土地流转制约因素分析（精选8篇）
土地流转制约因素分析 篇1
一、土地制度不是主要的制约因素
现阶段, 不少学者认为土地流转困难的主要因素是土地制度自身的缺陷, 而土地制度最主要的方面是土地产权的残缺。他们认为土地产权残缺包括土地所有权归属不清晰、土地使用权不稳定、农民没有真正的土地处分权和收益权等, 这些因素成为土地流转的主要障碍。针对他们的分析, 笔者持有不同的观点, 认为现阶段土地流转的主要制约因素不在于土地制度本身。
(一) 土地所有权归农民集体所有, 这种产权安排是非常合理的。
假如土地不归农民集体所有, 按照现阶段学者的讨论有两种选择:一是归国家所有;二是归农民私人所有。然而, 这两种选择都是不可行的。第一, 若归国家所有。如果说集体是一个抽象的不明确的概念, 那么国家则是一个更加不能实体化的概念, 集体所有的委托代理机制是一层或者两层代理机制, 而国家则是一层又一层的多层的代理机制, 集体的代理机制尚且存在代理效率的损失, 试想, 国家所有的多层代理机制将会造成多大的代理效率损失呢?所以, 土地的国有化是不合理的, 特别是在中国还有8亿农民的今天, 土地的国有化只会给农民带来更大的不安全、不稳定感;第二, 若归私人所有, 允许土地的自由买卖, 这样的话, 如果出现像封建社会使得土地集中在少数人手中, 而失地农民又没有出路的话, 必然会影响社会的稳定。所以, 土地所有权归集体所有是一种合理的安排。
(二) 土地使用权不稳定源于农民的行为而不是土地制度本身。
现存土地制度已经赋予农民稳定的土地经营权, 我国《土地管理法》明确规定“土地使用权30年不变”。然而, 在现实的土地经营中依然存在着大幅度的土地调整, 主要原因来自于农民本身的行为, 即农民在面对土地经营时, 一方面希望得到稳定的使用权, 另一方面又希望在家庭人口调整时, 重新调整土地。事实上, 正是农民这种行为造成土地调整过大, 从而影响土地使用权流转。
(三) 农民已经完全拥有土地的收益权。
自2006年以来, 随着我国农业税的废除, 农民已经完全享有土地的收益权。
(四) 农民不能拥有土地的处分权。
许多学者认为, 在土地流转中由于农民缺乏土地的处分权, 使得土地转让过程中必须经过发包方的同意, 才能流转土地。针对此他们提出的建议是, 让农民拥有土地的处分权。笔者认为, 这样做是不可行的, 因为如果农民拥有了处分权可能会使土地资源浪费, 农民对经营的土地任意处置, 比如现在农村形成了一种损害土地资源的现象, 农民在自己经营的土地上建住房, 从而使土地资源浪费。鉴于此, 即使农民拥有了处分权, 促进了土地的流转, 然而同样因此也使土地资源浪费, 那么像这种“拿了西瓜扔桃子的事”又有什么意义呢。所以说, 农民不能拥有土地处分权。
二、土地流转的制约因素分析
(一) 政府和集体部门的“缺位”和“越位”对土地流转的制约
1、从政府角度来说。
土地流转是一个系统工程, 在土地流转中政府作为管理者, 应该承担着保护产权和纠正市场失灵的职能。但是, 在现阶段我国土地流转过程中却出现了缺位与缺位现象并存的局面。如:政府没有正式的立法和制定完善的规则来规范土地流转行为和保证农民的利益, “缺位”现象存在。更为严重的是, 有些地方政府存在不顾农民利益强行进行土地流转, 控制土地交易价格, 侵害农民利益的“越位”行为。政府的缺位与越位很大程度上限制了土地的有效流转。
2、从集体部门来说。
集体是农村土地的所有者, 享有农村土地的所有权和处分权。具体行使这些权利的是集体部门, 所以集体部门承担着直接管理土地和保证土地的保值增值职能。但是, 集体部门的行为也存在着不规范现象。主要表现在:首先, 集体应当保证耕地的数量和土地的价值, 但是集体部门为了政绩大搞招商引资, 使集体耕地减少, 土地的长期价值得不到保证, 农民的利益也受到损害;其次, 集体的决策缺乏民主, 往往具体到某件事情, 是“村干部说的算”, 农民没有实质的决策权。集体部门的不规范行为也限制了土地的有效流转, 严重的可能导致流转后土地利用效率仍然低下。
(二) 土地流转中的供给不足
1、农民观念上的误区。
中国经历了2000多年的封建社会, 而在封建社会中农业居于社会的主要地位, 因此土地对于农民来说是非常重要的, 把土地视为生存的唯一希望。“民之为农者, 莫不重迁, 其坟墓庐舍桑麻果蔬牛羊耒耜, 皆为子孙百年之计”, “兄弟析炊, 亦不远徒, 祖宗庐墓, 永不为依”, 这些真实地反映了古代中国农民的土地情结。古代的这种观念对现代农民依然有着深刻的影响, 农民认为土地是自己的传家宝和命根子, 无论是自耕或租赁土地, 都非常强调土地占有和经营关系的稳定, 除非极端情况, 农民绝不会放弃土地和土地经营权, 甚至在非农产业高速发展、就业机会增加、农民从事农业的机会成本巨大的今天, 农民宁愿放弃从事非农产业的更多收入, 也不会放弃土地的经营权。事实上, 这种认识上的误区导致农村土地使用权流转市场缺乏供给者, 土地流转率低, 市场化流转困难。从农业部对6个省92个村组86户样本户的调查结果来看, 当前真正愿意转出耕地农户的比例还不到20%, 绝大多数农民还是没有转出土地的意愿。
2、供给条件不成熟。
土地是农民的传家宝和命根子, 这种观念在中国农民的思想中根深蒂固。要想使农民愿意转出自己的土地, 必须具备三个条件中的一个:一是土地的社会保障功能弱化, 农民有土地以外的其他保障方式;二是农民就业渠道广, 能够获得稳定的非农收入;三是土地的转让价格比较高, 能够实现农民的保障。然而现阶段, 从我国的实际情况出发, 除东部一些经济较发达的地区外大部分地区都达不到这三个条件中的任何一个。
(1) 土地的社会保障功能难以弱化。目前, 土地的社会保障功能还是居于比较重要的地位, 我国的社会保障体系不够完善, 再加上我国人口多, 情况比较复杂, 各个方面都需要国家来保障, 国家负担重。所以, 土地的保障功能依然很重要, 在这种情况下农民是不愿意、也不可能转出自己的土地的。
(2) 农民就业渠道窄, 且不稳定。虽然我国二三产业发展迅速, 农村剩余劳动力向城市转移, 并且形象地称他们为“农民工”。这些“农民工”为家庭和城市建设做出了贡献, 但是他们的处境仍然十分困难。首先, 他们的就业渠道狭窄。据武汉大学经济发展研究中心调查, 从事制造业和建筑业的农民工人数最多, 分别占42.1%和36.7%, 二者共占78.8%, 农民的就业渠道狭窄。另外, 农民工的收入很不稳定。一方面农民工维权意识差, 导致经常有雇主拖欠工资和随意开除, 农民工的收入不稳定;另一方面农民在城市受到不同程度的歧视, 社会保障体制缺乏, 农民不愿意放弃土地经营, 造成农民工务工的短期化, 也给农民工的收入造成一定的不稳定性。
(3) 土地转让价格低。如果前两个条件都不能满足, 但是当土地的流转价格比较高, 能够承担农民的保障和就业, 此时农民也愿意转出土地。针对这个条件, 就现阶段我国的具体情况而言, 是根本不可能实现的。目前, 土地流转基本上都是在农户之间进行流转, 转入土地的农户也是将土地用作农业生产, 很少出现像小岗村、苏州吴中区胥口镇那样通过反租倒包实现农业和工商业之间的规模经营合作, 从而既保证了农民的基本保障, 又解决了农民的就业。既然如此, 试问在现阶段农产品价格相对低下, 而农业生产资料价格又比较高的情况下, 哪一个理性的农民能愿意提供很高的流转价格呢?
(三) 土地流转中需求不足。
在土地流转中, 从经济学理性经济人的角度考虑, 需求者愿意转入土地必须具备一定的条件:一是要满足马克思政治经济学地租理论中所说的从事农业经营的条件, 即转入户能获得社会平均利润;二是农民对转入的土地有比较稳定的使用权, 可以做长期的投资安排。考虑到我国的现实情况, 由于土地依然是农民的保障依托, 土地的经济功能还处于相对弱势的地位, 土地的收益低下, 第一个条件是不可能满足的, 但是此时如果第二个条件满足的话, 农户也是乐意转入土地, 因为若农民能获得长期的使用权, 就可以做一些长期的投资打算, 从而发挥规模优势, 实现收益。然而, 现阶段由于各方面的原因使得转入户无法获得稳定的土地使用权, 从而导致供给不足。主要表现在:流转环节不规范、农民法律意识淡薄。在现阶段, 土地流转多是农民自发性的土地流转, 而且多发生在同一集体之间。双方在转让土地时, 只要双方同意, 就算达成了土地流转, 在农民的意识里根本就没有法律的观念, 不会通过合同来明确双方的权利和义务、规定转让期限等。这样就形成一个非常不稳定的流转关系, 由于是口头的, 转出户, 今年打工门路比较好, 将土地转出, 然而明年打工受阻, 又会收回土地。这很对转入户产生很大的消极影响, 他们难以对土地做长期的投资打算, 比如为了避免洪涝、干旱对农作物的影响而修水渠、打井;为了增收而做改善土地肥力的投资;为了机械化经营而在机械方面做投资等。这些因素的限制, 从而很难实现土地的长期收益, 使得转入户的需求积极性严重受损。
摘要：当前理论界对土地流转的研究很多, 但他们主要从土地制度的角度出发, 认为土地制度本身的缺陷制约着土地的流转。但是, 本文持有不同的观点, 由于我国国情的特殊性, 现行的土地制度还不能改变, 而且土地制度本身还是有效率的, 并不是制约土地流转的主要因素。进而从政府的角度、供给和需求方面分析制约土地流转的因素。
关键词：土地流转,制约因素,供给不足,需求不足
参考文献
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土地流转制约因素分析 篇2
关键词：吉林省；农村；土地流转
中图分类号： F321.1 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2014）-04-08-2
改革开放以来，在农村家庭联产承包责任制发展推进的历史演变下，现有土地政策需要进化完善。在传统农业向现代化农业转变的发展阶段中，土地集约化和农业规模化经营成了现代农业发展的新要求。由于传统农业的发展所导致的农村土地面积分散，使得新型的农业科学技术和先进的农业机械很难发挥作用，随之而来的诸多土地问题促使了农村土地流转运动应运而生。土地流转不但优化组合了稀缺的土地资源，根据土地开发利用现状，通过合理布局设施农用地，在节约土地和建设资金的基础上，还保护了自然生态环境[1]。
2013年1月，新华社受权发布的中央一号文件内特别指出，为稳定农村土地承包关系，在坚持依法自愿有偿的原则下，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。相关政策的颁布肯定了土地流转工作在我国当前土地资源合理开发利用上的重要性，同时，也显示出了走发展土地流转路线是我国现代化农业发展史上的必然之路。
地处中国东北中部地区的吉林省，农业经济发达，是我国重要的农业大省，也是全国为数不多的粮食调出省之一。在土地流转进程中既有与全国其他地方土地流转情况类似的共性，也有因自身经济和地理环境等影响而产生的特征。研究吉林省农村土地流转的现状可为全国其他地区的农村土地流转工作提供相应的情况比对和背景依据。
1 吉林省农村土地流转现状
1.1 土地流转规模较小
吉林省土地流转工作的展开相比于其他省市较晚。自20世纪90年代中期的第二轮农村土地承包工作完成以后，大范围的土地流转才开始出现。流转规模从流转的当事人关系上来看，基本以同村间亲邻好友较为居多。土地流转的面积普遍零碎分散，难成规模，严重阻碍了适度农业规模经营的发展。同时，受吉林省二三产业的发展速度较慢所影响，难以形成对农村富余劳动力的吸引，使得土地资源依然是广大农民心中的“根本”。导致即使是户均面积较大的农户也不愿进行大面积的土地流转，使得吉林省的土地流转规模与农户持有的农地面积无显著关系。
1.2 土地流转期限短
根据2013年对吉林省吉林、白城等地区的调研结果显示，吉林省农村土地的流转期限以1～5年内居多，6～10年的较少。大范围的短期土地流转无法实现土地集约经营和对土地的投入维护，严重影响了农产品的产出率。
1.3 农民自发流转比例较大
由于缺乏规范化的土地市场、不合理的土地流转费用及对土地流转相关政策的认识不足，导致了农村土地流转大部分以自发性流转为主。同时，农村里常常亲戚朋友居住较为密集，使得土地常常在自家亲属间反复流转的比率较高，只有极少数农户选择依据国家政策规划流转。
1.4 土地用途以粮食作物为主
中国的黄金玉米带即在吉林省，位于北纬40°～42°、东经125°～128°之间，与同纬度的美国玉米带、乌克兰玉米带并称为世界三大黄金玉米带。故全省的耕地面积有87%都用于种植生产玉米等粮食作物，所以在土地流转的用途上，由于天然的地理先决条件加上多年来在农村所形成的耕种习惯决定了吉林省土地流转的主要用途以粮食作物的种植为主，这也是吉林省土地流转区别于其他省份的重要特征。根据2012年数据，对吉林省中部的部分市县调查显示，土地流转后用于经营粮食作物的比例高达78.32%。
1.5 土地流转模式增加
近年来，吉林省同步推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化同步”的建设，使得现代农业对土地流转提出了更高的要求。农户、工商企业、农民合作经济组织、科研机构和城市居民等主体构成了吉林省土地流转的流入主体大军，土地流转的参与主体呈现出多元化的发展。土地流转的地域则呈现出由城乡结合区域向远郊及农业不发达区域扩展的趋势。土地流转模式上，在以往农户之间的转包、转让等形式的基础上出现了新型合作经济组织，大大提高了土地的集约化水平。因城镇化率可以带动该地区二三产业的发展，故使得附近地区的农户流出土地意愿增强，专业大户、工商企业和农民合作组织流入土地的概率增大。
2 吉林省农村土地流转的制约因素
2.1 农民对土地的依赖性
现代化农业的主要特征是土地的集中和规模经营，同时也是农业发展前进的方向。吉林省作为农业大省，农户大多以小生产者的身份来从事土地农业生产，长久形成的农业生产经验可以满足大多数农户的生活需要，多年以来的耕作习惯及匮乏的科学知识使得农民对土地依赖过于强烈。如果农户周围城市的二三产业发展良好则可以带动农民外出劳动的意愿，反之农户宁可追求当前基本生活的稳定也不会放弃土地，改变当前的生活状态。农民对土地的依赖性所产生的土地流转意愿是否强烈对土地流转工作的展开具有很大影响。目前，国内很多专家、学者都对此进行了研究。王忠林（2011）认为土地流转在促进现代化农业发展的同时，也不可避免的会使一部分农民失去了土地的经营权[2]。孔翔玉（2013）认为近年来吉林省粮食税的免除以及种地补助的力度不断加大所引发的农民种地热情降低了农民土地流转的意愿[3]。韩星焕 ，田露（2012）根据2011年在吉林省敦化、舒兰、农安、榆树、公主岭、长岭等6个市（县）24个村实地调查的调研数据建立二元Logistic模型对农户土地流转意愿的影响因素进行了分析，得出年龄、种植业收入占总收入比重、是否参与过土地流转及土地流转期望年限等因素对农户土地流转意愿有显著影响[4]。另外，近期土地价格的不断上涨，也使得部分农户对土地更为珍惜，坚信土地的自主生产力，对土地流转持观望状态。
2.2 无成熟的土地流转市场
在农村土地流转过程中，只有对参与土地流转双方的权利进行充分保护，才能有利于土地流转的健康发展。由于规范化的土地流转市场并没有形成，所以，当前阶段迫切需要在农村建立成熟的土地流转市场。梅琳（2011）认为，现有法律、法规，针对农村土地承包经营权流转的政策性文件还需完善，多数现行的法律对农村土地承包经营权流转的规定还处在初级阶段，缺乏操作性，严重滞后于土地流转的实际发展[5]。曾超群（2010）认为，引进土地经营权拍卖机制可以使拍卖方式在土地流转过程中发挥积极的作用[6]。目前，吉林省土地流转由于自发性流转比例较大，部分农户对于相应的法律、法规了解不够，因无法律效力的规范化合同所引发的后续矛盾不断增多，使得农户之间土地流转中产生了大量纠纷，导致交易成本增高，农民的经济损害严重，间接制约了土地流转的发展。同时，土地流转市场的缺乏也导致土地流转的双方当事人互相选择的范围较小，局限于少量流转形式，难以形成规模。
2.3 龙头企业数量依然相对较少
龙头企业在土地流转中通常作为流转的受让人而存在，其规范的管理、成熟的农业产品经营方式和先进的农业生产技术不但在农业生产中降低了成本，还有效的促进了农业的可持续发展，加快了农村富余劳动力的转移，增加了农民的收入。蒋勋功（2009）认为，土地流转必须实现农民和企业双方获利[7]。就目前吉林省而言，龙头企业数量相对较少，具有一定规模的种植大户也为数不多，不利于土地资源的优化配置。
3 吉林省农村土地流转的对策与建议
3.1 完善农村社会保障机制
自古以来，土地的受重视程度就一直居高不下。《汉书》中的“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”这句话就是对土地问题的重要记载。土地不仅可以滋生万物，其本身的稀缺性和地理位置还决定了土地的经济、社会等其他属性。单就对农民而言，土地担负着就业、生存、社会福利等重要功能。在农村社会保障尚未覆盖到的地区，土地还是农民养老和应付医疗的最后手段。所以说，土地不仅是主要生产资料，还提供了稳定的社会保障功能。
随着中国经济的发展，城乡二元结构应逐步向城乡一体化方向发展。由于很多农民因为户籍而无法享受到与城市居民同等的教育权、财产权、劳动权、社会福利等，所以造成农民对土地过于依赖。只有继续完善农民的社会保障机制，扩大农民的养老保障、就业保障和医疗保障等覆盖的范围，提高农村保障水平，才能够使得农民对将来的生活有所依靠进而放心流转自己的土地。
3.2 规范土地流转市场管理
土地做为农业重要的生产要素，就必须在其利用上统筹安排、认真规划。成熟发达的土地流转市场是社会主义市场经济发展的必然结果。建立合理的土地价格信息平台，定期更新土地流转价格。同时，通过土地中介服务体系认真完善土地流转的面积、价格及地理位置等基本信息，解决土地供求双方的疑难咨询。在思想上改变农民对土地的依赖观念，提高农民对土地流转市场、土地流转价格等方面的认识，积极推广农民职业技能培训，以多种形式来培育农民的土地市场认知。通过对农民传播相应政策和相关法律法规，来改善当前所存在的私下土地流转交易环境。
在土地流转的程序上，应首先由农户申报流转土地的相关材料，通过流转服务中心来组织双方达成流转意向，签订统一具有法律效力的书面合同并登记备案，严格监控土地流转合同的实施。在构建土地流转市场时，应规范化农用地价格体系，根据不同地块分别进行分等定级，确保土地流转价格合理。统一培训土地流转市场工作人员，就实际发生的情况总结并建立相关条款，做到真正切实的帮助流转双方解决土地流转过程中出现的问题，使得土地市场健康发展。
3.3 大力发展农村经济合作组织
继续发展农村经济合作组织，大力鼓励扶持地方农业龙头企业、农业种植大户、家庭农场及农民专业合作社。根据地方经济建设，以“大户承包模式”来带动土地流转，发展特色农产品。在流转区域上，应考虑到土壤适宜耕种作物情况，对于“四荒地”应合理规划，努力提高土地的使用效率。在传统农业的基础上，注重可持续发展理念，引入生态农业来确保农业生态环境的有效使用及改善，优化农业产业结构。在流转形式上，积极扩展土地流转手段，以转包、转让、租赁、入股等多种形式并存，扩大土地流转规模。通过企业先进的农业技术、规范化的经营管理及构建合理的设施农用地充分开发利用土地资源，规模化农业生产。不但有利于土地流转，更为土地流转后的农户提供了劳动就业机会，拓宽农村富余劳动力的就业渠道，为农户增加收入来源，提高了农民的生活水平。
参考文献
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[6] 曾超群.农村土地流转问题研究[D].湖南：湖南农业大学，2010.
[7] 蒋勋功.关于龙头企业引领土地流转的调查——对衡阳县台源镇的考察[J].湖湘三农论坛，2009：28-32.
土地流转制约因素分析 篇3
一、农村土地流转过程中的制约因素
1. 农民的恋土情结滞租了农村土地流转进程
我国人多地少, 土地是农民吃、穿、住等生活的主要来源, 是农民赖以生存的“命根子”, 同时土地也赋予了农民更多的保障功能。在当前农村社会养老保障机制尚不健全的情况下, 多数农民没有非农以外的其他固定收入来源, 他们的恋土情结深重。在经济结构调整的关键时期, 城市工业和乡镇企业受激烈市场竞争影响导致经营环境不稳定, 它们对吸纳缺少技能的农村剩余劳动力的扩张能力十分有限。因此, 广大农民在没有寻找到稳定、可靠的生产替代土地收入来源之前, 是不会轻易放弃土地使用权的。
2. 不规范的操作程序阻碍了农村土地流转的健康发展
(1) 流转随意性大。因农村信息流通不畅滞后, 部分务工农户或经商农户凭相互之间日常交往程度将自己的小块土地通过口头协议形式随意将土地流转给邻居或者亲属, 基本上不签订土地流转合同。在当前土地流转各项法律制度建设及宣传工作还比较滞后的情况下, 多数地方农村土地流转处于散乱状态。还有一些农村干部和集体组织对土地流转工作不重视, 疏于管理, 认为是农户自己的事, 这使得农村土地流转具有较大的随意性。
(2) 政府强制流转。一些基层干部对土地经营权流转的必要性认识不足, 工作缺乏主动性、超前性, 缺乏必要的行政引导。为了尽快做出政绩, 他们不顾农村土地流转的具体实际, 采取强制性的诸如“规模经营”、“吸引投资”、“重点工程项目”等名目手段进行行政指令性占有, 强制进行土地流转, 强迫农民出让土地的承包权。
(3) 流转程序操作不规范。在农村土地流转中, 各地没有统一的管理模式, 致使土地流转管理职责不明, 存在着流转协议口头化、合同条款简单化、流转期限过度延长、流转价格无递增比例、权利和义务界定模糊等问题。大部分流转合同没有通过经管部门鉴证和备案, 存在纠纷隐患。操作中一些受让单位先与村委会签订面积不确定的流转协议, 然后村委会与农户补签流转合同或土地流转委托书, 农户没有在土地流转过程中占主体地位, 自身利益诉求难以真正表达出来。
3. 收益配置失衡制约了农村流转的有序运行
(1) 流转收益流失。一些农民为了既得利益, 既不经过有关部门, 也不经签订任何合同, 承包人就把自己的承包所有权进行私下转让, 因在转出、转入之间缺乏足够的信息联系, 流转土地的转包费、租赁费不是通过市场机制形成而缺乏科学依据, 造成农民流转收益损失。有的外来土地转入者在遇到农业风险经营失利时逃之夭夭, 无法兑现应给农民的承包和补偿费用, 导致农户土地流转收益流失。
(2) 收益主体被变更
在土地流转的过程中, 一些基层政府和集体经济组织往往忽视承包农户收益主体地位, 将自己作为“委托代理人”的身份, 与一些投机商合伙“圈地”。政府部门在推进土地经营权流转和保护农民利益对比上往往倾向于投资者的意愿, 他们直接或间接地充当对农民引导和劝说角色, 在利益的权衡上会自觉或不自觉地迁就了投资者的要求, 致使享有土地直接使用权的农民在土地转让中农民没有真正成为土地使用权、处置权和收益权的主体, 结果使农民土地流转收益减少或丧失。
(3) 土地流转收益分配失衡。在土地征用的过程中, 多数农民很难获得应有的流转收益。据现行《土地管理法》, 对土地的补偿和对农民的安置费为该耕地征地前三年平均产值的10~15倍。但实际情况是农民只能得到土地收益的5%~10%, 村集体得到25-30%, 村级以上及其他部门得到土地收益的60%~70%。极低的补偿标准割断了农民与土地的联系, 使农民不得不面临新的生计和基本的生活保障问题。此外, 流转过程中也出现一部分土地反复流转现象, 农民的收益权得不到保障。
4. 土地流转缺乏有效的监督机制
我国农村土地承包法规定, 土地流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途, 在倡导农民土地流转经营的同时, 亦强调乡镇政府主管部门对流转行为具有监管的职责。但由于负责土地流转工作的农经管理人员的缺位, 土地流转出现放任自流、流转行为出现无人监管的趋势。各级政府为了更多地招商引资, 借土地流转之名, 大量占用耕地, 改变农村土地农业用途, 包括:未批先用、少批多占、以租代征等。据有关资料调查显示, 一些地方政府没有出台规范土地流转正式文件, 对土地流转程序进行监管的也只有30.71%, 土地流转没有任何限制的比例高达18.49%, 对土地流转用途进行限制的有22.89%。[1]土地流转监督机制的缺失, 既破坏了耕地管理, 影响新农村建设, 还造成土地管理部门渎职犯罪, 严重影响农村稳定发展。
二、农村土地流转综合治理的理性路径
1. 加强宣传, 提高土地流转效益认识
基层政府和村级干部在日常工作中要积极学习和大力宣传有关土地流转的政策法规 (如《土地承包法》、地方政府土地流转规章制度等) , 指出推进土地流转并不改变土地承包关系, 指导农民破除守旧的思想观念, 主动克服“小富即安”的小农思想和狭隘的嫉妒心理。针对各自的农业结构调整, 因地、因户制宜, 积极主动地做好农户的土地流转工作, 让有条件的农户按照依法、自愿、有偿、合理、有序流转的原则大胆参与土地流转。通过广泛的宣传, 调动广大农民流转土地的积极性, 推动农村土地向种植大户、科技示范户和龙头企业集中, 最大限度提高土地利用率及产出率。
2. 建立规范的农村土地流转管理程序
(1) 规范土地流转服务管理。土地流转以基层政府农经管理机构为依托, 组建乡镇土地流转服务中心和村级土地流转服务站, 利用“数字乡村”网络平台, 在电视、网络、广播、报刊等媒体上开辟信息专栏, 发布农村流转地信息, 提供流转地投资方向与市场分析, 对土地流转实施有效管理和服务。
(2) 发挥土地流转中介机构平台作用。在土地流转过程中, 农户自主决定土地承包经营权是否流转及流转方式, 任何组织和个人不得强迫或阻碍农户流转土地承包经营权。乡级政府机构和村集体组织在土地流转中起中介服务作用, 而不是代替和经营。由乡村组织起来的土地流转中介机构搭建起转出户和流转户之间的平台, 以土地资源的质量、投资经营者的综合实力、流转的综合效益等为参考因素, 以市场需求为导向, 科学定价, 尽可能多地维护农民在土地流转中的合法权益。
(3) 建立健全的土地流转仲裁机构。农户在发生土地流转纠纷时, 可通过建立乡村调解、县级仲裁、职责分明的调解仲裁机构。从而建立起公正的司法救济制度和裁决机制, 对集体组织或农民提出的征地不合法、补偿不合理等问题, 农民可以向司法裁决机构寻求救济, 切实保护农民土地流转的合法权益。
(4) 规范合理的土地流转收益分配。农村土地流转要在符合规划和用途管制前提下流转, 实行与国有土地同等入市, 同权同价。[2]对流转土地收益分配, 应该本着民主协商、公平合理的原则, 体现市场经济规律, 逐步采用区片综合价, 参照地区的综合年产值以及土地的地理位置, 采用政府指导价, 参照市场评估价, 合理调整土地收入分配结构, 确定科学合理的土地流转费补偿标准。最终使流转收益归农户所有, 任何组织和个人不得以任何形式截留、扣缴。
3. 加强农村土地流转监督机制建设
农村土地流转涉及多方利益, 各地需切实加强领导, 成立农村土地流转工作领导小组, 明确职责。各相关部门依据相关法律法规, 制定出符合当地实际的农村土地流转管理办法, 具体负责本地农村土地流转各项工作。通过进一步健全土地流转管理制度, 加强对农村土地流转的日常监管工作, 如对土地流转程序的监督、对土地流转合同环节的监督、对土地流转行为的监督等。各级负责土地流转监管的农经管理部门对随意将农用土地改为非农用地的开发商和当地政府及其主办官员予以严厉的处罚, 必要时报请公安机关介入。通过切实有效的土地流转约束监督机制, 做好土地准入、协商、签订、调处等环节的工作, 切实维护农民的切身利益。
4. 有序推进土地流转剩余人口转移
对因土地流转而失地的农民要采取多种措施进行有效转移, 提高他们获取各种收入的能力。一是加强对失地农民的职业教育和上岗技能培训。根据市场需求和农民需要对土地流出户农民开展多层次和多领域的“菜单式”或“订单式”免费技能培训, 切实提高他们的生产技能和生存本领。二是鼓励农民自主创业。对土地流转中的失地农民要积极鼓励他们通过自主创业形式进入非农产业领域, 对失地农民自主创业和农民工返乡创业者可通过各种优惠扶持政策 (如办证、税收的减免等) 为他们的创业之路奠基。三是扩大失地农民就业范围。通过发展壮大县域经济, 切实加快县乡城市化进程, 引导农村劳动力向二、三产业转移, 实现农村部分剩余劳动力离土不离乡就业。四是推进户籍制度改革。改革时要把那种“有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属采取差别化落户政策逐步转为城镇居民”[3], 使他们在就业、居住、教育、社会保障等方面享有与城市居民的平等待遇。五是建立健全农村社会保障制度。稳步推进农村社会保障制度建设, 继续推进农村合作医疗制度改革, 逐步建立起个人与社会相结合的农村最低生活保障制度、农民救助制度、农民养老保障制度、失业帮助制度等保障机制, 解决土地流转后从事农业和非农业职业的农民的后顾之忧, 以巩固农村土地流转成果和土地规模经营的健康发展。
参考文献
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土地流转制约因素分析 篇4
在我国农村, 土地资源配置不但是生产效率的问题, 而且也是社会保障、权利公平的问题。我国的经济社会现实使得农户土地承包经营权流转市场具有特殊性, 这些特殊性表现在我国土地承包经营权流转市场的运行是建立在效率和公平目标权衡、自身及相关要素市场或政府职能缺失或不完善的基础之上的。本文将从效率、社会公平、社会保障对土地承包经营权流转市场的作用和制约来分析我国土地流转市场。
一、土地承包经营权流转市场的基础:效率、权利公平和社会保障权衡
1.土地均等分配和行政性调整:权利公平和土地的社会保障功能
我国家庭联产承包经营体制, 是在土地集体所有, 在村或生产组范围内按人头均分土地承包权的。为了维护在人口不断变化的情况下, 农户平等享有土地承包经营权和在农村社会保障和保险缺失时的社会保障功能 (龚启圣, 1994;董晓媛, 1996) , 土地承包经营权的行政性调整成为土地资源在不同农户之间转移的主要方式。[1]土地的频繁调整造成农户土地承包经营权的不稳定, 对农户长期投资土地的积极性有影响, 从而影响农业生产效率。但是, 实际上在一轮承包期和二轮承包期, 农村土地的行政调整是经常发生的。[1][2]农业部1993年进行的抽样调查结果表明, 1992年全国共有473.3万承包农户转包、转让农地1161万亩, 分别占承包土地农户总数的2.3%和承包地总面积的2.9%。土地承包经营权自发流转是效率诉求, 而土地调整是权利和保障的诉求。这一方面说明了土地承包经营权流转对农业生产效率的提高效果有限;另一方面说明了农户把土地承包经营权的平等分配作为选择的目标, 也表明了土地对农户来讲是提供最基本生活保障和外出务工的失业保险、养老保险手段。土地调整是以行政手段进行的, 必然会伴随着效率的损失、高调整成本以及损害一部分农户利益。[1]
2.土地承包经营权流转:公平与效率之间的平衡
土地承包经营权流转是在保证农户拥有土地承包经营权的基础上, 农户在自愿、有偿、依法的条件下通过权利的转让来配置土地资源, 这样就可以在权利公平、社会保障和效率之间取得平衡。农户土地承包经营权流转是农户禀赋分化、农业规模经营效益、农业生产市场化的要求, 是农业生产向现代化方式转变的要求。
(1) 农村劳动力流向非农部门和城市就业, 导致农村居民收入结构的非农化趋势和收入差距的扩大, 农户资源禀赋分化趋势明显。作为稀缺的生产性要素, 农地资源对农业生产的贡献取决于农地资源的数量和质量以及农地资源的利用效率, 而后者主要取决于对农地资源的配置制度, 合理有效的配置制度可以使土地资源流向边际产出相对较高的生产者, 土地资源在不同的生产者之间的自由流动是有效利用土地资源的前提。农户家庭资源禀赋状况发生分化主要来自非农经济的发展和城市化导致的农民外出务工和农户生产结构的变化, 其结果是农户收入结构发生变化, 农业收入比重降低, 农户收入差距拉大;农户的人力资本积累尤其是教育水平的不断提高分化;以及非农业资产的不断积累。这些因素使土地交易的可能性也在不断增加, 土地承包经营权的流转可以发生在农户之间, 也可以是以农户与土地规模化经营的合作组织之间。
自农村改革以来, 从农村居民收入的来源和各部分的增长速度来看, 农村居民的非农收入在农民收入中比例持续增加, 已经代替农业收入成为农民收入的主要来源, 农民得自非农业的收入增长速度也高于得自农业的收入。农民收入的增长与非农就业和特别是工资性收入高低密切相关。无论是农村总体收入差距、区域间收入差距、还是区域内收入差距, 都呈现持续增长的趋势。
乡镇企业和城市劳动密集型产业的发展为农村居民提供了非农就业的机会。农村流出的大都在体力、健康、教育、培训上具有优势的劳动力, 相比之下, 在农村常年经营土地的人口在体力和教育上处于劣势, 这些农业生产者习惯于传统的农业生产方式, 在农业经营比较收益低下、农户收入渠道扩展和非农收入比重提高的情况下, 农业经营在很多农户看来成为一种生活保障的手段和收入的补充。因而在农村, 除了一些从事农业适度规模产业化经营的农户以外, 其他以自有承包地经营的农户, 只是将土地经营作为最基本生活保障的手段, 而不是作为提高收入的手段。农村家庭分化为纯农户, 兼业农户;兼业农户又可分为第一类兼业农户 (家庭农业收入高于兼业收入的农户) , 第二类兼业农户 (兼业收入高于家庭农业收入的农户) 。目前, 农业的日常活动生产都是没有机会外出务工的妇女或年龄大的劳力, 而主要劳力只是在农忙时间帮农。相当多的农户以农业成为辅助性的生产活动而不是主业。近几年我国农村出现的土地撂荒现象说明了在土地资源稀缺的我国农村土地配置机制出现了问题。这是我国家庭联产承包责任制在新的形势下遇到的一个难题, 即在农户收入多元化, 且农业收入相对比重下降的情况下, 农户对农业投入积极性降低, 农业生产处于徘徊态势, 是我国农业向现代化转型的一个障碍。
(2) 土地经营的细碎化, 不利于土地适度规模经营效益的发挥, 导致农业经营成本高、收益低、竞争力弱。家庭经营也不一定与农业的现代化、专业化和商品化经营相矛盾 (林毅夫, 1991;韩俊, 陈锡文, 1998;刘凤芹, 2006) 。舒尔茨 (1964) 指出, 农场规模的大小不是传统农业的基本特征, 传统农业的改造, 会导致农场规模的变化, 但是规模的变化并不是农业现代化过程中经济增长的源泉。因为传统农业的改造需要引入一种以上的新要素, 改造的关键问题不是规模问题而是要素均衡问题。[3]
但是实证研究的结果也表明在我国, 狭小的经营规模必然会使得农业技术尤其是农业机械技术革新的相对成本过高, 严重影响农业技术革新。分散的小规模经营会影响农业生产的效率 (苏旭霞、王秀清, 2002, 万广华、程恩江, 1996) 。这是导致我国农业生产成本高、技术进步缓慢和农业竞争力弱、农业劳动力, 生产力低和收入低的一个重要因素。我国农业生产虽然在总量上处于增长趋势, 但是农业劳动的生产率却相对提高慢, 也说明了在农业生产中存在隐形失业的情况、农户的土地经营规模过小的问题。
通过土地承包经营权的流转, 促进土地适度规模经营要建立在正确的认识之上:①土地规模经营是农业生产者在经济技术约束下的自主选择, 而不是通过行政或其他强制性的手段形成的。②农业经营规模的扩大是一个渐进的过程, 不但是一个经济技术问题, 也是一个社会承受能力的问题。实行土地规模经营面临的最大问题是农业剩余劳动力的转移。不解决农民向非农业的转移就业问题, 片面强调发展土地规模经营, 会使相当多的农民因失去土地而陷入困境。[4]发展规模经营, 要把功夫放在发展农村非农产业和促进城镇化上, 消除具有制度性歧视的二元体制和制度、构建农村社会保障和公共服务体系, 为农民稳定转移出农业和农村创造条件。③农业的规模经营决不仅仅意味着只是集中土地, 土地集中经营与社会化的生产服务体系是分不开的。现代农业的经营规模也包括指农业生产资料供给、农业技术服务、农产品销售加工、农业服务体系的社会化和规模化程度, 这些社会化的农业服务体系因为规模效益、不可分性和公共性可以服务于规模较小的土地经营单位。④土地适度规模经营需要进行适当的经济和社会管制。主要是保证农户的权利、土地用途管制和土地经营主体进入管制。土地经营主体的管制尤其重要, 在目前情况下要限制资本的大规模进入。
(3) 土地承包经营权流转是健全我国农场要素市场体系的环节。土地承包经营权的流转市场是农户合理有效配置其资源的、进行自主经营和决策的必要前提, 也是在我国农村经营环境发生变化后的必然要求。虽然我国农村劳动力、金融市场发育程度还不完全, 但是在农业劳动力大量转移到非农产业和城市的现实下, 受限制的土地经营权流转市场会进一步阻碍土地资源的配置效率, 导致土地资源利用效率的低下, 阻碍农业生产的专业化和分工程度的提高。
二、制约我国农村土地承包经营权流转市场发育的因素
农村土地承包经营权流转市场的建立和完善, 对现阶段我国农村、农业经营体制改革具有重大意义, 目前制约我国农村土地承包经营权流转市场发育的因素既有政策和制度因素, 也有经济发展因素, 推进我国农村土地经营权流转市场改革应消除以下的制约因素。
1.农村居民的养老保险和农工的失业、养老保险体系的不完善或缺失
农地仍然是我国大多数农民赖以生存的物质资料, 在我国农村, 土地还有着维护社会公平及在农村社会保障体系不完善时承担着基本生活保障功能。向非农产业和城市的流出农村劳动力大部分都是年龄在40岁以下的青壮劳动力, 初中文化程度占66%, 接受过各种技能培训的占近24%, 属于农村劳力中受教育程度比较高的群体, 但总体素质仍然偏低, 多数只能从事简单体力劳动, 就业不稳定, 这部分人群大都会在失去体力优势时返回农村, 在农村居民的养老保险制度还没建立的情况下, 土地的承包经营权还承担着养老保险的职能。目前, 农村社会保障体系的最大障碍是农村居民的养老保险尚未建立, 缺失或不健全的农民工的失业保险和养老保险, 使转移出去的非农劳动力的失业和养老保障还要依赖土地。
2.相关要素市场的不完全或缺失
农业生产除了土地之外, 还需要劳动力和资本要素, 有效率的农业生产就是实现各种要素之间的合理配置, 要素之间的合理配比既有技术上的约束又有经济上的限制。包括土地在内的农业生产要素以市场为基础在不同的生产这之间进行流动, 不但能实现农业生产要素在既定禀赋和既定技术条件下的合理配置, 而且也是促进再生产性要素积累, 改进生产技术, 实现农业增长的有效途径。我国农村要素市场的改革相对滞后于产品市场的改革, 要素市场缺失或不完善是普遍存在的。其他要素市场的不完善或缺失是农村土地承包经营权流转不发达和效率低下的原因之一, 如果要创造一个活跃而有效率的土地租赁市场, 其他要素市场的改革与农地制度改革同样重要。[5]
不完全或缺失的要素市场也是我们理解农村经济中和土地承包经营权交易中的非正式制度的关键, 农村经济中存在的非正式制度被认为是由于法律、信息和激励约束条件等因素使市场漏洞无法填补所做出的反应。[6]发育程度不高的农地流转市场限制了能够提供农地市场交易信息、保障土地交易合约执行、并为农地市场提供其他服务的中介机构的发育, 造成较高的交易费用, 反过来阻碍了农地流转市场的发育。
3.土地承包经营权流转市场的健全需要相应的管制制度
农村土地承包经营权流转市场是一种权利交易的市场, 土地承包经营权不仅关系着农户个体的利益和公平, 还关系着国家整体利益, 因此土地承包经营权流转要进行相应的管理和管制。对土地承包经营权流转的管理和管制有以下几个方面:①权利主体管制。权利主体管制指要以法律的形式确立农地承包经营权的流转主体。在我国, 农户已经在制度和法律上被赋予承包经营的权利, 目前就是要推进确权工作, 使农户获得具有法律效率的权利证书, 防止政府或其他集体经济组织对农户权利的侵害。②权利转移管制。权利转移管制可能是目前推进土地承包经营权流转管制中一个重要的问题。建议将进入土地承包经营权流转卖方限制在农户和以互惠为基础的农业专业化合作组织之中, 不允许商业化的资本进入农地经营权流转市场。商业化的经营会根据边际效率原则配置土地和劳动力, 转让了经营权的农民就会面临失业和失去生活来源的局面。
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土地流转制约因素分析 篇5
随着社会经济和农业发展的变革, 一成不变的土地承包经营权归属, 已经难以满足农业生产需要。城市化进程的不断深入, 促使更多的农村劳动力流入城市, 农村土地承包经营的劳动力资源基础发生着深刻变革, 加之农业科学技术的迅猛发展, 使得土地耕种等农业生产活动向大规模、集成化、科技化方向改变, 小面积的土地承包经营已然无法满足当下趋势所需。再加上我国正迈向现代化农业发展, 其生产要素的重新优化配置迫在眉睫。由此, 农村土地承包经营权流转的法律制度构建, 既是“三农”建设的根本所在, 也成为了农业深化改革的必经之路。
二、农村土地流转的常见模式
《中华人民共和国民法通则》第80条规定:“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权, 受法律保护。”随着农业经济态势的好转, 改革开放在农村发展的成果得以凸显, 我国农业领域也出现了大刀阔斧的改革。在这种情况下, 农村土地开始出现规模化经营苗头。与此同时, 农村土地承包经营权流转的速度相应提高, 流转范围也逐步扩大。我国农业用地面积占总土地面积的百分之五十以上, 针对不同地区土地流转现状的差异, 要因地制宜地采取不同的土地流转模式。本文现以租赁、信托和入股三种典型模式为例展开论述。
(一) 租赁模式
即如《农村土地承包法》规定的“依法、自愿、有偿”原则, 具有严格的法律和政策依据。土地承包经营权的租赁是目前我国农村土地承包经营权流转的主要模式。在租赁模式的框架下, 土地承包者将自己所承包的土地, 在剩余承包期内租赁给他人经营使用, 承租人按照租赁合同, 向出租人支付一定额租金。
(二) 入股模式
土地入股模式主要是指土地承包经营权人出役土地使用权, 与投资者共同组成经济实体。土地承包经营权人按其土地所占股份分红, 并可行使股东权利。其优势在于能够充分调动农民的生产积极性, 保障农户土地收益:同时延长土地收益链, 有效促进农村生产要素的合理流动和优化配置, 实现农业集约化、专业化、现代化生产。
(三) 信托模式
农村土地信托流转是在不改变现有农村土地所有权的基础上, 通过农户, 即委托人将其土地经营权作为信托财产信托给土地信托机构, 即受托人, 由信托机构再将零散、小块土地集中起来出租给农业公司、种田能手或者是其他经济组织, 将租金付给农户。作为新型的土地承包经营权流转模式, 土地信托模式尚处于摸索与起步阶段。但其符合如今资源市场化发展趋势, 善加利用必将发挥其最优效益。
三、农村土地流转存在的主要问题
(一) 产权不清淅
囿于我国土地传统观念的阻碍, 以及国家土地法律的不完善, 我国土地所有权主体多种多样, 其中更有部分土地难以确定产权归属, 甚至已经出现土地所有权主体的空置虚位现象。这一现象的存在, 已成为制约土地承包经营权流转的首要因素。
(二) 主体不明确
我国农村土地所有权主体的多样化, 乡镇一级的集体经济组织、村集体乃至村民小组, 都有成为土地所有权人的可能性。但无论所有权主体是谁, 所有权的行使最终都要委托给自然人。但法律并未对作为代理人的自然人之行为框架做出明确规定, 给自然人滥用所有权埋下了法律隐患。同时, 根据法律规定, 如果受让主体并非本集体经济组织成员, 在受让土地承包经营权的过程中则将受到准入限制。
四、完善农村土地承包经营权的实践思路
(一) 确定决策主体所在
目前, 我国存在某些基层组织或个人越俎代庖、强行流转农地的现象。因此, 确定决策主体所在成为土地承包经营权流转的首要解决问题。即在土地承包经营权流转法律建设过程中, 要着力确定流转决策主体所在, 以法律条文化方式将农地流转主体, 确定为土地承包经营权人。实践证明, 以土地承包经营权人为流转决策主体, 能够切实保证农民享受土地流转所带来的权属收益, 确保农地流转在“公平、自愿、合理”的原则指导下进行。而践行此法的关键在于取消乡、村、村民小组三级产权分化, 推进集体所有权的主体统一化建设, 将农村土地产权明确归属于村集体所有。一方面, 村集体同乡和村民小组相比, 具有另外二者难以比拟的稳定性, 故将土地产权归属于村集体, 利于土地集中化管理;此外, 村集体是农民民主选举产生的基层组织, 具有足够的威信力, 能够在土地流转过程中充分发挥“中介”功能。
(二) 完善继承流转方式
农村土地承包经营权只有林地部分能够通过继承来流转。针对不同农地规定的不一致, 在实践中存在诸多不合理之处。例如, 继承人将耕地和草地的承包经营权转让, 那么所得收益很大程度上与所继承的承包收益相同。为此, 所谓耕地和草地承包经营权继承的“限制”就没有实际意义, 而且不利于土地的持续开发利用。碍于土地承包经营权是期限性用益物权, 而且具有严格成员身份限制, 因而通过直接继承进行流转, 必须以继承人具有本集体内农业户口为第一前提。但由于继承人可能存在人数变动的情况, ]因此在立法完善中要考虑承包经营权的合理分割问题, 建议在允许耕地、草地、林地承包经营权直接继承的基础上, 尽量避免零碎划分土地承包经营权。
(三) 建立多元解决机制
农村土地承包经营权的流转是一项长期发展课题, 需要持续性构建多元化流转服务体系。立足于法律层面构建完善的农村土地承包经营权流转机制, 离不开流转纠纷解决机制的辅助。所以, 土地立法不仅要着眼于权利人流转权利、土地流转方式的完善, 还应着力创建土地法律践行机制。一方面, 农村信息流通的闭塞会阻碍农地流转进程, 对此, 政府要完善视、广播、网络、报刊等多元信息服务, 积极发布农地流转信息, 为农民提供流转地前沿投资方向与策略。与此同时, 市、县、乡三级也应各自成立专门的土地法律援助部门, 免费为辖区农民提供农地流转法律咨询服务, 积极宣讲国家土地法律政策, 认真贯彻落实国家土地法律制度。而作为主管部门之一的土地资源管理部门, 应同步完善独立的土地流转纠纷解决机制, 从受理、审查、调查到解决, 全方位进行规范性制度保障, 以最大限度减轻相关各方因农地流转纠纷产生的诉累。此外, 立法机关在此环境下也应加快专门性土地承包经营权流转法律的建设步伐, 逐步完善相关争端处理机制的架构重组与职能细化。
五、结语
农业是我国国民经济的基础产业, 发展农村经济对于稳固农业基础地位具有至关重要的作用, 良好的土地制度强力支撑着农村经济的发展。从土地制度实践来看, 土地承包经营权可以称之为我国农村土地制度的中流砥柱, 其权利流转关系到农村经济的长远发展, 甚至关涉农村社会的稳定。承前所述, 当前我国农村土地承包经营权的流转过程仍然存在一些问题, 亟需有针对性地探寻解决对策, 创造性构建完善的农村土地承包经营权流转制度。
摘要：农村土地承包经营权赋予了农民对所承包土地占有、使用、收益以及一定处分的权利。农村土地承包经营权流转, 作为重要的处分权利之一, 密切关涉着农村土地资源的合理配置和开发利用。但专门规制农村土地承包经营权流转法律尚未建立, 相关制度架构也存在突出问题。因而该项权利在行使过程中面临诸多牵制。基于这一背景, 本文围绕当前农村土地流转的常见模式展开论述, 分析了农村土地流转过程中存在的主要问题, 并藉此提出了相关完善建议, 以期对我国相关立法提供参考借鉴。
关键词：农村土地承包,土地承包经营权,继承流转,农村宅基地
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土地流转制约因素分析 篇6
一、数据整理与样本基本信息
(一) 数据来源
本文数据来源于2012年7月吉林省政府向各级地方政府下发的《关于开展推进我省农业生产经营方式转变专题调研的函》所调查取得的数据。调研函包括两个定式的土地规模经营情况统计表:表1主要调查农户土地流转基本情况, 具体包括农户总数、劳动力总数、流转劳动力数量、耕地总面积、土地流转面积 (分为转包、出租、互换、转让、入股以及抵押六种形式分别统计) 、平均流转价格、非流转种粮收益、农机保有量、农机总动力、40马力以上农机数量、41马力以上农机数量等指标;表2按照规模经营面积划分为八个级别统计了各市区的规模经营总面积以及经营组织个数。各地政府通过调查当地土地流转情况, 汇报土地流转相关的数据和综合材料。
(二) 样本基本信息
本文根据各县级市、市辖区数据汇总为市级数据。其中, 长春市包括德惠市、九台市、农安县、榆树市四个地区, 此调研不涉及各市辖区;吉林市和四平市直接采用调查数据;辽源市包括龙山区、西安区、东丰县和东辽县四个地区;松原市包括宁江区、长岭县、乾安县、扶余县和前郭县五个地区;白山市包括浑江区、江源区、临江区、抚松县、靖宇县和长白县六个地区;白城市包括洮北区、洮南市、大安市、镇赉县和通榆县五个地区;通化市包括东昌区、梅河口市、集安市、通化县、辉南县和柳河县五个地区, 由于二道江区的农村土地规模经营中的种植大户专业合作社及农业产业化龙头企业, 没有超过10公顷的经营面积, 因此通化市不包含二道江区;延边州包括延吉市、图们市、敦化市、珲春市、龙井市、和龙市、汪清县、安图县八个地区。具体汇总数据见表1所示。
二、实证分析
由于该调查所涉及的指标较多, 为了分析土地流转的影响因素, 本文选择因子分析法, 通过提取公因子进行命名, 确定影响土地流转的四个因素;通过计算因子得分分析各市排名情况, 并根据各市在四个方面的具体得分分析排名靠前或靠后的原因。
(一) 因子分析
因子分析是在损失较少信息的情况下, 通过降维的方法将多个变量变为少数几个公因子来表示, 通过这几个公因子来分析变量之间的因果关系。本文运用SPSS17.0, 按照特征值大于1的原则提取四个公因子, 四个公因子的累计贡献率为92.563%, 即四个公因子反映了原始20个变量92.563%的信息量。从因子分析结果中的成份矩阵可知, 由于各公因子所代表的原始变量的实际意义比较模糊, 为了使公因子更具有实际意义, 对公因子采取最大方差法进行旋转。根据旋转因子载荷估计值可以看出, 变量农业人口总数、劳动力总数、转移劳动力数量、农户总数、新型农村养老保险参保人数、土地流转面积、转包、互换、农机保有量、农机总动力和耕地总面积上的载荷值较大在公因子X1上的载荷值较大;变量出租、转让、规模经营面积、规模经营组织个数在公因子X2上的载荷值较大, 变量规模经营流转面积在公因子X1和X2上载荷值都较大, 但在X2上的因子得分系数最高, 故将其归于X2因子;变量平均流转价格、非流转种粮收益在公因子X3上的载荷值较大;变量土地流转方式互换、入股、抵押在公因子X4上的载荷值较大。因此, 可以将四个公因子重新命名为:X1农户基本特征因子、X2经营规模效应因子 (土地流转方式中的出租在该因子上的载荷值较大、转让在公因子X2和X3上的载荷值也较大, 根据多数决定原则可以以经营规模效应为主) 、X3土地经济收益因子、X4土地流转形式因子。通过因子分析, 可以得出结论:影响土地流转的因素包括农户基本特征、经营规模效应、土地经济收益和土地流转形式四个方面。根据各变量在各因子上的得分系数计算各公因子的得分见表2所示。从表2可以看出, 农户基本特征得分排名前三位的城市依次为长春市、四平市和松原市, 经营规模效应得分排名前三位的城市依次为延边州、长春市和松原市, 土地经济收益得分排名前三位的城市依次为吉林市、延边州和通化市, 土地流转形式得分排名前三位的城市依次为松原市、白城市和通化市。
(二) 各市土地流转现状比较
计算出各因子得分后, 可以通过赋权的方法计算综合得分。赋权分为等权和不等权两种, 考虑到各因子所包含的变量个数及重要性不同, 本文采取不等权法赋权, 对农户基本特征、经营规模效应、土地经济收益和土地流转形式分别赋权30%、30%、20%、20%, 计算出总得分见表3所示。
表3给出了各市土地流转现状的排名。从排名可以看出各市农业生产经营方式转变过程中土地流转进行的程度。长春市、延边州和松原市排在前三位, 通化市、辽源市和白山市排在最后三位。长春市排名第一主要是因为农户基本特征和经营规模效应得分较高, 这两个指标所占权重达80%, 而土地经济收益排在第七位, 说明长春市平均土地流转价格和非流转种粮收益较低。吉林市土地经济收益排名第一, 但是其他三个方面排名中等, 影响了吉林市的整体得分。四平市总得分排名第五, 在经营规模上和土地流转形式方面还有待扩大和创新。辽源市总得分排名第八位, 要想加快土地流转, 还需要改善农户的基本特征和扩大规模生产。松源市总得分排名第三位, 土地流转形式得分最高, 但是土地经济收益较低, 影响了整体排名。白山市总得分排名第九, 经营规模排名中等, 但是其他三个方面排名都非常靠后, 导致总体排名倒数第一, 还需在各个方面加大力度, 才能在土地制度改革中取得显著成效。白城市农户基本特征和土地经济效应得分均排在最后, 导致总得分排名靠后。通化市经营规模效应排在最后, 影响了整体得分, 排名第五。延边州农户基本特征排名第七位, 但是其他三个方面排名比较靠前, 总体排在第二位。
(三) 土地流转影响因素回归分析
确定影响土地流转的四个因子后, 以各因子的总得分建立多元回归方程, 来确定各因子对土地流转的影响程度。以土地流转面积为因变量, x1农户基本特征、x2经营规模效应、x3土地经济收益和x4土地流转形式四个变量为自变量。为了消除量纲影响, 对土地流转面积进行标准化处理, 处理方式为其中为标准化后的数据, Y1为标准化前的数据, Min (Y) 为原数据的最小值, Max (Y) 为原数据的最大值。运用EVIEWS6.0建立多元回归方程如下:
从上述回归结果可以看出, 方程的可决系数R2为0.979, 说明方程的拟合程度很高, F统计量为46.136, 通过了显著性检验。在0.05的显著性水平下, 自变量X3、X4没有通过检验, 其他自变量均显著。从方程中各变量的系数可以看出, 对土地流转影响最大的是农户基本特征, 影响系数为0.293, 其次是经营规模效应, 影响系数为0.088, 然后是土地流转形式, 影响系数为0.18。土地经济收益的影响系数为负, 与经济事实不符, 且该变量没有通过显著性检验, 在此不予考虑。
三、调查结论及建议
(一) 结论
研究表明:农户基本特征对土地流转影响最大, 其中农户所拥有耕地面积、是否参加新农村养老保险、转移劳动力数量、农业机械化程度等对土地流转都有正向的促进作用;土地流转形式对土地流转也有直接影响, 土地流转方式的创新有利于土地流转的进行。经营规模效应对土地流转的影响程度也较大, 规模经营面积、规模经营组织个数越多, 土地流转越容易。
(二) 建议
1. 促进农业产业化发展, 扩大土地流转规模
龙头企业、合作社和大户是推进农村土地流转、实现土地规模经营的重要载体。首先, 要大力扶持农业龙头企业, 制订更加优惠的政策, 加大扶持力度, 拓展发展空间, 企业经济实力越强, 对土地的需求越大, 流转的土地就越多, 对耕地的利用率也越高, 通过政府扶持, 形成“公司+合作组织+农户”的农业产业化格局, 发挥辐射示范作用, 带动农民致富。其次, 加大政策优惠力度, 促进合作组织形成, 使耕地连片集中, 实现规模经营, 提高农业规模化经营水平, 充分发挥合作社和大户在资源整合, 带动农户发展规模经营方面的积极作用, 把农村的种植大户扶持起来, 扩大对土地流转的有效需求。
2. 发挥政府主导作用, 健全土地流转机制、培育土地流转市场
农村土地规模经营, 既是一个致富农民的经济问题, 也是一个稳定农村的政治问题, 还是一个统筹城乡的社会问题, 必须发挥政府尤其是基层政府的主导作用, 为土地流转扫除障碍, 保障土地合理流转顺利进行。必须继续加大投入, 建立健全土地流转服务组织和管理制度, 充分发挥各单位、各部门职能作用、服务作用, 规范流转行为。完善农村土地纠纷仲裁机制, 着力解决各类农村土地纠纷, 依法保护土地流转双方的合法权益。对于流转后的土地各级政府部门应加强检查监督和事后管理, 才能保证流转合同中权利和义务的顺利履行, 防止用地者破坏农村土地资源, 杜绝土地违法现象发生。
3. 创造农村劳动力就业机会, 健全农村社会保障机制
土地流转必然导致农村劳动力配置方式的变革。土地流转后, 农民从家庭分工过渡到社会分工, 客观上就要求有足够多的社会化职位。首先, 要大力发展农村二、三产业, 拓宽农村劳动力就业渠道, 就地转化农村剩余劳动力, 加大农民非种植技能的培训力度, 使其能够彻底摆脱土地的束缚;其次, 是健全农村社会保障机制。加强以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设, 逐步弱化土地的福利性和社会保障功能, 解除农民的后顾之忧, 使农民放心地离开土地, 为农村土地流转创造良好的保障体系。
4. 建议政府出台有效的激励政策
土地流转制约因素分析 篇7
1 亭湖区土地流转现状及存在的主要问题
截至2009年10月底, 全区耕地总面积52.58万亩, 土地流转总面积14586亩, 占全区总耕地面积的2.8%。已组建土地股份合作社8家, 入股面积3908亩, 入股农户872户, 吸呐入股农户劳动力952人。从转让对象看, 向农业企业流转土地1211亩, 占8.3%;向种养大户流转土地9791亩, 占67.1%;向城镇职工居民及其他组织流转土地3578亩, 占24.6%。从流转年限看, 流转年限在5年以内的8857亩, 占60.7%;流转年限在6-10年的2685亩, 占18.4%;流转年限在11-20年的1660亩, 占11.4%;流转年限在21年以上的1364亩, 占9.5%。从流转形式看, 转包的土地7593亩, 占52%;出租的土地6156亩, 占42.2%;其他方式837亩, 占5.8%。目前该区主要存在以下问题:
一是流转规模偏小。亭湖区土地流转比率与盐城市其他县区相比, 存在较大差距, 如阜宁县土地流转总面积达15万亩, 亭湖区仅是它的1/10。在规模上, 成片流转的面积较少, 大多在几十亩, 200亩以上成片流转的面积较少。
二是流转地域集中。因各镇区域的差异和产业结构调整的力度不一, 亭湖区土地流转的规模较大并产生较好的经济效益和社会效益主要集中在便仓、步凤和永丰三个镇, 土地流转面积达到10000亩以上, 占全区流转总面积的70%, 其他乡镇土地流转面积则相对较小, 乡镇间存在较大的不平衡性。
三是流转形式单一。在当前土地流转方式中, 主要存在转包和出租两种方式, 全区目前通过转包方式进行流转的土地7593亩, 占52%;通过租赁方式流转的土地6156亩, 占42.2%。土地流转形式单一, 缺乏灵活的流转机制。
2 影响城郊农村土地流转的主要因素
农民进城务工方便不想流转。亭湖区农民近靠城郊, 进城务工比较方便。他们农闲时进城, 农忙时在家收割。同时, 亭湖区农民人均耕地面积较少, 加之机械种植收割普及率较高, 种田国家又给予一定的补助, 土地对他们已经不是什么负担。还有部分农民年龄较大, 不再外出务工。因此, 城郊农民对土地流转没有根本的需求。
农民对土地期望值较高影响流转。亭湖区地处城郊, 有着先天的地域优势。他们对土地流转收益有着比较高的期望值。靠城的乡镇每亩每年的土地租金至少需要800元, 甚至很多农民要求在千元以上, 和其他县市相比, 要高出双倍。因此, 很多工商企业和种养大户不愿意到亭湖区租用土地。同时大量土地被征用有着高额补偿, 让他们感觉到土地对他们来说将有着十分可观的收入, 他们不情愿流转, 怕被征用时产生不必要的麻烦。
村组干部积极性不高没有大力推进流转。目前村组干部对土地流转工作存在求稳怕乱的思想。主要表现是:一是怕矛盾协调。怕土地流转出来后, 没人承包;怕土地流转后引起界址、沟溪、地力变化等诸多矛盾;农产品价格不断上涨, 土地租金同时难以满足出租方和承租方的要求。二是担心土地流转后, 有些项目不能发挥带动当地产业结构调整和农民增收的作用, 遭上级和农户的埋怨。三是认为推进土地流转村组没有什么收益。土地流转工作需要村组干部做大量的耐心细致工作, 由于存在这些想法, 造成了村组干部没有什么积极性进行大力推进。
3 加快城郊土地流转的对策思考
强化宣传, 完善政策, 调动农民土地流转的积极性。土地是农民的基本生活资料, 农民是土地流转的主体, 政策是土地流转的保障, 因此, 加快农村土地流转, 就是要通过生动具体、通俗易懂的宣传, 制定出台比较完善的土地流转政策, 转变农民传统观念, 激发土地经营活力。一是加强《农村土地承包法》和土地流转成功典型宣传, 搞好示范带动, 让广大农民充分认识土地流转的合法性、承包权的稳定性, 向农民推广和展示农村土地流转带来的好处, 使广大农民从思想上深刻理解土地承包权与经营权分离是农村经济发展的必然趋势, 引导其正确处理长期利益与短期利益的关系, 提高土地流转的积极性、主动性。二是政府要加大土地流转的扶持引导力度, 建立土地流转补贴制度;同时也要加大对土地规模经营者的财政扶持力度。三是充分发挥村居基层组织的作用, 出台土地流转工作相关激励措施, 调动基层干部的工作积极性。
加大土地互换力度, 改善土地流转条件。土地适度集中, 就是进一步优化土地利用结构, 改善农业生产条件和生态环境, 增强土地的吸引力, 为土地流转创造条件。土地流转的前提必须是土地集中成片, 因此, 在土地流转的实际操作过程中, 针对少数农户的复杂心态, 对部分暂不愿意放弃土地经营权的农户, 在充分尊重农民意愿的基础上, 采取地块同质互换并给予一定资金补助的办法实现土地连片集中, 改变土地细碎化状态, 加快土地流转速度。
确保农民利益, 畅通土地流转渠道。土地流转中必须确保农民的利益。农民不愿意交出土地使用权, 一个根本原因是对失去土地使用权后, 自己利益得不到保障的担心。因此, 一是要合理确定土地使用权的价格, 包括土地升值后的价格, 底限是农民交出土地使用权后能维持基本生活。二是要解决劳动力剩余的问题, 农民失去了土地的使用权, 劳动力的转移必须解决, 做好培训引导转移。三是要解决土地流转后的风险问题。农业是风险比较大的产业, 要确保投资业主一旦失败, 农民能收回土地使用权或得到相应补偿。为解决农民的后顾之忧, 尝试采取向经营者收取土地风险保证金, 在农民每年所得租金中提出一定比例的信用保证金以及实行土地使用权保险制度, 防止流转双方单方毁约风险。
创新思维, 促进土地流转形式的多样化。要借鉴土地流转先进地方的成功经验, 打破地域、行业、所有制的界限, 实现农村多层次、多元化的联合与合作, 如股份合作、土地互换、以租抵债 (抵贷) 等形式, 只要有利于土地资源的合理利用, 有利于农民增收和发展农村经济, 都要推广和运用, 从而合理配置土地资源, 增加土地使用的灵活性, 发挥高效益, 盘活土地资源。运用市场经济手段, 积极引导农民开展以土地承包经营权入股为主的土地股份合作制改革, 组建土地股份合作社, 无劳动力的农户可以将土地出租, 收取租金;也可将土地入股, 参与合作社分红。有劳力的农户将土地出租或入股后, 不仅可以收取租金或参加分红, 还可以在合作社务工得到报酬。
土地流转制约因素分析 篇8
关键词：农村土地流转,制约,原因,对策
农村土地流转，是农村土地承包户依法对其所承包土地的使用权通过转让、租赁、入股等形式进行处置，获得收益的行为。推进农村土地流转, 是中央推动农村改革发展、发展现代农业、促进农业增效、农民增收的重大政策措施。
一、制约我国农村土地流转的原因
1. 管理和服务不到位
缺乏土地承包经营权流转中介服务组织, 土地流转市场尚未形成, 流转信息不畅, 土地评价缺乏依据, 农民咨询没有门路。管理部门对土地流转的管理和监督职能也没有完成落实到位。土地承包仲裁机构未设置, 土地承包纠纷调处机制不健全, 纠纷调处缺乏依据。
2. 土地流转制度不健全
一是流转监管问题。一旦流转关系确定, 一方违约或出现违法行为, 由谁监管、由谁处理、如何处理等缺乏具体操作办法和法律依据。二是风险防范问题。土地流转风险防范机制的缺失, 一方面承包方担心流转价款的兑现和土地现状的恢复;另一方面受让方也担心承包方法制意识淡薄, 单方毁约。三是管理部门责任不清, 管理服务工作缺乏必要的保障条件, 对农村土地流转程序、流转方式、土地评估、纠纷查处等问题没有统一的法规依据, 致使土地承包与流转纠纷的查处无章可循, 基层难以操作。
3. 农村社会保障体系不完善
目前农村的养老、医疗、社会救助等保障体系尚未完全建立, 使农民无法摆脱对土地的依赖。
4. 现代农业经营主体数量多, 实力不强
农业是个弱质产业，由于投资回报率以及时间、风险等原因，愿意投资农业、发展规模经营的企业数量较少、实力较弱。政府的扶持政策和激励措施力度不够，致使经济组织和个人对投资开发农业不敢贸然涉足。
5. 思想认识不到位
我国人多地少，特别是几千年的自然经济遗留影响，使农民长期依附于土地。土地不仅是农民吃、穿的生活来源，而且土地赋予农民更多的保障功能，可以说，土地是农民安身立命之本。目前，由于农民就业岗位很不稳定，常常是季节性的打短工，再加之农村社会保障体系还处于初始阶段，因此，大多数农民对承包土地的流转心存疑虑，当其外出打工或无力耕种时，往往选择私下协商代耕，临时性转包，有的甚至干脆撂荒。
二、促进我国农村土地流转的对策建议
1. 完善土地流转市场体系
积极培育土地流转市场。在保障农户合法权益的前提下, 积极探索通过市场调节土地流转的长效机制。对土地评等定级, 按市场供求关系合理确定土地流转价格标准。对位置好、价值高的土地引入竞价承包、招标租赁等交易方式, 培育土地流转机制。依托农经部门在市、乡建立土地流转服务中心 (站) , 乡村组建立土地托管站, 从乡镇到村建立起土地流转服务中介组织, 健全流转信息网络。通过市场机制提供土地流转中介服务, 可以约定收取适当的中介服务费。
2. 进一步明晰土地产权权能, 以法律保障土地流转
首先, 应明确集体土地所有权主体代表, 消除所有权主体多元性问题。其次, 要完善农户的承包权、稳定农户的土地使用权, 丰富土地承包权的权能范围, 赋予农户对土地享有排他的占有权和使用权、自由的处分权和转让权、独享的收益权并通过延长土地承包年限来稳定农户的土地使用权。最后应运用法律对农户拥有的权能予以明确和保障, 使农村土地流转走上法制化轨道。
3. 改革相关制度, 促进农村劳动力转移
首先, 建立和完善农村社会保障体系。建立农村最低生活保障制度、农村医疗保障制度、农村养老保障制度以及救灾扶贫网络的建设等。其次, 推进户籍制度改革。打破传统户籍制度的限制, 允许户口的自由迁移, 并保证把户口转入城市的农民与城市居民在各方面得到同等待遇。最后, 保障进城农民享有平等的就业权利。各级政府应该加强劳动力市场的管理, 保证城乡劳动力在同一水平上进行公平竞争, 实行同工同酬、多劳多得的政策。
4. 完善农业社会化服务体系
根据现阶段农村农业社会化服务体系的实际情况，在加大政府筹建力度的同时，从法律和税收等方面制定政策，鼓励农民自建或与经济团体协会等联合出资建立各种民办服务组织，增加各种性质的农业社会化服务机构。并且从中央、省、市、地区、县、乡、村各级共同努力，建立多级别的服务机构，提高服务水平和服务效果，在农业的产前、产中、产后为农民提供资金、技术、生产、加工、运输、仓储、信息、经营管理以及销售等配套的全方位服务。
5. 强化宣传引导, 提高对土地流转必然性和重要性的认识
深入宣传《农村土地承包法》《物权法》《农村土地承包经营权流转管理办法》及《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律法规和政策，把政策交给农民。宣传土地流转是农民合理利用土地资产、增加要素收入的有效手段，消除农民群众的思想顾虑。积极宣传土地流转的先进典型，发挥好示范带动作用，通过现场观摩和现身说法等多种行之有效的形式，使广大农民切实感受到土地流转带来的好处，提高土地流转的积极性、主动性。
参考文献
[1]刘海峰.泰山区农村土地流转实践与思考[J].合作经济与科技, 2010 (4) :8-9.
[2]李华杰.关于对农村土地流转情况的调查[J].现代农业, 2010 (7) :52.