的一致，使用劳动力参与率这一指标，主要是考虑到中国社会经济的一个基本特征就是人口众多，就业率成为经济社会一个非常关键的问题。劳动力参与率是研究劳动就业状态的重要统计指标，反映一定范围内的人口参与市场劳动的程度。这里选用总人口劳动力参与率指标，其计算公式为：总人口劳动力参与率=劳动力人口/总人口×100%。时间序列数据研究使用1952-2005年共54年的数据。各数据由《新中国五十年统计资料汇编》、《中国统计年鉴-2006》、《中国财政年鉴-2005》整理得到。横向研究使用2006年中国公共支出各指标数据，各数据由《中国统计年鉴-2007》整理得到。分析使用Eviews5.0软件。

（二）时间序列研究

分别应用模型一和模型二，对中国政府公共支出进行时间序列分析，结果见表3。其中，挖潜改造资金和科技三项费用样本区间为1954-2006；地质勘探费、工、交、商业部门事业费、支援农村生产支出和各项农业事业费样本区间为1953-2006；其余项目样本区间为1952-2006。从表3可以看出，所有模型的拟合优度都很高，且F值很大，结果都通过t检验，说明模型拟合得比较成功。

时间序列研究结果表明：

1．收入弹性都小于1。

这与现有研究基本一致。其中收入弹性非常小的包括：地质勘探费（0.0005）、工、交、商业部门事业费（0.0003）、支援农村生产支出和各项农业事业费（0.004），以及国防支出（0.008）等（模型一）；地质勘探费（0.0004）、工、交、商业部门事业费（0.002）、支援农村生产支出和各项农业事业费（0.009）等（模型二）。收入弹性非常小，说明该项公共支出受收入变动的影响非常小。例如，地质勘探费的收入弹性为0.0005，说明当人均收入增加1%时，人均地质勘探费增加0.0005%。

2．补助金弹性基本在0-4左右。

各项公共支出的补助金弹性分别为：基本建设支出（2.28）、挖潜改造资金和科技三项费用（0.02）、工、交、商业部门事业费（0.51）、支援农村生产支出和各项农业事业费（1.31）、文教、科学、卫生事业费（3.72）、国防支出（1.33）、行政管理费（4.05）。此外，总支出的补助金达到（22.22），这是因为补助金本身就是总支出的一个重要组成部分，这说明把补助金这一变量包括在内值得商榷，支持了布朗和杰克逊 (2000) 对模型一的批评。

3．劳动力参与率弹性较小。

结合中国的实际，在模型中使用了劳动力参与率指标。从结果来看，公共支出的劳动力参与率弹性普遍较小：模型一回归的结果在-2.69-0.33之间；模型二回归的结果在-13.08-0.19之间。从结果来看，大多数模型中的劳动力参与率弹性为负，这一点在模型二的结果中表现得很明显。说明随着全社会失业率的上升，政府不得不增加更多的支出，以维持相关公共产品的供给。

4．公共产品供给方式应当有所区别。

从截距项来看，截距项较大的有：基本建设支出（34.27）、国防支出（17.81）、行政管理费（21.89）等（模型一）；基本建设支出（77.57）、工、交、商业部门事业费（9.71）、支援农村生产支出和各项农业事业费（15.53）、文教、科学、卫生事业费（55.63）、国防支出（43.01）以及行政管理费（98.91）等（模型二）。这说明，即便收入和补助金为零，政府在这些项目上也必须投入较大的开支，以保证这些项目的基本供给。从公共产品的性质上，这些产品接近于纯公共产品，应该主要由政府提供。此外，国家财政预算总支出的截距项很大（模型一：127.1；模型二：549.29），这说明中国政府在近几十年对公共产品的总体投入力度很大。截距项为负的有：挖潜改造资金和科技三项费用（-7.42）、地质勘探费（-3.38）、工、交、商业部门事业费（-0.20）、支援农村生产支出和各项农业事业费（-0.20）、文教、科学、卫生事业费（-15.13）等（模型一）；挖潜改造资金和科技三项费用（-7.11）和地质勘探费（-3.67）（模型二）。这说明，即便收入和补助金为零，消费者在这些项目上也必须投入一定的开支，以保证它们的供给。从公共产品的性质上，这些产品属于混合公共产品，或准公共产品，应该实现多元化供给。

（三）横向研究

分别应用模型一和模型二，对中国政府公共支出进行横向研究，结果见表4。

从表4可以看出：

1. 大部分模型的拟合优度较好，且模型一的拟合效果明显要好于模型二。

一般而言，对横向分析而言，拟合优度达到0.5便可理解为拟合优度较高。从两个模型的回归结果来看，大多数模型的拟合优度都较高，有的甚至超过了0.9，如模型一中的公检法司支出（0.93）。对同一公共支出项目的两个回归结果进行比较，发现模型二的拟合优度普遍高于模型一。此外，模型二对地质勘探费、工业交通部门事业费以及行政管理费的回归效果太差而没有给出。

2．多数收入弹性远远小于1，部分支出的收入弹性极小。

例如：地质勘探费（-0.0004）、农林水利气象等部门事业费（0.0007）、工业交通部门事业费（0.0002）、外交外事支出（0.0001）等（模型一）；农林水利气象等部门事业费（0.0007）、外交外事支出（0.0001）等（模型二）。这说明与收入增长相比，公共产品的供给严重短缺，并且供给模式有待多元化。

3．多数补助金弹性在0-2之间，包括：

地质勘探费（0.32）、农林水利气象等部门事业费（0.17）、工业交通部门事业费（0.69）、文体广播事业费（0.72）、科学事业费（0.29）、卫生经费（1.95）、外交外事支出（0.01）、公检法司支出（1.80）、城市维护费（0.22）等。部分支出的补助金弹性较高，包括：基本建设（14.22）、行政管理费（5.31）、教育事业费（3.61）等。由于社会补助金主要包括由民政部门开支的烈士家属和牺牲病残人员家属的一次性、定期抚恤金，革命伤残人员的抚恤金，各种伤残补助费，烈军属、复员退伍军人生活补助费，退伍军人安置费，优抚事业单位经费，烈士纪念建筑物管理、维修费，自然灾害救济事业费和特大自然灾害灾后重建补助费等，这说明中国政府应进一步关注并减轻这部分人员在基本建设、行政管理费以及教育事业费等方面的负担。此外，与表3的结果类似，总支出项的补助金弹性很高，达到了47.16，表明将补助金作为变量不严谨。

4．行政管理经费过高。

从研究结果来看，行政管理费的截距项达到103.09，在所有公共支出的项目中最高。这说明中国行政机构过于庞大，行政管理经费过高，必须设法控制公共部门的膨胀。

综合表3和表4，我们看到，应该改进公共支出的现有实证研究方法，在评估模型中剔除掉补助金这一变量。从结果来看，中国总支出的收入弹性在0.1左右，这小于西方现有的研究结果。说明相对于收入增长，中国公共产品的供给较为短缺，需要优化公共产品的供给模式。当然，应该注意中国研究结果与西方现有研究的区别，不能简单地对两种结果进行对比。此外，公共产品的实证研究方法本身具有局限性，需要在研究时与规范分析相结合。

三、结论和建议

就国民收入与公共支出的关系来看，中国的情形与已有研究结论是基本一致的：公共支出要受到国民收入的影响。除此之外，中国公共支出还要受到劳动力参与率的显著影响。实证研究说明，中国公共部门规模庞大，行政管理经费过高，必须深化行政管理体制改革，控制公共部门的膨胀和公共支出的增长。结合分析结论，提出如下几方面的建议：

（一）推进大部门体制改革，控制公共部门的膨胀

推进政府转型，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。大部门体制改革要把健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务以及加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，简化公务手续和环节作为重点，坚持优化结构与提高行政效能的有机统一。按照渐进式改革的思路，从职能交叉突出、职责交叉严重、矛盾相对集中的一些部门开始，推进大部门体制改革。在合理确定机构职责的基础上, 适当分工, 形成互相制约、互相配合的机制, 确保政令畅通。化解政府中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突，减少和规范行政审批，提高政策执行效能。逐步健全行政组织立法, 实现政府职责、机构、编制的法定化, 从制度上保证政府机构设置和职责分工的科学化、规范化。按照决策、执行与监督相分开的原则, 实行政策和规则制定、行政执法、纠纷解决、行政监督四类职能和机构的适度分离, 调整政府组织结构。

（二）实施多元化供给模式，增加公共产品的供给

为促进公共产品的有效供给，应该借鉴公共产品供给的不同形式，实施多元化供给模式，即将原来由政府直接从事生产和供给的服务分散交由企业、非营利组织甚至个人和政府共同承担，从而构成一个多元性、混合式的、高效的供给体制。对于具有不同特征的公共产品，应采取不同的供给方式。对于受益很容易实现排他性的公共产品，如灌溉用机电井、农机服务等，可以通过市场化转化为私人品；对于受益较容易实现排他的公共产品，如农村小型水利设施等，可以完全由私人供给；对于受益可以实现部分排他的公共产品，如农村基本医疗卫生服务、义务教育、农村生态等，部分由私人供给，部分由政府供给；对于对成员无受益排他性，对非成员有排他性的公共产品，如专业协会、合作社、社区公共设施等，可以实现俱乐部供给；对于受益难以排他或政府借以实现特定的政策目标的公共产品，如一般性农业技术服务、人畜公共卫生服务等，可以采取公私合作的PPP模式；而对于受益不能排他或政府借以实现特定的政策目标的公共产品，如农村基础教育、卫生防疫、计划生育、社会保障、环境保护、大型骨干水利工程、农业基础科学研究、全国性的农业病虫害防治等，则应由政府供给。同时，应改变当前的筹资形式，建立以政府为主体，吸收社会参与的多主体筹资体制。也就是以公共财政作为筹资的基础，运用多种筹资手段，如征税、减税让利、有偿筹资、使用者付费购买以及救助性等手段，拓展市场的资本融资，吸引和鼓励非政府组织、个人及国外组织和机构进行投资。

（三）推进公共服务均等化，提高社会保障支出的比重

加大对社会保障的投入，推进基本公共服务均等化，不断提高政府财政支出中社会保障支出所占的比重。建立覆盖城乡居民的社会保障体系，形成最低生活保障标准、失业保险金标准和最低工资标准的调整机制，扩大失业保险基金支出范围，实现应保尽保。完善城镇没有参加养老保险的困难集体企业和无工作老年人的基本生活保障办法，针对未能参加社会保险或即使参加了社会保险而生活依然贫困的城乡居民，建立城乡居民最低生活保障和社会医疗救助制度。落实被征地农民社会保障政策，做到即征即保。建立既符合农民工的特点、又能与现行养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法，推动农民工参加工伤保险和医疗保险。推进新型农村合作医疗制度建设，探索建立农村养老保险制度。解决国有企业改革中部分职工安置和社会保障的转制成本，落实关闭破产企业职工的安置和社会保障政策，解决困难企业拖欠职工工资。完善养老、医疗、失业保险待遇与缴费挂钩的办法，鼓励从业人员多工作、多参保、多享受待遇，不断扩大覆盖范围和增加基金收入。提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。采取多种方式充实社会保障基金，加强基金监管，实现保值增值。加强征缴管理，严格执行社会保险登记和缴费申报制度，强化稽核和监察执法，确保基金应收尽收；建立健全内部控制、信息披露、要情报告制度等基金监督制度，完善社会保障监督委员会的工作机制，加大基金监督工作力度。

（四）深化就业体制改革，改善公共开支的结构

从实证分析的结果来看，随着全社会失业率的上升，政府不得不增加更多的公共支出。这说明就业不仅是民生之本，而且对于控制公共部门的开支有重要的影响。因而，必须坚持实施积极的就业政策，加强政府引导，完善市场就业机制，支持自主创业，扩大就业规模，改善就业结构。建立面向全体劳动者的促进就业工作制度。建立城乡统一的公共就业服务制度和体系规范的人力资源市场，加强农村富余劳动力转移就业培训，规范和协调劳动关系，完善和落实国家对农民工的政策，依法维护劳动者权益；健全面向全体劳动者的职业教育培训制度，建立面向全体劳动者的职业培训、职业资格证书制度和体系，鼓励和支持各类职业院校、职业技能培训机构和用人单位依法开展就业前培训、在职职业技能培训、继续教育培训和再就业培训，形成面向所有劳动者终身学习的职业培训体系；建立困难群体就业援助制度，对困难群体实施优先扶持和重点帮助的就业援助，帮助零就业家庭解决就业困难；完善支持自主创业、自谋职业政策，支持和鼓励劳动者自主择业，加强就业观念教育，充分调动劳动者就业的主动性和能动性，促进他们发挥就业潜能和提高职业技能，依靠自身努力，自谋职业和自主创业，使更多劳动者成为创业者。

摘要：随着经济的发展, 人均收入的增长, 公共部门的相对规模也会增长。评估公共支出函数变量的实证性研究结果, 通常用来解释国家之间、地方政府之间、城市之间、校区之间以及其他管辖区之间跨地区公共支出水平的变化, 或者用于判断补助金和政府辖区社会经济特征对于公共支出的影响。中国公共支出的实证分析表明, 公共支出要受到国民收入和劳动力参与率的显著影响。为了控制公共部门的膨胀和公共开支的增长, 必须推进大部门体制改革, 健全部门间协调配合机制;实施多元化供给模式, 增加公共产品的供给;推进公共服务均等化, 提高社会保障支出的比重;深化就业体制改革, 改善公共开支的结构。

关键词：公共部门,瓦格纳法则,国民收入,补助金,大部门体制

参考文献

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大部门体制 篇2

引 言

按照党的十七大加快行政管理体制改革的要求，我国新一轮行政管理体制改革正在全面推开。根据十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》和《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》，交通运输领域要积极探索实行职能有机统一的大部门体制。目前，国务院机构改革组建了新的交通运输部，地方政府机构改革也提出了整合优化交通运输组织结构的任务。

部党组高度重视行业体制改革工作，在开展学习实践科学发展观活动中，经广泛凝聚共识，提出把“创新体制机制有新举措”作为破解行业发展突出矛盾的着力点之一。而以大部门体制为切入点，积极推进地方交通运输行政管理体制改革，成为创新行业体制机制的关键环节。为此，交通运输部成立了专门研究小组，将研究和指导地方交通运输行政管理体制改革作为学习实践活动的重要任务，旨在通过研究，提出深化地方交通运输行政管理体制改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务，探索建立符合大部门体制改革要求的地方交通运输行政管理体制的基本模式，启发改革思路，指导改革实践。

一、地方交通运输行政管理体制改革的形势和要求

(一)国家新一轮行政管理体制改革的形势 1.中央关于深化行政管理体制改革的总体部署

党的十七大提出要加快行政管理体制改革，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。”十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》对改革作出了具体部署，提出今后五年要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设。十一届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，组建了新的交通运输部。

在国务院机构改革的同时，地方政府机构改革也已全面跟进。根据《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》，地方政府机构改革要着力转变政府职能，理顺权责关系，调整优化组织结构，规范机构设臵。要求各地结合实际，在交通运输等七个行业领域，积极探索实行职能有机统一的大部门体制。

2.地方交通运输行政管理体制改革的客观要求

首先，要以大部门体制为切入点。本轮行政管理体制改革，突出强调探索实行交通运输大部门体制，这是加快发展现代综合运输体系的必然要求，也顺应了交通运输从分散发展到集约发展的阶段递进规律，更是减少部门职责交叉、理清权责关系的迫切 需要。构建交通运输大部门体制，成为破除体制束缚的突破口和深化改革的重要切入点。

其次，要以职能转变为核心。地方交通运输行政管理体制改革，要坚持以政府职能转变为核心，加快推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开，切实加强宏观管理，更加注重公共服务，着力改进职能手段，进一步理顺职能关系，优化职能结构，全面、正确、高效地履行好行业管理的政府职能。

第三，要以机构改革为载体。政府职能转变，最终要体现在机构改革上。按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，进一步优化行政组织结构，规范机构设臵。机构改革的范围既包括地方各级政府交通运输主管部门，也包括承担行政管理职能的各种事业性质的专业管理机构。按照行政学理论，优化组织结构，关键在于优化组织的横向结构（即横向分工形成的部门化）和纵向结构（即纵向分工形成的层级化），平衡好横、纵向结构关系，也即“条”和“块”之间的关系。我国行政管理体制改革的近期态势是：横向上要精简部门数量，探索实行大部门体制；纵向上要减少行政层级，探索省直管县的行政体制。

第四，要以行政法制为基础。行政法制旨在规范行政主体的行政行为，推进依法行政。依法行政要求行使行政权力必须具备行政主体资格（没有法律法规直接授权的事业单位，不能独立承 担行政责任），行政权力的取得和行使必须要有法律依据，行使行政权力必须承担相应的责任。我国《全面推进依法行政实施纲要》提出了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本要求。强调要推进政府职能转变，建立健全科学民主决策机制，提高制度建设质量，理顺行政执法体制，完善行政监督制度和机制。要“继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。”

3.地方交通运输行政管理体制改革的重点任务

综合上述分析，深化地方交通运输行政管理体制改革的重点任务应当包括：①整合交通运输行政资源，构建大部门体制；②转变行业政府管理职能，优化职能结构；③统筹交通运输主管部门及其专业管理机构改革，优化组织结构；④全面推进行业依法行政，加强制度建设。

(二)交通运输的属性特征及对行政管理的要求

交通基础设施具有公共物品的基本属性，运输则具有普遍服务的基本属性。交通基础设施和运输服务的共有特征，可归纳为公共性、外部性、网络性、技术性。它们共同决定了：政府应把交通运输发展列为公共政策的优先之列；应担负起积极干预、宏观调控的责任；应实施专业化和一体化相结合的综合协调管理；应大力促进现代交通运输业发展。1.交通基础设施的特性对行政管理的要求

交通基础设施具有自然垄断性和投资专用性等特性。要求政府一是要加强规划的统一协调，优化资源配臵、提高网络效应；二是要加强对建设、维护和运营的监管，防止服务偏离；三是要承担起主导投资安排的责任，给予足够的财政投入或者筹集资金的政策支持及制度保证。

根据现代公共物品提供理论，在交通基础设施的建设和维护过程中，政府应当充分发挥市场机制的作用，将职能定位为“掌舵”而不是“划桨”。我国尚处于市场经济完善时期，不具备全面“公共服务市场化”的环境条件，但在交通基础设施建设、养护领域引入市场机制，却是改革应当坚持的基本方向。

2.运输服务的特性对行政管理的要求

运输服务具有公共性、多样性、过程性、市场性等特性。要求政府一是要监测和平衡各种运输形态的发展，扶持有利于节约资源的公共交通运输的发展；二是要加强对运输质量、安全的监督管理；三是要扶持先进的运输组织形式，为发展网络化运输乃至综合运输创造条件；四是要加强对运输市场的监管，促进市场统一、规范、有序、和谐。

3.交通运输行政管理事权的划分

就事权的界定而言，公路、航道由于具有功能层次性，较适 宜于事权分级，如国道国管、省道省管、县道县管等；铁路由于功能相对单一，较适宜于事权集中；交通枢纽（港口、机场、铁路和道路运输场站）和城市交通由于与城市功能具有相融性，较适宜于将事权重心放在城市；道路运输和内河水运具有分散多样性，较适宜于事权下放；铁路运输、海上运输、民航运输由于具有高度的组织集约性，较适宜于事权上收。

4.交通运输的现状趋势及对行政管理改革的要求 改革开放以来，我国交通运输取得了举世瞩目的发展成就。总体来看，瓶颈制约大为缓解，但总体能力仍显不足；各种运输方式竞相发展，但相互之间缺乏衔接和协调；综合运输初具规模，但结构性矛盾很突出；运输服务大为改善，但服务品质尚有差距；行业市场逐步扩展，但市场发育参差不齐，政、事、企不分的现象还不同程度存在。

我国交通运输业的发展阶段特征：一是仍处于大建设大发展阶段，基础设施建设任务很重；二是逐步向现代交通运输业转型的阶段，需要加快完善综合运输体系，促进行业科学发展。总的来看，面临“量”增长和“质”提高的双重压力。为此，改革必须有利于促进交通基础设施的建设发展；必须有利于促进交通运输由分散到集中的行政管理；必须有利于交通运输走可持续发展之路；必须为充分发挥市场机制作用扫除体制障碍。

二、我国地方交通运输管理体制现状及国外经验借鉴

(一)我国地方交通运输行政管理体制概况 1.地方公路、水路交通管理体制特点

一是省级层面基本构建起“一厅（交通厅）+专业管理局（公路管理局、港航管理局、运输管理局等）”的构架，但各地对专业管理局的设臵差异很大。专业管理局多则7～8个，少则4～5个，且同类机构职能范围也有很大不同。二是普遍采用了条块结合的管理体制，但“条”和“块”的结合方式各有不同。主要表现在各专业管理局的三级设臵上，有不同的条块结合或垂直管理形式。三是公路普遍形成管理主体多元的格局，其中高速公路普遍存在运营管理主体代行行业管理的现象，各省对高速公路行业管理的体制安排有较大差异。四是港口下放后，行业管理的调控职能难以发挥，地方利益对港口建设与经营管理的影响较大。五是“一门多牌”现象比较普遍，但各地合署办公的程度和范围各有区别。如高速公路公司加挂高速公路路政总队的牌子、运管局（亦有公路局）加挂征稽局的牌子等；港航局、船检局、地方海事局、航道局亦普遍实行程度不一的合署办公。

2.其他交通运输方式的地方管理体制现状

地方政府有关地方铁路和民航机场的管理，近年事务量呈渐增之势。各省级政府均成立了地方铁路和民航管理机构，其中大 部分由政府直属或由政府综合部门管理，仅少数由交通主管部门管理，或者由交通主管部门承担相关协调职能。

城市客运（包括公共电汽车、出租汽车、轮渡、地铁、轻轨等）管理，全国大部分城市已划归交通主管部门负责，少数仍由城建或公用事业部门负责。但城市交通基础设施则主要由城建部门负责（北京等少数中心城市例外）。

邮政管理采取中央垂直体制，地方仅承担一些协调性事务。(二)现行地方交通运输行政管理体制的主要问题 1.从行业外部关系看：政出多门

交通主管部门与政府其他行业部门多头行政、权责不清的现象较普遍。一是不同运输方式及形态分属不同的政府部门管理，综合运输协调也大多由政府综合部门（经贸委等）负责，交通要素被普遍分割管理；二是在交通运输规划、投资、建设立项、运营管理等方面，交通主管部门与其他行业主管部门存在许多复杂的职权交叉，彼此权责不清。

深化改革的方向，一是通过构建大部门体制，尽可能整合交通运输政府职能；二是理顺部门间权责关系，减少冲突和矛盾。

2.从行业内部关系看：结构复杂

交通行业自身的组织体系不够健全，结构有待优化。一是行业管理的横向部门设臵过多过细，部门设臵规范性不足，条条的 影响力很强，综合协调受部门利益制约；二是纵向层级间职责边界模糊，管理层级偏多，普遍上下职责同构、机构设臵一般粗；三是交通主管部门与专业管理机构之间角色定位不清，决策和执行之间缺乏明确定位和制度规范；四是省以下专业管理机构职能混杂，普遍政、事、企不分，市场化改革阻力大；五是交通行业多头执法、交叉执法问题突出，综合执法改革举步维艰。

深化改革的方向，一是优化职能结构，理清内部权责关系；二是优化组织结构，规范机构设臵和行政行为。(三)国外交通运输行政管理的经验借鉴 1.发达国家交通运输管理体制的基本特征

不同发达国家交通运输行政管理体制的现状模式各不相同，但大致可归纳出四个共同点：一是普遍实行大部门体制的横向部门格局；二是实行决策与执行相分离，纵向层级较少的机构设臵格局；三是中央和地方各级政府事权清晰、责权明确；四是交通运输行政法制完善，法治程度高。

2.发达国家地方交通运输政府管理的特点

一是普遍已经实现了从分散到集约化的政府管理，但均经历了一个较长的职能整合过程；二是不同发展阶段的职能侧重点有所不同，从早期侧重于行业内部管理，到现在普遍强调与社会发展的和谐共进；三是每个国家不同地区的机构设臵差异较大，上 下层级机构少有对应；四是专业管理机构的设臵模式与管理方式不同，美国地方政府交通运输主管部门并没有设臵独立的专业管理机构，德、澳等国则主要设立了属于法定公共机构的公路、航道管养机构（少见运管类机构）；五是中央和地方各级交通运输行政事权清晰，没有上下级关系，各自严格依法履职。

三、深化地方交通运输行政管理体制改革的总体思路

(一)指导思想、基本原则和总体目标

指导思想。深入学习实践科学发展观，以中央关于深化行政管理体制改革的精神为指导，以构建综合交通运输大部门体制为切入点，按照建设服务型、责任型、法治型、廉洁型政府部门的要求，着力转变政府职能、理顺内外关系、优化组织结构、规范机构设臵、完善体制机制、提高行政效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为推进现代交通运输业发展提供体制保障。

基本原则。一是坚持政府领导、规范有序。要在地方政府的统一领导下，充分结合行业实际，将行业体制改革纳入规范有序的轨道。二是坚持统筹谋划、积极应对。充分利用改革的有利契机，统筹谋划行业体制改革大计，做到整体设计与因时制宜相结合。三是坚持解放思想、实事求是。正确处理继承与创新、立足自我与借鉴经验的关系，既要注重经验，又要敢于创新。四是坚 持积极稳妥、循序渐进。做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合、统一规范与因地制宜相结合，处理好改革发展稳定的关系。

总体目标。到2020年基本建立起综合统一、体系完善、运转顺畅、精简高效的地方交通运输行政管理体制。通过改革，实现交通运输向管理一体化、行政集约化、发展综合化的根本转变；实现行业政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护市场公平竞争的根本转变；实现组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变；实现行政运行机制和管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的、负责任的政府部门。

今后五年，要努力促进交通运输综合而统一的行政管理，加快行业政府职能转变，完善行业管理与服务体系，加强行业依法行政和制度建设，为实现深化改革的总体目标打下坚实基础。(二)处理好深化改革的几个重大关系

一是职能整合和职能转变的关系。大部门体制仅是改革的形式，核心在于促进政府职能转变。要在大部门体制框架下大力推进政事、政企、政资、政社分开，决策和执行分离，进一步优化职能结构。

二是条条管理与块块管理的关系。处理好“条”“块”关系，关键在于以“事权和财力对应、权力与责任对应”为界定依据，遵循分职治事原则，除在本级政府专属事权范围内可往下设臵垂直部门统一管理外，其他事权应尽可能下放，不宜过于强化垂直管理体制。

三是中央改革和地方改革的关系。根据中央精神，地方政府机构改革要更积极地探索建立职能更宽泛的综合交通运输大部门体制，不必拘束于交通运输部或者上级交通运输主管部门的职能范围。

四是因地制宜与因时制宜的关系。要把中央精神、地方部署、行业要求与本地交通运输发展的阶段特点有机结合起来，既不能急于求成，也不能因循守旧；既要把握好时机，又要掌握好节奏。

五是部门利益和整体利益的关系。要树立改革的大局观，以高度的政治责任感，服从于改革的总体目标，勇于破除部门利益局限，正确处理局部和整体利益的关系。

六是体制改革与机制改革的关系。由于综合交通运输大部门体制改革难以一步到位，权责交叉问题也不可能一蹴而就，解决体制遗留问题，更要善于积极探索和创新部门间沟通协调机制。

七是改革创新与依法行政的关系。深化改革尤其是机构改革，应当符合相关法律规定。改革既要解放思想、大胆创新，又不应超越依法行政这个原则底线。

四、深化地方交通运输行政管理体制改革的主要任务

(一)努力促进交通运输综合而统一的行政管理 1.组建新的交通运输主管部门

根据大部门体制改革要求，一级地方政府只设一个交通运输主管部门。应将同级政府内原有与交通主管部门平行设臵的其他交通运输管理机构，并入新组建的交通运输主管部门。将原交通主管部门负责公路、水路交通的职责，以及地方政府其他部门负责地方铁路（包括城际轻轨）、民航机场、城市客运及地铁和轨道交通运营、综合运输协调等职责，整合划入新的交通运输主管部门。同时由其负责协调中央垂直管理的海事、民航、邮政、铁路等管理机构的涉地相关工作。

2.鼓励有利于促进综合运输发展的体制创新

有条件的地方，可按照大部门、大管理、大统筹、大协调的思路，积极争取地方政府支持，将分散在其他行业主管部门的城市交通基础设施、交通战备、铁路道口、旅游客运和其他有利于提高组合效率的交通要素管理职能，以及政府综合管理部门负责的口岸、物流等协调指导职能，整合划入新的交通运输主管部门，实行归口管理。

12《住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定》提出：将指导城市客运的职责划给交通运输部；交通运输部指导城市地铁、轨道交通的运营。《住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定》提出：将城市管理的具体职责交给城市人民政府，并由城市人民政府确定城市客运、市政设施等方面的管理体制。3.做好各级交通运输主管部门的“三定”方案

积极配合地方政府及编制部门，依据本级政府的功能定位和交通运输管理的事权范围，结合职能整合情况，做好部门内设机构设臵及其职责的界定。内设机构要尽可能综合设臵，不宜过多过细，充分体现大部门体制下的“大处（科）室”特色，注重强化综合规划、运输协调、安全生产监管、应急管理等职责功能。人员编制要结合职能变化情况，主动协调编制部门做相应调整，并预留一定发展空间。

4.处理好与政府其他部门的权责关系

要通过“三定”规定，合理界定交通运输主管部门和其他政府部门的职能，理顺职责分工，确保权责一致。要坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。要在地方政府统一规范下，健全部门间协调配合机制。

(二)加快转变交通运输行业管理的政府职能 1.全面正确履行行业管理的政府职能

一是加强宏观管理。通过强化统一规划、行业政策、标准规范、监督指导、综合协调等职能，加强各种运输供需变化的监测和平衡，对运输系统总量增长、结构优化以及平稳运行实施有效调节。二是严格市场监管。通过完善行业法律规范体系和市场诚 信体系，健全市场准入与退出机制，构建行政执法、行业自律、舆论监督、公众参与相结合的市场监管体系。三是更加注重公共服务。通过加强应急体系建设，提高行业应对突发事件的能力；完善行业公共服务体系，不断提升服务能力和水平；重视信访、投诉、政务咨询系统建设，切实维护行业稳定；加强交通出行等公共信息服务，最大限度满足社会公众需求。

2.调整和优化行业管理的职能结构

要改变建设、养护、运输、管理、服务等在职能结构上的不均衡状态，坚持建养并重、路运并举，切实强化对设施养护和运营监管、运输服务监管的职能配臵及相应的资源投入，要以公众需求为导向优化管理职能，以“三个服务”为标准衡量行政的能力和绩效。

3.正确界定决策、执行、监督的职能关系

推进决策、执行、监督职能的适度分离。凡涉及法规政策、标准规范、发展规划等抽象行政行为的决策职能，应由交通运输主管部门集中行使；凡涉及直接从事公共服务和行政执法等具体行政行为的执行职能，原则上由交通运输主管部门设立专业管理机构分类行使；凡涉及对行业行政主体及其公务人员实施监察督导的职能，原则上由专门的监督机构（如审计监察机构）独立行使。各级交通运输主管部门要高度重视在行业内部建立健全决 策、执行、监督既相制约又相协调的权力运行机制。

4.改进权能手段，创新管理方式

一是切实减少和规范行政审批，要继续清理行业内行政许可项目和非行政许可审批项目，确需保留的，要减少环节、简化程序、提高透明度，建立健全联动审查机制。二是加强许可大厅、执法队伍、信访受诉和政务咨询机构等“窗口”机构的规范化建设和监督管理，健全办事程序，公开办事依据，落实便民措施，转变工作作风，提高文明服务水平。三是进一步加强电子政务建设，构建行业统一的电子政务平台，不断创新管理手段。

5.加强行业协会及中介组织自律管理

规范引导各类行业协会和中介组织的建设，促使其逐步向自我管理、自担风险、诚信规范的方向发展。理清政府管理职能和行业自律管理职能的关系，凡是政府不该管或不便管的事，如某些技术性评审、评价、鉴证，行业自律性行为规范，利益诉求性沟通协调以及行业可以自律管理的事务，应尽量交由行业协会和中介组织管理。

(三)健全地方交通运输行政管理的组织体系 1.深化各级交通运输主管部门的机构改革

一是注重梳理内部职能关系，将行政执行性职能进一步分离 出来，充实到所属专业管理机构；同时将分散在各专业管理机构的法规政策、标准规范、宏观规划等决策性职能，上收集中行使。二是根据职能结构优化的需要，其内设机构的部门化设臵模式，应与所属专业管理机构的部门化结构模式有所区别，避免决策层和执行层之间机构类同、职责同构。

2.优化各类专业管理机构的结构、布局和定位

省级层面要进一步优化“一厅+专业管理局”的组织构架，按照同类职能归并、同质业务整合的原则，以及同类同质事项只设一个专业管理机构的要求，调整专业管理局的功能结构和组织布局。市（地）、县（市）两级交通运输主管部门结合本级事权，参照省级模式，确定所属各专业管理机构的设臵模式，不强调上下完全对口。

行使行政职能的专业管理机构，结合事业单位分类改革的总体要求，加强自身的行政定位，加快推进事企分开（尤其是剥离直属企业单位），逐步推进政事职能分离，积极争取参照公务员法进行管理，做好向行政机构转化的组织准备。过渡阶段要对政、事、企不同性质的职能进行分类甄别和整合，内部形成不同组织体系，实施不同管理办法，为推进机构改革创造条件。无行政管理职能的专业管理机构，不纳入地方交通运输行政管理的组 3

3根据国家有关事业单位分类改革的总体要求，现有事业单位中，完全行使行政职能的，要逐步转为行政机构或与其他行政机构合并重组；部分承担行政职能的，要逐步将其行政职能和公益服务职能分离后与其他单位分拆整合。织体系。

3.建立健全各种专业管理的组织体系

——公路管理组织体系。根据“一厅一局”（即一个公路管理局）的机构设臵要求，推进各级各类公路的统一管理。按照“明确产权，集中统一，政企分开，依法监管”的原则，实现省“厅”和省“局”对高速公路的集中管理。深化公路养护管理体制改革，尽快实现管养分离。加快农村公路养护管理体制改革，建立健全农村公路管养体系。加快代建制改革，突出政府行业监管。有条件的地区，可结合事权划分，探索实行国省干线（含高速）公路以省为主，按市（地）设臵分支机构的垂直体制模式；农村公路建设管理省级指导协调、以县为主的省直管县的体制模式。

——道路运输和城市客运管理组织体系。要加强道路运输管理和城市客运管理职能的融合和机构的整合，尽快形成有利于促进城乡交通一体化的组织格局。根据行业特点，要逐步构建起条块结合、以块（城市）为主的组织管理体系。

——航道航运管理组织体系。内河航道航运管理要逐步健全干支合一、以省为主、按流域设臵管理机构的体制模式。有条件的地方，要整合航道、水运管理、地方海事等机构，实行综合设臵。要加快航道的管养体制和船检体制改革。

——港口、机场管理组织体系。港口和机场的建设及管理原 则上以所在城市为主，省级交通运输主管部门如特别需要，可设臵独立的专业管理机构，一般情况只需明确相应的归口管理或协调部门（或厅内设港口、机场管理机构）。要加强口岸的统一协调，促进电子口岸的建设。

——地方铁路管理组织体系。考虑到部省联建铁路、地方铁路建设的需要，地方交通运输主管部门应根据职能整合情况，加强地方铁路管理机构的组织建设。业务量大的省份，可在交通运输主管部门下单设地方铁路管理局，实行省、市（地）两级垂直管理；业务量较小的省份，则只需明确相应的归口管理或协调机构。城际轻轨可以中心城市为主，便于促进城市化发展。4.精简和规范各类议事协调机构及其办事机构

一是清理行业内部此类机构，除非上级有明确要求，否则原则上应予撤销。二是清理与本行业相关的政府部门间专设的此类机构，凡由交通运输主管部门牵头的，要根据地方政府安排予以精简和规范。尚未完成工作任务的，要切实明确各部门的责任，强化目标管理。三是积极配合地方政府裁撤此类机构，裁撤后相关事务需要交通运输主管部门牵头的，要通过部门联席会议形式建立起与其他部门新的沟通协调机制。四是加强对新设此类机构的管理，确需设立的，要严格按规定程序报批，且一般不设实体性办事机构。5.加快推进机构编制管理的法制化进程

一是积极协调地方编制管理部门，制定行业编制管理办法或指导意见，明确编制标准；二是建立健全机构编制管理与部门预算、组织人事管理的配合制约机制，加强对机构编制执行情况的宏观调控和监督检查，积极推进机构编制实名制管理。(四)加强交通运输行业依法行政和法制建设 1.加快建设法治政府部门

规范决策行为，建立健全公众参与、专家咨询论证和交通运输主管部门决定相结合的行政决策机制。重大决策应以战略性研究或发展规划为依据，以专家或咨询机构的论证评估为前臵程序。要按照“谁决策、谁负责”的原则，实现决策权力和责任的统一。加强和改进地方行业立法工作，及时梳理并逐步解决行业改革发展中的法律规范问题。积极稳妥推进行业综合行政执法改革，建立健全行政许可机构与综合执法机构之间的责权关系和协调配合机制。完善行业行政复议、行政赔偿和行政补偿制度，保障公众的合法权益。

2.推行行政绩效管理和行政问责制度

逐步建立以公共服务为导向、科学合理的行业行政绩效评估指标体系和评估机制。把公众满意度作为重要考核因素，改进评估方法，实行内部评估与外部评估相结合、评估结果与奖惩挂钩。建立健全以单位主管为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，严格实行过错责任追究制度。

3.健全对行政权力的监督制度

加强行业内部层级监督，交通运输主管部门要建立健全对专业管理机构的目标管理、绩效考评制度，充分发挥监察、审计等专门监督的作用。高度重视新闻舆论监督和人民群众监督，完善政务公开制度，创造公众参与的便利条件。要利用现代信息技术，逐步建立健全行业性网络监督体系。

4.加强行业公务人员队伍建设

根据公务员法以及行政行为准则要求，各级交通运输主管部门要进一步细化本地公务人员（包括参照公务员法管理的专业管理机构工作人员）行为规范和配套管理制度，强化对行业公务人员的教育和监管。加强行业政风建设和廉政建设，严格执行各项政务纪律和廉政规定，扎实推进惩治和预防腐败体系建设。

五、地方交通运输行政管理组织体系基本结构模式

地方交通运输行政管理组织体系的基本结构模式，主要体现为“横向部门制+纵向层级制”（也即条块相结合）的直线职能制。优化组织结构、完善体制模式，关键在于以职能定位为基础的横向部门化机构设臵和纵向层级化权责界定。(一)地方政府交通运输行政管理的组织结构模式 1.横向结构模式：职能整合的大部门制

在地方三级政府层面推动形成“一省一厅”、“一市一局（委）”、“一县一局”的组织模式。三级交通运输主管部门的基本职能对象应包括：公路、水路交通；城市客运和地铁、轨道运营；民航机场；地方铁路（包括城际轻轨）；综合运输协调等。有条件的地区，可争取地方政府支持，纳入城市交通基础设施、交通战备、旅游客运以及口岸、物流协调指导等职能。

三级交通运输主管部门职责调整的重点：

第一，承担促进本地各种交通运输方式的衔接、综合交通枢纽中各种运输要素的衔接、城市和农村交通运输的衔接、交通运输与通邮的衔接等职责。

第二，强化决策、指导、协调与监督以及公共关系、应急管理等职能，将行政执行性事务交给专业管理机构。

第三，加强行业战略规划、综合规划、总体规划、布局规划。加强交通重点建设工程的监督管理、收费公路运营的监督管理、综合交通运输融资平台的建设与监督管理。

第四，承担协调和办理中央垂直管理的海事、民航、邮政、铁路管理机构及其他上级垂直管理机构的涉地工作职责。

三级交通运输主管部门之间具有上级对下级的业务指导关 系，各级机构对本级政府负责。

2.纵向结构：职能错位的层级制

（1）省级交通运输主管部门的角色与职责

主要角色：一是省域内交通运输行业管理的主要决策者。二是国省道（含高速公路，下同）、地方航道、地方铁路建设、养护、管理的事权责任者。三是全省交通运行指挥调度和Ⅱ级应急管理的组织者。四是公共关系的主导者。五是其他业务的指导者。

主要职责：负责拟订本省综合交通运输发展的总体规划、各种专项规划及分实施计划，并协调、指导和监督执行；承担国省道、地方航道、地方铁路建设、维护、运营的行业管理责任，重点负责统筹资金安排，严格审核、审批及许可，加强质量、安全和服务监管；指导其他交通运输基础设施的建设、维护和运营管理；指导和监督道路运输、水路运输、城市客运管理；组织指导行政规费征收与稽查；指导规范各类行政执法等。

（2）市（地）级交通运输主管部门的角色与职责

主要角色：一是省级和本级政府决策的执行者。二是市本级城区内港口、机场、综合交通枢纽建设、养护、管理和城乡交通一体化的事权责任者。三是市域交通运行指挥调度和Ⅲ级应急管理的组织者。四是承上启下的协调者。

主要职责：贯彻执行国家、省级各种交通运输规划计划，细 化分解并组织落实；承担国省道、地方航道、地方铁路等建设、维护、运营的属地事务管理；承担市本级港口、机场、综合交通枢纽的建设、维护、运营的行业管理责任，并组织与监督行政执法；组织与监督市本级城市客运的行业管理，拟订并指导、协调和监督执行城乡交通一体化的政策措施；指导和监督本地道路运输管理、水路运输管理、行政规费征收与稽查；依法定权限负责组织与监管本级各类行政执法；协调县（市）级交通运输主管部门的工作。

（3）县（市）级交通运输主管部门的角色与职责

主要角色：一是上级决策的执行者。二是农村公路和本级城区港口、综合交通枢纽建设、养护、管理的事权责任者。三是运输市场秩序维护的责任者。四是县域交通运行指挥调度和Ⅳ级应急管理的组织者。五是面向基层的咨询服务者。六是乡村交通运输事务的组织和领导者。

主要职责：贯彻执行上级各种规划计划，细化分解并组织落实；拟订本地农村交通运输发展的规划计划、政策措施并组织实施；承担农村公路以及本级城区港口、综合交通枢纽的建设、维护、运营的行业管理责任；组织与监督本地道路运输、水路运输、规费征收与稽查的行业管理；依法定权限负责组织与监管本级各类行政执法；负责乡镇交通运输管理机构的派驻和管理；负责组织直接面向公众的信息服务；承担交通运输与通邮的协调工作。(二)地方交通运输专业管理机构的组织结构模式 考虑到专业管理机构的设臵比较复杂，因此近期目标模式既要满足改革的基本要求，又要充分结合机构设臵的客观现实。至于独立设臵的规费征稽机构，原则上维持现有体制不变，待“费改税”实施时一并统筹调整。建设管理机构（高等级公路建设局、指挥部等）因不承担行政管理职能，不纳入行政组织体系。

1.横向结构模式：同类归并的部门制

（1）省级层面可实行“3+2”的基本模式。

一般设臵“三局”。即公路管理局、港航管理局、陆上运输管理局。其中，无水运的省份不设港航局，水运较弱的省份亦可不单设，将相关职能合并入其他机构。三局的主要职责：

公路管理局。承担全省各级各类公路一体化发展的责任。主要职责包括：负责国省干线（含高速）公路及其附属设施的建设、养护、收费、路网运行调度等管理，组织公路路政管理及执法；承担收费公路运营的监督管理责任，特别要加强对养护和服务的监管；指导农村公路建设、养护和路政管理。

港航管理局。承担全省水路交通一体化发展的责任。主要包括：负责水路运输、地方航道、地方海事、地方船检等行业管理；负责授权范围的行政许可，组织和监督相关行政执法；负责省管港口、航道的建设、运营管理并组织行政执法；指导和协调其他 港口、航道的建设、运营管理；负责与中央垂直管理的海事机构的沟通与协调。根据需要，可增加机场管理的协调职能。陆上运输管理局。承担全省陆上运输综合协调发展的责任。主要包括：负责道路运输及相关辅助业的行业管理及授权范围的行政许可；组织道路运政执法；指导城市公共交通管理；指导和协调综合运输枢纽建设、维护、运营的管理；负责与中央垂直管理的邮政管理机构、铁路运输管理机构的沟通与协调。

选择设臵“两局”。即各省根据改革发展的需要，在上述“三局”基础上，可选择设臵综合执法局（总队）或工程质量和安全监督管理局（站），其主要职责是：

综合执法局（总队）。负责在授权范围内组织实施综合行政执法，规范和监督管理执法活动；加强与相关专业管理局的协调沟通。各专业管理局相应剥离其原有监督检查、行政处罚、行政强制等执法职能。综合执法的范围可根据不同条件视情而定，或者陆、水分开或者陆、水合一。

交通工程质量与安全监督管理局（站）。主要负责公路、水路交通基础设施建设重点工程项目的质量与安全监督管理，以及建设市场监督管理。依据职能整合情况还可承担其他交通基础设施建设、养护的工程质量与安全监管。交通工程质量与安全监督管理局（站）在大规模交通基础设施建设的特定历史阶段，承担着重要的责任。对于建设任务较轻，或建设规模趋缓的地区，可 视情将其相关职能分类并入其他专业管理局。

其他专业管理机构设臵说明：①民航机场管理的重心在中心城市，省级层面原则上不设独立的专门管理机构。规划和指导协调方面的职能，可由省厅内设机构承担。②地方铁路的体制规范涉及许多复杂因素，目前省级层面主要涉及部省间、部门间、区域间的协调等工作，可考虑由省厅内设机构负责相关事务。对于事务量大且有条件的省份，亦可考虑设立专门的地方铁路管理局。③水路交通发达省份亦可结合管理职责任务平衡的需要，视情单设地方航道、地方海事管理机构。

（2）市级、县级专业管理机构组织结构模式

由于市（地）级交通运输事权重点集中在港口、机场、综合运输枢纽等基础设施建设和运营管理，以及道路运输和城市交通等方面，因此市（地）级层面可以形成公路管理机构（国省道属于省级事权委托）、港口管理机构、陆上运输管理机构（包括道路运输、城市客运、地铁和轨道交通）、机场管理机构为主的基本构架。其他专业管理机构设臵可视各地交通运输发展需要，并结合机构管理职责任务的多少等具体情况区别选设。

县（市）级交通运输事权重点集中在农村公路、道路运输方面，亦有县城本级的城市交通管理事务，因此县（市）级层面可以形成公路管理机构（农村公路）、道路运输管理机构为主的基本构架。其它专业管理机构亦应视具体情况区别选设。2.纵向结构模式：条块结合的层级制

近期专业管理机构组织结构模式下，三级专业管理机构仍存在系统内部的紧密关系。从事权角度看，较适宜的体制模式是：

公路管理机构。对国省道，可探索实行省以下垂直管理的体制模式。对农村公路，可探索实行省与县之间条块结合、以块为主的体制模式，市级机构作为省级代理，只负责协调具体事务。

港航管理机构。地方航道、地方海事职能部分可探索按流域设臵省级垂直管理的分支机构。港口和水路运输则适宜于条块结合、以块为主的体制模式。

其他专业管理机构大多适宜于条块结合、以块为主的体制模式。

3.交通运输主管部门与专业管理机构之间的角色定位 交通运输主管部门与专业管理机构之间是“决策”和“执行”的关系。交通运输主管部门既是各项专业性公共政策的决策者、指导者，也是各个专业管理机构的监督者（负责监督和考核专业管理机构的工作绩效）。专业管理机构则是所属专业业务领域公共政策的执行者。

为避免角色混同、职责同构，交通运输主管部门内设机构的部门化模式，应与所属专业管理机构的设臵模式有所不同，如单设公路局则一般不在厅内设公路处。考虑到专业管理机构主要按 “专业”划分，则厅内设机构可实行跨“专业”的综合性设臵。(三)远期结构模式的优化方向

远期而言，伴随着各级政府事权关系的不断清晰，精简行政层级以及省直管县的体制改革不断推进，地方交通运输行政管理的职能范围将会有新的变化，可以预见的是：①大规模交通基础设施建设任务基本完成后，省级事权的重心主要在国省道（含高速公路）和地方航道的管养；②交通运输行政管理的执行事权将进一步下放至市、县级，省级主要体现为决策和督导；③行业管理主要依赖法治。随着国家“相对集中行政处罚权”和“相对集中行政许可权”的综合执法体制改革进一步推进，行业行政执法的组织模式也将越来越集中化。

这种趋势下，省级交通运输主管部门所属专业管理机构的数量将因行政集中和层级精简而大大减少，大部分专业管理职能将向厅机关集中。需要独立设臵的专业管理机构可能仅有综合执法机构、综合行政许可机构、国省道（含高速公路）和地方航道的养管机构等。

大部门体制 篇3

二十年来，随着社会主义政治经济体制改革的不断深化，社会主义民主法制建设的不断加强，以及健全公共财政体制客观要求。由于财政部门相继推出了一系列的改革措施，加之公安交通管理工作的执法要求不断提高，导致公安交警部门的现行经费管理体制逐步显现出了一些弊端，已经很难适应新形势下公安交通管理事业发展的实际需要，亟待改革和完善。

一、公安交警部门的经费管理体制现状

根据1994年9月1日省公安厅、省财政厅、省审计局联合印发的《江西省公安交通管理部门财务管理办法》，目前该省各级公安交通管理部门的财务收支，由省公安厅交通警察总队垂直管理，全省交警部门的行政事业性收费，由省总队按财务隶属关系，按照收支两条线的要求，分别纳入省财政预算管理和省财政预算外资金专户管理。另外，地方财政负担各级公安交警部门地方行政编和事业编的人员经费、部分公用经费以及少量专项经费，公安交警部门的罚没收入纳入同级财政管理。

今年6月份，省财政厅和省公安厅交警总队联合开展了全省公安交警部门经费保障和经费管理体制调研。从调研的情况看，目前该省公安交警部门的经费主要来源于单位组织收入，经费来源渠道分省财政拨款和地方财政拨款两大块。该省公安交警部门的现行经费管理体制可以简单概括为“条块结合，收支挂钩”。这种经费管理体制在一定的历史时期发挥了积极的作用，推动了该省公安交通管理事业的快速发展。但是，随着社会主义市场经济体制的发展和公共财政体制的建立，财政预算管理改革不断深入，这种经费管理体制也显现出了一些弊端，主要体现在以下几个方面：

一是人员编制复杂，少数交警身份不明，影响队伍稳定。该省公安交警部门的人员编制十分复杂，有省事业编、地方行政编、地方事业编，甚至还有自收自支编。由于历史原因，目前仍有少数省事业编交警没有过渡为公务员，这就造成了同一单位的民警却存在身份不同，影响了队伍的稳定。

二是“收支挂钩”的经费保障体制，容易导致趋利执法，损害了公安交警的形象。由于该省公安交警部门的经费主要来源于单位组织收入，所需经费得不到应有财政保障。从调研的情况看，由于交警经费与组织收入挂钩，少数基层交警大队受利益驱动，趋利执法现象时有发生，有的甚至乱收乱罚，被新闻媒体予以曝光，损害了公安交警的形象。

三是“条块结合”的经费管理体制，容易造成监管缺位，违规现象时有发生。目前，该省公安交警部门的经费管理体制为“条块结合”，各级公安交警部门的经费来源渠道分别包括省财政拨款和地方财政拨款两大块，形成了“两套预算、两套决算”的多头管理体制，客观造成了经费监管的严重缺位。从近年审计部门和财政检查情况看，违规现象时有发生。

二、公安交警部门经费管理体制的选择及分析

随着经济建设的不断发展和财政收入的不断增长，由于党委、政府对公安工作的高度重视，公安交警经费实行“收支完全脱钩”势在必行。鉴于公安交警部门现行经费管理体制存在的弊端，为确保新形势下公安交通管理事业的顺利发展，亟待加以理顺。目前，该省公安交警部门的经费管理体制有两种方式可以选择：一种是由省财政统管；另一种是由当地财政分级管理。从调研的情况反映，财政部门和基层交警大队的意见不一，两种经费管理体制也各有利弊。现简要分析如下：

（一）实行“省财政统管”的利弊分析。

实行“省财政统管”，就是全省公安交警部门所需各项经费全部纳入省级财政预算保障，各级公安交警部门组织的行政事业性收费收入和罚没收入全额上缴省财政，支出由省财政统一安排。这种经费管理体制的有利方面：一是全省公安交警部门的人员、公用经费纳入省级财政保障，保障水平相对地方财政要高；二是能较好的解决基层公安交警部门“苦乐不均”的现象。不利方面：一是有悖于“事权与财权相统一”的人民警察经费保障原则。二是公安交警部门人员编制复杂，如果仅仅实行经费由省财政统管，而没有实现“人、财、物”全部由省级统管，矛盾可能依然存在。

（二）实行“当地财政分级管理”的利弊分析。

实行“当地财政分级管理”，就是该省各级公安交警部门所需经费纳入同级财政预算保障，各级公安交警部门组织的行政事业性收费收入和罚没收入上缴同级财政，支出由同级财政预算安排。这种经费管理体制的有利方面：一是符合“事权与财权相统一”的人民警察经费保障原则；二是实现了公安交警部门“人、财、物”的统一管理，明确了各级财政部门对同级公安交警的经费保障责任。不利方面：一是地方财政部门对公安交警经费使用的控制加强；二是全省各级公安交警部门经费保障水平可能会不太平衡。

三、意见和建议

根据《人民警察法》、《道路交通安全法》、《公务员法》以及《预算法》的有关规定，特别是国务院第479号令《公安机关组织管理条例》的颁布实施，为公安交警部门理顺经费管理体制、建立经费保障机制提供了良好的契机，同时也为公安交警经费纳入同级财政部门保障提供了法规依据。因此，拟对公安交警部门现行“条块结合”的经费管理体制进行改革，按照事权与财权相统一的人民警察经费保障原则，实行全部纳入当地财政分级管理，所需经费由同级财政部门预算足额保障，从而彻底理顺公安交警部门的经费管理体制。同时明确以下事项：

一、理顺省事业编人员的管理体制。明确将全省各级公安交警部门的省事业编人员（包括在职民警、职工和离退休人员），全部纳入当地编委（人事部门）管理，所需经费列入同级财政预算保障，并对省事业编民警一律转为国家公务员和中央政法编。

二、确保全省各级公安交警部门列为同级财政一级预算单位管理。按照公安部的要求，为确保公安交通管理事业的顺利发展，根据公安交警工作的实际需要，明确将全省各级公安交警部门列为同级财政一级预算单位管理，予以经费保障，实行财务独立核算。省公安厅交警总队和高速公路交警经费，所需经费全部纳入省财政预算保障。

三、科学合理制定各级公安交警部门的经费保障水平，建立和完善经费保障机制。根据省财政厅和省公安厅交警总队联合开展的全省公安交警部门经费收支情况统计调查成果，以确保开支水平不降低为前提，充分考虑公安交警部门的工作性质及特点，科学合理制定各级公安交警部门的经费保障标准，建立和完善交警经费保障机制。

四、为解决公安交警部门全省性科技装备建设的实际需要，明确将现有省财政安排的全省公安交警部门的养路费分成收入，仍然由省财政厅全部划拨省公安厅交警总队，专项用于公安交警部门全省性交通管理信息系统等科技装备建设。

五、切实解决公安交警部门存在的突出困难。一是要明确交通设施专项支出，应全部由各级地方财政承担，避免挤占公安交警部门经费；二是要建立和完善公安交警医疗保障制度，全额保障公安交警大病医疗救治经费；三是要合理安排交通协管员专项经费，解决基层交警部门现有警力不足的实际需要；四是合理安排科技装备和办公用房建设经费，解决基层公安交警部门的历史欠账问题。

六、推进全省公安交警部门实行收支完全脱钩。公安交警部门实行收支完全脱钩，有利于促进依法行政，加强廉政建设和改善发展环境，也有利于加强基层公安交警部门经费保障，改善公安交警的执法形象，促进公安交警队伍的规范化建设。因此，必须推进公安交警经费收支完全脱钩，公安交警经费全额纳入同级财政预算保障。对人员经费将严格按照国家规定的标准给予足额安排；对公用经费，将制定分类分档的预算定额标准，并按照定额标准予以核定；对项目支出，将按照实际需要和财力尽可能予以保障；对执收执罚的成本性支出，将据实核定，足额安排。

大部门体制 篇4

一、地方政府大部门体制改革的历程

改革开放以来, 地方政府一直十分重视机构改革工作。在推行大部门体制改革方面也做出了一些探索。以党的十七大为界, 可将地方政府大部门体制改革分为两个阶段。一是十七大前, 地方政府大部门体制改革的尝试与探索阶段。二是十七大后, 地方政府大部门体制改革深化阶段。

(一) 地方政府大部门体制的尝试与探索阶段

早在数年前, 为了响应中央机构改革以及推动地方政治经济发展, 少数地方政府就开始了具有大部门体制性质的机构改革试点, 并取得了一定成效, 出现了诸如“深圳模式”、“随州模式”、“重庆模式”等一些积极的探索和经验。如深圳市按照大部门体制的原则, 先后经历七次行政管理体制改革, 探索大系统的管理模式, 初步形成了“大交通、大工业、大文化、大城建、大城管”的格局。随州市把一些职能相近的机构合并, 有的只挂牌不单设, 大部门体制改革后, 政府组成部门和事业单位的规模比一般市州小, 全市编制总量精简率达8%, 部门扯皮少了, 沟通更顺畅了, 工作效率也提高了。但是受我国政府机构设置的既定框架限制, 这些改革最终没能得到坚持。

这一阶段的改革, 是在中央没有明确政策的前提下, 进行的具有大部门体制改革性质的试点与探索, 是在反思地方政府改革, 适应市场经济条件下, 为推动政府职能转变而进行的一项创新之举。改革具有一定的创新性。这种创新适应了经济社会发展的要求, 推动地方政府改革的深入发展。这不仅为2008年的中央机关大部门体制改革提供了实践经验和理论素材, 也为今后地方政府推行大部门体制改革提供参考与借鉴。但是, 因以往的改革仅是关注改革某一点, 对改革现状缺乏深入思考, 改革缺乏前瞻的理论支撑与指导、缺乏明确的愿景与目标, 导致改革的系统性、科学性和前瞻性不够。此次改革是在中央大部制改革总方向的这种强大的外部力量的推动下进行的, 具有应景性、探索性、复杂性的特点。

(二) 地方政府大部门体制的深化阶段

由于我国的大部门体制改革是自上而下进行的。中央政府大部门体制改革的完成, 为地方政府大部门体制改革提出了新的要求和挑战。2008年8月, 中央编委召开地方政府机构电视电话会议, 以及《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》的出台, 我国地方政府大部门体制改革正式拉开序幕。截止到2008年年底, 几乎所有的省级机构改革方案都获得中央批准, 并开始实施。在各省积极推进大部门体制改革的同时, 一些地方政府也开始大部门体制的探索。其中最具代表性的是广东一些地市的大部门体制改革。如深圳2008年大部门体制改革和顺德的大部门体制改革。

这次地方政府机构改革不同于以往的机构改革, 它是在中央明确提出大部门体制改革的大背景下进行的。这次改革主要在两个层面展开:首先是省级层面的大部门体制改革。全国省市区基本上按照“7+1”的模式进行省直部门和机构的整合, 并取得了明显的效果。其主要表现为:一是部门机构数量减少、特别是厅级副厅级单位数量减少。如重庆市合并了54个市级议事协调机构和临时机构, 撤销了173个市级议事协调机构和临时机构。经过调整, 吉林省政府共设置工作部门47个, 其中, 省政府组成部门25个, 直属机构15个, 部门管理机构7个, 比改革前减少了11个, 精简比例为19%。经过机构改革, 江西省减少正厅级单位3个, 副厅级单位1个, 调整单位级别3个。变动率达14.6%。二是政府公共服务和公共管理职能得到强化。由于此次改革调整机构较多, 覆盖面较广, 影响也较为深远。特别是改革带来的政府理念的更新, 有利于服务型政府建设。但是因改革的模式比较单一, 基本上是中央大部门体制改革的翻版。改革的效果和力度仍不够。其次是省级以下层面的大部门体制改革。根据大部门体制思路, 一些地方结合自身实际都对政府机构设置进行了调整。最有影响的是深圳、顺德和珠海的大部制改革。2009年深圳按照“市场、服务、效率”三大取向, 对政府机构和职能进行了大幅度的退、转、减、合, 机构精简1/3, 职能转变基本到位, 初步实现了“大部制”。深圳的大部制改革更多地延续原来的深圳大部制改革的路线, 继续深化“行政三分”, 改革比较彻底。而顺德的大部门体制改革, 则是勇于“自我革命”, 向纵深推进行政体制改革, 将41个党政机构压至16个, 砍掉了内耗、砍出了效率, 改革精简幅度近2/3。因其触动了党政联动这根弦, 被称之为“中国最大胆的大部制改革”。而珠海大部制改革则突出基层治理。珠海设置27个市政府工作部门, 精简幅度约1/3, 调整、撤并、整合市委机构8个, 调整比例达1/2。市直议事机构和临时机构从593个精简为95, 精简幅度超过80%。

应该说, 当前地方大部门体制改革启动时间不长, 改革力度较大, 成效显著。但是各地将大部门体制改革的重点放在某一级政府内部的机构调整或重组, 结果是机构的合并与减少, 并未涉及不同层级政府职权划分问题, 也未考虑各层级政府的统筹协调问题, 还不能算真正的大部制。

二、地方政府大部门体制改革的困境

大部门体制改革, 被认为是中国地方行政机构改革的重要路径, 是实现“小政府大社会”的有效渠道, 也被视为调整党政关系的大胆尝试。在我国推行大部门体制改革, 地方政府作为中央政府代言人和地方民众代理人, 将面临着双重角色冲突的困境。所以与中央政府相比, 地方政府大部门体制改革面临的环境更复杂, 改革的难度更大, 遇到的困难和问题更多。主要表现在以下几个方面:

(一) 职责同构的困境

公共组织的上下对应设置, 可以比较有效地保障政策切实执行。单一制、中央集权国家的一般特点是组织上下同构。我国作为单一制国家, 国家政策制定和执行都是自上而下。为了确保中央政令畅通, 所以地方政府多是按照职责同构与上下对口的原则设置机构, 导致地方政府与中央政府机构设置相同或类似, 行使的权力基本相同。正如李军鹏教授所言, 历次机构改革比较注重政府与市场边界的划分, 却忽视了政府职能在机构间的配置问题。中央与地方各级政府的“职责同构”与“上下一般粗”的问题是我国政府管理中一个老大难的问题。如果地方政府沿着传统政府纵向“职责同构”的模式进行大部门体制改革, 不仅违背了大部制改革的初衷, 而且又会陷于政府机构膨胀的怪圈。如果地方政府组织体系实行异构化, 地方政府部门将无法与中央政府大部门改革对接。为此, 在保持与中央相衔接的基础上如何因地制宜进行创新, 是地方政府大部门体制改革所要解决的重大问题。

(二) 部门利益的困境

大部门体制改革必然会涉及到机构整合和人员的调整, 这就意味着原有的部门间的利益平衡将会被打破。但是长期以来形成的政府部门利益拥有者和利益关系格局一时难以改变, 并呈现出一定的刚性。从理论上讲, 现代政府除了人民利益之外, 是没有自身利益的。然而, 目前政府自己身上纠结了太多的利益。一些政府部门考虑问题还不能完全从公共利益出发, 往往更看重部门利益, 有利益的事抢着干, 没利益的事推着干。而且在中国当前的经济环境下, 政府部门的利益驱动比传统体制更直白, 在社会生活的表现更直观, 部门利益主体行为显性化、部门利益化、利益集团化的现象日益突出, 且有固化的趋势。推行大部门体制改革, 必然会触及和威胁到某些部门或特殊利益集团的利益, 他们会千方百计地阻挠改革。在改革中, 如何有效协调这部分人的利益, 成为大部门体制改革的关键。

(三) 部门监督的困境

大部门体制改革, 把多个部门管理社会事务的权力交给一个部门行使, 多个部门变成一个超级部门, 分散的部门利益积聚为集中的部门利益, 形成了对某项事务垄断性的管理权。财权和事权的高度集中, 公共权力容易成为部门或个人追求私利的工具, 导致权力滥用行为, 损害地方政府的公共性和合法性。部门积聚的利益越大, 权力越集中, 监督也将变得更难。如何加强地方大部门的权力监督和控制, 完善内外部监督机制, 防止因权力集中而产生腐败, 是当前地方大部门体制改革亟待解决的问题。

(四) 中央与地方权限划分的困境

实行大部门体制改革后, 随着职能和机构的整合, 中央部委的权力扩张、内设机构增加、人员增多将是必然趋势。由于中央与地方在权限划分上存在着此消彼长的现象。随着中央部委权限的扩大, 尤其是垂直部门不断增加后, 地方政府的权限会受到明显的制约, 这将会对地方经济与社会发展产生深远影响。如何平衡中央部委管理权限与促进地方经济发展的关系, 将是我国地方治理中最复杂的问题, 也是地方政府推行大部门体制改革必须面对的问题。

三、地方政府大部门体制改革的突破

地方政府推行大部门体制, 是一项系统工程, 要摆脱目前地方政府大部门体制改革困境, 使其顺利进行, 必须从几个方面进行突破。

(一) 在政府职能上进行突破

地方政府大部门体制改革不仅涉及某一级政府, 而是涉及各级地方政府。所以在推行大部门体制时, 应综合考虑各级政府职能与机构设置。明确中央与地方职能与权限, 赋予每一层级政府特定的职责范围。各级地方政府应根据拥有的职权设置机构。中央有原则要求上下对口设立机构的, 地方政府应当对口设立机构。除此之外, 地方政府可因地制宜自主设立与中央政府相同的机构。同级地方政府因其事务的差异, 机构设置可以不同。

(二) 在构建部门协调机制上进行突破

地方政府大部门体制改革不是归大堆, 而是通过职能的整合和机构重组, 在各部门间建立科学、高效的协调联动机制, 真正解决政府部门职能交叉、政出多门、多头管理的问题。要消除部门利益, 就必须由“单一部门主导”向“政府整体主导”转变, 增加部门改革压力, 冲破改革的利益阻力, 整体推进改革。同时改革必然会涉及一部分人员的岗位和职位调整, 因此要合理配置人员, 做好利益补偿。在严格控制编制的基础上, 多形式、多渠道解决好人员安置问题。

(三) 在加快社会组织发展上进行突破

现代社会将是一个网络化和多中心治理模式的社会。地方政府要按照建设服务型政府的要求转变职能, 把与政府职能不相符的事务剥离出去, 必须大力发展社会组织和中介组织, 使其有效承接政府转移的职能, 让政府真正成为公共产品和公共服务的提供者。

(四) 在实现决策、执行与监督分离上进行突破

大部门体制改革, 是在调整政府组织结构的基础上, 重塑政府运行机制。要突破以往改革的固有窠臼, 就必须深入探索制度层面的改革。针对当前地方政府职能配置的现状, 要实现政府决策、执行与监督适度分离, 应借鉴英美国家经验, 建立地方行政首长为责任人的大部门决策责任主体, 同时创新组织模式, 组建执行部门, 专门负责执行和服务, 逐步探索地方政府决策与执行适度分离。完善政府绩效考核制度, 建立有效的监督机制, 实现对政府决策、执行中的合法性进行监督。

摘要：大部门体制是当前我国地方政府机构改革的总方向。从早期部分地方开展的具有大部门体制性质的机构改革试点到2008年地方政府大部门体制改革的启动, 大部门体制改革面临着部门利益、部门整合、职责同构等诸多困境, 为了确保地方大部门体制顺利推进, 需要在政府职能转变, 构建部门协调机制, 加快社会组织发展, 实现决策、执行与监督适度分开等方面实现突破。

关键词：大部门体制,改革,服务型政府

参考文献

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县广电部门深化体制改革意见建议 篇5

为此作为这次文化体制改革的宣传部门，同时又是这次改革主体之一的广电部门，应该看到：广播电视体制改革已成为当前一项紧迫的工作，改革是大势所趋，改革越迟，改革成本会越高，改革难度会更大。唯有争取“早改早主动，早改早受益，早改早发展”才是明智的选择。从而自觉地以中共中央、国务院深化文化体制改革若干意见为纲领，根据省市有关精神，牢牢抓住新一轮的文化体制改大好机遇，结合我县实际，突破性推进广播电视体制改革，奋力实现我县广播电视跨越式发展。

深化广播电视体制改革，首先要突破思想观念障碍，打破固有体制瓶颈，创新科学管理体制和运行机制，不断深化完善单位的内部改革，真正做到政事分开、政企分开、管办分开。坚持以人为本的原则，深化人事制度改革。改革人才配置机制，实施机构按需调整，推行全员聘用制和全员竞争上岗；改革人才引进机制，实施公开招聘，实行“凡进必考”；改革人才培训机制，实施分类培训和集中管理；改革考核评价机制，实行目标管理量化考核责任制，逐级签订岗位目标责任书；改革收入分配机制，实施工效挂钩和部门内部“二次分配”；改革人才分流机制，实施末位淘汰和多渠道安置；改革职位分级机制，实施评聘分开和按岗定酬，实行同工同酬；改革人才聘任机制，新进人员实行雇员制和人事代理制。通过大胆引入竞争、激励和约束机制，努力实现由“养人”到“养事”的转变。

其次要以科学发展为重点，努力形成“宣传为本、两翼支撑、三业并举、和谐发展”的广电事业新格局。“宣传为本”，就是确立宣传任务是第一任务，社会效益是第一效益的观念；“两翼支撑”，以广电事业和广电产业作为两翼，相互支撑，相互促进；“三业并举”，就是节目采编、广告经营、产业拓展三项业务平衡发展，整体推进；“和谐发展”，就是公益性广电事业发展由政府指导，经营性广电产业发展由市场主导。

一、以整合频道资源为核心，坚持舆论宣传创新，确保宣传主业的健康发展和舆论喉舌作用的发挥。

1、强化频道节目的整体规划，将现有的竹山-1频道、-2频道、影视轮播、互动点播四个频道整合为新闻综合频道、经济生活频道、影视互动频道。新闻综合频道以新闻宣传报道，资讯发布为主，突出频道的公信力、影响力，确保主流媒体地位。经济生活频道以经济类、社教类、生活服务类新闻、资讯传播为主，突出接近快性、实用性。影视互动频道以播放影视、点播节目为主，突出可视性、娱乐性。

2、强化舆论宣传的栏目创新，对现有竹山新闻、堵河视线、新闻周刊三个栏目加快改版步伐，以内容为纽带，多设置群众喜闻乐见的栏目版块，强化栏目自身的宣传推介，努力实现栏目特色化、节目精品化、频道专业化目标。

二、依托宣传主业发展产业，以完善市场主体，发挥市场机制作用为手段，合理整合、配置资源，开发新业务项目，加快推进产业快速发展。

1、构建市场主体。按照宣传经营“两分开”要求，县广播电视局（台）计划将电视广告业务从事业体制中剥离出来，进行产业化运营，先成立竹山县广告经营中心，试运营，再规范，逐步实现企业化运作。

2、开发市场资源。针对现有广电资源特殊属性，将闲置的乡镇站房资产184万元，龙背山、观山寺、宝丰山三个山头闲置设备、山头资源以及广电中心可利用部分捆绑起来，成立竹山县广播电视实业公司，通过招商引资，包装一批房产开发、旅游景点项目，进行立体开发。

第三要以重点项目为支撑，努力开创广电事业新局面。

一、加快项目库建设。围绕广电事业发展的新形势、新机遇，加强与县发改局、财政局、扶贫办等县直部门的联系，系统收集整理项目资源，按照国家宏观投资政策导向，以社会公益事业项目为主体，精心设计包装一批广播电视发展项目，加大对上的争取协调力度，力争实现每年有两个一百万元以上的广电类社会发展项目批准开工建设。

二、加快推进重点项目建设。

1、坚持运用市场化运作方式，在积极争取国家、政府扶持基础上，千方百计筹措资金，推进广电中心建设。在借鉴外地成功经验的基础上，运用市场化模式，高标准建成可容纳400人的多功能会议厅，先进的演播厅，使之成为我县今后召开会议、举行演出的重要场所。

2、启动新一轮731个20户以上通电自然村广播电视“村村通”工程建设项目，力争2008年以前全面完成，实现总投资过千万元。到2010年，广播、电视覆盖率达到90％和95％，有线电视联网村达228个，通村率达到90％，联网用户6.8万户，通户率达到65％，实现技术手段和技术设备的更新改造和升级换代，形成天上卫星、地面无线、有线相结合的立体覆盖网。

3、加快推进鄂西北有线电视网络维护中心建设。以广电大楼五楼为主机房，争取市网络公司投资500万元，高标准建设监控十堰市南三县前端中心机房，从根本上解决我县有线电视维护成本高，信号不稳定，信号覆盖不均衡难题。

大部门体制 篇6

关键词：气象防雷；工作指导；工作开展

1、气象防雷的政策

1.1 现阶段气象防雷所面临的问题

气象防雷是根据气象条件作出一定的预判断对防雷讯息进行指导，对此，2014年，我国政府及相关气象部门联合出台了相关政策法规，并提出了相关的指导思路，要求下级单位应该认真落实相关气象服务工作，围绕更好地发挥政府的职责，统筹安排现有的气象资源，更好更完善地服务社会。同样，我国政府于2015年出台了类似的法规，要求解决现有行政审批中存在的相关问题，重点整治办事怠慢，不作为，乱收费，资金消耗大等老百姓普遍反映的问题。近几年来，我国气象服务系统发生了很多丑闻，这些丑闻严重损害了我国政府在百姓心目中的形象。對此，相关电视台也做了专题报道。这个舆论对气象防雷产生了不小的压力。

1.2 气象部门采取的对策

社会舆论造成的压力迫使我国气象服务部门先后出台了《中国气象局办公室关于加强防雷装置检测管理工作的通知》等相关通知，并召开了相关会议，在会议上领导要求基层气象防雷减灾服务部门应该积极落实相关政策，贯彻法规文件。这其中比较重要的一条政策就是2015年6月份开始在有关地区防雷装置设计技术的收费问题得到相应的取消，有些其他可以删减的费用也做了相应地删减。这一系列动作表明我国气象服务部门还是比较积极的应对以往恶性舆论，应积极的树立正面形象。

2、新环境下基层政府防雷指导工作

2.1 对检测资质的管理

我国的副总理汪洋同志曾说过。防雷改革工作应该得到十足的重视，并不断推进气象改革。对于我国应该加速气象防雷检测资质的社会开放问题，对于开放资质后仍存在的问题可以再向相关部门提出并反映。对于目前的防雷环境，中国气象局尽快出台《防雷装置检测资质管理办法》迫在眉睫。同时，建议防雷甲乙级资质要求相对要严格，而丙级资质门框应降低，这样才有利于市场正当活跃竞争，防雷事业和谐发展。

2.2 健全防雷装置检测监管体系

防雷探测工作市场后，将会有许多实际问题，监督我的检测是非常重要的。首先，它必须实现防雷装置测试组织登记、申报、检查管理、注册管理机构在我检测合格，在图书业务资格的开始必须提供权威在过去的一年里我发现年度报告，报告检查的前提是合格的，报告包括检测项目的统计数据在过去的一年里，使用仪器检验记录，客户反馈形式，等等。外国防雷设备测试组织实施备案管理服务。第二是提高防雷装置检测业务标准和服务标准体系，建立标准化指标体系防雷装置检测机构。标准化评估确定闪电检测手段的发展规则进行标准化的防雷装置检测组织宣布发现为了提高整个矿井的检测质量改革后的市场份额。第三是注册闪电探测机制实施动态监测，管理委员会设置水雷探测机制，该委员会是负责管理平台的发展，移动互联网的使用实施动态监督。

2.3 提升气象部门防雷检测服务能力

在改革初期，气象部门仍是防雷检测服务的先锋军，只有提升检测服务能力，与社会检测机构相竞争时才能体现优势。对此建议，一是对全省气象部门检测机构整合优化重新申请。比如省级申请2个甲级检测资质，市级可申请1个甲级资质、1个乙级资质，县级申请1个丙级资质，个别县级人员少，条件不具备的可不申请，由市级资质覆盖开展业务。二是加强气象部门检测机构能力建设。对服务人员组织全省定期和不定期培训，学习先进的检测手段和服务方法，各地区之间加强相互交流学习，各取所长，优化业务服务水平。三是加强与客户的沟通联系，建立定期检测告知制度，定检到期前告知客户，以方便及时检测。多收集客户的反馈意见，多听取好的建议，优化服务程序。

2.4 加强防雷执法队伍建设

一直以来，气象部门的执法不是很好。我工作在新形势下更需要强有力的执行团队作为备份支持。首先，澄清，规范分离“事务企业”，创造一个良好的内部环境，执法只有大胆。各级气象部门不得投资于我的检测业务，不得写字楼出租闪电检测业务；气象局权威的各级员工不得兼职闪电探测业务；non-personnel混合。实现完全分离气象局和我和行政执法单位，我和我的企业和机构。其次，加强气象部门条例（部分）领导的矿山执法政策和指导。省规定在市（州）监管部门提供更为有效的执法人员法律和政策指导，提供更充足的支持我的执法。最后，注重执法和县联动，促进矿山执法的更快发展。加强市（县）级行政执法责任，丰富城市（县）级气象行政执法人员，完善市、县联合执法机制，市气象局执法机构实际操作。气象部门地区之间建立联合执法机制，提高执法质量的区域。

3、结语

防雷改革是国家行政审批制度改革、气象服务体制改革的重要组成部分，必须顺应改革，统筹集约，规范管理，依法履职，大胆创新，努力营造一个健康、和谐的氛围，为气象防雷减灾事业的发展作出应有的贡献。

参考文献：

大部门体制 篇7

(一) 依托交通枢纽、生产基地、中心城市和大型商品集散地, 构建全国骨干流通网络, 建设一批辐射带动能力强的商贸中心、专业市场以及全国性和区域性配送中心。 (商务部、发展改革委、交通运输部、农业部、供销合作总社。列第一位者为牵头部门, 下同)

(二) 推动大宗商品交易市场向现货转型, 增加期货市场交易品种。 (商务部、证监会按职责分工负责)

(三) 优化城市流通网络布局, 有序推进贸易中心城市和商业街建设, 支持特色商业适度集聚, 鼓励便利店、中小综合超市等发展, 构建便利消费、便民生活服务体系。鼓励大型流通企业向农村延伸经营网络, 增加农村商业网点, 拓展网点功能, 积极培育和发展农村经纪人, 提升农民专业合作社物流配送能力和营销服务水平。支持流通企业建立城乡一体化的营销网络, 畅通农产品进城和工业品下乡的双向流通渠道。 (商务部、农业部、工商总局、供销合作总社)

(四) 大力发展第三方物流, 促进企业内部物流社会化。加强城际配送、城市配送、农村配送的有效衔接, 推广公路不停车收费系统, 规范货物装卸场站建设和作业标准。 (发展改革委、商务部、交通运输部、工业和信息化部按职责分工负责)

(五) 加快建设完整先进的废旧商品回收体系, 健全旧货流通网络, 促进循环消费。 (商务部、发展改革委、工业和信息化部、供销合作总社)

二、积极创新流通方式

(六) 大力推广并优化供应链管理, 鼓励流通企业拓展设计、展示、配送、分销、回收等业务。 (商务部、工业和信息化部、发展改革委按职责分工负责)

(七) 加快发展电子商务, 普及和深化电子商务应用, 完善认证、支付等支撑体系, 鼓励流通企业建立或依托第三方电子商务平台开展网上交易。创新网络销售模式, 发展电话购物、网上购物、电视购物等网络商品与服务交易。 (商务部、发展改革委、工商总局、工业和信息化部、农业部、供销合作总社按职责分工负责)

(八) 统筹农产品集散地、销地、产地批发市场建设, 构建农产品产销一体化流通链条, 积极推广农超对接、农批对接、农校对接以及农产品展销中心、直销店等产销衔接方式, 在大中城市探索采用流动售卖车。 (发展改革委、商务部、农业部、粮食局、供销合作总社按职责分工负责)

(九) 鼓励商业企业采购和销售绿色产品, 促进节能环保产品消费, 支持发展信用消费。 (财政部、发展改革委、商务部、工业和信息化部按职责分工负责)

(十) 围绕节能环保、流通设施、流通信息化等关键领域, 大力推进流通标准应用。推动商品条码在流通领域的广泛应用, 健全全国统一的物品编码体系。 (质检总局、商务部)

三、提高保障市场供应能力

(十一) 支持建设和改造一批具有公益性质的农产品批发市场、农贸市场、菜市场、社区菜店、农副产品平价商店以及重要商品储备设施、大型物流配送中心、农产品冷链物流设施等, 发挥公益性流通设施在满足消费需求、保障市场稳定、提高应急能力中的重要作用。 (发展改革委、商务部、农业部、粮食局、供销合作总社按职责分工负责)

(十二) 完善中央与地方重要商品储备制度, 优化储备品种和区域结构, 适当扩大肉类、食糖、边销茶和地方储备中的小包装粮油、蔬菜等生活必需品储备规模。 (发展改革委、商务部、财政部、粮食局按职责分工负责)

(十三) 强化市场运行分析和预测预警, 增强市场调控的前瞻性和预见性。加强市场应急调控骨干企业队伍建设, 提高迅速集散应急商品能力, 综合运用信息引导、区域调剂、收储投放、进出口等手段保障市场供求基本平衡。 (发展改革委、商务部、农业部、财政部、粮食局按职责分工负责)

四、全面提升流通信息化水平

(十四) 将信息化建设作为发展现代流通产业的战略任务, 加强规划和引导, 推动营销网、物流网、信息网的有机融合。鼓励流通领域信息技术的研发和集成创新, 加快推广物联网、互联网、云计算、全球定位系统、移动通信、地理信息系统、电子标签等技术在流通领域的应用。 (工业和信息化部、商务部、发展改革委、粮食局)

(十五) 推进流通领域公共信息服务平台建设, 提升各类信息资源的共享和利用效率。 (商务部、发展改革委、工业和信息化部、粮食局)

(十六) 支持流通企业利用先进信息技术提高仓储、采购、运输、订单等环节的科学管理水平。鼓励流通企业与供应商、信息服务商加强合作, 支持开发和推广适用于中小流通企业的信息化解决方案。 (商务部、发展改革委、工业和信息化部、粮食局、供销合作总社)

(十七) 加强流通领域信息安全保障。 (工业和信息化部、公安部)

五、培育流通企业核心竞争力

(十八) 积极培育大型流通企业, 支持有实力的流通企业跨行业、跨地区兼并重组。支持中小流通企业特别是小微企业专业化、特色化发展, 健全中小流通企业服务体系, 扶持发展一批专业服务机构, 为中小流通企业提供融资、市场开拓、科技应用和管理咨询等服务。 (商务部、发展改革委、农业部、粮食局、供销合作总社)

(十九) 鼓励发展直营连锁和特许连锁, 支持流通企业跨区域拓展连锁经营网络。 (商务部、供销合作总社)

(二十) 积极推进批发市场建设改造和运营模式创新, 增强商品吞吐能力和价格发现功能。推动零售企业转变营销方式, 提高自营比重。 (商务部、发展改革委、农业部、粮食局、供销合作总社按职责分工负责)

(二十一) 支持流通企业建设现代物流中心, 积极发展统一配送。 (发展改革委、商务部、粮食局、供销合作总社按职责分工负责)

(二十二) 加强知识产权保护, 鼓励流通品牌创新发展。 (商务部、工商总局、质检总局)

六、大力规范市场秩序

(二十三) 加强对关系国计民生、生命安全等商品的流通准入管理, 形成覆盖准入、监管、退出的全程管理机制。 (商务部、工商总局、质检总局、公安部、工业和信息化部、食品药品监管总局、粮食局按职责分工负责)

(二十四) 充分利用社会检测资源, 建立涉及人身健康与安全的商品检验制度。加大流通领域商品质量监督检查力度, 改进监管手段和检验检测技术条件。细化部门职责分工, 堵塞监管漏洞。 (质检总局、工商总局、商务部、公安部、粮食局)

(二十五) 建立健全肉类、水产品、蔬菜、水果、酒类、中药材、农资等商品流通追溯体系。 (商务部、农业部、供销合作总社)

(二十六) 依法严厉打击侵犯知识产权、制售假冒伪劣商品、商业欺诈和商业贿赂等违法行为。加强网络商品交易的监督管理。规范零售商、供应商交易行为, 建立平等和谐的零供关系。 (商务部、发展改革委、公安部、工商总局、质检总局)

(二十七) 加快商业诚信体系建设, 完善信用信息采集、利用、查询、披露等制度, 推动行业管理部门、执法监管部门、行业组织和征信机构、金融监管部门、银行业金融机构信息共享。 (商务部、发展改革委、公安部、工商总局、质检总局、人民银行、银监会)

七、深化流通领域改革开放

(二十八) 建立分工明确、权责统一、协调高效的流通管理体制, 健全部门协作机制, 强化政策制定、执行与监督相互衔接, 提高管理效能。加快流通管理部门职能转变, 强化社会管理和公共服务职能。在有条件的地区开展现代流通综合试点, 加强统筹协调, 加快推进大流通、大市场建设。 (商务部、发展改革委、粮食局)

(二十九) 消除地区封锁和行业垄断, 严禁阻碍、限制外地商品、服务和经营者进入本地市场。 (商务部、税务总局会同发展改革委、工商总局等部门负责)

(三十) 严厉查处经营者通过垄断协议等方式排除、限制竞争的行为。 (发展改革委、工商总局等部门按职责分工负责)

(三十一) 鼓励民间资本进入流通领域, 保障民营企业合法权益, 促进民营企业健康发展。 (商务部、发展改革委)

(三十二) 进一步提高流通产业利用外资的质量和水平, 引进现代物流和信息技术带动传统流通产业升级改造。支持有条件的流通企业“走出去”, 通过新建、并购、参股、增资等方式建立海外分销中心、展示中心等营销网络和物流服务网络。 (发展改革委、商务部按职责分工负责)

(三十三) 积极培育国内商品市场的对外贸易功能, 推进内外贸一体化。 (商务部牵头)

八、制定完善流通网络规划

(三十四) 制定全国流通节点城市布局规划, 做好各层级、各区域之间规划衔接。 (商务部牵头)

(三十五) 科学编制商业网点规划, 确定商业网点发展建设需求, 将其纳入城市总体规划和土地利用总体规划。乡镇商业网点建设纳入小城镇建设规划。各地制定控制性详细规划和修建性详细规划时应充分考虑商业网点建设需求, 做好与商业网点规划的相互衔接。完善社区商业网点配置, 新建社区 (含廉租房、公租房等保障性住房小区、棚户区改造和旧城改造安置住房小区) 商业和综合服务设施面积占社区总建筑面积的比例不得低于10%。严格社区商业网点用途监管, 不得随意改变必备商业网点的用途和性质, 拆迁改建时应保证其基本服务功能不缺失。各地可根据实际发布商业网点建设指导目录, 引导社会资金投向。 (住房城乡建设部、商务部、国土资源部)

九、加大流通业用地支持力度

(三十六) 按照土地利用总体规划和流通业建设项目用地标准, 在土地利用年度计划和土地供应计划中统筹安排流通业各类用地。鼓励利用旧厂房、闲置仓库等建设符合规划的流通设施, 涉及原划拨土地使用权转让或租赁的, 经批准可采取协议方式供应。鼓励各地以租赁方式供应流通业用地。支持依法使用农村集体建设用地发展流通业。依法加强流通业用地管理, 禁止以物流中心、商品集散地等名义圈占土地, 防止土地闲置浪费。 (国土资源部、商务部、住房城乡建设部、发展改革委、农业部)

(三十七) 制定政府鼓励的流通设施目录, 对纳入目录的项目用地予以支持。 (商务部、国土资源部、住房城乡建设部、发展改革委)

十、完善财政金融支持政策

(三十八) 积极发挥中央政府相关投资的促进作用, 完善促进消费的财政政策, 扩大流通促进资金规模, 重点支持公益性流通设施、农产品和农村流通体系、流通信息化建设, 以及家政和餐饮等生活服务业、中小流通企业发展、绿色流通、扩大消费等。 (发展改革委、财政部、商务部、农业部、工业和信息化部、粮食局、供销合作总社按职责分工负责)

(三十九) 鼓励银行业金融机构针对流通产业特点, 创新金融产品和服务方式, 开展动产、仓单、商铺经营权、租赁权等质押融资。改进信贷管理, 发展融资租赁、商圈融资、供应链融资、商业保理等业务。充分发挥典当等行业对中小和微型企业融资的补充作用。拓宽流通企业融资渠道, 支持符合条件的大型流通企业上市融资、设立财务公司及发行公司 (企业) 债券和中期票据等债务融资工具。引导金融机构创新消费信贷产品, 改进消费信贷业务管理方式, 培育和巩固消费信贷增长点。 (人民银行、银监会、发展改革委、商务部、证监会按职责分工负责)

十一、减轻流通产业税收负担

(四十) 在一定期限内免征农产品批发市场、农贸市场城镇土地使用税和房产税。将免征蔬菜流通环节增值税政策扩大到有条件的鲜活农产品。加快制定和完善促进废旧商品回收体系建设的税收政策。完善并落实家政服务企业免征营业税政策, 促进生活服务业发展。落实总分支机构汇总纳税政策, 促进连锁经营企业跨地区发展。积极推进营业税改增值税试点, 完善流通业税制。 (财政部、税务总局)

十二、降低流通环节费用

(四十一) 抓紧出台降低流通费用综合性实施方案。优化银行卡刷卡费率结构, 降低总体费用水平, 扩大银行卡使用范围。加快推进工商用电用水同价。切实规范农产品市场收费、零售商供应商交易收费等流通领域收费行为。 (发展改革委、人民银行、银监会、商务部、粮食局)

(四十二) 落实好鲜活农产品运输“绿色通道”政策, 确保所有整车合法装载运输鲜活农产品车辆全部免缴车辆通行费, 结合实际完善适用品种范围。 (交通运输部、发展改革委、财政部、商务部)

(四十三) 深入推进收费公路专项清理, 坚决取缔各种违规及不合理收费, 降低偏高的通行费收费标准。从严审批一级及以下公路和独立桥梁、隧道收费项目。按照逐步有序的原则, 加快推进国家确定的西部地区省份取消政府还贷二级公路收费工作进度。 (交通运输部、发展改革委、财政部、监察部、国务院纠正行业不正之风办公室)

十三、完善流通领域法律法规和标准体系

(四十四) 推动制定、修改流通领域的法律法规, 提升流通立法层级。抓紧修订报废汽车回收管理办法, 积极推动修改商标法、反不正当竞争法、广告法和消费者权益保护法等法律, 研究制定典当管理、商业网点管理、农产品批发市场管理等方面的行政法规。全面清理和取消妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务进入本地市场的规定。 (法制办、商务部、发展改革委、公安部、工商总局、农业部、质检总局、粮食局)

(四十五) 积极完善流通标准化体系, 加大流通标准的制定、实施与宣传力度。 (质检总局、商务部)

十四、健全统计和监测制度

(四十六) 加快建立全国统一科学规范的流通统计调查体系和信息共享机制, 不断提高流通统计数据质量和工作水平。加强零售、电子商务、居民服务、生产资料流通等重点流通领域的统计数据开发应用, 提高服务宏观调控和企业发展的能力。 (统计局、商务部、发展改革委、粮食局、供销合作总社)

(四十七) 扩大城乡市场监测体系覆盖面, 优化样本企业结构, 推进信息采集智能化发展, 保证数据真实、准确、及时, 加快监测信息成果转化。 (商务部、粮食局)

十五、加强组织领导

大部门体制 篇8

一、主要做法

黄石市行政事业资产管理体制改革从2005年初开始。从改革的实效看, 主要有五个方面的变化:一是集中了产权。将市直行政事业单位的房产、土地等不动产的产权证、土地使用证一律过户到市财政局, 避免产权“悬空”;二是统一管理经营性资产。将市直行政事业单位经营性资产全部集中, 收归市财政局统一管理, 由市财政局行政事业单位资产收益征管办公室负责组织实施;三是统一调剂行政事业资产。市政府授权财政部门对行政事业单位超标资产、闲置资产有效调剂使用, 优化了资源配置;四是经营性资产出租、资产处置公开透明。经营性资产出租、资产处置等事项统一进入市产权中心交易, 实行阳光操作;五是资产管理与预算管理相结合。从2007年开始, 将已制定标准的资产配置纳入了部门预算的“笼子”。该市通过上述改革, 达到了产权主体明确、资产分类管理、收支纳入预算、资源合理配置、资产保值增值的目标。近几年, 该市着重抓了五个方面的工作:

⑴坚持机构到位, 职能明确。黄石市财政局于2005年组建了行政事业资产管理科, 做到了机构、编制、职能、人员四到位。为适应改革的需要, 2007年8月, 黄石市政府同意市财政局设立“黄石市行政事业单位资产收益征管办公室”, 属全额拨款的正科级事业单位, 核定编制4名, 领导职数1名, 负责全市行政事业单位经营性资产收益的征管工作。目前, 该市行资科与征管办合署办公, 征管办主任由行资科长兼任, 财政资产管理部门的人员编制达到8名。

⑵坚持思路创新, 目标明确。黄石市行政事业资产管理改革总体工作思路概括为“四句话”, 即权属集中, 分类管理, 收益统一, 阳光操作。“权属集中”就是按照所有权与使用权相分离的原则, 改革传统的行政事业单位资产管理模式, 由财政部门代表政府对部门单位资产进行集中管理。“分类管理”就是对不同性质不同类型的资产, 在管理模式上, 区别对待, 各有侧重, 从而达到加强监管的目的。“收益统一”就是对行政事业单位资产实行集中管理后, 各单位的资产经营收益和处置收益全部进入财政非税收入专户, 严格实行收支两条线管理。“阳光操作”就是经营性资产对外出租由市财政局按市场规则公开运作;行政事业单位资产配置、处置严格依照规范程序及规定权限进行, 以提高资产使用和管理的透明度。

⑶坚持分类推进, 操作有序。按照财政部和省政府的统一部署, 该市组织专班开展全市行政事业单位清产核资。截至2006年底, 全市行政事业单位资产总额72亿元, 其中市直行政事业单位资产总额37.8亿元, 比2005年净增6亿元。市直行政事业单位有62家从事商业性经营, 出租门面440多间, 经营性资产达4900万元。在清产核资、摸清家底的基础上, 该市针对不同类型的资产实行分类管理。一是对不动产实行集中管理。2006年市财政局与市纪委联合发文, 对市直行政事业单位的房产证、土地证进行集中收缴, 上交到市财政局。从2007年开始分批移交过户。针对历史遗留下来的产权不清的状况, 政府安排70多万元专款, 由财政牵头, 组织市土地测绘队、房产测绘队对各单位产权不清的土地、房产进行测绘, 边测绘边过户, 二是对经营性资产实行统一经营管理。按照改革的要求, 2007年, 黄石对行政事业单位的商业门面逐户移交市财政局征管办进行统一管理, 所有出租行为均采用市场化方式公开运作。对未到期的门面合同全部改签至市财政局名下, 已到期的门面由市财政局组织统一拍租。目前市直62家单位的444间商业门面已全部收归财政, 未到期的198份合同已全部改签完毕, 已到期的商业门面在7月底启动拍租工作。三是对资产实行动态监管。建立了行政事业单位资产管理网络信息系统, 将市直所有行政事业单位资产数据全部导入网络管理系统, 并借助财政国库集中收付网络连接到各单位, 实现了资产实时、动态、网络化管理和网上办理资产配置、使用、处置、调剂等业务工作, 为提高国有资产的监管水平夯实基础。

⑷坚持制度创新, 规范管理。2007年, 该市制定了资产管理、配置、使用、处置四个实施细则, 以市政府文件颁布实施。四个实施细则的出台, 进一步明确了资产管理的程序、方法。一是规范资产配置行为。各单位的资产购置必须严格按程序办理, 凡属需要新增资产的, 先要报财政部门审批, 由财政部门对照配置标准进行衡量, 超标准的一律不得列入财政预算, 也不准单位动用其他资金购置。财政预算的编制, 特别是资产购置预算的编制, 充分考虑到各单位资产实际情况, 强化预算约束。对属于政府采购范围的购置支出, 实行政府采购管理。二是规范资产使用行为。2007年, 财政部门对照财政部“两令”的要求, 对行政单位资产的出租出借、对外投资等经营行为, 财政部门一律不予审批;对事业单位资产的出租出借、对外投资等经营行为, 一律从严控制。三是规范资产处置行为。对单位价值在3万元以上的资产处置进行了严格把关。按照评估——定价——公告的程序进行, 在交易时必须全部进入产权交易平台公开转让。2007年, 处置资产41笔, 处置收入1266万元。今年上半年, 处置资产27笔, 处置收入4046万元, 其中处置车辆11辆, 处置房产面积6971.46平方米。四是规范资产调剂行为。市财政部门制订了资产调剂办法, 对闲置不用、超标准占用的资产, 进行统一调剂, 逐步解决单位之间资产占用贫富不均的问题。2007年以来, 经市政府授权, 由市财政局牵头, 共对6家单位的房产进行了调剂, 调剂面积13500平方米。市农业局50多人挤在原农工商总公司五楼办公, 场地狭小, 环境混杂, 办公设施落后。市农业局曾多次向市政府请示修建办公楼, 概算需投资2000多万元。面对这种情况, 市财政局主动向市政府建议, 将市水利局大楼划拨二层半计2500多平方米供市农业局办公, 在未增加投资的前提下, 较好地改善了市农业局的办公条件。

⑸坚持配套实施, 强化收益征管。为了加强收益征管工作, 从源头上防止资产经营收益和处置收益体外循环, 一是设立了资产收益专户。市财政在非税收入网络系统中增设了行政事业单位国有资产经营性收入专户, 所有行政事业单位资产经营收益和处置收益全部纳入专户管理。2008年上半年实现资产经营收益和处置收益共计6573万元。二是全面推行资产收益收支两条线管理。坚持把资产收益纳入非税收入管理的范围, 从规范单位账户管理入手, 不断强化收入征缴工作, 做到资产收益应收尽收、应缴尽缴。三是制定了收支挂钩过渡性激励办法。为了减少改革阻力, 充分调动各部门单位参与改革的积极性, 该市对行政事业单位资产收益采取了过渡性分类管理办法。即对实行完全部门预算管理的单位, 在编制部门预算时, 经营收入全额上缴, 支出统筹安排;对一般预算单位, 经营收入按当年实际收益的90%返还单位;非预算单位的经营收入按当年实际收益全额返还。2007年纳入完全部门预算的87家单位收支相抵, 财政累计增加支出2000多万元。在深入推进资产管理改革的同时, 保证了各 (部门) 单位的既得利益。四是坚持收益管理与预算管理相结合。将资产经营收入和资产处置收入全部纳入预算管理, 在年初编制预算时将与资产相关的收支作为编制依据, 通盘考虑。财政在编制部门预算时, 对行政事业单位的经营性收入进行认真核实, 并按收入的多少核实支出成本, 按照收支两条线的原则, 将收入全部缴入财政专户, 由财政统筹安排, 支出成本列入预算。2008年部门预算编制时, 对首批20家实行完全部门预算的行政事业单位核定经营性收入511万元, 支出成本291万元。同时在年初预算中安排专项房屋维修基金, 用于市直各单位的房屋维修, 2008年预算安排维修基金300万元。市直各单位的经营收入、处置收入以及专项维修资金的拨付均需行资科提出处理意见, 报局领导审定后方能拨付。今年以来, 经行资科审核后拨付的资金达111万元, 涉及市司法局、市商务局、市科协等多家单位。

二、主要特点

黄石市行政事业资产管理体制改革突破了原有管理模式的桎梏, 通过改革创新, 使行政事业资产管理体制日臻完善, 充满着生机与活力。黄石市行政事业单位资产改革的特点可概括为“集约化管理, 阳光化操作, 市场化经营”。

⑴集约化管理。摒弃了行政事业单位资产由政府各部门占有、使用的分散管理的传统模式, 对房屋建筑物、土地等不动产, 政府委托财政部门集中管理, 变更了权属, 明晰了产权, “政府所有、财政监管、单位使用”的资产管理体制在黄石深入人心;对商业门面、出租房屋等经营性资产, 由市财政部门行政事业单位资产收益征管办公室管理, 资产收益通过非税收入进入国库后再编制部门预算, 对于深化预算体制改革、规范公务员津补贴发放、促进源头治腐发挥了极其重要的作用。

⑵阳光化操作。黄石行政事业经营性资产出租、出借、对外投资和资产的处置等, 从过去的“暗箱操作”变为改革后的“阳光操作”, 市财政资产管理部门聘请了律师, 招标了资产评估机构和拍卖行, 建立了交易平台, 资产交易过程更加公开、公平、公正、透明。比如在改革前, 一些行政事业单位对其经营性资产不申报、不登记, 进行暗中招租;有的利用错综复杂的关系低价租赁后转租获利, 坐享其成;有的单位与承租方约定以“挂靠”形式进行经营, 让承租人在租金、用水、用电、转租等方面得到不合理的“优惠”。黄石市粮食局每年的门面收益达70多万, 过去私设小金库管理、贪污私分, 其负责人因此受到严厉查处。改革后, 通过评估后公开挂牌, 委托拍卖行竞价拍租, 实现了经营性资产收益最大化。市科协一层面积91.41平方米的办公场地公开拍卖时, 评估后确定拍卖底价为33.82万元 (1992年购买价为9万元) , 拍卖成交价60.8万元, 比拍卖底价增加26.98万元, 增长79.78%。

⑶市场化经营。该市将行政事业单位移交的商业门面、出租房产等经营性资产已进入资产网络化系统, 经营性资产座落的方位、面积、租金在网上一目了然。市财政局征管办统一制定了房产租赁合同文本, 对原合同已到期的商业门面收回后, 重新评估定价, 面向社会公开拍租;对合同未到期的商业门面统一由市财政局征管办变更租赁合同, 到期收回后公开拍租。

三、成效与变化

⑴促进了观念的根本性转变, 打破了行政事业资产部门割据格局, 有效地解决了产权虚置问题。改革前一些部门单位一直把行政事业资产视为自有资产, 认为资产产权属部门所有, 单位负责人说了算, 在一定程度上存在“资产所有部门化, 部门利益个人化, 资产购置盲目化, 资产处置随意化”的倾向。推行改革之后, 通过大力宣传, 以及对行政事业性国有资产实行集中管理, 重新确立了行政事业性国有资产“政府所有、财政监管、部门使用”的管理体制, 较好地实现了产权归位, 转变了传统观念, 统一了思想认识。

⑵摸清了资产“家底”, 实现了资产的集约化管理, 提高了资产使用的规范性和效益性。改革以前, 由于行政事业性国有资产管理制度不够完善, 产权不清, 政府不知道自己有多少资产, “家底”不清。实施改革之后, 不仅盘清了市直行政事业单位资产的具体数目, 还根据市政府的授权, 由市财政局对行政事业单位资产实行了集约式管理, 使政府对行政事业性国有资产管理的宏观调控与优化配置等职能得到充分发挥, 为高效使用资产和合理调剂资产奠定了基础。此外, 由于各单位的产权证集中到财政部门管理之后, 避免了部门单位用产权证随意抵押贷款、对外投资及贱卖国有资产等现象, 规范了资产处置行为, 有效防止了国有资产流失, 实现了资产收益的最大化。改革启动前的2005年, 市直行政事业单位经营性收入为3857万元, 改革后的2006年, 经营性收入达到4700万元, 2007年为4981万元, 2008年上半年为2527万元, 全年预计将超过5000万元, 比改革前的2005年增长29.6%。

⑶提高了财政管理水平, 实现了财政管理由单纯的资金管理向资金、资产和财务管理并重, 推动了源头治腐工作的深入开展。过去行政事业单位普遍存在“重钱轻物”、“重使用轻效益”的现象。实行改革之后, 财政部门从规范资产使用和管理入手, 严把资产出入口关, 加强对资产动态管理, 促进了单位内部财务管理水平的提高, 实现了财政资金管理与资产管理的有机结合。同时, 对商业门面实行公开拍租, 有效防范了私下交易和“暗箱操作”行为, 从源头上防止了腐败现象的发生;对资产经营收益实行收支两条线和部门预算管理之后, 解决了部门单位之间苦乐不均的问题, 促进了财政资金的公平分配。

⑷推动了财政管理制度改革的深入, 拓展了改革内涵, 延伸了改革触角。通过将行政事业性国有资产管理改革与部门预算改革相结合, 使资产管理与资金管理、预算管理融为一体, 有利于解决行政事业单位盲目购置资产问题, 对提高预算编制特别是资产购置预算的准确度具有重大意义;通过将行政事业性资产管理改革与收支两条线改革相结合, 有利于堵塞收支两条线管理漏洞, 推动收支两条线工作向纵深发展;通过将行政事业性资产管理与政府采购改革相结合, 有利于增强政府采购工作的针对性, 扩大政府采购规模, 提高政府采购管理水平。此外, 将经营性资产收益及相关支出纳入完全部门预算管理, 使部门预算实现了真正意义上的“完全”。

四、经验与体会

⑴领导重视是关键。黄石市行政事业单位资产管理改革之所以进展顺利, 最主要是得益于各级领导的高度重视和大力支持。黄石市委、市政府先后召开三次市委常务会, 五次市长办公会专题研究改革问题, 统一思想认识, 讨论改革方案。在认识统一的前提下, 2006年3月2日, 市委、市政府召开了全市行政事业资产改革动员大会, 后来又召开了二次全市性资产改革督办会。财政局把资产管理改革纳入了重要议事日程, 在每周局务会上都要听取行资科的汇报, 研究部署资产管理工作。今年5月30日, 市人大常委会作出了关于《进一步推进行政事业单位经营性资产管理改革》的决定, 并在黄石市十二届人大常委会二次会议上通过。正是由于领导的高度重视, 确保了行政事业单位资产管理改革的深入推进。

⑵制度建设是保障。该市在改革之初就以市委市政府名义出台了《关于加强市直行政事业单位国有资产管理的意见》, 2007年又根据财政部“两令”精神, 结合实际, 以市政府办公室的名义出台了四个实施细则, 从资产配置、处置使用、日常管理等四个方面做了详细的规定, 使资产管理改革从一开始就做到了有章可循, 依规办事。

⑶部门联动是重点。2006年资产管理改革启动时, 该市就成立了以常务副市长任组长, 各主要主管部门领导任成员的市直行政事业单位资产管理改革领导小组, 小组下设办公室, 办公室成员由财政、国土、房产、纪律等部门工作人员组成, 具体负责资产管理改革的各项日常事务, 做到统一协调、各司其责。同时, 该市建立了联席会议制度, 定期召开领导小组成员单位会议, 研究解决改革过程中遇到的各种问题和矛盾, 安排布置下一步的工作。

⑷整体推进是核心。行政事业单位资产管理改革不是一项孤立的改革, 它是财政四项改革的延伸和发展, 是整个财政改革的重要组成部分。资产管理改革要想取得成效, 必须与部门预算管理、政府采购、国库集中收付、收支两条线改革同步进行, 只有互相配合, 统筹兼顾, 才能收到实效。黄石的资产改革与财政四项改革相互促进, 相得益彰, 显现了整体推进改革的效应。