治理有效性

治理有效性（精选12篇）

治理有效性 篇1

一、引言

“小金库”是指违反国家法律法规及其他有关规定, 侵占、截留单位应列入而未列入单位账簿的私存私放的各项资金 (含有价证券) 及其形成的资产。隐蔽的“小金库”, 丰富的财源, 滋生的便是一系列腐败, 奢侈与浪费, 并成为企业偷税漏税的重要手段。企业账外设账的行为也似乎成了一种经营潜规则。随着我国转轨至社会主义市场经济, 我国法律体制不断完善和健全。国家对“小金库”的治理在各种法律法规中有所体现, 其中包括《关于清理检查“小金库”的具体规定》、《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》、《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》、《中华人民共和国刑法》等。

“小金库”的产生, 严重地扰乱了国家的财经秩序, 妨碍经济社会的健康发展。因此为了确保国家收入, 促进社会公平, 一定要对“小金库”加强控制, 紧锁公共财政流失的缺口。预防“小金库”的发生, 要融合其专项治理的本质, 分析其产生的根源, 然后提出相关有效举措。

二、“小金库”存在分析

(一) 占优均衡下“小金库”存在的必然性

“小金库”之所以产生, 必定是由于其设立的期望收益大于会为之付出的代价。相关行为者更是在经过一番精打细算之后, 才做出是否要设立“小金库”的决策。设立“小金库”, 除了能从本企业已经实现的稳固收益中获取“额外津贴”外, 还可以让企业从整个经济社会大环境中获益匪浅。前者是利益操纵者将公款私有化的直接表现, 从中获取的好处显而易见。对于后者, 可以利用“纳什均衡”原理建立相关模型进行分析。

现假设同一集团控制下的两家子公司A, B处于相同的市场环境中。在正常情况下, 两家企业均可获得6个单位的利益:如果其中一方设立“小金库”, 则可从中捞得好处;而另一方会因集团公司的利润减少或决策不当而使获利下降。此时设立“小金库”一方和不设“小金库”一方分别获得2个单位和8个单位的收益。如果双方都设立“小金库”, 必然不利于集团整体大环境的改善, 而使双方获利均较少。设均获得4个单位的收益。如此获得的收益矩阵如表1所示:

不难看出, 上述博弈存在一个纯策略纳什均衡 (设立“小金库”, 设立“小金库”) , 具体分析如下:当子公司A选择不设“小金库”时, 比较B两种策略下的收益, 不设立“小金库”得到6个单位收益, 设立“小金库”则可得8个单位收益, 因此B会选择设立“小金库”;当A选择设立“小金库”时, B不设立“小金库”得到2个单位收益, 而设立“小金库”却可得到4个单位收益。因此, B还会选择设立“小金库”。即无论A采取何策略, B都存在一个占优策略设立“小金库”。同理, A也存在一个占优策略设立“小金库”, 即A和B会不约而同地选择设立“小金库”。结果则是大家都只顾自身利益, 谁也不愿“利人损己”, 得过且过, 也就排除了合作双赢的前景。

经过分析可以看出:对于相关利益方来说, 丰厚的利益则必定激发着他们对“小金库”的依赖。如此, “小金库”的设立也就变得理所当然了。

(二) 审计检查下“小金库”屡禁不止的剖析

目前, 关于“小金库”的查处成果被纷纷报道。各地对于惩治小金库的态度势在必行, 十分强硬。提出要加大惩治力度 (即增加对设立“小金库”的行为者的处罚) 以有效地减少并遏止“小金库”的发生。然而, 仅仅以这种方式存在的策略, 是否真的能达到预期的目却引人深思。以下就该问题进行分析:

假设审计员在审计时发现“小金库”行为的概率为1, 并且双方都知道彼此的收益函数。不同策略组合下各行为者的成本收益情况确定如下表2, 令B1-C>0>-B2。

根据表2, 可以做出如下的双方支付矩阵, 如表3所示:

显然, 此时不存在纯策略纳什均衡, 只存在混合策略纳什均衡, 因为在银行审计员和企业的博弈中, 企业和审计员都会在其策略空间改变决策, 也就是说审计员和企业的策略会满足一定的概率分布。假设审计员审计的概率为q, 企业设立“小金库”的概率为p。在均衡状态下, 审计员选择审计与不审计的期望收益相同, 企业设立与不设立“小金库”的期望收益也相同, 混合策略的纳什均衡求解过程如下:

当审计员选择审与不审的期望收益相同时:

(B1-C) p+ (-C) (1-p) = (-B2) p+0 (1-p)

当企业选择设立“小金库”与不设立“小金库”的期望收益相同时:

(-M1) q+M2 (1-q) =0 (1-q)

即混合策略的纳什均衡为p=C/ (B1+B2) , q=M2/ (M1+M2)

从上 (1) 式可以看出:降低审计成本、加大对审计员的奖励和惩罚, 可以降低企业设立“小金库”的行为。但是从现实中能够看出, 目前企业设立“小金库”的隐蔽性越来越高, 方法千变万化, 审计成本必然会处在一定的高位, 不可能简单地降低审计成本, 而且不可能无限制地提高审计员的奖励和惩罚, 因此企业设立“小金库”的行为必然会趋于一定的固定值, 这也是我国目前对“小金库”行为屡禁不止的原因。

从 (2) 式中可以看出, 如果设立“小金库”收益不变, 加大对设立“小金库”的惩罚力度并不能降低企业设立“小金库”的行为, 反而还降低了审计员审计的积极性, 因此并不能单纯地提高对行为者的惩罚。如果审计员审计概率不变, 惩罚力度不变, 设立“小金库”的收益变大。简单的说, 此时设立“小金库”的收益大于成本, 那么行为者又会设立“小金库”。

三、“小金库”防治的举措

(一) 营造思想氛围, 净化道德观念主要包括:

主要包括:一是加强思想教育, 让廉洁、正直等正确的人生观、价值观深入人心。国富则民富, 依法纳税是作为良好公民应尽的责任。此外, 国家还可以通过宣传相关法律、政策, 让各层人员懂得染指此行的严重后果。二是严惩设置小金库的行为, 以儆效尤。通过典型案例及其中不法之人因此付出的惨痛代价来教化相关人员, 使其意识到其中巨大的成本。三是严格考察“一把手”。单位的控制决策权, 掌握在主要领导人手中。要从根源上预防小金库事件的发生, 则应该加强对一把手行为的监督。

(二) 完善审查制度, 构建多元机制主要表现在:

主要表现在:一是采用走访和突击检查、领导谈话、银行账户监控等多种审查方法。监管机构应该采用定期和不定期的实地检查, 通过切身实地对相关单位进行访问, 考察以了解其内部控制制度的有效性, 业务活动, 会计核算的真实性, 判定是否符合相关披露情况, 并且对在职人员进行询问, 以聊天的方式, 运用巧妙的语言技巧, 能够获取有用信息, 还可以从其话语之间, 寻找各种蛛丝马迹。监管机关还应该有效地利用银行账户这个平台, 审查企业各种非法转账行为, 明确每一笔资金流入的来源, 流出的去向, 不但要审查转账的形式要件, 还应该审核转账的实质要件。二是提高财务的透明度, 及时通过各种平台公布财务状况, 在不透露秘密的情况下, 应尽可能地列支明细账。构建内部职工监督、上级机关监督、社会舆论监督等全方位的监督手段, 建立有效、便捷、迅速反应的举报机制。当今我国的举报制度, 在一定程度上形同虚设, 尤其是反应不够及时、受人情世故的影响。应设立专职专人管理举报工作, 并且加强对举报人的保密和奖励, 让社会群众也能够充当“审查员”, 不但可以降低审查成本, 还可以降低“小金库”的设立概率。

(三) 引进现代化科学技术, 加强监管者实战训练21世纪以

21世纪以来现代化信息技术不断提高, 计算机硬件和软件能力得到大幅度提升。监管机构要充分利用起计算机的先进技术, 把电子信息技术引入审计工作当中, 用先进技术代替繁琐的人工劳动, 提高审计效率和审计水平。实践是检验真理的唯一标准, 不能让审计员总是局限在理论水平, 也不能让审计培训仅限于理论学习, 而应该为审计员提供实战演练平台, 提高培训工作的实战化水平, 把先进理论和具体实践结合起来, 让审计员更生动地了解先进审计技术, 快速地熟练现代化审计工具, 全面提高审计员的审计水平。

参考文献

[1]朱海燕:《关于“小金库”的审计》, 《审计与理财》2010年第10期。

[2]林葱:《浅析高校“小金库”存在的原因及治理对策》, 《财会通讯》2010年第26期。

治理有效性 篇2

张汉为 刘娥苹

【摘 要】城镇化进程中，撤村并镇、宅基地置换、征地拆迁等齐头并进，广大农村面临重大转型。农民转变为居民，村委会转变为居委会，农村转变为城镇，农村社区开始出现。农村社区由生产共同体向生活共同体转变，农村社区治理由村民自治向居民自治转变，城乡格局由城乡二元向城乡统筹一体转变。在这一系列转变过程中，农村社区治理的问题频出，因而，从治理模式、公共决策、权力配置和条件保障的路径提升农村社区治理的有效性就显得尤为重要。

【关键词】农村社区；社区治理；路径

当前，农村社区治理面临诸多难点：一是社会组织参与社区治理不足；二是居民参与社区治理的主动性和广泛性不够；三是政府在社区治理中行政色彩过浓，社区自治程度不高；四是经济组织与自治组织“二合一”体制影响农村居民在社区中的参与和自治。农村社区治理必须通过政府、社会与社区三个层面的合作、协调，重新配置基层行政管理权与居民个人的权益，才能真正实现“政府引导、社会协同、社区自治、居民参与”的四位一体的治理新模式。

一、农村社区治理模式选择

（一）经济较发达的农村地区，采取社区自治型治理模式。经济较发达的农村社区，同外界的联系密切，受外界环境的影响也大，社会利益的分化不断加剧，利益格局日益复杂化和多元化，要在该地区实现农村社会的有序化，就必须重构治理模式。在公共权力的配置与运作上，强调民主的参与和多元的分权，强调权力的双向互动运行。同时，也需要国家的法律、法规来加以调整与平衡，农村社区自治必须是法律范围内的自治。

（二）城镇化过渡的农村地区，采取合作型社区治理模式。随着城镇化的推进和农村社区建设的开展，传统的农村组织结构将变为社区制，要改变“乡政村治”的农村管理体制和格局，形成乡村（乡镇政府与农村社区）共同治理的新型管理格局，必须改变

以前的管治性思路，农村基层管理也应该由行政管理向公共管理转变，由管理向治理转变。

（三）经济欠发达的农村地区，采取国家主导型治理模式。在不发达地区的社区发展中，社区治理要强调行政的主动性发挥与社区的能动性创造，以可持续发展为方向，实现环境、经济与社会共同增值的社区模式，将行政力量合理化融入农村社区治理，变刚性执法为柔性治理，实现行政与自治的有机团结，管理资源的无缝对接，突出行政管控和依法治理。

二、将“公众参与”纳入农村社区事务决策

"公众参与”是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程，强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话，遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则。将公众参与引入农村社区治理是推动基层民主、促进农村社区治理的有效途径和制度保障。

建议在农村社区广泛开展民主选举、民主决策、民主管理、民主监督实践活动；全面推进社区事务公开和党务公开；着力推广民主恳谈、民情沟通、民主听政等民主管理方式，拓宽社情民意表达渠道，推进村民自治制度化、规范化、程序化；充分尊重人民群众的首创精神，把农村社区建设列入村级“一事一议”范围，让村民直接参与民主决

策，激发基层群众的政治热情，强化他们对自身利益与社区整体利益相关性的认识，从而进一步调动其参与农村社区建设的积极性。

三、对农村社区治理多元主体的权力再配置

（一）政府侧重引导和监督。在全面梳理政府部门社会管理和公共服务职能的基础上，逐步将决策咨询、标准制定、行业统计、行业规范、资格认证等职能以及社区事务性、公益性、社会性工作，转移或委托给相关社会组织。同时，对协助参与社会管理和公共服务的社会组织，通过项目招标、合同管理、评估兑现等形式，建立政府购买服务的长效机制。

（二）社会组织突出合作与协调。社会组织在社区治理中要发挥好“融合器、减压阀”的作用，更加强调与政府、社区之间的合作与协同。从社会组织的自我发展、自我管理和自我完善角度看，要积极探索枢纽式管理机制，加快组建街镇社会组织服务中心的试点工作，使其成为本地区社会组织管理和服务的枢纽，在经济、教育、体育、文化等有条件的领域，建立枢纽式管理和服务模式，完善功能定位、运作机制和资源保障。

（三）社区自治重在制度建设。村委会在农村社区治理中必须不断自我优化运行机制，创新民主选举、民主管理、民主决策、民主监督制度，使之适应本社区的实际。特别是要构建社区内的民主协商机制，即通过社区外政府指导和协调，逐步建立社区内政府机构、社区自治组织、社区中介组织，健全村企、村民之间的民主协商机制，合作治理社区公共事务，有效满足村民需求，从而构建社区内的民主协商机制。

（四）社区居民重在参与。居民参与度决定社区自治度，农村社区治理要达到“善治”，社区居民的广泛热情参与是前提。一是要加快社区民主参与机制建设，规范业委会、居委会民主选举程序，减少行政干预，以社区为载体来逐渐满足公民的政治参与诉求，以社区政治参与为载体逐步提高居民的国民素质。二是要通过社区文化建设加强居民对社区的认同感和归属感。通过社区品牌建设，采取丰富多彩的文化活动形式，弘扬农村文明道德风尚，营造文明和谐的社区文化氛围，努力满足农村社区文化发展的需要。

四、完善农村社区治理机制

（一）资金投入保障。建立多元投入机制，增强农村社区建设和发展的动力。一是加大公共财政投入，加强公共基础设施建设，促进城乡公共服务一体化，满足农村社区治理的硬件要求，同时提高社区社会工作者的工资待遇。二是探索各类社会资金参与农村社区建设的投融资模式，加快城乡投融资体制改革，综合运用税收、补助、参股、贴息、担保等优惠政策，广泛引导各类社会资金参与农村社区建设。三是壮大农村集体经济，通过政策倾斜支持农民专业合作社发展，开发农村第二第三产业项目，盘活非农建设用地，规范土地流转，为农村社区公共设施建设提供硬件保障。

（二）社区工作人才保障。社区治理需要多元共治，社区治理的工作更需要各类人才保障。一是建立农村社区工作人员的考录考核、工资待遇、保险、奖惩、培训管理、民主评议等制度，不断提高社区工作者的整体素质，为其提供更大的发展空间，激发他们的工作积极性和主动性，提高社会工作职业的吸引力。二是注重社会组织专业人才的开发、培养和培训，包括各类志愿者队伍的建设，为社会组织的发展积蓄能量。

（三）运作机制保障。一是机关部门通过“与村结对、共驻共建”，加强对结对村的服务与指导，利用自身优势，从资金、物资、人才上帮助社区解决实际困难和问题。各镇、街道要进一步健全领导班子和工作机构，明确一名党政分管领导具体负责农村社区建设工作，把农村社区建设纳入社会主义新农村建设的总体布局，一同部署、一起考核、整体推进。二是筹建社会组织孵化中心，加强对社会组织的培育和分类指导。建立政府购买、社会参与、市场运行的三维模式，通过政府购买、政府补贴、政府奖励等多种形式，逐步实现公共服务社会化、专业化和市场化。三是建立科学的农村社区建设绩效评估机制，将农村社区建设纳入镇党委、政府和相关部门的年度目标管理考核，与村党组织和村委会工作成绩以及村干部报酬挂钩。通过层层落实，形成市委市政府统一领导、民政部门牵头、相关部门配合、各镇（街道）负责、行政村主导、群众广泛参与的良好工作格局，合力推进农村社区建设。

农村社区建设是一个历史过程，转型期农村社区治理也是一个探索的过程。农村社区治理既需要好的管理体制和治理模式，也需要好的机制和运行环境，只有各方面协调发展，才能为新农村建设、社会主义和谐社会建设打下坚实的基础。

治理有效性 篇3

新伟博士的《中国近代公司治理(1872—1949)》一书，即是此领域的最新着述之一。该书在保证研究系统性的同时，重点突出了这样几个问题：

一是公司治理演变中不同权力主体的博弈问题，认为正是近代中国不同历史时期不同权力主体的博弈，导致了公司制度的移植，决定了公司制度在中国的发展路径与存在形式。

二是对近代家族企业的治理机制进行了辨析，本书揭示出，在家族企业的治理方面，实际上包括以下三个层次的内容：核心家族通过控股优势来保障自身利益，这是通过公司治理结构实现的；核心家族内部的利益调节，主要是通过家族伦理来实现的；中小股东的权益保障机制，主要是通过泛家族伦理实现的。三者共同发挥作用，基本保障了各利益主体的权益，这也是家族公司在治理方面有效的原因所在。

三是对于官僚在公司治理中的两面性进行了解读，认为官僚基于自身利益最大化的目的，对于公司制度的产生、治理结构的完善，有一定程度的促进作用。同时。也由于官僚的这一价值取向，导致公司制度的异化。

四是对于国有企业与公司治理的兼容性进行了证明，认为国有企业不适于公司形式。当然，这并不否定国有企业在近代中国的重要地位。

最后，该书通过对近代公司的综合考察，得出这样一个结论：实际上。不单是国有企业，也不单是近代公司，即便是西方公司，真正发挥作用的，也不是公司治理结构。公司治理机制不过是西方社会政治领域民主原则与分权制衡原则在经济领域的运用，而这种运用从本质上说是不成功的。企业存在的合理性就是其集权属性，这是企业取代市场的根本原因。公司治理的有效性，与其说是精致的制度安排，不如说是“社会资本”的运用。因而，近代公司治理表现出本土化特征。是一种必然。

你应该读这本书的理由：管理者总是在探索如何激励员工，他们希望知道究竟哪些因素能够让员工对工作富有激情?哪些因素又使得员工对工作产生负面情绪?他们还希望知道员工对工作的正面或负面情绪究竟对个体、对团队、对组织有什么样的影响?他们更希望知道该怎么去做来帮助员工减少对工作的负面情绪并形成积极的态度。透过本书，你一定可以得到某些启发。本书是美国心理学家。管理理论家、行为科学家、双因素理论的创始人弗雷德里克·赫茨伯格的代表作，也是双因素理论的基石。

浅析国有银行治理结构的有效性 篇4

治理结构有效性的含义

(一) 国有银行治理结构的定义

近年来, 由于全球范围内经济转轨和国际竞争的客观要求, 包括银行治理结构在内的公司治理问题的研究已经越来越成为国际经济界关注的热点问题之一。公司治理结构发展出了不同的类型, 为此, 不少国家成立了专门的研究机构, 如英国于1992年成立了Cadbury委员会, 世界银行和经济合作和发展组织 (OECD) 也成立了专门的机构和委员会, 这些机构都各自或共同对公司治理进行了理论上和实践上的探讨, 并提出了一系列的原则和政策建议。

借鉴世界范围内国有银行治理结构的研究成果, 我们可以将国有银行的治理结构界定为在国有银行所有权与控制权分离的前提下, 所有者 (政府) 、董事会和管理人员 (经理层) 之间的制衡性制度安排。国有银行的治理结构包含不同角度的内容: (1) 从委托~代理的角度看, 国有银行实际上是委托人和代理人之间的合同网络。 (2) 从产权的角度看, 国有银行的所有权规定了银行的边界, 是控制公司权利的基础。这些权利包括提名和选举为投资者利益管理银行的董事的权利;要求董事就企业资源的配置做出决策并给出解释的权利等等。 (3) 从利益主体的潜在冲突角度看, 国有银行的治理结构则是处理和协调与国有银行相关的利益主体在国有银行运行中存在的冲突和矛盾的一系列制度安排。

(二) 英美模式和德日模式的治理结构的有效性的比较

从全球范围看, 企业的治理结构有两种典型的模式。一种是以英国和美国为代表的英美法系型法人治理结构和以日本和德国为代表的大陆法系型法人治理结构。一些学者将英、美模式称为“保持距离型” (arm's-lengt h) 融资模式, 或市场型的治理结构;而将德、日模式称为“控制导向型” (cont r ol-or i ent ed) 融资模式, 或管理型的治理结构。不同治理结构的形成有其不同的历史的、法律的甚至是哲学上的背景, 这两种公司治理结构的基本区别在于: (1) 英美法系的公司治理更多地依赖于公司外部市场的力量, 更强调股市的流动性, 于是, 这种模式比较强调保护少数股东的利益, 要求公司财务数据充分公开, 增强透明度。 (2) 日本和德国等大陆法系的公司治理则由于企业资本主要来自于占据支配地位的银行和财团, 因而更多地依靠债务约束和经营者的“团队精神”以及法人股东在公司非正常状态下的控制力。

由此可见, 英、美模式和德、日模式是在不同的法律制度环境, 和对金融管制上的差异等因素下分别形成的, 各有特点, 很难简单地区分孰优孰劣。客观地说, 上述两种治理结构在不同国家、不同的环境下均发挥了相当重要的作用, 促进了各自国家的经济的快速发展。随着经济全球化进程的加速和两种模式的不断互动, 这两种模式开始不断融合, 主要表现为这两种模式开始吸收其他模式的优点, 以进一步提高治理结构的有效性。

(三) 治理结构有效性的含义和特点

理论上说, 所谓治理结构的有效性, 就是指公司治理结构如何通过特定的制度安排有效地解决委托代理的问题、协调不同利益主体的关系、进而促进企业效率的提高。有效的治理结构应当具备一下以个方面的特征:

首先, 有效的治理结构应当以清晰的产权界定为基础。只有明确了所有者, 明确了清晰的产权边界, 整个治理结构的建立才有了根本的基础。如果说在英美模式和德日模式的分析中, 这并不成为一个问题的话, 那么, 在探讨我国国有企业的治理结构问题时, 这应当成为我们分析的起点。事实上, 这也是许多研究人员忽视的一个重要方面, 没有清晰的产权界定, 就难以有足够的激励进行经理层的选择, 也就难以建立对经理层的激励与约束机制。

其次, 有效的治理结构应当使所有者拥有选择和监督代理人的权威。现代企业理论认为, 由于企业的所有者才是最根本和最终的企业经营的风险承担者, 在明确了所有者之后, 也只有他们才有足够的激励去选择好的经理层、解雇差的经理及监督经理的表现。

第三, 有效的治理结构必须使剩余索取权和剩余控制权应尽可能对应。Frank Knight (1921) 可能是最早提出“剩余索取权和剩余控制权二者必须对应”这一观点的。促使剩余索取权和剩余控制权的尽可能对应, 就是指拥有剩余索取权和承担风险的人应拥有剩余控制权;同时, 拥有剩余控制权的人则应承担风险。

第四, 有效的治理结构应当根据业绩动态确定经理层的收入水平。换言之, 经理层的收入不应当是固定合同支付的, 如果经理层在企业中的所有收入是期初就固定了的工资、奖金、福利等而不受企业经营业绩的影响, 即经理不承担企业的经营风险, 则在这种情况下是很难保证经理会努力工作的。因此, 为了提高经理层的工作积极性和责任感, 应使经理的收入与企业的业绩成一种正比关系。

第五, 有效的治理结构应当在清晰的制度框架下给予代理人以充分的自主权。在建立了清晰的经营管理目标和激励约束机制、监督评估机制后, 所有者应当给予代理人以较大的自主权, 以应对市场的迅速波动和市场条件的快速变化。

第六, 有效的治理结构应当促使企业所有权在多元化的基础上的适度集中。股权结构是公司治理结构中的重要内容, 股权结构的安排是否合理, 将直接影响到所有者对代理人的监控效率和所有者的权益能否得到保护。首先应当强调的是, 股权的单一化不可能形成监督制约关系, 股权的适度多元化是建立有效的治理结构的一个基本出发点, 在此基础上, 从实际企业运行看, 当股权比较集中在少数投资者手中时 (集中的形式有多种, 如大股东、收购、大债权人等) , 由于占有企业利益的大部分, 这些大投资者较股权过分分散在众多小投资者手中时更有动力和能力搜集企业经营信息和监控代理人, 在有关决定上更容易采取一致行动;同时大投资者有足够多的投票权对代理人施加压力甚至通过经理市场和购并市场来罢免代理人。

因此, 有效的公司治理结构应当是在明晰的产权边界的基础上由所有者选择和监督代理人, 同时使剩余索取权和剩余控制权应尽可能对应;在确定经理层的收入水平时根据业绩动态进行调整, 并且要在清晰的制度框架下给予代理人以充分的自主权以适应市场的快速调整。只有具备了这些方面的条件, 企业的治理结构才可以说是有效的, 否则就必然是无效或低效的。

国有银行在治理结构上存在的缺陷

在比较了当前国外银行主要的治理结构模式、并由此归结出有效的治理结构的特征后, 反观国有银行治理结构的现状, 我们可以比较清晰地看出国有银行在治理结构上存在的一系列缺陷。目前, 这些缺陷已经越来越显著地影响到国有银行的经营效率和市场竞争力的提高。

首先, 国有银行的产权主体是虚置的。这个问题可以说是传统的国有产权制度一直未能真正解决的一个问题, 具体而言, 就是应该由谁完全代表国家作为国有财产的真正所有者行使国家财产的所有权, 并真正承担起国家财产所有权的所有者责任;在目前为止, 还没有一个人格化的产权主体象真正的财产所有者那样关心国家财产权的所有者收益, 任何表层化的国有企业改革和国有银行的改革到目前为止还不能从根本上解决国有企业的产权虚置问题。从国有银行治理结构的角度看, 产权虚置直接导致了国有银行治理结构有效性的低下。因为国有银行缺乏一个人格化的产权主体来行使完整意义上的所有权, 就难以有足够的激励根据市场化盈利经营的要求进行合格的经理层的选择和监督。

其次, 国有银行对于代理人 (不同层次的经营机构中的经理人员) 的选择由于缺乏人格化的产权主体, 而基本上采用行政化的干部考核运用制度。在代理人的选择过程中, 由于缺乏足够的市场激励和约束, 并不能保障国有产权在国有银行内部的代表有足够的激励去选择好的经理层、解雇差的经理及监督经理的表现。

第三, 国有银行内部的权利配置结构中, 剩余索取权和剩余控制权在很大程度上是错位的。在当前国有银行的激励约束机制下, 主要表现在国有银行内部拥有剩余控制权 (也就是对国有银行资源使用的投票权、支配权、决策权) 的经理层基本上没有剩余索取权, 于是, 国有银行内部不同层次的经理层掌握的剩余控制权就成为企业理论中所界定的“廉价投票权”。

第四, 国有银行经理层的收入水平基本上是事前固定的, 与业绩水平的相关程度并不明显。由于经理层无需承担企业的经营风险, 则很难保证在这种激励机制下经理层会努力工作。

第五, 国有银行的代理人的经营自主权在不同领域存在较大差异。从总体上说, 国有银行的经理层作为内部人, 事实上控制了国有银行的主要资源, 但是由于国家作为所有者对于国有银行经理层经营管理状况的关注, 国家不同部门经常以不同方式对银行的经营行为进行影响, 因而在国有银行代理人的经营自主权方面存在相当大的灰色地带和回旋的余地, 人为调整的空间相对比较大。

第六, 国有银行在股权结构方面的问题, 首先应当是推进股权的适度多元化的问题, 通过股权的多元化促进产权边界的清晰、引入有丰富管理经验的战略机构投资者。

提高国有银行治理结构有效性的主要思路

(一) 治理机构有效性低下的原因

国有银行治理结构有效性低下的主要原因是产权虚置, 这是国有银行治理结构有效性难以明显提高的重要根源之一。

从前述国有银行治理结构的角度看, 合理的产权制度的安排是有效的公司治理结构存在的必要前提和基础;事实上, 如同国有企业一样, 产权虚置实际上是导致国有银行治理结构有效性低、经营效率低下的重要原因。

(二) 当前我国国有银行治理结构有效性的提高

国有银行有效治理结构的构建, 涉及到众多的利益主体, 既要充分借鉴国际经验, 也要立足于中国的实际状况, 采取切实可行的措施, 以达到降低委托代理成本、保持相关利益主体的利益均衡、促使企业尽可能地提高运行效率的目标。

从目前情况看, 有以下几个方面值得关注:

1. 以计划手段为基点的行政管制与市场利益诱导为基点的治理结构是存在根本差异的

由于国有银行在治理结构方面存在的一些问题, 当前出现了一种通过强化种种行政性的监控管制来代表国家实施对国有银行的约束的倾向, 这实际上是对行政管制和治理结构之间关系的重大误解。简而言之, 行政管制是以计划手段为基点的, 而治理结构则是强调尊重不同利益主体的利益, 二者是根本不同的。

2. 建立有效的、市场化的、公开透明的监督、评估机制

在当前的体制约束条件下, 建立有效的、市场化的、公开透明的监督、评估机制是能够提高国有银行治理结构有效性的一个重要的现实途径。通过建立适合银行体系的监督、考核和评估机制, 促使管理层和员工在工作中尽心尽职, 从而在尊重员工利益的基础上使银行得到长远发展、而国家作为所有者则得到的更多。

3.

积极在国有银行体系内引入市场竞争, 形成竞争的市场环境, 增大市场竞争对国有银行的约束。首先要放松金融管制, 以放松利率管制、完善金融市场为主线, 促进银行体系的经营竞争。同时, 对于银行经理层和员工也必须引入市场约束, 在经营不善时增大调整的力度。

4. 建立完善的、清晰的、市场化的激励机制

这主要包括:在公开公平考核的基础是上, 更多地将收入水平与业绩挂钩;根据不同岗位为银行创造的价值 (“岗位价值”) 确定不同岗位的收入水平;改革福利制度, 推进隐性福利的货币化等等。

5. 抑制“廉价投票权”, 缩小剩余索取权和剩余控制权的错位

治理有效性 篇5

舆情监测 http://

当今，互联网在我国已成为经济社会运行的重要基础设施和影响巨大的新型媒体，它使普通民众拥有了真正意义上的自由表达意见和愿望的话语权, 网络舆情给党和政府了解社情民意、实行民主化科学化决策提供了重要依据。但必须看到，网络舆情失真问题，特别是网络谣言问题日益突出，影响社会群体心态、侵蚀社会主流价值观、激化社会矛盾，不利于维持社会和谐稳定。有效治理网络谣言，正确引导网络舆情，是一个必须解决好的现实课题。

坚持信息透明原则保持信息畅通

信息透明是引导防止和治理网络谣言的前提，否则将形成信息反复博弈，造成虚假信息蔓延，增加治理的难度。所以，有效治理网络谣言，首先应当坚持信息透明原则，在保持信息畅通和信息公开的情况下，多做解疑释惑、理顺情绪、化解矛盾的工作。

树立信息源权威及时公布准确信息

现代社会是一个信息高度发达的社会，网上的信息更是浩如烟海。面对各种各样的信息，网民往往无所适从，难以鉴别真伪。政府是社会各界中最大的信息资源占有者，各级党组织和政府掌握着大量的社会、经济、文化信息以及全部的政策和法律信息。要树立信息源权威，针对网络中刚刚出现的网络谣言苗头，准确、及时、详细地在网上公布所掌握的信息，抑制网络谣言的影响和泛滥，确保公众掌握信息的客观性真实性。

提高网民素质增强信息鉴别能力

面对纷繁复杂的网络信息，网民只有通过更多掌握基本的政治知识，才能对各种网络信息进行正确的政治判断。因此，要引导广大网民提高媒介认知力、信息鉴别能力，使网络谣言失去生存空间。当公民个人或者企业的合法权益受到损害时，要勇敢地站出来，理直气壮地与网络谣言作斗争。

规范网络公关行为加强行业自律

大力培育具有社会责任感、经营规范的网络公关龙头企业，树立行业标杆，引领行业发展。着手对网络公关公司采取一定措施，比如：加强对网站的管理，要求网站、博客、搜索引擎严格按照相关规定，并建议逐步实现实名制，防止同一用户注册不同身份恶意炒作；明确一些重点监管对象，加强预警；开展网站人员备案工作，等等。网络公司行业协会要切实履行职责，不能形同虚设；网络公司行业内部要互相监督和约束，提高行业的整体水平。

加快网络立法严惩网络谣言

有效需求不足的治理研究 篇6

一、理论回顾---有效需求理论的提出及其内涵

（一）“有效需求”概念的提出和相关理论

一国产品的需求包括国内需求（内需）和国外需求（外需）两个方面。内需又分为理论需求和有效需求两个层次，理论需求是不考虑有支付能力的需要，有效需求则是一种有支付能力的需求，显然有效需求更具有现实性。

“有效需求”一词，最早出现于马尔萨斯的《政治经济学原理》一书。马尔萨斯认为，“资本主义社会存在着一般商品生产过剩的可能性，原因是有效需求不足”。但具体对“有效需求”进行明确的定义，却是凯恩斯在他的1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书中。在这本书中，凯恩斯重提有效需求不足，建立比较完整的有效需求不足理论，且从两个方面全面阐述了有效需求的内涵。

1．从商品的总供给价格与商品的总需求价格的关系来分析有效需求。按照凯恩斯的观点，总就业量决定于总供给价格与总需求价格均衡时的总需求量，即决定于有效需求。商品的有效需求是指在技术、资源与成本(生产要素的成本)不变的条件下，总供给价格和总需求价格达到均衡状态时的总需求，即有支付能力的社会总需求。因此，凯恩斯认为，在总供给价格和总需求价格达到均衡状态时的总需求，就是所谓的“有效需求”。可见，商品的总供给价格是受商品的总需求价格决定的。

2．从有效需求决定国民收入和就业人数的关系分析。商品的有效需求同时又指投资与储蓄达到均衡状态时的需求。凯恩斯认为。商品的总需求D包含两部分：一是对于消费资料的需求D1；另一个是对于投资物(即生产资料)的需求D2。当商品的总供给价格与总需求价格达到均衡状态时，总需求价格D(DI+D2)等于国民收入Y。由于国民收入包含两个部分：消费C和投资I，所以D（Dl+D2）=Y=C+I，则Y-C=I即投资。而在国民所得Y中减去消费C又等于储蓄s，则s=I，即储蓄等于投资。故有效需求同时又是指的在投资与储蓄达到均衡状态时的需求。

尽管对有效需求的两个定义表述不同，但二者在本质上是完全一致的。因为二者实际上都是将与总供给相一致时的总需求称为有效需求。区别只在于用第一种方法定义时，有效需求(总供给与总需求的均衡点)所决定的是均衡的就业量；而用第二种方法定义时，有效需求(投资与储蓄的均衡点)所决定的是均衡的国民收入水平。

(二)有效需求不足

如前所述，按凯恩斯的解释，有效需求是指社会总需求，即总供给等于总需求时的需求。但在市场经济条件下，社会总供给与社会总需求无法实现理论意义上的均衡，当国民收入不能全部转变为有效需求，这就形成了有效需求不足。因此有效需求不足可以被认为是一国经济增长中的常态。

1929-1933年美国爆发的经济危机，给处于发展顶峰中的资本主义经济以致命的打击。在这一社会历史背景下，力主国家干预经济的凯恩斯理论应运而生。在分析经济危机以及产品大量过剩和严重失业问题时，他认为“有效需求不足”是其真正原因，并在《就业、利息和货币通论》一书中，从“边际消费倾向递减规律”、“资本边际效率递减规律”、“流动偏好存在规律”等三个心理规律上做了分析，提出了有效需求不足理论。凯恩斯打破了传统经济学中关于市场机制的神话，否认了资本主义的无危机论，认为由于上述三大心理规律的作用，资本主义客观上存在着有效需求不足的机理，若没有政府干预经济，则必然会影响经济发展。

二、理论批判及实证分析

实际上，从古典学派、新古典主义、凯恩斯主义到货币主义直至理性预期学派，研究宏观经济的传统是只重视流量的分析，而很少联系到资本存量。他们研究宏观经济现象时都是以变量之间纵向的变动比率关系为主，而很少联系变量之间横向的结构比例关系。所以，他们要么是完全否定发生经济危机的可能性，要么简单地将其归结为总需求不足。但是，在经济的变化过程中，经济变量纵向变动速度的变化必然导致经济变量横向之间的比例关系发生变化，经济变量横向比例结构的变化又制约着经济纵向的发展速度，只有同时考虑到这两个方面的变化，才能真正认识经济运行的本质。

（一）有效需求不足理论分析

现代经济是一种货币经济。从我国情况看，随着社会主义市场经济体制的确立和逐步完善，在整个宏观经济的运行中，货币供应的内生机制不断加强，同时由于中央银行货币供应调控和外汇管理体制等制度设计，使得货币供应也表现出一定的外生性特征。这种内生与外生共同作用的货币金融体系为研究财政政策和货币政策下的有效需求问题提供了一个新的角度。

柳欣（1999）在其《中国宏观经济运行的理论分析——宏观经济研究的一种新方法》中提出了一个由银行、企业、家庭三部门组成的内生性货币供给模型。该模型假设经济由居民、银行和企业三个部门构成。企业的成本为：劳动者报酬、固定资产折旧、利息和利润。作为企业成本收益的重要变量工资、利息和利润又构成了居民、银行和企业的收人来源。由此将传统的收人---支出模型改写为：

Y=W+D+r+π=C+I (1)

w工资，D折旧，r利息，π利润。公式 (1)的收入方可以表示企业的成本---收益计算，企业生产的总成本由固定成本和可变成本两部分组成，固定成本包括折旧费和管理费，可变成本包括原材料和工资。由于一个企业使用的原材料只是另一个企业生产的，其原材料的成本也可以分解为工资和原材料成本。因此，为了简化，这里假设可变成本仅仅由工资构成，固定成本则由摊提费用决定。摊提费用取决于厂商购买固定厂房和机器设备时的投资和利息率。这样，总成本由折旧、工资和利息构成。当总支出超过成本时，厂商将获得利润。如果给定企业的成本和税率，则总支出的变动将决定企业是否盈利或亏损。

通过企业的成本--收益模型计算，可以有效地将投资等重要经济指标的流量和存量关系内化，同时考虑到我国经济增长的内生与外生共性因素，在上述模型基础上加入商品进出口和政府行为(政府支出和税收)的影响，进而得到：

Y=W+D+r+π+T=C+I+G+（X-M） (2)

其中T为税收收入，G为政府支出，X为出口总额，M为进口总额。

按照边际消费倾向递减的假设，消费函数取决于收入分配的差距。在市场经济中，收入分配的差距和消费倾向的不同来自于工资、财产、经营收入的不同，同时也受到税率和企业折旧的影响。现实中利息和利润收入的消费倾向远低于工资的消费倾向。税率的调整和折旧率的变动也可能对可供分配的收入产生挤出效应。这样，我们可以把消费函数表述为：

c=f{W／(r+π+D+T)} (3)

由此可见，消费倾向的变动与收入分配的变动直接相关，同时也受到税率政策、企业固定资产折旧率和总额变动的间接影响。从经济周期的角度分析，当经济处于上升周期时，企业利润率提高，工资率将上升，就业也会增加；同时企业投资增加导致利息成本、折旧的增加（此处暂不考虑税率的变动）。但从企业来看，工资的上升比例不会超过利润和投资的上升比例，即工资在总收入中的比例会下降。当经济衰退和企业利润下降时，企业将减少开工率、降低工资、解雇工人，企业工资支出下降，但利润可能下降的更多，此时企业投资活动减少，折旧将保持固定的比率和数额，因此税收和利息的变化将成为影响工资在收入中的比重的重要弹性因素。

利息的决定：利息在总收入中的比重取决于利息率和商业银行的贷款数量。假设企业的资产负债率是不变的，可以把利息直接联系到资本存量。由于r=iK，先假设利息率i不变，则随着资本存量价值K对收入流量 GDP比重的增加，即资本--产出比率的提高，利息收入在总收入中的比重将增加。在经济高涨阶段，投资的增加将使资本存量和利息增加。实际上在经济高涨时期，由于银行业的顺周期行为，利息率和信贷总额也将保持一种上升趋势，从而加速利息在总收入中比重的升高速率。但在经济衰退阶段，由于存在着以前的契约，利息在总收入中的比重并不一定下降，反而可能提高，此时的货币政策应选择调低利率以降低整个经济运行中的利息成本。

利润的决定：对于企业的固定成本折旧和利息，给定折旧率和利息率，企业的成本在短期可视为给定的，比如每年的折旧和利息在年初就被给定了，如果假设工资也是给定的，利润将取决于经济增长率的变动，经济增长率的提高使利润上升，经济增长率的下降使利润下降。一般条件下，在经济周期的上升阶段，利润在收入中的比重是提高的，而在经济增长率下降的衰退阶段则是下降的。这样，当投资的增加使经济增长率提高时，一方面，经济增长率的提高将使利润增加，另一方面，增加的投资将转化为下一期的资本存量，这使得资本存量对收入流量的比重提高，如果利息率不变，则将导致利息在总收入中的比重提高。

如上所述，从理论分析的角度看，当经济向上波动和投资以累积的比率增加时，必然导致收入分配中利息和利润在收入中的比重提高和工资在收人中的比重下降，从而使消费倾向下降或储蓄率提高。随着投资的增加，资本存量价值对收入流量的比率将提高，假设折旧率和利息率不变，这将使企业的成本构成中工资成本对非工资成本下降，即W／(D+r+T)下降，以及工资收入对非工资收入的比重下降，即W／(r+π+T)下降。

小结：随着经济扩张，一方面是消费需求的减少，另一方面是产品成本上升，到了一定的阶段，必然导致了投资需求和消费需求的“双降”。而消费需求不足与投资需求不足二者之间存在相互制约、相互影响的关系，从我国的情况看，一方面消费需求不足进一步加剧了投资需求不足的困难：居民收入增幅下降与收入差距过大，形成并加剧了消费市场商品过剩的困难，物价下跌，资本边际效益下降，从而阻碍企业投资增长，同时农民收入偏低导致农业投资乏力。另一方面，投资需求不足又加重了消费需求不足的局面：新的资本形成不足，现有生产缺乏进一步增长的潜能，国民经济技术进步与产业结构调整乏力，导致无效供给产品增加，加重企业生产经营的困境和失业人数增加，进一步抑制城乡居民收入的提高和消费需求的进一步增长。

（二）我国影响有效需求的内生变量的实际波动

1、劳动者报酬占比下降导致最终消费走弱

在我国，国民收入分配结构失衡以及居民收入差距过大现象一直比较突出，严重制约了居民整体消费能力和意愿的提升。一方面劳动者报酬占GDP的比例偏低，国民收入向政府和企业倾斜。根据国民经济核算统计，在上世纪90年代以前，代表劳动者所得的劳动者报酬占GDP50%以上，2001年后这个比重不断下降，到2007年已降至39.7%。而代表政府所得的生产税净额和代表企业所得的固定资产折旧及营业盈余占GDP比重则分别由1990年的11.7%和34.9%上升到2007年的14.2%和46.1%。另一方面，居民收入分配差距也出现不断扩大趋势。根据联合国发展计划署（UNDP）发布的2007/2008年度报告，我国居民收入的基尼系数高达0.469，不仅超过国际上0.4的警戒线，而且高于报告中127个国家的平均值，属于收入分配差距较大的国家。表1为1990年以来国内生产总值(收入法)及构成的时间序列：

将上述数据序列中的“劳动者报酬”与“企业固定资产折旧、生产税净额以及企业盈余（即营业余额）”进行比较计算弹性系数可以看出，90年代以来，国民收入分配格局在悄然发生着变化，劳动者报酬在整个国民经济收入中的比重逐步下降，2000年之前，劳动者报酬的占比基本稳定在51%-53%之间小幅波动，2000年以来，尤其是2003年以来，这一比例快速下降到40%左右，降幅达25%，且仍处于下降趋势中；企业固定资产折旧在97年亚洲金融危机之后增速加快，占比迅速提高，这与当期投资过热密切相关；企业税收保持持续稳定小幅增长；企业利润水平明显提升。（见图1）

2、预防性储蓄的扩大进一步压制了最终消费增长

从统计数据看，2000年以来广义货币供应量M2增速开始超过狭义货币供应量增速，增速差呈现扩大化趋势（排除06-07年因股市因素影响年份）。居民储蓄存款（M2-M1）差额逐步扩大，M2中居民储蓄存款构成的占比较高，已由90年代初的50%左右稳步升至近期的65%以上，因此M2的变化主要由居民储蓄主导。而90年代初期以来，医疗、教育、住房等一系列改革措施的推进，对我国居民预防性储蓄的影响加深，在预防性和强制性动机影响下，居民储蓄率提高，也在一定程度上影响了消费需求的扩大。

3、各部门边际需求倾向的变化

---居民边际消费倾向

图2：中国城乡居民边际消费情况变动走势

通过计算城乡居民边际消费倾向并对数据序列作图（见图2），可以看出，自80年代中期以来，无论是城市居民还是农村居民的边际消费倾向均呈现逐步下滑的走势。城镇居民边际消费倾向由80年代后期0.8左右的水平下降到目前的0.6；农村居民同期边际消费倾向的降幅也处于大体相当的水平。

---政府边际消费倾向

图3：政府边际消费倾向走势

从我国政府为全社会提供公共服务的消费支出情况看，尽管在1992年--2008年的时间段内，政府消费支出增长了近10倍，但同期政府财政收入的增长高达17.6倍。政府在收入迅速扩大的同时，向社会提供公共服务和免费以及低价货物与服务的净支出相对下降，政府边际消费倾向呈现严重的下滑走势。从图3可以看到，除97年亚洲金融危机之后和08年次贷危机下，政府边际消费倾向有所上升外，其余多数年份始终处于下降走势中，90年代以来政府消费的弱化也在一定程度上影响了全社会有效需求不足的状况。

---企业边际投资率的变化

图4：基于企业利润角度的边际投资率变动

从企业角度看，考察利润增长和投资增长的关系，从利润增长的视角看企业投资边际增长率的变化，也是反映企业层面投资需求变化的重要指标。我们选取工业企业利润指标和工业企业固定资产投资指标计算工业企业利润增长的边际投资率。从数据统计和分析的情况看，亚洲金融危机之后，企业边际投资率呈现快速上升，至2002年达到高点，此后随着国家针对过热投资的宏观调控政策的实施，企业边际投资率有所下降，2006年有所回升，之后两年持续下滑（见图4）。从企业边际投资率的波动可以看出，亚洲金融危机后，随着国内经济进入新一轮上升期，投资需求被迅速放大，投资高增长在带动经济高增长的同时，越来越面临着投资转化为资本存量后所带来的产能压力，90年代后期我国市场出现的总量共大于求的格局在02年之后的投资热过程中被进一步强化，表现为持续性的供给总量超过支付能力的需求总量而出现过剩，资源初加工产品、一般日用工业品和农副产品等供给过剩，工业企业边际投资率总体呈现缓慢下降走势，投资需求逐步萎缩。

（三）经济增长外部需求的不足

1、我国经济增长模式中外部需求拉动的强化

与西方国家社会经济增长模式不同，我国经济增长的模式中最终消费需求的占比是较低的。因此在消费需求之外，投资需求和进出口的变动对有效需求的不足的影响仍十分重要。因此在讨论我国经济增长中的有效需求不足问题时，外部需求的变动也是重要的一个方面。

改革开放最初的十多年 ，我们的经济发展实际上是一直在“摸着石头过河”。经济的真正腾飞和发展是在1992年正式宣布建立社会主义市场经济体系的改革目标后十多年中，由于我国对其财政、税收、金融、投资、外汇、外贸、价格体系等进行了全方位的改革，于2002年初步建立社会主义市场经济体系，同时也进入了新的发展阶段。这一时期“改革开放”的主要内容是贸易和投资自由化，是中国市场经济改革的主要内容，中国经济在贸易和投资的推动下实现了大幅度跨越，经济的对外依存度快速提高，由1978年的9.7%猛增到2007年的64.8%。外部需求在拉动国内经济增长的同时，也成为国内产能的重要承接体。

2、经济增长外部需求的变化趋势和影响需求扩大的压力

尽管经济理论表明，对外贸易能使一个经济体发挥其比较优势以提高生产率，并能促进技术转移，以及通过国际竞争提高效率。2008年以来尤其是进入2008年四季度，受国际金融危机加速蔓延的影响，欧美等主要进口国家外需急剧萎缩，到目前为止，出口额增速连续11个月大幅下滑，加上全球性贸易保护主义抬头，我国经济对外部需求的依赖正面临着外部变量波动加大的风险，外部需求的萎缩加剧了国内经济有效需求的总体不足。

综上所述，20世纪90年代中后期以来，我国消费需求不足与投资需求不足的产生，决不仅仅是通常意义的经济增长周期波动，而是我国经济转型期过程中的一个特定阶段必然出现的经济现象，是转型期的制度缺损和矛盾所导致的供给结构与收入分配结构失衡的必然反映。现阶段出现的有效需求不足及其引致的经济过剩运行，既反映了我国处于工业化进程中的困难和矛盾，更体现了转型期经济体制与运行机制的矛盾和经济增长方式的弊端。

即使没有08年全球金融危机的冲击影响，在国民收入分配不合理格局加大、政府消费边际与企业投资结构不合理，投资边际下滑的趋势下，我国经济增长格局中的有效需求不足的矛盾也越来越突出，其中消费不足又是造成有效需求不足的主要原因。在世界经济一体化条件下，国际间经济运行态势对我国的传递甚至倍增的效应，也是导致有效需求不足的经济过剩运行的一个重要因素。因此，在我国导致有效需求不足的因素既有短期性因素，又有在一个较长时期起作用的因素，需求不足与过剩运行是在一个较长时期并存的阶段性特征。在经济增长的内生动力由政府投资为主向民间投资为主转变、国内收入分配格局向居民分配倾斜转变之前，有效需求不足的弊端和经济过剩运行的态势将持续存在，这将是我国经济转型在较长期间内将要面临的一个主要矛盾。

三、治理有效需求不足政策的有效性

一般来说，反周期的宏观调控政策组合有四种情况，即紧的财政政策与紧的货币政策、松的财政政策与紧的货币政策、紧的财政政策与松的货币政策、松的财政政策与松的货币政策四种组合。四种组合有三种类型即“双紧型”、“松紧结合型”、“双松型”。我国治理通货膨胀采用“双紧型”，治理通货紧缩采用“双松型”，视通货膨胀和通货紧缩程度，相机选择“松紧结合型”政策组合。

无论是采取哪种类型的宏观调控政策，必须以政策的有效性为最终目标。宏观调控政策的有效性问题，主要就是指货币政策有效性与财政政策有效性问题，即主要是指货币政策、财政政策能否促进经济增长。那么，什么是判断宏观调控政策效果的标准呢？我们认为，不能照搬“流动性陷阱”和“挤出效应”标准。因为这个标准假定市场是成熟的。到目前为止，中国的市场还不是太成熟的市场，中国的政策工具除货币政策工具和财政政策工具外，还有其他的政策工具。因此，我们认为应将能否保持经济持续增长与启动市场有效需求是判断宏观调控政策效果的基本标准。

（一）1998年的总体方略：实行“积极的财政政策和稳健的货币政策”

1998年面对亚洲金融危机和国内罕见大洪水的负面影响，为避免宏观经济由“软着陆”变为“急刹车”，中央果断采取了“扩大内需”的政策措施。

1997年亚洲金融危机以后，我国经济增长放慢，投资和消费增长趋缓，出口大幅回落，市场有效需求不足，物价连续负增长，出现通货紧缩趋势。针对这种状况，我国决定实行积极的财政政策和稳健的货币政策。在市场经济较为发达的国家，在宏观经济出现通货紧缩或通货紧缩趋势时，一般是同时采用积极(扩张)的财政政策和货币政策。而由于当时我国货币供应存量偏多、企业贷款需求不足等原因，只能实行稳健的货币政策。从本质上讲，实行积极的财政政策，银行大量购买国债，也是一种积极的货币政策，两者并不矛盾。

1、大规模发行国债，加快基础设施建设

据统计，1998-2001年间，我国共发行国债5100多亿长期建设国债，对拉动经济起到了关键作用。据测算，国债投资对1998、1999、2000年三年经济增长的拉动分别为1.5百分点、两个百分点和1.7百分点。利用国债资金进行重点建设，不仅有力地拉动了经济增长，抑制了通货紧缩趋势，而且加快了经济结构调整，增强了经济发展的后劲。同时，积极的财政政策在扩大消费、促进出口和支持改革等方面也发挥了重要作用。在扩大内需的宏观政策作用下，2000年年中，中国经济开始出现转机，当年GDP增长率恢复到8%，扭转了经济增长持续下滑的趋势。到2000年，中国已经摆脱了亚洲金融危机的影响，国民经济出现了重大转机。

2、医疗、教育、住房三大市场化改革

作为扩大内需的配套措施，从1998年起我国陆续启动对医疗、教育、住房三大领域的市场化改革。此前这三大领域一直由政府财政负担，具有很强大社会保障性质，改革后，医疗、教育和住房成本全面上升，在当时对于刺激经济增长、扩大即期消费起到了很大作用。然而，由于市场化改革的推进，居民收入增长与日益增加的负担不匹配，社会舆论反弹明显。近几年来政府对三大领域的市场化改革又进行了调整，逐步恢复政府在这些领域的社会保障职能，减轻居民负担，刺激消费增长。

3、央行高频率动用几乎所有的货币政策手段

具体操作措施包括：取消了贷款限额控制;改革存款准备金制度,增加金融机构的可用资金和信贷供给能力;降低金融机构和中央银行存贷款利率，从1996年5月开始降息,到2002年2月为止,前后连续8次降息,刺激需求，其中1998年之后就有5次;下调贴现和再贴现利率,改变贴现和再贴现利率的生成机制;恢复债券回购公开市场操作业务,以满足其他商业银行的资金需求;出台一系列信贷政策,支持国民经济发展、促进经济结构调整,央行公布了《关于改进金融服务、支持国民经济发展指导性意见》。 这些扩张性货币政策的高频率运用,对于减缓经济下滑和防止更严重的通货紧缩发挥了重要作用。从1998年至2002年M2平均年增长14.69%。

（二）2008年的总体方略：实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策

2008年，我国接连遭遇冰雪灾害和汶川大地震等自然灾害，同时美国次贷危机恶化引发世界金融危机，内外经济环境同时严峻的情况下，中央再次提出“扩大内需”的战略，稳定经济增长。2008年11月5日，国务院召开常务会议，明确提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，提出十项基本措施，决定在未来两年投资4万亿人民币，加快民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建等。

货币政策方面：

财政政策方面：

在各项政策措施快速实施后，我国经济增速下滑的趋势得到遏制，2009年9月底，我国国内生产总值增速达到7.9%。投资增速持续加快，消费稳定较快增长，国内需求对经济增长的拉动作用不断增强。

治理有效性 篇7

关键词：战略风险治理,定量评价,有效性检验,分层回归

一、引言

随着经济全球化进程的加快,企业面临的不确定因素日益增多,曾一度被视为明星企业的中航油,2004年由于投资风险控制失误导致企业损失5.5亿美元,这反映出企业风险控制的漏洞,同时显示出风险控制的重要性。

战略风险控制作为战略管理核心构件之一,强调在现行制度框架内,通过洞察企业内外部环境的变动情况,采取流程改造、文化培育、职能分工等措施规避内外部环境对企业的不利影响,进而降低和控制企业的战略风险。由于无法触及“如何从顶层制度安排层面确保企业由正确的人正确地做出并实施战略决策”这一深层次问题,战略风险管理难以从根本上降低和控制企业战略风险。而一旦上升到顶层制度安排层面来确保战略风险控制的有效性,就已经不是单纯的治理问题或战略风险管理问题,而是属于战略风险管理与治理的交叉领域,即战略风险治理问题。

公司治理评价是根据公司治理环境,设计公司治理评价指标体系与标准,并采用科学的方法对公司治理状况或水平做出客观、准确的评价。由于企业战略风险治理概念的提出较晚,已有研究中与战略风险治理相关的不多,针对企业战略风险治理定量评价的研究更为罕见。而对企业战略风险治理水平进行合理的定量分析与评价,既是公司治理评价精细化发展的必然趋势,也是有效指导企业战略风险水平降低与控制实践的现实需求。

二、战略风险治理评价的理论分析

(一)战略风险治理的内涵

Mc Connell(2012)提出,战略风险治理就是在治理结构层面(即顶层制度安排层面)采取有力措施来降低和控制企业的战略风险。换言之,就是旨在降低和控制企业战略风险的一系列正式和非正式、内部或外部的制度安排。

(二)战略风险治理评价的落脚点

从成因来看,战略风险包括三类风险:一是战略决策者能力和素质不足所导致的战略风险,即能力风险;二是代理问题所引起的战略风险,即道德风险;三是战略决策者的风险偏好程度过高所引起的战略风险,即偏好风险。

对能力风险和偏好风险的解读,比较有影响力的是高阶梯队理论。该理论认为,决策者个人风险控制能力和风险偏好程度在很大程度上可以通过其人口学特征的水平和结构反映出来,主要的人口学特征包括年龄、性别、学历、任期、专业、任职经历等。其中,人口学特征的水平是指决策者群体在上述人口学特征上的平均水平,人口学特征的结构是指决策者群体在上述人口学特征上的同质性或异质性程度。根据代理理论和管家理论,企业的战略决策者包括董事会和管理层,因此,战略风险控制能力和战略风险偏好程度在很大程度上受到董事会和管理层成员的人口学特征的影响。

对道德风险的解读,比较有影响力的是代理理论。该理论认为,现代企业所有权与控制权相分离会导致企业股东与管理层、大股东与中小股东、各利益相关者之间的利益冲突, 分别会产生第一类代理成本、第二类代理成本和利益相关者代理成本。为了有效协调上述利益冲突,企业需要针对包括股东、董事会和管理层在内的各利益相关者出台一系列激励制度和监督制度,形成相互制衡且与作为最弱势群体的中小股东激励相容的局面,以保障全体利益相关者的长远利益。 根据利益相关者理论,上市企业尤其是IPO企业,其主要的利益相关者包括董事会、管理层、股东、外部审计师、证券分析师和上市承销商。因此,为了控制道德风险,关键是要优化这些利益相关者的激励制度和监督制度。

因此,作为旨在降低战略风险顶层制度安排的战略风险治理,其水平和质量的高低,关键取决于董事会和管理层成员的人口学特征配置及企业主要利益相关者的激励制度和监督制度安排的合理性程度。换言之,战略风险治理的定量评价关键要以董事会和管理层成员的人口学特征配置及企业主要利益相关者的激励制度和监督制度安排为落脚点。

三、战略风险治理指数的构建

(一)战略风险治理评价的原则与方法

2004年,南开大学公司治理研究中心公司治理评价课题组编制了我国首个公司治理评价指数——中国南开公司治理评价指标体系(CCGINK)。对比国内外主要公司治理指数的编制方法发现其具有以下几个共同点:首先,在考虑数据可获得性的前提下,构成指标尽可能涵盖治理的各个要素, 同时尽可能以客观数据为基础编制治理指数,这样有利于提高指数的全面性和权威性,也有利于指数的连续编制;其次, 公司治理指数通常以正指标为主,即指数值越大,说明公司治理状况越好,对企业竞争优势的生成和延续越有利。

本文也采用上述原则编制战略风险治理指数,具体来说:一是战略风险治理指数的构成指标涵盖了与战略风险治理有关的主要方面,具体包括:董事会和管理层成员人口学特征的水平和结构、董事会的激励与监督机制、管理层的激励与监督机制、股东的激励与监督机制、外部审计师的激励与监督机制、证券分析师的激励与监督机制、上市承销商的激励与监督机制;在构建战略风险治理指数的过程中,所有构成指标的数据都来自资本市场中已经披露的客观数据。二是战略风险治理指数采用正指标,由于战略风险本身是“负” 的事件或现象,因此在编制战略风险治理指数时,首先对每一个构成指标与战略风险的相关关系进行梳理,然后根据相关关系的方向,越是有利于降低战略风险的指标,其得分值就越高,从而从“正”方向衡量企业战略风险治理的水平。

利用客观数据构建治理指数的方法大致有三类:一是权重评级法,即首先计算各构成指标的得分,然后采取专家评分法获得每个构成指标的权重,最后进行加权平均得到治理指数,如CCGINK;二是主元分析法(主成分分析法),即首先计算各构成指标的得分,然后利用主元分析法得到各构成指标的载荷系数,进而构造线性组合得到治理指数,如白重恩等(2005)构造的G指数;三是哑变量指标求和法,即首先计算各构成指标的得分,然后把每个构成指标转换为哑变量(有些已经是哑变量的构成指标无需再转换),最后把构成指标的哑变量值简单相加得到治理指数,如ISS的治理指数。

权重评级法通常需要规模较大的高质量专家组,其优点是权威性较强,缺点是操作难度大,因此通常适用于有组织资金支持的公司治理评价;主元分析法操作简便,但权威性不高,且难以连续编制;哑变量指标求和法难度不大,且能实现连续编制的目的。综合考虑本研究的实际情况与研究目标,本文采用哑变量指标求和法进行战略风险治理指数的编制。首先从已有文献中梳理出各构成指标及其测度方法以及构成指标与战略风险水平的相关性(正相关/负相关);然后把构成指标转换为哑变量(已经是哑变量的无需进行转换), 转换的方法借鉴Mande et al.(2012),即对于与战略风险正相关的构成指标,小于中位数为1,否则为0,对于与战略风险负相关的构成指标,大于中位数为1,否则为0;最后把所有构成指标的哑变量值加总,得到战略风险治理指数。

(二)战略风险治理评价的指标体系

基于上述分析,本文从董事会和管理层成员人口学特征的水平和结构,以及董事会、管理层、股东、外部审计师、证券分析师和上市承销商的激励制度和监督制度的视角,采取理论分析与已有经验证据相结合的方法,梳理出对企业战略风险具有单向影响(即正相关或负相关)的指标,以此作为企业战略风险治理评价的构成指标。限于篇幅,本文已经把对企业战略风险没有显著影响或影响方向不确定的指标排除,最终的战略风险治理指数(SRGI)的构成指标见表1。由于构成指标共27个,因此,本文构建的战略风险治理指数(SRGI)的最大值为27,最小值为0。

四、战略风险治理评价的有效性检验

(一)检验标准与研究假设

Adcock & Collier(2001)认为,定量评价或测度的有效性是指定量测度的得分值有效捕获所测度概念精髓的程度,或者说是得分值对所测度概念进行有意义解释的程度,捕获概念精髓或进行有意义解释的程度越高,说明定量评价或测度越有效。有效性评价主要有以下两个阶段:一是以概念(Con- cept)具体化为关键的绩效指标(Indicators),该绩效指标可以是单个的测度指标,也可以是在多个测度指标基础上构建的指标体系或指数;二是实例评分(Scoring Cases),即根据前一阶段构建的指标,对所研究的案例或对象进行打分或得分值的计算。第一阶段的误差属于系统误差,第二阶段的误差属于随机误差。虽然系统误差和随机误差都会影响定量评价的有效性,但就重要程度而言,系统误差的影响更为突出。因此,在大多数定量评价的有效性检验中,都以评价系统或评价指标设计本身的有效性检验为主。

付允和刘怡君(2009)认为,指标体系有效性的检验标准主要有两个:一是指标体系的完备性,即评价指标体系能比较全面地反映所测度概念的各个方面;二是指标体系的精简性,即在保证指标体系完备性的前提下尽可能剔除存在显著相关性的冗余指标。Liverman et al.(1988)在测度全球可持续发展时指出,指标体系的有效性关键在于其对于所测度概念所指向目标的预测能力,事实上,当各测度指标之间存在比较严重的相关性(无论是正相关还是负相关)时,指标体系对于概念所指向目标的预测能力会遭到严重削弱。可见,指标体系有效性检验的标准可以概括为:在确保指标体系一定程度完备性的前提下,提高指标体系的预测能力,指标体系对测度概念所指向目标的预测能力越强,说明构建的指标体系越有效。

测度概念所指向目标本身容易测度时,可以直接检验指标体系与目标测度值的相关性,在相关性方向正确的前提下,相关性越显著,则指标体系越有效。如钱爱民和张新民(2011)利用企业在增长、盈利、风险三个方面的多个指标,构建了一个用于衡量企业财务状况质量的综合指数,并指出财务状况质量提升的目标在于增进企业价值,通过直接检验该指数与企业价值的相关性来检验指数构建的有效性,结果表明,该指数与企业价值显著正相关,说明指数构建是有效的。 Ellul & Yerramilli(2013)利用企业首席风险官(CRO)和董事会监督质量的若干指标,利用主成分分析法提取上述指标最大的一个特征值,构造了一个企业风险管理指数(RMI),并指出企业风险管理的目标是降低和控制企业的风险水平。在此基础上,他们检验了该风险管理指数与企业风险水平的相关性,结果表明,风险管理指数与企业风险水平显著负相关, 说明风险管理指数能够有效地反映企业风险管理的水平,即说明其构建的风险管理指数是有效的。

测度概念所指向目标本身的测度难度较大时,则检验指标体系与目标值替代指标值的相关性,在相关性方向正确的前提下,相关性越显著,则指标体系越有效。李小燕和钱建豪(2005)构建了企业信用风险的一个综合评价指数,通过检验该指数与企业是否成为ST公司(ST公司通常具有较高的信用风险,因此,ST公司是企业信用风险的一个替代指标)的相关性来检验指数构建的有效性。王福胜和刘仕煜(2009)指出,由于公司治理的目标难以定量测度,因此,他们以入选上证公司治理板块作为公司治理质量良好的替代指标,通过检验其与公司治理指数的相关性,来检验公司治理指数的有效性,相关性越显著,说明公司治理指数越有效。

就本文而言,战略风险治理指数的构成指标已经涵盖了战略风险治理的主要方面,因此,指标体系具有较高的完备性,指标体系有效性检验的重点将聚焦于其对于战略风险治理目标的预测能力上。战略风险治理的直接目标是降低和控制企业的战略风险,因此,战略风险治理指数的有效性检验将聚焦于战略风险治理指数与企业战略风险水平的相关性检验上。本文构建的战略风险治理指数是反映企业战略风险治理水平的正指标,故战略风险治理指数有效性检验的标准是:如果战略风险治理指数值与企业战略风险水平显著负相关,则说明指数构建有效,否则无效。

根据前文中战略风险治理各构成指标与企业战略风险关系的相关分析可以发现,总的来看,战略风险治理水平越高,说明企业在顶层制度设计中做出了更高水平的有利于降低和控制企业战略风险的制度安排。随着企业的正常运转, 这些顶层制度安排对企业战略风险的影响会或快或慢、或直接或间接地发挥出来,从而有助于企业战略风险水平的降低。基于此,本文提出以下假设:战略风险治理指数与企业战略风险水平负相关。

(二)研究设计

1.样本选取与数据来源

为了更好地检验战略风险治理指数的普适性,本文采取配对样本法,同时选取数量相同的国内上市企业和跨境上市企业作为研究样本。考虑到境内外上市企业数据的可比性和可获得性,样本时窗定为2007 ~ 2009年。2007年开始实施新会计准则,提高了数据的可比性; 最新的市场化指数截至2009年。值得一提的是,2008年爆发了全球金融危机,本研究的时窗恰恰涵盖了该次金融危机爆发前、爆发中和爆发后三个时期,因此时窗选择上具有较强的代表性和完整性。自2008年以来,国内经济因素等宏观环境相对平稳,因此本文认为,以2007 ~ 2009年时窗得到的研究结论同样适用于当前的经济背景,依然具有较强的实用性和相当的现实意义。

本文以2010年1月1日以前在美国NYSE、AMEX或NASDAQ挂牌上市或交易的中国企业作为跨境上市企业的初始样本,通过在CSMAR的中国海外上市公司研究数据库以及WIND的中国海外上市股票数据库搜索,共得到156家在美上市的初始样本企业,然后进行如下筛选:1剔除借壳上市、二次上市、配售和转板上市的企业共58家;2剔除除在中国大陆和美国的证交所之外还在其他证交所上市的企业4家;3剔除金融类企业0家(经过上述剔除程序之后没有金融类企业);4把从SEC、NYSE、AMEX和NASDAQ官网获取的数据与前述数据进行对比,剔除数据有矛盾的企业3家; 5剔除数据不全的企业41家。最后得到2007 ~ 2009年间50家跨境上市企业和50家配对样本企业(NYSE15家,AMEX3家,NASDAQ32家),共得到260个企业3年的数据。

跨境上市企业的数据主要来自以下渠道:一是国泰安(CSMAR)的中国海外上市公司研究数据库以及万得(WIND)的中国海外上市股票数据库;二是SEC、NYSE、 AMEX和NASDAQ官网及Citibank、Bank of New York、JP morgan等银行官网;三是跨境上市企业的官网;四是全球上市公司分析库(OSIRIS);五是有关财经网站,如新浪财经、雅虎财经等。跨境上市企业的基本信息通过上述途径可直接获得,更详细的财务与公司治理数据则通过上述途径获得每一家企业的年报,然后手工从年报中搜集所需数据。国外上市承销商规模的相关数据来自公司网站。

非跨境上市企业的数据主要来自CCER,用CSMAR和WIND数据库补充缺失值。企业战略风险治理的相关数据自WIND数据库中每家企业的“历任公司董事、监事和高级管理人员”的个人简历(证监会从2002年开始要求上市公司披露公司董事的背景资料)手工整理而成,以及CCER和CS- MAR的公司治理数据库,缺失值则主要通过企业年报来补充。证券分析师相关信息来自WIND和CSMAR的分析师预测数据库,国内上市承销商规模相关的数据来自中国证券业协会公布的2007 ~ 2009年度中国证券公司经营业绩排名。此外,借鉴夏立军等(2012)的做法,涉及董事和高管个人背景信息等内容时,也大量使用Google和百度等国内外主要的搜索引擎来获取相关的数据。

由于样本量不是特别大,且时间序列较短,因此,本文采用混合截面数据的相关模型和方法,对上述样本进行实证研究。数据处理采用Excel、Stata12.0等软件。

2.变量与模型设计

因变量是战略风险(SR),在战略风险的测度上,学术界通常采用样本观测期内企业的总资产收益率(ROA)的方差、标准差及均值来衡量企业战略风险。由于方差值普遍较小,因此,较多学者采用样本观测期内ROA的标准差来测度企业的战略风险。至于样本观测期多长为宜,学术界并没有一致的标准,从文献梳理的结果来看,用3 ~ 5年期的比较多。由于IPO企业在IPO当年只有前三年的相关数据,考虑到数据的可获得性,同时ROA的方差值比较小,本文以前三年(含当年)企业ROA的标准差来衡量企业当年的战略风险水平。在替代指标的稳健性检验中,则以净资产收益率(ROE)替代ROA。自变量是战略风险治理指数(SRGI),即前文构建的战略风险治理指数。

控制变量是盈余平滑度,John et al.(2008)在研究公司治理对企业风险的影响时对企业盈余平滑度(Earnings Smooth- ing,ES)进行了控制。盈余平滑是指企业通过应计项目对经营活动现金流量波动进行抵减,最终使企业盈余波动变小的会计操纵方法或行为,属于盈余管理(Earnings Management) 的一种方式。盈余平滑后,企业盈余波动就更难反映真实盈余的波动情况,从而不能反映出企业真实战略风险水平的高低,因此,需要对盈余平滑进行控制。借鉴Leuz et al.(2003)的做法,盈余平滑度采用在相同样本观测期内的经营活动应计利润和经营活动现金流量的Pearson相关系数来衡量。其中, 经营活动应计利润是营业利润减去经营活动现金流量后得到的差值。通常经营活动应计利润和经营活动现金流量的Pearson相关系数是负的,其绝对值越大,表示收益平滑操纵越严重,即变量ES的取值越小,表明盈余管理程度越高。

曾进(2010)在研究公司治理对企业风险影响时对企业资产规模和行业进行了控制。因此,本文借鉴他的做法,对企业规模、行业哑变量进行了控制,此外,地区制度环境会在一定程度上影响企业的风险水平。最后,本文用年度哑变量来控制其他未被观察到的因素对企业战略风险的影响。总资产的自然对数能更有效地避免回归系数过小的问题,故企业规模(Size)采用总资产的自然对数来衡量,市场化程度(Mar- ket)采用樊纲等编制的中国各地区市场化程度的综合指数来衡量。本研究的样本企业共涉及四类行业(GICS首位代码的1 ~ 4类),共设计3个行业哑变量(Indu01,Indu02,Indu03)。本文中包括2007 ~ 2009年间的数据,因此共设计两个年度哑变量(Year07,Year08)。变量的定义和符号见表2。

基于上述分析,本文的回归方程形式如下:

其中,a0为截距,a0~a9为回归系数,ε为残差。在回归分析过程中,采取普通最小二乘法(OLS),以分层回归的方式逐步引入控制变量和自变量。

(三)实证结果与分析

1.描述性统计

在战略风险治理指数有效性检验的实证研究中,样本总体的描述性统计结果见表3。

由表3可知,跨境上市企业和非跨境上市企业样本总体的战略风险均值为0.0304,样本企业之间的战略风险水平相差较大(最大值为0.1261,最小值为0.0043)。战略风险治理指数均值为13.24,企业之间战略风险治理水平的差异较大(最小值为2,最大值为24),没有样本企业的战略风险治理指数达到理论上的最小值(0)和最大值(27)。盈余平滑度均值为-0.0858,企业之间盈余平滑度的差异也较大(最小值为-0.0037,最大值为-0.8176)。企业资产规模的差异也较大。 从行业结构来看,第2、4类行业的比例较高(约40%),而第1、3类行业的比例较低(约10%)。从年度分布来看,2007 ~ 2009年三年的比例相差不大。主要变量之间的相关系数见表4。

注:下三角为Pearson相关系数,上三角为Spearman相关系数;*、**、***分别表示在10%、5%和1%的水平上显著(双尾检验)。

表4的结果表明,战略风险治理指数与企业战略风险水平存在正相关关系,且相关系数相对较大(分别为0.3872和0.3196),显著性水平较高(都是1%),这符合本文假设。从控制变量来看,企业资产规模、盈余平滑度与企业战略风险负相关,说明总体来看,控制变量的选取是合适的,而且自变量之间的相关系数都不大,因此,适宜做进一步的回归分析。

2.多元回归结果

对于本文模型,参照曾进(2010)的操作方法,采用普通最小二乘法(OLS),以分层回归的方式逐步引入控制变量和自变量。具体来说,首先引入全部控制变量,包括企业规模、盈余平滑度、行业哑变量和年度哑变量, 用这些变量构造出不含战略风险治理指数的模型(模型1); 然后,在此基础上加入战略风险治理指数,构造出包含自变量(战略风险治理)和控制变量的模型(模型2);最后,通过比较两个模型的解释力及变量参数显著性水平的变化,来考查战略风险治理对战略风险影响的净贡献,回归结果见表5。

注:括号内为t值;、、分别表示在10%、5%和1%的水平上显著,下同。

模型1的回归结果表明,企业规模和盈余平滑度分别在10%和1%水平上与企业战略风险存在负相关关系,说明控制变量的选取具有合理性。当加入战略风险治理指数后(见模型2),企业战略风险最显著的影响因素变成了战略风险治理指数,即战略风险治理指数在1%水平上与企业战略风险水平显著负相关,企业规模对企业战略风险水平影响的显著性消失了,盈余平滑度对企业战略风险水平影响的显著性也下降到10%。此外,调整拟合优度从11.37% 提高到19.69%,且调整拟合优度的变化也在5%水平上显著。

上述模型1和模型2的回归结果说明,企业战略风险水平随企业战略风险治理水平的提高而下降,换言之,战略风险治理水平提高是导致企业战略风险水平下降的重要因素, 本文假设得到验证。

为了控制战略风险治理与企业战略风险水平之间潜在的内生性问题即可能存在的反向因果关系,本文参照Aggar- wal et al.(2011)的方法,采取差值法(一阶差分法),即通过检验战略风险水平变化与战略风险治理指数变化之间的关系, 来缓解其中可能的内生性问题。

具体来说,因变量变为战略风险连续两年的变化值,自变量是战略风险治理指数连续两年的变化值,控制变量包括企业规模连续两年的变化值、盈余平滑度连续两年的变化值和行业哑变量(样本企业所属行业都没有发生变动)。由于要确保连续两年有相关数据, 因此,样本量从原有的260家下降到160家。同样以分层回归的方式逐步引入控制变量和自变量,分别得到模型3和模型4,回归结果见表6。

表6中模型4的回归结果表明,在控制战略风险治理与企业战略风险水平之间潜在的内生性问题之后,战略风险治理水平的变化仍然在1%水平上与企业战略风险水平存在显著的负相关关系。

从模型3到模型4的变化来看,在未加入战略风险治理指数变化值之前,企业资产规模变化值和盈余平滑度变化值都在5%水平上与企业战略风险水平变化值负相关,但在加入企业战略风险治理指数变化值之后,它们的显著性分别消失和降低了。同时,调整拟合优度也从13.99%大幅提高到20.73%,且调整拟合优度的变化(Adjusted △R2)在10%的水平上显著。这些结果表明,战略风险治理水平提高是导致企业战略风险水平下降的重要因素,本文假设得到验证。

3.结果与讨论

对于回归方程,本文在借鉴已有研究的基础上,首先采取分层OLS回归的方式来分析战略风险治理与企业竞争优势之间的关系。在此基础上,采用差值法来缓解战略风险治理与企业战略风险水平之间潜在的内生性问题,即可能存在的反向因果关系,然后分层回归。同时综合上述回归结果来分析战略风险治理指数与企业战略风险水平之间的关系,这种操作方法是合适有效的。

表6中模型4的回归结果表明,在控制潜在的反向因果关系这一内生性问题之后,战略风险治理在1%水平上与企业战略风险存在显著的负相关关系,这说明战略风险治理水平提高是导致企业战略风险水平下降的重要因素,本文假设得到验证。

这一结论与高阶梯队理论、资源基础观、利益相关者理论和代理理论的观点相一致。即在企业进行战略决策和战略实施的过程中,一方面,作为战略决策者的董事会和管理层成员,其人口学特征在很大程度上反映了他们对战略风险进行控制的能力和风险偏好。因此,在设计企业的顶层制度时, 通过强化那些有助于风险控制的战略决策者的人口学特征配置,来直接或间接地对企业战略决策者的风险控制能力和风险偏好产生影响,进而有利于企业战略风险的降低和控制。另一方面,战略决策者的道德风险在一定程度上会受到各种激励机制和监督机制的影响,通过合理的顶层制度安排来降低包括董事会和管理层在内的企业全体利益相关者之间的利益冲突,有助于降低企业战略决策和战略实施不当的风险。

如前文所述,对本文假设的检验本质上是对本研究所构建的战略风险治理指数的有效性检验。本文假设通过验证, 说明本研究所构建的战略风险治理指数是有效的。

4.稳健性检验

为了提高研究结论的稳健性和可靠性, 在借鉴已有研究的基础上,本文主要进行了考虑时滞的OLS回归,以此作为稳健性检验。

由于战略风险治理相关的数据来自当年年报,而年报通常描述的是企业年底的治理特征,因此,这些治理特征真正对企业战略风险发挥作用还需要一定的时间。Ellul & Yerra- milli(2013)研究了滞后一期的风险治理指数与企业风险的关系。鉴于此,本文把自变量指标滞后一年,即研究第(t-1)年的战略风险治理指数与第t年的战略风险之间的相关关系, 作为稳健性检验,通过分层回归得到模型5和模型6,回归结果见表7。

对比表5和表7中的回归结果可以发现,虽然解释变量(战略风险治理指数)的回归系数有所变化,但显著性水平和方向都没有发生变化,因此,基本结论不变。即战略风险治理指数与企业战略风险水平负相关,本文假设得到验证,说明本研究所构建的战略风险治理指数是有效的。

五、研究结论与启示

(一)研究结论

公司治理评价是根据公司治理环境设计公司治理评价指标体系与评价标准,并采用科学的方法,对公司治理状况或水平做出客观、准确的评价。公司治理评价既是公司治理研究的传统话题,又是不断有新知识和新观点融入的研究课题。纵观国内外主流的公司治理评价指数可以发现,这些指数在评价指标构成上存在一定的差异,其适用范围也有所不同。

战略风险治理属于公司治理的拓展和深化,本文在对战略风险治理进行评价时,首先梳理了战略风险治理的内涵; 然后在此基础上,借鉴国内外主流的公司治理评价的原则和方法,构建了战略风险治理的评价指数;最后,按照目前国内外主流的指数有效性的检验方法,以中国在美上市企业及其配对企业为样本,对战略风险治理指数的有效性进行了实证检验。

实证检验结果表明,无论是否控制反向因果和时滞效应所导致的内生性问题,本文所构建的战略风险治理指数都与企业战略风险水平呈显著的负相关关系,这说明总体来看, 本文所构建的战略风险治理指数能够有效地评价企业战略风险治理的水平和质量。这在一定程度上丰富了已有公司治理评价的内涵,也为企业从顶层制度安排层面解决其所面临的战略风险管理与公司治理交叉问题提供了一定理论借鉴与指导。

(二)启示

对于企业而言,要高度重视战略决策者群体由于人口学特征配置、各利益相关者激励制度和监督制度安排所导致的战略风险问题。

一方面,要从顶层制度层面合理配置企业战略决策者群体人口学特征的水平和结构,提高战略决策者群体的战略风险控制能力和降低风险偏好程度。

另一方面,通过合理的激励制度和监督制度安排,有效协调企业各利益相关者之间的利益矛盾。上述制度安排构成企业战略风险水平降低的顶层制度保障,从而有助于企业实际战略风险水平的降低,这样企业就能以更低的成本从包括客户、资本提供者在内的各利益相关者那里获取所需战略资源,或者能以相同成本获取更多战略资源,进而有助于企业竞争优势的获得和延续。

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治理有效性 篇8

关键词：元朝,云南民族地区,忽必烈,治理

元朝时期可以说是封建中央政府治理云南民族地区相对比较成功的时期,该时期的治理对形成和发展云南民族地区有着决定性影响。元朝治理云南民族地区有经济的、政治的及法制的,健全、完善的治理举措对云南民族地区的有效治理具有重要作用。 本研究主要分析与探讨元朝时期云南民族地区治理的有效性。

一、元朝时期治理云南民族地区的时代背景

云南地区特殊的地理位置在蒙古时期就已经被成吉思汗所注意。成吉思汗于宋宝祐元年出兵平定大理国,在将其物力、兵力吸取后夹击南宋,并任命胞弟忽必烈率十万大军远征南宋,大理国平定后,忽必烈率军队北归,兀良合台于宪宗九年率云南土军和四王骑兵攻破广西,并连破静江府、贵州、沅洲及象州等地,兀良合台此次出征,使蒙古汗廷早前所提出的“幹腹之举”之设想得以实现。

云南民族地区有着极为淳朴的民风与重要的战略位置,使忽必烈印象深刻,平定云南后,忽必烈对云南“变乱不常”的现象极为忧虑,故开始采取措施治理云南。时代背景的不断变迁,奠定了忽必烈在云南民族地区创设土官制度的基础。历代封建王朝都比较重北轻南,然而,元朝却没有明显的重北轻南治理倾向,因为蒙元是在北部草原崛起,所以不会受到北部游牧民族的侵略与威胁[1]125。 而且四大汗国所掌管的势力范围基本上都在漠北以北地区,所以元朝边疆治理的重点就不得不放在帝国西部与南部。

二、云南民族地区行省的建立与经营

大理国平定的过程中,忽必烈命“书止杀之令,枢裂帛为旗”, 严禁杀害大理国当地民众。兀良合台治理云南期间,因为不当的治理措施,进一步加剧了云南民族地区的社会矛盾,反抗愈演愈烈。为平定云南暴乱,忽必烈在云南民族地区创建行省,任命赛典赤·詹思丁抚治理云南民族地区。赛典赤所采取的慑之以兵、服之以德的治理措施,明显缓和了云南民族地区的社会矛盾,赛典赤在对付反抗势力时,道德与武力相结合,并在短时间内平定了云南各地反抗势力。之后赛典赤创建云南行省,结束了500年来大理国、南诏割据统治的局面,云南民族地区和中原内地联系更为紧密,标志着元朝开始统治云南民族地区。云南行省创建年间,是云南民族地区经济繁荣、社会安定的昌盛时期。

云南行省具有完善的管理机构,相关史料记载的管理机构包括:(1)肃政廉访司或者提刑按察司;(2)屯田管理机构;(3)儒学提举司;(4)规措所;(5)榷税官;(6)广教总管府;(7)国家养马场; 等等。《经世大典叙录》详细记载:全国统一后,元朝政府命宗亲王居守边境要塞,不仅设置行省,还在云南民族地区派驻受封为梁王或云南王的蒙古宗王,该治理措施在内地行省极为少见。梁王的政治地位比云南王高,且控制后期行省事务。在云南民族地区, 元朝政府所设置的行省不仅幅员广阔,而且先后派驻梁王、云南王等相辅统治,具有极为集中的统治力量,这也在某种程度上表明元朝对治理云南民族地区的重视度[2]111。

经营云南行省,最为突出的就是交通建设,云南民族地区驿传特点是在云南省广泛分布,云南省驿道枢纽包括乌蒙、丽江、广南、曲靖、建昌、威楚、腾冲、普安等,并以大理、中庆为中心与全省相连。还有很多驿道通向邻邦地区,南至老挝、泰国北部,西至印度阿萨姆邦。

云南地区还大力生产农业。比如,元朝初期,由于滇池年久失修,使得夏潦必冒城郭,故元朝政府组织云南军民兴修滇池水利, 后得一万余顷土地,皆辟为良田。元朝时期在云南民族地区大兴屯田,征集军饷。海北、海南、八番、云南等地由于为“蛮夷腹心”, 故特别“设兵屯旅以控之”,在云南民族地区开设的军民屯田包括:威楚提举司屯田、鹤庆路军民屯田、元帅府军民屯田、威楚陆军民屯田、武定路总管府军屯、中庆路军民屯田等,相关资料记载显示,在云南的屯田数量为483351亩。由此可见,云南屯田在元朝时期的规模之大,可以说是前朝所不能及的,云南民族地区大规模屯田在很大程度上提升了云南地区农业生产与发展的水平。

与前代有本质区别之处是元朝时期云南民族地区开始征收赋税,相关史料记载,至治三年时,元朝政府免两广洞寨、思、番及播差税一年,云南、四川、甘肃秋粮三分。至元二十二年,该地臣官脱帖木儿向朝廷奏言,包括“征侵隐、免逋赋、除重税、赋豪户”之事,忽必烈命可行者行之。这些都足以证明云南民族地区在元朝正式征收赋税。云南金齿等地,则根据住房或者人口数量征收赋税。云南行省税赋或者租赋征收可谓常年不懈,其中金银在税赋或租赋中所占的比例比较大,相关史料记载显示,云南行省每年输金“近二百万”。然而,就云南全省来说,依旧以“田租”为主。早于元代历朝只是象征性征收土产,其主要原因是当地经济发展比较落后,也在某方面反映了朝廷对云南民族地区治理比较松懈。 大理国与南诏经过多年发展与经营,提升了云南民族地区农业生产率,在此基础上,元朝对云南行省征收赋税,这对发展云南民族地区商品经济与农业极为有利。

封建教育在云南民族地区也得到迅猛发展,元朝时期,赛典赤上任不久,就在云南中庆、大理两地创建儒学提举。忽辛在此基础上创建庙学,以饱学之士为教官,自此云南民族地区文风大兴。 元朝政府于延祐元年设云南儒学提举司。早在两汉时期,云南民族地区就已和内地建立紧密的文化经济联系。然而,早于元朝前, 云南地区文化色彩极为明显,很多大理国人士都比较尊崇王羲之,却无人知晓孔孟为何许人也。到了元朝时期,政府在云南各民族地区创建文庙,并将孔子像塑于庙中,很多当地少数民族对孔子像极为新奇,将其称为“汉佛”。总而言之,元朝时期在云南民族地区大力发展封建教育,在很大程度上整合了内地和云南民族地区的文化,但是有人形容该盛状为:爨焚循礼,北人鳞集,渐有承平之风,乘明内地,给予经籍,穷边蛮僚之地,咸建庠序矣[3]149。此外,云南各个民族还主动参与元朝朝廷所设立的科举考试,一部分人考取了名次。

三、云南民族地区治理中忽必烈的贡献

元世祖忽必烈在云南治理过程中所作出的贡献,并不只是表现在总结大理国生灵涂炭、酋领星碎的分裂格局局面,使该地区归元朝政府统一管辖,使得云南地区繁荣、安定局面初步实现,同时还反映在忽必烈对云南民族地区的治理上,从根本上变革了云南民族制度,在很大程度上影响着云南各个地区[4]200。这些变革的内容主要包括:将云南转入中央直辖统一管理,转变了云南与内地的地缘政治关系,强化了中原和云南地区之间的联系。 建立云南行省,转变了自西汉以来云南隶属四川地区统管的现状,元朝时期在云南民族地区开辟了新的中庆入湖广达大都驿道,更加密切了中央政府和云南民族地区的联系。从元朝开始, 云南民族地区没有再产生地方割据的现象,这和元朝的有效治理存在很大关联性。

元朝时期在云南民族地区推广区域更为广阔的土官制度,此为我国自古少数民族地区治理政策上的创举,早在先秦时期与唐代对边境少数民族的治理中,推行羁縻之治,该治理措施的特点主要是羁縻边疆蛮夷,治理方法上缺乏制度性,具有极为明显的随意性。在羁縻之治基础上,元朝政府推行土官制度,并紧抓云南民族地区以下要害:云南民族的生存根基是占有自然资源和土地,首领义务主要是保护子民的自然资源与土地,保全该地区的宗裔和人口[5]155。元朝明确规定土官世辖其民、世守其土,可世袭土官职务,朝廷中央不可废除,这就从根本上解决了云南民族地区首领最为关切的问题。

社会整合领域,土官土司体制的作用是将资源利用权力授予资源占有者的合法性,而且官府有权收回其所拥有的资源,这就在某种程度上减少了一些不法势力独霸资源的情形。确保云南民族地区自然资源的合理分配,实现了云南地区社会稳定性。忽必烈推行土官制度,使元朝政府最终寻得对云南民族地区进行有效治理的良好方案。土官制度实施的基础是元朝统治者依照云南群体和该地复杂情况、支系众多的特点,通过这些复杂关系的利用,以达到牵制蛮夷的最终目的。在云南民族地区推行土司制度与土官制度的作用主要包括以下两方面:其中一方面是显著强化了封建王朝统治南方蛮夷,扩大了封建统治者的管辖范围;另一方面是培养了南方蛮夷忠诚中央朝廷,有利于多民族统一国家的最终形成。

总而言之,历年封建中央在治理云南民族地区中,元朝是相对比较成功的一个时期,元朝所应用的各种民族治理举措中,重构和改置云南民族地区社会组织。忽必烈与忽必烈所创建的元朝,对我国云南民族地区的社会繁荣与再次统一作出了很大贡献,而且其贡献具有多样性,一方面表现在对云南民族地区的发展具有推动作用,另一方面还反映在其历史影响极为深远。忽必烈将云南列为中央直辖省,密切联系中央政府,设立土官制度,多元化治理云南民族地区,为云南民族地区政治、经济的进步与发展作出了重要贡献。

参考文献

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[4]陈得芝.中国通史(第八卷,元时期)[M].上海人民出版社,1997.

治理有效性 篇9

一、我国私营企业家族式治理及其特征

家族式治理是指企业所有权与经营权没有实现分离, 企业与家族合一, 企业的主要控制权在家族成员中配置的一种治理模式。

由于受中国几千年“家”文化的影响, 我国私营企业中的公司类私营企业治理形成了自己的显著特征, 即:企业所有权由家族成员控制;企业主要经营管理权掌握在家族成员手中, 即所有权和经营权合一;以实现家族利益为企业发展的基本目标;实行独断专行的家长制集权化管理模式;企业文化呈现出明显的同质性和继承性, 以及经营过程中对家族内外关系网的强烈的依赖性。实践证明, 这些完全不同于现代公司治理的特点, 已成为了推动或制约我国私营企业可持续发展的“双刃剑”。

二、我国私营企业家族式治理的有效性

1. 激励约束双重化

家族式私营企业目标单一, 一切以实现利润最大化为目的。在家族式治理中企业和家族合二为一的特征使企业内部自然生成了一种基于亲缘关系的高度信任机制, 这种机制可以大大节约创业成本和交易成本, 而且, 家族伦理约束与家族成员间的特殊信任又简化了企业的监督和激励机制, 家族利益和家庭亲情对企业行为产生了双重激励与约束。即使在引入职业经理人后, 某种程度上这一点也还继续存在, 内部人管理和经理人员高比例持股, 使得公司利益和个人利益趋于同步, 实现双重激励, 成为家族公司的主要控制方式和行为特征。

2. 企业效用最大化

家族式私营企业有别于一般的经济组织, 与生俱来的亲缘关系和利他主义倾向形成了家族企业独特的企业文化和成员之间的极强的凝聚力, 为家族式治理实现效用最大化提供了机会。而且, 建立在血缘、亲缘和姻缘基础上的家族成员更容易并能够为家族利益相互配合, 从而使企业治理过程中各项决策能够顺利地贯彻实施, 实现企业效用的最大化。

3. 决策过程的高效化

家族式私营企业的人际关系有利于企业内部信息网络的形成, 而且随着企业的发展, 这种人际关系会延伸到企业之间, 在为企业提供有关的技术支持、融资和物质资源等信息的同时, 也为以“核心创业家”为代表的管理团队收集、加工和处理信息提供了动力和条件, 一定程度上节约了企业决策的时间, 保证了企业决策过程的迅速性, 为家族企业的发展提供了更多的机会。

三、我国私营企业家族式治理的缺失

公司制家族企业是在我国特殊的政策和历史环境中建立和发展起来的, 其家族式治理模式与《公司法》规定的现代公司治理相比较, 存在着先天性缺失, 很大程度上又制约了私营企业的进一步发展。这些缺失主要表现为:

1. 决策独断, 不利于企业正确经营方向的确定

家族式私营企业的决策实际上是家长个人的决策。企业规模扩大和市场竞争加剧后, 家长个人专断的决策很可能脱离实际, 造成投资和经营方针的重大失误, 从而导致企业的解体或倒闭。

2. 产权封闭, 不利于企业的规模扩大

家族式私营企业在家族式治理制度下, 产权通常是封闭的。有时尽管成立了有限责任公司, 引入现代企业制度, 实行股份制, 但股份化程度很低, 股东在两人以上, 董事会形同虚设。在这种产权封闭的条件下, 家族企业的所有权社会化和公开化程度低, 融资渠道狭窄, 企业的发展主要依靠自身的积累和原有股东的再投入, 很难吸收社会资金, 这就大大限制了企业的进一步扩展。

3. 任人惟亲, 不利于企业广揽人才和科学管理

家族式私营企业只能在非常有限的范围内挑选接班人和管理人员, 即使这些人有较高的素质, 也不一定具有经营管理的能力和兴趣。这样, 家族企业就有可能发生危机。由任人唯亲导致企业失败的家族式治理, 是所有家族企业面临的随时可能陷入困境的一枚定时炸弹。

4. 重人治, 轻法治, 不利于企业组织创新能力的发挥

家族式治理中表现出的家长制管理, 使经营中的个人经验管理和盲目决策时有发生, 容易滋生独断专行和官僚主义现象, 使企业失去竞争活力。同时, 由于企业中家族成员的加入使企业形成了小利益共同体, 从而阻碍了其他人尤其是中高层管理人员和技术人员的创新, 甚至阻碍他们的能力的正常发挥, 影响企业的发展。

5. 缺乏激励机制, 不利于企业人力资本潜质的发挥

很多家族式私营企业在公司中创造和培育家庭氛围, 以提高员工对公司的忠诚感和归属感。但是, 随着企业规模的扩大, 家族以外员工一般很难进入公司的最高管理层。由于家族外高级管理人员、技术人员不持有公司股份, 因而对公司的关切度低, 使具有人力资本潜质的员工的能力和智慧不能最大限度地发挥出来, 造成了公司人力资本的巨大浪费和管理成本的相对提高。

治理有效性 篇10

董事会是现代公司治理结构的核心,肩负监督、战略与服务等职能。近年来,随着一系列公司丑闻的爆发,各国日益关注董事会治理问题,并将此作为公司治理改革的重要内容。有关董事会治理,学术界进行过大量研究。然而,相关研究多集中在董事会属性特征(如规模、独立董事比例、专业构成、年龄和性别构成等)与公司绩效关系;对于影响董事会治理效率的行为过程则关注不多(李维安等,2009)。而且由于得到的实证结论往往互相矛盾,使得单纯基于组织特征的董事会研究渐入困境(凌士显,2014;Desender et al.,2013;宋家耀、王蕾,2008)。在此背景下,越来越多学者认识到,董事会的组织特征对确保其治理有效性或许是必要的,但不是充分的;他们呼吁打开董事会行为过程的黑箱,依照组织特征—行为过程—绩效结果的思路探究董事会治理效率问题(华锦阳,2009)。然而,按照这一思路开展实证研究,遭遇的一大障碍是样本和计量难题。首先,董事会行为本身是一种幕后行为,难以为外界观测;因此现有研究多采用证券市场公开数据库作为数据来源,采集数据局限于董事会会议频率、出席率等公开披露信息,缺乏对董事会信息搜集、决策过程以及与管理层沟通交流等细节的了解和考量。其次,对于董事会治理绩效,相关研究往往简单地以公司绩效指标加以度量,忽略了董事会职能与公司业绩之间的复杂关系。事实上,董事会在公司治理中的主要作用体现在监督、战略和服务三个方面;良好的董事会治理通常会促进公司长期稳健发展,却未必伴随短期业绩改善,反之亦然;两者之间并不存在必然的同步关系。而且,现有研究对公开数据的依赖,也造成研究样本局限于大型上市公司,对其他类型的公司则关注不足。为弥补上述缺陷,本文尝试采用主观问卷调查方式,邀请股份有限公司董事会成员或内部知情人(如董事会秘书、高级管理人员)对本公司董事会特征、行为和治理有效性展开调查评价,以期为董事会治理研究提供必要参考。

二、问卷设计及调查方法

借鉴Van Ees等(2008,2009)相关研究,结合我国公司制企业实际情况,设计了一份内容涵盖董事会特征、董事会行为及治理有效性的综合调查问卷。有关董事会特征,本文着重调查样本公司董事会规模、外部董事比例、性别比例、专业构成、平均年龄、董事任期、董事兼任等情况。为尽可能充分了解董事会行为过程,问卷除涵盖董事会会议频率和出席率外,增设了有关会议准备情况、董事会管理层沟通情况、董事会讨论情况、董事会信息获取及信息质量、与管理层相互信任状况等问题,并就相关影响因素邀请被调查人做出主观评价。对于董事会有效性评价,依照董事会的主要职能,采取矩阵式量表评分方法,由被调查者分别就董事会的监督有限性、战略职能有效性、服务协调有效性进行主观评价,在此基础上形成总体有效性评价。根据我国《公司法》规定,部分有限责任公司可以不设立董事会;股份有限公司则必须设立董事会。因此,本文将调查对象限定为股份有限公司的董事会成员、董事会秘书、公司高级管理人员。调查方式为网络邀请,每家公司只对1人次发出邀请,调查周期1个月。调查共发放邀请380人次,规定期限内回收问卷313份,其中人工排查无效问卷105份,最终获得有效问卷208份,达到预期回收标准。

三、调查样本描述性统计

经核查,最终获得的208份有效问卷答题,IP地址无重复、公司名称无重复,地理分布适度分散。答题人公司职位分布情况如图1所示,其中董事会成员占比62.98%,总经理/副总经理占比27.88%,两者合计90.86%。样本公司主要是民营控股和国有控股企业,其次是外资控股和集体控股企(公司控制人类型分布参见图2)。从雇佣规模看,样本公司雇佣员工最大人数为33000人,最小人数为52人,平均雇佣规模为1890人。样本公司地理分布覆盖东、中、西部各主要经济区(参见图3)。

四、董事会特征的调查结果

(一)董事会构成

根据我国《公司法》规定,股份有限公司设董事会,成员为5人至19人。208家样本公司董事会成员人数均在5至18人之间,其中董事会规模为10人的公司居多。外部董事数量在0至10人之间,其中以聘用2名外部董事的公司居多(57家,占样本公司总数的27.4%)。性别构成方面,女性董事人数普遍较少———有13家公司董事会无女性成员,大多数公司聘用1名女性董事;仅两家公司聘用多达7名女性董事,分别占其所在董事会席位的39%、47%。208家公司董事平均年龄介于35至60之间;董事任职年限在0至30年之间(详情参见表1)。

作为公司制企业的重要决策机构,董事会成员的专业结构直接关系到决策相关性和有效性。一般认为,董事会应当聘用具备营销、财务、技术、法律专业背景的人才方能保证决策的科学有效。为此,邀请被调查者就本公司董事会专业结构合理性做出主观评价。调查结果显示:57.69%的被调查者认为本公司董事会具备较为合理的专业结构;35.1%的调查者认为本公司董事会专业结构非常合理;仅有15位被调查者认为所在公司董事会专业结构一般或专业背景比较薄弱。这一调查结果表明,大多数股份有限公司董事会能够在董事专业背景方面进行适度平衡。

(二)董事兼职

问卷对董事跨公司兼职情况进行了摸底调查。208位被调查者中有19位表示不清楚本公司董事是否在其他公司董事会兼职;135位表示本公司董事没有在其他公司董事会兼职;另有54位表示存在董事在其他公司兼职情况。这54家公司当中,有35家公司的董事最多同时在2家公司兼职;有18家公司董事最多同时担任3家公司董事;有1家公司的董事兼任5家以上公司董事。兼任多家公司董事虽然并不为法规禁止,但可能造成董事贡献于公司的时间精力不足。不过,从另一角度看,董事兼任也可能有助于所在公司谋求战略伙伴关系和相关资源,因此需要具体问题具体分析。

(三)董事持股

董事持股是公司制企业强化董事激励的一项措施。从理论上讲,董事自身成为公司股东,有利于协调董事会与公司其他股东的利益,对其尽职尽责具有激励作用。对样本公司的董事持股情况进行摸底调查,发现样本公司董事会平均持股59.79%,持股比例中位数为67%。其中最小持股比例为0,最大持股比例为90%。

(四)董事会/管理层分工

一直以来,学术界对于董事长、总经理兼任(简称“两职合一”)或由近亲属担任的现象关注较多,褒贬不一。调查显示,样本公司中68.75%的公司不存在上述情形;只有31.25%的公司董事长、总经理由同一人员或是对方近亲属担任。

公司制企业设立董事会的一个重要原因,是由董事会代表公司所有人对管理层实施监督。因此,公司CEO与董事会之间应当具有明确的任务分工。然而现实中,我国的一些公司制企业是由国有企业改制而来,部分民营企业也是由家族企业逐步脱胎换骨而来,因而可能存在转轨过程中的不规范现象。就此,邀请被调查者对本企业CEO与董事会任务分工是否明确进行调查,大约85%的被调查者认同本公司管理层与董事会任务分工明确;仅有30位被调查者认为两者之间分工不够明确(26位)、甚至不明确(4位)。

五、董事会行为的调查结果

(一)董事会会议频率和出席率

董事会会议频率和出席率能够在很大程度上反映董事会尽职程度。本文对此进行调查,结果显示:样本公司年度董事会会议次数平均为7次,中位数为5次;开会最少的34家公司年度仅召开会议2次,最多的1家则召开会议35次。如果将委托代理人出席视同参会,最近一个年度样本公司董事会平均出席率为91.02%,仅60家被调查公司出席率达到100%,相反出席率最差的1家公司平均仅有56%的董事出席会议。出席率低下反映出董事尽职程度不足,可能对董事会治理作用产生负面影响。

(二)会议准备和信息获取

在会前准备方面,绝大多数被调查者认为,本公司董事会成员能够在会议召开前对会议事项进行充分(52.4%)或者比较充分(44.71%)的了解准备,少数(2.4%)被调查者认为董事会成员会前准备情况一般。

为保证董事会决策的科学性,相关信息获取至关重要,这种信息主要来自于内部、尤其是管理层,但部分也可以来自外部。从获取内部信息来看,83.65%的被调查者认为公司董事会在重大事项决策前能够与管理层进行充分(45.19%)或比较充分(38.46%)的交流,有15.87%的被调查者认为交流情况一般。此外,董事会成员也可能尝试从其他内部渠道扩大信息来源。调查显示,公司其他管理人员或者一般员工是董事们了解相关信息的渠道之一。被调查者中有超过92%的人认为本公司董事多次甚至经常从上述渠道获取信息。其次,外部渠道可以为董事会提供更多的佐证信息。超过86%的受调查者表示,董事会多次或经常从其他渠道如咨询公司、客户、供应商等处获取公司信息。

(三)董事会议事行为

在董事会会议决策行为方面,问卷着重了解董事会成员在会议当中参与议题讨论的积极性。大多数被调查者认为董事们在参与讨论方面比较积极,其中47.12%的被调查者认为很积极;只有8.65%的调查对象认为董事成员讨论议题的积极性一般。

那么,成员们是否敢于表达不同意见,针对这一问题的调查结果显示,分别有48.08%、30.77%的受调查者认为董事会成员表达不同意见的情形比较常见、甚至很常见;18.27%的受调查者认为董事们表达异议的情况一般;仅有6名(2.88%)被调查者表示本公司董事会会议中较少出现不同意见。

由于公司丑闻频发,一直以来,外界对于公司董事、特别是独立董事有着“花瓶董事”的称谓,意指其只投赞成票,缺乏质疑和捍卫股东利益的精神。调查结果似乎在一定程度上改变了这一印象。然而现实中,正如沃伦巴菲特所说,很多时候他不得不选择保持沉默。对于董事不愿意提出异议的情形,其背后原因是什么呢?根据此前众多的理论诠释(王冰洁,2008),邀请被调查者就潜在妨碍因素做出排序,结果表明,妨碍董事提出异议的影响因素按照重要性排序依次是核心人物(如董事长)主导会议走向,碍于情面、维护团结,对决策事项缺乏了解,以及决策事项讨论时间不够充分等。这一发现有助于后续研究中探讨如何增强群体决策效率。

(四)管理层评价

董事会是否对管理层进行评价、以及怎样评价,是影响和监督管理层的重要手段,也将必然地影响董事会治理职能发挥。为此,本文首先试图了解样本公司董事会是否对公司高管特别是CEO的工作情况进行正式评价。根据调查反馈,191位被调查者认为,公司董事会将对后者进行细致、认真的评价;其余17位被调查者则认为,董事会能够对CEO工作做出一定的评价。与此相应,在评价方式上,174位被调查者所在公司董事会主要采用书面评价方式;32家公司会采用一定比例的书面评价;2家公司董事会则较少使用书面评价方式。

(五)对管理层的信任状况

要顺利实现董事会治理功能,任何公司都必须高度重视董事会与公司管理层之间的信任关系。这是因为,董事会决策需要的相关信息主要来自于管理层,董事会战略意图的实现也需要管理层贯彻执行。根据调查结果,总体来看,样本公司董事会对管理层的信任程度比较高。具体而言,约93.27%的被调查董事会相信管理层的知识经验并据以做出判断;90.39%的董事会愿意就不同意见与管理层展开探讨;87.5%的董事会愿意为管理层提供咨询建议;86.54%的董事会乐意授权高级管理层担任董事会的代言人;仅有82.22%的董事会相信管理层会在必要时向自己咨询相关建议。

(六)出席对外事务

在聘任工作中,董事声誉、社会资源和媒体关注度可能成为各家公司关注的问题。调查显示,绝大多数被调查者(分别为93.27%、91.34%)比较或完全认同声誉或社会资源的重要性;相对而言,董事的媒体关注度则不是那么重要。

董事们出席各类对外事务,有助于扩大企业知名度,沟通企业与外界的联系。在此次调查中,208家公司董事会年度内平均出席外部会议或接受采访9次,中位数为6次;其中参与外部事务最多的为50人次,最少的仅1次。

六、董事会有效性的调查结果

(一)监督职能

董事会的基本职能之一是监督管理层,包括日常行为的监督和执行公司战略的监督。此次调查显示,总体而言董事会监督战略执行的效能(4.35分)略高于日常行为监督效能(4.01分);分项结果显示,认为董事会监督管理层战略执行能力很强的公司比例(50.48%)显著高于认为其监督管理层日常行为能力很强的比例(18.27%)。这一结果说明,现实条件下董事会的监督重点主要体现在战略大方向的把握上。

(二)战略职能

尽管《公司法》将公司发展战略决策权赋予股东大会,然而事实上董事会才是企业重大战略规划和决策的拍板人。为尽可能准确描画,将董事会战略职能细化为制订长期战略、领导公司运作、化解公司危机和任命管理层四个方面,因为上述任何一个方面都将直接影响公司长远发展。问卷采用1~5分对职能发挥效率进行评分,结果显示,样本公司董事会战略职能发挥效率由高到低依次为制订长期战略(4.34分)、任命管理层(4.32分)、领导公司运作(4.28分)和化解公司危机(4.12分)。特别是,91.35%的被调查者认为董事会具有较强或很强的战略制订能力。调查结果同样显示,被调查者对董事会战略职能效率的评价(4.27分)高于监督职能评价(4.18分)。

(三)咨询顾问职能

除了监督、战略职能,为管理层提供咨询建议也是董事会重要职能之一。根据日常运作的需要,董事会成员可以利用自身经验、专业特长为所在公司提供经营管理、法律事项、金融财务、工程技术、以及市场营销方面的建议。从此次调查结果看,被调查者普遍认为董事会能够为所在公司提供较为有效的咨询建议;具体说来,他们认为董事会提供财务建议的有效性最高(4.3分),其次是市场(4.27分)、管理(4.21分)、技术(4.19分)和法律事项(3.9分)。

(四)协调内外部关系

一般说来,董事会成员社会资源历来为各家公司看重。那么董事们能否利用其社会资源有效促进公司内外部关系的协调稳定呢?对此,本文进行了调查,结果显示,董事会在协助公司构建战略伙伴关系、协助维护提升与政府部门的关系方面作用最为显著,主观量化评分均达到4.36分;其次,董事会能够较好地协助公司提升社会形象(4.14分);然而,董事会在平衡公司相关利益者利益方面发挥作用稍有欠缺(4.06分)。

综上所述,被调查者对董事会战略职能评价最高(4.27分),其次是协调内外部关系(4.23分)、监督管理层(4.18分)和提供顾问咨询(4.17分)。这一结果在一定层面上解释了为什么近年来各家公司日益重视董事人选的专业背景和社会网络,乃至出现不少行内“大腕”董事或官员董事。

最后,在分项调查基础上,邀请被调查者就董事会参与公司治理的总体有效性进行评价。62.02%的被调查者对公司董事会治理有效性给予了“较高”评价;另有35.1%的被调查者对董事会有效性做出“很高”评价,仅有2.88%的被调查人认为董事会参与公司治理的作用一般。然而正如前述,这一总体评分可能由于评分人系统性偏误导致分值偏高,因此需要结合其他项目对比把握。

七、结论

相对于公司财务和经营状况,董事会特征、特别是董事会行为相对不易观测;董事会治理效能又具有间接性、长期性和难以计量的特征。为此,相关实证研究历来比较匮乏;已有研究多借用证券市场大样本数据,能够采集的信息比较有限。为此,本文面向以往容易忽略的较小规模股份有限公司开展董事会特征、行为及有效性调查,采取邀请内部知情人(即董事会成员、高级管理人员和董事会秘书等)参与调查的方式进行,旨在了解当前股份有限公司、特别是中小型股份有限公司董事会特征、行为和治理效率的一般状况,揭开董事会研究的面纱,为相关研究提供参考依据。问卷调查结果对以往相关研究是一个有益的补充,有助于对董事会外在特征的关注逐步延伸到幕后,并在此基础上探寻董事会治理效率发挥的影响因素。

调查结果显示,通过近年来的董事会建设,我国股份有限公司董事会构成基本实现了专业结构的合理化,董事会在业务咨询顾问方面能够发挥较为积极的作用。董事会会议频率、出席率符合规定,但各家公司差异较大,少数公司会议出席率偏低。被调查者普遍认为董事会会前准备工作比较充分,董事获取决策信息的首要来源是管理层,其次是公司一般管理人员或员工;外部渠道如咨询公司、客户和供应商也可提供用于决策的补充信息。根据被调查者的主观评价,董事会各项治理职能中最受肯定的是战略职能,其次是关系协调,最后是监督管理层。其中,战略职能突出表现在制订企业发展长期战略方面;董事会发挥内外部关系协调作用主要体现在利用业务经验或社会关系,帮助企业搭建战略伙伴关系、维护与提升企业同政府部门的关系上。

然而应该承认,受调查条件和方式限制,上述结果具有一定的主观性。对于各个分项指标、尤其是缺乏客观计量标准的指标,可能由于被调查者思维惯性造成系统性评分偏误。因此,该调查结果的意义主要不在于单个指标的具体得分,而在于相关指标的横向对比。此外,由于调查样本多为规模较小的股份有限公司,其调查结论也未必适用于上市公司等大型企业。这些都是调查结果在后续应用中需要注意的地方。本调查是作者在研课题的一个阶段性成果,意在了解公司董事会的一般运作状况;有关董事会特征、行为与治理效能的因果联系尚有待下一阶段专题研究。

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治理有效性 篇11

关键词:参与;治理;权力;腐败

中图分类号:D921.12文献标志码:A文章编号:1002—2589(2010)26—0149—02

随着社会主义市场经济深化,改革与发展进入新的阶段,权力腐败相应呈现恶性膨胀的趋势。近期媒体频繁披露的金融证券、房地产、高校、民航等领域触目惊心的大案要案均足以充分证明,权力腐败已经成为中国共产党在新的历史时期执政所面临的最大挑战。借鉴与运用当今国际社会业已成功实践的“参与式治理”理念,是我们党和政府创新治国理念,从根源上有效遏止与杜绝权力腐败的重要措施。

一、传统权力管理制度的主要缺陷

众所周知,我们党对于权力腐败问题一直持鲜明的反对态度,除了建立健全相关法律法规、制定各项党内执政及管理监督条例之外,还专门制定了中共中央“建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划”(法制日报,2008)。可见,党中央下了很大决心治理党内的权力腐败。但是,一方面严惩腐败,另一方面又不断有权力腐败发生。为什么权力腐败屡禁不止?这就需要深刻反思传统权力管理模式存在的一些致命缺陷及其根源。

传统政治文化排斥“参与式治理”,为权力腐败埋下严重隐患。长期以来,受“极左”思潮的消极影响,传统政治文化片面理解“执政”概念,以为“执政”只是某个政党自主行使政权,无须社会其他政治资源参加社会管理。对于坚持以人为本,鼓励和发动公民个人和社会组织进入国家管理的“参与式治理”心存疑虑,认为会动摇执政党的地位,对于政治管理上的不同声音,习惯于扣帽子、打棍子,疏远了党群关系、干群关系、政社关系,“权力”逐渐演变为少数人的特权印记,成为腐败的重要渠道和必然条件。

权力高度集中导致权力失控,为权力腐败制造生存空间。因为缺乏社会群体广泛参与政治生活,无法形成深厚的社会监督基础,权力执行、管理、监督的高度集中,造成少数人说了算的局面,特别是关系国计民生的政策、经济投入、项目建设等容易滋生腐败的领域,更是成为暗箱操作、权力腐败的主要场所。一些心术不正的人往往抱着侥幸心理,借助权力管理监管的疏漏,大肆进行权力腐败交易。

权力与利益的紧密纠结,为权力腐败提供了强烈诱惑力。“升官发财”价值观根深蒂固,不仅深刻影响政府各级公务员,甚至影响到新一代青少年。据媒体报道,2010年7月温家宝总理到浙江大学考察时,与大学生交流过程中,大学生说要当和温总理一样的官,温总理当场纠正说要做事不要当官。从大学生的言语中不难折射出现行教育体制和社会政治文化价值导向的严重失误。在“官本位”的支配下,把当官与发财紧密联系在一起,“有权不用过期作废”成为一些政府公务人员、尤其是掌控重要权力的领导人员的人生信条,在金钱和利益面前必然经不起考验。

二、准确把握“参与式治理”的本质意义

针对传统权力管理制度存在的主要缺陷,适时引进“参与式治理”理念及手段十分重要。在政治学研究中,这些年有关“参与式治理”已经成为关注的重点和焦点,对于“参与式治理”本质的界定存在众多解读,无论采取何种方式解读,有一点是大家形成共识的:“参与”是在彻底清除因地位、种族、性别、民族造成的社会等级前提下,所有社会资源、特别是政治资源进入国家公共管理领域。而对于“治理”的理解,学界普遍认为“治理”与“统治”相比较,是人类社会管理思想发生的质的飞跃,是政治文明的重大进步。因为从统治到治理,是由政府或少数人管理到公民个人、各类社会组织、政府共同参与公共决策、分配资源、合作管理的过程。或者说是公民與政府对公共事务的共同管理,“是国家权力向社会回归,还政于民的过程。”(陈桂生,苏文卿,2009)

参与式作为一种新型的治理模式,是民主与平等在治理中的运用。参与式治理在世界范围内实施和推广,比较成功地改善了当地的政治生态,提升了公民的主体意识,促进了经济社会的健康发展。“参与式治理”对中国的治道变革、政府治理模式的创新,具有十分重要的借鉴和启示作用。“参与式治理”作为社会管理和决策框架,有利于政府自身决策的科学化和民主化,有利于构建社会完善的监督机制,有助于预防发生权力腐败,有助于重塑政府与公民的关系。“参与式治理”是“一种运用民主方式使公共决策更加审慎、参与、透明和责任的努力。”(B·盖伊·彼得斯,2001)塑造参与式治理模式,为从根源上彻底杜绝权力腐败创造有效条件。

三、执行“参与式治理”的若干建议

充分赋予“权力”民主与平等、人民群众当家作主的本质意义。巴黎公社是工人阶级国家的雏形,也是马克思恩格斯所经历的无产阶级专政实践。马克思和恩格斯深入研究了巴黎公社政权的建设经验,对巴黎公社实行的民主管理制度,如选举制、罢免制、低薪制等原则及措施十分赞赏,认为对保证工人阶级专政、国家政权的人民性和社会性,防止政权的蜕化和变质有着十分重要的作用,体现了巴黎公社的民主精神(马克思恩格斯)。我们党历代领导集体都高度重视民主政治建设问题。改革开放初期,邓小平认真吸取文化大革命的沉痛教训,反复强调要“保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家,特别是管理基层地方政权和各项企事业的权力,享有各项公民权利。”(邓小平,1980)江泽民2002年10月访问美国期间在乔治·布什总统图书馆发表演讲时,介绍中国积极发展社会主义民主政治,进行政治体制改革,扩大民主,建设法治国家,维护人民当家作主的各项权利。胡锦涛为代表的新一届中央领导集体强调“我们党来自于人民,植根于人民,服务于人民。在任何情况下,与人民群众同呼吸共命运的立场不能变,全心全意为人民服务的宗旨不能忘,坚信人民群众是真正英雄的历史唯物主义观点不能丢。务必继续保持谦虚谨慎、不骄不躁的作风,务必继续保持艰苦奋斗的作风,树立正确的世界观、人生观、价值观,树立正确的权力观、地位观、利益观,做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。”(胡锦涛,2003)

深入改革执政作风,虚心向社会学习。注重发挥工会、共青团、妇联、各种学术和社会活动协会等社会群众团体在政治参与中的组织作用,积极培育中介组织、第三部门、自愿者组织、NGO等非政府组织的参政意识,激发所有非政府部门蕴藏的巨大政治潜能,把它们培育成为党和政府与社会群体紧密联系的纽带和缓冲区间,以拓宽政府管理核心层与人民大众联系的渠道,在平等、民主、健康的互动关系中促进权力运行与监督的良性发展。改革开放以来,各级党组织和人民政府通过与国内外非政府组织进行的项目交流与项目合作,取得不少有关权力管理的经验。笔者因研究需要,近年来,先后与一些非政府组织有过交往、联系和共同工作的经历,感受到非政府组织管理的民主与平等程度较好,合作者在互动中没有年龄、民族、性别、权威、地位的歧视。扶贫、维权、教育等社会问题是各类非政府组织关注的重点,也是经费投入最多的领域,但是,由于制定了较为完善的物力及财力管理制度,有效保证了项目的顺利执行。

采取“政府采购服务制”,是预防权力腐败的重要方式。香港政府的成功经验值得我们深思。香港市场经济高度发达,但是,很少发生政府权力腐败问题,原因有很多,其中一点是将政府权力进行层次划分,将原来由政府包揽的所有管理权力进行分类分流,将相当大部分权力变换为社会管理项目,以招投标形式引导公众和各类组织进行竞标,公开、透明、责任清晰,不仅有效预防权力腐败,也为社会与公民个人提供参与权力管理的平台,真正实现权力管理的民主化和社会化。总之,“参与式治理”倡导突破传统政权组织形式,实现“由服务权力转向服务社会及公益”,使权力结构更合乎现代民主的要求,保持社会秩序的民主与公正的平衡,更有效地治理国家和社会公共事务。

参考文献:

[1]陈桂生,苏文.基于公民社会视角的善治政府的构建[J].理论导刊,2009,(8).

[2]B·盖伊·彼得斯.政府未来治理模式[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

[3]中共中央“建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划”[N].法制日报,2008-06-24.

[4]马克思恩格斯选集:第3卷,第4卷[M].北京:人民出版社,1995.

[5]马克思恩格斯全集:第25卷,第36卷[M].北京:人民出版社,1975.

[6]邓小平.党和国家领导制度的改革[G]// 邓小平文选:第2卷,北京:人民出版社,1994.

[7]江泽民.在乔治·布什总统图书馆的演讲[EB/OL].人民网,2002

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大学有效治理的法理分析 篇12

《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年) 》提出, 要完善中国特色现代大学制度和大学治理结构。据此, 各界纷纷提出大学治理结构的建构, 以实现大学的有效治理。提高大学有效治理是大学治理结构和大学管理的发展趋势和方向, 也是我国教育界在目前和今后相当一段时间所关注的重点。

有学者主张, 大学有效治理是大学治理结构的有效性以及大学权力运行的有效性, 现代大学法人治理制度的安排与设计应当以效率和公平为基础, 对各相关利益方的责、权、利进行相互制衡的一个制度安排与设计。其治理结构在法人内部合理分配权力, 使法人内部机构权责分明, 形成相互协调、相互制衡的关系, 同时, 要向各利益相关方负责, 接受外来监督, 以保证非营利法人平稳、健康运行, 使各方利益得到平衡和保护, 最终实现法人的宗旨。大学应当遵循法定、职责明确、有效制衡、协调运转的原则配置权力 (利) [1]271。如此达到以下的图景:政府通过竞争与市场手段, 加强对大学的宏观调控, 通过建立中介机构, 参与处理大学、政府与市场的关系, 维护大学自治与学术自由, 并通过市场化的方式增强大学主动适应社会的能力, 逐步加强教师和学生在大学治理中的权利级, 大学治理主体逐步多元化, 形成各治理主体相互独立、相互联系, 既相互分工合作又相互制衡的权力结构[2]。有学者还对大学有效治理作出详细的解读:大学治理结构的有效评估可分为形式有效性和实质有效性。前者是判断大学治理结构的合位性, 即决策权的配置模式, 其核心是参与原则。后者是鉴别大学与政府、大学与社会之间的关系, 大学内部的决策权、执行权和监督权的相互关系是否有利于完成大学使命, 是否有利于追求学术真理和实现公共利益, 学术权力和行政权力是否协调, 其核心是效率[3]。

什么是提高大学治理有效性的法理基础, 很少有人讨论。这是大学治理结构建构和完善, 实现大学有效治理的元问题。从法理上, 无论大学治理结构的设置及有序运行, 还是大学治理的形式有效性和实质有效性, 其本质就是权力和权利的优化配置问题, 即根据大学运行规律做到大学权力分立, 以及权力处于制约、监督的状态。根据利益相关者理论, 大学的利益主体包括政府、市场、社会、教师、学生、出资者等。从权利、权力的角度, 其构成元素包括宏观调控、法人权利、契约约束、多主体共治、社会参与, 具体包括政府的教育行政管理权、大学自主权、大学行政权力、学术权力以及民主参与权及监督权等。大学治理是外部力量和内部力量共同作用的结果, 是相关权力和权利相互博弈的过程, 大学治理的关键是合理配置权力和有效制衡权力, 形成符合现代大学治理要求的治理结构, 从而实现有效治理。因此, 大学有效治理实质是在各项权力分立的基础上多种权力 (权利) 博弈的过程, 即权力处于制约、制衡和监督的状态和过程。分权是实现制衡的前提和基础, 没有分权这个前提, 就不能形成制衡的格局, 制衡是分权的目的和结局, 分权的目的就在于形成以权力制约权力的制衡格局[4]。即在分权的基础上对权力进行制约和监督, 这是大学有效治理的基本思路和法理基础。高校法人治理结构需要形成所有权、决策权、办学权等方面权力的相互制衡, 构建以权力制衡权力的合理权力架构。这不仅需要合理分权, 而且需要监督机构的制约[1]297-298。

二、大学有效治理的法理解析

1.大学有效治理的基本思路。大学权力的分立是一个权力配置的过程, 由此做到大学利益主体的权力划分明确, 各司其职, 职责分明。大学权力的分立, 就外部而言主要是政府权力和大学自主权的配置和界定明确;就内部而言主要是行政权力和学术权力的配置, 在我国还包括政治权力, 即党委权力配置明晰。在权力分立的基础上要对权力进行有效的制约和监督。权力具有扩张的性质, 不受制约的权力必然会被滥用, 进而产生腐败, 为此需要制度和法律来制约权力, 其实质就是用权力制约权力以及权利制约权力。孟德斯鸠曾指出:“一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不变的一条经验……从事物的性质来说, 要防止权力就必须以权力约束权力”[5]。权力的行使过程是一个博弈过程, 也是一个受到监督和制约的过程。权力的配置是权力监督和制约的前提和基础, 绝对的权力就会产生绝对的腐败, 从这个意义上而言, 权力的分立也有利于权力的制约。在此基础上应当对权力进行监督和制约, 以使权力在预定的轨道上行使, 不至于异化、变质, 乃至腐败。但是, 实践证明, 仅仅用权力制约权力仍然是不够的, 因为每一种权力需要另外一种权力来进行制约, 由此会造成权力制约的无限循环。同时, 就权力制约而言, 权力主体都不是对自己利益的保障, 难免会产生权力制约的无效和失灵。因此, 必须突破以权力制约权力以及在权力的内部进行制约的模式。托克维尔主张以社会权力制约国家权力, 从而跳出权力内部制约的模式, 从外部对权力进行制约。近代以来, 思想家和政治家纷纷主张用权利制约权力, 并将其制度化、法律化。这也符合权力的本源, 符合人民主权的权力构造。权力从根本而言来自人民的权利, 人民让出权力 (权利) 之后, 还保留着对权力的监督和制约。就权利制约权力而言, 权利的保障本身就是对权力的制约, 权力运行的边界就是对权利的保障。大学利益主体的权力也是如此, 应当受到制约和监督, 以免被滥用, 产生腐败。其中, 在大学治理的外部, 需要用大学自主权、司法权、社会权力来制约行政权。同时, 还需要通过社会权力 (利) 来制约大学权力。在大学内部, 需要学术权力来制约行政权力, 用教师、学生的权利制约行政权力和学术权力。因此大学权力制约不仅包括大学内部权力对内部权力的制约及内部权利对内部权力的制约, 还包括外部权利和外部权力对大学权力的制约。

当然, 大学权力的分立和制约要遵循大学运行的规律及有利于大学功能和作用的发挥。诚然, 大学是一个利益相关者的组织, 大学的分立和制约要维护和实现大学利益主体的各自利益。但是, 大学毕竟不同于企业, 企业是营利性组织, 其以实现股东经济利益的最大化为目标, 而大学是从事公益事业的非营利性组织, 大学虽然要考虑成本, 考虑相关主体的利益, 特别是出资者和合作者的经济利益, 但大学要以培养人才为核心, 科学研究和社会服务也要服从和服务于人才培养这个核心目标。同时, 科学研究和社会服务还要服从国家战略和科技创新等国家和社会利益的需要。因此, 公益性是大学的本质属性, 大学权力的分立和制约要符合公益性的特征。坚持以公共理性作为大学法人权利机制的出发点, 在许多方面就需要考虑到利益相关者在权利机制中的地位。如何配置各权利主体在法人权利机制中的权利, 如何确保大学在创新知识和公共服务中做得更好也因此而成为公立大学法人首先要回答的问题[6]。

2.大学有效治理的具体解析。如上所述, 大学权力的分立和制约不仅仅是大学内部权力分立和制约, 而且也包括大学外部权力主体和权利主体对大学有关权力的分立和制约。具体而言, 从大学内部而言, 包括大学行政权力和学术权力的分立与相互制约以及教工、学生权利对大学行政权力和学术权力的制约;从大学外部而言, 主要指的是政府行政管理权和大学自主权的分立以及相互制约, 社会权利 (力) 和司法权对大学行政权力和学术权力的制约。

在外部, 国家、社会和大学的权力划分边界是大学自治, 从而实现学术自由。联合国教科文组织于1995年发布的《关于高等教育的变革与发展政策性文件》指出, “近代历史有力地证明了必须捍卫学术自由的原则, 它是高等教育机构存在和正常运转的先决条件, 因此, 必须给予公立高校和认可的私立高校一定程度的法定自治权, 允许它们针对实际情况在社会中发挥其创造、思考和批判的职能”。大学是研究、传播高深学问的场所, 应让专家单独解决知识领域中的问题;大学应是自治团体, 最有资格决定应开设哪些科目及如何讲授、决定谁最有资格学习高深学问、决定谁掌握了知识并应获得学位、决定谁最有资格成为教授[7]28。何为大学自主权?英国高等教育专家阿什比认为大学自治的要素和范围主要包括: (1) 在学校管理中抵制非学术干预的自由; (2) 学校自主分配经费的自由; (3) 聘用教职员工并决定其工作条件的自由; (4) 招生的自由; (5) 课程设置的自由; (6) 决定考试标准与方式的自由[8]。其实, 大学自主权不仅包括学术自主, 还包括行政管理自主权, 如财务自主权、国际和对外交流权、内部秩序维护及内部管理自主权等。

政府的权力主要表现为教育立法权、教育政策制定权、教育规划权、教育标准制定权、教育评估权等。其主要职能是组织协调各种评估机构, 制定有关教育评估的法规和政策, 建立各类教育质量评估标准, 应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段对评估工作进行宏观管理和协调[9]135。总之, 政府是“掌舵者”, 而不是“划桨者”, 是引导者, 而不是直接管理者, 是宏观调控者, 而不是微观管理者。政府的行政管理权也要受到制约和监督。为此, 落实大学的办学自主权, 首先是要明确大学独立法人地位, 很多国家确立了大学公务法人的地位;建立一系列有效的法律制度予以保障, 当政府跨越边界, 侵犯学术自由权时, 将受到法院的司法审查。因此, 政府的权力不仅要受到大学自主权的制约, 还要受到司法权的制约。其次, 大学自主权也要受到政府的监督和管理, 以保障大学公益目标的实现。“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大, 不能完全交给将军们决定一样, 高等教育也相当重要, 不能完全留给教授们决定。”[7]29再次, 大学自主权还要受到出资者的监督和管理。出资者是高校资本的投资人, 是大学重要的产权主体。在大学治理结构中, 他们往往以董事的身份参与大学的治理, 以代表和实现其利益。董事会存在的合理性在于其是校外利益相关者表达自己意愿的主要场所, 是大学与社会关系的纽带。董事会的设置应当防止内部人控制, 它保有部分权力, 以约束大学的运行方向[10]。

在大学内部, 要厘清大学内部各种权力的有效边界及其归属, 避免职能交叉, 权责不清;实现权利对权力、权力对权力的有效制约, 形成良好的权力制衡与监督的运行机制[9]81。从权力分立而言, 主要是行政权力和学术权力边界明确, 学术权力是指和学术相关的一切权力, 包括学术政策及学术规划的制定、学位的授予、课程的调整、设置、教授的晋升和聘任、考试、学术评价等。行政权力主要是大学行政机构和行政人员依据国家法律、法规和政策以及学校的规章制度对学校内部成员支配和命令的权力, 包括入学与注册、成绩的考核与记载、转系与转学、休学、留级、毕业等学籍管理权力、对学生的惩戒权、校园秩序维护等。这些行政权力的行使要有明确的法律法规、国家政策和学校规章制度依据, 要遵循“法无明文规定不能为的原则”。同时, 行政权力应当为学术权力服务, 受到学术权力的制约。学术权力实质上是大学自治性行政权力, 行政权力包括政府委托的公共行政权力以及政府授予自治性行政权力。大学行政权力与学术权力的矛盾表现为国家行政权与自治行政权的冲突, 以及学术权力与学术权利的冲突[11]。

从权力制约的角度而言, 在大学内部, 行政权力和学术权力相互监督和制约, 同时还要受到教师、学生民主权利的监督和制约。此外, 行政权力和学术权力还要受到司法权的监督, 以保证教师、学生和公民的受教育权等基本人权。对学术权力而言, 其行使权力的方式本身就是权力制约的体现, 即只能以平等、民主的方式通过学术组织如学术委员会、学位委员会、教学委员会等各种委员会来行使。学术事务中的重要决策绝不是通过命令服从, 而是通过学术讨论、平等协商的方式来进行, 实行民主决策, 以保证学术事务符合学术运行和发展规律。学术权力在性质上本是一种内生于学科与专业的学术共同体的集体权力。它是以教授为代表的学术集体权力, 原则上应以民主方式来产生和形成, 而不应被行政权力随意赠与, 也不能被篡改成以任何形式出现的个别权贵的独裁权力, 尤其是不能被篡改成那些借助行政势力而获得备受质疑的学术地位的人的权力[12]。学术权力要受到学生、教师权利的监督和制约, 当学术权力机构对教师、学生做出不利行为时, 应当保障教师、学生的陈述、申辩的权利。教师、学生在启动大学内部的救济程序之后不服, 可向行政机关及司法机关启动相应程序。

教师是学校利益相关者的核心主体之一, 既是权利享有者, 也是权力的监督者和制约者。大学自主权也要通过教师得以实现。大学自治的根基是学术自由, 学术自由的根基在于大学教师。在大学治理中, 应当赋予教工民主参与权, 以发挥他们在大学决策、管理中的作用, 保障大学决策、管理的民主性和科学性。

大学治理需要重视学生在治理中的作用, 学生的意志、愿望、要求是指导学校政策选择的重要因素, 学生参与学校管理是高等教育公共服务的本质特征之一, 也是保证学校实现教育目标的必然选择。同时, 高校学生不同于中小学生, 大多具备一定的判断和分析能力, 完全具备参与学校决策的能力[13]。学生不仅享有学校民主参与权, 而且对行政及学术权力也具有监督和管理权。要设置有关的程序, 保障学生在大学治理机构中的位置, 倾听学生的意见。要保障学生建立和参加学生团体的权利, 学生可以通过组织团体的方式, 依靠集体的力量和学校进行博弈, 以充分反映和维护自身的利益。

高等教育是准公共产品, 其科学研究、人才培养和社会服务的功能的实现需要以社会需求为导向。如今, 大学分化为研究型大学、教学型大学、研究和教学并重型大学、应用型大学、高等职业院校等, 其实就是大学满足社会需要的产物。社会发展所需的科技和智力成果大多为大学所发明和创造;而社会的发展为大学的发展提供资源和动力, 进一步促进了大学的发展。社会参与大学的管理以及决策是必然的、正当的, 社会的参与一方面防止大学的封闭, 另一方面也是对大学的制约和监督。

对上述权力主体的制约及对权利主体的保障要通过大学章程来实现。

三、例证分析:美国大学有效治理

美国具有强调崇尚自由、人权的历史传统和文化。在政治上, 美国是实行三权分立的典型国家, 强调权力的分立和制约以加强对权利的保障, 因而三权分立制度的运行甚至比产生这一理论的欧洲国家都要好。在大学治理结构上, 美国将这一理念移植到大学治理中, 美国大学治理结构无疑是这一原理和理念的最好解析。正是美国大学治理充分体现权力分立和制约这一理念, 由此也就实现了大学自治、专家治校和学术自由的大学有效治理。

在美国, 公立大学法人治理结构的职能就是对内外部权力的监督和制衡。外部监督与制衡主要是联邦政府以提供经费预算的方式对公立大学进行规范;内部监督与制衡是行政委员会与学术委员会对董事会的制衡, 通过权力的监督和制衡, 实现大学自治、专家治校和学术自由[14]。美国大学内部的权力机构是董事会、行政委员会与学术评议会。董事会是学校最高决策机构和最高权力机构, 其主要职责是修订学校章程、决定学校发展方向等宏观方面的事务, 包括审批大学校长提交的长期规划、决定大学的各项基本政策、批准大学的收支预算与基建额度、聘任和解聘校长等, 协调学术和行政的关系, 充当大学咨询者和决策者的角色, 但不能干预大学的日常事务。以校长为首的行政委员会处理大学日常行政事务, 执行董事会的决议。评议会是董事会下设的学术管理机构, 主要负责学术事务, 包括制定全校的学生政策、学科建设和发展、课程设置、教学、学位、学术对外交流等事项。在学校内部, 由校长为首的行政权力系统决定行政事项, 以评议会为主行使学术权力, 行政权力和学术权力分立。

美国大学的董事会、行政委员会和评议会不仅相互分立, 而且相互制约。由此使校长能够充分发挥其作用, 实现其职能, 同时, 校长权力也受到有效制约, 其权力无法得到无限扩张。这样, 学术权力和行政权力之间既能各自发挥作用, 又能有效协调, 从而达到通过董事会和评议会来制衡校长权力的目的[15]。因此, 虽然美国大学校长在大学治理中享有广泛的权力, 且可以连选连任, 甚至没有任期的限制, 但美国却很少出现类似家长制的大学校长, 其权力也不会出现无限扩张的现象, 因为他的权力会受到董事会及其评议会的有效制约, 无法享有无限的权力。

美国大学校长是由董事会产生的, 要向董事会负责, 并根据董事会的决议行使职权。同时, 基于效率的需要, 董事会往往把其很多的权力下放给校长。大学校长的权力来自董事会, 除此之外, 校长没有其他的权力来源。因此, 董事会能有效制约校长, 它有权聘任校长, 也可以解聘校长;校长必须向董事会报告其工作, 使董事会能了解其施政方针、政策, 并报告大学发展中可能遇到的困难和问题, 使董事会理解并支持其工作。同时校长也必须听取董事会的意见和要求, 使他的工作更好地符合相关利益主体的要求, 符合大学发展的方向。董事会还对校长的各项绩效及使用资金的情况进行监督。可见, 美国大学实行的是董事会领导下的校长负责制, 校长受制于董事会, 董事会能够有效地制约校长, 防止校长权力的无限扩张。因此, 虽然校长为首的行政权力强大, 但行政系统也受到评议会的有力制约。评议会在学校的决策和管理中具有很大的作用, 几乎包揽了所有学术事务的决策权, 有效地控制着学术事务。这种行政领导和教授治理的学校模式使得大学校长对学术事务无法大权独揽, 评议会能够对大学校长的权力进行有效的制约[16]。

美国大学董事会制度充分考虑政府、社会等各方面对高校权力的监督和制约, 董事会的权力和责任来自各州或者法院判决以及创办者的授权。董事会是由校外知名人士组成, 被称之为“局外董事会”。这种“外行领导内行”的模式使董事会能从公共利益、消费者及出资者的角度对大学办学绩效进行有力监督, 使大学能够及时对社会需求做出反应。由此, 对大学而言, 有利于妥善处理大学和政府、社会的关系, 密切和社会的联系;有利于拓宽资金的筹集渠道;有利于权力的制约。对社会而言, 通过董事会可以对大学进行有效的监督。但是, 鉴于董事会成员外行, 无法有效地管理大学, 因此董事会需要聘任校长, 并将权力下放给校长, 从而实现了大学管理的专业化。大学的学术事项由评议会负责保证大学自治和学术自由的实现。不仅如此, 美国还通过社会组织对大学的评估, 实现政府和社会对大学的监督和管理。

美国大学还强调对学生和教工的权利保障和民主监督。如评议会主要由教授、副教授组成, 校长任评议会主席。为了加强对学术权力的监督, 让学生、普通教职工参与学术问题的决定。近年来, 评议会的成员逐渐增加了行政管理人员代表、学生代表等非教学科研人员的参加。同时, 随着大学民主管理进程的推进, 学生在大学决策中的作用也得到了加强, 在大学决策中, 既有教授和行政管理人员, 也有社会人士、学生等。为了协调他们对大学的决策和管理, 人们提出“共享决策”理念, 以不断推进大学民主化, 也体现了对大学的监督和对权力的制约。此外, 美国大学还有完善的司法制度作为保障, 一旦大学侵犯学生的基本权利, 学生可以依据美国宪法通过启动宪法诉讼对大学行为的合宪性进行审查, 这是对大学权力监督的另一种有效形式。

四、我国大学有效治理的反思和前瞻

(一) 我国大学治理的现状

就我国而言, 大学的利益主体包括政府、高校、教师、学生、出资者、社会公众等。基于我国的政治架构及大学实行党委领导下的校长负责制, 大学的利益主体还包括党委;基于我国的政治传统, 我国还有教职工代表大会制度, 它作为我国基层民主的重要组成部分而存在。因此我国大学内部的结构表现为政治权力、行政权力、学术权力和民主参与权的博弈和整合, 即它们之间既要分工明确, 又要相互制衡, 以实现大学的任务和所承担的使命。所以, 我国大学治理的配置既要遵循学术发展的一般规律, 也要考虑其特殊性, 如此才能实现大学的有效治理。

改革开放以来, 我国经济社会历经巨大变革, 由计划经济发展到市场经济, 大学由政府的附属物逐渐变为独立的民事主体, 并被赋予自主权。但由于政治体制改革的相对滞后以及制度的惯性, 政府传统的影响和作用方式仍然十分巨大, 大学治理打上深深的政府直接管理的烙印, 大学治理和经济社会的发展表现出种种不协调和不适应, 大学有效治理还有待加强, 其治理结构还在不断改革、调整和探索中。反思我国大学有效治理问题, 其中关键的问题是没有实现权力的有效分立、权力没有得到有效的制约和监督, 尤其是权利不能对权力进行有效的制约和监督。我国构建有效的大学治理结构, 以实现大学的有效治理, 基本的思路就是实现我国政府行政管理权、大学自主权以及大学内部政治权力、行政权力以及学术权力的分立和制约, 尤其要加强教工、学术以及社会对有关权力的监督和制约。

我国《教育法》第28条规定学校及其他教育机构的基本权力 (利) (1) ;《高等教育法》第30条规定高校具有法人地位。据此, 我国大学为事业单位法人, 该法第32条到38条进一步规定了高校的教学自主权、科研自主权、招生自主权、对外交流权、财产权及人事自主权等。同法第44条规定, 高等学校的办学水平、教育质量, 接受教育行政部门的监督和由其组织的评估, 即政府应当对高校进行监督管理以及通过大学评估对高校进行宏观调控。由此大致可以界定大学自主权的范围。《高等教育法》第39条规定, 国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制, 并规定了党委的权力范围。由此可知, 党委是学校的领导核心, 代表上级党组织执行党的教育方针和各项教育政策;党委还是学校的最高决策机构, 决定大学改革、发展、稳定的重大事项。同时, 该法还规定, 校长是高等学校的法人代表, 全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。第41条还规定了大学校长的职权 (2) 。从这些职权来看, 校长行使的是具体的行政管理权。《高等教育法》第42条规定了学术委员会的学术权力。第43条规定了教职工的民主参与管理和监督权, 《高等学校职工代表大会暂行条例》对教职工的民主监督权的内容和行使做出具体规定。由此我国大学内部治理结构的基本框架已基本形成:党委和校长行使大学的行政权力、学术委员会行使大学的学术权力, 教工则通过职工代表大会行使民主监督权。但是, 由于立法规定的原则性和实践运行的异化, 我国大学治理机构存在种种问题, 大学有效治理还有待加强。

就外部而言, 由于立法对政府监督的方式没有明确的规定, 由此造成政府监督管理往往会越过边界, 对大学的自主权进行干预, 造成政府的越位和错位。同时立法没有对政府的服务做出具体规定, 从而造成政府的缺位。就内部而言, 由于权力边界的模糊性, 党委的决策权和校长的权力有时难以区分, 而校长是法人代表, 独立开展行政工作, 校长很多时候在不受党委集体制约下也能正常开展工作, 决定有关事项, 因此在实际工作中常常存在党委领导和校长负责之间的矛盾。同时, 对学生、家长、出资者等社会主体对大学的民主参与及监督则没有立法规定。这种决策模式无法反映教师、学生和社会的要求, 无法体现他们的利益, 更无法对大学权力进行有效的监督。学校虽有校务委员会或校务会议等, 其中也有教师代表列席, 但教师代表多半不享有决策权, 只有参与权和建议权, 学校的决策趋于校长个人, 缺乏民主决策机制。学校虽有教职工代表大会, 但由于学校管理的行政化, 其民主监督机制在实践中难以发挥真正的监督作用。

很多人认为学生不过是大学的“过路客”, 也不具备实质参与大学治理的能力, 因而学校、家长以及学生自身都不重视学生对学校事务的参与。在实践中, 尽管不少大学章程规定了学生参与学校部分决策和管理的权利, 如对与学生自身利益密切相关事务的建议权, 但学生往往更关心他们毕业后的发展而不愿意在学校事务中投入更多的精力和时间, 他们也对自己的参与实效表示怀疑, 教师和管理人员也不愿意治理过程因为学生的参与而变得更复杂。但不可否认的是, 学生参与大学治理是高等教育民主化的表征, 是培育学生民主价值观的重要途径。目前, 我国相关法律没有明确规定学生参与大学治理的程序性权利, 如在大学处分学生等有关学生自身权利的事项中缺乏有效的程序保护, 学生很难就通过申诉或诉讼渠道寻求权利救济, 近年来学生和高校的诉讼案件屡有发生从一个侧面就反映了这种状况。

教师和学生权利救济机制还非常不完善, 很多案件还无法得到司法救济。教育申诉制度是教育法中保障教师和学生权利的特有机制, 但是教师申诉制度由于没有具体的可操作性规定而处于闲置状态。同时, 学生申诉制度的适用范围在缩小, 《教师法》第42条第4项规定学生申诉制度适用于对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益, 但是有关规定却将申诉限缩于学生处分案件。根据《民事诉讼法》第3条的规定, 民事诉讼的受案范围主要限于侵犯平等主体之间人身关系和财产关系的案件。据此, 对于侵犯学生受教育权的案件不在此受案范围, 因为受教育权既不是人身权, 也不是财产权, 由此导致很多侵犯学生受教育权的案件无法进入诉讼程序, 从而无法得到司法救济。齐玉苓案件则开启了受教育权司法救济新途径、新探索, 有很多学者认为这是我国宪法司法化的开端 (1) 。可惜的是, 最高人民法院发布公告称, 自2011年11月24日起, 最高院就齐玉苓案所做的《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》 (法释[2001]25号) 停止适用。齐玉苓案发生十年后的罗彩霞诉王佳俊等受教育权案本质上侵犯了受教育权, 但只能通过侵犯姓名权途径得到救济, 并最终只能通过调解解决, 一样的案情, 不一样的结果, 不由得让人叹息。我国对教师有关权利的司法救济范围还有限, 如对教师考核、职称评定等涉及教师基本权利的案件还无法进入诉讼。对学生受教育权及对教师权利的司法救济, 包括宪法诉讼制度的构建任重而道远。

权力缺乏有效的制约和监督, 权利也就无法有效制约权力。当前我国大学组织决策过程中一个突出的弊端, 恰恰是权力的过分集中和滥用, 少数人垄断了绝大部分资源和利益的分配权, 个别人之间私相授受[12]。再加上目前我国大学治理结构没有专门的监督机构, 对大学决策和管理无法进行专门和有效地监督。因而造成目前大学行政权力突出、学术委员会权力虚化、学术权力行政化, 尤其是出现大量校长权力膨胀而缺乏有效制约和监督的现象。由此, 需要改变政府管理大学的方式, 落实高校自主权。就内部而言, 需要划分党委和校长的权力, 明确学术权力和行政权力的范围, 尤其要建立学术权力的有效实现机制。同时, 要完善董事会、职工代表大会、学生会等团体机构, 充分保障教师、学生、出资者等利益相关各方在决策和管理中的权利, 充分反映教师、学生、社会等利益主体的要求, 并实现对行政权力的制约。

(二) 我国大学有效治理的新思考

1. 大学权力划分明确。政府要改变管理高校的方式, 由原来直接的、微观的管理方式转变为间接的、宏观的管理方式。即通过立法、教育规划、拨款、教育评估等方式对高校进行管理, 由此既可避免政府的越位, 又可防止对高校管理的错位和缺位。

党委和以校长为首的行政权力的划分应当予以明确。一般而言, 党委侧重于方针、政策的领导及组织领导, 主要把握学校的发展方向, 决定学校改革、发展、稳定中的重大事项, 因此其权力侧重于宏观决策。校长则侧重于对党委决定的贯彻落实, 侧重于执行和具体的行政管理权。党委还有一个主要的职能就是对校长的行政权力进行监督, 维护学术权力, 保障利益主体权利的实现, 因此, 党委还有监督制约的作用。同时, 通过吸收教师、学生、出资者等利益相关方代表参加学校的决策和管理。具体的形式可以不断地探索, 有的高校通过董事会, 有的高校则通过校务会议等。

2. 大学权力的制约和监督。第一, 学术权力的保障和制约。强化和保障大学的学术权力在大学治理中的地位和作用, 以形成对大学行政权力的有效制约。在当前, 要明确学术事项的归属, 《高等教育法》第42条规定了学术委员会的学术权力:审议学科、专业的设置, 审议教学、科学研究计划方案, 评定教学、科学研究成果等有关学术事项。从我国的实践来看, 行使学术权力的组织还包括学位委员会、教学委员会、科研委员会、教师专业技术职务评审委员会、教材委员会和图书情报委员会等。但是这些学术组织分别行使某一方面的学术权力, 处于分散状态, 无法形成一个制衡行政的力量。同时, 这些组织中有关行政人员的成员比例过大, 学术权力有向行政权力旁落的倾向。为此, 需要将以学术委员会为主体的一主多元权力模式向学术委员会一元权力组织模式转变, 避免学术权力的分散与决策的不统一。学术委员会是我国公立高校的最高学术权力组织, 不应当仅仅是咨询机构, 而应是学术的决策机构。其下设学术委员会、教学委员会、科研委员会、教师专业技术委员会、教材委员会和图书情报委员会等, 分别行使某一方面的权力, 对学术委员会负责[17]。同时, 学术委员会的组成应当是以教授为主, 适当吸收行政人员和学生参加, 尤其是要注意的是, 他们不仅仅是参与, 更应当发挥他们在决策中的作用, 防止学术权力的专断, 从而能实现对学术权力的制约。

第二, 应切实保障教师、学生权利、社会的民主参与及监督权对行政权力和学术权力的制约和监督。教师、学生、社会公众等是大学的利益相关者, 其中教师和学生还是大学核心利益相关者, 需要保障他们在大学管理和决策中的民主参与权和监督权, 由此可以反映和体现他们的利益和要求。同时, 对他们权利的保障也是对行政权力和学术权力的有效监督和制约, 从而保障学校决策的民主性和科学性。

我国《高等教育法》第43条规定了教职工的民主监督权:高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式, 依法保障教职工参与民主管理和监督, 维护教职工合法权益。为此, 需要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度, 使教职工能够通过代表大会等机构和其他形式参与学校一切重大事务的管理和决策, 并且要规定教职工代表大会决议对抗行政权力的效力, 以加强民主监督和民主管理, 从而形成对行政权力 (校长) 的有效制约和制衡。因此, 对教职工代表大会的职责和效力要予以明确, 主要有:对校长任免提出建议的权利、对校长的工作报告进行审议, 做出通过或者不通过的决议、对学校办学活动中的重大事项向有关部门提出质询、建议, 对董事、校长及管理人员在执行职务时违法及违反章程的行为进行监督, 要求予以纠正, 对学校财务情况进行监督等等;教职工代表大会通过的决议, 校行政必须执行, 没有通过的决议, 不得执行。同时, 还要协调教职工代表大会和校董事会及校务会议的决策范围, 对关系教职工切实利益的决议, 不仅要通过校董事会或校务会议的决议程序, 而且要通过教职工代表大会的决议才能生效。

学生是受教育权的主体, 是大学的重要利益相关者, 要完善学生会等学术团体在校务会、学术委员会等决策和管理机构中的作用, 在这些机构中应当有适当名额的学生代表。教职工和学生的权利需要进一步保障, 尤其是要建立救济的方式予以保障, 除了普通的诉讼救济和行政救济方式以外, 还要建立健全教育申诉制度和宪法诉讼制度。要建立由党委、校长等行政代表、教师代表、学生代表、校外代表, 包括出资者、校友代表组成的类似董事会的权力机构, 行使学校的重大问题决策权和重要规章制定权以及对校长的任免权。在当前的政治架构下, 通过完善董事会、校务委员会等, 充分发挥出资者、校友等利益主体在学校决策事务中的作用, 以充分体现和反映他们的利益, 加强大学和社会的联系和互动, 调动社会捐资办学的积极性, 实现高等教育的可持续发展, 由此也能对行政权力进行有效制约和监督。同时, 应改变目前政府主导大学评估的模式, 要充分发挥社会组织在大学评估中的主导作用, 这既是政府转变职能, 实现对大学宏观管理和调控的重要手段, 更是社会利益主体对大学进行有效监督的有力手段。

3. 大学有效治理的关键是制定并充分发挥大学章程在大学治理中的作用。目前, 我国千余所高校没有制定章程, 处于“无章办学”的状态;已经制定大学章程的大学其章程也存在内容空乏雷同、缺乏可操作性、无法反映各大学的特色和个性。尤其是其不能充分体现权力制约和权利保障的思想, 而且实践中大学的治理也无法按照章程的规定来运作。因此, 大学章程的制定应当根据法律、法规、规章和国家政策, 从权力分立和权力制约的思路出发, 根据各个大学的实际进行定位, 突出各自的特色。并切实保障按照章程来进行管理和运作, 由此才能实现大学的有效治理。

摘要：大学有效治理的实质是依据大学权力运行规律, 在分权制衡的基础上, 实现权力对权力的制约以及权利对权力的制约。大学实现有效治理, 需要明确界定政府行政管理权和大学自主权、以及行政权力和学术权力的范围, 用大学权利和社会权力制约政府权力;用社会权力制约大学权力;行政权力和学术权力相互制衡;保障教师、学生、社会公众等利益相关主体权利, 实现对学术权力和行政权力的制约。美国大学治理充分体现了分权制衡的思想, 对我国大学实现有效治理具有借鉴意义。反思我国大学治理的立法和运行现状, 应当构建有效的治理结构, 做到政府宏观调控, 大学依法办学、自主管理, 教工民主监督, 社会有效参与。