政府治理

政府治理（精选12篇）

政府治理 篇1

推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会确定的全面深化改革的一项重要目标。国家治理现代化需要有效的政府治理来支撑, 只有实现了政府治理现代化, 才能最终实现国家治理的现代化。现有的历史可以充分证明, 政府治理不能做到科学有效, 那么经济和社会的发展也将寸步难行。因此, 推进政府治理现代化是当前迫切需要解决的重大问题。

一、政府治理现代化的内涵及特征

一是政府治理的分权化。在现代化的发展过程中, 政府时时刻刻面临着各种各样的政治、经济、文化和社会问题, 要想充分发挥政府组织与其他社会组织及民间组织的共同参与、协商共治的优势, 就必须推进政府治理的分权化, 构建合理的分权体制。

二是政府治理的民主化。政府治理的民主化, 是政治治理现代化发展的必然要求。政府治理现代化的本质特征是政府治理的民主化, 这意味着公民享有平等的政治参与和政治协商的权利。

三是政府治理的科学化。当前社会条件下, 各种社会问题错综复杂、瞬息万变。这种情况下, 就要求政府在最短的时间内, 做出最科学的、最高效的决策。否则, 给国家和社会带来的损失是不可估量的。因此, 要想实现社会利益的最大化, 就必须推进政府治理的科学化。

四是政府治理的法治化。与传统政治中法律是维护统治阶级利益的工具所不同的是, 在现代政治中, 法律是限制和规范政府权力, 维护人民权力和利益的工具。推进政府治理的法治化, 是切实贯彻胡锦涛同志“权为民所用, 情为民所系, 利为民所谋”这一讲话的法治保障。

二、我国政府治理的现状及问题

(一) 政府权威出现弱化倾向

在任何政治社会中, 政治权威都是必不可少的。恩格斯曾指出, 一方面是权威的, 另一方面一定是服从, 这两者都是文明所必需的[1]。建国以来, 在马列思想的指导下, 我国建立了社会主义制度, 政府权威也从传统的强力权威转变为现在的法理型权威[2]。但是, 由于我国现有的法律制度还不健全, 所以制度性腐败和侵害公民权利的现象时有发生, 民众对政府的公信力产生了质疑, 政府权威也因此弱化, 如不能妥善解决, 将会产生严重的政治后果。

(二) 政府机构改革过程中仍存在许多亟需解决的问题

任何一种政府结构的形成都是与当时的历史背景和政治环境分不开的。历史是不断前进和发展的, 传统政府之所以是集权的、专断的、人治的、管制型的, 是因为在当时的环境下, 只有高压管制和集权才能建立稳固的国家政权。如今, 人类社会不断发展, 人民对自由和民主的渴望也愈加强烈, 新的政府结构也应运而生, 现代政府主张的是分权的、民主的、法治的、服务型的政府, 这无一不反应了人民的需求和时代的进步。当前我国政府正逐步推进政府行政机构改革, 想在中国建立高度民主的现代政府。但是, 在改革过程中出现了不少亟需解决的问题, 例如“一刀切”、“形式主义”等, 这严重影响到了我国现代政府和现代政治的发展历程。

(三) 政府公开化的程度低、渠道少

政府的公开化与政治的现代化是一致的。政治越发展, 政治公开的程度就越高, 这样就可以使更多的人可以参与到政治生活中来。近年来, 我国政府不断推进政府的公开度和透明度, 但是, 仍存在不少问题。例如, 政府公开的内容十分有限、政府公开的方式和渠道过少、关于政府信息公开的法律和制度欠缺、政府公开的内容报喜不报忧等等。

(四) 民众政治参与程度不足

在我国, 国家为公民提供了多种多样的政治参与途径, 例如人民代表大会制度、政治协商制度、民主选举、民主管理和监督等等, 表面上这些为公民实现政治参与、实现自己的政治权利提供了制度和渠道保障, 但是, 这些公民政治参与形式与渠道搞的多是形式主义, 并没有起到什么实质性的作用。例如村务公开制度, 这本来是村民参与村务管理、实现对村务工作监督的重要方式之一, 但是, 实际上大多数村的村务公开都是搞的形式主义, 公开的都是一些无关紧要的东西, 根本起不到村民参与村务管理以及对村务工作进行监督的作用, 长久来看, 这不仅会影响社会的稳定, 也会阻碍政治的民主进程。

(五) 政府治理制度不完善

客观来说, 我国政府治理制度的设计大体上是比较完备的, 但是仍有许多不足, 例如制度虚设、制度空缺和制度低效等。制度虚设表现为, 政府治理设计的过于理想化, 不符合实际情况, 在实际政治生活中难以实施。制度虚设带来的后果是严重的, “有法不依”影响的是法的严肃性和权威性。制度空缺, 指的是有些环节制度缺失, 出现漏洞, 危害我国政治的发展。目前我国的制度中还有很多空白之处, 这就会导致一些不法之徒钻制度和法律的漏洞, 去做一些危害人民和国家利益的事, 给社会的发展和政治文明的进步带来极坏的影响。

三、深化改革、转变职能、努力提高政府治理现代化水平

(一) 从政府权威来看, 要建立理性的政治权威

当前要想在我国实现政治权威的理性化, 首先要建立理性的政党。一个理性的政党代表着它有雄厚的政治内部实力和治理国家的能力, 自然也就有了政治权威。其次, 要制定理性化的国家法律和制度。亨廷顿认为对于一个国家而言, 最为重要的不是自由, 而是创立一个合法的公共秩序, “人类可以无自由而秩序, 但不能无秩序而自由, 必须先有权威, 然后才能对它加以限制。”[3]由此可见, 国家法律、制度对于权威的重要性。此外, 要培养公民的理性认识, 有了理性的认识, 公民才可以识别哪些政治决策是对自己有利的, 才可以更好的参与到国家的政治生活中来。

(二) 从政府结构来看, 优化政府组织结构

当前政府机构尚存在不少问题, 诸如职能交叉、效率低下等, 造成这些问题的原因有很多, 其中最为主要的是政府机构设置中分工过细、职能相近的太多、管理又比较分散等, 所以要想优化政府组织结构, 形成科学合理、精干高效的管理体系, 就必须推进政府机构改革。首先, 要对政府各部门的职能进行明确的分工, 完善政府职责体系, 要明确不同政府部门之间的关系。其次, 要提高政府部门的决策水平。这就要求政府要集中决策职能, 提高决策的科学性, 强化政府各部门的执行能力, 提高行政效能。

(三) 从政府治理制度和公开化来看, 要创新政府管理方式

一是创新政务公开方式。首先, 要坚持方便群众知情、便于群众监督的原则, 逐步拓宽政务公开的广度和深度, 丰富公开的内容。其次, 要建立健全相关的法律制度, 没有法律的支撑, 民主就失去保障, 人民就会丧失权利。最后, 要建立言论自由制度, 从而促进社会和政治文明的不断发展。

二要创新政府管理方式。在以前的政府管理中, 多采用强制、命令等比较强硬的手段, 不可避免的, 就会在管理过程与民众产生一些纠纷和摩擦。所以, 要创新政府管理方式, 多采用柔性的管理方式, 例如协商、沟通、合作等, 与民众面对面的交流, 减少纠纷和摩擦, 提升治理绩效。

(四) 从公民政治参与来看, 要扩大政治参与

首先, 要加强民主化建设, 拓宽公民参政议政的渠道。除了传统的参政议政渠道, 例如人民代表大会、公民旁听等, 还应该利用当前网络遍及千家万户的条件, 为公民提供更多形式的参政议政的渠道, 例如微博参政、网络参政等等, 以此让更多的公民可以参与到国家的民主化建设中来。其次, 要加大公民对政府监督管理的力度, 以此规范政府的言行, 同时也扩大了民众的政治参与度。最后, 要不断加强法制宣传和教育, 提高公民的法律意识, 让他们自觉主动的参与到政治生活中来。

参考文献

[1]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局著.马克思恩格斯选集 (第三卷) [M].北京:人民出版社, 1995:226.

[2]马克思·韦伯.经济与社会[M].林荣远译.北京:商务印书社, 1997:347.

[3]赛缪尔·亨廷顿.变动社会的政治秩序[M].上海:上海译文出版社, 1988.7.

政府治理 篇2

社会治理体制拓展政府治理新格局字号

评论 邮件 纠错2013年12月13日09:04 来源：中国社会科学在线作者：詹国彬

【核心提示】党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），旗帜鲜明地提出创新社会治理体制，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。

党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），旗帜鲜明地提出创新社会治理体制，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。通过认真学习和领会《决定》的精神，我们强烈地感受到新一届政府创新社会治理体制、提升政府治理能力的坚强决心。

凸显社会治理理念的更新和转变

党的十六大以来，社会管理日渐成为政府工作中的一项重要内容，在社会变革日益加快以及公众利益日益多元和复杂的今天，社会管理问题直接关系到社会稳定和社会和谐，也是新形势下执政党必须直面和加以妥善解决的重大实践课题。在中央的部署和领导下，各级地方政府纷纷进行探索和创新社会管理的实践活动，在非政府组织发展、社区管理、居家养老、外来人口管理、基层民主、社会矛盾和纠纷化解机制等众多领域，进行了广泛的创新和实践，取得了宝贵的经验和成效。但是，从学理意义上看，“社会管理”更多体现了一种单向度的管理活动，社会自我管理和发展的内涵未能得到充分彰显和体现。为此，《决定》改变了社会管理的提法，提出了“社会治理体制”的概念，这是一种重大的理念更新和转变。社会治理体制的提出，说明在社会问题的治理过程中寻求政府与社会组织的对话、协商与合作是一种必然的选择，公共事务治理必须走向政府、社会组织和公众共同参与的格局。

加快实施政社分开以激发社会活力

创新社会治理体系的完善，不仅要更新社会治理理念，而且需要进一步加快实施政社分开的总体战略设计。改革开放以来，我国政府始终在不断地调整政府与市场、政府与社会的边界，积极适应经济和社会发展的形势需要。《决定》明确提出了要正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。这意味着十八届三中全会后调整政府与社会关系的步伐会加快，社会组织的自治权利将得到更为充分的保障和体现。此外，《决定》还强调，要将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织去承担，这意味着社会组织在参与公共事务治理方面，将会获得更多的机会和更广阔的作为空间，社会活力将会得到前所未有的激发和释放。

强调创新有效预防和化解社会矛盾体制

改革开放以来，社会阶层结构不断进行分化，不同群体的利益诉求也在不断分化、重组和改变，个体与个体之间、个体与群体之间、群体与群体之间的矛盾和冲突时有发生，这种冲突和矛盾无疑对现行政府管理方式提出了巨大的挑战。在全面贯彻和落实科学发展观

以及建设和谐社会的背景下，如何有效化解社会矛盾是对执政党的重大考验。《决定》重点强调了创新有效预防和化解社会矛盾体制，提出政府要用前瞻性的眼光看待社会矛盾问题，要建立重大决策社会稳定风险评估机制，以及建立有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，实现群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。此外，《决定》还提出要改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。改革信访工作制度，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度，表明了中央政府将社会矛盾的化解纳入制度化和法治化轨道的决心，为社会矛盾的有效预防和化解指明了正确方向。

健全公共安全体系并强化国家安全战略

社会治理是发展之基、安居之本，是构建和谐社会的根本途径。公共安全则是社会治理的前提和保障，没有公共安全就无法为社会主义建设和改革开放事业创造一个良好的外部环境，人民群众的安居乐业和幸福生活就无从保证，中华民族伟大复兴的中国梦也将无法实现。《决定》明确提出要健全公共安全体系，设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。从公共安全的角度看，食品药品安全问题严重威胁到百姓的身心健康和切身利益，必须建立最严格的、覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。安全生产问题也是社会关注的热点问题，必须深化安全生产管理体制，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。《决定》还指出，要创新立体化社会治安防控体系，形成社会治安综合治理中多元主体“协同参与、齐抓共管”的格局。同时，提出要加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，以确保国家网络和信息安全。此外，《决定》决定设立国家安全委员会，力图通过国家安全管理机构的设立进一步强化国家安全战略，确保国家安全。国家安全委员会的成立不仅有利于统一国家意志、完成重大决策，而且能够促进各职能部门步调一致，形成部门间的合力，更好地维护国家安全稳定发展。

十八届三中全会对创新社会治理体制进行了精心部署和顶层设计，体现了在新的历史背景下党中央对于进一步深化社会治理体制改革，提升政府治理能力的共识和决心。只要我们把思想和行动统一到中央关于全面深化改革的重大决策部署上来，牢牢把握方向，大胆进行实践和探索，中国社会治理就一定能够开创崭新的局面。

互联网挑战政府治理 篇3

在互联网安全与治理领域，梅丽莎·海瑟薇是一个响当当的名字。她在美国两任总统手下担任过网络安全相关工作。小布什当政期间，曾担任当时情报总监麦康奈尔的首席网络安全顾问，执掌国家网络研究组（NCSG），并曾被任命为联合机构网络特遣队主管。2009年2月奥巴马提名她作为白宫网络安全方面的负责人。不过，2009年8月，因“个人原因”辞去白宫相关职务，成立自己的咨询公司。

五大领域利益交织

《相联的选择》这份报告以抽丝剥茧的方式，介绍了互联网在经济、技术、监管、政治、社会五大领域对政府治理的挑战，这五大领域是各国“共治”的战略必争之地。

海瑟薇认为，现代社会处于对互联网和互联网经济的钱、权、控制的全方位竞争中。国家的决策是相联的，哪些国家能深刻理解互联网在这五大领域中的交织利益，并为之做好准备，这些国家便可在竞争中拔得头筹。

海瑟薇说，对于所有已实现联网的国家来说，互联网及其基础设施因极易受到干预，在战略层面具有脆弱性。但全球领导人也需意识到，由于国家经济对互联网的依赖性，他们不可能走回头路，将国家与互联网隔绝起来。

经济是各方争夺互联网控制权的第一战略领域。到2014年底，地球上40%的人将被接入互联网，大部分是西方发达国家人口。但对接入互联网的需求曲线和市场增长潜力，来源于发展中世界，如亚洲、非洲、南美洲。

扩张互联网基础设施需要运营商大量投资兴建。大量互联网公司的业务模式是OTT，即通过互联网向用户提供各种应用服务。这种应用和目前运营商所提供的通信业务不同，它仅利用运营商的网络，不少OTT服务商（主要是美国互联网企业）直接面向用户提供服务和计费，使运营商沦为单纯的“传输管道”，根本无法触及管道中传输的巨大价值。这是互联网在经济领域的第一大挑战。

第二大挑战是，在互联网发展过程中，国有通讯公司作为互联网服务提供商（ISP）崛起，这给国家“控制”私营部门带来便利的同时，也带来市场进入的问题。比如，德国政府最近宣布到2015年所有政府机构停用Verizon（威瑞森电信）的服务，转向德国电信。

技术利益层面牵涉多方决策机构和多方利益相关者，涉及到基础设施、协议、标准、安全、内容五个层面。现在互联网提供基础设施服务的是ISP，2014年，25家主要的ISP承载了全球80%的互联网流量。到2020年，ISP的数量可能会因新的基础设施技术发生变化。例如用无人驾驶飞机（UAV）或热气球来提供网络。这会带来无线电频率分配之争，领空之争，以及新老基础设施服务商之争等。

如果说ISP争夺的是互联网服务到达渠道，那么数据在互联网上如何流动则是各方在协议领域争夺的重点。构成现今互联网技术基石的协议（IPv4互联网协议第四版），可提供43亿个地址，但基于目前情况来看，远不够用。实现IPv4向IPv6的过渡已迫在眉睫，世界各国已对IPv6地址的部署“摩拳擦掌”，欧美等发达国家更是将其上升到国家战略层面。实现互联网“共治”的挑战在于，负责全球域名系统协调、IP地址分配及其他互联网协议资源的，是美国商务部国家电信和信息管理局的互联网数字分配机构。已有国家建议成立类似联合国的论坛机构来改变这一美国独霸的现状。

除经常谈到的标准和安全外，技术利益现在竞争非常激烈的是内容领域。数据的意义在于其有极重要的经济、政治和社会价值。如果运用得当，数据可帮助人们发现新的消费市场，定位犯罪嫌疑人，识别犯罪组织等。但同时也可用来监视人，获取隐私。现在争论最厉害的，是数据所有权属于谁，数据如何被处置。

此外，海瑟薇的报告还讨论了互联网在监管、政治、社会三领域引起的利益竞争。

监管方面，政府应代表人民对基础服务实施监管，用政府之手调节市场，这没有问题。问题在于，监管的客体是什么？是基础设施提供、域名系统管理、安全问题？还是具体的设备、公司？每个国家的监管都不一样。政治上，互联网基础设施虽在一国之内，但互联网是全球公地，主权如何划定？社会利益方面，现在互联网已发展到不由得你选择接入还是不接入的地步，不联网会失去太多。使用互联网服务变成一种基本权利，但对这种权利的界定和保护还远远不够。例如，很多国家强制要求部分互联网公司交出用户数据以协助执法调查或国家安全问题，这算不算对互联网权利的一种侵犯？人们在线下享有的隐私权、言论自由权，在线上是不是同样享有？这些问题对政府治理互联网也是挑战。

改变美国一家独大局面

海瑟薇说，互联网有个特点：谁“控制”信息流，谁就能施加经济和政治影响。当前，美国占据互联网超级大国地位——拥有网络空间的核心技术。谷歌、苹果、IBM、英特尔等信息技术公司不仅引领着网络供给，更决定了网络需求与使用。更重要的是，美国拥有网络空间的关键资源，管理根服务器的互联网名称与数字地址分配机构隶属美国商务部。“棱镜门”事件也让人们清楚地看到美国的网络“双重标准”：一边宣扬网络自由，反对别国对网络的监管，一边却在全球范围内进行网络监控，展开秘密网络攻击。

不过，世界其他国家对此也不是毫无办法。海瑟薇说，未来五年网民数量会翻番，大部分来自亚洲、非洲、南美洲;未来网络基础设施的建设，也在这三大洲。大量发展中国家人口接入互联网，会对互联网现有系统产生冲击，或可改变美国一家独大局面。

政府审计在政府治理中的作用 篇4

一、政府治理特征与机制

(一)政府治理的特征

纵观西方各国,在政府治理过程中所选择的模式各不相同, 但其目的却都是为了提高国家的生产力及竞争力, 推动国家的经济安全。 因此,从政府治理这一概念入手,可以得出政府治理具有以下特征:第一,治理主体不只限于政府。 政府虽然是国家的行政机关, 但这并不意味着政府就是国家唯一的权利行使者, 更不意味着只有政府可以治理公民、机构及社会组织等。 政府治理应该是来源于政府, 但不仅限于政府的治理。

第二,治理过程中的互动性。 在传统的政府治理概念中,权利的运行大都是由上而下的,即政府利用权威和相关的政策, 对全社会实施管理。但在现代的政府治理概念中,政府的治理应是双向的,即政府在对社会进行管理的同时,社会也对政府进行监督,双方通过合作互动的方式实现治理的有效性。 第三,治理范围的广泛性。 这一概念主要是通过政府治理的第一个特征,即治理主体不只限于政府而得出的。 由于治理主体的多元化,从而导致了治理的范围也不只限于传统的治理范围,从而所涉及的治理对象也要宽泛许多。 第四,治理结果的有效性。 政府在治理的过程中强调治理的成本及绩效,将提高效率与控制成本进行结合,实现治理结果的有效性。

(二)政府治理的机制

政府治理主要强调的是政府对公共事务的管理,因而,政府治理的目的是解决政府公共事务中存在的问题, 并且当这类问题转化为政策实施中的问题时, 应寻求恰当有效的治理手段并建立合理的机制来解决问题。 在目前,政府常用到的机制主要包括:(1)问责机制。 问责机制说到底就是向谁问责、 谁来负责问责的问题, 很显然我国是人民当家作主,所以是由人民负责问责,而政府部门有义务向行使公共权利的人民来解释并接受质询。 (2) 公开机制。 信息的透明有利于实现信息的有效传递, 也是公众对政府实施监督的一个重要的来源。(3)参与机制。由于治理主体不再只限于政府, 因此为了扩大民众、 机构及社会组织等对公共事务的参与, 必须建立健全政府的参与机制, 拓宽参与的渠道,提高民众的参与热情,实现对政府工作的有效监督。 (4)监督机制。监督机制在一个企业的治理中至关重要,同理,在政府的治理机制中,监督机制是否有效的实施, 对政府治理的效果影响深远。 监督主要包括对主体、 对治理过程及治理结果的监督,在政府治理的过程中,政府审计是一种专门的监督手段。 因此,在政府治理的过程中, 政府审计在政府治理中具有十分重要的作用,不仅是政府治理的基础, 更是直接推动了政府治理的完善与发展。

二、政府审计在政府治理中的特殊地位

要对政府审计在政府治理中的作用进行分析, 首先要明确政府治理的基础是受托责任观, 受托责任关系的存在也是审计产生的首要前提。 受托关系的存在实质上是一方关系人对另一方或其他关系人负有的履行受托责任, 受托责任关系也恰是审计产生的目的。

政府, 是一个机构复杂且分工细化的组织。 基于公民与政府之间存在的特殊的委托与受托关系, 促使了政府受托责任的产生, 为了更好地促使受托人履行责任, 必须要制定一种恰当的方法对受托人进行约束, 并协调双方的矛盾, 这也是政府审计产生的目的。 换言之,公民与政府的委托-受托关系决定了政府审计存在的必要性, 奠定了政府审计在政府治理中的重要作用。

政府是一个复杂的系统,其中对政府治理过程中的责任履行情况和对其提供的责任履行报告的独立评价的工作, 是由政府审计来完成的。在我国现行的治理机制中,应将 “政府—市场—社会” 三个部分综合分析,并分类进行治理,即国家权力机关、社会自治组织和市场企业单位分别遵循各自的法律与规则进行治理。其中,政府治理措施的实施也必须考虑到社会与市场的因素,这也丰富了政府审计的内容。 因此,目前的政府审计除了要对政府进行监督与控制,还应解决政府与社会、市场间的问题与矛盾,如:公民与社会的权利保护矛盾,资源在市场中如何实现最优配置的问题等。

政府审计具有独立、客观、专业的特性,在政府治理中,审计还担任着信息公开、 公共预算监督及行政绩效考核与评价的工作, 是政府治理的重要保障。 政府审计部门在实施审计工作时也具备专业性和强制性的优势,在进行行政绩效审计、责任审计时,也可以提供充分的依据。在政府进行治理的过程中, 政府审计部门除了要对政府的财政报告、政府预算的执行情况进行审计外,也要对政府受托的行为和结果进行审计。 而政府所承担的受托责任也可以简单分为经济责任与非经济责任,如政府稳定、社会公平等就属于受托非经济责任, 这些责任也会随着政府治理的发展逐步纳入政府审计的范围中。 见下图。

三、我国政府治理存在的问题

在我国的政府治理进程中, 随着治理阶段的不同, 所出现的问题也各不相同, 这些问题的出现不但阻碍了政府与社会之间信息的交流, 还降低了政府的办事效率。目前,我国政府治理主要存在四方面的问题。

(一)信息不透明

在我国的政府治理中, 因为政府和工作人员的信息不透明,社会各阶层及公民无法及时地获取政府的信息,导致了信息的滞后,无法对政府治理实施有效的监督,政府审计的“免疫系统”的作用也不能得以很好的体现,更严重的则会滋生贪污、腐败等不良后果。

(二)成本与效率的不一致

在我国,对政府的治理实质上是一种高成本的活动,但政府资金的大量投入所产生的效果却无法与其投入的成本成正比,即政府在投入大量成本的同时,所产生的收益不尽如人意。 在政府治理中,政府对治理成本的盲目性导致对治理成本计量、预算及配置达不到很好的效果, 比如:政府在提供某项服务时,无法准确地计算出这期间包括间接成本、 资本成本、 管理费用在内的所有成本等,由于成本的盲目计算,也导致了治理的效率不高。

(三)权力滥用

在传统的政府治理中,治理的方向往往是单向的, 是自上而下的治理, 这就产生了政府官员权力的集中,社会民众的 “顺从”,有悖于我国人民当家作主的本质。 因此,这一社会现象也恰恰说明了我国的政府治理缺乏很好的参与机制。事实上政府的作用有限,如果政府在治理的过程中加入社会的力量, 也就有效地抑制政府及其工作人员的 “膨胀”,提高了公众对政府的信任力。

( 四) 政府逐利导致地方保护问题

2013 年9 月8 日,习近平总书记在访问纳扎尔巴耶夫大学回答学生的问题时指出:“我们既要绿水青山,也要金山银山。 宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。 ”这一观点的提出将经济利益与环境的保护联系到一起,指明了在我国政府治理的过程中所产生的因过高的重视利益而导致的地方环境问题的现象,强调了生态文明建设在政府治理中的重要性,也更加丰富了政府审计的内容。

四、政府审计在政府治理中的作用

基于公民与政府之间的委托-受托关系具有广义的范畴, 其在不同的历史时期存在着不同的内涵与实质, 政府治理的内容也随之发生变化, 政府审计作为政府治理的主要手段, 在政府审计中所发挥的作用也不尽相同, 这从另一个角度反映了政府审计与政府治理间的紧密关系。 善治是政府治理的最终目标和最高要求, 其中所包括的内容有行为透明,效率与效果,责任性, 合法性等。 提高政府行为的透明度,建立高效率低成本的绩效目标, 加强政府及其工作人员的责任观念以及对法律政策的遵守, 都将成为政府治理的善治目标实现所依托的因素。 针对以上问题,政府审计在政府治理中所起到的作用包括四点。

(一) 提高政务的透明度, 增强对信息的监查监管力度

在政府治理过程中,政务透明度是决定政府治理效果的关键因素,也是实现政府治理目标的基本要求。 政务的透明要求能够可靠、完整、及时地向民众提供政府活动的信息,以反映政府真实的财务状况和政府活动真实的受益与成本。 政务透明的内容主要包括制度的透明,会计信息的透明及指标数据的透明,政府审计可以通过对政务透明度及相关政策执行的监查,促进内部控制的完善,防范规避财政风险。

政府审计也有利于政府信息的公开,有效减少了贪污腐败的行为。如果政务的公开仅仅是满足公民对信息量的需求而忽视了对信息质量的要求,则容易对公民产生误导。因此,在信息的筛选与监查过程中, 必须保证审计机关的独立性与信息的真实性。

(二) 建立健全绩效管理制度, 全面推进政府的绩效审计

目前,在我国现行的政府治理中,政府作为资源配置的主要责任方,在社会中担任了重要的角色。 同样,政府的 “低效率、少作为”会对政府治理的效果产生不利的影响。 因此,政府绩效制度的建立与健全成为了提高政府工作效率的重要途径。 鉴于政府治理的目标, 应当全力提高政府治理的效率与效果, 必须建立健全绩效管理制度, 全面推进政府绩效审计。 具体的流程为:首先,应建立绩效目标,并以此为导向,为绩效审计评价确立正确的方向与合理的依据。 其次, 应设计绩效评价体系, 对所提供的经济指标与数据进行全面整体的分析, 并兼顾经济与社会的可持续发展。 再次,应构建绩效监督系统, 在进行政府审计的同时, 调动社会审计与内部审计的相关资源,完善政府绩效监督系统。 最后,应建立责任追究机制,明确责任分工,并逐步形成公正、合理的绩效评价制度。

(三) 建立责任政府, 深化经济责任审计

经济责任审计是现代审计理论与我国实际所联系的审计制度的创新,完善对政府的监管, 对政府工作人员的反腐倡廉和党风建设都具有深刻的意义。 因此,推动建立责任政府、深化经济责任审计在政府的治理进程中肩负着重大的作用。

深化政府的经济责任审计,应确立经济责任目标,并与经济责任报告相联系。 以经济责任目标为导向,以经济责任报告为依据,建立健全经济责任审计评价体系。 明确政府内部各个部门的分工及责任,对经济责任进行分别划分。 有效利用经济责任的审计结果公告,使全社会对政府的经济责任进行有效监督,充分发挥经济责任审计在政府治理中的重要作用,提高政府的责任观念,建立责任政府。

(四) 推动社会公平, 提高公众对政府的认可

促进社会公平, 使社会各个阶层都能够行使自己的权利, 都具备发展的机会, 也是政府进行善治的一个重要目标。而其中民生民本的审计,包括对社会保障资金的审计, 住房公积金等专项资金的审计, 也间接地推动了社会的公平。 公众对政府的公共管理活动的认可, 也会减少政府治理的障碍,反之,公众对政府活动的不满,也会阻碍政策的实施。 因此政府审计对于缓解政府与公众的矛盾, 推动和谐社会建设的意义深远。

五、结论

政府审计不仅是政府治理的基础,更直接推动了政府治理的发展与完善,对于实现政府的目标,维护国家经济安全及满足社会需求等方面意义重大。 这就要求政府机关要正确面对政府审计过程中的问题,坚定反腐,提高政府透明度、加强问责机制、促进良治善治,从而实现政府的治理目标。

摘要：本文首先阐述了政府治理的概念、特征及所采用的治理机制,将政府治理与政府审计相结合,对政府审计在政府治理中的特殊地位进行分析。然后针对目前我国政府治理的现状,提出存在的部分问题,并分析了这些问题已导致或可能导致的危害。最后,对政府审计在政府治理中起到的具体作用展开论述。

关键词：政府审计,政府治理,公共受托责任

参考文献

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乡镇政府治理行为的回顾 篇5

—以湘南为例

李万忠

党的十一届三中全会以后，我国农村掀起了波澜壮阔的改革，随着家庭联产承包责任制地推广，那种政社合一的人民公社体制已不适应农村生产力地发展了，1983年10月，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府》的通知，农村普遍建立了乡（镇）政府，这是农村政治改革的一个重要举措，至今乡（镇）政府已经走过了26年的历程。

笔者作为一名在乡镇工作近二十年的干部，对乡镇政府发展历程及治理行为有着深刻的体会，本文通过对一些乡村干部地调查，回顾笔者所在地方乡镇政府的治理情况。

部门设置与乡镇治理

说到乡镇治理就不能不说到乡镇干部与部门设置，因为乡镇治理毕竟是乡镇干部凭借着一定的权力对农村进行治理的行为，三者密不可分。

一、乡镇部门设置的历程

脱胎于人民公社的乡镇政府除了对农民的生产由原来的直接领导为指导之外，其他的职权大多继承下来了，其部门的设置有着一个发展变迁的过程，笔者认为这个过程可以分为两个阶段：

第一阶段：从1983年建立乡镇政府到1994年，这个时期随着农村社会经济形势地发展，乡镇政府在不断增设职能部门，这个阶段乡镇的部门与权力配置比较合理，可以说是一个完全意义上的基层政府。80年代初由于乡镇政府尚处于初建阶段，农村的工作形势也不复杂，部门设置与干部配备也比较简单，一个部门就一个干部负责，有些干部一个人要负责两个部门，部门的负责人称为“员”、“助理”或者“专干”，如水利站的负责人叫水利员，民政办的负责人叫民政助理，计生办的负责人叫计生专干；主要有部门有党政办、财政所、民政办、计生办、水管站、农技站、财会辅导等部门，随着农村的工作形势地发展变化，又逐渐增设了国土所、文化站、城建办、劳保站、计生服务站（计生办的下级机构）等部门。

第二阶段：1994年至今，一方面是部门逐渐升格，负责人由“员”升为站长、主任，如水利员变成水管站站长、计生专干成了计生办主任；另一方面是，乡镇一些重要的部门或者一些部门的部分重要职权被县级的相关科局上收，如国土所、司法所、广播电视站等站所被上收，由县局直管；计划生育的执法权上收到法院、农村户籍管理权上收到派出所、民政办结婚登记的权力也被上收县民政局，从而使得乡镇部门由设置完整变成了残缺不全的局面，其拥有的职权无法应付日益复杂的农村工作形势。

二、当前乡镇部门设置存在的问题及对治理的影响

1、权力上收，责任却依然留在乡镇，缺乏相应职权的乡镇政府无力处置这些问题，极大地影响了治理的效果。

例如乡镇民政办为村民办结婚证的权力被上收，本来村民在乡镇民政办结婚证前要到乡镇计生办进行婚前检查，看结婚者是否已经怀孕，此举能有效地防止村民未婚先孕、未婚先生孩子等违法现象的发生，结婚登记的权力上收到县民政局之后，乡镇政府的计生工作少了一项有效的治理手段。

2、乡镇的部门设置与权力配置没有随着农村社会形势的发展而调整，致使乡镇难以应对新的情况，无法进行有效治理。

例如环保问题，2000年以前农村很少存在这方面的问题，但现在这方面的问题却多起来，主要是一些不法分子在农村办一些污染大的企业，如办炼铅厂等。例如：有人在A乡的C村和D村交界处办了一家炼铅厂，村民出现了铅中毒现象，该乡政府非常重视这件事，立即向县环保局、县领导反映情况，谁知县领导在乡政府的报告上批复要乡政府自行组织力量处置这个问题。没办法，乡政府只有下通知要炼铅厂停产，同时与供电所协商，剪了炼铅厂的电线。由于炼铅厂又接好电线时断时续地生产，村民很不满意，不断地到上级有关部门上访，并以不进行村委会换届选举来要挟乡政府拆毁该炼铅厂，其实乡政府并没有环保的执法权，也管不了供电所，无法达到村民的要求，但村民却不这样认为，在他们心目中，乡政府是有权力解决这个问题的，肯定是有领导得了老板的好处而有意袒护，一下子流言四起，乡政府的领导有苦难言，处于两难境地。

3、该淘汰的部门没有淘汰，影响了乡镇政府对乡村的治理。

这里有两种情况：一是一些职能已经弱化，社会需求趋于消失的部门仍然存在，其人员都是在编的，这种部门的存在，浪费了乡镇本来就不多的治理资源（财力与人力）。如乡镇农机站，一年到来无非是协助县农机局下乡收几次农用车辆的费用，这样的部门完全可以撤销，其职责可以合并到其他的部门去；二是一些部门职责重叠，不好开展工作。例如在2001年的乡镇体制改革中，设立了农业办，原来的设计是以农业办代替农技站、农机站、畜牧站，从而达到精简机构与人员的目的，但这种简单地把部门职能、人员合并的改革方式，既不好对应县级的各职能部门，又不便于在农村开展工作，于是在实际的操作中又走回了老路，原有的部门如农技站、畜牧站、农机站依然存在，农业办也没有撤销，于是在农技站、农机站、畜牧站之上又多了一个管理层次，本来乡镇就有一个副乡镇长管农业，用得着再设一个农业办主任来管农业吗？这样一来造成了权力交叉、分工不明的弊病，遇事互相扯皮的现象也时有发生，影响了基层治理的效果。总之，由于种种原因造成的乡镇的部门设置不合理、残缺不全的局面严重地影响了乡镇的治理效果。

乡镇干部与乡镇治理

乡镇干部是乡镇治理行为的主体，他们的素质、数量与手中掌握的权力直接影响乡镇治理的成效。笔者的父亲在人民公社当了多年的炊事员，对乡镇干部与乡镇治理的关系，他给我打了这样一个比喻：“同样的菜、同样的配料，不同的人做出的菜，味道是大不相同的。有的菜味道太差，让人吃不下去；有的菜味道一般，勉强能吃下去；有的菜味道特别好，让人吃了还想吃！”这话很有哲理，笔者在近二十年的乡镇工作中，深深地感受到：不同素质的乡镇干部产生的治理效果是截然不同的。

一、乡镇干部的来源与素质：对于乡镇政府所需要的人才来说，素质与来源密不可分，因为当好一个乡镇干部的前提条件就是要熟悉农村、了解农民。从1983年底农村重新建立乡镇政府至今的26年时间里，不同时间段乡镇干部来源的情况是不同的，不同途径来源的乡镇干部由于文化程度、农村工作经验、人生经历等情况的不同，产生的治理成效也是大不相同的。

1、从农村中招聘的乡镇干部：从1984年到1992年实行从农村中招聘乡镇干部的政策，其做法是县里通过考试的方法，从农村中招聘一些有文化的青年到乡镇当干部，实行三年一聘。招聘干部来源于农村，他们在农村长大，从学校毕业回家后又在农村劳动了几年，对农村是相当熟悉的，同时与农民有着天然的联系（父母、兄弟姊妹都是农民），这些人当上乡镇干部，很快就能胜任工作。因为是招聘干部，担心工作不努力会被解聘，因此工作特别能吃苦、为人处事小心谨慎，工作颇有成绩。这批人除了少部分人被解聘外，其他的人最后都转了正式干部，他们当中的大多数人成了县、乡各部门的骨干力量，招聘干部在乡镇治理中是比较有成效的。

2、大中专毕业分配的乡镇干部：80年代末到90年代中期，在县级部门对大中专毕业生的需求逐渐饱和之后，大中专毕业生开始分配到乡镇工作，这些人无论是文化素质还是综合素质都较好（那时能考上大中专学校的人较少，是精英教育），而且他们当中的大多数人来自农村，熟悉农民，经过多年的锻炼，他们是当今中乡镇的中坚力量。他们当乡镇干部，给乡镇治理带来了新的观念。

3、从村支书、村主任中直接录用的乡镇干部：停止从农村中招聘乡镇干部之后，有关部门就出台从村支书、村主任中直接录用乡镇干部的政策，这是不用考试的，年龄、文化程度等条件也是比较宽松的。这种来源的乡镇干部有利之处是由于他们长期在村干部的位置上工作，有较丰富的实践经验，处理问题的能力较强，但他们由于长期局限于一村一乡，视野相对狭窄，文化素质也不高，虽然当了乡镇干部，但他们的工作方法与思路依然停留在村干部的时代，不可避免地把一些落后的观念与做法带来了（虽然有时这些做法很有效），对乡镇治理行为带来了负面影响。

4、考公务员的乡镇干部：2000年之后，大学毕业生国家不包分配了，大学生当乡镇干部的途径就只有通过考公务员了。这些人大多数出生在80年代之后，他们当中有不少城里来的人，就是从农村中读大学考上乡镇公务员的，其生活经历也是从学校到学校的，绝大多数人没有经历艰苦的农村劳动地磨练，不那么熟悉农村，他们还有个成长的过程，对乡镇治理还没有多少新的创建。

5、凭关系进乡镇当干部：说句不客气的话，也就是“走后门”当上乡镇干部的。90年代中期以后，乡镇政府进人的规矩被破坏，只要乡镇党委书记同意，无论是农民、还是是下岗工人，都可以进入乡镇当干部，通常的方法是：先做临时工（关系硬的人直接招工或者招干）——招工或者招干（一般属于没有编制的超编人员）——提拔为副科级领导，从而获得公务员编制，这类干部目前约占乡镇干部中的30﹪，这种来源的干部大多素质不高，但由于自恃有后台，优越感很强。这类素质的干部你能指望他产生较好的治理效果吗？

二、乡镇干部的数量：80年代初至90年代初，乡镇干部人数（无论是领导职数还是一般干部）是比较合理的，从90年代中期开始膨胀，一是因为部门升格带来的人员增长，部门负责人由“员”改称为站长、主任，如水利员变成水管站站长、计生专干成了计生办主任，这可不仅仅是称呼的变化，有了站长就会有站员、有了主任就会有办事员，如此一来人员剧增；二是进人秩序混乱带来的人员增长，凭关系进乡镇当干部愈来愈多；三是领导干部职数设置过多。例如A镇由1984年的15名干部到现在的113人，Y乡由1990年的14名干部到现在的41名干部。俗话说：“龙多不治水”，这话确实有道理，乡镇干部人数多了，治理效果反而差了。因为原来一个部门一个人负责，无人可推，必须自己把事情做好，也有相应的权力把事情做好，现在人多了，内部矛盾也多了，内耗严重，治理效果自然不好了。

乡镇治理的内容与方式、方法

一、治理内容：全面负责

从文化教育、基层组织建设到招商引资、经办乡镇企业，从农业生产、计划生育到村民日常生活中遇到困难、出现的纠纷，甚至是夫妻俩打架闹矛盾，乡镇干部都得管，可以这样说，乡镇区域内所有的事都是乡镇治理的内容，正如有的干部说的那样：“上至天文地理，下至鸡毛蒜皮，乡镇政府事事有份。”

在农业税取消以前，乡镇治理的主要内容是收粮、收款、计划生育，因为这不仅是县政府下达给乡镇政府的硬任务，不完成任务会被“一票否决”，而且向村民收粮、收款任务完成的如何直接关系到乡镇政府的切身利益；在农业税取消之后，乡镇治理的内容主要是计划生育、维护社会稳定、社会主义新农村建设等。

二、治理方式：干部驻村、部门分治、分组专治

1、干部驻村：有的乡镇也叫包村。其具体做法是乡镇党委、政府把乡镇干部安排到各村驻点。驻村的干部人数各个时期不同，八十年代至九十年代初期，由于乡镇干部人数少，一般是一名干部驻一个村，甚至一个干部驻二个村，九十年中期以后，乡镇干部人数急剧增加，驻村的干部自然多起来，小村一般都有二名干部（一名乡镇领导，一名普通干部），大村多达3—4人。驻村内容：村里所有的事无所不包，如村里的农林水事、矛盾纠纷调处、农村党支部建设、社会主义新农村建设等种种工作。

驻村模式的变化：80年代至90年代，驻村干部对村里的事无所不管，在村里，驻村干部的权威高于村支书、村主任。进入2000年后，随着基层民主地不断扩大，村干部权力意识大为增强，村子内的事由村支书、村主任自主管理的多了，他们不愿也不让驻村干部管理得过于具体，同时取消农业税后，乡镇干部与村民接触的机会也少了，这样一来，驻村干部的权威大减，有时候甚至只起上传下达的作用。

总的来说，驻村这种乡镇治理中最常用的方法，是有其积极作用的，也是乡镇政府与村民联系的一个有效办法，只不过应随着时代变迁而改变其一些具体做法而已。

2、部门分治：乡镇政府设有党政办、财政所、综治办、民政办、企业办、统计站、经管站、国土所、广播电视站、司法所、文化站、计划生育办、城建办、劳保站、水管站、农机站、动物防疫站、林业站、学区等各种部门，通过各种职能部门对相应的工作进行治理，为村民提供服务。部门治理离不开驻村干部地支持，一些部门的工作会分解到各村，由驻村干部负责完成。例如民政办的灾情统计，就是由各驻村干部统计好本村的情况再报到民政办汇总。

3、分组专治：一些重要的工作，仅仅靠驻村干部、部门干部的力量是难以完成的，乡镇党委、政府就安排一些干部组成一个工作组来进行治理，从人力、物力给予保障。乡镇主要有计生组、政法组、农业组、企业组等。

三、治理方法：从粗放管理到以人为本、从人治到依法行政 80年代至90年代中期，乡镇干部注重的是完成上级交办的任务，却不尊重农民的合法权力，实行的是“命令—服从” 的模式，干群关系比较紧张； 2000年以后，这种人治方法在逐渐地向依法行政转变，乡镇工作也开始以人为本，注重保护农民的合法利益了，干群关系大为改观。但是现在乡镇治理中也存在一个令乡镇干部困惑的问题：乡镇政府做到了依法行政，村民不遵守政策法律的现象却多起来，那种人治的老办法不敢用，以人为本、依法行政的新办法又不管用，如何使村民遵守政策、法律成了个大难题。这里以计划生育为例：80年代至90年代中期在计划生育工作上，就采取了“通不通，三分钟，再不通，龙卷风”的治理方法，在这种狂风暴雨式的做法中，延续了几千年的、在农民头脑中根深蒂固的传宗接代思想逐渐被打破。平心而论，如果没有这种强制手段，这个时期不知要多生多少孩子，农村人口可能根本无法控制，对于国家来说，无异是一个灾难性的后果。这种人治的方法无疑是非常有效的，但是这种工作方法，也确实影响了干群关系，乡镇干部的形象受到了极大的影响。90年代中期，出台了“七不准”的政策，乡镇的计生执法权被上收到县法院的计生法庭，而计生法庭那几个人不可能对一个县的计生对象执法，于是农村中超生、不按计划生育的现象又多起来，但乡镇政府对此却是一筹未展，连县里的文件都公开承认，计划生育陷入了 “有法律却无办法执行”的怪圈。

四、乡镇治理存在的问题

1、“外行领导内行”的现象比较普遍

这里有两种情况：一种情况是当前乡镇领导提拔过快、调动频繁，一些乡镇主要领导缺乏所必需的农村工作经验，导致乡镇治理效果不好；另一种情况是乡镇政府缺乏必要的专业人才，例如分管农业的副乡镇长不懂农业，农业办主任也没有学过农业，农技站的编制缺额时招考的对象并不要求是否农业院校毕业，考农技站的人只是为了解决编制问题，并不懂农业，不热爱农业；还有管政法工作的领导没有学过法律„„这样的干部配备方式，能指望有好的治理效果吗？

2、乡镇主要领导急功近利的思想影响了乡镇治理效果

现在的乡镇党委书记很少能当满一届的，少的一、二年，多的三、四年便会调走，谁都想在自己短暂的任期内做出成绩来，以求得到上级领导地赏识，达到自己的政治目的，如提拔重用、进城谋个好位子等。为了尽快出成绩，多是搞些政绩工程，至于对当地的经济、社会发展是否有利就不会管了；对治理中潜在的危机，尽管已经看到，但只要自己在任时不会爆发，就不会去管，结果几年之后引发大的治理问题。

3、乡镇治理的方式没能跟上时代的变化

现在的农村变化很大，尤其是村庄的变化更大，一些原来居住在交通不便的山区村的村民有因为经济富裕、自然灾害等种种原因纷纷搬迁到乡镇政府所在地的集市居住，集市由原来的一个村变成几个村居住的地方，小城镇有了很大的发展，村民的就业方式（不再依靠种田为生，而以打工、做生意为主）、公共产品需求都发生了变化（聚居的人多了，社会治安也复杂了，原来在本村容易解决的饮用水、垃圾处理等事情都成了难题。），但乡镇依然沿用原来驻村的方法治理，效果自然不好。

几点建议

一、按乡镇的具体情况合理地设置部门，同时配备相应的职权，使乡镇政府有能够处理好本区域内各种事情的权力。

二、规范干部来源渠道，杜绝“开后门”进乡镇当干部的现象，从而保证干部素质；严格控制干部人数，合理配备不同专业、来源的干部；提拔到乡镇任职的领导干部要具备一定的农村工作经历。这样才能保证有较好的治理效果。

三、乡镇治理的方式要跟上时代的变化，随着农村形势的变化（也即治理内容的变化）而改变治理的方式、方法，做到与时俱进。

基层政府治理改革与创新研究 篇6

【关键词】基层政府；治理；改革与创新

政府治理改革与创新是政府自身的组织结构、工作方式、执政思路和理念的创新，内容涉及有政治、行政、社会治理和管理、公共服务等多个领域。中共十八大后产生的新一届政府上任伊始，便正式提出了建设“创新型政府”的目标，这是我国政治体制改革的一个重要发展。在党的十八届五中全会把创新提高到国家发展全局核心位置的高度，充分表明了创新在今后我国经济社会发展中的极端重要性。在推进基层政府治理改革与创新中，需要把握其重要意义，全面加强政府自身建设，正确理解基层政府治理改革与创新的模式。

一、基层政府治理改革与创新的重要意义

1.实现国家治理体系和治理能力现代化新战略的能动性回应。中共十八大的召开，可以视为标志着政府治理改革与创新进入新阶段。党的十八大明确提出，“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”提出要完善中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把政府职能转变列为改革的重要内容，明确要求“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服務型政府。”十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把依法全面履行政府职能确定为深入推进依法行政和加快建设法治政府的首要任务，明确指出“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”这都为地方政府治理改革和创新设定了框架、目标和评价的原则。

2.五位一体联动的关键枢纽。政治建设与经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设仿佛分属不同的领域、承载不同的任务，因而也具有不同的特点。但是，一当在动态意义上思考，政府角色的特殊重要性就凸现出来了。经济、社会、文化、生态文明诸领域的改革都需要政府主导推进，就此而言，政府治理改革堪称牵一发动全身的关键性枢纽。

3.十三五实现的重要保障。中共中央关于制定“十三五”规划建议中，明确提出了完善发展理念的具体要求，第一位的理念就是“创新发展”，“让创新贯穿党和国家一切工作”。政府作为具有主导性的创新主体之一，创新发展所要求的制度创新涉及政府对经济的调控方式创新、转变职能以激发市场活力和社会创造力的多元主体协作创新、社会治理和公共服务提供方式创新等多个领域。2016年是“十三五”开局之年，鉴于“十二五”期间政府改革和转型实践，为了保障完成“十三五”规划的主要目标，必须解决有效的政府治理改革和创新问题。

二、全面加强政府自身建设

1.建设“四个政府”：法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府是落实依法治国基本方略、推进“四个全面”的必然要求。法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府之间是相辅相成的关系：法治政府是保障，创新政府是动力、廉洁政府是要求，服务型政府是目标，共同组成了政府建设的基本内容，也就成为了基层政府治理改革与创新的目标。

2.政府的“两力”建设：执行力和公信力。执行力是贯彻落实上级指示、要求、政策的有效性问题。公信力是政府和行政相对人之间的信任问题。当前，基层政府提高政府的执行力和公信力已经成为服务型政府建设的重要内容，也是当代行政改革的重要内容，世界各国政府所竭力追求的目标。

三、正确理解政府治理改革与创新的模式

基层政府治理改革与创新，如果是模式，那么它至少要满足如下标准或因素：一是要有度特定，在制度上有创新，而不是现有制度的解释。二是模式的可复制性，具有较强的稳定性和扩散性。三是模式的制度化，包括模式中价值、规范、程序、结构形态以及贯穿其中的制度逻辑关系能够被认可。

第一、基层政府具体的工作实践中不断的探索创新

基层政府治理改革与创新中，改革与创新是目标。但在实现目标的过程中要对不断变化的社会状况作出调整，以适应政策形成和执行的变革需要，从这一角度来看，在推进改革与创新的过程中并不是急于把变化中的状态固定化和模式化，而是需要将那些具有稳定性和成功经验的工作实践纳入到正式的制度当中。在这个意义上讲，实践创新远比不断地进行制度化尝试比如出笼模式之类的做法，来得更具本质意义。

第二、基层政府治理改革与创新的制度化

基层政府治理改革与创新中有许多是没有能够制度化的模式，但有着丰富的工作实践，这需要在工作中去总结和制度化。当前，在基层政府实际工作中，很多工作都有制度化的支持，但是从具体表现上看，这些工作要么没有严格的执行现有制度，要么执行中存在诸多不确定性的情况，要么需要有新的制度加以规范等等，面对基层丰富的实践活动，在经验的基础上把成熟的、稳定的工作方法加以完善总结，推行制度化、程序化建设，对无效制度或阻碍治理实践的旧制度，要敢于创新，并在总结实践经验的基础上，将成熟的经验进行制度化，进入正式政策和法律体系当中，这也是基层政府治理改革与创新模式的发现与创造。

政府治理 篇7

关键词：政府管理,公共服务,执政理念

在当今社会, 政府是影响经济与社会发展的重要主体, 其管理职能、管理主体、管理手段与方式的不同对社会的影响也会有所不同。二十世纪七十年代以来, 在政府管理过程中, 政府面临着经济全球化、信息化、国际竞争的挑战以及政府财政危机和权威危机, 公民对政府的要求越来越高, 传统的政府治理已不能适应公民的需求。

一、我国政府治理的现状

我国改革开放以来先后开展的五次较大规模的政府机构改革基本上是围绕着精简机构、裁减冗员、政府职能转变而展开的, 虽然取得了一定的成效, 但仍然走不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈, 而且政府管理过程中的一些问题仍然没有得到有效的解决, 反而更加严重。这种传统的政府治理模式难以适应全球化、信息化时代的需求, 因此无论在价值取向、模式设计还是制度创新上都要进行根本性的变革, 全面推动新的政府治理模式的确立。

随着社会主义市场经济体制的日益完善, 政治体制改革的推进, 以及受西方“新公共管理运动”的影响, 迫切要求中国政府改革传统的政府治理模式, 充分发挥“政府-市场-社会”这种三元社会结构共同治理模式的互补优势, 科学的处理好政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系, 建立一个与经济转型、社会转型相适应的“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的新型政府治理模式。在这种背景下, 我国政府从政府职能角度提出了顺应时代发展的政府治理新模式:建设公共服务型政府。

二、我国政府治理的新模式———建设公共服务型政府

自从美国学者登哈特夫妇提出新公共服务型政府理论以来, 建设公共服务型政府成为各国学者研究的热点, 也成为各国政府力求改革的目标和方向, 面对经济全球化、信息化、网络化以及我国经济社会的全面转型, 我国传统的政府治理模式已经无法适应现阶段的实际需要。因此, 要求我国政府实现治理的创新与转型, 强化政府的社会管理和公共服务职能, 树立“以人为本, 执政为民, 主权在民”的执政理念, 积极建设公共服务型政府这一新型的政府治理模式。

(一) 公共服务型政府的内涵。公共服务型政府应该是这样一个政府:坚持以人为本﹑执政为民的理念, 能够对公众﹑社会的需求作出迅速及时的回应, 以宏观间接管理为主, 强调社会管理和公共服务职能, 在依法行政的基础上提供高效优质的公共产品和公共服务, 全心全意为人民服务, 并承担服务责任的政府。大力提倡建立“政府-市场-社会”三元社会结构范式, 处理好政府与市场, 政府与社会, 政府与公民的良好互动合作关系。

(二) 公共服务型政府的特征。公共服务型政府在新的环境下被提出来并作为一种全新的政府治理模式, 具有以下特征:

1.公共服务型政府强调以人为本, 服务性是政府的核心价值取向。公共服务型政府注重服务意识, 强调“民本位, 社会本位, 权利本位”理念, 强调以“顾客”为导向, 以公民为中心, 提供高品质的公共产品和公共服务。

2.公共服务型政府是“有限政府”而非“全能政府”。公共服务型政府强调政府的能力是有限的, 充分发挥市场在资源配置中的基础性作用, 加强宏观调控的作用, 形成“小政府, 大社会”的行政管理模式。

3.公共服务型政府是“法治政府”而非“人治政府”。公共服务型政府强调政府机构要依法设置, 政府行为要依法行政, 避免对公民权利和市场秩序的不正当干预, 以法律为准绳, 实现公共利益的最大化。

4.公共服务型政府强调政府廉洁高效。公共服务型政府要求政府在降低政府管理成本、提高行政工作效率的基础上实现公共利益的最大化, 提高政府的回应力, 杜绝腐败现象的发生。同时加强公务员的廉政建设, 强化公务员的伦理道德观念, 提高政府在公众中的良好形象和威信。

(三) 建设公共服务型政府的具体措施。建设公共服务型政府是现阶段我国经济社会发展十分紧迫的任务, 也是一项十分复杂的系统工程, 并不是一朝一夕就能完成的。通过借鉴国外政府治理的先进经验, 结合我国的具体国情, 建设公共服务型政府可以从以下几方面来不断完善。

1.从治理理念上进行创新。公共服务型政府最基本﹑最核心的理念就是服务理念。行政人员必须具备服务意识, 全心全意为人民服务, 对社会公众的需求能够作出迅速及时的回应, 把人民的利益放在第一位, 摒弃“官本位﹑权力本位”思想, 真正为人民办实事, 为公众提供高品质的公共产品和公共服务。

2.从治理机制上进行创新。公共服务型政府作为一种全新的政府治理模式, 强调政府的职能主要表现在“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。我国要加快政府职能的彻底转变, 建立精简高效的行政体制, 从根本上转变传统的政府治理模式, 建立“政府-市场-社会”三元社会结构范式, 处理好政府与市场﹑政府与企业﹑政府与社会的关系。

3.从制度建设上进行创新。一个国家的治理水平就要看各项制度是否民主、科学、合理, 制度建设是否完善。目前我国的制度建设由于受到传统计划经济体制的影响, 各项制度都不够完善, 存在着许多弊端, 而建设公共服务型政府就要求政府对各项制度不断进行创新完善。总之, 在当今社会, 制度创新成为每个政府进行政府改革的目标和努力的方向。

4.从治理方式上进行创新。我国传统的政府治理模式管理方式手段单一, 方法落后, 新技术、新方法的应用程度不高, 政府信息化水平不高, 远远落后于发达国家。在经济社会的全面转型时期, 要充分利用新技术革命的先进成果, 尤其是计算机、网络、信息通讯等先进技术对我国的治理方式进行根本性的转变。我国政府必须加快电子政务建设, 更新管理方式与方法, 力求建立“电子化政府”。目前我国政府虽然在电子政府建设方面取得了不少进展, 比如政府上网工程﹑推行“一站式”服务等为公民提供了更为方便更为快捷更多渠道的信息, 但是建设公共服务型政府的一个重要方面在于为公众提供公共服务, 因此我国政府必须充分利用办公自动化设备, 实现政府信息资源的共享, 加强信息基础设施建设和网络技术的推广应用, 提高行政人员的业务素质, 为公众提供多渠道的服务, 加快建设公共服务型政府。

5.治理主体方面的完善。现代政府治理强调治理主体的多元化, 公共机构﹑私人机构﹑第三部门都可以成为治理的主体。一是作为政府治理主体的政府来讲, 要加强公务员的队伍建设, 建立廉洁、精干、高效的公务员队伍, 全面提高公务员的各项素质, 转变公务员的传统思想观念, 强化公务员的服务意识, 真正做到“权为民所用, 情为民所系, 利为民所谋”, 加强公务员的伦理道德建设, 树立“执政为民, 主权在民”的执政理念。二是大力发展社会中介组织, 健全第三部门。公共服务型政府强调社会中介组织的作用, 一些社会性、公益性、自我服务性的事务可以不必由政府来承担, 社会中介组织能够解决的很好。我国目前的第三部门虽然发展迅速, 但是对政府的依赖性很强, 缺乏资金人才的支持, 自主独立性不高。因此必须大力发展第三部门, 建立科学的管理制度, 积极主动地参与到社会事务的管理中, 成为沟通政府与公民的一座重要桥梁。

政府寻租行为的治理 篇8

一、政府寻租行为的具体表现形式

政府作为社会公共组织，具有公共性和强制性的特点，它能在一定程度上能超越各种具体的利益，为公共利益着想。但是，政府是由政府官员组成的，政府决策是由政府官员做出并执行，由于政府官员理性经济人的特征，因此，政府行为和政府政策在很大程度上受政府官员的影响，政府行为存在着偏离社会公共利益的可能性，在转型经济时期，表现为政府寻租行为。政府寻租行为具体表现有以下几种：(1)政府定价。对资源施行价格管制，就会使受管制资源出现人为短缺。政府的定价行为此时已经在社会上制造了巨大的寻租空间。(2)政府特许权。政府的特许权制度人为的造成了资源短缺，因为获得特许权的人可以通过垄断地位获得垄断利润，这必然会刺激大量寻租行为的形成。(3)关税和进口配额。两者在一定程度上人为地设定了租金，使得落后产业可以制造短缺的产品，从而寻得租金。(4)政府采购。如果政府采购的竞争不是市场化的，那么它就有可能被某些公司所垄断。同时如果政府官员不够廉洁，那么承包政府采购的企业更有可能从中作弊，通过虚报成本等手段达到寻求更大租金的目的。

二、政府寻租行为的原因分析

由于公共产品、外部性等原因导致市场失灵，需要政府运用政治经济手段对国民经济加以宏观调控和微观管制。但由于政府自身一些缺陷，干预带来了一些意想不到的后果, 政府寻租行为就是其中后果之一, 导致政府寻租的原因主要有以下几点：

第一，信息的不完全和非对称。一般地, 寻租活动都是与信息问题相关的。正是由于信息不完全, 有些人可以在某些地区或局部市场上建立起垄断力量, 这样, 即使表面上市场是竞争性的, 市场均衡也不可能达到均衡, 也不是帕累托最优的。在同样的情况下，政府亦会发生失灵的问题，这是现代政治经济体制结构本身所无法避免的，政府的失灵在经济活动中就通过各种寻租现象表现出来。

第二，政府对其干预经济的权力的滥用。寻租是政府对经济活动干预和管制的必然产物, 政府干预不可避免地存在垄断与特权, 这种垄断形成了有别于市场价格的显在的或潜在的政府价格, 两个价格差就形成了“经济租”。

第三，政府行为中“经济人”角色的异化。政府对市场的干预和管制是出于市场失效问题，但执行政府职能的却是处于代理人身份的政府官员，在公共选择学派的理论分析中，政府官员并不总是关心公众利益并以公众利益为最高目标的，他们和其他人一样也是关心自身利益的经济人，他们的主要目标就是个人利益最大化，同时也追求权力的运用，在任期内会尽可能的使用其权力来增加个人的效用水平，这也有可能导致公共权力的滥用。

三、治理政府寻租行为的对策

在体制转换时期，现行的制度结构和制度安排的缺陷为寻租行为创造了大量的机会和条件。寻租活动产生的主要根源在于制度缺陷，只要制度上存在这个租，就会产生寻租现象，所以限制寻租活动最有效的解决办法就是制度创新。

第一、完善制度创新，消除租金存在的空间。体制转换时期腐败蔓延的主要原因是体制性缺陷造成的，无论是社会民主监督作用的发挥，还是提高腐败查处概率都要通过制度创新和制度完善来解决。我国必须要完善市场竞争机制和价格机制，如稀缺资源的供求活动应尽量通过市场竞争进行，从而使政府在行使其经济管理职能时更加具有透明度和公开性。进一步放松政府管制，走向小政府大社会，把更多的事情交给市场去运作，同时把市场机制引入公共服务领域，限制政府官员的权力滥用。例如：政府的某些活动如许可证、牌照的发放可以采用拍卖的方式。

第二、建立完善监督和惩罚机制，加大寻租者的成本。绝对权力导致绝对的腐败, 如果没有完善的监督机制和惩罚机制, 官员的创租和寻租行为就无法得到监督与制裁。在实际工作可以采取的监督措施有: (1) 建立分配决策公开听证的程序; (2) 建立行政公开制度; (3) 推广招标、拍卖制度, 杜绝个人审批; (4) 建立政府官员的财产申报登记与核查制度。同时加强惩罚力度，对于已查处案件处理进行公开，加大非法寻租活动的精神成本。这样，使得非法寻租活动带来的收益远远高于风险，寻租行为主体经综合权衡后，将理性放弃寻租行为，从而使非法寻租行为得到有效的控制。

第三、加强意识形态资本积累，改变经济人的偏好。经济人的偏好构成经济人是否寻租的主观因素。要改变寻阻者的偏好函数必须加强经济人的价值观、道德观的教育和培养。对创租、寻租活动最好的控制和防范就是经济人的自律，达成自律就要强化道德领域规范和提高经济人的意识形态资本的积累，使他们从内心深处有明辨是非的道德意识，因而对寻租、创租产生一种厌恶感。人的道德品质既不源于先天的禀赋，也不成于后天的自我设计，而来自于长期的接受道德教育与参加社会实践活动。因此，加强精神文明建设和道德教育，从道德规范的角度加强的公务员队伍廉政建设。

摘要：我国在由传统的计划经济体制向市场经济体制转变过程, 经历了双重体制并存的阶段。由于利益激励的驱使, 以及缺乏有效的制度约束, 人们在追求利益最大化的过程中必将产生大量的寻租行为。本文分析政府寻租的具体表现形式, 探讨寻租的成因并在此基础上提出治理政府寻租的政策建议。

关键词：政府寻租,寻租行为,治理

参考文献

[1]、陈媛, 牟建江浅谈政府采购中的寻租行为[J]中国现代教育装备, 2006, (2) :79-80

政府治理 篇9

(一) 基层社会的概念。

在我国, 所谓基层是作为政府与基层群众相连接的一条纽带, 基层社会是社会管理的一个切入口, 也是一个国家是否稳定的关键点所在。基层包括行政区划分中的农村、乡镇和城市街道一级。基层社会是社会的基础, 处在社会结构的基础部分, 同广大人民群众有着最为密切的联系。所谓基层社会指的是县以下的乡村社会和市区以下的街道、社区社会等。

(二) 基层社会管理与社会治理的辨析。

一般来讲, 社会管理包括政府管理社会和政府服务社会两方面。政府管理社会, 就是政府依照规范的、系统的政策和法规, 管理和制约社会组织及社会事务, 是一种整合社会资源、整合全社会力量, 以公共利益为最终目标的组织化活动。政府服务社会是指, 政府自身提供服务或者购买服务来实现社会治理的一种手段。基层社会管理是指:“基层政府 (一般指农村的乡镇人民政府和城市的街道办事处、社区) 依照规范系统的政策、法规, 管理社会组织及社会事务, 以调整社会利益关系、应答社会诉求及化解激化的社会矛盾、维护社会公平正义、维护社会秩序稳定性为目标, 构建理性的、宽容的、和谐文明的社会氛围, 建设经济、社会和自然相适应、相协调的社会环境。”

党的十六大报告中在谈及社会建设时, 将社会管理及社会管理创新工作列为重要内容, 同时也将其提升到构建和谐社会的重要工作议程上来。随着全党社会管理工作实践的开展, 十八届三中全会上提出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》, 首次使用了“社会治理”这一概念, 由“社会管理”上升到“社会治理”的新高度。二者虽只有一字之差, 但具有较大的区别:

1. 二者主体不同。

尽管社会管理包括政府管理社会和政府服务社会两方面, 但仍然以政府为主体, 强调政府的主导作用。具体来讲社会管理的主体主要为, 各级政府及其职能部门;而社会治理的主体是多方面的, 可以是政府、社会团体、企事业单位, 甚至是公民个体, 也可以是以组合的形式呈现的。因此, 社会治理的行为过程也是多元的, 体现了民主的特征。

2. 二者承担责任不同。

社会管理的主体是政府, 所以政府负主要责任;社会治理的主体是多元化的, 各主体之间存在着良好的互动关系, 政府责任减少, 各类社会团体组织及私营部门的责任就越大。

3. 二者实现形式不同。

社会管理的主体主要为各级政府及其职能部门, 从管控社会的角度出发, 形成的是一种自上而下的纵向管理形式;社会治理更加重视各主体之间的通力合作, 体现了民主的作用, 各主体间通过沟通协商达成共识。所以社会治理的实现形式是立体式的多元互动。

4. 二者实践路径不同。

社会管理的实现路径需要政府利用手中的权力来控制部署社会事务, 一般具有行政命令的色彩。社会治理具有多种实践路径。除行政手段外, 还有市场调节, 社会团体手段等。例如, 政府在社会治理中起到引导作用并非管控作用, 非政府组织 (NGO) 等主动发挥作用, 加强各方沟通互动, 形成多种主体配合下的实践路径。

5. 二者与社会服务的关系不同。

社会服务是嵌入在社会管理当中的, 政府提供社会服务时, 未能考虑到服务对象的诉求, 所以导致服务对象只能被动接受。社会治理强调满足服务对象的诉求, 以不断完善自身提供的服务项目, 被服务对象不再是被动接受而是主动表达需求。

二、基层社会治理的必要性

社会治理在党的十八大后出现了一些新问题:人口老龄化、流动性大等问题使社会治理难度加大;网络信息技术发展冲击原有的管理观念及模式;社会阶层结构变化、阶级利益格局的形成等。这些新问题都给社会治理增加了难度, 并导致街道、社区机构冗余、职责不清、管理成本高、行政效率低下等。此外, 市、区一级政府职能部门将工作委派给街道和社区, 使得原本是派出机构的街道和社区逐渐演变成了准一级政府。从管理理念、服务意识、居民主动参与管理的需求上, 基层社会治理都存在跟不上的问题, 集中反映了原有的基层社会治理模式已经不能适应新的需求, 改革创新已迫在眉睫。基层社会治理不同于上层治理以及国家政权的内部治理, 其在很大程度上是以国家治理和社会治理节点的形式存在的, 基层治理得好, 离不开基层政府的职能转变。面对不断出现而且特征明显的基层社会矛盾, 政府如何发挥自己的主观能动性、充分发挥自己的职能作用, 成为地方政府职能转型过程中一个亟待完善的问题。

三、基层政府社会治理存在的问题分析

(一) 经济发展速度快但质量不高。

近年来, 中央政府一直强调要保持经济“又好又快”增长, 加强基层政府的“公共服务职能”, 打造“服务型”政府。但从各地基层政府的具体实践来看, 基层政府在落实社会治理政策时仍然是片面追求经济增长速度, 赶超GDP总量, 忽略了“以人为本”的理念, 为了经济快速增长牺牲了环境、就业、公共服务等。片面追求经济增长所引发的负面影响层出不穷, 加大了基层社会治理的难度。

(二) 公共服务投入相对较少。

改革开放以来, 我国社会发展取得了令人瞩目的成绩, 经济总量位居全球第三, 政治、经济、文化、社会等各方面都取得了较好的成绩。但从政府社会投资上看, 仍主要集中在经济建设上, 对社会公共服务和基础设施的投入相对较少, 这种做法直接制约了我国政府社会治理的转型。

(三) 履行社会治理职能的手段单一。

互联网发展迅速, 社会信息瞬息万变, 政府部门特别是基层政府应引进相关信息技术, 建立信息系统, 快速从社会信息中捕获重要情报信息并及时发布信息, 从而快速处理社会事务, 避免一些突发事件在社会上造成不良影响, 有利于加强政府与群众之间的交流, 有助于提升政府社会治理的能力。但从当前基层政府的具体实际来看, 政府部门不够重视对信息技术的应用, 信息化建设缺乏相应的财力、人力、物力支持, 技术设备落后, 信息渠道单一。

(四) 缺乏与社会治理相配套的政策制度。

由于基层政府社会治理涉及到整个区域内社会的方方面面, 因此为提升基层政府社会治理能力, 需要一系列完整配套的政策作为后盾, 但与基层社会治理相对应的配套政策还不够完善。一是相关法律法规建设不完善。我国目前社会治理领域的相关法律仍不够完善, 不能满足社会主义和谐社会建设的需要, 在很多社会治理领域还存在法律空白, 没有形成一套完整的法律法规体系框架。二是政府在制定社会治理相关法律法规时, 总是习惯性作出原则性的规定, 缺乏更加细化的内容, 没有严密的操作程序。

(五) 社会组织发育不成熟。

从各地基层政府的具体实践来看, 地方基层社会组织的发展仍然不完善, 总体处于较低水平, 运行机制不够完善, 缺乏良好的发展环境。这种局面的形成主要有四方面的原因。其一, 基层政府部门对于社会组织发展的支持态度存在偏差。其二, 社会组织的数量和比例相对较小, 社会组织运作水平不高, 社会组织的活动领域有限, 参与社会治理的程度不高。其三, 社会组织缺乏独立自主性, 一些社会组织看起来相对独立, 但事实上是依附于行政机关的。其四, 社会组织的管理体制不完善。政府对社会组织的管理更倾向于活动前的审批, 而活动后的监管却得不到重视。

综上所述, 由“社会管理”走向“社会治理”是必然, 根据上述存在的问题, 运用何种治理模式、如何提高基层社会治理能力, 是当前学术界要深入研究的问题。

摘要：本文通过对基层社会、基层社会管理、社会治理等概念的辨析, 厘清了基层社会管理与基层社会治理的区别。党的十八大以来, 社会治理出现了一些新情况、新问题, 如:人口流动加大社会治理难度、网络信息技术发展冲击原有的管理观念及模式等。基层政府作为直接实施社会治理的执行者, 存在着经济发展速度快但质量不高、公共服务投入相对较少、履行社会治理职能的手段单一、缺乏与社会治理相配套的政策制度、社会组织发育不成熟等问题。

关键词：基层社会,公共管理,社会治理

参考文献

[1]陈振明, 李德国, 蔡晶晶.政府社会管理职能的概念辨析[J].东南学术, 2005, 4

[2]戚学祥, 钟红.从社会管理走向社会治理[J].探索, 2014, 2

政府治理 篇10

一、全球治理的困境:民族主义与政府权威的增加

在一些学者看来, “诞生于冷战终结前后的‘全球治理’理论, 实际上是试图以减少‘政府’的统治为主要思考方向的, ……金融危机的事实表明, ‘没有统治的治理’终于走到了极端, 政府成为资本势力和金融市场的附庸”[1]。跨国金融资本对世界经济的操控正是“没有统治的治理”原则被践行的产物, 而它们的失败似乎佐证了这一观点, 即非国家治理主体不足以替代政府主导全球性问题的解决———全球经济衰退因此被许多人视为冷战后国际治理思路的失败。那么, 这种带有普遍性的批评是否公允呢?应该说, 假定跨国资本绑架政府进而推导出全球治理多元主体无法承担治理责任的逻辑是似是而非并且缺乏中间环节的。以国际金融寡头为代表的跨国资本固然已经成为全球治理进程中足以和各国政府分庭抗礼的治理主体, 危机爆发前的国际金融体系中也确实可以找到非政府治理的很多典型特征, 但是以国际金融资本的道德瑕疵推导出多元治理主体都具有类似的治理风险是值得怀疑的。

第一个疑问在于包括高盛在内的国际金融寡头是否真的是在摆脱了各国政府监督之后才肆行无忌的?这样的判断显然有些因果倒置。尼古拉·布哈林早在《资本主义与世界经济》 (1915) 中就已经指出, 金融资本的集中是自然的, 它一方面受到富裕工业化国家的强力支持, 另一方面又帮助这些国家实现与不发达地区进行财富划分和集中的任务[2]。经典马克思主义和新马克思主义学者都认为, 跨国资本与资本主义发达国家政府间存在着结构性的相互依存关系。尽管它们之间的关系也会出现龌龊, 但本质上他们是无法区分彼此的。2011年7月15日美国证券交易委员会 (SEC) 对高盛集团处以5.5亿美元罚单的事件佐证了马克思主义学者的判断。在利用各种金融衍生品大肆诈骗并直接诱使次贷危机出现以后, 高盛公司付出的代价仅仅是其当年第一季度不到两周的利润。这一标杆性的判决标志着在严重的经济危机后各国政府承诺的金改联盟全面解体。西方发达国家的跨国金融巨头纷纷逃过制裁并不是说他们的能力已经超越了政府控制范围, 而是说明各国政府与金融集团相互渗透和勾结状态的牢固。事实上, 政府作为监管者与被监管的金融企业关系暧昧并不是一个国际性的问题, 而是一个普遍性的国内问题。在全球经济危机中所显示出来的跨国金融资本险情既不具备新的性质, 也不能揭示新的问题。如果一定要定性的话, 那么可以认为它是国内问题国际化以后引发的需要治理的问题, 而非治理失败的问题。

第二个疑问则是国际资本的道德瑕疵究竟是由其治理理念失误带来的还是由于国际治理不充分带来的?市场经济的基本原则已经一再告诫我们, 市场秩序的维持不能一味依赖行为体的个体理性和约束力。全球治理“无统治治理”的思想也不是要强调国际治理主体的不受约束。与之相反, 全球治理除了“由谁来治”的问题之外, 一直在持续探寻“据何而治”的问题。从某种意义上说, 后者还更为重要一些。国际金融寡头当然在很多情况下可以充当全球金融安全问题的解决者, 但是同样会在监管不足的情况下充当麻烦的“制造者”。毫无疑问的是, 它们的治理权利从未被视为天然正当的, 也没有任何全球治理主体的治理权利可以被视为天然的。从这一意义上讲, 出现重大危机虽然证明了金融巨头们握有太多未经授权的权力, 但是这只能证明全球治理的发展程度不足, 无法推导出现有治理方向错误的结论。

在考虑以上两个问题后, 我们发现以国际金融体系为例来判断全球治理发展程度并不适宜。但是2010年以后全球治理的发展出现了某种停滞乃至倒退也是不争的事实。这主要表现为三个方面:

一是民族主义倾向在全球性问题中的强势复苏。全球性的经济衰退阴云久久无法消散, 极大地挫伤了自由主义原则指导下的现行国际政治经济秩序。从某种意义上讲, 民族主义并未如全球治理的倡导者所期望的那样被共同威胁、共有身份和长期预期逐渐取代, 反而以公民权益最终捍卫者的身份在国际局势恶化的情况下再次走向前台。在国际合作进展顺利的乐观氛围下, 国际治理的理念与实践也曾经与民族主义实现某种程度的和谐共存。只是一旦衰退阴影造成资源稀缺和竞争加剧, 民族主义所强调的本民族利益优先原则就会重获重视, 这极大地动摇了国际治理所必须的共同体价值观和利他主义政策取向。从G-20国际发言权的增加到国际气候谈判中的责任分担困境、从美国在国际禁毒问题上立场的后退 (美国部分州大麻合法化的政策严重打击了包括墨西哥在内的拉丁美洲各国禁毒努力) 再到欧债危机中债权国和债务国之间的博弈, 越来越多的例证显示全球性公共事务中的合作成本显著增加, 面对全球性问题的挑战时重要行为者开始趋向规避风险、转嫁成本。

二是政府间合作在全球治理中的比重更加明显。民族主义倾向的增加使各国政府更加频繁地介入到全球治理的具体事务当中。尽管按照安妮·斯特朗的观点, 由政府部门间合作建构的跨国政府网络本身就是国际治理的一个重要组成部分[3], 但是这种“全球网络政府”架构的缺陷几乎从一开始就十分明显:政府部门的跨国合作并不以培育跨国认同为目标, 而是以政府行为的便利化为基本诉求。这意味着国际规制和国际公民社会的发展在很大程度上将被政府权力的跨国延伸所抵消。同时, 与许多学者假定各国的政府间合作机制将会改善政府的治理局限相反, 政府在治理问题上的诸多缺陷 (包括权力扩张本能、国际寻租、效率低下、越位与错位等) 也同时被嵌入国际性政府间合作机制当中。因此, 各国政府虽然可能会因为不熟悉或不重视而对新的治理领域和治理主体不加干涉, 但是只要政府意识到新的国际治理领域所具有的价值, 就存在着将其纳入政府控制的冲动。可以说, 政府间合作必须在国际机制、共有文化、国际非政府组织等其他因素具有足够约束力的条件下, 才可能与后者保持长期稳定的和谐关系。目前, 随着在主权问题上观点更为传统的新兴工业化国家发言权的日益增加, 他们所强调的受监管的全球治理观点极有可能改变全球治理的发展态势。

三是政府对国际治理问题发言权的增加意味着非国家行为体在国际治理领域影响力的下降。跨国公司在全球性问题中的重要作用使许多人假定全球治理主体的多元化趋势已经极其牢固。但事实上跨国公司的地位和权力是由国际资本在全球化进程的历史作用赋予的, 其他国际行为体包括各种类型的国际机制、组织都不具备与跨国资本类比的可能性。对于大多数国际治理领域而言, 主权国家和跨国资本在权力和财富方面的支持都是其生存和发展的基本条件, 西方国家及西方跨国资本长期充当了全球治理的积极倡导者和主要资助人的角色。由于在全球金融危机中受到重大损失, 西方国家和跨国公司目前对全球治理加以扶植和资助的兴趣已经大为下降, 而其政策调整更是造成了彼此间关系进一步走向紧张对立的可能。在这种情况下, 包括IMF在内的各种国际机制和非政府组织的独立性出现下降的局面并不让人感到奇怪。

二、合作还是治理:政府间机制网络对全球治理的限制及其后果

总结国际治理在2010年以后面临的困境, 我们发现“无政府治理”所受到的挫折本质上是由各国政府对国际治理权力的垄断造成的。以国际金融寡头为代表的跨国资本与各国主权政府的结合, 促成了由少数精英主导下的国际体系中权力与财富高度垄断的局面。资本与权力的结合体掌握了大量资源, 利用各种手段加强对其他国际治理主体的控制程度。尽管国际治理思想通常是以降低甚至抵制政府干预为目标的, 但是这种抵制只是带来了国际治理主体形式上的独立, 政府及其衍生工具 (包括各种受资助和扶植的国际组织、治理议案等) 依靠复杂的关联网络深入到国际社会网络的每个网格当中。一旦当这些支持被收回时 (就像国际气候谈判中主要国家纷纷拒绝承担责任时的情境) , 国际治理就立刻陷入了停滞乃至后退的局面。

如果我们假定目前的国际治理格局是建立在国家中心主义或者说政府间网络主导型的治理结构基础之上[4], 那么这种治理结构将会使国际治理向哪个方向发展呢?这就引发了一个过去经常被忽视的理论问题:国家所支持的究竟是国际合作还是国际治理?很多中国学者似乎并未意识到区别二者的重要意义, 在研究这一问题时往往将国际合作视为广义的国际治理范畴中的一个组成部分。这种认知建构了一种二者似乎并不矛盾的假象。但2010年的全球经济危机及其后继效应向我们展示的结果是, 合作与治理仅仅是在国际经济政治形势一片乐观的情况下看起来近似, 二者在目标、手段上其实有着巨大的差异, 这种差异在各国经济形势困难的情境下尤为明显。按照海伦·米纳尔总结的普遍性“国际合作”概念, “当行为体通过政策协调过程, 调整自身行为以适应其他行为体的实际或预期偏好时, 国际合作就会产生”[5]。这种深受经济学思维影响的国际合作观将合作视为一种政策行为, 它依靠行为体 (主要是国家) 的偏好调整实现合作的结果。这种调整是功利性的, 它并不以行为体之间的身份重构为目的, 也不在价值层面上呼吁超过国家认同之外的新的认同关系。这意味着国际合作只要能够保证无政府状态下公共物品供给、化解集体行动的困境和搭便车行为即可[6]。

国际合作内蕴的经济理性与全球治理发生了剧烈碰撞。对于那些笃信全球治理的学者而言, 国际治理当然需要可持续的国际合作, 但是国际治理不仅仅是为了实现国际合作存在, 更是为了构建一个与全球化发展程度相匹配的规制体系。俞可平先生为此强调, “全球规制在全球治理中处于核心地位, 因为没有一套能够为全人类共同遵守、确实对全球公民都具有约束力的普遍规范, 全球治理便无从谈起”[7]。一个全球性规制体系的存在, 意味着传统的主权国家与其公民关系的解体和重构, 意味着国家要在主权让渡的基础上承认一种自身受到更严格限制的约束性规范。当然, 国家间的合作在客观上可能会逐渐演变为一种身份的重构过程, 但是这种长期性的过程绝不是国家本身所期待的, 只能说是国家间在必要合作基础上可能带来的附带后果之一。国家不是一定拒绝全球性规制体系的出现, 但是国家更愿意在严格的功能性框架内探讨规制问题。国家在国际治理问题上的不情愿态度直接决定了国际治理合作发展的现实情况。以国家为中心的、借助政府部门间合作网络的治理模型特别关注国际体系内与主权国家相关的功能性问题的解决, 它们依据国家利益的重要程度为全球治理内容排序, 并据此决定对治理性问题的投入程度, 努力使国际治理的节奏和幅度与国家的现实需要相适应。这就使全球治理的长远规划最后服从于国家的政治判断。政府间合作网络也在国际合作的过程中强化了自身的统治性地位。可以说, 功利性的国际合作在与国际治理具有一致性的同时, 其实还具有某种程度的冲突性。而这种冲突性又成为2010全球金融危机的一个重要原因。金融寡头的欺诈行为只有在得到其所在国政府的纵容后才能具有如此的破坏性, 而母国政府的纵容又以跨国金融公司对母国承担政治和经济义务为回报。那些把国际政治经济领域仍然视为民族主义角斗场的政治家们需要跨国公司有力的支持, 尽管这种支持最终代价沉重, 但是争取其支持依然是西方各国政府的最主要职责之一。

一个用国际合作代替国际治理、主张政府间合作网络承担国际治理主要职能的治理体系, 必然要在国际治理进程中维护主权国家的既有体制、阻止竞争性的治理主体出现、保证现有的社会和政治控制模式不受到损害和改造。政府间功能性合作网络的建设, 无须以反全球治理的姿态出现, 它们采取了一种更为有效的方式, 即融入全球治理结构、寻找代理人并控制这一结构, 最后达到“控制进而限制”的目标。在政府间网络主导下的全球治理实践中, 政府的加入最初能够极大地加速全球合作的发展速度, 但是最终又会起到限制其他治理模式产生的作用。国际合作转向全球治理的艰难既是各国政府可以限制的结果, 也是现有全球治理模式局限性的产物。

政府间合作网络对国际治理的垄断态势给我们展示了令人担忧的前景。国家和其他治理主体的不平衡关系一旦长期化, 可能导致政府主导型的治理模式规制化①, 政府对其他治理主体的控制方式内化为双方不平等的身份结构, 最终其他国际治理模式的发展空间完全被挤占———全球治理表现出令人窒息的单一性。做出这一假定的理由在于, 各国政府利用其它治理主体的虚弱现状, 做出长期性安排的可能性大为增加了。在传统的国际治理实践中, 各国政府对非国家治理主体的控制企图往往会受到强烈的抵制。非国家治理主体可以依靠多元化的资金来源、广泛的国际支持与不间断的治理进展, 向全世界展示全球治理的乐观前景, 为自己谋取一种跨国性的独立身份。只要乐观的预期能够吸引足够的受众, 国际治理主体就能够获得足够的支持进而抵制某一国家的影响力干预。而民族国家及其政府机构也只能在有限和自我克制的基础上对其施加有限影响。就控制手段而言, 国家也倾向于采用比较温和的方式而不愿意表现出更为强硬的态度。但是, 随着经济危机引发了国际环境的重大变化, 国家与其他主体间的原有平衡关系被打破, 控制手段的变化可能表现出两种新的变化。

一是柔性控制的范围加强。即便是在极端困难的情况下, 国际机制、非政府组织与跨国公司对全球治理的价值仍然无法否认, 理性的国家也不会以完全控制为目的规制其他行为体的作用。但是非国家治理主体面临的困境是明显的。这就为国家强化其博弈立场提供了条件。

1. 议程的设计。

在传统的全球治理范畴中, 非国家治理主体往往利用提出议题、建立跨国协商框架的方式吸引国家参与到其不熟悉和不理解的新治理领域当中, 议程的设计和选择又反过来赋予了这些治理主体相应的权利。随着政府间网络的发展, 政府对于跨国领域的熟悉程度和提出议题的能力在增加, 普遍经济衰退的威胁又暴露了非国家治理主体的缺陷、增加了国家对治理领域投入的危机感和迫切感。对国际治理关注度的增加赋予了政府更大的决策冲动、直接介入和把握治理进程, 也使国家因为投入资源增加而获得了其他治理主体无法媲美的决策优势。

2. 选择和否决。

国家对全球治理议程兴趣的增加, 并不必然排斥非国家治理主体的作用, 在全球治理寻求超国家利益的情况下, 双方甚至可以密切的合作。目前的问题在于国家对全球治理的关注是在民族主义情绪极大复苏的背景下发生的。国家政治结构的转型和经济衰退增加了国家的不安全感、强化了国家在国际领域的自利倾向。基于国家利益和民族主义倾向介入全球治理的国家, 必然加强从本国视野考虑的治理议程问题, 关注国家在不同治理选项内的收益清单的比较。非国家治理主体能否做出倾向性的选择, 就成为国家需要重点关注的问题。在欧债危机和国际气候谈判中, 国家间的冲突、国家和国际机制的冲突、国家和非政府组织的冲突都更加明显了。非国家治理主体几乎无法避免在冲突性的国家利益中做出选择的问题, 尽管其选择的初衷可能是中立的, 但是这种中立却很难在一个自由主义倾向衰退的世界里获得谅解。

3. 附带苛刻条件的资助。

非政府治理主体活跃程度与其资金来源紧密关联。以大型企业和政府注资为形式的各种基金会对非政府治理主体的存在起到了非常关键的作用。在全世界都将国际经济不景气的罪责归于以国际金融寡头为代表的跨国公司头上时, 各国政府对跨国资本的更严格监管已经条件成熟。在标准普尔将美国主权债务信誉等级降级后受到的压力警告代表了这种趋势。金融资本和主权政府的进一步密切结合使非政府治理主体的资金来源变得更加单一化。各国政府附加更多条件的资助已经条件成熟。

二是各国政府采用强硬控制的可能性增加。事实上, 包括国际机制和非政府组织在内的治理主体从未完全被各国政府接纳过。除了隐性的提防外, 很多对主权理解更为原教旨的国家都利用法律和政治手段强硬对待过他们认为有害于本国安全的跨国行为体。冷战后西方世界的扩张和全球经济外交的衰退, 降低了由西方世界发轫和推动的国际治理模式的威信。由于国际治理组织与西方国家历史性的普遍联系, 很多国家都会用更警惕的态度对待这些治理主体, 在面对他们认为损害本国主权利益的治理行为时, 采取强制措施的态度也可能更加坚决。从非国家治理主体与各国政府的冲突模式分析, 各国政府通常情况下会使用基于主权原则的国内法制惩罚治理组织的成员, 借以阻滞或控制这些组织的行为。而使用国内法制的基本理由则在于:非国家治理主体可能是跨国性的, 但是成员仍需要保持对民族国家的忠诚, 民族国家也有权利对其忠诚度加以审查甚至以严厉的罪名加以制裁。把治理组织和组织成员分开对待, 成为可能的强制措施的基本逻辑。

三、合法性与威望:非政府治理主体的迫切任务

以政府间合作网络为主导的国际合作是目前最具可行性的全球治理模式, 但同时也是发展前景最为有限的一种模式。国家间所期望的治理前景从目前看全无超越“国际合作”的渴望。因此, 全球治理应该警惕某一治理模式的垄断。多种治理模式的多元存在与相互竞争对于该进程的健康发展意义重大, 而任何治理模式对全球治理的垄断都是对全球治理价值理念的背叛。那么, 如果解决政府间合作网络的快速发展和其他治理主体相对削弱之间的矛盾?在国内法制的基础上建构政府与非政府治理主体的法制化关系框架可以被视为一种功能性的解决办法, 强化非政府治理主体在全球治理中的威望则是根本性的议题。

为了重建倾斜的平衡, 按照任务迫切性的程度, 非政府治理主体需要在以下三个方面加强自己的地位。

首先, 非政府治理主体需要在民族国家体制内寻找足够的支持者, 获得他们的政治忠诚, 并将这种政治忠诚转化为政治层面的影响力。在一个全球化深入发展的时代, 全球治理的重要性和价值已经可以引起足够多人群的关注, 并进而形成较为固定的支持者群体。但是大多数支持者们更趋向于从技术性的角度去理解自己的职责, 而不太愿意将其诉求诉诸于政治渠道。换句话说, 那些对全球治理支持并践行的人群 (尤其是非西方国家内的全球治理支持者) 并不总是意识到他们的行为需要形成政治压力才能得到解决, 他们更愿意把自己理解为政府的合作者或新领域的拓展者 (尽管他们不愿意承认自己可能成为政府职能的延伸) , 希望通过与政府某一部门对话或请求帮助来解决问题。从长远看, 非政府治理组织在支持者数量进一步扩大的基础上, 应该有意识地把自己的诉求纳入实质性的政治程序当中, 寻找到稳定的渠道与政府部门进行合作和沟通, 将自己的需要嵌入国内政治利益博弈当中, 寻求在国家实施方针中的发言权和影响力。

其次, 获得政治影响力可以增加政府治理主体相对主权国家的独立地位, 但是这种独立地位需要国内法框架内的确认。非政府治理主体依靠日益膨胀的规模和成熟的功能, 在某些功能领域的权威已经带有不容忽视的政治性, 他们和政府间治理网络相互交叉, 全球治理因此表现为各种新的权威领域的复杂结合[8]。但是一个被刻意模糊化的问题在于, 这些权威和国家主权的关系是缺乏明确分界的。在主权国家重视不够或者力不能及的地方, 新治理权威部分替代了政府的作用, 但是这种双方权利的分界是建立在默契当中, 而非法律确认的制度。这就给主权国家破坏默契、限制非国家治理主体的行为提供了足够的便利。显然, 仅仅获得合法注册无法保证非政府治理主体完成自身使命, 非政府治理主体需要在其组织形式、功能边界、募资渠道等多个方面获得明确的法律身份, 这是保证非政府治理主体生存和基本安全的必要措施。但仅仅依靠法律保障还不足以使其充分发挥作用, 非政府治理主体最终需要的是参与一国立法和行政过程的合法框架。在一个相对固定和公开的平台处理彼此关系会给政府与非政府治理组织之间划定明确的边界。

最后, 非政府治理主体需要重拾全球战略的理想与信念, 建立一个基于共同梦想的新型政治组织。无论如何, 全球经济衰退都显示了某些治理主体缺乏道德感的行为所带来的危害, 而这种危害又与非政府治理组织的松散、监督的匮乏和价值取向混乱等固有缺陷相关。全球治理是在认识到国家体制局限性的基础上发展起来的, 又因为自身的组织和价值局限被政府间合作所批判。如果不进行组织结构与信念的重塑, 非政府治理主体无法与各国政府维持必要的平衡。为了适应必须与政府合作的现状, 很多非政府治理组织都对自己的组织结构进行了调整。但是非政府治理主体必须意识到, 如果不能体现出特殊的价值、具有独特灵活的体制, 那么他们不可能与资源占优势的各国政府争夺民众的支持和政策的影响力。非政府治理主体所依托的是复杂多变、前景不明确的全球化进程, 其自身无法提供一个长期和可保障的政策议程, 这在很大程度是由环境造成的。因此, 如何没有高度的牺牲精神、责任感和有吸引力的远景畅想, 非政府治理主体是难以发展的。但是, 包括跨国公司、国际机制和各种非政府组织在内的其他治理主体, 为了实现与国家的和谐共存做出了过度的妥协和效仿, 最终使其精神层面的独立性和组织层面的独特性受到损害。在具备了现实政治影响力和国内法接受的合法地位后, 未来的非政府治理主体应该着力实现其募资渠道的多元化, 降低各组织对政府的依赖性。同时, 这些组织应该保持与其他国际关系主体的均衡关系, 利用当前国际合作体制的功能缺失寻找自身的价值所在和职责所在。

非政府治理主体的生存对处于低潮期的全球治理而言意义重大。作为一种与主权国家原则、立场均有不同的治理主体, 他们对这个世界的看法、对解决办法的认知都体现出一种宝贵的不同。也正是他们的特殊性, 给了国际体系一个不一样的前景可能。全球治理主体的多元化是全球化存在与全球治理出现的前提, 这也是我们所期待的。

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政府治理 篇11

摘要：在全球化趋势日趋明显的当今时代，随着我国各项改革不断深入，政府创新不再仅仅局限于政府内部，它越来越多地与公民社会发展、地方治理成长发生着关系。从实践上来看，地方治理已经成为当前我国政府创新的一种趋向，建立起“政府创新与地方治理”的分析框架是构建社会主义和谐社会的一个全新的课题。分析框架对地方治理的基本内容、社会根基，政府的主导作用，可能出现的异化问题以及实现路径选择进行了论述。

关键词：和谐社会；政府创新；地方治理；地方政府

中图分类号：D625；D033文献标识码：ADOI：10.3963／j.issn.1671－6477.2009.01.008

21世纪初，我们党提出了构建社会主义和谐社会的重大任务，“社会建设”被明确地提出来并纳入中国特色社会主义事业的总体布局中去。近年来，在科学发展观的指导下，各级地方政府围绕构建和谐社会的中心任务，大力开拓创新，将视野投向政府之外的社会系统，更加关注民生需要和社会发展。从学理的角度来看，政府创新与公民社会的发展密切相关，地方政府创新正趋向于地方治理。因此，建立起“政府创新与地方治理”这一分析框架，是和谐社会的应有之义，也从一个侧面反映了地方政府创新的趋势。

一、地方治理——中国地方政府创新的趋向

改革开放30年来，随着我国社会主义市场经济日益发展，各项体制改革不断深入，政府组织开始主动地在观念、体制、行为等方面进行创造性地变革，政府创新已经逐渐成为一种趋势和潮流。由于地方政府直接面对地方的公民与社会，地方政府的创新就具有更重要的地位和作用。总体上来看，无论是从创新的方式、内容还是影响，地方政府创新已不再局限于政府体系内部，它越来越触及到政府以外的社会系统，并且随着创新在深层次上的展开，在广范围上的进行，政府和社会的运行方式被深刻地改变着。通过创新，政府和社会得到沟通，社会以一种为政治权威所认可的方式被培育着，它们的力量不断地被激发出来。也就是说，地方政府的创新越来越趋向于地方治理。

通过对中国地方政府创新奖案例的研究，也可以得出这一结论。由中央编译局等单位发起的中国地方政府创新奖，是我国第一次由独立的学术机构对政府创新行为进行评估，这是一个开启“民评官”历史的民间奖项。自2000年创立之日起，至2008年已举办了4届，共有83个项目入围，其中41个项目获得优胜奖。经过几年的发展，该奖项已经确立了一套较为成熟的政府创新评价体系，获奖项目案例受到广泛关注，并成为国内学者研究的重要参考资料。我们以4届83个入围奖项为蓝本，来进行一个简单的案例统计分析。

为了研究需要，我们从政府管理的角度来划分政府创新。地方政府管理可大致分为内部管理和公共管理两大块：前者主要指地方政府机构的内部运行活动过程，即依法定职能而设定的结构、制度、程序、人事、支撑保障及其相互的自身运行活动，主要内容包括职能确定、机构管理、制度管理、程序管理、效率管理等；后者是地方政府对外实现公共利益而进行的管理，主要内容包括保障民主参与，促进经济发展，提供公共物品等。因此，我们将政府创新分为政府内部管理创新和公共管理创新，又将公共管理创新细化为经济发展、公共服务以及民主参与三个方面的创新。见图1。

图1显示，政府公共管理创新占了81％(经济发展、公共服务、民主参与之和)，其中公共服务、民主参与领域又占了绝大多数，是政府创新的主要部分。结合内容来看，创新大都集中在服务型政府建设，审批制度改革，某些公共服务领域的民营化改革，农村和社区治理创新等方面，这些都是当代地方治理的核心内容。因此，我们可以说，地方治理已成为当前政府创新的趋向。

但是，理论界似乎还没有注意到这一动向，鲜有学者将“地方治理”的框架引入到政府创新的研究中去。虽然当前中国地方政府的管理还远未达到“治理”的经典含义，“地方治理”一时还难以与中国的“地方制度”对接，以“地方治理”作为一种范式来分析地方政府似乎是纸上谈兵。但是，我们“如果将地方治理看做一个制度变迁、演进的过程，看作公共管理策略工具不断改进和创新的过程”，那么这一理论对于中国的地方政府改革则具有一定的借鉴意义和导向价值，为此，笔者将尝试着建立起一个“政府创新与地方治理”的分析框架。

二、地方治理创新的基本内容

政府创新就是探索政府行政的新方法、新模式，以适应新环境的变化和新现实的挑战。而政府治理创新涉及到管理创新和政策创新两个层面，从管理创新视角看，中国政府治理需要引入以人为本、市场导向和绩效导向等治理新理念，推进服务型政府、掌舵型政府、绩效型政府和扁平化政府建设；从政策创新视角看，中国政府治理需要推进参与型政府、回应型政府、透明化政府和研究型政府建设。还有学者概括了地方治理创新的基本内容：完善政府结构，改变政府管理模式，提高政府效能；增强社会自主性，形成新的权力依赖关系；通过创新实现善治。可见，政府创新实际上是围绕着建设一个什么样的政府来进行的，而治理创新的焦点不仅在于政府，还在于社会，地方治理创新还特别强调公民的参与。另外，从价值上讲，地方治理涉及多元利益主体、市场机制作用、政府依法行政等多种含义，包含着政治、管理、法律的意蕴。综上所述，要全面认识地方治理创新的基本内容，应该从政府、社会、公民和政治、管理、法律这两个维度展开。

(一)政府、社会、公民的视角

对于地方政府来说，地方治理创新包含3个内容：一是要理顺地方政府与其他组织(包括地方立法、司法机关、非政府组织)的关系，“作为制度安排，地方治理主要体现为地方政府及其他组织权力分配关系、动力机制和利益结构”；二是在明确划分权责关系的基础上，政府效能的提高应该更多地依靠市场力量和社会组织的力量，政府要把市场和社会组织纳入公共服务供给的框架内，在发展市场经济已经逐渐成为地方政治精英自觉行为的情况下，尤其要强调社会力量的培育；三是地方政府鼓励公民参与，创新参与的方式，扩大参与的边界，疏通参与的通道，“如果公民参与有问题，那么所产生的反应就不应是终止参与，而是进一步对公民进行教育”。

对于地方社会来说，作为地方社会的构成单元，地方非政府组织、社区组织、各种利益集团等，在公共政策制定与公共服务提供等方面，他们与政府组织合作，由此形成了多元主体力量参与的地方治理网络。这是一个多元治理主体反复博弈、互相学习、自我反思的过程，在这一过程中，他们的能力不断增长，自主性得到提升，由此促成了地方社会整体的生长与发育。

对于公民个体来说，“地方”一直被认为是公民参与公共政策过程，实行自主管理的实验室和训练场，甚至有学者认为地方治理的目的在于达

成以公民发展为中心，面向公民需要的新型社会与公共事务管理体系。与代议制的模式不同，地方治理特别强调公民的直接参与。只有通过积极的公民参与才能够最有可能达到最佳的政治结果，通过参与可以获得满足最大多数公民权利利益需求的规则和决策，民主参与可以增强政府的合法性，而且公民参与可以导致我们通常所谓的公共服务的一种全身心的投入。

(二)政治、管理、法律的途径

美国著名学者戴维·H·罗森布鲁姆在研究公共行政学时，发现公共行政研究存在管理、政治、法律三种不同的途径，管理途径主要是基于行政部门的立场，去思考忠实地执行与落实各项法令规章，政治途径则是基于立法与决策的考虑，至于法律途径则强调的是政府的裁决功能，对维护宪政权利的承诺，以及法治。地方治理创新也处处渗透着这三种途径，以此来分析地方治理是有意义的。

地方治理研究的政治途径意味着多元的利益主体在地方公共事务治理的框架内均占有一席之地，从而最大化地实现代表性、政治回应性和责任的价值，以协商和民主的方式完成地方治理；地方治理的管理途径推崇政府对公共事务的开放式管理，注重顾客的回应性，以绩效为基础，以效果为导向，妥善运用各种市场机制来安排公共行政在产品和服务的提供。这不仅能使服务成本大大降低，而且顾客会更加满意；地方治理的法律途径要求政府行为规范，依法行政，使法律成为权力的控制器，“在非法治社会中，民众必须守法，政府可以不守法；在法治社会中，民众必须守法，政府更必须守法”，现代法治的价值在于保障公民的权利，还要为公民权利的救济，提供有效的制度化的保障。政治、管理、法律三种途径下的地方治理创新，实际上是说，通过创新，地方治理要成为多元的公共事务治理机制，而不是一元的；地方治理要成为有效的治理机制，而不是无效的；地方治理是要建立在法治基础上的治理机制，而不是无序的。

三、地方治理创新的社会根基

地方治理的创新不是在真空中臆造而成的，它是建立在一定的社会根基之上的。1978年之后，中国开启了改革的大幕。针对传统的集权体制，政治体制改革与经济体制改革都共同围绕着权力结构调整展开，其基本取向就是放权：党向国家放权；国家向社会放权；政府向单位或个人放权；单位向个人放权。这种放权不仅触动了传统的集权体制架构，而且培育了突破传统体制，全面推进改革的各种政治和社会力量，这其中包括获得自主权的地方政府、企业单位，以及日益独立的社会个体。特别是市场经济因素的出现，非公经济要素的成长，成为被国家权力吞食的社会重新发育成长的最初要素。伴随着改革的逐步深入和发展，这些因素又不断成熟和理性化，影响并作用于人们生活的方方面面，集中表现为3个层面，即公民个体和公民整体的心理层面，公民之间、公民与国家的关系层面，公民社会的组织化层面。这3个层面导致了政治文化发生转型，利益关系得到调整，民间组织大量兴起，这就必然要求政府的治理发生变化，这是地方治理创新的社会根基。

(一)政治文化的转型

美国学者杜赞奇在研究中国社会史的时候，提出了“权力的文化网络”这一分析框架，在组织结构方面，由文化所连接的网络是地方社会中获取权威和其他利益集团的源泉。可见，文化在地方社会中的重要性。阿尔蒙德把政治文化定义为“政治行为取向的特定模式”，在他看来，这些特定模式构成了所有治理机制的基础。改革开放以后，市场经济的渗透，中国传统的政治文化发生了转型，“政治观念上由集权转为民主，政治态度上由政治疏远转为政治参与，政治方式上从人治走向法治，政治人格上由人身依附转向独立自主，政治倾向上由激进转为变革”。这在根本上就要求传统的治理方式向开放式的地方治理方式转变。

(二)利益关系的调整

“在社会国家化的中国，国家控制着差不多所有的资源、利益和发展机会，并借助于这种垄断广泛地介入社会生活，并对之实施严格而全面的控制”，这种控制机制在农村表现为“公社制”，在城市表现为“单位制”，这使个体与社会失去了自主发展的权利。而市场经济的发展，出现了不同阶层、产权明晰的利益主体，这是公民社会形成的关键。“公社制”的解体、“单位制”的日渐式微，公民、社会、国家的关系发生了变化，从方式上看，他们的联系更多地建立在契约的基础上，从空间上看，国家与公民的联系会越来越多地发生在社区这一空间，社区成为国家渗透社会的新的中介，公民与社区逐渐建立起内生的利益联系，这促使着公民将更为积极地参与社区事务。

(三)民间组织的兴起

20世纪50年代初，全国性社团只有44个，而截止到2008年6月，社会团体达21.1万个。市场经济体制在中国的引入，不仅直接导致了民间组织在数量和种类上的激增，更重要的是这些新产生的民间组织的性质已大大不同，其民间性、自主性、组织性、志愿性和合法性都得到了很大的增强。更有学者认为，民间社会团体为民主法治提供了不可缺少的结构性支撑。民间组织的兴起成为政府与公民沟通的重要桥梁。公民通过民间组织这一载体，与政府进行对话，提出自己的利益诉求，因而，民间组织成为地方治理创新的重要源泉。

四、地方治理创新的主导：政府

(一)政府的“元治理”作用

地方治理本质上是一种地方公共事务的多中心安排制度，从理论上讲，地方政府只是多元主体中的平等一元，在地方治理的过程中，公民与非政府组织分享了许多原属于政府的权力。但是，实际上，他们所享有的权力，都是经过政府同意以法律形式授予的，政府保留了治理之门最终开启与关闭的权力。在可以预见的将来，国家与政府仍然是最重要的权力主体。而且，与市场失灵、政府失败一样，治理也会失败，杰索普将治理的失败理解为由于有关各方对原定目标仍然有效发生争议而又未能重新界定目标所致。面对一个多元权威并存的治理体系，政府首先要承担起元治理角色，从而使不同自组织安排得以实现。

从中国的国情来看，实现地方治理离不开政府的作用。中国是后发外生型国家，外部环境的压力不允许我们像西方世界那样经由国家和社会内部缓慢地发育而内生出现代化，需要发挥国家的强大动员力量来快速地推进现代化，无论从政体还是从政权的性质来看，我们也完全具备发挥这一优势的条件。

(二)地方政府是地方治理创新第一推动集团

在复杂多样的地方创新活动中，地方政府是第一推动集团。在推动地方治理的创新中，地方政府具有无可比拟的天然优势：第一，地方政府最靠近地方民众和地方组织，能够及时、有效地了解和把握本地方民众的偏好和需求，并将这种需求转化成制度安排，在这一点上，中央政府不如地方政府；第二，地方政府在一定程度上能够支配和

调动地方资源，作为公共利益的化身，它能够为解决公共问题而启动创新，在这一点上，公民个人和其他地方组织不如地方政府。

改革开放以后，中央决定在农村地区开展村民自治以及在城市开展社区自治，地方治理的大门最先由最高层的政治权威开启，这为地方治理提供了关键的合法性支撑；中央和地方关系历经多次调整，中央向地方分权，给与地方更多的自主权，已经成为改革的主流思想，分权化改革为地方政府的创新创造了充分的制度空间和经济条件，地方政府日益成为独立的行动主体和利益主体，这大大激发了地方政府的创新热情，使他们能够根据各地的具体情况，大胆创新，从而形成了丰富多彩的地方治理实践。

(三)地方官员是地方治理创新的直接启动者

中国现阶段，领导者个人在政府创新中的作用不可小觑，开明和具有事业心的领导者往往是政府创新的直接推动者。曾有学者对此作出过精辟的论述，“在中国，相对于强大的国家和政府来说，社会还处于发育之中，其主动提出要求的能力有限，并且也缺乏足够的渠道把这些要求和意见输入到政府系统。但这并不否认社会对政府创新没有要求，而是说它的要求需要被发现并引导。这样，创新者的重要性就凸现出来。他们是社会潜在要求的发现者、汇集者以及回应者。他们不仅包括政府官员，还包括社会中的积极分子”。就地方治理创新而言，“作为创新者的地方官员发挥了关键作用。这些人出于各种原因，站到了改革的前列，成为追求稳定的官员文化中的非循规蹈矩者，官员中的‘企业家”。

五、地方治理创新中可能出现的异化

大概出于对创新的保护，大部分学者都对地方政府创新持积极的肯定态度，但也有学者提醒我们注意地方政府的创新行为偏向“可能无效率”，还有学者提出了“伪创新”的命题。在创新成为一种大势和潮流的情形下，地方政府出于各种各样的考虑，纷纷进入创新者的行列，这样的创新很容易发生异化。

(一)原因：地方政府的“自利”、“寻租”与权力关系的内卷化

改革开放以来的分权化改革，使地方政府成为具有自身利益的行动主体，特别是，地方政府行为主要取决于拥有决策权的地方官员，他们也具有经济人的一面和自利性的倾向，从制度经济学和博弈论的角度来看，“他们是利用政治组织实现经济功能的政治企业家，即他们在与中央政府和微观主体的博弈中，将努力通过追逐潜在暂时的制度收益来显示政绩，从而使自己的政治资本增殖”，这最终很可能导致制度创新的收益虚化。

除了地方政府的“自利性”，地方政府在地方利益集团的寻租活动中被“俘获”，也是“创新异化”的一个重要原因。经济学中，把超过资源所有者机会成本的报酬称为“寻租”。布坎南将“寻租”定义为“那些本当用于价值生产活动的资源被用于只不过是为了决定分配结果的竞争”。他认为，寻租从总体上看没有配置价值，是一种社会浪费。由于资源的稀缺性，在市场经济还不发达的条件下，政府垄断了绝大多数资源的分配权，一些利益集团通过“游说”和“资源交换”的不正常手段谋求小团体的利益，使政府创新偏离了追求公共利益的原有轨道，使创新成为政府与利益集团建立利益交换关系和谋求“双赢”的工具。

权力关系的内卷化也是一个重要原因。“内卷化”概念由美国人类学家克利福德·格尔茨首创，意指具有高度自我复制能力的传统结构，以其日益精致化的内部调整来应对变化的环境，致使革新因素不断地内卷于传统结构之中而难以达至真正的变革。它反映在政府创新领域，就是说政府创新的一些理想的制度安排很有可能与现实的组织结构中的制度实施无关联，无法扎根于现实的制度土壤之中，从而导致立足于前者的任何创新都内卷于现实的权力关系格局中。也就是说，政府创新很有可能与现实的制度实施不兼容，甚至会受到其巨大的排斥和冲击。

(二)表现：一元化的“多元”治理与扭曲的公共利益

以“彰显政绩”为主要驱动力的创新，实际上是一种以政府的高度动员能力为依托，通过自上而下的强制方式，追求外在形式的改进，在治理的全过程中，以政府力量包办、代替体制外其他行动主体力量的发挥，它并不着眼于社会力量的培育，相反以对它的长期摧残为代价；被“俘获”的创新，其整个治理过程实质上只对寻租的利益集团开放，缺乏公众的参与，难以反映公共利益，而且由于信息不对称，即使某些利益主体能够进入治理过程，但是他们的利益表达在最终的治理结果中不能得到反映，这将会挫伤他们参与公共事务的积极性，难以形成多元的治理主体。

“政府包办代替其它主体力量的发挥”、“不反映公共利益”，是地方治理创新异化的主要表现。这显然无法促进规范意义上的“地方治理”成长，由于缺乏内生的制度性因素，这些创新不能获取稳定的因素，具有“运动式”的特质。这样的治理模式不断强化，使政府力量单边愈发强大，政府以外社会主体的发育将会受到打压，伴随着国家政治社会发展而内生出的治理动因和治理机制也会受到摧残而难以形成积聚效应。

六、地方治理创新的路径选择

地方治理创新是在构建社会主义和谐社会中政府创新呈现出的一种新趋势，代表了正确的方向，但是地方治理创新也有可能发生异化。因此，我们必须探寻出一条正确的路径。

(一)推动地方治理创新，首先要以社会为中心进行行政创新

1、行政理念要改革。总体上来说，“危机”和“发展”是创新的两类基本背景，而危机又往往是许多重大创新产生的主要背景。对于政府来说，“危机”往往不能使政府正常地实现自己的行政功能，使政治一社会系统中某一环节产生故障，这将会影响整个系统的运转，任其发展下去将会最终带来政府的合法性危机。在习惯思维、路径依赖的影响下，为了应对危机，在目标导向下，政府创新容易被设定为恢复原来状态、强化原有功能，并且创新所体现的发展意义也往往局限于行政发展而不是政治发展的层次。这是长期以来我国地方社会发育迟缓的重要原因。因而，政府的行政理念中不仅要注入社会的空间，而且要以社会为中心进行创新。由于政治和行政的不可分性，不能将政府行为仅仅定位于实现某种行政管理的功能，而应将它定位于调节政府与社会关系的一条途径。

2、行政体制要创新。行政体制，是指行政系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等的关系模式。首先，要将行政体制定位于面向公民社会的开放体制，而不是封闭的官僚体制；其次，行政体制还是为公民社会服务的体制，目前世界行政改革的重要价值之一就是实现由过去的“公共权力”为核心的“消极行政”向“公共服务”为核心的“积极行政”转变，建设服务型政府已成为中国政治精英的共识；第三，行政体制是承担责任的体制，它包括责任主体的明确、政府与其他主体关系的合理以及查验责任标准的清晰。总

而言之，要从政府为中心的行政管理体制，转为以公民与社会为中心的体制上来。

3、政府职能要转变。寻租活动存在的根源在于政府权力对于公共资源的垄断。布坎南认为，如果政府活动极大地超出了保护性的国家所限定的范围，如果政府干预市场调节过程，租金耗散的趋势受到阻碍，那么租金就会存在，寻租活动就不可避免。他认为，寻租活动是与政府在经济中的活动范围大小直接联系在一起的，是与公共部门的相对规模直接相关的。因此，政府必须转变职能，将市场可以调节的职能转交给市场，将社会能够承担的职能转交给社会组织，这才能从根本上避免寻租的出现。

(二)推动地方治理创新，要跳出行政层面的单一思维

如上文所述，地方治理创新容易异化成一场昙花一现的创新运动，这实际上源于地方政府的政绩冲动。这一问题表面上发生在行政管理的层面，但是核心却在政治层面，其他诸如急功近利、形象工程、弄虚作假，以及把“经济建设为中心”演变为“以GDP为中心”等问题，都是现行干部选拔制度弊端的必然产物。地方政府追求政绩并没有错，关键在于以什么样的手段，追求什么样的政绩。解决这一问题，只有跳出行政层面，从改革和完善地方官员的评价机制人手，将对上负责与对下负责结合起来。

目前存在的主要问题就是，“对上负责”在地方政府评价机制中占了主导地位，而“对下负责”在很大程度上却缺失了，地方民众的意见没有发挥应有的作用，这导致地方政府行为一味迎合上级需要，而不考虑地方实际。公民评价机制缺失所带来的更深层次的影响在于，社会与政府缺乏交往互动，社会对政府没有制衡约束的情况下，社会作为一个整体被忽视了，政府依然故我地运用自上而下的命令方式来支配社会力量，从而导致一个具有理性、独立性和自主性的社会一直发育不起来。

(三)推进地方治理创新，还应该充分挖掘、利用现有的制度资源

建国以后，为了团结社会各界群众投身社会主义建设，工会、妇联、共青团、文联等社会组织作为法定的社会团体被保留下来，并被纳入体制内，成为享有相应行政级别的“二政府”。改革开放以后，各种形式的社会组织迅速发展，特别是作为政府职能转变的溢出效应的行业协会大量成立，成为中国公民社会成长的制度性平台。由于这些社会组织本身还在行使着大量的政府职能，与政府还有着密不可分的联系，由于缺乏自主性，甚至还不能称其为规范意义上的社会组织。但是，我们不得不承认，近几年来，各类社会团体，无论是法定社团，还是民间组织，都越来越作为一种体制外的力量来推动着国家治理变迁和成长。正如马秋莎(Qiusha Ma)所指出的：“我们需要放弃测度中国NGO在多大程度上还没有实践自主性，转而采取一种更加积极的态度看问题，要关注它们(NGO)在成为一种国家体系之外的推动力方面取得了多大的进展。”

对于社会团体和社会组织而言，要与政府进行良性互动，找到与地方政府目标的契合点，特别要关注政府职能转变的动向，在具备条件的基础上，积极承担政府组织转移下来的，并与自身定位相符的职能，主动弥补政府能力的不足，寻求形式上的合法性；积极反映自身所代表的那部分群体的利益诉求，增强实质上的合法性。

政府治理 篇12

1 市场模式

市场模式的基本观点是政府改革采用市场的管理方法和技术。而引入市场模式必要性是传统官僚体制存在的问题, 具体包括激励机制的不完善, 难以促使官僚人员高效率的工作;最大限度的机关预算来满足官僚的权力和物质需求;不适当的公共政策执行对社会相关组织产生不利影响。

引入市场模式的依据主要包括:一是市场机制在分配社会资源方面有效率;二是官僚机制的弊端, 如官僚的利己行为, 倾向于提供过多的私人财产, 利用垄断权力和不对称的信息资源增加个人利益;三是理论界的倡导, 新公共管理学派倡导将私人部门的管理技术和方法运用于公共部门。

通过与市场模式对比, 笔者分析了官僚体制的优越性:一是某些由政府垄断提供的公共服务比由通过竞争方式提供的服务更加有效率;二是政府引入市场模式而带来的自主权及决策权的扩大会产生更多的控制权问题;三是政府有权制定相应的法律法规, 这是市场模式无法企及到的。接下来笔者从以下几个角度把市场模式引入到传统官僚体制中, 具体如下。

一是从结构的视角分析了传统官僚制的不足和市场模式的优点。传统官僚制部门的弊端主要包括:组织结构的庞大化和垄断性;服务成本的过高不下;对外界反应的迟钝性;照章办事的机械性运转机制。同时, 笔者开出了针对上述问题的“药方”:组织结构的扁平化;公共服务的民营化 (用私人或半私人组织提供公共服务) 和权力下放 (将大部门分解成若干较小的部门) ;决策权和执行权的分离;四是府际关系的重新调整 (中央与地方权力分散) 。

二是从管理角度把市场模式引入到传统官僚体制中。在人事管理方面, 笔者引入绩效工资制取代以资历为标准来定报酬等级;同时, 讨论了行政人员绩效考核的种种困境, 包括考核中的技术障碍;团队概念与个人中心观点在绩效考核中的矛盾和冲突等。在财务管理方面, 取代以往政府万能的职能角色, 推行购买者与提供者的分离, 建立内部市场, 促进竞争, 笔者列举了医疗改革的例子;在市场检验方面, 应推行公共服务的合同外包, 让公共部门参与到公开竞标的活动中。

三是从政策制定角度分析了市场模式引入到传统官僚体制中的可行性和存在的问题。文中论述了将官僚制分散成多个独立自主制定政策的企业型机关, 其优点是快速反应外界的变化, 有利于政策中凸显革新精神和冒险精神;而实际倡导市场模式的改革家却期望组织遵循上级部门的政策和命令。笔者以一种客观的角度分析了政策制定“企业型化”的弊端:一是公务员的政治化倾向;二是协调和控制问题;三是增加社会交易成本;四是加剧了组织之间预算和政策方面的竞争;五是公民角色被贬低为消费者。

四是从公共利益角度阐述了市场模式取代传统官僚体制的可行性。市场回应公共利益的界定标准包括:一是公共服务成本是否低廉;二是政府对市场的回应性 (市场模式下的责任制以结果测评) ;三是公民身份的重新界定——消费者和纳税人。本文最后指出扩大公民公共服务选择权的实现途径包括:一是打破公共部门垄断服务, 公共服务市场化;二是发行代币券;三是服务项目信息的提供。

市场模式与中国国情的相容性评析:相容是指各主体之间具有相似性, 可以相互容纳、包容。尽管事物有质的区别, 但在一定的条件下或时空中仍可以包容。相容的表现形式, 既可以是相容几方的和谐共处, 也可以表现为他们之间的相互替代。而相容的另一极端是“排斥”, 即个体之间难以在一定的条件下或时空中相互兼容, 接纳。相容性是指个体之间在一定条件或环境下互相容纳、共处、互换的程度或性能。相容的过程是个体之间的妥协或协调 (各主体之间仍保持原来的“质”) 。个体或组织之间相互吸纳或借鉴彼此越多, 则表明彼此相容性越高, 反之亦然。

中国的政治生态环境为市场模式引入提供了条件。西方市场模式是建立在西方各主要资本主义国家高度发达的市场经济制度基础上, 与此相类似, 中国市场经济体制的不断完善也为彼得斯“市场模式”的引入提供了条件。改革开放以来, 市场在资源配置中作用的认识经历了“辅助性”“工具性”“基础性”, 再到十八届三中全会确定的“决定性”[2]。由此可见, 市场作用认识的转变彰显了党和国家对市场的认识。

经济基础决定上层建筑, 市场经济的确立和不断完善, 必然会要求政府对上层建筑进行改革和调整。中国的改革已经进入深水区, 改革的深度和广度是史无前例的。提高政府公共服务的效益和社会治理的能力, 站在工具理性的角度分析, 就是要不断改善政府治理的方式和方法。中国国情的复杂性预示着中国引入市场模式是有条件的, 找到“市场模式”适应的土壤是其模式能否与中国国情相容性的关键。中国地区发展的不平衡性也决定了对“市场模式”引入的有条件性。其中部分发达地区已经具备了这样的条件, 可以引入市场治理机制, 在政府运行结构上, 决策与执行分离, 组织结构扁平化, 在公共服务的提供方面, 引入市场机制 (如民营化, 权力下放以及合同外包) , 在公务员的管理中注重引入绩效机制, 这既是改革的目标, 也是适应全球化的需要。

但要注意, 盲目引入市场模式, 缺乏对中国实际国情的考虑, 可能使改革的成效适得其反。如国有经济的主导地位, 无论市场模式如何引入, 都不能动摇社会主义的基本经济制度, 这是原则性的规定;再如“国退民进”, 国有企业在退出市场的同时, 政府就不能完全放任, 后续的政府监管是保证经济正常运行的重要组成部分;在人事制度方面, 中国特殊的国情是坚持“党管干部”的用人机制, 即坚持中国共产党的政治领导, 思想领导和组织领导;在人事考核中引入了绩效考核机制 (德、能、勤、绩、廉) , 对相关干部进行约束。此外, 对待公共服务外包工作, 政府要制定科学的外包制度和程序, 防止寻租腐败现象的出现。

2 参与式国家

与参与式国家相比, 笔者探讨了传统官僚制的弊端, 如层级制自上而下的管理形态限制了组织成员对其工作的参与, 使他们产生距离感和对组织承诺的下降。而参与式国家的核心理念是政治意识形态的反市场化, 追求更民主, 更集体性, 政治性更强的机制来影响政府;参与式国家关注的对象是行政系统中较低阶层的人员和组织, 其基本假设是大量有能力和才华的员工未能很好地使用, 他们和顾客与公共组织所提供的产品和服务的关系最为密切, 对决策计划有较深的认识, 掌握的相关信息也较多, 如果这些员工的潜能得到充分的发挥, 那么政府公共服务将会变得更好;其基本理念是缩减传统官僚制中的层级制和技术统治, 关注国家与社会之间的关系以及公民的决策参与机会。

参与式管理认为, 在管理和决策等方面, 对组织内员工授予充分的权力将会激励员工努力工作, 促进其与上级管理者更多的沟通, 提高公共服务水平。但也存在一些障碍:一是参与授权带来的组织成员的自行决定与法律规定之间的矛盾;二是服务质量评估方面的难题;三是基层官员是整个组织有效运作的核心, 积极参与拉近了顾客与行政组织之间的距离, 但其评估存在技术难题;四是其局限性包括缺乏合法性和权威的正当性。

参与式管理认为, 参与式管理是对话式民主 (公民参与式民主) , 其基本观点是官僚组织无法获得制定政策的全部信息, 而公众对重要决策的参与则会使政策失误降低, 促进政治民主和服务创新理念的产生。参与式民主对政府的要求包括:一是政府的开放性;二是政府制定相应的法律法规等来规范公民民主参与的内容、程序等相关内容。参与式管理进一步引出共有社会 (公民社会或第三组织的发展) 概念, 否认官僚体制在提供公共服务方面的核心地位, 代之其位的是合作方式和个人参与;同时指出, 实现共有社会的途径, 包括政府应培育和创造第三部门以及市场改革者创造更多的自治机关。

接下来笔者从以下几个角度阐述了参与式国家, 具体如下。一是从结构的视角分析了参与式国家, 认为参与式国家是注重过程发生中的程序而不是结构。促进参与式国家过程顺利开展需要结构方面的改革, 包括组织结构扁平化和建立新结构, 尤其是单一目标结构。本文指出了公民参与的争论, 如顾客身份确定的问题;参与权界定 (公民权与消费者权利) ;参与方案中的事后运作而非事前控制。二是从管理角度分析了参与式国家, 认为组织能否良好运转的基本前提是基层员工及服务对象能否直接参与管理、决策。但在允许和鼓励决策过程中, 更多参与对话来增强整体治理的同时, 也存在控制成分问题。三是从政策制定角度分析了参与式国家, 认为在政策制定过程中, 基于分权的基层员工参与更倾向于自下而上。本文指出了基层员工参与的优势, 如基层员工处于公共服务“第一线”;组织内有效的沟通可以使低层员工通过组织层级把影响决策的意见传送出去;低层员工享有的自由裁量权 (行政裁量权必须在职务与责任上取得平衡) 。本文同时阐述了基层员工在政策参与中带来的挑战, 如组织员工被赋予更多自我决定权而带来的协调一致问题;协商与对话可能在政策制定的组织间产生矛盾;参与使决策民主化而又可能使决策缺乏弹性。四是从公共利益角度分析了参与式国家, 指出通过四种参与方式来实现公共利益, 如政府开放, 信息公开。政府公开公共服务的绩效评估标准或基本服务目标;组织员工决策独立性的增强和影响组织政策能力的实现;决策参与内容中的公共利益是通过公众对话方式来实现的;公民本身能够投入政策选择和服务提供的过程中。

参与式国家与中国国情的相容性评析:参与式国家认为, 参与的主体不仅包括政府行政系统中基层工作人员, 还包括社会中的第三部门和公民主体;参与式国家注重参与过程的设计, 但缺乏明确的参与结构构建和相应合法、合理性的参与实现机制和运作平台;基层员工的参与机制合法性源于政府公务员的政治和行政二分法的融合, 即公务员既要执行上级和政治家的决策, 又要在弹性的行政区间内提出相应的决策建议。此外, 一线行政人员拥有丰富的行政资源和充分的顾客信息, 但在强调发挥政治民主的同时, 也应考虑基层员工参与的合法性, 责任性, 行政效率和行政权力的过度行使而带来的负面效应。

参与式国家与我国相容性方面面临着诸多问题与挑战, 概括如下。

一是中国本身的干部制发展的并不完善。相对于西方较长的干部制发展历史以及过度干部化出现的问题, 我国干部制的建立和发展还在摸索和完善中, 即我国干部制发展不是过度, 而是不足。如果说西方过度的官僚化限制了基层员工积极性和创造性的发挥, 那么我国的当前基层干部亟需进一步加强依法行政和依规则办事。基层行政人员由于本身的学历、资历以及相关法律, 法规的漏洞, 出现诸如“不作为”和“乱作为”的现象, 不严格执法和乱执法, 严重影响了行政权威的合法性以及政府在人民心目中的合法地位和形象。

二是中西方第三部门的异同。相对于西方较发达和较成熟的第三部门, 我国的第三部门在近几十年仍在发展和完善中。中国第三部门的最大特点是类似于政府的“第二个衙门”。无论是在组织结构和运行上, 还是在领导体制和职能定位上, 更多显现的行政权力的延伸。这可以从以下几方面进行分析:从人员组成上看, 第三部门往往吸纳的是从行政系统中退休出来的公务人员;从运行体制和领导体制上看, 第三部门唯政府“马首是瞻”;从资金来源上分析, 第三部门大部分的资金来源于政府的财政拨款;从职能定位上看, 第三部门分担这政府的部分社会职能。而西方的第三部门往往是独立于政府之外的组织, 有明确的组织使命和目标, 组成人员往往是社会中公民, 资金主要来源于组织成员缴纳的会费或其他的社会捐赠;在社会合作治理中, 发挥着自己应有的角色和职责。

三是中国公民直接的参政议政有待进一步发展。相对于西方较发达的参政议政民主制度, 我国公民的直接参政议政制度仍有待进一步发展。党管干部与民主选举的冲突, 直接民主与间接民主的不协调, 公民直接参政议政遇到的困难和阻力, 制度设计和民权安排的失当等, 这既是我国的现实国情决定的, 也是当前我国政治制度发展的现实决定的。

3 弹性化政府

弹性化政府的核心理念是政府可根据环境变化制定相应的政策, 而不是以固定方式回应新挑战。相对于弹性化政府, 官僚制存在着种种弊端, 包括:政策的保守性、员工的服从性、政策优先顺序和治理风格的永久性及公共预算的增加。

从稳定性视角切入, 本文指出传统官僚制追求政策的稳定性, 而弹性化政府则依据政策的价值, 废除不适当的政策, 而保留有效的政策;同时, 公务员终身制应向灵活多样的聘任制发展;组织记忆既是学习借鉴的宝库, 也是未来改革创新的障碍。

从组织永久性入手, 本文分析了传统官僚制的弊端和改进对策, 如针对组织间协调的困难, 提出了临时性组织的建立;针对永久性组织无法解决实际问题, 指出弹性组织有较高合法性, 对政策结果施加更多影响;多数工业化社会劳动力市场的根本转变, 导致传统终身雇佣制的解体;政府调整自身适应经济变化的需要, 如临时性组织或弹性组织的出现, 取代传统官僚体制。

接下来笔者从以下几个角度阐述了弹性化政府, 具体如下。一是从结构的视角分析了弹性化政府认为, 弹性化政府内部采用可选择的结构机制, 以是否具有弹性作为检验标准, 以取代拥有政策永久性的传统部门和机构;弹性组织必须随时对快速变化做出反应, 但其同时存在的弊端是责任性和稳定性问题。此外, 阐述了弹性化的结构——虚拟组织, 其具体内容包括:以现代信息技术为支撑, 为了特定的目的而形成的一体化组织;形式上具有松散性、非正式性、非固定性、多元化和灵活性;组织成员具有自律性, 有共同的价值追求和目标追求;但其同时存在的弊端包括:责任性问题、稳定性问题、管理性问题和合法性问题。二是从管理角度分析了弹性化政府认为, 这时的管理已经演变为临时性管理, 其存在的弊端包括:公务员对政府服务承诺的下降;公共部门临时性和兼职性, 削弱员工的责任感和追求卓越的动机;临时性任用可能导致公务员制度中的责任, 忠诚、廉洁等价值观的丧失;而其带来的益处包括:节省政府开支, 树立廉洁的政府形象;适应当代经济所需的任用制度;有利于政府快速有效地对面临的危机或社会需求做出反应。三是从政策制定角度分析了弹性化政府认为, 政治动力要求政府计划和决策趋于永久性;政策的制定的类型包括实验社会, 政策博弈, 政策实验方式, 权力下放, 民主实验室;弹性任用机制可能导致进行事实上的实验;弹性化政府对政府经费分配具有重要意义。四是从公共利益角度分析了弹性化政府认为, 政府组织永久性程度降低, 可以避免大型计划浪费;而较低的税赋可以使公民受益, 尽管特定受惠对象因组织员工知识有限, 责任不强而处于不利地位;政策协调和连贯性的优先顺序的确定有困难 (对于永久性组织) , 但弹性化组织可以解决这一困境;公众因政府创新和较少的僵化而受惠, 但也可能会损害弱势群体利益;弹性化理论在对方案的评估, 尤其是短期方案评估, 往往不尽恰当。

弹性化政府与中国国情的相容性分析:弹性化政府组织强调政府政策的“与时俱进”, 组织员工的可更换性 (否定终身雇佣制) , 忽略组织价值和相应的制度精神;弹性化政府实质上是围绕政府效能的提高而通过使政府具有“弹性”来实现。

第一, 我国是中国共产党领导下的社会主义国家。中国共产党是通过政治方面, 思想方面和组织方面来实现对国家领导。中国共产党坚持的解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实的执政理念, 是政府系统推进一系列改革的思想指导。正是中国共产党通过党政结构和宪政结构来贯彻一系列发展理念, 实现了大政方针政策的弹性化和弹性化政府的实现。

第二, 我国的人事制度是缺乏弹性的, 进入公务员队伍的“入口”方式是公开考试、选任、调任和聘任, 而在公务员队伍的“出口”方面 (公务员队伍的退出) 却缺乏科学合理的竞争淘汰机制, 公务员队伍始终保持着稳定性。探究其原因, 涉及到公务员“出口”的考核方面存在很多问题, 如考核的概念过于泛化, 并无细化的标准;过分注重结果, 对公务员考核缺乏均衡性, 容易误导公务员一切以“实绩”为出发点和归宿点;在考核程序上, 又分为对领导职位考核和非领导职位考核, 对领导职位考核规定的相对模糊, 只是笼统规定“由主管机关按照有关规定办理”;对非领导职位考核, 先由公务员本身做自我总结, 主管领导吸纳群众意见后提出考核等次, 再由本机关负责人或考核委员会确定考核等次;而实际操作时主要由部门或单位领导、人事部门有关负责人和公务员三方参与完成的, “异体”的意见和建议并未被吸纳到公务员考评队伍中。从考评的结果来看, 优秀、称职、基本称职和不称职4个等次中, 基本称职也是让人很难把握的模糊概念, “基本”称职中的“基本”很难把握, 这是否意味着做好本职工作, 没有违纪违法, 就是考核合格, 而把消极的服务意识和服务方式, 高额的成本付出等“庸政”“懒政”和“不科学的理政”排除在外, 这尚无定论。

4 解制型政府

本文指出, 政府解制的背景是法条, 规章过多, 严重束缚组织及其成员的活力;政府“解制”就是用其他的控制形式来代替法令规章式的控制;解制的原因包括:增加新规则并不比保有旧规则好到哪里去;控制会产生浪费;繁琐的规章制度导致行政迟缓, 缺乏弹性。

解制型政府假设, 如果限制官僚体制行为的内部管制措施能够得以废除, 那么官僚制将有能力也愿意促使政府更好运转;解制型政府的条件包括:解制型政府要求公共管理者不仅要具有企业家精神, 而且还具有民主领导人的某些品质, 具备高尚的道德品质;创造公民导向型的服务组织文化:责任感, 诚信, 敬业;公务员制度的精神只有在官僚制组织中占优势的情况下, 解制式改革才能获得成功;公务员的职业价值观:忠诚, 正直, 公平, 清廉, 是减少对公务员事前控制成为现实的重要前提。解制型政府设想:公共利益可以通过更积极, 束缚少的政府来实现;公务员大都是由乐于奉献, 才智卓群的人组成。

解制型政府的内容是赋予官僚机构更多的决策权和财政预算权;解制型政府的优点包括:废除人事控制的相关机制;发挥管理者的创造性;并不排斥科层制;解制的现实困境包括责任制的合法性问题和管理者对所属员工的客观测评问题。解制的弊端:公务员作为理性经济人, 可能会推卸责任, 玩忽职守等, 产生低效, 官僚化的组织;可能给社会某些团体带来好处, 产生“负面的”重新分配;组织各自为政, 缺乏协调一致, 损害集体利益。

解制型政府与中国国情的相容性分析:解制型政府适用的前提包括, 高度发达的经济及完备的政治制度;过度的法律法规规章不仅限制了具有高度社会责任感的行政人员之积极性, 而且也限制了他们的创造性。

相对于西方过多的行政规章制度而给政府带来一系列负面影响, 我国的现实国情是法律法规的相对不足而造成的行政效率低下, 行政能力不强, 政府的寻租和行政系统的紊乱等。对于当前我国政府的发展而言, 要保证政府治理水平不断提高和依法行政的有力实施, 不是要减少法律法规等制度, 而是要不断加强和完善相应的法律法规, 不断完善各种条例和制度, 使政府在相应的法律法规范围内行使相应的权力, 约束政府行政权力, 规范公务员的行政行为, 不断提高政府的运行效率和执政为民水平。

对于正处于发展中国家的中国来说, 现实的国情和政治制度, 法律法规不完善和不健全, 以及行政人员各种素质亟需提高等现实困境, 要求政府及其政策制定者与其赋予行政组织及其成员更多的自主权, 不如明智的完善外在的法律法规, 加强外因性强制力的控制, 严格规约行政组织及其人员的行为, 这既是符合现实我国不完善的传统官僚体制的建设, 也是保证转型期中国经济社会持续健康发展的外在要求。

5 结语

盖伊·彼得斯的《政府未来的治理模式》发端于西方, 是时代的产物。彼得斯提出的四种治理模式滥觞于西方的政府管理和治理的学术“场”, 是在一定的政治、经济、文化、法律以及各种制度等背景下“诞生”的。我国是社会主义国家, 国家的性质是人民民主专政;我国正处于改革开放的“十字路口”, 政治、经济、文化、社会、环境的改革是“五位一体”、全方位的。尽管中西方在政治、经济、文化等方面存在很多差异, 但两者之间仍有共性和相通性, “古为今用, 洋为中用”, 西方的先进管理方法和技术仍然可以作为政府改革的参考和借鉴。把盖伊·彼得斯的政府未来治理模式与中国实际国情进行相容性分析, 正是推进政府有序改革, 少走弯路, 全面实现“两个一百年”目标的重要途径。

参考文献

[1][美]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明, 译.北京:中国人民大学出版社, 2001.