农村养老服务

农村养老服务（共12篇）

农村养老服务 篇1

随着经济社会的不断发展, 社会形态发生了深刻变化, 传统的家庭养老功能正在迅速退化, 人们已经更加愿意接受新型的社会养老模式。但是, 一些农村地区社会养老模式尚不发达, 像我们闽北山区由于经济发展条件的限制, 没有充足的老年人活动单位供老年人消遣。分析研究当前农村老年人居家养老的服务, 对浦城县老年事业的发展至关重要。

一、农村居家养老服务现状分析的意义

农村人口老龄问题是关系国计民生和国家长治久安的重大社会问题, 是党和政府的重要工作, 是中国特色社会主义事业的重要组成部分, 据浦城县老龄工作委员会办公室统计数据显示, 截至2014年底, 全县60岁以上人口67961人, 占全县总人口的15.7%, 已步入老龄化社会, 其中60岁以上老年人在农村47932人, 在城镇20029人, 其中农村60岁以上老年人中与家庭成员同住26112人, 单独或只与配偶居住20720人, 入住养老机构1100人。由于年轻农民外出务工、经商的增多, 使老年人要实现家庭养老的难度逐渐增加, 另外现阶段可以享受机构养老的门槛还比较高。浦城县在统筹协调城乡一体化发展方面, 解决农村养老服务问题面临巨大压力, 老年人的养老服务需求与社会养老资源供给矛盾突出。因此, 加强农村养老服务保障问题的研究, 探索和健全适合浦城实际的养老服务模式, 应成为全县家庭、社会和政府共同关注的社会问题。应对人口老龄化的最主要方式就是为老年人提供更加科学合理的养老机制, 保证老年人的幸福生活, 当前浦城县养老体制还存在诸多不完善之处。另外, 地处闽北山区浦城县的经济发展水平相对于发达城市明显滞后, 浦城县辖区内19个乡镇 (街道) 各兴办一所敬老院, 累计建筑面积12305㎡, 床位720张, 累计投资1300万元。县民政局有福利院、儿童福利院、光荣院各一所。新建的浦城县社会福利中心, 正在建设之中, 建筑面积10000平方米, 床位250张, 项目总投资2500万元, 预计2016年可投入使用。截至2014年底, 全县有民办养老机构4家, 共有床位1200张。立足浦城县实际, 实施社会化养老服务显得尤为迫切。大力推进居家养老服务, 依托社区、村综合服务站提供居家养老服务。编制并公布居家养老服务项目清单, 为老年人提供生活照顾、家政服务、水电维修、紧急救援等多样化上门服务。很多方面的服务还并不能完全适应居家养老的老人的实际需求, 因此, 对浦城县农村居家养老的现状进行科学的分析并对存在的问题提出解决的对策, 对浦城县老年事业的发展至关重要。

二、浦城县农村居家养老的问题

(一) 农村居家养老服务资金不足

浦城县的养老机构缺乏科学高效的筹资机制, 养老机构的资金来源严重依赖政府的财政拨款和地方福利彩票的支持, 资金的数额远远不能满足浦城县当前巨大的养老服务需求。农村养老机构主要的资金来源是政府的财政支持, 但是, 近些年来浦城县农村事业的各项发展耗费了大量的财政资金, 使得浦城县政府已经难以承担高额的养老机构的资金需要。

(二) 农村养老的相关领导机构并不完善

农村家居养老服务的完善, 需要健全的领导机构, 但是当前, 浦城县农村养老机制缺乏健全的领导机构, 由县、乡镇 (街道) 、村 (社区) 建立的三级居家养老领导小组为领导机构。养老事业难以确定具体责任部门, 一些农村基层养老服务的具体工作也没有明确的机构进行规范指导。

三、提高浦城县农村家居养老水平的对策

(一) 加强和提高农村养老服务资金投入

增加农村养老服务资金, 必须加强农村养老服务资金的筹集模式, 农村养老机构要积极向社会各界争取养老金支持, 建议可以建立居家养老服务基金, 接受企事业单位、社会团体和个人爱心捐助, 为居家养老服务筹集更多的资金。这样不会仅仅依靠地方政府的财政补助, 同时要积极引进生产效率更高的农产品生产设备, 保证农村居民获得更高的经济收入, 保证农村地方政府获得更多的财政收入以便更多的将资金运用于农村养老服务领域。

(二) 完善农村养老服务领导机构

农村养老服务部门的领导机构, 必须直接由地方政府领导, 由地方政府进行组织和管理, 建立健全养老服务体系, 应有领导层、管理层、服务层三个层面组成。县、乡镇 (街道) 民政部门是第一层, 主要负责制定政策和监督政策执行, 乡镇 (街道) 居家养老服务中心第二层, 负责居家养老服务工作的组织、协调和业务培训等管理工作, 社区、村综合服务站为第三层, 主要是建立服务队伍解决各类服务需求。保证整个养老事业得以顺利发展。

四、结束语

农村居家养老模式是农村人口普遍选择的养老模式, 对农村居家养老的服务进行科学的分析并制定出改良计划, 对浦城县农村养老事业的发展具有至关重要的作用。

参考文献

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[3]赵丽宏.完善社区养老服务支持居家养老[J].黑龙江社会科学, 2005 (3) .

农村养老服务 篇2

为积极应对人口老龄化挑战，有效解决我村“养老难”的问题，最大限度的满足农村老年人的养老需求，加快推进我村养老服务体系建设，提高广大老年人的生活质量，促进社会稳定和谐，根据《榆林市老年人优待规定》(榆政发[2007]101号)和《关于加快发展养老服务业的实施意见》（榆政办发[2009]88号文件转发）等文件精神，制定本方案。

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入彻落实科学发展观，坚持“党政主导、社会参与、全民关怀”的工作方针，以满足广大农村老年人的生活照料、家政服务、精神慰藉、文化娱乐等需求为目标，以保障农村老年群体中的高龄老人、“空巢”老人和特殊困难老人为重点，以建立邻里互助居家养老服务小组为抓手，逐步改善服务条件、拓展服务网络、强化服务队伍、培育服务组织和规范服务管理，扎实有序推进农村居家养老服务工作，促进养老服务体系的不断完善，营造爱老助老的良好社会氛围。

二、工作原则

1、坚持政府支持、部门指导、村级老年协会组织实施的原则；

2、坚持先重点保障老年人中的高龄老人和特殊群体老人，再逐步惠及全体老年人的原则；

以上的高林、独居、孤寡、残疾等困难老人。

五、服务形式

充分利用邻里间距离近、感情亲、易沟通的特点，按照就近原则，将志愿者与受助老人结为“邻里互助”对子。服务形式可根据实际情况灵活掌握。

六、服务内容

以老年人的生活需求为重点，提供助餐、助洁、助浴、助医、助行、助急等服务。要充分发挥好农村老年协会组织作用，逐步增加服务内容，不断丰富服务内涵、拓展服务领域。

1、生活照料服务。定期开展“一访四查”（走访受助老年人家庭，查看老年人在家庭中吃、穿、住、医四个方面情况）活动。在老年人遇到意外情况时，能得到及时、快捷、有效的帮扶。

2、家政服务。能够定期上门嘘寒问暖，如遇到老年人有困难可以提供帮助购物、做饭、洗衣及打扫卫生等家政服务。

3、医疗保障服务。志愿者如发现老年人有病能够尽快联系医生进行治疗并能及时通知其子女等亲人。同时提供力所能及的康复照料。

农村养老服务 篇3

一、农村养老服务机构发展现状

（一）农村养老服务机构的性质和资金来源。目前我国农村养老服务机构主要是由政府举办，绝大多数具有福利性质，主要采取敬老院模式，为“三无”老人提供生活场所和生活照料等服务，对农村五保户老人进行集中供养。这些敬老院一般由乡镇承办，由县财政给以资助。随着社会经济的逐步发展，各地探索建立了“福利型”、“开放型”的社会养老服务机构，其中不乏在农村地区发展起来的社会化养老服务机构。

根据《2012年统计公报》数据显示，截至2012年，全国农村老年人各类养老服务机构共3.3 万个，床位数261万张，平均每千名65岁以上的老年人拥有床位达到39张，我国农村养老服务机构的发展取得了一定成效。但是，我国农村养老机构床位利用率并不高。全国老龄委副主任阎青春介绍， 2010年农村敬老院闲置床位47.5万张，床位利用率仅有78%。

（二）政府积极倡导发展农村养老服务机构。为推进农村养老服务机构发展，财政部、民政部等部门于2000年发布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》。意见提出，到 2005 年，在农村 90%以上的乡镇建立起以“五保 ”老人为主要对象，同时面向所有老年人、残疾人和孤儿的社会福利机构，指明了解决我国农村养老问题的方向，即大力发展农村养老服务机构。国务院于2006年发布《农村五保供养工作条例》，明确指出具备条件的乡、民族乡、镇人民政府应当兴办敬老院，集中供养五保对象。2011年，国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》提出，到2015年，我国每千名老年人拥有养老床位数要达到30张。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。

（三）财政加大对农村养老服务机构的投入。近年来，各地出台政策措施加大对农村养老服务机构的支持力度，使我国的农村养老服务体系建设取得了长足发展。据《2013年社会服务发展统计公报》，全年各级财政共支出农村五保供养资金172.3亿元，比上年增长18.9%。其中：农村五保集中供养183.5万人，集中供养年平均标准为4685元/人，比上年增长15.4%；农村五保分散供养353.8万人，分散供养年平均标准为3499元/人，比上年增长16.3%。

二、农村养老服务机构发展存在的问题

（一）农村养老服务机构总量不足，城乡养老服务不均等。近年来，养老机构在数量和所拥有的床位上都有一定程度的增加，但床位仍供不应求。《2013年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2013年底，全国养老服务机构4.3万个，床位474.6万张，需要收留抚养各类人员294.3万人，农村“五保”老人538.2万人。这意味着，即使养老服务机构收留抚养的全部是农村“五保”老人，也还有许多“五保”老人无法入住养老机构，农村养老服务机构和床位总量上不能满足养老需求。同时，由于城乡二元经济结构，农村经济欠发达，农民收入远远落后于城市居民收入，农民对养老服务的购买能力明显低于城市，农村民办养老机构的发展不及城市。并且许多乡镇只有一家公办养老院，导致部分有经济能力且希望机构养老的留守老人，没有合适的养老机构可住。

（二）农村养老服务机构基础设施简陋，专业护理人员紧缺。目前大部分农村养老服务机构缺乏资金，导致日常生活设施简陋，缺乏医疗或辅助设施，缺少文化娱乐活动，不能满足不同老年人的护理需求。同时，我国缺少专门针对老年人护理服务这一课程的高校或职业培训机构，拥有职业资格水平认证的职工数量极少，大多数护理人员未接受专业培训就上岗。农村养老服务机构普遍存在护理人员薪资水平低，生活条件艰苦，工作环境较差等问题，以至于具有专业知识的护理人员不愿到农村养老服务机构任职。现有的农村养老服务机构的护理人员多为当地农民，受教育程度较低，缺乏专业的护理知识和素养，流动性大，农村养老服务机构专业护理人员严重短缺。以山东省为例，2010年，山东省取得助理社会工作师资格的农村养老服务机构工作人员占 0.06%，拥有社会工作师资格的职工占 0.05%。

（三）农村养老服务机构经营管理困难多，服务水平不高。现有农村养老服务机构大部分经营收入不多，盈利微薄，规模小，投入少，经营管理困难较多。2010 年民政统计年鉴显示，按企业会计制度计算，全国农村养老服务机构营业亏损 32.3 万元。农村养老服务机构资金不足，难以购买合适的机构用地。

（四）农村养老服务机构多为公办性质，社会资本较少注入。农村养老服务机构大多由政府兴办，社会资本少有投资农村养老服务机构，农村民办养老服务机构在获取土地划拨和资金支持等方面还有许多困难和制约，民办养老机构的启动资金基本都是自筹，投入多，回报期长，回报率低，这在很大程度上影响了社会资本兴办养老服务机构的积极性。

三、促进农村养老服务机构发展的财政政策研究

贯彻农村养老服务的相关财政政策，积极应对农村人口老龄化，加快发展农村养老服务机构，有利于保障农村老年人权益，有利于保障和改善民生。针对上述存在的问题，笔者就促进发展农村养老服务机构的财政政策提出建议。

（一）调整财政支出结构，财政性资金优先安排到农村养老服务机构。我国大部分农村经济相对落后，养老服务机构无法得到足够的资金支持，这就需要政府加大对农村养老服务机构的财政投入，使农村养老服务机构能够有齐全的设施设备，充足的活动场地和一定水平的医疗设施，能够向老人提供护理照料、丰富的文娱活动以及医疗康复服务，实现“医养结合”。同时，加大对农村养老护理人员培训和管理人才聘用的资金投入，提高护理人员的专业知识和素养，推行护理人员资格准入制度。

（二）推进落实税费优惠政策，支持社会资本投资农村养老服务机构。财政部《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》提出，对农村养老服务机构提供的养护服务免征营业税，对非营利性养老机构自用房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税等优惠政策。各级地方政府要认真贯彻落实国家现行支持养老服务业的税收优惠政策，加大政策宣传力度，设立专项审批小组，简化办事程序，提高办事效率。此外，要不断完善支持民间资本投资养老服务业的税收优惠政策，鼓励民间资本投资农村养老服务机构。

（三）加快落实财政补贴支持政策，鼓励农村老年人口选择机构养老。建立健全农村老年人补贴制度，对经济困难的高龄、失能等老年人进行补贴。在财力允许的情况下，适当提高农村低保补助标准，解决农村低保老人因无力缴费而不能入住养老机构的问题。同时，根据养老服务的实际需要，推进民办公助，通过补助、运营补贴、贷款贴息、购买服务等方式，支持社会力量兴办养老机构，鼓励农村老年人口入住养老机构。

（四）扶持投融资政策，降低民间资本进入农村养老服务机构的门槛。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中指出，大力加强养老机构建设，支持社会力量举办养老机构。为此，要积极支持养老服务业的信贷需求，培育和扶持农村养老服务机构发展。利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对农村养老服务业的有效信贷投入。逐步放宽限制，鼓励和支持保险资金投资农村养老服务领域。

（作者单位：西南交通大学）

责任编辑：欣闻

农村养老服务 篇4

关键词：贫困地区,农村,养老服务,需求,建议

一、引言

近年来,我国人口老龄化问题不断凸显,使得国家、政府以及人民群众对于养老问题有了更多关注,并在此基础上不断健全以及完善社会养老保险制度,以保证我国居民养老没有后顾之忧。目前,我国绝大多数农村地区均已建成并实施了以新型农村社会养老保险制度为主、农村最低生活保障制度以及农村五保供养制度为辅的农村养老保障体系。但是在那些经济发展较为落后的贫困地区,其养老保障问题依然严峻。所以,各地区政府应该加大对农村地区特别是贫困地区农村养老服务体系的关注力度,积极借鉴国内外先进的养老保障经验,以期为改善贫困地区农村居民养老保障现状提供有力支撑。

二、我国贫困地区农村老年人的养老需求

有数据显示,截止到2012年底,我国60岁以上老年人的人数已达到了1.94亿人之多,这一数据占全国总人口的14.3%。其中,仅农村老年人人数就有1.12亿人,占农村总人口的17%,也就是说,农村人口的老龄化现象要高于全国平均水平。与此同时,我国农村家庭的空巢率在2011年初就已累计达到38%,留守老人的数量更是积累到4000万人,使得农村老年人口中的37%都成为空巢老人。然而与之相对应的是,截止到2012年,能为农村老年人提供养老服务的机构仅有32787个,已收养老人200万人,这就说明还有一亿多农村老年人需要依靠其他途径来满足自己的养老需求,比如自我养老、社会养老以及家庭养老等。面对这一现象,急需国家以及社会给予高度关注和支持,以保障农村老年人,尤其是贫困地区农村老年人可以安享晚年。

目前,我国大力推行养老保险的主要目的就是要所有老年人,尤其是贫困地区农村老年人都能“老有所养、老有所依、老有所医、老有所乐”。而想要实现这一目标,首先就要对该地区老年人的养老需求有一个充分了解。通常情况下,贫困地区农村的广大老年人对于养老需求主要体现在以下几方面:

第一,对物质生活的基本保障需求。由于当前贫困地区农村的老年人大多为留守老人或者是“光棍”老人,其经济收入很难满足自身的基本生活需求。这是因为随着年龄增长,老年人的经济能力也会大幅地降低,这就大大缩减了他们的经济收入。与此同时,老年人的经济具有较强的刚性特征,也就是每月或者每日都要进行必要的日常生活消费,有些老年人还需要消费大量的医药费,这些开支就对他们衣、食、住、行等生活基本需求提出极大挑战。

第二,对日常生活照顾的服务需求。目前,对于那些生活在贫困地区农村的老年人而言,满足其日常生活照顾服务需求已成为该群体的“共性需求”。这是由于随着年龄的增长,老年人的生理机能不断退化,许多年轻时可以独自完成的洗衣做饭、打扫卫生、修理损坏物品等行为,常常需要他们协助才可完成。另外,贫困地区农村的老年人中也不乏失去行动能力的人员,这部分人不仅日常生活存在巨大障碍,有时连基本的行走都不能完成,由此可见,贫困地区农村老年人对满足这一需求的期盼。

第三,对医疗卫生的服务需求。目前,生活在贫困地区农村的老年人,对于自己的身体健康同样很重视,并且对医疗保健方面的需求也不断增加。据统计,60%左右的老年人对上门看病的服务需求较大,且23%左右的老年人希望当地的村卫生所能为其提供“疾病或大病救助”,8%左右老年人渴望当地村委会或者政府能定期组织开展相关的健康知识讲座,而6%左右的老年人急需“家庭病床”,由此可见,贫困地区农村老年人对于医疗卫生服务的需求是多么热切,这也是当前贫困地区农村老年人养老的基本需求之一。

第四,对精神文化生活的需求。在贫困地区,尽管很多老年人并没有完全解决温饱问题,但是其对于精神文化生活的追求也不容忽视,比如自尊、亲情以及期待等方面的需求。在贫困地区的农村,老年人精神层面的满足主要来源于日常人际交流、养老活动设施、休闲服务项目、学习环境以及健身场所等,通过参加相关活动,可以慢慢减弱老年人的孤独感,从而提高他们晚年生活的质量。

三、我国贫困地区农村养老需求现状及其原因

通过调查走访可以发现,不管是经济发达地区还是贫困地区,老年人的养老需求主要来源于物质以及精神两个层面。但是相较于城市老年人而言,贫困地区农村老年人的养老需求总是受各种因素影响而得不到满足,甚至于还会被忽略,并严重影响到社会的和谐稳定。其中,我国贫困地区农村老年人养老需求难以充分满足的原因主要有以下几点:

1、受经济因素制约

由于受到经济发展水平的制约,农村老年人的物质生活水平与城市居民相差甚远,特别是贫困地区农村的老年人生活得更加窘迫。有数据显示,我国的城乡居民收入比在上世纪八十年代曾有迅速下滑趋势,由1978年的2.37:1下滑到1985年的1.72:1。但是随着经济发展,从1985年开始,城乡居民收入比又迅速提升,从1985年的1.72:1上升至1999年的2.65:1,再到之后2000年的2.80:1、2003年的3.24:1、2008年的3.36:1,其绝对差距甚至超过万元。到了2009年,这一比例为3.33:1,如果再加上教育、医疗以及社会保障等因素,城乡居民收入比可达5.16:1。正是由于上述原因,使得很多贫困地区农村的老年人一生都在为生计操劳,“老有所养,老有所依”更是无从谈起。与此同时,尽管近几年来,农村居民收入增速连续超过城镇居民收入,但是其生活支出也在不断增长,让很多农村家庭的经济水平始终得不到显著提高。由此可见,经济因素是贫困地区农村老年人养老需求难以满足的最主要原因之一。

2、受家庭因素制约

在我国推行计划生育基本国策的几十年间,家庭结构也较过去有了很大改变,一些传统的“大家庭”逐渐被“空巢”家庭所取代,而这种变化也给贫困地区农村老年人的养老需求带来一定影响。从经济方面来看,有大约27.47%的有子女无老伴的老年人会选择依靠自己的劳动来满足基本生活需求,而有58.95%的老年人的养老问题统统依赖子女供养;如果子女老伴俱在,则有43.36%的老年人会依靠自己维持生计,而完全依赖子女供养的老年人仅占其中的23.91%。这就充分体现出,大多数老年人对待养老问题上,还是比较倾向于依靠自己的劳动来减轻子女的负担,而贫困地区农村的老年人由于生活水平较差,再加上老年人的家庭以及社会地位的日益下降,很多老年人的养老需求将很难得到满足;从精神需求方面来看,家庭结构的变化会给老年人的精神需求带来很大影响。具体来说,如果老年人的老伴健在,他的精神需求满足程度就要远远高于其他失去老伴的老年人。与此同时,由于子女会过多的将精力以及时间放在自己的家庭、工作以及照料孩子上,有时会忽略老年人的精神需求,使得老年人很难在子女陪伴下满足精神需求;从日常生活照顾方面来看,对于老年人尤其是贫困地区农村老年人而言,有选择时他们更倾向于老伴的陪伴以及照顾,由于贫困地区农村的经济较为落后,家里的青壮年为了维持一家人的生计,不得不外出打工,使得老伴成为老年人唯一的依靠。如果老伴过早离世,这些老年人就需要依靠子女来满足其基本生活照顾需求。但是现实是,很多农村老年人很难与子女进行深入的情感交流,这就让贫困地区农村老年人的物质生活乃至精神生活需求都得不到满足。

3、受思想观念制约

我国在改革开放以来,国民的思想观念得到进一步解放,但是在一些生产力相对落后的贫困地区农村,封建思想仍然会影响到当前老年人的养老需求。这些区域的老年人受传统思想观念影响很深,并在很大程度上阻碍了老年人精神需求的满足。其中,较为典型的就是情感需求。举例来说,很多老年人在失去老伴后,通过会选择孤独终老,很少有老年人再婚。这是因为有些子女不赞成老年人再婚,还有些是因为老年人自己受思想观念制约,无法接受再婚。这就让很多丧偶老年人生活更加悲凉,也就谈不上精神需求的满足了。

四、充分满足贫困地区农村老年人养老服务需求的几点建议

1、大力推行农村经济建设,以提高农民经济收入

想要构建一个完善、长期且有后劲的新型农村养老保险体系,用以满足贫困地区农村老年人养老保险服务需求,就必须有强有力的经济做支撑,而这也是新农保政策顺利实施的先决条件。我国自改革开放以来,不断的受新思想以及新理念的冲击,并使经济得到了快速发展,并且在一定程度上带动了农村经济以及县域经济的稳定增长,很多农村地区的农民不仅思想观念得到升华,其经济收入也较过去有了很大提高。然而在那些贫困地区,由于受到恶劣自然环境、落后的基础设施、交通闭塞、传统观念等因素制约,使得很多贫困地区农村的经济发展潜力并没有被充分挖掘,再加上当地领导干部素质的参差不齐,也阻碍了农村经济的发展,并在无形中影响到新农保的落实。基于此,应该结合当地实际情况,不断发掘经济发展潜力,努力搞好农村经济、县域经济,积极探索和开发经济发展新模式,以此来提高贫困地区农村居民的经济收入。其中,在大力发展农村经济过程中,为进一步激发当地农民的参与热情,当地政府可以适当的给予财政上的倾斜,从而弥补地方财政的不足。针对财政补贴,各地政府应该结合本地实际,将集体经济合理的划分为不同的等级以及补助标准,进一步规范集体补贴,以期扩大筹资渠道。

2、宣传和推广传统美德,发挥居家养老积极作用

在我国的很多农村,尤其是贫困地区农村,宗族或者家族的作用不容小觑,且在家族内部承担着养老育幼以及相互扶持的职责。家族内每一分支代表着一房,如果某一房无子嗣传承,可以从其他子嗣较多的一房中过继一名给该房,由这一房将孩子抚养长大,并由他还担负起这一房的养老职责。但是随着时代变迁,宗族或者家族的影响力也在不断削弱,再加上村里越来越多的青壮年外出打工,使得空巢老人数量也逐年增加,很多老年人受传统思想观念禁锢,不愿意进入敬老院养老,认为这是一种给子女脸上抹黑的行为。面对这种情况,当地政府应该鼓励和倡导贫困地区农村老年人的附近亲属来承担起他们的养老职责,使老年人在家就可以享受到各种养老服务,这不仅仅可以满足老人对于物质生活的基本需求,同时在亲属的陪伴以及照料下,老人的精神需求也能得到满足,从而充分体现出居家养老的积极作用。为了进一步宣传和推广中华民族的传统美德,当地政府可以就这些老人亲属的行为给予适当的物质以及精神嘉奖,以此来教育更多的人尊老敬老,并且确保老人亲属不会因赡养老人而导致自己的生活水平下降。

3、建立和完善农村新型合作医疗制度

在众多养老服务需求中,医疗卫生需求是贫困地区农村老年人晚年关注的重点。然而现实是,就医难已成为贫困地区农民面临的“共性”难题。为充分满足贫困地区农村老年人对于医疗卫生服务的需求,应该从以下几方面入手,来进一步完善农村新型合作医疗制度:第一,政府应该加大对贫困地区医疗卫生事业的投入支持力度。农村新型合作医疗制度能否贯彻落实,需要足够的资金予以支持,而对于那些贫困地区而言,资金筹措难已成为普遍现象。一般情况下,农村合作医疗的资金大多来源于中央财政、地方财政以及个人三方,且地方财政中的省、地、县通常会按照3:3:4的比例出资,但是对于那些经济较为落后的县、乡,其财政往往难以到位。基于此,可以适当的调节出资比例,逐步降低个人与县级政府的出资比例,以确保农村合作医疗的资金充足;第二,提高定点医疗机构的服务水平。新农合能否顺利实施,离不开定点医疗结构的支撑。作为与广大农民患者直接接触的重要媒介,定点医疗机构的服务水准以及质量将直接关系到农民的身心健康,而这也是提升我国农村医疗卫生水平的前提条件。当地政府可以通过公开招标的方式,积极引进私人机构,并确立严谨的收费标准以及处罚措施,以期改善贫困地区农村医疗卫生服务现状。另外,还可以与省内的高等医学院等医疗卫生服务人才培育机构达成协议,结合当地农村的实际需求来有目的的培养人才,同时在卫生人员就职后,还需要定期或不定期的对其进行在职培训,从而提高整个贫困地区农村的医疗卫生服务水平。

4、构建多层次的养老保险体系

近年来,新农保的提出、试点、推广以及逐步覆盖,虽然在一定程度上改善了农村老年人的生活水平,但是由于农村老年人人口众多,仅靠新农保满足贫困地区农村老年人的养老服务需求是不现实的,应该有效整合养老资源,构建一个多层次的养老保险体系,将传统的以及新兴的养老方式统统纳入其中,以保障贫困地区农村老年人的晚年生活。目前,很多贫困地区农村的老年人仍然依赖的是传统的家庭养老,再加上这些地区大多自然条件恶劣且交通闭塞,经济发展缓慢,使得很多老年人的经济来源以及生活保障都依赖土地。然而随着农民生活水平的提高,单纯依靠土地养老以及新农保已经难以满足养老服务需求,所以,当地政府可以鼓励有条件以及经济实力的农民购买商业保险,以此来补充贫困地区农民的养老需求。另外,在条件允许时,还可以进一步完善农村社会福利、农村社会救助,加快农村老年人养老服务业、建设相关保障机构、完善助老服务体系等社会保障方式的发展,使多种养老保险方式相互融合又相互作用,从而真正意义上的满足贫困地区农村老年人的养老服务需求。

五、结语

综上所述,人口老龄化作为严重制约我国经济建设的重要因素,怎样解决贫困地区农村老年人的养老问题,对于农村经济以及县域经济建设有着至关重要的意义。所以,应该从贫困地区农村老年人养老需求现状出发,对阻碍农村老年人养老服务需求得以满足的因素进行深入研究,大力推行农村经济建设,发挥居家养老积极作用,建立和完善农村新型合作医疗制度以及多层次的养老保险体系,以此来缓解人口老龄化带来的不利影响,进而为构建和谐社会添砖加瓦。

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提升完善农村养老服务的调研报告 篇5

社会老龄化的到来，对当前农村养老服务提出了严峻挑战，加快发展农村养老服务事业作为构建和谐社会、建设社会主义新农村的重要内容，刻不容缓、势在必行。**县日前就此作了专题调研，并提出相关建议。

一、基本情况

目前，**县有60岁以上老人15.57万人，占总人口的14.92%;其中65岁以上的老人11.62万人，占总人口的11.13%，按国际通行标准已开始步入老龄化社会。根据对该县60岁以上老人抽样调查，希望入住老年公寓的人数占老年人总数的10.4%左右，迫切需求的有5%左右，按此测算，全县约需1.6万个养老床位。

**县现有养老机构21家，共有床位1000个，床位数占老年人口的.0.64%左右。21家养老机构均为公办，其中农村敬老院20家，有床位930个;县城老年公寓1家，有床位70个。养老机构共有工作人员103人，其中农村敬老院 91人，县城老年公寓12人。乡镇敬老院、县城老年公寓入住分别达到86%、100 %，县城老年公寓床位出现了供不应求的现象。

**养老机构收费一般不高，县城老年公寓对生活能够自理的每月收取420元，生活不能自理的收取670元;农村敬老院供养标准为每人每年元，由县财政统一拨付。这些收费标准，均由该县物价部门核定。

二、面临问题

一是硬件条件急需改善。

以**县为例，该县农村敬老院大都建于上世纪80年代末，不少附属用房严重损坏，许多设施年久失修。自省“关爱工程”实施以来，该县农村敬老院环境得到一定改善，但由于基数较大，急需改造的房屋仍有500多间。同时，养老机构规模普遍较小，不能形成规模效应，影响了“自我造血”和做大做强。

二是队伍建设有待加强。

由于农村养老机构的单位性质和经费来源不够明确，工作人员待遇偏低，所以难以吸引有专业管理和护理知识的高层次人才。在**县农村敬老院91名工作人员中，真正从事服务工作的50人左右，入住老人与工作人员比例为16：1，且这些工作人员大都来自农村，文化程度较低，存在管理不规范、服务粗放的问题。

三是服务内容明显滞后。

多数养老机构服务项目少，一般只能满足老人吃、住、照料的生存需要，不能满足老人们文化娱乐、医疗保健等多方面需要，难以提升老人的生活质量，对老人缺少吸引力。

四是政策扶持难以落实。

上级出台的优惠政策，比如《关于对发展社会福利事业实行政策扶持的意见》(苏政发[]96号)等，在具体操作过程中，往往不能及时落实到位，比如民办养老机构很难获得划拨用地、地价优惠，而且无法享受低息、无息贷款，甚至商业贷款，严重影响了社会力量兴办养老服务等社会福利事业的积极性。

三、几点建议

1、强化各级政府的责任意识。

发展社会福利事业，政府义不容辞。建议将各级政府发展养老等社会福利事业纳入工作目标考核内容，增加刚性指标。同时，认真落实有关优惠政策，坚决消除“中梗阻”现象。

2、加强养老服务队伍建设。

加快农村养老服务事业发展，关键在人。建议明确农村养老机构事业单位性质，提高养老机构工作人员待遇，并出台相关激励政策，吸引高层次管理、护理人才，扩大养老产业从业人员队伍。加强从业人员技能培训，实行职业资格认证制度，持证上岗，逐步实现养老服务人员职业化、专业化。

3、支持社会力量兴办养老服务机构。

建议进一步细化优惠政策，在建设用地、财政、税费、金融、人才培训等方面给予支持，鼓励社会力量采取独资、合资、民办公助等形式创办养老服务机构，支持社会力量以合资、入股、购买等形式参与公有养老机构的改建和扩建。

4、构建经费保障体系。

建议将养老服务经费列入各级政府财政预算，为养老服务发展提供稳定、持续的财力支撑，并随财政增长作相应调整。

5、整合养老服务资源。

农村养老服务 篇6

关键词：离退休工作；养老模式；社会机构养老

中图分类号：G646 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2012）01-0009-02

一、关注养老事业的必要性

2011年5月5月，第六次全国人口普查数据公布，北京市常住人口为1961.2萬人，其中60岁及以上人口246万人，占常住人口的12.5%，65岁及以上的人口为170.9万人，占常住人口的8.7%。联合国关于人口老龄化的两种判定标准为，一个国家或地区60岁以上的老人达到总人口的10%或者65岁以上的老人到达7%，则可以判定这个国家或地区处于人口老龄化阶段。由此可见，北京市已经被列为人口老龄化的地区。作为世界性的大都市，要把北京建设成全国首善之区，面临着众多的挑战。单单针对人口老龄化的问题，如何真正使每位老人做到“老有所为，老有所依，老有所乐”，是摆在各级政府部门面前的重要任务，是一件涉及到千家万户的大事情，它直接关乎于和谐社会的建设以及民众幸福指数的提升。清华大学目前有离退休人员6000多人，学校设有专门的离退休管理工作处，各院系也相应配有工作人员，为离退休人员提供各种服务。文章作者从事高校院系离退休人员管理服务，在日常工作中经常与离退休人员接触，比较清楚地了解离退休人员生活状况。为了掌握翔实数据，文章作者对北京市的“公办公营”、“民办民营”、“公办民营”三种经营形式的社会养老机构进行专门调研，从而更深入了解北京市社会养老院的现状与社会对养老需求之间的矛盾。

二、居住于社会养老机构人群的共性与现状

通过调研发现，当今居住于社会养老机构的老人呈现以下特点。

1.年龄结构偏大，70岁以下的较少，大多在70岁以上，个别有90多岁的老人，年龄越大选择的护理级别越高，花费越大。

2.行动不便的老人居多，多数老人患有不同程度的老年疾病，他们及时就近就医看病的要求非常突出。

3.老年公寓都有一定数量的外地人入住；他们或者为投奔子女而子女又无暇照顾的外地老人，或者为崇慕北京高端养老院的品质而选择异地养老模式的老年人。

4.养老院养老的费用普遍较高，住高端老年公寓的费用属于相对富裕的人群，他们一般自己能够用本人的积蓄负担养老院的各项费用，其他居住在相对低端老年公寓的老人养老费由子女或亲属支付；无论哪种方式，对个人家庭来说，都是一笔不薄的支出。

5.居住养老院的老人以及家属普遍对老年公寓的条件表示满意。饮食科学，荤素搭配合理，日常生活可以得到细心专业照料，居住环境相对安静，个别高端老年公寓属于类似五星级度假酒店的环境。

6.比较遗憾的是，居住在养老院的老人常常出现孤独感，在夜深人静之时，思念亲朋之情常常袭扰心头。由于每年每天接触的人员范围单一，他们的思想常常滞后于社会，对新生事物接受程度较慢。

三、不同类型的社会养老机构的优点与缺点

在调研过程中，文章作者发现不同经营模式的养老机构呈现不同特点，各具优点与缺点。

1.公办公营养老院。呈现出“一床难求”的特点，优点是公办公营的养老机构往往具有天然优势，同时属于政府财政支持，收费相对合理公正，缺点是政府需要参与到后期的维护和运营中去，如此造成政府投入过重，还有一点，就是养老院地理位置的分布不均，有的养老院条件较好，但距离市区较远，交通不便，有的养老院地处市区，但因用地紧张导致规模较小，硬件设施也相对匮乏，已无法满足如今老人们的日常需求。

2.民办民营养老院。形成高端、低端两种层次的两级分化，要么收费每月花费5000元~6000元，享受高品质生活，要么收费每月不足2000元，维持简单的日常养老需要。无论哪种规模，民办民营性质的养老院，床位资源相对宽松，比较容易入住。但是，民办民营养老机构除了屈指可数的少数高端养老机构外，规模往往较小，设施往往比较陈旧。这种现象主要缘于场地问题，“民办”的最大门槛在于土地和房屋限制。根据政策规定，养老院建设不同于地产项目，采取的是类似租赁的经营模式，养老院建成以后不能当房子卖。受此制约，民办民营养老机构主要通过租赁房屋建立养老院。然而，根据我国相关规定，租赁合同最长只有20年，因此养老机构大多不愿更新设施。

3.公办民营养老院。政府出资兴建后选择企业经营，省去了养老院的建设费用和土地费用，成本费用自然降低不少，同时加上企业管理的优点，它所提供的服务相应更加完善。这种经营模式值得提倡和发展，我们认为这将是我国加快实现社会福利社会化的重要举措，也符合国际社会福利服务的主流趋势。

四、对当前社会养老模式的思考

1.家庭养老为基础。养儿防老是千年古训，赡养老人是法律规定的道德与义务，而我国在《老年人权保障法》等多部法律中，也都肯定了家庭养老的法律地位，明确规定“老年人养老主要靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人。赡养人应当履行对老年人的赡养义务”。家庭中的年轻成员赡养年老成员，在物质生活及精神生活上对年长者进行关心与照顾。这种以血缘和亲情为基础的养老方式，是任何方式都无法替代的，尤其在老年人最需要的精神、情感生活中，它的作用甚显突出重要，这更加符合中国传统文化。

2.社区养老为依托。在我国城市中，老年人所居住的街道和生活小区，基本上成立了服务社区居民的组织，在社会主义新农村建设过程中，乡村也陆续出现了类似的社区服务行业。这些服务组织采取有偿服务方式，如社区食堂、社区医院、老年活动中心、保姆、钟点工等形式，基本可以满足老年人在物质经济上供养需要、生活照料和护理需要和精神支持等。

3.社会机构为支撑。所谓社会机构指的是，国家民政部门出资建设的老年社会福利院、关荣院等以及集体或者个人出资建设的民营养老院等。这些机构可以把需要照顾的老年人集中在一起生活，提供优雅的生活环境、合理的膳食、周到的医护服务和多种文化娱乐设施，为老年人提供不同需求级别的照料服务。

4.虚拟养老为拓展。管理部门建立信息服务平台，利用互联网建立养老服务热线、养老服务求助系统，当老年人有需求时，可以通过网络或者电话联系信息服务中心，中心按照老人的要求，派服务企业员工位为老人提供上门服务，由管理部门对其提供服务进行监督。把居家养老与社区养老方式在时间与空间上进行拓展，建立起一个没有围墙的社会养老院。

5.自我服务为补充。上述四种养老方式尽管可以很好地实现养老问题，但是有没有一种可以让老年人自主选择性更强的养老方式呢？那就是实现老年人的自我管理，所谓“自我管理”就是管理部门创造条件，比如适当经费支持，宏观政策导向等方式，充分利用老年人群体自身优势，发挥其积极性，实现退休人员的互帮互助。

自我管理模式可以充分调动退休人员积极性，发挥其余热。这种方式具有自主性强的特点，老年人可以自取所需。从管理部门角度考虑，不但可以节省管理人员的人力资源，更便于老年人之间的沟通和协调，是对常规养老方式的一种有益补充，是一种新的尝试。

老年人之间的自我管理方式是保证“老有所学、老有所为、老有所乐”的重要方式，大致可以分成以下几种形式：（1）老有所学。以原工作单位老年人为范畴，开展退休养老阶段的学习和提高工作。这种形式可以主要集中在理论学习和学习社会新事物方面。主要组织者由退休人员担任，这样便于结合退休人员的思想特点，因地制宜地开展各种学习互动，使得退休人员在学习中得到自我教育、自我提高。（2）老有所为。以现居住老年人地为范畴，开展生活上互帮互助工作。比如社区义务劳动、关注关心孤寡老人、空巢家庭等，这方面的工作主要表现为体力劳动，以年轻者、身体健康者主动帮助年老者和体弱者的形式表现。在政府管理部门的组织下，可以“志愿者”形式或者以“义工”方式开展工作。这种老年人自我服务的养老方式是弘扬团结友爱社会正气的必要形式。（3）老有所乐。以老年人兴趣爱好为平台，开展精神上的追求，培养共同的情操，强身健体，修身养性。兴趣小组可以打破居住地等因素限制，本着个人爱好、志同道合的原则来组建，如音乐、书画、健身等文体兴趣小组，制定大家共同认可的兴趣小组管理规则，使得每位成员在其中都能得到快乐和愉悦。老龄事业是一项巨大的社会系统工程，又是一项综合的、多元化的社会福利公益事业。但是必须看到，我国尚处于社会主义的初级阶段，国民经济的发展还不能满足老年人的各种需求，完全依赖政府投入来发展老龄产业，显然是不符合我国的国情的。居家养老、社区依托、机构支撑、虚拟养老以及自我管理模式，这几种模式之间互相补充，各选所需，实现我国老龄人事业中的多层次管理模式，为构建和谐社会发挥着积极重要的作用。

临安农村养老服务业的现状和对策 篇7

1 充分认识加快发展养老服务业的重要意义

随着经济社会的发展，人民生活水平的提高，社会生活方式的转变，老年群体在日常生活照顾、精神慰籍、心理支持、康复、护理、临终关怀、紧急救助等方面呈现出日益增长的需求。妥善处理人口老龄化问题，关心老年人的需求，加快发展养老服务业，是贯彻落实科学发展观、坚持以人为本的具体体现。认真解决老年人生活中的实际问题，满足老年人的实际需求，有利于保持家庭关系稳定和睦，促进老年群体与其他群体和谐相处，有利于社会安定，有利于经济社会的健康、持续发展，这是构建社会主义和谐社会的重要内容，是社会文明进步的重要标志。

同时，随着经济社会的快速发展，发展养老服务已经越来越显示出其必要性。一是家庭结构的改变，增强了社会化养老服务的需求。“四二二”和“四二一”(4个老人、1对夫妇、1个孩子)的家庭模式，以及社会竞争的加剧，让相当数量的子女在自身条件的限制和压力下，没有更多的时间和精力照顾老人。而且随着市场经济的发展和观念的转变，很多子女成家后，大都自立门户，空巢老人增多，也不利于老年人身心健康。二是政府职能的转变，增强了社会化养老服务的需求。政治体制改革和政府职能转变，使国家福利模式逐渐转化为“小政府、大社会的模式”。面对人们对社会福利服务需求扩大，政府不再采用包干的方式，而是要通过“社会福利社会化”的方式进行，改变政府既是所有者与投资者，又是管理者与经营者的角色。三是社会经济的发展，增强了社会化养老服务的需求。改革开放以来，特别是我国建立市场经济体制后，经济社会快速发展，人们生活水平有了较大提高，老年人经济上逐步独立起来，养儿防老的观念正在淡化。老年人经济上的独立，提高了其对养老服务业的消费能力，增强了社会化养老服务的需求。

2 临安市养老服务业发展中存在的问题

综观临安市养老服务业发展的现状，主要存在两大问题，一是服务机构以政府投资为主，社会投资几乎是空白;二是养老服务单一，且以集中式供养为主。

2009年上半年，临安市民政部门对全市老年服务业进行了深入调查，与部分乡镇(街道)老龄工作分管领导和老年人进行座谈并交换意见，随后还组织人员前往嵊州学习考察，借鉴其工作经验。调查显示，截至2009年底，全市60岁以上的老年人口共84056人，占全市人口总数的16%。其中，锦城街道的城镇离退休干部职工9800余人，老年居民5800余人，总计15000多人。预计今后几年，临安市老年人口数量将以每年0.6%左右的速度增长。庞大的老年人口规模以及老年人口的高龄化，形成了巨大的服务需求。然而，目前的老年服务设施主要是公办养老服务机构，即各乡镇(街道)敬老院，服务对象为五保和“三无”人员。全市25个乡镇(街道)(除千洪乡外：千洪乡五保、“三无”对象安排在於潜敬老院)各有一所敬老院，拥有总床位1600张，集中供养农村五保和城市“三无”对象727人。民办养老服务机构目前仅1家，拥有床位25张，且未经有关部门审批。由此可见，临安市养老服务业的发展还处于初级阶段。随着老年人口规模的扩大，养老服务业无论是规模，还是服务类别都有待进一步发展。

3 临安市发展养老服务业的可行性分析

面对老年人口的急剧增加，养老服务业可谓是“朝阳产业”。就临安市的实际情况看，发展养老服务业的基础条件已经具备，具体地说，主要有以下几个方面：

3.1 各级政府的高度重视

近年来，我国各级政府高度重视养老服务业的发展，出台了一系列的政策文件和工作规划。2006年2月，国务院办公厅转发全国老龄委办公室和国家发展改革委员会等部门《关于加快发展养老服务业意见的通知》，通知明确指出，“各地区、各部门要充分认识发展养老服务业的重要意义，采取有效措施，推动养老服务业加快发展”。浙江省人民政府办公厅《关于促进养老服务业发展的通知》要求，“发展养老服务业要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则”，“要建立公开、平等、规范的养老服务业的准入制度，积极支持以公建民营、民办公助、政府补助、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金参与兴办养老服务业，形成能满足各类老年群体多层次、多样化服务需求的养老服务新格局”。杭州市老龄事业“十一五”发展规划指出：到“十一五”期末，各区、县(市)至少要有一所150张床位以上的养老服务机构，使各类养(托)老机构的床位数达到每百名老人2张以上。临安市本届政府也有计划的积极发展老年事业，建设老年公寓，进一步落实老年人优惠政策。

3.2 可供借鉴的成功经验

近年来，周边县(市)适应形势发展需要，大力开展了养老服务业市场化的大胆探索，取得了显著成绩。以嵊州市为例，2006年，浙江省嵊州市人民政府下发《全面推进养老服务社会化进程的实施方案》，经过一年的努力，使全市福利床位数达到每万人拥有35张的标准，其中民办福利机构床位数达到30%;7个乡(镇)、街道拥有1家30张床位以上的民办养老服务机构。有关资料显示，温州市鹿城区是首批全国养老服务社会化示范活动试点单位，该区在国办养老机构温州市社会福利院搞试点，创办自负盈亏的老人公寓，随即个人独资、合伙投资、吸引，民资创办的养老服务机构迅速发展起来，并使养老服务社会化工作向乡镇延伸。从临安市的发展实践看，各个乡镇都有敬老院，这是发展老年服务业的物质条件，硬件设施基本到位，再加上经过几年的发展，各敬老院也积累了一些养老服务的经验，这些都为临安市加快发展养老服务业打下了良好的基础。

3.3 社会力量的积极参与

养老服务社会化是养老服务业发展的必然趋势。近年来，临安市部分企事业单位、社会团体及个人看到了发展老年服务业这一市场需求，积极地向市委、市政府及相关部门反映，人大代表和政协委员也多次反映群众呼声，提出意见、建议，要发动社会力量快速发展全市的养老服务业。这都表明，社会力量的积极参与，为转变政府职能、发展养老服务社会化创造了条件。

3.4 广大群众迫切需求

随着经济转型和社会分工日益细化，以及各级敬老院的相继建立，老年人对儿孙的依赖程度相对减弱，自我意识越来越强，他们主观上非常希望能选择自己的生活方式。4月，市老龄办就建造老年服务机构一事，对锦城街道11个社区的老年人进行抽样调查，67%的老年人认为要尽快建造老年服务机构，其中9.2%的老年人要求尽快入住老年服务机构。

4 发展临安市养老服务业的几点建议

根据临安市实际，我们应坚持以人为本、执政为民的原则，按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的思路，统筹规划，突出重点，加快建立养老服务机构，逐步建立适应人口老龄化发展趋势的多元化、多层次的城乡养老服务体系。

4.1 加大政策扶持力度

发展老年服务业，首先要坚持政府主导的原则。发展养老服务业是各级政府的应尽职责，随着我国经济社会的发展，特别是落实科学发展观，构建和谐社会和加强政府公共服务的职能，政府的责任非但不能减轻，而且应当进一步强化，资金的投入和政策扶持力度应当随着国力的增强不断加大，这是衡量政府是否履行职责，社会是否文明进步的重要尺度。政府的主导作用，主要体现在制定政策、出台规划、资金支持、监督管理等方面，这是推动养老服务业健康发展的基础，也是充分发动社会力量参与养老服务的前提和保证。

政府各职能部门对社会福利机构在政策上要给予倾斜。国土、建设等部门要优先安排养老服务机构建设用地，对符合要求并具备划拨条件的养老服务机构用地，要优先予以保证，对不具备划拨用地条件的，也可采取出让方式供地。同时应严格审批与监督，确保土地真正用于养老事业。其次要认真落实国家对福利性、非福利性老年服务机构的税收扶持政策，对兴办的社会福利设施免征投资方向调节税，免收有关规费。从这次考察嵊州的情况来看，该市在推进养老服务业过程中，对养老机构实行减税免税措施。营利性养老机构存在纳税确有困难的，按税法管理权限，报经税务部门批准，给予减免照顾;减免养老机构行政事业性收费(国家法律法规另有规定的除外);养老机构缴纳水利建设专项资金确有困难的，经财税部门批准，予以减免照顾。

4.2 强化组织保障

发展养老服务业是一项系统工程，涉及多个职能部门，仅靠民政部门或老龄办难以解决。发展过程中遇到的诸多问题，建议成立由市政府主要领导担任组长，分管领导担任副组长，市民政局、财政局、劳动和社会保障局、卫生局、发展改革局、司法局、国土局、建设局、林业局、文化广电新闻出版局、城市管理行政执法局、工商局、总工会、团市委、妇联、残联、供电局、电信局等部门主要负责人成为成员的工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在市民政局。领导小组全面负责养老服务业的发展，做到各司其职，分工明确。市民政局负责做好养老服务工作的业务指导、督查协调;市财政局落实社会化养老服务的有关经费;市劳动和社会保障局负责针对养老需求开展服务人员的培训，颁发下岗证;市卫生局负责设立便捷、优质、优惠的服务设施和项目，指导乡镇卫生机构开展老年人卫生服务，调查了解老年人口现状及发展、养老服务需求等情况;各新闻单位大力宣传社会化养老服务工作，引导广大老年人转变养老观念，更新消费观念，营造良好发展氛围;其他各相关部门积极参与，确保工作的顺利开展。

4.3 加强规范管理

建议借鉴企业管理模式，把市场化的经营理念引入养老机构，使养老服务机构达到“经营模式多样化、服务方式个性化、服务设施标准化、经营理念现代化、过程管理规范化”的目标。对公办养老服务机构，采取院长负责制，干部和专业人员实行岗位责任制，职工实行合同制;对私营独资、合伙投资、公办民营的养老服务机构，采取企业法人代表、民办非企业法人代表负责制，实现自主经营、自负盈亏、自我管理、自我发展。发展养老服务事业，离开政府的主导不行，完全由政府包揽也不现实，必须坚持以市场为导向，进一步调动社会力量的积极性。应进一步完善和落实对社会力量兴办养老机构的优惠扶持政策。同时，积极稳妥推进地民办公助和公建民营，探索发展社会福利的有效实现形式。民办公助，明确具体方式和途径，建立必要的申请和审批程序，通过签订协议明确双方权利义务关系、明确社会办福利设施功能改变等相关规定，确保国有资产不流失，确保社会办福利机构快速健康发展。公建民营，明确社会办福利机构必须具备的资质和条件，通过签订协议明确双方权利义务关系，切实加强监管，推动规范管理，提升服务水平。

4.4 坚持家庭、社区和机构相结合，进一步健全养老服务体系

坚持家庭在养老服务体系中的基础地位，符合我国的国情，也符合临安市的市情。临安市老年人口基数大、增速快，单纯通过建立养老机构解决养老问题不现实，必须发挥家庭的重要作用。应从政策支持和公共投入入手，鼓励和支持家庭养老。随着家庭小型化和家庭照料功能的减弱，必须充分发挥社区的依托作用。应加强社区服务设施，组织信息平台建设，为居家养老提供支持。随着大量居家老年人纳入服务保障之中，帮助家庭提高康复护理技能，需要充分发挥养老机构的作用。政府应加强以供养型、护理型养老机构为主的基础性、示范性养老机构建设，为“三无”、贫困和失能老年人提供良好的养护、康复、托管等服务。

4.5 坚持标准规范，提高养老服务业从业人员素质，提升养老服务业发展水平

标准规范是组织现代养老服务的必要条件。应加强标准化工作，进一步研究制定服务质量、服务资质、服务设施、服务信息、服务安全卫生、服务环境监测等方面的标准，建立和完善重点突出、结构合理、层次分明、科学适用的养老服务标准化体系。建设一支高素质的人才队伍，是为老年人提供优质服务的重要条件。应实行职业资格和技术等级管理认证制度，制定岗位专业标准和操作规范，保证从业人员持证上岗。同时，加强从业人员的专业教育、在职教育和岗位技能培训，提高其政治素质、职业道德和业务水平。

参考文献

[1]中华人民共和国老年人权益保障法.

[2]关于加快发展养老服务业意见的通知、 (国办发[2006]6号) .

[3]转型中的社会政策创新 (2010) .

农村养老服务 篇8

一、新型城镇化与农村人口老龄化

城镇化是衡量一个国家现代化程度的重要指标。我国城镇化建设开始于20世纪70年代,经历了“以经济为本”的传统城镇化向 “以人为本”的新型城镇化的转变。新型城镇化既内含传统意义的城市建设、规模扩张、工业化和产业结构调整等基本概念,又将发展目标指向人口的市民化、生活组织方式的现代化以及公共服务的均等化。简言之,新型城镇化即是通过向迁居的农村人口提供包括教育、医疗卫生、社会保障、社会服务在内的公共服务,使其享有 “市民”待遇,逐步将 “农村人”转变为“城市人”的过程。近些年来,我国城镇化率快速提高,截止2015年, 我国常住人口城镇化率达到56.1%。〔1〕

与西方国家城市化过程的普遍规律有所区别的是,我国新型城镇化进程并行农村人口老龄化与老龄危机凸显,这是长期人口控制政策、城市倾斜式发展、二元结构、工业化以及人口流动等因素综合作用的结果。进入21世纪以来,快速变迁的社会经济结构使得农村老年人在毫无防备之中猝然进入一个无人养老的窘境。曾经倚为支柱的儿女大都远走他乡,面对微薄的土地收益和养老金收入,衰老的身体以及日渐空置的村落,高龄、失能、留守、空巢等诸多无奈的状况使得很多老年人晚景凄凉。《国家应对人口老龄化战略研究》表明,我国农村人口老龄化的程度已经达到15.4%,比全国13.26%的平均水平高出2.14个百分点。预计到2045年,农村80岁以上老年人占比将超过22%。〔2〕《中国老龄事业发展报告(2013)》显示,农村老年人留守现象突出,2012年约有5000万人,其中的高龄、失能和患病老年人的照料护理问题亟待关注。〔3〕不让农村老年人成为社会发展的“弃子”,为老年人提供能够满足其基本需求的照护服务,既是伦理道德的诉求,也是社会发展和政府合法性的基本依据。

在此情景下,国家主导的新型城镇化建设将经济发展、产业转型与农村养老困境的破解内在地联系在一起。伴随城镇化进程,大量农村老年人离开独门独户的农村小院和辛勤劳作的土地,向城镇和社区聚居。生产方式的转变、生活环境的变迁、家庭结构的小型化与流动化,阻滞了传统家庭养老模式的持续,在一定程度上产生了养老服务的社会化需求,并为这种需求的满足提供了理念与实践条件。在未来一段时期内,随着农业生产效率的提高,城镇范围和城镇人口的规模也会沿着农业现代化的发展轨迹继续扩展。根据国务院印发的 《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》,到2020年,我国常住人口城镇化率要达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右,实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。城镇建设,尤其是中心城镇的政府主导型发展路径,为建构农村新型养老服务模式、全面应对农村老龄危机提供了思路和机遇。在此过程中,政府相关部门必须站在宏观布局和规划的层面上,重视新型城镇化过程中老龄问题的现实需求,思考构建适应老年人及其家庭需求的农村养老服务供给模式,并通过有效的政策工具,推动社会化养老服务供给体系的建立和发展。

二、由家庭到社会:新型城镇化背景下农村养老服务供给模式的转变

按照汉语词典的解释,“模式”指的是事物的标准样式,是一事物区别于另一事物的相对固定的样态。养老服务供给模式是对某一国家或地区范围内养老服务供给核心要素和典型特征的概括和认识。不同模式之间的根本区别在于供给主体,尤其是政府、市场、社会和家庭(传统支持网络)之间各种不同组合的责任分配方案。在漫长的历史时期内,我国农村养老服务供给形成了传统的家庭供给模式。养儿防老、同屋而居、床前膝下是这一模式的理想图景,家庭(尤其是配偶和子女)承担养老的全部责任,是老年人养老需求的首要满足路径。在家庭之外,政府作为次要主体,也承担了为极少数孤寡老人提供人道主义救助的责任。

但是,这一模式在现代社会渐趋解构,工业化、现代化发展不可避免地引发农村劳动年龄人口流动加剧、留守家庭空巢化以及传统孝道伦理的消解,家庭的养老服务供给能力受到越来越多的挑战。无论在当前,还是可以预期的未来,基于血缘和亲缘所编制的养老网络已经愈发不能够满足老年人的养老服务需求。近些年来,通过媒体表露和学术聚焦,农村老年人对家庭之外的社会化养老服务需求日渐凸显。《2010年城乡老年人口状况追踪调查》显示,我国农村“空巢”老人占老年人口总数的45.6%,失能老人775万人,占比7.8%,自理困难老人达1847万人,占比18.6%。调查显示,农村老年人中认为自己需要上门护理服务的达到47.7%,但仅有9.9%的老人接受过上门护理服务,3.2%的老人利用过社区服务。此外,经常感到孤独的农村老年人有28.6%,对生活非常不满意的老年人比例达到13.3%。〔4〕这些数据显示了农村老人对养老服务的强烈诉求,社会呼唤通过建立社会化养老服务供给体系为农村的高龄、失能、空巢老人提供多元化服务和全方位的照顾,以慰晚年孤苦。在理论层面,社会化养老服务是指的进入工业社会以后,社会结构以及家庭结构的转变所带来的养老服务需要满足方式,是包括家庭供给的服务以及政府、社会组织、市场企业等多元主体提供的帮助与支持行为的总和。前者主要是指由老年人的配偶子女、其它亲友以及邻里依据自发原则为老年人提供的帮助与扶持行为,后者则是指以传统支持网络之外的其它主体为重心的服务供给与需要满足行为。需要注意的是,社会主体所提供的服务,是家庭养老服务的补充与支持,而非完全意义上的替代。

农村养老服务供给由家庭模式向社会化模式的转变是不可逆的趋势。但是,由于长期以来的城乡二元结构,以及倾斜城市的经济社会发展战略,较之于城镇,大部分农村地区经济能力不足,公共服务匮乏。双重困境使得农村社会化养老服务供给体系构建愈发艰难。新型城镇化建设从根源上为这一问题的解决提供了某种契机。一方面,城镇化所带来的老年人居住环境与生活方式的改变使得老年人的养老意识得以转变;人口聚居的规模效应所释放的密集需求信号更容易形成一种有影响力的诉求,推动政府部门的政策议程和政策回应,也能够得到社会和市场的回应,为养老服务的市场化、专业化发展提供土壤;同时,规模效应也有助于降低经营成本,提高经营效率。〔5〕另一方面,城镇化过程中的产业转型、工业化与现代农业的发展、第三产业的延伸为养老服务需求的满足提供了经济条件、硬件设施条件、人力资源条件。简言之,新型城镇化从供需两个层面提供了农村养老服务供给模式转变的可能性。对于政府部门而言,重要的是通过针对性、适用性政策将这种可能性转化为实践。

三、我国农村社会化养老服务供给模式建构

无论是基于提供均等服务、应对农村老龄危机的公共政策视角,或者帮助老年人安度晚年、共享文明的人道主义伦理视角,亦或是推动第三产业发展的经济动力视角,借助农村向新型城镇转型的发展机遇,同步构建具有适用性的农村社会化养老服务供给模式都是应有之义。借鉴国内外养老服务供给模式发展变迁的既有经验,并基于我国农村特定情境的考量,政府主导、家庭优先、多元参与的社会化供给模式是当前的恰当选择。

1.有所为有所不为:政府的 “主导者”角色界定

养老服务是一种介于私人产品和纯粹公共产品之间的社会性准公共产品,准公共产品的性质决定了政府在其供给体系中的限定性责任。一方面,政府作为公共权力的代表,具有足够的资源动员能力和组织能力来推动制度的变迁,在解决公平问题上,政府比市场更为有效。〔6〕另一方面,效率止损机制的缺失、“经济人”偏好带来的公平损失以及能力有限性也是行政机制备受诟病的固有缺陷。新公共管理理论认为,政府应该在垄断与放任自流之间找到一个恰当的平衡点,主导公共品有效率的供给。在我国,由于传统文化、政治体制以及社会需要等多重因素的综合影响,无论在城镇或是农村,政府一直是养老服务供给制度变迁的主要推动者。当前,在新型城镇化进程中同步推动农村社会化养老服务供给体系构建,首要的问题是明确界定政府作为 “主导者”的责任范围和责任表达方式。

所谓“主导”,意指主要的且引导发展方向的事物或行为。政府“主导者”角色并不意味着由政府直接供给养老服务,而是在“有所为”与“有所不为”两个层面上发挥引导作用。在前者,政府部门要致力于农村社会化养老服务供给体系的规制、筹资和管理,扮演好管理者、购买者和质量仲裁者的角色。在后者,政府部门要承认在养老服务需要的认定与评估、养老产品的组织与生产、养老服务的传递与直接提供等方面,市场机制与社会机制更具产出效率和回应性。〔7〕基于这样一种理念,在农村社会化养老服务供给模式的构建中,政府要从直接与间接两个层面上承担责任。在直接层面上,政府对农村养老服务供给进行整体规划、制度设计与资金支持。需要注意的是,在当前农村养老服务资源匮乏的状况下,政府必须承担起资源启动与持续支持的责任。在间接层面上,要通过对其它主体———家庭、社会组织和市场组织的支持与推动,规划、规范其功能空间和作用路径,以达到多元整合的目标。简言之,政府部门既要引导农村养老服务供给的发展方向,履行必要的财政责任,又要通过间接调控释放其它主体参与服务供给的空间,创造社会化供给结构的良好运行环境。〔8〕

2.百善孝为先:家庭作为 “优先供给者”的功能定位

老年赡养是家庭组织从古延续至今的重要作用领域,无论在哪个国家,家庭养老都是最传统的、持续时间最长的养老模式。家庭养老通常是指家庭所具有的让老年人通过家庭成员的赡养(包括经济支持或给予物质生活资料、日常生活的照顾和精神慰藉三个方面)安度晚年的功能。〔9〕数千年来 “家本位”与 “家国同构”的政治社会基础,“孝”文化的传承与深刻影响,以及双向反馈的代际结构使得我国 “家庭主义”传统浓厚。通常情况下,家庭成员(主要指配偶和子女)在养老服务供给中担当 “最初供给者”与 “优先供给者”角色。前者指的是家庭是老人服务需要满足的第一渠道,后者则意味着家庭组织在力所能及的范围内优先承担尽可能多的服务供给责任,政府、社会机制和市场机制是作为弥补家庭供给的不足而存在的。

在当前我国农村中,尽管家庭养老服务的能力有所弱化,但仍然是养老服务直接供给第一部门。近些年来,人们越来越深刻地认识到家庭在养老服务中的不可替代意义, “维护家庭”与 “重建家庭”成为社会政策的重要指向。新型城镇化建设中的农村社会化养老服务供给模式构建,必须着力发挥家庭的优先功能,弘扬 “百善孝为先” 的传统理念,使老年人尽可能的留在家中养老,这是最为经济和人性化的考量。实现这一目标,重要的是借助于新型城镇建设和产业转型契机,引导打工者就近就业,兼顾经济收入与家庭照顾。此外,还需要制定一系列的经济刺激、道德宣传和社会扶持措施,在农村养老服务规划中建立有效的社区支援服务体系,帮助家庭养老功能的维护和激发。需要指出的是,传统的家庭供给模式与当前的社会化供给模式并非泾渭分明的两个阶段,家庭服务中引入了越来越多的政府与社会组织支持因素,而包括居家与机构养老在内的社会服务供给过程,也与家庭组织的联系愈发紧密。

3.公平与效率兼顾:社会与市场作为 “生产与递送者”的作用逻辑

西方福利改革的经验充分表明,社会部门与市场部门都是公共服务供给的重要参与主体,其供给机制具有提升接受者个人责任感与福利产出效率,纠正政府干预过度所引发的资源浪费、体制僵化与福利过度等独特功能。就作用逻辑而言,社会组织与市场组织是社会化养老服务供给最合适的 “生产者”与 “传递者”。其中,社会组织既重视服务的弹性和效率,又兼具公平性和可预测性的优点,侧重于为低收入老年人、失能老年人提供无偿或低偿福利性服务。〔10〕而市场组织以获取利润为第一准则,其服务能够给予社会成员自由选择权,并意味着更有效率及品质的服务。

一般而言,社会组织和市场组织在养老服务供给中的效用主要借助于两条路径得以实现:一是作为福利性养老服务的委托提供者,通过与政府部门建立契约关系,以完成政府交付的服务供给任务为目标,为老年人提供特定的服务项目。二是作为独立运作主体,通过价格机制和竞争机制,依据老年人需要自主确定服务项目和服务标准,在政府监督下实施服务供给活动。在农村养老服务供给模式的构建中,一方面要通过政府购买、政策优惠、公益创投等政策工具刺激、引导非政府资源投入养老服务产业,形成资源张力;另一方面,政府部门必须明晰社会组织和市场组织的不同作用范围,区分福利性服务供给与商品性服务供给,避免过度市场化而引发制度性分化问题。

综上所述,不同部门内在的特质决定了在农村养老服务供给中的不同责任。政府是规划者与主导者;家庭是传统、稳定、长期和首要的养老服务供给者;社会组织主要以政府契约者的角色出现,承担福利性服务的传递与提供,协助政府部门实现基本保障与促动公平养老效应;市场则作用于效率与责任相关的层面,在老年人基本需求之外的服务供给中发挥生产与递送作用。需要注意的是,多元供给部门之间的关系不是孤立的、单向的,而是通过连结与互动形成一种融合与功能互补的形态。要通过政府信息和政府政策,在社区的平台上将政府部门、社会组织、企业组织、家庭和个人紧密联系在一起,建立连接协调、有序参与、权力制衡、独立竞争的社会化农村养老服务供给网络。

四、新型城镇化背景下推动农村社会化养老服务供给模式构建的路径思考

在新型城镇化背景下构建农村社会化养老服务供给模式,需要在筹资、规划、服务递送和管理四个层面同步推进,实现整体性、体系化发展。

1.完善公共筹资和个人筹资机制,实现农村养老资源的持续投入

穆光宗认为, “养老的实质是谁来提供养老资源。”〔11〕资源的可得性是实现服务的前提和基础,农村社会化养老服务供给体系的建立和发展必须以相对充分、制度化和可持续性的资源投入机制为基础。农村养老的筹资机制包括公共筹资和个人筹资两个基本层面。公共筹资是指用于进行社会化养老服务硬件和软件建设的相关资源筹集,其基本渠道有两条:一是公共财政转移支付。作为政府主导责任的直接体现,要建立公共财政对农村养老服务领域的制度化支持机制,包括提高养老服务的财政支出比例,建立持续增长的财政预算投入机制,实现资金支出指数化,优化资金投入结构等。二是引导社会资源参与,即充分利用新型城镇化建设契机,刺激、引导社会资源进入养老服务领域。个人筹资则指向农村老年人个人用于基本生活和养老服务的资源筹集。在这一层面,要逐步改变农业经济体制下以家庭来源(子女供养)为主的筹资机制,建立制度化的社会性筹资机制。其一,完善城镇化过程中农村老年人分享土地增值收益机制。通常情况下,城镇化的过程往往也是农民出让、转移土地使用权的过程。为了保障农民权益,提高农村老年人的经济能力,就要提高土地征收补偿金额,建立收益长期分享机制,帮助老年人规避风险,提高老年人的收入流。〔12〕其二,扩大农村养老保险覆盖面,持续提升基础养老金水平。其三,将养老服务与养老保险结合起来,探讨建立农村长期护理保险的可行性,稳定养老服务资金来源,变养老服务的潜在需求为有效需求。建立至少在省级层级上进行统筹的长期护理保险制度,是农村养老服务筹资机制公平、可持续发展的根本路径。

2.在新型城镇化建设中进行合理规划,引导养老服务软件与硬件建设

养老服务发展规划是一种具有战略性、前瞻性、导向性的社会政策,是对老年人不同时期所需要的服务的数量和质量,以及服务供给能力和可及性综合考量的结果。在新型城镇化背景下构建农村社会化养老服务供给模式的显著优势,即是能够在较高层面上进行养老服务供给软件和硬件的完整、合理规划,而不是碎片化的缝合修补,从而产生整体性的政策效应。农村养老服务供给体系规划包括硬件规划与软件规划两个基本层面。前者意指在新型城镇化建设中,依据统筹规划、预留空间的原则,将养老服务业发展与城镇空间布局、产业发展、农村释出人口就业结合起来考虑,根据科学规划和计算,在新型城镇化建设空间布局过程中预留养老服务所需房产、地产,在城乡空间布局、城镇产业培育的过程中,至少以区县一级为统筹单位,整体、系统地规划养老服务产业布局。后者则侧重于农村人口“市民化”过程中的养老理念、购买意识的引导、培育,以及与养老服务供给相关的管理和专业人力资源的教育、培训和产出。硬件建设和软件建设的同步结合,能够在较短时期内产生互促效应,推动农村社会化养老服务供给模式的形成和养老服务产业的发展。

3.依据农村经济社会的实际状况,发展基本需求导向的服务生产递送体系

尽管城镇化带来了一定程度的公共投入增量与经济发展增速,但由于基础薄弱,转型中的农村地区在设施建设、公共资源能力、老年人个人收入等方面距离成熟的城市尚有很大差距。相当多的老年人在家庭照顾不足的同时也无力承担购买社会服务的费用,导致其生活凄凉。即便是经济能力尚可的老年人,能够承受的购买服务费用也有限。调查显示,农村老年人人均可承受的入住养老机构的费用仅为172元。〔13〕当然,这个数字随着经济发展、养老金水平提升以及区域转型在不断增加,但极低的基数仍然限制了实际购买力。因此,在新型城镇化建设过程中构建社会化养老服务供给体系,要基于基本需求导向理念建立发展社会服务的生产和递送体系,充分考虑老年人及其家人的实际需求、经济水平和购买能力,以失能老年人为主要目标群体,因地制宜,在一定人口居住范围内按照 “中低档设施、优质服务”的标准新建或改建社会性养老服务机构,提供大部分老年人能够承受的服务。对于有一定自理能力的老年人,要积极引导他们留在家中或社区中接受照顾,降低服务成本。对于有照护需求,并通过家计调查的低收入、贫困老年人,要特别申明政府的福利责任,通过科学测算,界定养老服务供给的基本指标,划定下限标准,采取指向性公共财政投入,发放 “养老服务券”等方式,提供能够满足其基本需求的服务项目。

4.强化政府管理职能,确保资源的充分有效使用

如上文所述,养老服务本质上是一种准公共产品,其供给天然地具有公共性与福利性。这种内在特质要求政府部门承担管理责任,将非政府途径,尤其是具有资源补偿性质的社会组织的服务供给置于法律、制度的掌控之下,避免“经济人”属性所引发的枉顾公共利益而片面追求组织利益最大化的行为,在一定程度上规避“志愿失灵”和“市场失灵”。在农村社会化养老服务供给模式构建中,政府部门在积极引导社会资源和市场资源参与养老服务生产、供给的同时,要重塑、强化其监督管理职能,规范非公共途径服务供给的运行程序,保证资源被充分、高效地用于满足农村老年人需求。在基本做法上,要设置社会组织和市场组织参与养老服务供给的注册、建设和经营规则,建立准入机制;严格行政监督,大力发展第三方监督,监管社会性养老服务组织的运营状况、服务状况和资金使用状况;持续评估服务质量,通过严格的管理机制,维护农村老年人享受养老服务的基本权益。

摘要：我国以人口市民化、公共服务均等化为核心的新型城镇化进程与当前农村急剧老龄化、高龄化、空巢化、失能化的人口结构所产生的社会化养老服务供给需求建立了内在的关联性。城镇化建设既形成了老年人养老服务需求的集中表达机制,同时也为传统家庭供给模式向社会化供给模式的转变提供了机遇和挑战。政府主导、家庭先行和多元参与的社会化养老服务供给模式成为基于现实需求的必然选择,政策部门有必要从筹资、规划、递送、管理等层面推动农村养老模式转型与新模式建构。

关键词：新型城镇化,农村养老服务,供给模式

参考文献

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[11]穆光宗.家庭养老制度的传统与变革[M].北京:华龄出版社,2002.

农村养老服务 篇9

一、我区农村牧区人口老龄化及养老服务供需现状分析

(一)农村牧区人口老龄化现状

根据最近两次全国人口普查内蒙古人口基本数据显示,2010年内蒙古农村牧区65岁及以上人口比重达8.20%,城市为7.05%,二者相差1.15个百分点。同2000年第五次人口普查数据相比,农村牧区65岁及以上人口比重上升了2.21个百分点。随着我区城镇化速度加快,农村牧区劳动力转移和大量青壮年外出务工,同时,农村牧区养老保障制度不健全和家庭结构朝着核心化、小型化发展,农村牧区人口老龄化水平高于城镇,城乡倒置现象突出。根据2014年9月25日《内蒙古晨报》相关报道,我区农村牧区老年人口数量占全区老龄人口的60.8%,长期生活在农村牧区的老年人口的养老问题成为解决我区养老难题的关键和紧迫任务。

(二)农村牧区养老服务需求现状分析

家庭养老仍然是农村养老的主要方式。笔者在呼和浩特土默特左旗调研时发现,大多数农村老年人主要依靠子女的资助来生活,其次是新农保和土地收入。在农村养老中,依靠子女居家养老的占大多数,在原居住地上居家养老是农村老人目前主要的养老方式。由于农牧民参保意识不足,参保意愿不强,加上政府相关部门宣传不到位,养老金保障水平不高等,导致当前新农保的养老替代率偏低,可持续性面临较大挑战。土地是农民最宝贵的财产,但由于老年人的劳动能力下降,把土地流转给子女或他人代耕的现象很普遍,土地收入相对减少。

老人的传统养老观念短期内难以改变。从我国居民的养老特点来看,老年人只要自己能动能吃、手里有一定自己支配的钱、有一所属于自己的房子、有自己的亲戚朋友圈,还是喜欢在自己家养老,绝不会在养老问题上花一分钱。从我国居民的居住特点来看,喜欢儿孙满堂,喜欢群居,喜欢在自己居住的生活环境中有不同年龄段的人群,尤其是孩子。从我国居民的传统孝道观念来看,养儿防老观念根深蒂固,没有子女的老人才去敬老院养老,把父母送到养老机构是不孝顺的体现。

(三)农村牧区养老服务供给现状分析

从养老服务政策支持来看,“十二五”以来,自治区党委、政府、民政厅先后出台了《内蒙古老龄事业“十二五”发展规划》、《关于建立80岁以上低收入老年人高龄津贴制度的通知》、《内蒙古自治区社会办养老机构管理办法》、《关于推进农村牧区互助养老幸福院建设的意见》、《关于加强农村牧区“五保”供养服务机构管理工作的通知》、《全区养老服务机构等级评定办法》、《内蒙古自治区人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》、《内蒙古自治区居家养老服务管理办法》等一系列重要文件和政策措施,为内蒙古农村牧区养老服务体系建立和完善提供了强有力的政策保障,极大地推动了农村牧区养老服务事业的快速发展。

从农村牧区养老服务机构数来看,截至2014年底,内蒙古农村养老福利机构院数达399个、较上年同期减少了17.4%,工作人员1962人、较上年同期减少了8.27%,床位数达到39442张、较上年同期增长了2.91%,年末收养人数达到25259人、较上年同期减少了9.24%。截至2015年3月底,农村牧区互助养老幸福院达到769所,4.25万户,8.5万张床位。

从彩票公益金用于老年服务来看,2014年农村牧区“五保”供养服务设施建设资金达到了2460万元,较上年同期增长了5.67%。同年,农村牧区互助养老幸福院建设资金达到了3950万元,较上年同期增长了295%。

从农村牧区养老模式选择来看,自治区民政厅根据各地不同情况,积极探索养老服务模式多元发展。在“空心村”现象较为突出的乌兰察布市以农村养老为试点,将多项涉农资金整合使用,建设以农村互助幸福院为重点,区域性敬老院和养老服务站为补充的农村养老服务体系。在拥有较多牧业旗县的锡林郭勒盟以牧区养老为试点,积极探索推进“集中居住、养老育幼、政府扶持、多元运营”的牧区养老服务模式。

二、我区农村牧区养老服务存在的问题

(一)空巢老人增多,家庭养老模式弊端凸显

笔者在调查中发现,在土左旗基本形成了以家庭养老为主,以机构养老为辅的农村养老模式。家庭养老模式赖以生存的基础是大家庭和土地,随着家庭结构的核心化、小型化,加上土地不再是唯一的生产资料,大家庭结构逐渐瓦解,家庭养老模式弊端凸显。同时,随着大量青壮年劳动力外出务工,空巢老人越来越多。以土左旗敕勒川镇忻州营村为例,全村60%以上的青壮年外出务工,农村留守的是老人和小孩,老年人享受养老服务的权益得不到保障。

(二)基础养老金偏低,农牧民参保积极性不高

据内蒙古自治区人力资源与社会保障厅消息,2015年内蒙古城乡居民基本养老保险基础养老金月人均85元。然而,农村牧区最低生活保障标准则为每人每月269元。也就是说,内蒙古城乡居民养老保险待遇不及贫困户低保金的一半。从理论上讲,基本养老金应当高于救助金。这种情况的出现会降低农牧民参加养老保险的积极性。因此,部分农民还是更愿意选择他们认为比较可靠的储蓄养老和家庭养老这两种养老模式。

(三)敬老院入住率不高,床位空置现象突出

以土左旗为例,敬老院集中供养率为11.5%,床位利用率达到23.8%,床位空置现象突出。通过实地调查发现,敬老院入住率较低主要有三方面原因:一是“五保”老人不愿受敬老院生活约束,部分有劳动能力的老人不愿意入住,受传统家庭观念影响,恋乡眷土;二是“五保”供养服务机构的管理和服务水平不高,管理经费严重不足,各级财政管理经费的投入几乎为零,“五保”对象生活水平较低,吸引力不够;三是“五保”老人的法律监护主体不明确,老人的近亲干预较明显,有的老人因亲属照顾得不错而不愿入住,而有的老人各项生活费用由近亲保管或支配,身不由己。

(四)养老需求难以得到满足,精神文化生活异常匮乏

当前,老年人的养老需求主要有生活照料需求、医疗服务需求和精神文化需求。老年人的生活照料主要来自子女和配偶方面,但由于子女或家庭成员忙于生活和劳作,他们对老年人的生活照料往往仅限于饮食起居方面,忽略了与老人沟通与交流。村卫生所医疗设备简陋,村医务人员数量少且学历低,村卫生所的药物配备严重短缺等,致使老年人的医疗服务需求难以得到满足。同时,老年人大多数患有慢性病,他们亟需“上门诊治”、“定期检查”等医疗服务。农村老年人的精神文化生活,无论从形式、方式,还是从内容上看,都显得异常匮乏。随着社会的发展,老年人越来越多地渴望沟通和得到尊重,越来越努力地寻求精神慰藉。但由于家庭规模小型化和青壮年外出务工,农村空巢老人越来越多,依靠子女生活照料和精神慰藉的难度越来越大,老年人倍感寂寞。

三、推进农村牧区养老服务建设的建议

(一)建立和完善农牧区养老服务体系

建立和完善农牧区养老服务体系需要注意以下几点:首先,养老服务的本质是照护,尽管老年人需求多样化,但本身机能逐步减退是其最基本的生理特征,为此要确立养老服务提供照护的宗旨,明确养老服务体系建设的基本要求。其次,健全的养老服务体系是由服务主体、内容、方式以及保障措施等多种要素组成的系统。再次,体系的健康运行需要相关政策和法律法规的支持,没有一个完善的政策和法律环境,一些养老服务制度难以有效运行。最后,体系的高效运行需要相应的管理、协调、监管、服务体制机制。

(二)建立社会养老服务资金保障制度

加强资金保障,让老年人有钱享受养老服务。在继续完善新农保的同时,积极推动建立和完善政府补贴制度。首先,完善政府供养制度。对于“五保”老人,继续采取集中和分散供养方式,不断提高供养标准和服务质量,保障他们的基本生活不低于当地居民平均生活水平。其次,完善高龄津贴发放制度。进一步提高津贴标准,扩大发放范围。最后,建立养老服务补贴制度。支持低收入且高龄、独居、空巢、失能等困难老年人,依据病残和困难程度,发放养老补贴。

(三)不断推动政府购买养老服务制度

各地政府根据本地区经济社会发展水平、财政承受能力和老年人养老服务需求,出台政府向社会组织购买养老服务实施方案、指导性目录,积极培育养老服务承接主体、激发社会组织活力,逐步建立政府购买养老服务制度。例如,对“五保”、低保、优抚伤残、生活不能自理或半自理及空巢老人,发放免费或低偿养老服务券,根据自身需求购买养老服务;对经济条件较好的老人,通过适当补贴的方式,引导老人自行购买有偿服务。服务内容和标准应随着经济社会的发展逐步扩展和提高。

(四)积极推进养老服务业健康发展

农村养老服务 篇10

关键词：增权,农村养老服务,五保老人

我国是老年人口数量最多的发展中国家。据2010年第六次全国人口普查显示,我国内地60岁及以上人口占13.26%,已进入加速老龄化时期,其中农村老人约有4000万。随着家庭的核心化,社会和机构养老必须承担更重要的任务。但是由于政府责任的不到位和市场的不完善,现阶段我国的这种养老服务模式的发展还处于低水平的状态。在我国农村地区,社会保障措施的不健全,成为阻碍其机构养老服务发展的重要因素。

1 我国农村养老服务机构现状分析

1.1 养老服务市场发育不充分

20世纪80年代以来,我国养老服务的供给主体开始由政府逐步向社会开放。从发展历程上看,民办养老服务机构的发展起步于退休人员发挥余热、热心人士奉献爱心、下岗失业人员寻找出路等,这种养老机构受条件制约,仅能提供一些最基本的生活照料,住养老人生活质量较低,机构普遍低效运营。并且个人出资与自我经营的单一筹资渠道和公益性的社会责任使民办养老服务机构很容易出现资金困难的状况,导致后续资金难以到位,以致迅速破产,致使价格杠杆和市场竞争机制也难以对养老服务资源配置发挥基础性调节作用,出现养老服务市场失灵的现象,而这种现象在经济相对不发达的农村地区则表现得更为明显。荥阳市五保供养幸福园虽然属于政府投入的养老服务机构,但是仍不免受到这种不良现象的冲击和影响,同时资金长期过度依赖于政府,这对机构本身的发展和建设也造成了很大的限制。

1.2 养老服务有效需求不足

目前,我国仅有0.8%左右的老年人居住在各种形式的养老服务机构中,社区福利服务只能为1.1%的老年人提供服务,约有98%的老年人完全依靠家庭养老。并且,相应的养老机构等级体系和专业护理人员的技术标准及老年人健康评估体系等也都没有得到发展和完善。养老服务高需求与低入住率并存的状况显示,我国养老服务供给层次低、质量差,直接影响养老服务潜在需求的有效释放,从而引发有效需求不足问题。

1.3 缺乏专业的服务人员和队伍

从业人员的专业技术水平直接影响到机构的服务质量和水平。目前,我国养老服务机构内的从业人员存在的主要问题有:(1)数量不足,临时和外聘的人员比例较大,队伍不稳定,直接影响机构的服务质量;(2)缺乏专业背景,护理训练不足,缺少专业培训,整体素质、职业道德和业务水平都能不能达到相关的要求。以荥阳五保供养幸福园为例,虽然服务人员要求大专以上学历,并经考核上岗,但仍缺乏相应的专业社会工作理念和知识,对老人的服务和管理都无法达到相应的要求。

1.4 服务范围和内容单一,无法满足老人的多样化需求

很多养老机构认为,养老服务机构只是一个给老人提供衣食和住宿的地方,并没有真正意识到养老服务机构应该为老人提供的“服务”,这直接导致了我国养老服务机构不够专业和规范化。首先,服务项目单一,满足的需要层次低;其次,缺乏以人为本的护理意识和观念。很多机构对老人的护理仅仅是满足自身机构的管理和运作,并非真正从老人出发,满足老人的实际需要。在对老人的护理和服务中,如何从个体出发,培养老年人健康积极的心态和生活态度,才是机构服务的重要部分。

2 增权理论

2.1 增权

增权强调个人或群体的权力的赋予与充实,倡导个人通过自我实践增强能力,挖掘自身的潜能,强调社会底层边缘的弱势群体对权利的争取和自我利益的实现,个体通过自身努力,重新打破其内在的负面定型,由无助及无能感的心态转化为拥有较强的自身能力,自信及自尊感的感觉,重建自我价值和内在的权能感[1]。总的来说,对增权的理解集中在两个方面:增“什么权”和怎样增权,从而达到“通过增强个体运用权力的能力与自信,或者通过从环境中向个体注入一定的权力等方式,去帮助案主获得对自己生活的决定权与行动权”的目的[2]。

2.2 增权的3个层次

2.2.1 个人层次

即个体获得掌握自身所需要的资源的能力[3]。以本文为例,由于老人年龄的增大和各种社会地位的丧失,所研究对象不论在生理上还是在社会功能上都处于被动的弱势状态,因此必须帮助他们掌握个人的生活技巧和社会交往技巧,以提高自我效能和意识,以及自我控制能力,促进他们发展适应环境的能力和在各种不利环境下表达需要、获取和控制资源的能力。

2.2.2 人际层次

即提高与他人合作和人际交往的能力。处于弱势地位的服务机构内老人,由于衰老而造成的眼花耳聋等各种生理状况的不便,与人交流有很大的困难,并且社会功能丧失,经济条件不好,几乎没有任何参与社会交换和社会交往时必需的等价物,因而总是被主流的人际关系网络排斥,人际关系网络的狭隘性,使他们越来越孤僻和悲观,从而产生一系列的心理问题。

2.2.3 社会环境层次

即增强对社会决策和资源分配的影响力。社会层面上的增权意味着集体增权,在政府组织、机构管理与机构成员三者之间建立平等的对话关系。但在我国,这种关系并没有得到有效的建立,弱势群体往往缺乏参与社会的意识,甚至没有表达自己利益和需求的社会意识、表达能力和表达渠道,因此,这个层次的增权必须以群体的整体性活动出现,认识到自己应享受的权利,通过社会参与,逐渐建立起平等的、相互尊重的关系。

2.3 增权的两大模式

2.3.1 个体主动模式

强调个人在增权过程中的决定作用,认为增权并非“赋予”案主以权力,而是挖掘或激发案主的潜能。因此,增权的关键在于个体的主体性和主动性。

2.3.2 外部推动模式

强调增权过程中外部力量的推动和促进作用,主张通过外力去激活弱势群体主体,并通过客体与主体互动的不断循环和建构以达到持续增权的目的。

3 运用增权理论解决养老服务机构问题的介入策略与技术

一些学者(Gutierrez,1990;Gutierrez,1995;Gutierre z&Ortega,1991)认为增权涉及到个人、人际和政治三个层面[2]。因此对养老服务机构内的老年群体增权,总体来说,可以从个体、人际关系和社会参与等三个方面出发,分别运用社会工作的个案、小组、社区以及社会政策等具体介入策略和技术,运用个体自身内部的主动增权和外力推动增权来共同帮助机构内老人合理、合法的争取自己的权力和权利,影响自己所处的社会环境和社会政策,进而实现增权的最终目标。

3.1 养老服务机构中老年群体增权的介入层次

3.1.1 个体心理层面的增权介入

笔者在幸福园内与老人交流生活的过程中,能够强烈地感受到他们那种心理上的无能感,对自己的不信任,认为自己年纪大了,一无是处,同时对他人的不信任,担心被歧视与排斥,不敢和其他成员进行交往。

个案1:杨爷爷,83岁,荥阳市附近农村的老人,参加过淮海战役等战争,没有子女,丧偶后到荥阳市五保供养幸福园生活,下半身瘫痪,经过治疗和锻炼可以勉强行走,但是自身比较悲观,不愿意锻炼,终日坐在轮椅上,认为自己枪林弹雨都经历了,却因为疾病备受折磨,“活着没有意思”。

在机构中,很多老人其实都有这样的想法,认为自己一辈子经历了风风雨雨,却因为各种疾病煎熬,无能为力,于是悲观失望,对生活失去信心。因此,在养老服务机构内老人增权的过程中,必须要有意识地注入自重自尊、自强自信等增权元素,以提升他们主观心理上的自信心,进而帮助他们适应不断改变着的社会环境。

3.1.2 人际关系层面的增权参与

作为一个特殊群体,养老机构内的老人在人际交往方面主要有两方面的表现:(1)在同辈群体的交往方面,由于年龄或疾病的原因,很多老人在同辈群体之间并没有过多的人际交往,普遍反映“原来的朋友都不在了,即使在,身体都不方便,来回一趟不知道要多麻烦”;(2)在机构中,他们与周围人的交流也不多,都是在园内生活,生活相对比较单调和重复,并没有什么过多的新鲜话题,园内工作人员相对较少,并且都有自己的日常工作,不可能顾及到每一个老人的状态和交流,这样一来,老人缺乏正向的社会交往,内心都会比较闭塞和苦闷,自身的孤独感会不断增加,最终不可避免地陷入孤独无助的情境中。

个案2:张爷爷,90岁,以前是陈毅的部下,受伤后,为了不给国家增加负担,从上海回到老家养伤,一直孤身一人,哥哥在北京,妹妹在开封,都是高龄,来往不便,所以已经很久没有见面。他本身由于以前上过学,接受过比较良好的教育,因此和园内其他老人没有共同语言,无法交流,长期独处,认为生活没有意思。

人际关系作为一种独特的社会资源,利用它可以获得更为丰富的社会资源和社会资本,如果离开了人与人之间的关系,个体既无法提升自己的权力和能力,也无法表现自身对他人或其它群体的控制力和影响力,因此改变他们的人际关系现状是增权介入的重要方面。通过增权使老人提升对他人的影响力,帮助自身改善生活环境,使自己处于更为主动的交往和生活状态。

3.1.3 对个体社会参与层面增权的介入

在幸福园中,当问到园内老人对民政、劳动及社会保障、司法等部门所提供的服务是否满意时,很多老人其实都存在一定程度的意见,对他们的管理方式有自己的看法,但是认为“国家让你免费吃,免费喝,养着你,已经很好了,不要再那么多事了”,所以对机构和管理中存在的问题,自己接受的服务的不足并不表达出来,而是能忍则忍。

个案3:刘奶奶,82岁,身体不太好,而且由于年纪大,牙齿不好,很多时候园内的食物奶奶吃起来很费力,但是她认为,自己已经一把年纪了,园内让你免费吃喝已经很好了,所以,并没有把自己的情况反映给机构,平时都是用馒头泡菜汤。其实园内相当一部分的老人有这种情况,但很多老人也都有相同的心态,因此这种问题也一直没有得到解决和重视。

具体来说,社会是老人生活的基础环境和保障,社会层面上的增权,才能使老人从根本上保证物质条件和生活,从而才有可能进一步满足精神和文化需求,使一系列问题的解决得以顺利进行。因此,从社会层面上,争取更多力量的支持和资源的提供,也是个体增权必不可少的一个方面。

3.2 养老服务机构中老年群体增权的方法

3.2.1 个案辅导

运用个案工作方法对老人进行增权可以从两个方面入手:(1)帮助老人树立积极的自我概念,改变消极认知。帮助他们有效地认识到自身的价值、贡献和生活的意义,改变其自卑、失落、孤僻的心理状态和认知;(2)挖掘案主潜能,发挥老人的余热作用。在个案工作的交流过程中,找到老人的发光点,使他们意识到自己的长处,挖掘潜能,从而明确自己生活的价值和意义。

3.2.2 小组增权

增权视角的社会工作鼓励案主与同辈群体之间的互助和交流,通过集体意识的觉醒与共同努力摆脱“无权”的状态,一起争取公平对待、社会正义与自尊心的建立。这就需要社会工作的小组方法的介入。通过小组工作,可以使老人通过与其他组员的互动,得到交流和情绪的疏导,改变其情绪的闭塞、孤僻状态,增强自信心和适应环境的能力;同时小组安全、接纳的空间,和谐、开放的温暖氛围,也可以给予组员勇气,使其更加勇敢地面对自己的问题,多一些安全感和归属感,在生活中更有信心[4]。

3.2.3 社区介入

推进社区工作的发展,通过老人生活的社区和机构对他们进行增权,可以通过发动社会资源,争取社会力量对机构和社区的服务帮助与支持、呼吁社区机构为老人提供社会参与的机会,从而改变他们的社会生活和交往状态,增强对自身力量的体验,消除消极的自我意识,体验自我在社会参与中的意义与价值。并重视NGO(非政府组织)和NPO(非营利组织)力量的社区内参与,同时,大力发展完善社区服务,针对这一弱势群体提供多元、多样的社会福利和社会服务。

3.2.4 社会工作行政的增权介入

要实现群体上的增权,从国家和政府的宏观角度上来讲,关键在于切实有效的社会政策的选择,建立健全针对弱势群体的补偿性社会政策和发展性社会政策。

(1)政府增权。要实现机构内老人的增权,从真正意义上改善老人的待遇,合理的经费保障必不可少,只有这样,才能使机构的各项服务、人员培训以及物质供给得到保证,从而使老人在物质、服务上享有应有的权利。因此,相应的农村养老服务机构的经费保障制度的建立和完善必不可少;同时建立养老服务机构内的岗位专业标准和操作规范,加大专业人才的引进制度,鼓励和吸引专业技术人才和高校毕业人员到机构内就业,以提高机构的服务质量和水平。同时,健全老人保护的法律法规。法律权利往往决定着人的经济地位、社会地位和社会机会等很多现实利益,因此,相应的完善的法律制度体系的建立对于无社会功能和经济能力的老人来说是绝对必要的,多层次立体化的法律保护体系,针对老人群体的特殊性制定倾斜保护制度,都是确保老人权利,实现老人增权的必要手段和措施。

(2)社会增权。营造良好的社会氛围,弘扬尊老爱老的优良传统。社会是个体成长生活的主体环境,社会氛围和环境是个体行为的直接影响因素。因此,要实现老人生活的价值和意义,必须从整个社会宏观层次上,使整个社会意识到老人的重要性,使老人感受到自己存在的价值和他人对自身的尊重,保障老人有一个友好、和谐、健康的生活氛围。

总的说来,不管选用什么样的社会工作方法进行增权,个体自身的主动增权和外力推动的增权两大模式相互结合,才是实现成功增权的关键,没有个体主观上对自身已有和应有权力的认识,就谈不上通过个体行动来获取权力;而没有社会增权环境的形成,个体增权能力和意识的培养也就无从实施。

综上所述,对于促进我国农村养老服务机构内的发展,引进增权理论和实践模式,十分必要。这不仅有助于机构老人自我价值的实现,促使其正确积极地面对生活,也有助于从宏观层面解决一系列由养老引发的社会问题,构建新的养老服务模式,完善养老服务机构,从而使我国的养老事业得到更好的发展和进步。

参考文献

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[2]陈树强.增权:社会工作理论与实践新视角[J].社会学研究,2003,(5):70-83.

[3]刘梦,陈丽云.赋权观念在妇女小组工作中的运用[M].科学文献出版社,2002.

农村养老服务 篇11

关键词：社会嵌入理论；嵌入式养老；养老服务

一、 嵌入式养老：一种新型养老服务模式

上海是全国较早进入老龄化的城市。据统计，2014年底上海60岁及以上户籍老年人共计413.98万，占全市户籍人口的28.8%，较上一年提高了1.7个百分点。据上海老龄科研中心的研究预测，预计2020年上海户籍老年人口总数将达到540万人。老龄化的快速发展给养老服务带来了巨大压力。为尽快破解养老难题，上海一直着力探索符合城市特点的养老服务供给模式，初步形成“90%家庭自我照顾、7%社区居家养老服务、3%机构养老”的“9073”养老服务格局。这种养老服务格局在一定程度上缓解了上海养老压力，但是相对老人多样化的养老需求而言，还存在功能不足。主要表现为机构养老一床难求，且由于跟子女疏隔存在亲情伦理的缺憾；社区养老资源发掘不足，缺乏專业化的养老服务供给；居家养老难以享受到膳食、洗涤、清洁卫生、预防保健等养老服务。如何通过改造利用社区现有公共设施或闲置资源，提供嵌入式、多功能、小型化社区养老设施，为老人就近提供便利的专业化养老服务？嵌入式养老服务机构——“长者照护之家”在上海应时而生。

嵌入式“长者照护之家”被称为“家门口微型养老院”，它跟机构养老的区别，在于规模上可根据资源条件灵活掌握，地理位置上更加接近家庭，便于亲情互动；它丰富了社区养老功能，可以把机构的服务资源最大程度向社区辐射；它为居家养老提供多样化服务，包括膳食、洗涤、清洁卫生、预防保健等都可以直接送到家里，让老人足不出户得到养老照顾，从而有效改善机构养老“一床难求”的局面。总的来看，嵌入式“长者照护之家”从功能上使“90”、“7”、“3”三个板块有机衔接，实现了养老服务体系内的分层与融合，尽管这一模式还处于试点阶段，有待进一步完善，但它无疑代表了上海未来养老服务体系创新的方向。

二、 社会嵌入理论：养老服务模式创新的理论视角

作为新经济社会学的重要理论范式，社会嵌入理论1985年由美国社会学家格兰诺维特提出。该理论认为，个人是嵌入一定的社会关系之中，依托其社会关系支持，获得必要的社会资源与服务。因此，个人往往也根据所嵌入的社会关系背景，作出符合自己主观目的的决策和行动。格兰诺维特还指出：在人与社会互动过程中，既要避免社会化不足，又要防止过度社会化，个体必须与社会结构间融合互动中获得平衡。

社会嵌入理论是解释“嵌入式养老”模式创新较有说服力的理论工具，具体关系可如图1所示。根据社会嵌入理论，家庭养老和居家养老社会化不够，难以获得足够的社会资源；机构养老过度社会化，难以满足老人的家庭情感需要，而嵌入式养老符合老人适度社会化要求，它以社区为依托，充分嵌入社区各种养老资源，在不脱离老人熟悉的社会关系和生活环境背景下，为老人适度社会化养老提供了一个较理想的平台。

三、 上海嵌入式养老模式的创新特点

1. 政府主导，搭建嵌入式养老服务平台。为了缓解社区养老服务设施资源紧缺的压力，2014年4月，上海市政府颁发《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》（[2014]28号文），提出“因地制宜兴办家庭化、小型化养老机构”。根据此文件要求，2014年9月，上海市民政局开始在部分区镇开展“长者照护之家”嵌入式养老服务试点工作。2015年，“长者照护之家”被列入市政府实事项目，试点单位由5家扩充到20多家。该模式的特色突出在四个方面：一是“嵌入型”。即嵌入于社区，与社区环境融为一体，老人在社区甚至在家就可享受养老服务。二是“微型”。即规模小，投入门槛低。根据试点方案，床位规模在10张～49张，单床面积足够18平方米，总建筑面积达到300平方米以上就可运作。三是“运营专业化”，由专业的养老服务机构提供高质量的护理服务。四是“功能多元化”。不仅有日间“托老”服务，而且提供24小时全天候服务。内容涵盖生活照护、康复护理和医疗卫生等多方面。

为保障试点工作顺利进行，上海市民政局作为政府主管部门，牵头召开了“长者照护之家”工作部署会议，并制定《“长者照护之家”试点工作方案》。各区县民政局负责试点工作的指导并协调相关职能部门。各区镇政府是试点工作的责任主体，对试点中的问题予以及时协调。同时政府加大政策扶持，如规定参照保基本类养老机构的扶持政策对“长者照护之家”予以支持，从市级福利彩票公益金中对新增养老床位给予建设补贴等。

2. “以需定供”，满足“家门口养老”的精神赡养需求。与传统的机构养老相比，“长者照护之家”嵌入式养老模式体现了政府在建设养老服务供给体系方面的供给理念创新：即不仅满足老人的基本养老服务需求，而且注重其情感方面的需求。此模式创新性地通过将养老机构“嵌入”老年人居住的社区，使老人在不离开熟悉的人际关系、社区环境背景下享受专业化的养老服务，既满足老人各种基本养老服务需求，又满足老人家庭团聚的情感需求和保持原有社区关系的归属感，打通了老人的生活圈和养老圈。从上海的实践情况看，这种“以需定供”模式较受老人欢迎。而传统机构养老存在“中心城区一床难求，郊区床位大量闲置”现象，究其根源在于政府的供给理念陈旧，政府在郊区建养老机构增加供给时主要考虑的是郊区可利用土地多且成本低，增加养老床位比较容易，而没有考虑老人是否有去郊区养老的需求意愿。其实质是“以供定需”的传统供给理念不受市场认可的一种反映。

3. 养老服务功能补缺，完善“9073”养老服务供给体系。上海自“十一五”期间提出“9073”养老服务格局以来，居家养老、社区养老、机构养老功能独立、各自发展，老人获取的养老服务也相对单一。嵌入社区的微型养老机构，定位于为周边社区老人就近提供集中照护服务的社区托养设施。其规模虽小但服务功能多元化，既是“日間照护中心”，提供日间“托老”服务，也是“长者照护之家”，提供24小时全天候养老服务。另外还是连接社区养老与机构养老务的桥梁。嵌入养老机构收住的老人，多是护理等级界于中度与重度之间的老人，通过一段时期强化医疗护理和康复，部分老人的健康状况得到改善，可以进入日托所接受照料；身体状况日趋严重而无法改善的老人，则转入养老院或者护理院。另外，嵌入养老机构利用其嵌入社区的优势，可把其拥有的养老资源和专业服务直接辐射到家庭，为居家养老提供专业服务和支撑。如为居家老人提供助餐等基本生活照料服务以及为老人家属提供“喘息”服务等。因此，嵌入式养老模式从服务功能上打通了“90”、“7”、“3”三个板块，实现了居家、社区、机构养老的融合，完善了养老服务供给体系。

4. 养老服务方式创新：医养结合一体化服务。医养结合是当前养老服务中老人最迫切的需求之一。根据上海市卫生和计划生育委员会的数据，沪上老人总体患病率为77.3%，60岁以上生活不能自理的占3.7%，其中80岁以上生活不能自理的占13.1%。对这些老人来说，养老和就医是同等重要的基本生活需求。而传统的养老服务中，医疗护理和生活护理是分离的，老人常被迫疲于医院和养老机构之间。目前试点的“长者照护之家”，开展医养结合一体化服务。具体模式主要有两种：一是养老机构与社区医院签订合作协议，由社区医院派遣全科医生，定期为老人提供医疗服务；另一是内设医疗机构，由全职的医生和护士全天候服务。如洋泾街道长者照护之家虽只有30张床位，但一般的康复、诊疗、开药、挂水等都可以在机构内进行，极大地方便了老人。

四、 嵌入式养老模式面临的问题

1. 社会资本参与度较低。养老服务业的健康发展，需要“完善市场机制，激发社会活力，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体”。然从上海试点的“长者照护之家”来看，其被列入“政府实事项目”，是由政府推动的自上而下的养老服务模式创新，带有较浓厚的行政色彩。“长者照护之家”前期的建设都是政府唱主角，“公建公办”或“公建民营”，社会资本参与度较低。这种局势下社会资本因处于缺少话语权的配角地位导致其参与积极性不高，难以成为发展养老服务业的主体。另一方面，政府会因自身财力所限使得这种模式难以大范围推广，可持续性令人堪忧。

2. 规模效应不明显，运营收支平衡难。嵌入式养老模式在使老人维系原有社区关系的同时获得了机构式的专业照护服务。可对运营机构而言，由于床位数量少，收入有限，规模效应难以发挥，运营收支平衡难是制约该模式可持续发展的关键。据业内测算，要拥有合理的投入产出比，床位须在300张左右。床位若少于50张，靠床位费收入收回房租、硬件、人力资源等成本支出较困难。目前试点的“长者照护之家”床位基本都在50张以下，规模最小的只有14张。这些试点机构在试点期间主要靠政府补助以及与周边养老院共享服务资源才得以支撑。若此模式要复制推广，则如何拓展社区养老服务是可持续运作的关键。

3. 养老服务专业护理人才缺失严重。专业护理人才缺乏日渐成为制约我国养老服务业健康发展的瓶颈。根据规定，“长者照护之家”应有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和护理人员，其中养老护理员须持证上岗，与老年人最低配比标准为日间1∶8～10，夜间1∶15～20，夜间工作人员不少于3人。而国际上通行的标准，护理员与老人的比例为1∶2至1∶3，即一个护理员护理两到三位老人。由此可见，护理员数量上严重供不应求。另外，目前从事养老护理的人员，大多是四五十岁的女性，存在年龄偏高、受教育程度不高，缺乏相对专业的护理知识、经验和技能，在护理质量上更是难以满足高层次的服务需求。

五、 完善嵌入式养老模式的主要举措

面对养老服务存在的问题，上海“嵌入式养老”创新无疑丰富了养老服务的供给模式，给老年人带来更多样化的服务选择。然而，新模式要释放出更持久的活力并具有广泛推广价值，还需结合“嵌入式”特点，采取有效举措，完善相关的制度环境建设。

1. 建立有效市场机制，改善养老服务市场供需关系。当前养老服务市场机制发育还不够健全，迫切需要政府改善养老服务社会环境，积极培育养老服务市场，通过有效的制度安排实现“市场有效需求”与“市场有效供给”之间的平衡发展。从增加市场有效需求看，政府需要加大购买养老服务的力度，创造更多的有效需求，重视对“应保尽保”老年人的基本养老服务购买，还可以考虑借鉴国外经验，采用“现金+养老服务代金券”的方式发放高龄补贴，也可以鼓励单位为职工购买养老服务代金券，以此促进对养老服务的消费从而创造市场需求。从增加市场有效供给看，政府需要加大政策扶持力度，提供税费减免、土地供应、场所支持等方面优惠扶持政策，激发更多社会资本积极参与养老服务的供给。

2. 建立老年护理保险制度。老年护理服务是嵌入式养老服务的重要内容，主要难点在于费用来源。部分国家依托社会资源分担养老护理风险，通过建立和发展养老护理保险制度解决费用问题，为嵌入式养老服务提供了基础性制度保障。如日本专门制订《护理保险法》，建立养老护理保险基金，强制要求40岁以上人群缴费，用于支付65岁以上老人需要长期护理照料的费用，养老服务事业也得到极大推动。国内也有相关实践，山东青岛2012年7月开始探索长期医疗护理保险制度，规定老年居民的护理服务费用纳入长期医疗护理保险制度，但凡参保人员包括老年人在定点医疗机构或者居家接受医疗护理照料，发生的符合规定的医疗护理费，可以由长期医疗护理保险基金按比例支付。青岛的做法对于实质促进嵌入式老年服务具有重要借鉴意义。目前上海医疗保险基金结余比较充分，可以尝试从结余医疗保险基金中划拨部分资金，用于支付老年护理费用。上海更可以根据老龄化特点和制度环境特点，积极探索更具特色的老人护理保险制度。

3. 扶持养老连锁化运营。养老连锁化运营是养老服务的管理创新，能够提升养老服务的效能。首先，连锁化运营可以统筹产业资源，降低采购和管理成本，快速扩大服务规模。其次，连锁化运营可以通過建立连锁化培训系统提高各种专业人员的工作效率；同时由于连锁化运营机构不仅可以提供服务型岗位，还可以提供管理型岗位，专业化培训与层次性职业化发展前景有助于吸引和留住养老服务人才。此外，连锁化运营可以培育自有品牌，发展规模经营，有利于未来养老服务企业融资和社会资源的整合，也有利于政府集中资源扶持重点企业。当然，对于连锁化运营的成功与否，仍然需要政府在顶层解决一些重要问题：一是政府政策支持，发展养老服务需要政府在政策上为中低收入老人特别是低收入的老人提供有效的养老扶持，包括人力和财力的补助；二是大力推行公建民营，政府可通过免费或低偿的形式将微型养老机构委托专业化连锁养老机构运营，将服务质量优、管理规范的连锁机构扶持起来；三是建立行业标准，微型养老机构发展还缺少标准和规范，也亟须政府在政策、资金上予以倾斜，有针对性地扶持几个品牌，为行业的健康发展树立标杆。

4. 建立养老服务志愿者激励机制。嵌入式养老的一个重要特点是通过嵌入社区，更多统筹各种社会资源，既争取有偿的服务，更要发掘无偿的社会资源，志愿服务就是其中需要大力发展的方面。志愿服务虽然是基于自愿，但也离不开政府积极倡导和必要的激励。上海各级政府应尝试建立志愿服务激励制度，促进嵌入式养老服务志愿者队伍的专业化发展和稳定化与持久化建设，这是推动嵌入式养老服务的必要举措，也是“嵌入式”模式题中应有之义。香港等地的做法具有可借鉴性，通过专门的志愿者机构建设，志愿者服务登记制度，促使全社会积极参与养老服务公益事业，对坚持志愿从事养老服务公益事业的机构、团体和个人，成绩突出的应给予表彰和宣传。国外经验也启示我们，结合学校教育培养养老服务志愿意识，是最为有效也是最有社会影响力的渠道。上海对于学生的德育教育和德育实践，应将养老志愿服务作为重要内容纳入其中并落到实处，进而带动家庭乃至社会形成尊老、敬老、为老的良好服务风气。

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农村养老服务 篇12

随着我国经济的增长和卫生医疗水平的上升,中国人口的平均寿命不断长,中国是个农业大国,农民群体是我国最大的人口群体。人走向老年是不可逆转的趋势,而农村的养老还是主要依靠家庭来承担,在老年人失去劳动能力之后,大多数情况下只能依靠子女。老年人的养老保障问题突出,又由于当地政府养老公共服务供给能力的不足,使得该问题无法得到很好地解决。但也不排除有些经济发达地区,老人可以从集体组织中得到养老金,但这种情况毕竟为少数,相对存在于东部发达省份的农村,比如浙江宁波地区的农村,就已经有了完整的养老保障,对于老年人和失地农民,政府都提供养老公共服务的支出,来保障失业和失去劳动力人口的生活。但是,在比例占重头的中西部农村,老年人的养老保障问题突出,又由于当地政府养老公共服务供给能力的不足,使得该问题无法得到很好地解决。当然,必须指出的是,最近几年,不论是城市还是农村,政府对于公共服务的支出大大提升,政府在公共服务供给方面的成就不能一概抹杀。可公共服务农村城市不均等的问题也突出,而这种不均等化正是制约农村前进的关键因素。在广大的农村地区,由于农民收入水平的提升,带来农民生活需求的增长,故而迫切需要完善的养老、医疗卫生、文化教育体系,而政府在公共服务支出中的短缺和不均等问题不仅成为经济和社会发展的主要瓶颈,也严重影响着广大农民的养老,如果农民的养老问题无法得到良好解决,那么构建社会主义和谐新农村也将是一句空话。因此,在此以浙江省为例,研究政府财政支出中社会保障支出的额度对当地养老的影响,具有一定的意义。

2 政府公共服务支出

公共服务的涵义,也就是21世纪以来新公共管理运动和改革政府的理念,公共服务狭义的概念不涵盖国家政府所涉及的经济调控、市场管理、社会职能等一些职能活动,凡是属于政府范围的行政管理过程,维持整个市场的秩序和社会的秩序的监管活动,并且,影响宏观经济运行和社会整体的操作的行为,都不属于狭义的公共服务概念之中。公共服务支出满足公民的生活、生存与发展的某种直接性需求,这样的需求能够让公民得到更好的满足。比如,教育的需求涉及到公民及其被监护人,也就是他们的子女所必须得到的需求,通过教育他们可以得到身心上的满足,同时能有助于他们人生的成长与发展。如果在这个教育过程当中,政府的权威和公权力发挥了相应的作用,那这就被叫做公共服务了。可是,又比如执法、税务登记、商标注册、行政处罚等,即使在这个过程中也和公民发生了关系,并且依然是公民在生活和从事一系列工作中所必须与政府发生的关系,可不同的是,公民在诸如此类的行为中也不会感觉到自身的需求得到了很大程度的提升和满足,而这只能使公民的间接需求得到满足,因此类似的行政活动并不能被称为公共服务支出的活动。赵强社(2015)认为公共服务一般涵盖了民生所需求的教育问题、就业需求、社会福利保障、医疗保险和卫生、计划生育政策、文化体育发展领域等的公共服务。韩小威(2012)这一点可以从经济学的视角来分析:首先是消费的非排他性,这就是说,在当一个人消费时,无法阻止其他人对该物品和服务的消费,换言之,任何人都可以对其消费。2012年7月出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》基于切实可行的操作层面制定了国家公共服务界定的标准,明确了四个主要的目标:扩大有效供给、均衡地发展经济、打造群众比较满意的服务、涉及范围比较广泛,最终实现城乡公共服务的均等化。

如何使公共服务供给有效地扩大,这是公共服务均等化的前提。政府服务的支出是为了保障公民的基本利益,基本利益是指基本公共服务应涵盖公民的生存权。娄兆锋、曹冬英(2015)认为,公共服务是指保障个人基本生活和发展权利所不可或缺的公共服务。包含了教育文化、医疗卫生、交通信息、环境保护和社会保障等领域。以经济学的眼光来看,这不仅包括供给的扩大,更加重要的是增加政府支出在公共领域中的比重。从政治的角度来看,改革开放之后,虽然我国不再以传统的计划经济来控制国民的一切,但是传统的基层官僚体制还依然存在。政府对经济管得太多太宽,管制过多过滥,效率低下等等。由于我国经济从封建经济之中过度出来,在近代又形成了畸形的资本经济,我国政府对经济的控制一直是过于多,中国的市场经济发展很不完善,因此,政府在经济中扮演的角色存在问题。比如说生产角色的越位,国有企业及事业单位控制着大多数公共物品的生产和公共服务的提供,让那些本可有市场或者民营企业完成的生产收入国家管制之下,降低了经济的活力。其次,提供角色的缺位,政府为制定良好的法律法规来完善市场的运行,缺少相关专业人员来维持市场经济的平衡。在政府提供和支出方面,应很好地引入市场竞争机制,汇集政府、市场、社会和个体的力量来进行供给,也就是治理中强调的服务供给主体的多元化。为了有效地实现公共服务的提供,作为政府,应当引导公民认识自身的需求,满足公众利益的需求,同时又该做到掌舵而不是划桨,还要通过反馈系统来了解回应性。

公共服务均等化另一个内在要求就是需要发展比较均衡。发展公共服务涵盖了服务结构的优化和服务规模的扩大,但是最重要的一点原因就是要做到公共服务提供者和受方的需求上的匹配。较为均衡的发展囊括了市场资源配置的均衡、结果上的均衡和对于服务的评估的均衡,尤为突出的是要保证广大落后农村地区的公共服务供给的能力。

公共服务均等化的具体方向是服务能力需要力所能及。伴随着公共服务的实践活动的展开,国家公共服务基本标准的落实就在于其能否具有可获得性。首要的是要具有一个健全的服务网络。当前,偏远地区或者城市地区中低收入者对于公共服务的需求比较大,能否使其得到满足是一个很重要的问题。但是他们对公共服务的利用能力比较低,同时局限于他们较低的支付能力,尤其是处于大灾之后,很容易地因灾致贫。因此,国家基本公共服务标准的建立依赖于健全完善的服务网络。其次,要有针对性地提高特定领域的公共服务能力,让特定的需求者能够有效及时地获得服务。国家基本公共服务标准的第一个阶段性目标是在城乡一体化的基础上改进服务链、尤其是对农村地区的公共服务供给,进行大力的扶持,逐渐消除公共服务供给的城乡二元结构,让城乡居民都能享受到便捷有效的公共服务。此外,随着规划的实施和发展的深入,到2015年,基本公共服务在城乡都达到完善,城乡居民都能拥有较好的公共服务,公共服务均等化的步伐向前迈出很大的一步,到2020年,全面实现小康社会奋斗目标的时候,实现较为健全的公共服务体系,城乡公共服务二元结构的问题得到很大的完善,争取做到基本实现公共服务的均等化。

其次,作为维护公共利益而产生的公共服务,理论上应该是由政府主导,或者说政府应该作为一个安排者的角色。本文认为,在市场经济时代的今天,公共服务具有多主体提供的模式,并且各主体之间相互依赖。

4 政府公共服务支出对养老的影响

政府财政的支出对于养老服务的完善有着重要的作用。在近年来,政府加大了公共服务在于养老方面的支出。

4.1 模型设计

为了更好地论证社会保障方面的支出对于养老和保障有着重要的影响,本文利用EVIEWS软件对二者进行相关性的分析。图1选取了2007年到2013年浙江省社会保障支出与社会福利机构数量。

由图1得出,点基本都落在直线附近,这说明变量X(保障支出)与变量Y(福利单位机构数)之间存在线性相关,且增长方向相同,可以推测存在正相关。建立如下线性模型:

该模型中β1和β2为未知参数,β1是对社会保障支出的截距系数,β2为X的斜率系数。而μ则为随机扰动项,在实际政治经济活动中,除了政府社会保障支出对福利性机构增长有着影响,其次,福利机构即养老机构等的发展也依赖于其他很多因素,比如社会和企业的救助与投资等,因此在这设置μ为方程式的随机扰动项。

4.2 参数估计

根据图2的LS回归结果显示,β1为1383.375,β2位1.7084,由此我们可以得到以下方程:

可由以上方程得出,在其他因素不变的情况下,比如社会救助,私人部门的投资等情况均保持不变的时候,政府部门每增加1亿元的社会福利保障支出,就会相应得增加1386个福利机构数的增加。这表明,政府公共服务的支出对于老年人和失能弱势群体的作用是非常大的。因此,在之后的社会发展和一系列改革之中,应当加强政府公共服务的支出份额,强化政府社会管理职能,同时,在改革政府和治理兴起的浪潮中,一元管理的模式已经一去不复返,各社会团体,第三部门,公民自组织等在养老这个亟待解决的社会问题面前应当也承担相应的责任和义务。以政府为主导,社会为参与,公民自我出力的形式来完善养老机制,为构建社会主义和谐社会奠定良好的基础。

4.3 模型检验

由图2可以得知可决系数R²=0.958043,介于0到1之间,说明方程的拟合度较好,解释变量“社会保障支出”对被解释变量“福利机构数”绝大部分的差异做出了解释。

White检验。该模型进行White检验检验后不存在异方差,因此对原方程进行WLS估计,见图3。

根据图4White检验结果显示,Obs*R-squared=1.193897,相应的概率值P=0.5505大于检验水平α=0.05,因此不能拒绝原假设,即WLS估计所得到的残差序列不存在异方差。根据WLS估计,Y设定为社会保障支出,X设定为福利机构数,得到新方程:

因此,由实证分析所得,政府社会保障支出的增加能够拉动社会福利机构的增加,包括养老机构的增加,所以,政府为了完善养老方面的服务,应增加公共服务尤其是社会保障方面的支出。

5 对策与建议

5.1 发挥家庭养老模式在农村养老中的作用

计划生育这项国策实行几十年以来,不论是城市还是农村,人口出生率出现了急剧的下降,一对夫妻一般只养育一个孩子,甚至很多出现了一个青年劳动力要赡养四五个老年人的情况,传统的“多子多福”的家庭养老模式受到严重冲击,加之中西部地区人口的大量外流,导致很多村成为老人村,老年人的生活和健康面临威胁,养老问题无从谈起。

5.2 加强政府公共服务支出在农村养老中的比重

要逐步消除公共服务不均等化,将农村养老公共服务支出的比例制度化。解决人口老龄化所带来的社会问题,尤其是在广大农村地区,老年人一生病就等死的情况并不在少数。保障系统还应该涵盖对于老年人精神生活的培育以及提供他们相应的法律帮助等。总结各种解决的路径,我们可以看出在当前农村公共服务供给机制中,还是需要政府作为主导,以社会和家庭为辅。

参考文献

[1]赵强社.城乡基本公共服务均等化制度创新研究[M].中国农业出版社,2015:17-24.

[2]韩小威.中国农村基本公共服务供给的制度模式探析[M].中国社会科学出版社,2012:27-34.