公私合作机制（共10篇）
公私合作机制 篇1
一、引言
公私合作(PPP)作为减轻基础设施、公共服务财政支出压力、适应经济发展内在要求的一项创新性制度安排,对于探索财政资金撬动社会资本进而改善公共品有效提供方式、市场机制融入行政管理进而提升国家治理能力、预算管理融入货币总量平衡进而完善宏观调控、竞争机制融入公共品供给进而激发供给效率、项目实施融入国家战略进而增强国际竞争能力等均具有重要意义。2014年以来,国务院、财政部、发改委通过《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府和社会资本合作模式操作指南》等政策文件大力推动PPP模式,形成PPP热潮。
然而,PPP的创新性、有效性作用发挥是有条件的。国内外的实践显示PPP在一些国家相对成功,而在另一些国家则相对失败;在同一国家内的一些领域相对成功,而在另一些领域则相对失败;即使是在同一国的同一领域,也是某些项目相对成功,另一些项目相对失败。由于PPP绩效的评价维度较多,许多项目从某些维度看是成功的,从另一些维度看则是失败的,因而不应笼统地予以评价[1],而应重点归纳其失败与成功的典型特征与普遍规律,以利于总结经验教训,取得重要借鉴与启示。
通过中外典型PPP项目案例分析,可以将其成功因素总结为以下几个方面:(1)合理的规划、方案设计、试点经验总结、国内外多领域专家支持;(2)较高的政府信誉与能力水平、法律政策支持、不断完善、透明的信息、良好的监管制度与监管者、利益相关者支持及政治支持;(3)招标程序规范合理、竞争与激励制度方案设计科学、专业的实力PPP项目公司参与、充分发挥社会资本方的专业能力而非仅以融资为目的;(4)注重与地方财政预算相结合、合理制定包含项目风险预算和运营费用的财政管理制度,科学利用项目相关的增值商机(如沿线开发);(5)公私各方相互信任、承诺可信、相互协作意愿强烈、信息沟通畅通、矛盾易于协调;(6)费率及期限设计合理、对不可预期风险有合理应对预案、契约具有一定的灵活性、能够适应形势变化进行适当调整。反之,不成功的项目则在以上几个方面存在不足(详见表1)。
资料来源:作者从多种中外文献收集、整理和归纳。
理论上可将以上因素归结为制度能力与交易成本两个主要方面,前者主要包括法律、市场、政府、财政、监管等宏观制度能力及公私合作项目公司治理结构、管理、融资、风控等微观制度能力;后者包括法律、市场等宏观交易成本及公私合作中各方契约、协作、交流等微观交易成本。总体而言,经济发达国家与地区制度能力相对较强,从而PPP项目实施数量较多、范围较广、成功比例较大;发展中国家尽管也通过聘请国际顾问、借鉴他国成功经验、特事特议、组织精干力量等方式,努力提高制度能力,许多项目也取得了成功,但数量、范围相对局限,成功比例相对较低。公私合作各方由于价值观冲突、利益矛盾、协作困难、沟通不畅、契约及再谈判艰难而导致的高额交易成本是许多项目失败的重要根由。特别是发展中国家,由于其制度能力较弱、经验不足,且与国际企业及国内私人企业合作时在需求预测、成本收益分析、风险控制、契约谈判与措辞等方面处于弱势,导致其宏观、微观交易成本较大,进而PPP项目风险也较大。总之,制度能力与交易成本[2]。在给定制度环境条件下,经济主体为应对一定风险而选择适宜的治理结构,并据此调整交易,最终实现效益最大化。具体到基础设施、公共服务,其由松散到紧密的全部治理机制谱系为:完全私有化———PPP模式———传统一体化模式(类似威廉姆森的市场型、混合型及等级型三种治理机制)。其中,PPP模式的治理机制谱系依次包括:服务合同———管理合同———租赁经营———特许经营———合作组建特殊目的公司SPV。PPP治理机制的选择应该与一定的制度能力条件、产业特性相匹配。一定的制度能力条件下,接近市场化的治理机制具有降低生产成本、但同时增加交易成本的功能。因此,所谓合适的治理机制不过是在两者之间进行权衡选择,根本标准在于供给成本最小化与运行绩效(经济绩效与社会绩效)最大化。对于作为一种契约形式的PPP项目,衡量产业特性的主要指标是交易成本和自然垄断性。提高制度能力、降低交易成本、选择适宜的治理机制是PPP项目成功的关键。
本研究主要从PPP项目适宜的治理机制选择这一角度出发,尝试从理论上较全面地分析制度能力、交易成本、自然垄断与PPP治理机制的关系,并探讨提升PPP制度能力的主要途径,以期为成功推进PPP提供必要的理论参考。
二、交易成本与公私合作治理机制
(一)公私合作与交易成本
交易成本最初由科斯提出,认为它是企业与市场边界的决定因素。此后,阿罗将交易成本定义为“利用经济系统的成本”。张五常进一步认为交易成本是包括信息成本、谈判成本、契约成本、产权成本、监管成本及制度变革成本等在内的制度成本,即“一切不直接发生在物质生产过程中的成本”。詹森、麦克林和哈特在委托代理分析中将交易成本看做是“代理人的保证费用、委托人的监督费用以及由于代理人与委托人决策偏差而导致后者的福利损失”。交易成本理论集大成者威廉姆森则特别强调了经济契约的交易成本[3]。
公私合作作为提供公共服务和基础设施的一种重要组织和制度创新,具有创新管理方式、提高生产效率、降低交易成本、转移与合理分配风险、缩减政府债务等多重功能,但同时也存在服务质量控制难度加大及公共品供给中断等运营风险,并且公私合作各方也可能由于价值观等差异而产生高额交易成本。一般而言,宏、微观制度能力越强,PPP的宏、微观交易成本越低。而PPP的微观交易成本还受到PPP项目微观性质的影响,具体而言,主要受PPP项目技术协调性、质量可测性、沉淀成本性及契约难度的影响。
(二)项目性质对交易成本的影响
1. 技术协调性的影响
公共品所包含的种类较多,既包括道路桥梁、水电气管线、电讯铁路等基础设施,也包括科教文卫、社会救助、社区服务等公共服务,有的由具有自然垄断性的网络型产业提供,有的则由一般竞争性产业提供。不同的产业经济属性导致政企之间、各生产服务环节之间的协调性(Harmony)存在较大差异,因而对公私合作中交易成本和生产成本的影响也出现较大差异。
图1显示了基于协调难度的政府传统一体化供给与PPP方式对于交易成本和生产成本的影响。其中,△M=G(H)-M(H),G(H)为政府传统供给的管理成本,M(H)为PPP方式中公私之间的交易成本;△C=G(C)-M(C),G(C)为政府传统供给的生产成本,M(C)为PPP供给的生产成本。不难理解,在协调难度较低的产业,政府传统供给(包括国企)的官僚制成本较大,而PPP供给的交易成本较小,私人供给内部管理成本也较低,因而△M为正值。随着协调难度的加大(如在水电气管线等网络型产业),PPP供给公私之间的交易成本变大,△M变为负值(协调难度大于H1之后)。生产成本方面,PPP提高生产效率是其得以推行的重要缘由,因而△C总为正值,只不过随着协调难度的加大,两种供给方式的生产成本差异在缩小。如果从两种供给方式的管理(或交易)成本与生产成本总和比较看,其值为△C+△M。在协调难度小于H2的产业,PPP方式总成本较小,应该采取该方式提高经济效率,反之,则应该采取政府传统一体化供给方式。
2. 质量可测性的影响
公共品提供中往往涉及产品或服务质量的可测性问题:政府传统供给之外的PPP或私有化方式由公共部门通过特许契约或政府规制方式来规定质量标准并进行质量测量。如果质量可测性较低,则产品或服务提供方可能进行机会主义行为以最大化自身利润,而公共部门或规制机构由于测量难或准确测量的成本巨大而无法保证质量。当质量可测性低到一定程度时,为了保证必要的质量要求(如对于某些公共安全、卫生服务),应通过组织公私一体化特殊目的公司(SPV)来降低双方的质量信息不对称程度。在交易成本太大的情况下,则应由政府传统供给来保证供给质量。美国国际市/郡管理协会(ICMA)对地方公共品供给的调查表明,可测性低的外包服务被收回公共部门的比例更大[4],间接印证了以上论述。
3. 成本沉淀性的影响
沉淀成本是指当一家厂商脱离某个行业时所不能够收回的成本[5]。产生沉淀成本的原因包括专用性资产投资(专用地点、专用实物资产、专用人力资产以及特定用途的资产)、固定资产用途更改有限及旧车市场效应、有限理性使投资决策难以完全理性。公私合作由于基础设施建设、合同外包等专用性资产投资、固定资产转售难、隐形关系投资难以实现、投资失误等原因也会产生沉淀成本。特别是当PPP项目转售之时,信息不对称、资产评估难使得其价值往往被低估,再加上广泛存在的买方故意要挟(holdup)的机会主义行为,资产价值难以实现。这样,一方面,公共部门可能借助项目的成本沉淀性对社会资本敲竹杠,扩大自身在价格、费用等谈判中的优势;另一方面,许多生活类公共服务往往难以停止供给,供给方可能借助沉淀成本优势对政府进行要挟,增加政府与其谈判的交易成本,实现自身利益目的。
PPP项目成本沉淀性增加交易成本进而相互要挟的根源在于公私各方间契约的不完全性。由于不确定性、缔约成本等原因,契约难以完全,从而会导致事后机会主义行为。特别是在专用性资产投资下,交易各方间产生一种锁定效应,长期契约关系发生了所谓的“根本性转变”,事前竞争被事后垄断所替代,产生敲竹杠等机会主义行为。
4. 契约难度的影响
PPP属于一种契约关系,而这种契约是不完全的:(1)由于契约双方不可能完全预测未来所有可能出现的情况,因而不可能书写一份完全契约;(2)即使有些情况可以写入契约,但如果花费的成本太大,也没必要囊括其中;(3)由于语言的含意常常取决于语境,在契约双方冲突时各有解释,难分对错;再加之契约中的相关变量可能是可观察的,但却并非都可证实,这对于第三方而言可能难以辨别,从而给契约方进行机会主义行为留下漏洞。
摩尔分析了业务外包与契约难度的关系,认为当能够签订有关产品性质的详细契约时,业务外包是一种有效率的选择,而当难以签订详细的契约,并且买方有关产品的价值评价对产品性质的细节十分敏感时,最优选择是在内部生产[6]。这一分析也适用于PPP治理机制的选择:随着契约难度由易到难,相应的PPP治理机制也由接近市场型向接近传统一体化模式转变。
综上,一般而言,质量可测性越低、成本沉淀性越高的项目,契约难度也越大。如图2所示,在成本沉淀性较低、可测性较高的领域,可通过近市场方式实现完全竞争或垄断竞争,实现激励效率。而当质量可测性低到一定程度时,即使成本沉淀性较低可以实施一定的竞争,但为了保证必要的质量要求(如对于某些公共安全、卫生服务),应通过公私一体化来降低双方的质量信息不对称程度;或者,当成本沉淀性太高时,即使可测性较高,由于要挟(holdup)问题的存在,特别是当双方交易成本比较大时,也应通过公私一体化治理来降低不确定性,通过长期契约、合理回报率、进入退出规制等在生产效率与公共品质量之间进行权衡选择。中间形态的情形则可借助第三方仲裁机构,通过三方治理模式来实现产业绩效。
三、制度能力与公私合作治理机制
如前所述,制度能力包括宏、微观两个方面。宏观制度能力即国家制度能力,指国家制定、实施和推动制度变迁的能力,体现为三个方面:国家根据自身目标偏好,形成有效规则、政策的能力;国家推行政策、规则,影响微观主体行为和宏观经济绩效的能力;国家适应环境变化,推动制度变迁,使之契合经济发展条件的能力[7]。微观制度能力是各经济主体内部制度质量在具体实践中的体现,而制度质量由效率性、自由性、民主与全体一致性、交易成本最小化程度4个要素构成[8],一般可通过法治指数、经济自由度指数、企业经营环境指数、产权和契约保护水平指数、政府治理水平指数、腐败指数、国家风险指数、政治自由度指数等正式制度指数,以及社会信任指数等非正式制度指数来衡量[9]。
PPP作为一项公私合作契约安排,对于法治环境、经济自由度、政府治理能力、国家风险等制度质量有一定要求,制度能力是其成功与否的重要决定因素。具体到影响公私合作治理机制选择的因素,起作用的主要还是政府和市场两方面的能力水平,分别可以用政府治理能力和市场完备程度两项指标来进行衡量。当制度能力很低时,法治环境、经济自由度、政府治理能力等制度条件很不完善,公私双方基于契约的基础设施和公共服务供给交易成本太大、风险太高,只能通过传统一体化方式,由政府或国有企业来进行供给。随着制度能力逐渐增强,可以逐步选择SPV、特许经营等紧密型PPP模式,以及租赁经营、管理合同、服务合同等松散型PPP模式;在制度能力达到很强程度的情况下,可以在某些适宜的行业实行完全私有化,以充分发挥市场化的效率激励作用(见图3)。
四、制度能力、交易成本、自然垄断三维特性与公私合作治理机制的匹配
由于PPP模式主要应用于基础设施和公共服务领域,其中相当部分属于垄断行业,一些项目还具有自然垄断性质(垄断行业中包括自然垄断性业务与竞争性业务,前者如电信网络、输电网络,后者如电信增值服务、发电与配电业务),因而选择治理机制时不仅要考虑制度能力和交易成本,还应考虑自然垄断性。一般而言,一定的制度能力与交易成本条件下,PPP项目的自然垄断性越强,产品的可竞争性越低,越应采取接近一体化的治理机制。
如图4所示,对于制度能力很高、交易成本很低、自然垄断性很低的PPP项目(A区域),宜采取接近市场化的治理机制;反之,对于制度能力很低、交易成本很高、自然垄断性很高的PPP项目(图中弧面之外的区域),则宜采取接近一体化的治理机制。除上述两种极端情形,还存在三种“高低”搭配型的PPP项目情形:制度能力低、自然垄断性高、交易成本低的项目(B区域);制度能力高、自然垄断性高、交易成本高的项目(C区域);制度能力低、自然垄断性低、交易成本高的项目(D区域)。对这三种“高低”搭配型PPP项目,应根据项目实际,采取服务合同、管理合同、租赁经营、特许经营、合作组建特殊目的公司SPV等中间型治理机制。
尽管适宜的治理机制能够实现一定制度能力与产业特性条件下的绩效最大化,但这只是一种约束条件下的次优选择。例如,在制度能力较低的情况下,选择接近一体化的治理机制是一种适宜的匹配结果,但却失去了市场化治理机制降低成本的激励作用,因而是一种不得已而为之的选择。
五、提升公私合作制度能力的途径
PPP作为一种受政治、法律、行政、市场、社会、大众等多种因素制约并影响的基础设施与公共服务提供机制,基于其特殊的经济属性和社会影响,必要的制度能力保障尤为重要,特别是法律体系、经济社会环境、管制体制、市场发展等具体制度条件[10]。提升制度能力,不但可以降低宏、微观交易成本,而且可以通过匹配市场化的治理机制,发挥市场决定性作用,产生降低生产成本的激励功能,提升PPP运行绩效。PPP成功实施的制度能力主要包括两方面相辅相成的内容:一是制度应具有内在激励功能,可以持久地形成提高公共品生产数量和质量的动力;二是制度应具有内在的节约交易成本的作用,特别是在外部性普遍存在的现代经济中,降低整个社会的交易成本具有特别的意义[11]。
(一)健全公私合作法律体系
目前招标投标法、市政公用事业特许经营管理办法等PPP应用法律主要适用于招投标或特许经营项目,不能涵盖PPP实践的丰富内容。为推动PPP进一步发展,2015年国务院通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,但该管理办法的具体实施存在与现有投资、土地、财税等其他法规相冲突的情况,真正落地尚需要相关配套法规和实施细则支持。而且,管理办法只是一个应急法案,下步尚需出台《基础设施和公用事业特许经营管理法》来推动实施。另外,为防范政府借助私法逃避其应承担的公法义务以及私人企业损害公共利益,公私合作契约要接受公法规制。政府应保留一定的公权力,承担保障与补充责任,依法对私人部门进行公法规制,以确保社会与公众利益[12]。
(二)完善公私合作规制体制
首先,针对某些PPP项目沉淀成本太大可能导致的政府对私人投资“要挟”、随意强制征用,以及由于市政公用事业服务不可中断性而导致私人方反过来“要挟”政府、恶意再谈判等行为,需要借助公法与公共规制机构,对各方行为进行清晰约定与规制。对于自然垄断性导致的不可竞争性沉淀成本,需要通过进入规制、数量规制避免造成巨大沉淀成本浪费,同时通过价格规制、质量规制等激励在位企业提升内在效率。其次,针对某些PPP项目交易成本太大可能导致成本、质量等信息获取困难进而影响规制效果等情形,需要加强对相关企业的信息披露规制,并采取加大规制介入频率、扩大日常交往等措施,降低双方的信息不对称程度;加强规制机构与企业之间的信任来降低规制的交易成本,加强公众与公私合作企业的信任来降低公众对PPP项目的抵制;消减PPP企业中公私组织文化冲突,通过发展一种有效方法建立共同的目标,塑造基于相互信任、理解和信守承诺的共同文化[13],降低公私之间的交易成本。最后,针对某些PPP项目自然垄断性强导致的可竞争性缺乏问题,应主要通过特许投标、区际竞争等方式增强竞争性,通过网络性部分与可竞争性部分的纵向分离,放松对自然垄断产业非垄断性环节的规制,强化竞争性,并通过价格、质量、环境规制方式提高效率,促进分配公平。
(三)完善公私合作市场机制
首先是发挥市场的价格机制功能,主要是通过基于公共品价格决定的PPP项目收入与跨期资本价格预期等成本收益分析,实现项目资金的最佳价值(FVM),从而解决我国目前基础设施和公共服务资金紧缺、但同时大量富裕民间资金亟待出路的矛盾。其次,发挥市场的竞争机制功能,促进各个市场主体的公平竞争,通过优胜劣汰实现资源的最佳配置。再次,发挥市场的激励机制功能,通过良好的契约设计实现对参与方的激励功能,促进内在效率。最后,发挥市场的信息机制功能,努力通过打破行政垄断、规范经济垄断、规制自然垄断,促进公平竞争,通过竞争间接揭示企业成本、质量、服务等信息,降低市场主体之间的信息不对称程度,降低信息成本,促进市场效率。
(四)提升政府治理能力
PPP不但是公共品组织、生产方式的重要制度创新,也是公共管理制度创新的重要内容,对政府治理能力提出了新的更高的要求。国外民营化成功实施的两大经验同样适用于PPP项目:一是加强政府的积极作用,提升政府治理和规制能力;二是确保对规制体制的民主控制,使政府能够把控民营化进程并在改革出现较大挫折时及时实施包括公共接管在内的补救[14]。PPP之所以取代售卖成为新公共管理的重要内容,就在于公私部门通过密切合作能够更加了解提高公共服务效率的相关知识,并结合自身责任参与公共服务供给,实现效率与公平双重目标。因此,公共部门既不能成为“甩手掌柜”,也不能成为“橡皮图章”,而是应积极、主动参与其中,并在服务规划、质量控制等涉及公共利益方面发挥核心作用。特别是对于发展中国家,国家和城市正在经历过渡时期,群体边缘化、贫困、公平和基本需求供给等问题比以往任何时候都突出,PPP机制绝不应削弱国家对发展、社会振兴的指导作用,相反应该通过引入更多机制使其得到加强[15]。
英日公私合作模式启示 篇2
2015年被业界称为中国PPP元年。2016年3月，李克强总理在政府工作报告中指出：“完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。”总的来看，PPP在中国历史不久。英国则是全球PPP的先行者、收获者。英国、日本的探索，对于中国发展PPP富有启发意义。
英国：从PFI到PF2
上世纪80年代，撒切尔夫人担任英国首相后，大力推行将公共部门持有的企业私有化的措施，并严厉打击私人投资公共基础设施建设的行为，以保证政府对于英国公共基础设施建设及公共财政的掌控。政策发布后，直接导致了部分重要基础设施的建设由于政府无法支付而搁浅，引起公众的强烈不满。80年代后期，政府通过了达特福德大桥、赛文大桥和英法海底隧道实施采用私人投资的方案，上述基础设施的成功建设大大鼓励了“私人投资用于公共基础设施建设”的做法。1992年起，针对公路建设、垃圾与污水处理、教育和卫生等部门及政府办公和社会福利房建设方面，英国政府开始全面推行私人融资计划（PrivateFinanceInitiative，PFI）。英国多数政府部门有与私人部门合作的经验，同时，随着PFI发展的深入，除上述公共领域外，PFI还广泛用于国防、水务等领域，截至2014年3月，英国共有728个PFI项目，资本总额566亿英镑。
尽管PFI在英国推行了较长时间，也做出了较为突出的贡献，但是随着问题的不断暴露，越来越多民众对其持怀疑与反对态度。支持者认为，PFI通过将私人企业引入公共服务的提供过程中，缓解了公共财政压力，同时企业能利用其效率和创造力来管控风险并提高公共服务质量。PFI模式下，政府由公共服务的提供者转变为购买者，私人部门负责公共设施的建设、维护，并从政府获得长期稳定的费用支付，公众得以享受高效优质的公共服务，最终实现三赢。而反对者认为，由于近年来PFI项目花费太高、建设运营进度较慢、风險分担不合理，同时其操作过程、财务方面并不公开透明，导致私人部门在公共设施运营变得岌岌可危的情况下还持续牟取暴利。2008年全球金融危机及欧债危机对英国PFI项目的长期债务融资产生了巨大的负面影响，而新世界金融市场秩序和新会计规则的建立，使得传统PFI费用估算的方式无法与新规则同步。双重压力下，2011年英国财政部宣布对PFI进行改革，次年12月发布《公私合作的新方式》（NewApproachtoPublicPrivatePartnership），宣布推出PF2。PF2作为传统PFI的改进版，其在操作透明性、风险分担方面做出了明确的规定。目前，在英国的小学校舍建设项目中已采用了PF2模式。
《公私合作的新方式》将传统PFI的主要问题一一列出，并提出了相应的解决措施，以期在新的融资项目能平衡社会资本与公众之间的利益，同时鼓励社会资本对公共服务项目进行长期投资。
首先，传统PFI项目中，股权投资者的获利较高，这导致了部分公共项目在负债严重的情况下投资者仍继续获取巨额的资金，因此在PF2中，政府作为少数股东出资参与所有PF2项目，以降低杠杆比率并促进长期的稳定投资。同时，股权募集的过程中，政府要求提高资本金比例，政府资金在股本金中以小股东的方式进入，这样既能缓解私人投资者的融资压力，又能避免自己在参与角色中的集权，并降低政府参与的风险。由于政府资本的参与，PF2模式下的股本金比例从传统PFI的10%增加到20%-25%。
其次，由于传统的PFI项目采购招标过程过于复杂，不仅拖延了项目竞争过程，还大大提高了交易成本，项目服务的物有所值评价也成为“纸上谈兵”。在PF2中，政府提出的改革措施主要有：整合管理机构的职能，强化IUK（英国基础设施局）的作用，依托中央部门的专业力量进行采购；其次，IUK等专业机构有权对地方政府的采购计划进行审批，同时规定，除财政部首席大臣特批的项目之外，发包方的采购时间不能超过18个月；推行采购流程化、简洁化和标准化制度，即利用标准、精简的资源配置原则和关键条款来推行项目的进行，缩减项目审核流程。
第三，针对传统PFI项目要求服务涵盖面广、灵活性不足的问题，PF2中明确规定，部分卫生餐饮等零散的小型服务不再纳入合同以降低成本；同时，在服务内容的增减方面，公共部门被赋予了更大的裁量权，并对服务的提供进行定期评估，以保证PFI项目进行的公平性与有效性。
再者，传统PFI项目的透明度不足，这对项目的成功实施及推进造成了很大的阻碍，因此在PF2中，英国政府将信息透明作为改革的核心。将政府的审批流程公之于众，使企业对项目有更大的确定性和把握；针对部分政府持有股权比率较大的PF2项目，要求其年度报告提供详细全面的财务信息；要求私营部门提供实际的和预测的净资产收益率，用于信息发布；对未来PF2项目产生的负债情况进行及时披露，为项目发包方提供更多必要信息，使他们能更有效地管理PF2合同；通过更规范的措施，满足公众对私人承包商的信息需求，包括建立制度和程序，如对项目资金的使用情况适当公开、在项目公司董事会中引入政府和相关代表的观察员制度。
除了上述改革之外，针对传统PFI项目中风险转移不当、债务资金短效等问题，PF2中通过鼓励公共部门更多参与到风险管理、优化债务融资结构以及制定新的评估指引，来提高长期债务资金的可得性，并更为深入地对项目物有所值评估进行指引。
日本：重视法律、人才
1991年，由于泡沫经济的破灭，日本开始进入经济低迷期。这严重影响了日本民营经济的发展，也阻碍了“将民间活力导入公共服务领域”的改革。1999年，为了缩小政府规模，日本政府在借鉴英国推行PFI模式的基础上，发布并推行了《利用民间活力等以促进公共设施建设之法律》（PFI法），以期能够激活并创新日本政府的购买服务制度，同时激活民营经济的力量。日本的PFI法一改由政府负责提供基础设施的传统，采取促进私人部门参与基础设施、公共产品和服务的全新方式，在一定程度上克服了传统基础设施建设中的高投入、低效率和资源高消耗等弊端。PFI法颁布后的第2年，日本时任首相随即颁布该制度的基本方针并成立“内阁府民间资金等活用事业推进室”，责令其制定有关操作流程、风险分担、合同方式以及监管体制等方面的实施细则。
日本的PFI法坚持以效率性、公平性、透明性、客观性以及合同主义为基本原则，允许政府部门充分利用社会力量在资金、管理以及技术等方面的优势，通过“性能发包”和“项目融资”的方式将公共设施等的设计、建设、维护以及管理运营等业务一揽子外包给由不同企业等组成的特定目的公司（SPV），SPV可以通过服务购买型、独立核算型或者混合型项目模式，采取BTO、BOT、BOO、RO等方式实施项目。而作为购买主体的政府部门必须事先制定购买服务的内容和质量要求并实施监管。
引进PFI模式之后，十几年的时间里，日本的PFI发展迅速，并取得良好的经济效益和社会效益，PFI由此成为日本公共基础设施建设的核心力量。截至2015年3月末，日本PFI项目总数达到45015件，项目资金累计达489亿日元，基本实现以最少的经费获得最大的效果、构建政府与社会力量之间的合作伙伴关系以及激活经济并创造新型产业等政策目的。
日本在PFI推行过程中，在健全和完善PPP模式的相关法律方面走出了重要的一步。政府通过立法手段推动公共服务向社会开放，1999年通过了《民间融资社会资本整备（PFI）法》；通过政府文件形式明确了“民间能做的事交给民间去做”的改革指导原则；相继发布公共服务改革的政策框架与推进PPP实施的五个“指南”等。这些举措为PPP模式在日本的推进与展开创造了良好的法律、行政和政策实施的保障和环境。2009年，日本政府进一步修订、完善了PFI法，将原来法案中规定的PFI活动只针对道路、医院、国家及地方自治体的办公楼等实施，扩大到人造卫星领域，即将社会力量引入宇宙开发领域。同时，对于事前的风险评价及公共部门与私人部门的权则划分方面，日本还专门颁布相关政策，以确保PFI能在法律的框架下顺利进行。
同时，日本极其注重对人才的利用。首先，专门成立了PFI推进委员会，在全国范围内实现了中央政府统一领导、地方政府、PFI推进机构及行业组织共同运作管理。其次，日本政府在PFI发展过程中大力鼓励民间咨询机构的发展，因此，日本涌现了很多专门从事大型工程项目管理及PFI项目咨询的管理顾问公司。第三，在日本的东洋大学专门针对PFI发展成立了公私合作专业，主要针对城市管理、财务和法律政策进行深入研究，为PFI发展不断输送人才。
中国：发挥后发优势
在PPP发展起步较晚的情况下，我国有后发优势，能汲取发达国家的经验。从英国PFI改革和日本PFI发展的案例中我们可以看到，在PPP模式下，政府既是特许权协议的当事方，又为项目的运作提供政治和法律环境。因此，政府在PPP制度构建方面，首先应做到在最高层面提供足够的政治支持，同时应根据公共服务类型的不同进行各自框架的细化与分类，除了政策法律框架以外，PPP程序、评估、监督等技术规范都是PPP发展中必不可少的政策支持。
具体说来，公共部门应在核准项目时首先确立PPP的法律地位，再根据当前的经济环境、项目具体情况等条件建立适合项目发展的程序，通过市场选择合适的合作伙伴，并全面评估合作伙伴的建设及运营实力，以尽量减小资金运作风险。另外，公共部门以效率监管为前提，在市场准入、价格和普遍服务监管等方面应确定清晰的邊界。
其次，在全球经济下行的趋势下，应根据现行的经济形势、我国特点设计必要的激励机制，进一步调动民营经济的力量，也能较好地保证公共项目建设的顺利进行。例如，在PPP项目进行中，可借鉴英国PF2的奖惩机制，若私人部门提供的产品不达标，公共部门有权削减支付额，这样能促使私人部门更为有效地运营，并提供优质的产品和服务。
再次，合理的分担风险是PPP项目进行顺利的核心。PPP项目往往具有投资工期长、投资金额巨大、不确定因素多等特点，在PPP项目进行过程中，公私部门都需要面临很大的风险。倘若风险偏向任何一方，都会对项目的实施产生不利影响。英国传统PFI项目中风险转移不当，造成了公共项目债务过多而面临破产的局面，这对我国PPP发展是一个警示。因此，我国在PPP项目中，首先应遵循大型项目建设和运营的一般规律，将风险在参与方之间进行合理、公平的分配，这是保证PPP项目运营成功的基础。
公私合作机制 篇3
关键词：PPP模式,合作机制,收益分配,运营期
PPP模式(Public-Private Partnerships,简称PPP)近一段时期在一些公共项目的投资与运营中得到了大量运用,该模式在协调公私部门资源上具有较大的机制优势,可以有效地减轻政府部门的财政负担,同时能提高项目的利用率并使多方共享收益,其效用在一些投资额大、回报期长的项目上尤为突显[1,2]。2015年4月国家发改委正式颁布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,该办法的推出为我国的特许经营提供了基本的制度安排,为PPP模式在我国的进一步推广提供了制度保障。
对于PPP模式的理解,叶晓甦等[3]认为把PPP模式解读为公私伙伴关系更适宜中国情境,不少研究者认为此种伙伴关系的理论基础应为委托代理关系。王金秀[4]认为构建基于“政府式”委托代理关系模型对研究政府治理具有重要的理论意义。在委托代理视角下,Alonso等[5]进一步认为PPP项目的3个重要的基础问题就是激励、风险转移与收益分配;张万宽[6]从合作博弈和交易成本的视角下研究了公私伙伴关系的构建,认为政府为提高PPP绩效,必须高度重视激励与治理机制的形成;徐飞等[7]运用委托代理理论设计了PPP模式下公私部门的两阶段激励合同,研究了不同奖惩因子对企业决策中的动态影响,提出了政府外部监督加企业内部激励相结合的权变激励途径。实施PPP模式的项目普遍存在公共品和商品的二重属性,因此部分学者对此类项目上政府与私人部门的非对称地位及对项目的控制权的问题展开了探讨。Besley等[8]研究了对于纯公共品的合作生产中,公私部门的控制权的分配问题。张喆等[9]通过构建数学模型研究了中国背景下的PPP合作中的控制权配置与合作效率之间的关系。李林等[10]构建了完全信息和不完全信息下的PPP项目风险分配的讨价还价模型,揭示了公私部门在风险承担比例、谈判损耗系数与地位非对称性的关系。
PPP模式中项目前期特许协议拟定初期需要应对项目的多种不确定性,对有效运营期[11]和弹性需求下特许期[12]进行风险决策。运营过程中,由于契约的不完备性,导致的项目风险发生[13],政府必须采取有效的风险应对措施,以防止私人运营部门做出损害公众利益的行为。一些学者通过建立补偿机制来应对上述风险的发生,吴孝灵等[14]通过建立模型对政府部门的补偿机制进行了优化设计并揭示了政府补偿策略的一些反直觉性质,高颖等针对PPP项目在运营期内遭遇需求风险的情形,就项目的价格补偿机制[15]与运营期延长的补偿机制[16]展开了较为深入的探讨。
对于PPP模式,现有的研究大都集中在前期决策和风险分担中,运营期的补偿机制近来也得到高度重视,相较而言,对于项目长期运营中公私部门持续合作的研究较少。对于PPP项目而言,无论是公共交通、园区开发还是场馆建设,建成后健康且可持续的运营乃至后续工程的开展对于项目能否发挥较高的社会福祉关系重大。基于此并考虑到在长期运营的合作中,政府和私人部门往往都是有限理性,限于认知和预测能力的局限性,很难一次达到最优决策,但可以在二者的博弈中,不断修正自己的策略,本文以PPP项目运营期内公私部门的持续合作问题为研究对象,运用演化博弈的方法,研究公私部门之间的博弈,分析不同条件下双方策略的演化方向,在一定情形下探讨努力及监督成本、超额收益及其分配、补贴力度、惩罚机制对双方策略变动的影响,为双方在长期合作中建立良好的合作机制提供理论依据与决策参考。
1 模型的建立与演化博弈分析
1.1 基本假设与模型建立
本文考虑的是PPP模式运营期内政府部门与私人部门的合作关系,私人部门为项目运作的主体,项目运作中努力程度的体现更多依靠的是私人部门的资源投入,而政府部门则是给予政策扶持及优惠,通过设置PPP发展基金对项目进行补贴。假设双方均为有限理性,决策时较为短视,但可以在博弈中不断调整,以获得自身收益的改善。不妨假设政府部门为参与方1,私人部门为参与方2,基于上述条件,进一步假设:
(1)假定双方存在两种纯策略,私人部门可以采取积极努力的合作策略,也可以采取机会主义;政府部门可以信任私人部门,也可以外聘机构加强监管。假设私人部门采取努力策略的概率为p,则机会主义概率为1-p;假设政府部门信任的概率为q,则不信任的概率为1-q,其中0≤p,q≤1。
(2)双方较低的合作程度下,在项目中可以获得基本收益为vi,i=1,2,v1,v2>0。
(3)当政府部门采取信任策略,同时私人部门积极努力,努力成本为c2,二者将产生良好的协同效应,项目将获得额外收益△v1;政府部门不信任时,加强监管后项目运营将发生交易成本,二者协同效应削弱,私人部门积极努力下,项目将获得额外收益△v2,其中c2>0,△v1>△v2。
(4)对于项目产生的额外收益,政府部门和私人部门共同商定额外收益的分配系数,其中政府部门的分配系数为α,则私人部门的分配系数为β,显然满足关系α+β=1,通过超额收益的再分配,使得项目的利益分配更为均衡,其中0≤α≤1。
(5)政府在未察觉到私人部门的机会主义行为时,对私人部门进行补贴,发生总额为的的转移支付,政府加强监管后,一旦察觉到私人部门的机会主义行为,此时,将取消补贴,即不再发生该项转移支付,政府部门加强监管需要增加额外的监管费用为c1。
由此,构建PPP模式下政府部门和私人部门的博弈支付矩阵。
1.2 演化博弈分析
由假设条件及上表可以求得政府部门采取信任策略时的期望收益为E11为:
政府部门采取监管策略时的期望收益E12为:
由式(1)、(2)可得,政府部门的混合策略的期望收益为:
根据演化博弈原理,可得政府策略比例变动的变化速度为:
私人部门采取积极努力策略时的期望收益为E21为:
私人部门采取机会主义策略时的期望收益E22为:
由式(5)、(6)可得,私人部门的混合策略的期望收益为:
根据演化博弈原理,可得政府策略比例变动的变化速度为:
令,从而政府部门和私人部门构成的动力系统存在5个平衡点,为(0,0),(0,1),(1,0),(1,1)以及(q0,p0),其中:
可得到上述动态复制方程的Jacobi矩阵为:
其中:
将J行列式的值记为det J,其迹记为tr J。接下来进一步探讨该系统的局部稳定性。
根据前文假设,该系统局部的稳定性将出现如下几种情形:
为使得下文讨论更为简洁,令
情形(1):当z>c1且β>β1时,则系统的局部稳定性如表2所示。
情形(2):当z>c1且β2<β<β1时,则系统的局部稳定性如表3所示。
情形(3):当z>c1且β<β2时,则系统的局部稳定性如表4所示。
情形(4):当z<c1且β>β1时,则系统的局部稳定性如表5所示。
情形(5):当z<c1且β2<β<β1时,则系统的演化方向出现了较为复杂的情况,在两种条件下,系统的演化方向较为稳定。
当时,系统的局部稳定△v2性如表6所示。
当时,系统的局部稳定性如表7△v1所示。
情形(6):当z<c1且β<β2时,则系统的局部稳定性如表8所示。
2 模型的演化结果分析
经过上述的演化稳定性分析,可以得到政府部门与私人部门在不同情形下博弈的演化均衡状态,如图1所示。
随着收益分配系数以及激励力度的改变,系统呈现出了多种演化稳定状态,情形(1)的演化稳定状态为(c),情形(2)的演化稳定状态为(d),情形(3)的演化稳定状态为(a),情形(4)的演化稳定状态为(c),情形(5)的第一种情况演化稳定状态为(c)、第二种情况演化稳定状态为(b),情形(6)的演化稳定状态为(b)。以下就每一种演化稳定状态,探讨政府与私人部门的合作情况。
状态(a):政府的监督成本较低,私人部门在合作中超额收益分配比例较小,即在情形(3)z>c1且β<β2时,对于私人部门而言,在与政府部门谈判处于弱势地位,获取的超额收益的分配系数较小,补贴收入及超额收益分配不足以支付付出的努力成本,因而采取积极努力策略的动机较弱,而对于政府部门而言,需要支付给监督机构的成本相较补贴成本低,政府部门更愿意支付监督成本去发现私人部门的机会主义行为,从而免于支付补贴成本,此时(0,0)是二者的演化稳定点,即(监督,机会主义)为双方的演化稳定策略。
状态(b):政府的监督成本较高,私人部门在合作中超额收益分配比例较小,即在情形(6)z<c1且β<β2时,对于私人部门而言,合作付出努力是无利可图的,因此积极努力的意愿较低,而对于政府部门而言,监督成本高于激励成本,因此政府部门宁愿照常支付补贴成本,也不愿去聘请监督机构加以监督,此时(1,0)是双方的演化稳定策略,即(不监督,机会主义)为双方的演化稳定策略。这说明,在一个监督成本较高的市场环境下,政府部门在公私合作中大幅压缩私人部门的获利空间将促成大量机会主义行为的产生。
类似的,在情形(5)的第二种情况下,虽然私人部门的合作收益分配系数得到改善,但私人部门明确知道政府部门不会监督,因此宁愿选择“搭便车”,不劳而获。
状态(c):政府的监督成本较高,私人部门在合作中超额分配比例高于一定水平,即在情形(4)z<c1且β>β1时,对于私人部门而言,在同政府部门的谈判中取得一个较为理想的超额分配系数,通过努力可以显著提高收益情况,因此私人部门会选择积极努力的策略,而对于政府部门而言,监督成本较高,不愿意采取监督策略,此时(1,1)是双方的演化稳定点,即(不监督,积极努力)为双方的演化稳定策略。
类似的,在情形(1)z>c1且β>β1时,政府部门的监督成本较高,但私人部门积极努力意愿较高并且政府部门创造一个宽松环境的好处是显而易见的,因此政府部门也没有必要再聘请监督机构产生额外的监督开支。在情形(5)的第一种情况下,相较于情形(4)私人部门因为收益分配系数有所降低,但努力策略仍能带来自身收益的改善,因此私人部门仍愿意采取积极努力的策略。
状态(d):政府的监督成本较低,私人部门在合作中取得一个较为适中的分配系数,即在情形(2)z>c1且β2<β<β1时,此时双方采取(监督,机会主义)策略或(不监督,积极努力)策略,收益状态均优于己方采取合作策略而对方不合作时己方的收益。此时(0,0)和(1,1)是演化稳定点,(q0,p0)是鞍点,双方的演化稳定状态不是合作就是不合作,系统具体的演化方向则取决于系统的初始状态。其中当两者的初始状态落入图中的N区域(即四边形ⅡⅢⅤⅣ)时,系统将朝着(不监督,积极努力)演化,而二者的初始状态落入图中的M区域(即四边形ⅠⅢⅤⅣ)时,系统将朝着(监督,机会主义)演化。
3 演化稳定策略的影响因素分析
在前文的状态(d)下,政府部门和私人部门的演化稳定策略是(监督,机会主义)或(不监督,积极努力)。这两个状态均是系统的稳定状态,演化结果取决于系统的初始状态,系统向某一方向演化的概率由区域M,N的面积大小而决定。显然区域M与区域N是一个此消彼长的关系,以下,仅以区域M的面积为例,探讨影响M面积的因素。
由式(9)可知影响M面积SM的因素共有6个。
结论1:政府部门的监督成本越高,合作的概率越大;私人部门的努力成本越高,合作概率越小。
证明:对M的面积分别求关于c1,c2的一阶偏导,可得:
从而可以得到,随着政府监督成本的增加,M的面积相应减小,此时,系统向(1,1)演化的概率变大,即政府部门的监督成本提高会使得二者合作的概率变高;另一方面,随着私人部门努力成本的提高,M的面积相应变大,此时系统向(0,0)演化的概率变大,即私人部门努力成本的增加会使得二者合作的概率变小。
结论2:政府部门和私人部门良好协同时获得收益越大,二者进行合作的概率也越大。
证明:对M的面积求关于△v1的一阶偏导,可得:
显然SM随着△v1的增加单调递减,即政府部门和私人部门相互信任,取得良好协同时获得的超额收益越大,二者的合作对双方而言越是有利可图,从而合作的概率越大,此时,系统将朝着(1,1)方向演化。
结论3:仅私人部门努力时,随着超额收益的增加,二者进行合作概率的变化取决于成本的关系。
证明:对M的面积求关于△v2的一阶偏导,可得:
这就说明随着私人部门独自努力时超额收益的增加,双方合作的概率并不单调,由多因素共同决定。这是显而易见的,独自努力时超额收益的增加,虽然一方面可以增加私人部门积极进取的信心,另一方面却也降低了政府部门对因监督而导致项目运作低效的顾虑。从政府的监督成本的角度考虑,当
结论4:当私人部门的努力成本大于其在合作中分得的收益时,随着政府的补贴费用的上升,二者的合作概率单调递减。
证明:对M的面积求关于z的一阶偏导,可得:
显然,当c2>(1-α)△v2时,,此时私人部门在自身努力的情形下,分得的收益不足以覆盖努力的成本,政府的补贴机制陷入失效状态,此时补贴幅度越大,政府监督可能越大,二者合作的概率越低,协同效应难以出现。
结论5:在不同努力水平下的超额收益之间的差额达到一定水平时,随着超额收益分配的系数的增加,二者的合作概率单调非单调,。
证明:对M的面积求关于的一阶偏导,可得:
当,显然的符号与有关,进一步,对上式再求二阶偏导可得:
此时,SM是α的下凸函数,存在一个最优分配系数α*,使得政府和私人部门之间的合作可能性最大。
4 考虑增加惩罚机制的模型拓展
在政府和私人部门的PPP合作模式下,私人部门的努力对于项目的健康持续运营至关重要,为有效地应对私人部门的不良行为,最常见的方式就是对私人部门机会主义行为进行惩罚。基于此,考虑对模型进行拓展:政府在同私人部门签订合作协议的时候,增加一项补充条款,对于私人部门的机会主义行为增加惩罚机制,从而遏制该行为的发生。假设,在私人部门采取机会主义行为时,政府部门通过监督机构察觉到私人部门机会主义行为,将对私人部门进行惩罚,发生总金额为的转移支付。
假设在合作中,私人部门采取努力策略的概率为p,则机会主义概率为1-p;假设政府部门不监督的概率为q,则监督的概率为1-q。
从而政府部门采取信任策略时的期望收益E'11为:
政府部门采取监管策略时的期望收益E'12为:
由上式可得,政府部门的混合策略的期望收益为:
私人部门采取积极努力策略时的期望收益为E'21为:
私人部门采取机会主义策略时的期望收益E'22为:
由上式可得,私人部门的混合策略的期望收益为:
从而得到公私部门的复制动态方程为:
由复制动态方程可知,若m+z<c1且m+z>c2-(1-α)△u2时,由微分方程的稳定性定理可以得到上述系统的进化稳定策略(ESS)为(不监督,积极努力)。
结论6:在设置惩罚机制下,惩罚额使得补贴与惩罚之和小于政府部门的监督成本,且补贴与惩罚之和大于私人部门独立努力时的成本与收益的差额,双方博弈的演化结果为(不监督,积极努力)。
在此种情形下,惩罚条款的存在一定程度上制止了私人部门的机会主义行为,设置一个合理的惩罚额度能够使得双方放弃合作中的负面态度,而共同积极合作,取得良好的协同效应,呈现出图1中状态(c)的演化情景。
5 结论
本文基于演化博弈的思想,研究了PPP模式运营期内政府和私人部门的持续合作问题,建立了双方博弈的演化模型,从6种情形出发,分析了系统演化均衡点的局部稳定性,在不同的收益分配及补贴机制下,系统出现了4种演化稳定状态。研究结果表明,在监督成本较高的情形下,政府部门一味地压缩对于私人部门收益分配比例,往往促成了私人部门的机会主义的形成;相反,给予私人部门合理的收益分配,可以有效地促进双方向积极合作的方向演化。在监督成本较低的环境下,给予私人部门较苛刻的收益分配,也会导致私人部门无利可图而宁愿放弃补贴收入;而给予私人部门高于一定水平的收益分配则可以提高其付出努力的积极性,同时也可以减轻政府部门的监管负担,发挥较好的协同效应。对模型的进一步拓展研究中,发现一个较为合理的惩罚机制的设置可以促成双方的合作。
对于政府和私人部门(不监督,积极努力)、(监督,机会主义)策略共存的这一情形,进一步分析了参数变化对系统演化稳定性的影响,研究结果表明:政府部门应关注私人部门的投入成本与收益分配的平衡对于双方合作选择的影响,避免补贴机制的失效;私人部门投入成本的降低、超额收益的增加、外聘监管成本的上升均可使双方走向合作;超额收益分配存在一个最优方案,可有效地促成双方达成良好的合作关系。
新加坡：公私合作完善医疗服务 篇4
建立多层次医疗保障体系
新加坡建立了覆盖全民的多层次医疗保障体系，包括政府补贴、保健储蓄计划、健保双全计划和老龄健保计划、保健基金计划。
政府补贴为居民提供了第一层次的保障。新加坡政府向公立医疗机构提供大量补贴，占公立医院病房开支的80%以上，用于补贴这些机构为本国病人提供的基本医疗和住院医疗服务。同时，政府向志愿福利组织提供资金，以帮助他们向老年人提供服务。这部分资金被作为社区医院、慢性疾病医院、护理院、临终护理院、日间康复中心、家庭医药和康复服务中心的资本金和运行经费。
第二层次的保障为保健储蓄计划。新加坡的医疗储蓄制度是一个特色，医疗储蓄制度强调个人责任，我国医保改革中的个人账户就是学自新加坡。
这是一项强制性的全国储蓄计划，新加坡人通过这个计划支付医疗费用中的个人负担部分。每个有工作的人，包括私营业主，都必须将每月收入的6%～8%存入设在公积金局的个人保健储蓄账户，工作变化或退休后可以带走。每月的费用由雇主和个人各承担一半。储蓄计划的平均余额可以支付9～10次补贴后的住院医疗费用。
第三层次的保障由健保双全计划提供。这是一项低成本的大病医疗保险计划，帮助居民支付重病或长期慢性疾病的医药开销，由个人自愿投保，政府指定的商业保险公司承保。保费从个人保健储蓄中扣除，缴费标准随年龄增长递增。老龄健保计划是一项严重残疾保险，对需要长期看护的严重失能人员提供基本保障，特别是老年人群体。此项计划为该群体提供每月一次的现金支付，以补贴这些需要长期看护者的现金支出。所有公民和永久居民40岁时自动进入计划，保费可由保健储蓄账户支付。健保双全计划和老龄健保计划的参保者还可以购买补充保险，到私立医疗机构看病就医。
第四层次是保健基金计划。保健基金计划是由新加坡政府出资设立、面向穷人的救助基金，是政府设立的最终安全网。希望获得基金资助的病人可以向公立医院中政府指定的医疗基金委员会申请。基金设立以来，99%的申请者获得了援助。
公私合作
满足各层次医疗服务需求
新加坡拥有完善的医疗服务体系。全国共有各类医疗服务机构4400家，每千人拥有的床位数2张、医生数1.9名、护士数7.1名，可与高收入国家相比。提供的医疗服务涵盖了初级健康服务，二、三级医疗服务和专业化的护理服务。新加坡是亚洲乃至世界一流的医疗保健中心，在为本国居民提供高质量、多层次的医疗服务的同时，每年还吸引近100万外国患者到新加坡接受治疗。许多国际医疗组织和机构均选择在新加坡设立其区域或国际总部，保证了新加坡始终站在亚洲乃至世界一流医疗服务水平的前沿。
新加坡的私立医疗机构是初级医疗服务的主要提供者。全国共有18家公立联合诊所和约2400家私立全科诊所提供初级医疗服务，其中公立联合诊所提供约20%、私立全科诊所提供约80%的初级医疗服务。病人通常首先到设在社区的诊所就医，接受由全科医生和护士提供的初级医疗服务，需要时再转诊至专科医生或医院接受进一步检查和治疗。公立联合诊所主要提供门诊服务免疫接种、健康筛查、健康教育、药房服务，以及病人出院以后的跟踪服务等等，有些也提供牙科服务。公立联合诊所旨在为低收入居民服务，政府对服务给予大量补贴。一次门诊的平均费用约为10元新币，政府提供50%的补贴，65岁以上的老人、18岁以下的儿童和青少年以及在校学生接受诊疗服务时可以获得75%的政府补贴。由于全国公立联合诊所只有18家，因此通常比私立的全科诊所距离居民住所更远，等候服务的时间也更长，近几年，新加坡政府也在努力提升联合诊所的服务水平和效率。
二、三级医疗服务的供应结构则与初级医疗服务相反——公立医院提供了80%的住院服务，私立医院则提供20%。80%以上的公立医院床位得到政府补贴。公立医院必须收治病人，不管病人是否有支付能力。病人可根据意愿和支付能力自由选择公立或私立医院就医。8家公立医院分别是6家总医院、1家妇女儿童医院和1家精神病医院。总医院提供各科紧急住院服务、专科门诊服务以及24小时急诊服务。住院服务通常由总医院或者地区医院提供，更专业化的服务则由国家医疗中心提供。公立医院的门诊部可为联合诊所或急诊部门转诊的病人提供政府补贴的服务。这些门诊部主要提供专科性服务，比如整形手术、糖尿病、眼科、头颈部手术等。新加坡居民可以享受50%的补贴，永久居民可获得25%的补贴。私立医院的专科门诊服务则不能获得政府补贴。
新加坡所有的医院、诊所、诊断实验室、护理院和其他健康服务机构都需要获得卫生部的许可，所有的行医人员都需要在卫生部下属的新加坡医疗理事会注册。该理事会还负责管理和规范注册医生的行为和伦理道德。新加坡牙科理事会、护理理事会、制药理事会等则负责规范其他的医疗服务行业。
应对老龄化
公立医疗机构集群式发展
为了应对人口老龄化带来的老年并发症、慢性病人增加的情况，2012年，新加坡对公立医疗服务体系进行结构重组，将原有的两个医疗集群分为6个医疗集群。
每个医疗集群由一家地区医院牵头，地区医院提供紧急性的医疗服务，同时与专科中心、三级医院、中长期护理机构、联合诊所和私立的全科医生诊所保持紧密联系。对于需要高一级医疗服务的病人，由地区医院转诊到5个国家中心之一，或者两家综合性专科医院。
每个医疗集群都包含了各类中长期护理机构。病情稳定的慢性病人出院后，可以在这些机构接受必要的护理服务。一体化医疗服务署会确保病人的转移是顺当的、合适的，病人在最方便的情况下继续接受治疗和监测，利于康复。
以糖尿病人为例，通过集群体系的电子健康档案，糖尿病人及其医疗记录可以非常顺畅地从进行急诊治疗的地区医院转到附近的中长期护理机构，再到当地的社区联合诊所，在那里方便地进行检查和常规治疗。
新加坡所有的公立医疗机构都属于一家政府控股公司，即卫生部控股公司。它提供战略方向，促进医疗服务集群间的合作，保证整个体系达到卫生部的政策目标。政府也会发挥私立全科医生在集群体系中的作用，新加坡全国有2000多名全科医生在各个社区工作，他们往往离病人家更近，对病人而言更加方便。这种公私合作关系也表明了新加坡政府不断创新、自我提升和改善病人体验的不懈努力。
公私合作机制 篇5
公私合作模式综述
1. 实现途径
公私合作模式是20世纪60年代初在英国公共服务领域开始应用的政府与私营部门合作的一种方式, 其实质是政府在固定资产投资过程中引入私人资本, 并通过政府与私立部门的长期合作, 以期达到在借助私人资本的投资建设公共设施的同时, 引入私立部门的管理和运作机制, 以改善和提高公立部门运作绩效的目的。这种模式以双方共同承担投资、风险和责任, 共同分享利润和收益为特点。
20世纪80年代以来, 各国或国际组织都先后将这种模式应用于基础设施建设。从1992年起, 英国等国家开始将这种模式应用于建设医疗、教育等公益性福利性设施, 并已取得了较成熟的经验。
公私合作模式的实现主要有三种方式:一是认证式, 由私营企业100%投资, 公共部门和私营企业根据合同分担风险;二是合伙式, 每个项目从始至终由公共部门和私营企业分担责任、风险, 融资方面私营企业不是100%股东;三是复合式, 政府享有绝对的控制权, 将项目分成若干认证式或设计 (建造) 型合同, 此方式适用于高度复杂并含有可分割的组成部分的项目。从目前国际上医疗卫生领域应用这种模式的经验看, 一般都从公立医院的基本建设做起。私人部门参与公立医院的方式主要有:公立医院外包非临床支持服务系统、公立医院外包临床支持服务、公立医院外包专科临床服务、私人经营公立医院、私人筹资建造或回租新的公立医院、私人筹资建造或运转新的公立医院等。
2.国外的应用情况
在国际上, 公私合作模式被广泛应用于医院建设, 解决卫生保健、公共卫生问题及开展医学科研等。
在医院和社区卫生服务机构的建设方面, 以英国最为典型, 分为两个方面:一是解决医院建设问题, 二是解决初级卫生保健问题。英国政府从1992年开始利用公私合作模式建设和运营医院, 1997年英国卫生部设立了私人融资司, 至今在医疗卫生领域已有64个公立医院的公私合作项目获得国家审批通过, 其中70%的项目是新建和改建医院。英国国家卫生服务组织 (NHS) 提出, 到2010年全国要新建、改建、扩建100家医院, 增加7000张病床, 其中三分之二的医院运用这种模式建造。在澳大利亚, 联邦政府和州政府采用不同的机制在近百家公立医院引入了私人参与。在巴西东北部, 州政府与私人公司签订了合同, 妥善管理由政府建立和筹资的公立医院。在瑞典, 斯德哥尔摩市政当局1999年把一个有240张病床的公立医院租赁给一个私人提供者, 旨在引进竞争、改善质量、降低成本。此外, 越来越多的欧洲国家如爱尔兰、葡萄牙、西班牙、意大利、德国、希腊、瑞士, 以及世界其它国家如日本、加拿大、南非、新西兰、韩国、新加坡等也开始实行这种模式。这种模式在公共医疗卫生方面的应用大多具有国际性或国际区域性, 多数项目的绩效显著。
我国医疗卫生领域导入公私合作模式的必要性
世界各国在医疗卫生体制上, 既不存在一个纯粹的市场体制, 也不存在一个纯粹的政府体制, 而是政府和市场在某种程度上的结合。从我国的实际情况看, 医疗卫生领域政府失灵最集中、最突出的表现与改革前的国有企业一样, 都是效率低下。
从委托-代理理论的角度看, 目前占绝对主导地位的公立医疗卫生机构存在着全国人民-全国人大-国务院-卫生行政部门-卫生机构负责人五级委托-代理关系, 每一级委托-代理关系中都可能存在代理成本, 处理好整个委托-代理链的概率非常小。一般情况下, 代理层次越多, 积累性的信息损失就越大, 监督费用就会升高, 监督积极性同时也有衰减的倾向。这样越是处于下层的代理人就越有可能利用非对称信息隐瞒盈利、报亏不报盈, 以损害委托人利益来谋取自身利益最大化。解决委托-代理问题的重要途径之一就是完善医疗卫生机构的法人治理结构。现在已有一些医疗机构的董事会、监事会吸纳了患者、社会公众等群体, 但受到专业知识、经验、决策水平等因素的限制, 公立医疗卫生机构的代理人问题和代理成本仍比民营机构大得多, 其中最主要的原因是公立医疗机构缺乏身份明确的初始所有者。因此医疗卫生机构有选择地实行公私合作模式改革是一种现实选择。
我国的经济发展总体水平不高, 医疗卫生事业发展仅靠政府力量是远远不够的, 需要民间资本介入。美国人“有管理的竞争”给我们最大的启示就是要相信市场的力量。尽管市场有各种缺陷, 但市场结构不止一种而且始终处于不断创新之中。此外, 与传统的政府投资方式相比, 公私合作模式应用于医疗卫生领域的作用非常明显, 如转换政府职能、减轻财政负担等。
公私合作模式在我国医疗卫生领域的实践
公私合作模式在我国医疗卫生领域的起步虽然较晚, 但是目前来看已取得了一些成绩。
浙江省金华市原第三医院, 经上级决定, 于1999年末由广厦集团对其进行改制重组, 采用的就是公私合作模式。到2005年6月, 浙江民营企业投入医疗产业的资金总数已超过100亿元。北京最大的肿瘤专科医院——中国科学院肿瘤医院于2001年与朝阳区三环医院建立了合作关系, 三环医院投资1500万元购买设备和物资, 肿瘤医院派医务和管理人员协作, 三年的总收入超过1.5亿元。随后, 该院又与朝阳区南洋医院建立了类似的合作关系, 效果很好。中美华医投资公司以托管方式接管了10家医院, 分布在南京、西安、长沙等地, 托管期结束实行产权转让, 采用的也是这种模式。
我国的医疗卫生体制与英国有很多相似之处, 都体现为政府强势主导作用, 这对借鉴英国的经验具有实际意义。英国运用这种模式解决医院的建设和运营问题, 经过十多年的探索, 已具有良好的宏观、微观环境。我国的医疗卫生领域目前若应用这种模式, 还有一些应当尽快解决的问题。
1.政府补贴方面
在宏观环境下, 运用公私合作模式医院的投资回报应包括药品、药品外的卫生服务收入及政府承诺回报的部分。其中政策性收益中相关政策 (如药品降价、医疗服务价格调整等) 的稳定性、延续性, 将直接影响公私合作项目的回报。其正面或负面影响及其程度的界定, 可能成为特许合同谈判中非常棘手的问题。对此, 有关政策制定部门应充分考虑并予以重视。
2. 人事行政关系方面
现有公立医院院长和副院长的人事任命权在政府, 医院内部各层级负责人实行院长聘任制, 对职工名义上实行聘用合同制, 实际上还是“铁饭碗”, 这显然与公私合作模式中私营方对项目管理自主性的需要是冲突的。解决这一矛盾的关键是原有职工应转变观念, 转变“铁饭碗”意识。此外, 政府应承担一定的社会风险, 并做好化解风险的准备。社会人事关系是发展的趋势和必然, 也与公私合作模式私营方人事关系的市场取向是一致的。
3. 业务管理和财务管理方面
现有医院的规划布局和设置审批、登记、执业和监督管理、对医疗业务进行监管、对医疗工作进行考评的权力机关主要是政府医疗卫生主管部门, 而对公私合作项目医院的监督结果将作为其获得政府承诺回报的直接依据, 考评结果的公信力可能受到质疑。医院财务受医疗卫生行政部门和财政部门监管, 但当公私合作项目的财务状况与其回报发生联系时, 不论是医院提供的财务资料还是政府有关部门的评价结果, 其公信力都可能受到公众质疑。这就需要制定客观公正的绩效考评标准并对医疗卫生机构实施群众监督。财务评价应通过第三方如会计师事务所、审计事务所等进行, 以保证评价的公正性和公信力。
4. 公私利益分配方面
公私合作机制 篇6
本部分对卫生领域的PPP, 以及PPP的诞生与发展历程进行了分析介绍。
(一) 什么是卫生领域的PPP
公私合作伙伴关系 (Public—Private—Partnership, 简称“PPP”) 是指公共/ 政府实体与私有/ 商业实体以及民间团体之间的合作关系。PPP是以创新方式合并各组织之间不同技能和资源, 为提供公共产品或服务, 而建立起来的一种长期伙伴关系的组织模式。
PPP可存在于各个不同的领域, 在医疗卫生领域, 几乎每一个国家的卫生保健服务的提供, 都不同程度的引入了某种形式的PPP。不过到目前为止, 在有限的实践经验中, 还缺乏对PPP全面和严谨的评估。但可以肯定的是, 在世界卫生组织 (WHO) , 通过PPP对推动健康事业有着非常重要的社会价值。 例如, 包括设有秘书处的逆转疟疾合作机构 (Roll Back Malaria) 、全球安全注射网络 (Safe Injection Global Network) 、遏止结核组织机构 (Stop TB) , 以及在联合国儿童基金会 (UNICEF) 中设有秘书处的全球疫苗免疫联盟 (Global Alliance for Vaccines and Immunization) ;同时还有在法律上独立的“公共利益” (其实就是私营部门) 实体, 如抗击艾滋病、 结核病和疟疾全球基金 (Global Fund to Fight HIV/ AIDS, TB and Malaria) 等都是通过PPP推动, 实现WHO健康服务的典型案例。
医疗领域的PPP, 区别于私有化的机构, 如民营医院。PPP与之不同的是, 它是整合公立和民营资源提供的公共/ 准公共产品, 是服务于公众健康的一种组织模式。在公共/ 政府部门缺乏专业技术及经验的领域, 例如产品开发、生产流程、产品生产、 营销及发行等, 公共/ 政府部门可以从私营组织的合作中获益。但是在公共卫生政策的制定, 以及监管审批方面, PPP是不适合的。因此, 需审慎考虑合作项目的类型及项目目的, 真正使PPP实现共赢, 利于公众对健康提升的需要。中国较成功的PPP医院, 是由政府、公立医院和民营医院签订合同, 由民营医院出资, 向公立医院购买人力资源或公立医院负责运营管理, 政府监管的模式。
(二) PPP的诞生与发展历程
19世纪, 私营机构在发展基础建设项目上扮演了极其重要的角色, 但是在战后市场失灵的思潮影响下, 许多私营机构逐渐公有化。进入到20世纪80年代, 随着试图减少政府角色的新自由主义思潮的兴起, 公共服务私有化变得更普遍。各种准市场解决方案相应而出, 这被看作为提升使用者的货币价值、创新价值和响应价值的一种方法。这一概念由威廉森和乌奇发起, 再由普雷克尔等人应用于卫生保健服务中。普雷克尔等人认为公立机构从本质上效率及反应度低于私营机构。
PPP的雏形, 发端于20世纪80年代初, 英国和土耳其等国家在基础设施建设项目中的探索和尝试。直到1992年, 由英国财政大臣肯尼斯·克拉克首次提出PPP, 即在公共领域引入非政府组织, 为公共产品和服务开辟了全新的合作路径, 为提升基础设施水平、解决公共服务的资金匮乏和资金利用低效等问题的解决, 带来了理论依据和实战的机遇。
1999年, 西班牙瓦伦西亚的阿尔齐拉医院 (Alzira Hospital) 发展出一个独特的模式。该模式是由一个私人财团管理, 接受为一定的人群提供卫生保健服务的责任, 以换取年人均付款。在这种Alzira模式下, 由保险公司和建筑公司组成的私营机构将负责建设医院, 并对医院的服务享有为期10年的经营权。这种方式有别于英国的PPP, 区别在于私营机构不仅对医院的医疗和非医疗部分都拥有经营管理权, 而且负有向当地提供医疗服务的职责。 如果10年以后, 私营机构没有更新合同, 医院的所有权将转移给瓦伦西亚政府的有关部门。
21世纪以来, 在医疗卫生领域, 世界各国有很多PPP的成功先例。例如, 英国、美国、印度等国家和地区, 与私营机构的合作解决了公共/ 政府部门的资金不足、资源不足、服务效率和能力不足等问题, 虽然PPP在不同国家和地区有许多模式可以借鉴, 但是PPP的实操还存在许多研究中的空白点, 例如政策和法律法规如何匹配、合作多方的利益博弈与选择、PPP的长期目标如何客观评估等都有待深度的挖掘和探索。不过, 各种PPP在运行中的经验和教训, 为今天的中国深化医疗卫生体制改革, 都提供了良好的借鉴意义。
二、PPP在发达国家的应用
PPP在世界各地被广泛应用, 包括发达国家, 如英国、美国、西班牙等。
(一) PPP在英国
在医院及社区卫生服务机构的建设方面, 英国首创了PPP, 其经验最为典型。具体分为两种类型: 一种类型是解决医院建设问题的PPP。主要表现为PFI (Private Finance Initiative“私人融资计划”) 。 另一种类型是解决初级卫生保健的LIFT计划 (local Improvement Finance Trust“本地改善金融信托计划”) 。
1992年, 英国的PFI是一个“设计- 建设- 融资- 经营”[DBFO (Design-Build-Finance-Operate) ]模式。在近20年间, 这个模式成为了卫生保健、 教育及监狱领域融集资的首要方式。如在医疗卫生领域, 私营机构设计建成医院, 租给国家卫生服务部门 (NHS) 后, 在特许有效期内拥有医院的投资建设和经营权。在这个期限内医院每年向投资方支付一定的费用, 期满后建筑物产权归属医院。投资方除投资建设外, 在期限内还需负责建筑的维修保养和提供医院后勤辅助服务。由于卫生服务的特殊性, 在英国PPP中, 核心医疗护理服务仍由公共部门承担。详见图1。
1995年的伦敦大学医院, 在提出大型重建及发展计划后, 为了降低成本, 获取最大的经济效益, 采用了PPP模式。该计划为典型的DBFO模式 (Design-Build-Finance-Operate) , 信托组织购买的是服务而非资产, 私营机构付出建设成本后, 可通过把建筑物租回信托组织、提供设施管理和其他非医疗支援服务取得回报。
(二) PPP在美国
PPP在美国应用主要集中在新药研发、医学研究等方面。但在医疗急救方面, 有较突出的成功案例, 如1998年之前, 位于加利福利亚州的圣马特奥郡 (San Mateo County) 17个区域的院前医疗急救水平参差不齐, 且救护车反应时间非常不确定, 偏远地区更是难以得到保障。为了促进城市间的合作协议, 一个联合权利机构JPA (Joint Powers Authority) 被组建起来, 各个城市及防火区同意出让部分自治权来促进合作。JPA与私营伙伴AMR (American Medical Response) 签订合约, 使其提供补给、训练、装备、医疗监督以及资金支持, 并与圣马特奥郡签约, 使其提供所有的火灾及医疗行动的通讯服务。急救医疗服务办公室 (Emergency Medical Services, EMS) 对这个新项目提供协助及监督。这个项目使得圣马特奥郡受过训练且装备齐全的消防医护人员的数量从约60人上升到超过200人。AMR负责护理人员的运输部分。JPA、 AMR与EMS签订合约, 如果JPA和AMR的反应时间延迟, 那它们将支付罚款。新项目实施的第一年, 急救医疗的准点记录已经达到97.7%。这是一种服务导向开发 (Services-Oriented-Development) 的PPP模式。
(三) PPP在西班牙
西班牙面对90年代后期爆发的医疗服务预算赤字, 于1992年在Alzira医疗区引入私人财团来新建医院大楼并运营医院, 在1999年建成德拉里贝拉医院。这是一种被称为公私合营投资伙伴关系 (PPIP, Public-Private-Investment-Partnership) 的公司实体进行管理。该PPP模式后被称为Alzira模式。采用Alzira模式的医院人均医疗费用较其他公立医院降低25%, 而且候诊时间缩短, 患者满意度较高。然而, 该项目也不是一帆风顺的, 在1999年第一次签约之后, 协议于2003年由于亏损 (现金流断裂等因素) 而中止。后来第二次签约, 才最终有效的完成了目标。第一次的签约只包含了专业卫生保健 (Specialist Health Care) 部分, 而成功盈利的第二次协议, 包含了初级以及专业卫生保健, 可见把两种业务结合起来是一种明智之举。
(四) 其他发达国家的PPP
其他发达国家的PPP应用, 如瑞典和澳大利亚。
1. PPP在瑞典
PPP模式, 瑞典正走在世界前列, 如圣戈兰医院 (SAINT GORAN’s hospital) 是瑞典这个福利国家的荣耀之一, 也是把商业原则应用于公共部门的一个实验基地。该医院由私营企业Capio经营, 这家医院的医生和护士都是Capio的员工, 他们对老板和董事会负责。医院积极推动降低成本的“丰田生产模式”和“治理创新”。在病人看来, 圣戈兰医院与其他公立医院没什么不同。这里的治疗是免费的, 医院的资金几乎都由政府提供, 但医院运营的背后, 已引领了一场政府和企业关系的革命。
在20世纪90年代中期, 圣戈兰医院一度被确定关闭。到了1999年, 斯德哥尔摩郡议会 (Stockholm County Council) 与Capio达成了一项协议, 让其接管医院的日常运作。2006年, Capio由一批以北欧资本为首的私人股本投资公司接管。最近, 斯德哥尔摩郡议会将其与Capio的合同延长到了2021年。医院目前实行的是 “精益管理”, “流程”和“质量” 双精益原则。另外, 圣戈兰医院一个病房住4至6个病人, 房间都是标准化布置。这一切都是为了“最大限度地提高产能”, 让纳税人所交的钱能够物有所值, 让病人减少了等待时间。
较之欧洲其他国家, 瑞典在实施“买卖方分离” 方面领先了一大步。也就是说, 利用政府的资金来购买任何公共或私人供应商提供的服务, 这实现了价格和质量的最佳结合。在瑞典, 私人公司提供20%的公立医院护理和30%的公共基本医疗服务。 无论是公共部门还是私营部门都积极推行精益化管理, 因为他们意识到, 像瑞典这样的高成本国家必须充分利用其资源。Capio认为, 如果把在瑞典的运营经验运用到其他国家中去, 它能够节省一大笔成本。这种PUO模式 (Purchase-Upgrade-Operate, 购买- 更新- 运营) , 为瑞典的医疗服务带来了效益。 其平均住院天数为4.5天, 而在法国是5.2天, 德国是7.5天。瑞典每1000人拥有2.8张病床, 法国有6.6张, 德国有8.2张。然而, 瑞典人的平均寿命要更长。
但是效率的推广绝非易事。欧洲人本能上反对私营公司涉足医疗卫生领域获利。英国人曾举牌抗议医疗卫生领域的改革, 反对大亨们帮助卫生部长改革英国存在弊端的国民医疗保健制度 (NHS) 。即使是在瑞典, 由于一些私人投资公司的丑闻, 也使人们产生抵触情绪。此外, 就公共卫生业务而言, 对投资者来说此项的服务获利并不容易。不过, 针对资金短缺的欧洲国家政府来说, 努力推动达成最低成本的交易和合作模式制度的改革至关重要。由于私营公司关注目标和收益, 它们有更多的动力来提高服务效率。它们更善于说服其员工采用新观念, 并能更好地传播新思想。如果欧洲希望公共卫生服务在将来仍可以负担得起, 它就应该允许更多的私人公司进入该领域。
2. PPP在澳大利亚
澳大利亚的Mildura医院于1999年成立。政府选择了一个私人运营商来设计、建设、享有、运营 (DBOO, Design-Build-Own-Operate) 一个新的医院来代替原有旧的公立医院, 合约期为15年。 原公立医院的员工转到新医院, 运营商必须为来就诊的所有病人提供免费医疗服务, 而政府则每年根据对就诊病人的预测给予运营商报酬 (只对特定数量的病人资助) , 以及整体补助金来支付教学费用。 运营商需要维护医院的资格认证, 提供临床指标的月度报告, 以及大量的来自外部同行对于治疗的评估。Mildura医院项目取得了非常好的效果, 建成新医院的成本比公立同行要低20%, 并且提供的临床服务更便宜。病人数量在一年内增加了30%, 运营商也因此获利。
三、PPP在发展中国家的应用
PPP在发展中国家的应用, 如印度和巴西。
(一) PPP在印度
印度中央及地方政府采用PPP模式, 引入私营机构到医疗卫生服务领域。因其政府财政投入有限, PPP在当地发挥积极作用。印度的医疗费用约79% 由私人或社会承担, 21% 由政府承担, 所以印度的私立占主导地位, 约占医疗机构的60%。
例如, 印度南部卡纳塔克邦的班加罗尔市的PHC (Primary Health Centre, 初级医疗保健中心) 就是以PPP模式建立的, 该市的PHC设施和服务水平均高于其他城市由政府运营的PHC。该PHC由卡纳塔克邦政府和Karuna信托基金会合作, Karuna负责建设、经营和维护 (BOMM, Build-Operate- Major Maintenance) , 而人力资源、药品和行政等方面的管理仍由政府承担, 私营部门享受税收豁免。
印度还有采取托管的方式, 将公立医院管理职能移交给私营部门, 但必须保持非营利性质, 只能向病人收取医疗费, 由政府提供各种卫生计划和项目的补偿, 医院在运营过程中, 需自己支付管理和实施费用。另外, 政府通过补贴购买私立医院服务, 弥补公立医院的不足。2005年, 古吉拉特邦致力于降低较高的产妇和婴儿死亡率, 由于该邦的公立医院只有7名妇产科医师, 而私立医院中有700名妇产科医师 (私立医院的医师收入是公立医院的5倍) 。政府联合公立医院和私立医院以PPP推行Chiranjeevi Yojana计划。政府招募在私立医院行医且具有硕士学位的妇产科医师, 同时政府给贫困线以下的孕妇发放分娩报销凭证。通过 (PUOT, Purchase-Upgrate-Operate-Transfer) 这项计划, 政府将公立医院的妇产科诊疗服务转移至私立医院, 重新规划了人力资源。到2007年11月, Chiranjeevi Yojana计划招募了843名妇产科医师, 为14.3万名孕妇提供分娩服务, 产妇和婴儿死亡率得到了有效的控制。
(二) PPP在巴西
在巴西, 医疗卫生支出中的医院份额占到超过GDP的8%, 这比普通中等收入国家的比例更高。 因此巴西面临着缩减公共开支的压力, 减少医院的支出迫在眉睫。另外, 公立医院存在低效和对结果不关注等弊病。20世纪90年代后期, 圣保罗州寻求私营的非盈利组织 (OSS) 合作。私营部门通过绩效合约来对政府及其董事会负责, 政府则交出控制权以及对项目的直接管理 (如人力资源的管理及采购) 。这种部分剥离的模式 (Partial- Divestiture) 细化了合约的服务提供, 并制定了绩效目标。总预算根据绩效来计算, 并由政府和私营部门共同协商, 付款与完成目标的数量及质量直接挂钩。调查发现, PPP医院比其他医院更加高效, 每次诊疗的平均费用也比公立医院更低。
四、PPP在中国的应用
对于PPP在中国的应用, 具体分析如下。
(一) 在华人社区的应用
PPP在华人社区的应用, 具体包括香港、澳门和台湾。
1. PPP在香港
PPP在香港并非新事物, 为缩短病人在公立医院轮候的时间, 香港医管局正在试行资助公立医院病人到私家医院做白内障手术的方式就是一种新型的PPP模式。从现行的公立和私营医院来看, 病人病历是不能互通的。为此, 香港特区政府拟发展电子健康记录, 让记录互通, 最终实现“病历跟病人走”, 利于市民有更方便的选择权。政府资助发展 “让病人病历互通”的电子平台, 让私营医疗机构获得电子健康记录系统的技术, 利于私立医院的发展和病人的自由选择。通过这样服务外包 (Service- Contract) 的PPP模式, 不仅利于私立医院的发展, 更关键是利于市民的就医和选择。
2. PPP在澳门
澳门医疗服务主要分为政府和非政府两大类。 政府提供的医疗服务主要包括初级保健服务和专科服务两种;非政府方面主要包括一些接受政府和团体资助的医疗单位, 以及各类私人诊所和私人化验所。政府初级医疗服务的供给是免费的, 专科及住院服务对特定人群免费。此外通过资助或购买服务, 即服务外包 (SC, Service-Contract) 的形式, 支持非营利医疗机构实现公私合营的PPP模式。镜湖医院是典型案例之一。
镜湖医院的PPP模式主要体现在私人筹建、非营利性运营、政府扶持和购买 (DBFO, Design- Build-Finance-Operate) 。镜湖门诊部:第一门诊为收费门诊, 正常进行市场化运营;第二门诊是镜湖医院慈善会及政府的资助门诊, 提供对新生儿及儿童的免费预防接种。镜湖住院部:部分进行市场化运营, 部分被政府购买和使用 (专供享受免费待遇的患者) , 由镜湖医院慈善会及政府资助, 收费低廉并对特定人群免费开放。另外, 其康宁中心和透析中心也是由政府资助。由此, 医院按照居民的不同需求, 提供各种等级的医疗服务。不仅减少了公立医院服务超负荷的压力, 又满足了部分居民较高的医疗服务诉求;并且在病人轮候等待上, 速度明显加快。另外, 医院的运营管理在一定程度上决定着公私合营的存续。自1987年起, 政府每年以“买位”的方式资助医院, 资助金额约占医院年总收入的20%。医院实行公司化治理, 其领导机构是镜湖医院慈善会, 慈善会通过理事会领导医院, 监事会监管医院的重大事务及财政, 并设秘书长执行慈善会的决议、统筹医院的运营。院长由董事会聘任, 实行院长负责制, PPP模式使医院无论在管理还是在服务上都能形成良性运营。
3. PPP在台湾
在20世纪80年代以前, 台湾的医疗格局是以公立医院为主, 辅以少量的教会医院、私人小医院和诊所。随着台湾经济的快速发展, 医疗需求激增, 公立医院已无力满足民众对医疗多元化、服务优质化日益增长的服务需求, 且医师人才也严重流失。 为此, 台湾对公立医院进行了改革, 尝试了公私合营的模式。例如台湾署立屏东医院, 是由卫生署、 屏东基督教医院以及私立医院医师共同组建。屏东医院所属台湾行政长官公署, 1998年2月与财团法人屏东基督教医院签订医疗支援合作计划, 1年后又与诊所签订“部分开放医疗业务合约”。合约的签订开创了一种新的PPP模式, 为提供卫生署所属医疗机构外医师 (简称合约医师) 参与医疗业务, 提高仪器设备的使用率, 提升医疗服务品质和整合设施与资源建立了平台。合约医师们可以在屏东医院从事门诊、住院、手术、接生、检查、检验、麻醉、治疗处置及其他医疗业务, 医疗机构付其报酬, 由此可见, 这种新型的PPP模式, 整合了资源, 提升了能力。这是一种良性的转让- 经营- 发展模式 (TOP, Transfer-Operate- Development) 。
(二) PPP在中国大陆的应用
中国引入PPP至今, 在市政等领域得到了广泛的应用, 也取得了丰硕的成果。特别在融资、建设、 运营、管理、服务等多个领域, 积累了宝贵的经验。 但PPP在医疗卫生领域则起步较晚, 涉足面尚局限, PPP模式在深化医改的今天, 还有许多学习和探索的空间。
1. 广东省首家PPP医院
2004年11月, 广东省首家由公立医院 (广州市第一人民医院, 简称市一) 与民营医疗器械有限公司 (广济医疗器械有限公司, 简称广济) 合作建立的广州广和医院在广州成立。它由市一提供业务用房, 并在技术力量上给予支持, 广济提供资金和业务管理, 这是一种灵活的PFI (Private-Finance- Initiative) 模式。将公立医院的品牌和技术优势, 与民营企业的资金优势和灵活经营相结合, 将起到优势互补的效果。广和医院有自己的独立法人, 实行自主经营、自主管理、自主分配原则。合作双方根据合作协议进行利润分成。这个首家的广东PPP医院, 开业时曾引起媒体的关注和报道。但时至今日历经近10年, 开广东先河的广和医院, 无论在市一的官网, 还是在百度搜索都鲜有报道。
2. PPP走进北京门头沟区医院
2010年8月, 北京市门头沟区医院为提高区域医疗服务水平而进行了改革, 与凤凰医疗集团合作办医, 取消院长行政级别, 建立理事会领导下的院长负责制, 该理事会实行委任制, 举办单位和政府各委任3名, 年度计划、预算和人事任免等重大决策全部由理事会完成。此外, 区医院组建了监事会, 由政府部门、合作方、医院职工代表共9人组成。 凤凰医疗集团组成管理团队, 门头沟政府每年支付其200万管理费。但资料显示, 改革后至2011年间1年里, 政府的经常性财政补助没有降低, 门头沟区医院并未实现盈利, 与大多数公立医院一样, 一直在亏损经营。PPP的成败经验评估有限。
3. PPP模式的汕头潮南民生医院
汕头潮南民生医院是由香港企业家吴镇明先生, 在广东省汕头市潮南区为了回馈家乡投资兴建, 按“三级甲等医院”标准设计和配套建设的大型综合性医院, 在当地政府的推动下, 委托汕头大学医学院第一附属医院全面经营管理。显然这是一家典型的PPP医院。据介绍, 从2011年7月起, 汕头大学医学院第一附属医院对医院进行托管, 该院的管理和医疗团队全部来自于托管方, 换言之投资方不参与, 也不干预医院的运营和管理。由于角色明晰, 目标一致, 医院1年内实现运营的收支平衡, 医院不仅为潮南区百姓提供了优质、方便、及时的医疗卫生服务, 同时也真正解决了“看病难” 问题。独特的托管模式在国内开创了先河, 医院引入PPP模式至今, 成效显著, 先后被中国医院协会和健康报社等授予“全国诚信民营医院”、“群众满意医院”、“全国百姓放心医院”等荣誉称号。这是典型的交钥匙工程 (EPC, Engineer-Procurement- Construction/Turnkey, 设计- 采购- 施工/ 交钥匙) 。
4. PPP模式的北京新里程肿瘤医院
由中国健康产业投资集团、美国NEA基金和北京肿瘤医院合资成立了北京新里程肿瘤医院。新里程肿瘤医院董事长周玉成曾是前中国华源集团董事长, 2004年, 华源集团以河南新乡为据点尝试了对公立医院的入股投资, 当时, 华源生命产业公司接管了河南新乡市中心医院、第二医院、第三医院、 妇幼保健医院和中医院等5所市级公立医院, 成立了华源中原医院管理公司。然而, 由于财政停止拨款、医生担心编制等诸多问题, 华源中原医院管理公司重重遇阻。2005年由于资金链断裂, 华源被华润集团重组, 新乡PPP是一次失败的尝试。如今, 周玉成再度起航, 其任董事长的新里程医院集团于2011年又与宁夏自治区人民医院、北京肿瘤医院签署三方合资协议, 拟合作“宁夏新里程国际医院”。 按照协议, 自治区人民医院以老院原址资产及技术入股, 新里程医院集团以资金入股, 而北京肿瘤医院则负责提供专家队伍的输送。这家新建成的PPP医院, 计划开设病床1000 ~ 1200张, 重点建设以肿瘤、心胸疾病、脑科疾病等为专科特色的中央诊疗平台, 形成以“小综合、大专科”, 拟填补西北地区没有国际标准肿瘤专科医院的空白。
5. PPP模式的新探索
国内关于PPP模式的新探索, 如“湛江模式” 和“深圳模式”。
(1) “湛江模式”
在医疗卫生领域, 民营资本的投入和新医院的建设通常是PPP合作的主要模式, 但湛江模式开拓了更加广阔的合作空间。湛江市在城乡居民医保一体化建设中创造了一种全新的社会医疗保险与商业保险相辅相成的合作模式, 被业界称为“湛江模式”。 此模式对完善社会医疗保险制度, 提升医保服务水平有积极的促进作用。本次改革, 主要体现在湛江市政府引入中国人民健康保险股份有限公司湛江中心支公司 (简称“人保”) 参与医保建设和管理。 由政府财政补贴、参保人员缴费构成医保基金, 政府将医保基金的一部分用于购买人保的大额医疗补助, 提升医疗保障水平, 人保参与到医保服务的全过程, 并发挥其技术优势和专业特长进行管理运作。 此模式在资金筹集、服务购买及管理上是一种典型的PPP模式, 可视作PPP在城乡居民医保一体化建设中的应用。这是一种购买- 更新- 经营- 转让服务模式 (Purchase- Upgrate -Operate-Transfer) 。
自PPP模式应用以来, 参保人数逐年提升, 参保人均住院费用从2008年的7369元, 降至2009年的3543元, 人均治疗成本下降约60%, 有效缓解了“看病贵”的问题。湛江探索对建立城乡一体化的医疗保障管理制度具有重要的启示意义。
(2) 深圳模式——滨海医院
香港大学深圳医院 (滨海医院) 是“十一五” 期间深圳市政府投资兴建的最大规摸公立医院。医院投资35亿元, 医院产权归深圳市政府所有, 由深港双方共同组建的医院决策和管理团队进行管理。双方在医院管理体制、财政投入机制、人事分配制度、保障公益性、企业化运行、成本管理、服务模式以及提高服务质量和工作效率等领域大胆改革, 推动“政事分开、管办分开、医药分开、营利与非营利分开”。按照协议, 香港管理的5年之后, 医院仍归属于深圳市的公立医院, 但政府将不再为医院提供财政支持, 医院盈亏自负。这是一次新型的 (Operation and Management Contracts) PPP的探索, 开业后滨海医院的香港模式出现“水土不服”现象, 如此独特的“PPP”医院能否谋生成功还有待时间的证明。
五、思考与建议
综合发达国家、发展中国家、华人社区和中国大陆在医疗领域的PPP探索, 不外乎有以下几种主要模式 (见表1) :
结合所介绍模式的利弊, 以及容易致PPP模式流产的因素, 在未来的PPP模式中作者认为需要考虑以下几个因素, 以保证PPP的顺利实施。
第一, 完善和细化国家层面的PPP发展政策和法律法规。做到PPP模式的推进有法可依, 在引进民营资本投入和参与公共服务时, 既要避免国有资产的流失, 又要确实保护民营资本的利益在法律框架下有利于推动公共服务, 规范合约, 最终实现公共服务的利益最大化, 这是PPP推动和实施的基本保证。
第二, 政府需建立专门的PPP管理机构。通过管理机构的建立, 在提供PPP项目专门的政策、法律法规和服务支持的同时, 对PPP项目需要做到有效和定期的监管, 最终, 确保提供的公共服务目标不偏离设计初衷和合约要求。
第三, 清晰各方职责、权益和目标。政府和民营双方职责的明晰是PPP成功的关键。政府要保持PPP的公益性, 以及对PPP项目推动与制约双向性的监管权益;资金投入的社会资本/ 民营企业, 要做到管办分开、角色分明, 推动医院的长期良性运营。总之, 无论是哪一种模式的PPP, 都必须以利民为根本目的, 保证项目的公益性不被“赢利”所妨碍。
第四, 建立PPP可行性分析和资金预算先行原则。PPP项目的可行性分析十分必要, 做到有的放矢, 不盲目上马, 不轻言放弃。做好项目的总资金及各阶段的现金流预算, 若资金安排不当, 轻则延后项目进程, 重可导致整个项目的流产。所以, 预先进行深入的调查、设定目标、做好计划和资金预算是PPP成功的基本保障。
公私合作机制 篇7
关键词：特许经营,治理困境,化解规制
从20世纪末以来,伴随新公共管理运动和治理和合作的兴起,公私合作的特许经营项目也逐渐被应用于公用事业、基础设施和自然资源开发。虽然在西方国家,特许经营已经有很多年的历史,但在中国大陆起始于上世纪90年代早期,BOT、PFI和PPP特许经营项目融资是一个典型。行政管理的研究领域里,公用事业特许经营打破了政府垄断的公共事务的历史,表示“单中心治理模式”向“多中心管理模式”是一个重要的转型。特许经营的根本在于政府把市场力量和竞争机制在公共服务领域中应用,全面发挥公共部门和私营部门的优势,形成相互合作的伙伴关系,具有研究价值。
1 文献梳理与问题提出
关于公私合作领域的研究引起了大批学者们的关注,并获得了的广泛的关注。首先,是对特许经营的概念的定义、特征和模式等研究。例如,萨瓦斯(2002)指出特许经营的定义是一个政府出售其服务或产品,直接向公众所授予的权利。这种形式关系到公共领域方面的使用,比如街道、广播电视、公共汽车、航空等事业,这种现象通常称为“场域特许使用(concession)”。杨胜楠(2006)将其中的具体模式PPP和BOT模式特征做出了相互比较,他认为PPP克服了BOT项目前期中作周期长,投资方和贷款人风险大等缺点,融资的成功性更高,政府拥有一定的控制权和决策权。宋桂芝(2006)认为公私合作大致分为四种模式:第一种是政府扮演生产者角色又扮演提供者角色。第二种是政府出售,被叫作私营化。第三种,由政府决策并出费,私营部门来购生产。比如特许经营、出租和补助等。最后一种是公共服务的生产者和提供者都由非营利组织和非政府组织提供,如自愿服务、自我服务等。其次,是对于特许经营中政府角色与责任的研究。湛中乐等(2007)认为PPP特许经营协议中形成的是以私人部门参与公共服务的公私法相结合的法律关系,其具备公法与私法的性质,因而政府在协议中理应最少承担三种角色的义务:规则的拟定者与执行者、公共服务的采购者和提供者、公共服务的监督者。张三力(2005)认为公用事业的本身的公共性和公益性决定了政府不可推卸的责任,政府需要考虑公共事业产品的价值体现和公众的基本价值需求。张克勇,刘详解(2008)指出,政府可以建立声誉激励机制和惩戒机制,强化成本,引导私人部门自我约束、自我提升。
对于特许经营的对象来说,集中于公共交通行业、电力行业、供水取暖等行业,对于污水处理行业的个案研究很少。那么在公私合作背景下的污水行业的特许经营项目存在的治理困境有哪些呢?本文通过特许经营的治理现状和案例进行分析,希望能够促进我国公用事业的特许经营合作项目顺利进行,并引起关注。
2 案例分析:汇津污水处理案
2.1 案件回放
2000年7月17日,长春市人民政府通过招商方式选择香港汇津公司,准备建设运营长春汇津北郊污水处理厂。为了使该项目顺利运作,长春市人民政府特别制定了《天津市污水处理特许经营管理办法》(以下简称“特许经营”),指出长春市排水公司(以下简称城市排水公司)和汇津中国(长春)污水处理有限公司(以下简称外方公司),签订合同企业(以下简称合作合同)共同投资设立天津市长春污水处理有限责任公司(以下简称合作创业公司)。政府给予该合作公司21年的经营时间,在此期间掌握对汇津污水处理的专项经营权,长春市排水公司负责污水处理设施的建设,建成后,他们支付给合作伙伴公司负责,合作公司运作期满后解散的,根据法律处理其债务资产和债务,并免费向城市供水公司处理。市排水公司根据合同的规定,履行污水处理,污水处理费方面的重要义务。案件的焦点在于制定的《专营办法》,外方公司认为是天津市污水处理工程和行政许可和授权行为是政府支持部门,并在现在废除了垄断的做法,相当于破坏了公司成立和运作的根本,经过几次调解不成功,外方公司在2003年8月向长春市人民政府提起行政诉讼,要求长春市人民政府对污水处理费和罚款做出赔偿,并纠正违法行为。一审中,长春市人民政府提出,外方公司和市政排水公司共同签订的《合作经营合同书》权利和义务实际上不相等,是规避中国法律而设定的,如有很多保底和固定回报条款,属于国家三令五申的变相对外融资举债的“固定回报”项目。但《专营办法》却支持了这种不公平合理行为,为了贯彻落实《国务院办公厅关于妥善处理有关外商投资投资固定回报有关问题的通知》内容,《通知》必须废止。2003年12月24日,长春市市中级人民法院就此事作出了一审判决,结果驳回了原告的诉讼请求并要求其承担案件受理费,并认定被告废止的做法合法,原告一方公司表示不服,并于2004年1月8日再次上诉。2004年2月26日,长春汇津北郊污水处理厂停止运作,并每天排污39万吨进入松花江,形成风极一时的“汇津事件”。污染事件发生后,长春市环保局发出通知,责令公司立即与公司合作,立即恢复经营,并罚款5万元。最终,多方经协商之后,在2004年5月初北郊污水处理厂恢复了基本的生产、运行。经过两年的法律纷争,最后长春市政府以2.8亿人民币回购外方股份。
2.2 案件问题分析
一是审批制度不合理。上世纪90年代初,我国城市化进程很快,但是由于我们财政资金比较匮乏,为了吸引更多的外来资本前来投资,便承诺相应的固定回报作为诱饵。基于此,原本低回报、较稳定的水务行业在我国渐形成暴利产业。1998年,国务院决定禁止此种乱象,《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》便应运颁布,该文件对此类问题做了严格禁止。但在该项《通知》发出的2年后,汇津长春项目却可以通过审批立项,也从一个侧面说明地方政府打了“擦边球”,部门的监管缺失也是其中的主要原因。
二是暴露了公共部门对于守约方的救济途径不畅,造成守约方的益保障不力。在天津污水处理的情况下,合作企业香港回春,在污水处理费的公司延迟付款,找不到合法、协调纠纷的常规方式,即经营者的合法利益没有保障。而在2004年以后,针对在公司合作制度中的企业违规行为,政府往往会通过公共权力的手段进行施压;而针对政府的违约行为,企业则通常束手无策。在污水处理的情况下,该公司是在与污水处理费拖欠,这也是经营者合法利益得不到保障。
2.3 特许经营项目中的监管力度不强、市场退出机制不够完善
特许经营项目设计大部分是公共设施,有关的公共利益,在天津污水处理厂的情况下,外国公司投资27亿元,政府污水处理费超过9700元,长春市政府终于依靠28亿元的股份购买外国公司。从政府回购的角度来看,外国投资和应收账款,并没有完全恢复,虽然外国公司收回一些投资资金,但它伤害了未来的业务带来更大的利益。同时,从合作企业停止运行,然后到长春市人民政府根据城市排水公司接管污水处理设施的运作,推迟了3个月,利益受到损害。
2.4 法律依据的低位阶的问题
这是整个特许经营项目都普遍存在的问题,在《行政许可法》草案和征求意见稿、特许经营权和一般许可证一起被视为同类型的行政许可,但在最后的过程之中却被渐渐所取消,“特许”作为一种专门的术语并未在《行政许可》的条例之中出现。此类现象的原因在于目前的行政审批制度还在不断的建设中,针对行政许可的种类、行政许可的范围、条件等方面还不完善和成熟。虽然特许权与一般行政许可有区别,但一般认为,《行政许可法》第12条第2款中的“通过挖掘有限的自然资源,直接关系到公共利益和公共资源配置在特定的行业市场准入是需要给予特殊权利的事项”,这一规定实际上是指特许经营理念。问题是,目前的《行政许可法》明确取消了许可证的部门规章制度,而我国目前的依据却是2004年建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》。虽然《办法》有一定指导意义,是对经营权的保护,但由于特许经营权的确定须经《行政许可法》的调整,为什么法律已经正式实施仍然是“越权”的立法且到现在为止并没有改变初衷。显然,“办法”缺乏对自己的解释的合法性。此外,地方公用事业特许经营立法,目前只有新疆、贵州、深圳和北京四个制定了相应的地方性法规和其他地方的特许经营主要是基于地方性法规,即使按照规定,规范性文件,其结果是,造成法律依据的低位阶。
3 特许经营项目的化解规制构建
3.1 发挥国家立法机关的作用,为制定特许经营的高阶法律做铺垫
针对目前公用事业的特许经营立法的相关规定还尚未进到人大及其常委会的立法议程之中,现行法律的颁布时间还不能达到条件,因此国务院可以现制定相关的法规制度,等到时机成熟了再升为更高一级的法律。此外,不断加强国务院的“承上启下”的作用。现阶段需要在总结公用事业特许经营权的基础上对现有的法律进行修改和完善,形成公用事业的草案,积极向国务院提交。同时,各部位应加强对特许经营的法规进行细化,形成内容详实、操作性较强、可请合理的制度。
3.2 建立公私合作合同的制度,进一步完善审批、准入与退出的相关机制
签订合同方式是国家为了制约公用事业公私合作制活动一种方式,他们通过所签订的合作合同将政府与私人企业之间的权利、义务以及责任予以规定。但目前而言,实务界和理论界针对政府方违约时,该如何去承担责任等问题尚未达成共识,签订的合同的性质也尚未明晰,这是导致汇津污水案最终东窗事发,外国公司寻求法律救济的困难的重要原因。因此,公私合作得以顺利实施,需建立并完善起公用事业公私合作合同相关的法律制度,针对合同的订立、退出等问题予以明确规定。同时合同中应对相关审批制度进行规定要求,将将风险损失最小化。
3.3 加强公众参与,强化社会监督
公用事业的稳定性、必备性的特点是许多私人资本愿意投资的重要原因,此次也会通过对政府官员寻租、贿赂等途径来获得特许经营的权力。获取公用事业的特许经营权利,而资本倾向于利润也会导致寻租企业的成本移到产品或服务的价格上,然后再到消费者支付的结束。同时,公众是一个重要的监管力量,对企业的定价和服务质量给予一定的限制。因此,能够建立公众参与机制,并且使公众能够参与公私合作项目。利益的需求得到最大化的表达,也可以对政府部门和私人企业之间的合作产生一定的约束;这样一来既有助于加快公私合作制以最大的限度地来实现公共利益的目的,同时也能够保护合作企业者的相关权益。目前可喜的是,相关立法活动已开始关注公众参与的问题。为进一步加强对公用事业公私合作制的监督,可从以下方面健全当前的公众参与机制。第一,明确信息公开主体,强化信息公开制度。信息公开是保证与促进公众参与公用事业合作项目的前提,也是满足公民知情权的保障,而信息披露的程度和获取信息的方式直接影响公众参与的广度和深度。第二,扩大信息公开范围。信息公开的启动既可由义务主体主动公开,也可应公众申请被动公开。笔者认为,在公用事业公私合作制中,以下信息应当属于主动公开的范畴:可以与公用事业相关的法律法规、公私合作合同、公用事业的价格及其调整情况、公用产品的质量和企业执行情况等。第三,拓宽公众参与的渠道,譬如通过设立公众监督委员会。
3.4 拓宽法律救济的途径
行政内救济。行政内救济以其专业性、效率性的特性而具有重要的意义。所以,处理纠纷的方式应该得到充分肯定和延伸。合作企业可申请行政复议的具体范围为:第一,合作企业对政府单方变更、解除合同产生异议的情形。政府单方面变更和终止合同权利的行使必须是出于“公共利益之需要”。在公私合作协议中,项目公司认为政府行使特权并非出于公共利益的需要,或公平补偿不够,可申请行政复议。第二,认为行政机关处罚不当的情形。对政府方来讲,公私合作是其管理社会公共事务的方式之一,政府所承担的维护公共利益的法定职责不会因为私人机构而减少。因此,在BOT特许协议中,政府享有监督等行政职权,在项目公司违反约定时,政府可行使行政处罚权。同时,当政府处罚缺乏依据和理性之时,项目公司可申请行政复议维护权利。
4 结语
综上所述,特许经营作为一种有效的市政工程项目而被广泛应用,符合我们当下经济的基本需求。其核心在于在传统的由政府负责的公共产品引入市场的竞争机制,鼓励了社会资本的参与,更加提高了资源利用率和效率。目前我国由于特许经营的起步较晚,尚未形成完善的立法体系,低位阶、设定权滥用和市场机制不完善等问题,希望本文的出现能够激发更多学者参与这部分的研究。同时文章也有不满意的地方,希望在未来能够更好的钻研,为我国特许经营的相关法律问题尽绵薄之力。
参考文献
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公私合作机制 篇8
一、国外电信业“公私合作”的发展状况
欧美和亚太地区的一些国家在2009年陆续推出新的宽带战略, 将宽带作为其经济刺激计划的重要部分, 加大政府投入和政策支持, 促进宽带的发展, 带动经济增长。新一轮宽带战略是以提高宽带普及率和促进下一代高速接入技术发展为主, 具有以下特点: (1) 战略角度, 宽带网络建设被纳入到经济振兴计划, 政府或直接投资, 或出台很多优惠政策, 鼓励对宽带的投资建设; (2) 普遍服务, 一些发达国家已把宽带网络作为普遍服务内容, 不仅要求普遍的宽带接入, 而且需要对欠发达区域终端和使用技能上提供帮助; (3) 内容与应用的建设, 电子政务、企业信息化以及远程教育等都在战略中有所考虑。荷兰、意大利、新西兰和美国等国根据本国或一些区域的特点对电信业采用“公私合作”模式进行了有益的探索。在这些案例中, 既有宽带普及率高的国家, 又有宽带普及率较低的国家;既有城市的宽带建设, 又有边远地区的宽带建设。
(一) 荷兰
荷兰的宽带普及率高达38.1﹪, 全球排名第一 (EC, 2009b) 。荷兰宽带的高普及率是由多种因素促
2012年第3期59
成的, 其中, 最主要的两个因素是引入竞争和政府积极促进需求。荷兰第一大移动和固网运营商KPN电信集团采取与地方政府合作的方式来提供服务, 同时在荷兰有大量包括房地产商在内的股东热衷于投资电信基础设施。比较典型的案例是Amsterdam城市网建设, 欧盟于2007年12月批准该城市网项目由Amsterdam市政府与其他私营公司股东共担, 市政府与联合住房有限公司仅占30%的股权, 光纤通信公司Reggefiber的所有权高达70%。在项目实施过程中, 市政府未参与业务提供、产品定价等, 实现了“政企分开”和各企业之间的公平竞争。
(二) 意大利
意大利的信息化水平较低, 落后于欧洲大多数国家 (EC, 2009b) 。意大利政府于2009年1月发布E-GOV 2012计划, 从宽带基础设施建设入手, 实施“跨越数字鸿沟”和“下一代接入网”两个建设计划, 以提高用户带宽和普及率。采用公私合作模式建设较为典型的案例是布雷西亚省。为缩小数字鸿沟和促进各方经济力量协调发展, 布雷西亚省采取“公私合作”———政府拥有全部网络所有权, 同时选择无线厂商Megabeam公司和思科公司作为合作伙伴共担风险和分享市场机会。Megabeam公司获15年业务提供商资格, 负责宽带网络的维护和接入, 按年度向政府上交税费;思科公司在项目实施中分别为120、210个城镇提供宽带解决方案。该项目实现了政府消除数字鸿沟的预期目标, 不仅让包括意大利最大的汽车和机械工程基地受益, 而且惠及广大偏远地区。
(三) 新西兰
新西兰的宽带普及率比较低, 宽带网络速度也不高, 在人口稀少的农村地区, 其宽带接入更为缺乏。为改变信息化水平偏低的状况, 新西兰政府于2009年3月31日宣布一项旨在让全国四分之三的公民接入高速宽带网的计划。政府成立一家名为Crown的国有投资公司, 遵循公开、透明、可讨论的程序选择合作者, 重点考察合作者有无光纤覆盖计划、合理资本结构、商用能力和相应的发展战略等。新西兰政府已与私营公司合作投资15亿新西兰元, 在25个城镇部署高速宽带网接入基础设施。于1990年实现私营化的“新西兰电信”已在考虑是否加入到政府的计划中。
(四) 美国
美国联邦通信委员会 (FCC) 于2009年4月8日宣布启动政府投资总额达72亿美元的国家宽带计划, 旨在实现高速宽带网的普遍服务。为了吸引更多的投资者参与宽带建设, 美国政府采取较为宽松的监管。联邦政府的宽带计划得到了各州政府的支持, 地方政府积极牵头建设高速宽带接入网。不过, 在建设模式上, 地方政府的思路并不统一, 包括弗吉尼亚州在内的一些州倾向于用政府的拨款聘请私营企业来代表州政府建设和管理宽带网络, 另有一些州则考虑州政府来建设和管理宽带网络。政府拨款推动宽带建设计划的实施, AT&T和其它私营公司参与建设宽带网络, 实现了公共部门和私营部门的合作。
二、电信业“公私合作”模式的特征
总结荷兰、意大利、新西兰和美国电信业“公私合作”的经验, 可以看出, 这四个国家采用的模式各有特色。每个国家都是从本国国情出发, 探索电信业公私合作模式, 这些合作模式在政府角色、利益最大化实现和选择合作伙伴等方面上有一些值得研究和借鉴的新特征。
(一) 政府主导PPP模式
公私合作模式离不开政府的积极推动, 政府顺利完成角色转化非常重要。与一般的公私合作模式所不同的是, 电信业公私合作多是采取政府主导的模式。在宽带基础设施建设中, 政府同时担当了发展者、使用者、规制制定者和资金支持者四个角色。电信业公私合作项目具有公益性, 不以利润最大化为目的。在电信业公私合作设计过程中, 需要在公益和盈利之间找到平衡点, 带动私营部门参与其中, 充分利用私营资源进行设计、建设、投资、经营和维护宽带基础设施。
(二) 地方政府成为决策主体
国外电信业公私合作大多发生在地方政府和电信公司之间, 造成地方政府成为决策活动主体的原因是多方面的, 主要的原因有两个: (1) 随着移动通信的普及、光纤网的铺设和数据通信的发展, 通信方式选择多样化, 地方政府更熟悉本地使用者的需求, 更有依据做出符合地区特点的网络选择和发展模式; (2) 随着通信技术多样化, 传统的等级概念、通信标准和管理方法等已过时, 缺乏普适的法规统一规划。
(三) 公共资金支持全方位
电信业公共资金支持是全方位的, 既包括企业, 又包括社会公众;既资助网络供给, 又促进信息需求。政府资金对社会公众的资助需要在“照顾少数人并在短期内获得收益”和“顾及困难地区人口实施普遍服务政策”之间寻求平衡。一些国家或地区通过采用带奖惩性措施鼓励对电信新业务的应用, 一方面, 对有信息化需求的大公司实施优惠政策, 降低他们接入高速宽带网的成本;另一方面, 对不积极加入NGA的公司在优惠税率等方面加以限制。
(四) 电信业PPP模式程序
公私合作模式的运作通常可分为:前期准备、项目论证、设计与协议、采购、执行及反馈等阶段。研究荷兰、意大利等国在宽带网建设的案例, 可以得出电信业特有的公私合作模式程序: (1) 确立社会、经济的信息化远景目标, 如普遍服务、电子政府、无线城市等; (2) 通过招、投标或其它方式选择私营合作伙伴, 政府负责资源匹配、投资额度、所有权分配等的确定; (3) 安排网络技术标准、连接方式及日常运转维护等; (4) 对通信服务提供的情况进行检验、核算等。
(五) 配套和完善法律政策
良好的法律体系是公私合作得以顺利实施的先决条件, 良好的审计、监督体系和方法, 对宽带网络项目建设过程中灰色地带加以监控, 确保电信业公私合作模式能够健康有效地应用实施。电信业采用公私合作模式的国家或地区具有一个共同的特点:这些国家或地区具有比较完善的法律体系。灵活的规制弥补投资不足的同时, 公私合作合约需要严格规定公私双方的责任和权利以及有效的纷争解决途径, 即有效保护私营合作者的利益, 缓解其对于与政府合作参与电信建设的顾虑。
三、“公私合作”模式对我国电信业的启示
我国在政策环境和实践经验方面为“公私合作”在电信业的引入提供了条件。在政策环境上, 改革开放30多年, 我国一直在鼓励发展非公有制经济, 在“加快推进和完善垄断行业改革”、“放宽市场准入”等方面出台一系列政策和措施, 同时出台了《招标投标法》、《抵押法》、《担保法》等与“公私合作”运作相关的法律政策。在实践经验上, 从首个以BOT (建设-管理-移交) 模式建造的深圳沙角B电厂算起, PPP模式在我国已有20多年的实践历史了;2002年更是迎来了公私合作全面开放阶段, 出现了诸如杭州湾跨海大桥、奥运主场馆“鸟巢”和北京地铁四号线等典型项目。
国外电信业公私合作模式对于我国电信业有四点启示: (1) 完善法律法规。私营部门在电信基础设施方面所投资本的资产专用性和监管机构的有限理性会导致机会主义, 需要适用于电信业公私合作招标程序、合同规范、风险承担和争端解决等的法律法规。 (2) 选择合适的PPP类型。项目周期长、投资规模较大、回报率一般的电信基础设施项目, 适合采用公私合作模式。公私合作模式有多种形式, 需要根据具定价机制。电信基础设施项目具有技术更新较快的特点, 而且项目后续需要升级、扩容等, 在定价过程中需要充分考虑这些特点。 (4) 设计合理的风险分担机制。在电信基础设施建设过程中, 可能遇到政策风险、信用风险、生产风险和利润风险等, 需要根据各个参与者的情况设计合理的风险分担机制。
目前, 我国的互联网普及度在世界上尚处于落后地位, 互联网平均下行带宽不超过3Mbps, 仅为OECD平均水平 (17.4 Mbps) 的六分之一左右, 而且统计数据显示在过去的几年里这种差距在扩大。在世界各国大力进行宽带建设的背景下, 我国需要加大宽带建设的投入, 提高信息化水平和缩小不同区域之间的数字鸿沟。面对旺盛的固定资产投资需求, 电信业融资渠道多元化是必要的, 采取“公私合作”, 吸引更多的私营部门加入其中不失为非常值得思考的模式。不过, 我国电信业经历多次拆分、重组, 都是国有资本内部的分分合合, 缺少民营化过程。同时, 2000年由国务院公布施行的《电信条例》确定了电信业务市场准入的许可制, 对基础和增值业务实施许可证制度, 增值业务面向民营资本和外资开放, 基础业务由国资控制, 其它资本不易进入。这些表明, 我国电信业在借鉴国外电信业公私合作成功经验上还有较长的路需要走。□
摘要：在建设信息化社会的过程中, 国外一些国家或地区出现了电信业采取公私合作模式的新现象。本文介绍了荷兰、意大利、新西兰和美国电信业采用公私合作模式的基本情况, 并总结了国外电信业公私合作模式的特征。在此基础上结合我国的政策环境和实践经验, 分析了国外电信业公私合作模式对我国电信业的启示, 以期对我国的信息化建设提供借鉴。
关键词：电信业,公私合作,宽带建设
参考文献
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公私合作机制 篇9
据联合国统计，全球互联网每天上传和分享的图片数量超过18亿张。在其中查找儿童色情内容以追踪网络犯罪活动无异于“大海捞针”。为此，全球最大的电脑软件提供商微软公司特别在此次联合国预防犯罪和刑事司法大会举行期间推介了一个名为“照片DNA”的工具。该处理软件能够通过分析图片中所蕴含的数字指纹，来寻找网络上的匹配图像，即各种类型的相似图像。
同时，微软公司下设的一个“数字犯罪部”在打击跨国有组织犯罪方面也发挥了重要作用。通过在全球30个地点开设的分支，该部门运用各种创新方法，帮助有关国家开展遏制网络犯罪行动，并取得了卓有成效的进展。
微软中东和非洲地区数字犯罪部负责人沃特曼表示，私营和公共部门之间的伙伴关系至关重要，而且是打击跨国有组织犯罪的基础。网络犯罪问题目前非常严重，没有任何一个国家或实体能够单独去应对它。正是因此，微软愿意分享专业知识，并与执法部门、银行业以及互联网服务提供商等相关各方开展合作，充分发挥各方专长，以确保抗击网络犯罪的行动能够产生切实影响。
April 16 2015 – The 13th United Nations Congress on Crime Prevention and Criminal Justice was held in Doha Qatar on April 16. The participants agreed that， the gravity of the challenges in clamping down on cyber-crime is beyond the imagination of all， to effectively prevent and curb related activities， a strong partnership between the public and private sectors is needed.
According to UN， over 1.8 billion images are uploaded and shared over the Internet daily. A percentage of those are illegal pictures depicting child pornography. To beat related crime is like "looking for a needle in a bottle of hay". Hence， the world's largest computer software provider Microsoft promoted a new tool called "Photo DNA" during the conference. This software can find the matched pictures on the internet through analyzing the digital fingerprints contained in the photos， aka， similar images of all kinds.
Meanwhile， "Digital Crime Unit" under Microsoft also played an important role in beating transnational crime. Through its 30 regional branches， it used all kinds of innovative methods to help some countries to curb internet crimes and gained effective progress.
Dale Waterman， Head of the Microsoft Digital Crime Unit for Middle East and Africa says， "The partnership between private and public sector is crucial， it's fundamental. The problem is so big， that there is no way that one entity could manage it， and that's why in Microsoft we would be working with law enforcement， with the banking sector， we are working with ISPs （Internet Service Providers）， because you genuinely need the full court press from everyone who is concerned to make sure than we can make an impact."
http：//www.un.org/chinese/News/story.asp？newsID=23828
公私合作机制 篇10
PPP模式促使公、私部门发挥各自优势, 共同合作建设农村基础设施, 对我国的新农村建设具有十分重大的意义。然而, PPP模式在我国农村基础设施建设应用中还存在诸多问题。如合作风险不易科学估计、利益分配有失激励、投资总量不足、资金利用率低等。造成以上困境的原因主要包括:法律法规缺失导致合同的制定和执行缺乏法律依据;产权改革滞后;投融资渠道单一等。由于基础设施属于公共物品, 完全的政府规制或市场机制都会使之失灵。因此, 农村基础设施建设公私合作中政企权责均衡至关重要。
1 新农村基础设施建设公私合作中政企权责均衡要求
1.1 准入环节的政企权责均衡要求
第一, 在招投标环节, 一方面应强化政府部门的监管职能, 减少过多的行政干预, 通过立法保障, 加大执法监督力度, 惩处腐败行为, 从而借助公平竞争筛选出符合条件的企业;另一方面应强化企业的投标主体地位, 增强企业综合实力, 制定出具有竞争力的投标价格。第二, 政企双方要正确对待PPP协议的重要地位, 它不但是缔约双方的行为准则, 也是日后监管的主要依据。政府应完善立法, 确保并加强协议内容的合法性和约束性。同时, 政企双方可借助第三方力量, 如专家或专业机构, 科学预估PPP项目的风险和收益, 并明确划分权责。
1.2 运营环节的政企权责均衡要求
第一, 政府方面, 应退出运营管理, 转向行政管理和行业监管。为把责任落实到位, 政府必须加强监管, 具体包括:加快改革定价机制;监督企业成本收益核算, 采取听证会的形式, 保证企业成本价格公开透明;完善法律法规, 制定过程竞争条款和相关服务标准, 保证服务质量和技术要求。第二, 企业方面, 应承担基础设施运营管理的主体责任。一方面, 借助自身的技术、人才、管理优势, 提高服务效率, 降低运营成本, 实现企业自养;另一方面, 自觉承担社会责任, 严格履行合约规定, 妥善执行政府有关规定, 积极配合政府监管工作, 实现政企互利共赢。
1.3 产权转接环节的政企权责均衡要求
第一, 非市场性产权, 即产权归政府所有, 企业仅提供服务, 如委托运营管理。在该产权制度下, 政府必须具有一定的投融资能力, 主要负责服务的建设规划、前期投资、准入监管和过程监管, 并向企业支付一定费用。企业则主要负责项目建设、运营、维修和更换, 并保证服务优质高效, 但无需承担资本性投资风险。
第二, 企业有限产权, 即政府始终掌握资产所有权, 企业仅在合同规定经营期限内有限享有并经营资产, 经营期满后, 经营权仍交还政府, 如BOT和TOT。在该制度下, 政府主要负责定价、准入和过程监管, 并给企业相应补偿, 以保证其顺利运营。企业则需要负责项目投融资、建设、运营及经营期结束后的资产核算和归还。
第三, 完全市场性产权, 即企业不仅提供系统服务, 还拥有对各类设施资产的完全产权。此间, 要求政府加强立法保护, 执行以价格和服务为核心的经济监管, 建立过程监管的绩效比较系统, 以强化企业过程竞争。由于企业完全享有产权, 因此具有自主经营和自负盈亏的权力。
2 优化新农村基础设施建设公私合作中政企权责划分的建议
2.1 规范政府行为, 在产权分离的基础上强化政府监管
在农村基础设施市场化改革中, 政府关键要扮演好监管者的角色, 以引导市场主体有序运行。在健全行业统一法规的基础上, 根据各类PPP模式的特点制定相应的法律法规。加强第三方监管机构的建设, 赋予其独立监管职权。同时, 充分利用听证会等形式, 提高公众参与热度, 实现成本收益的公开透明, 激励企业降低成本, 提高效率。
2.2 逐步形成优质优价的行业竞争机制
在市场准入环节, 政府应创造自由宽松的招投标环境, 通过充分竞争, 筛选出优质优价的企业;在运营过程中政府需通过建立统一的绩效标杆管理系统, 实现企业运营过程的横向竞争, 督促企业通过优化自身管理结构, 提供优质优价的农村基础设施服务。
2.3 树立良好的信用体系
诚信政府是指政府作为价值体系的捍卫者, 在社会发展中必须以自己诚实守信的意识取信于民。近年来, 我国已经开始推行在农村公共服务领域引入市场的竞争机制来提高服务的效率和质量。但在公私合作机制改革的过程中, 政府失信的案例不胜枚举:政府承包合同, 特许经营权和补贴, 企业可以通过贿赂、串谋来俘获政府;政府找各种理由不履行和私人部门签订的合约, 拒绝给予私人部门所需的财政补贴, 损害私人部门利益。这极大地挫伤了投资者的积极性, 阻碍了市场化的进程。因此, 必须加强政府自身的诚信建设, 确保政策的可执行性、连贯性和远瞻性。
摘要：公共物品提供的PPP模式, 有利于解决农村公共物品完全由市场或政府提供的效率低下的问题, 但在实施过程中由于政府和企业之间的权责不均衡带来了一系列问题。本文从政企关系出发, 探讨新农村基础设施建设公私合作中政企权责划分的要求, 并提出优化公私合作中政企权责划分的建议。
关键词：农村基础设施,公私合作,政企权责
参考文献
[1]王健.基础设施建设引入PPP模式的研究[D].济南:山东大学, 2010.