《政府会计准则》解读

《政府会计准则》解读（共12篇）

《政府会计准则》解读 篇1

财政是国家治理的基础和重要支柱。政府及非营利组织会计是财政管理的一项重要基础工作。《会计改革与发展“十三五”规划纲要》 (以下简称《规划纲要》) 紧密围绕社会经济发展和财政中心工作, 站在会计改革与发展全局高度, 提出了“十三五”时期加快推进政府及非营利组织会计改革的目标任务和措施, 这为新时期政府及非营利组织会计改革与发展指明了方向, 是做好今后一段时期非企业会计标准建设工作的行动纲领。

一、政府及非营利组织会计改革与发展面临的形势

政府及非营利组织会计是我国会计体系的重要组成部分, 建立健全并有效实施政府及非营利组织会计标准是我国会计标准建设的重要内容。改革开放三十多年来, 我国在大力推进企业会计改革的同时, 经过不断探索和努力, 于1998年前后形成了主要由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计组成的现行预算会计体系, 自1999年起逐步建立起包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金, 以及新型农村合作医疗基金、新型农村社会养老保险基金等在内的社会保险基金会计体系, 并于2000年发布了《住房公积金会计核算办法》、2004年发布了《民间非营利组织会计制度》、2008年发布了《土地储备资金会计核算办法》等, 基本适应了经济转轨时期国家财政预算管理的需要, 满足了行政事业单位和其他各类非营利主体日常会计核算的需要。随着公共财政体制的建立和完善, 为了适应财政改革需要, 财政部于2010年率先从医疗卫生行业入手, 制定发布了《基层医疗卫生机构会计制度》, 修订发布了《医院会计制度》;“十二五”时期, 为配合财政改革和行政事业单位财务管理改革的需要, 财政部适时修订发布了《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》《行政单位会计制度》《高等学校会计制度》《中小学校会计制度》以及《科学事业单位会计制度》, 制定发布了《彩票机构会计制度》, 对于规范行政事业单位会计行为, 保证会计信息质量, 提高公共资金透明度, 促进各项事业健康发展发挥了重要的作用。

然而, 随着依法治国理念的不断深入和新时期全面深化财税改革的稳步推进, 现行的主要以收付实现制为基础的预算会计体系逐渐暴露出滞后性和不适应性;随着民间非营利组织自身的不断发展和社会关注度的提高, 其会计核算、信息披露等方面出现了一些新情况和新问题;随着国家社会保障体系内容的不断丰富和运行体制的不断变革, 现行社会保险基金会计体系在涵盖范围、核算方法等方面逐渐显露出不完善和不协调;随着城镇住房制度、土地储备制度改革的推进, 现行住房公积金和土地储备资金会计制度也亟待修订。这些问题反映出我国现行政府及非营利组织会计体系与社会经济发展的要求还不相适应, 需要通过进一步深化改革切实加以解决。

党的十八届三中全会提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重大改革举措, 2014年新修订的《中华人民共和国预算法》要求各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告。国务院批转财政部的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》 (以下简称《改革方案》) , 明确了改革的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务和实施步骤, 确立了政府预算会计和财务会计功能适度分离又相互衔接的政府会计体系, 要求在2020年之前建立起具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。此外, 党的十八大以来, 党中央、国务院对于加强民间非营利组织管理、建立更加公平可持续的社会保障体系和公开规范的住房公积金制度等都做出了一系列重要战略部署和政策安排。这些战略部署、改革举措和政策安排等, 为“十三五”时期加快推进政府及非营利组织会计改革与发展提出了明确要求, 指出了改革的发展方向, 提供了有力的政策保障。

二、加快推进政府及非营利组织会计改革的重要意义

《规划纲要》在总结成绩和经验、分析经济社会发展新形势、新任务和新要求的基础上, 提出要在“十三五”时期加快推进政府及非营利组织会计改革, 从建立政府会计准则体系、完善民间非营利组织会计制度、修订社会保险等基金 (资金) 类会计制度等三方面明确了任务和措施。这对于充分发挥会计服务财政工作的职能作用, 促进公共财政建设和社会经济发展, 全面提升行政事业单位和民间非营利组织管理水平具有重要意义。

(一) 加快推进政府会计改革, 是建立现代财政制度, 提升国家治理体系和治理能力现代化的重要基础

一是能够完整反映政府收支信息, 有利于建立全面规范、公开透明的现代预算制度。会计工作是预算管理的基础, 通过完善现行预算会计制度, 完整记录和反映各级政府、部门和单位预算收入和支出的全过程和结果, 有利于夯实预算管理的基础, 确保各项预算管理政策“落地”, 对于建立全面规范、公开透明的现代预算制度具有重要的基础性作用。

二是能够如实反映政府“家底”, 有利于财政经济可持续发展。在完善现行政府预算会计的同时, 强化政府财务会计功能, 可以全面记录政府资产和负债等“存量”信息, 完整反映政府财务状况以及财政能力和财政责任, 有助于强化政府资产管理主体责任, 有效监控政府债务, 为开展政府信用评级、防范财政风险等提供信息支持, 促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。

三是能够科学反映政府运行成本, 有利于科学评价政府绩效和政府受托责任履行情况。在会计核算环节引入权责发生制, 可以准确反映政府成本费用信息, 实现对政府整体、部门单位、单个项目等资源耗费情况的合理评判, 为科学开展政府绩效考评、评价政府受托责任履行情况提供扎实有效的信息基础。

四是能够提升财政透明度, 有利于国家治理体系和治理能力的现代化。通过建立政府预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的政府会计体系, 同时生成基于收付实现制的决算报告和权责发生制的政府财务报告, 并按规定进行审计和公开, 可以全面、清晰反映政府预算执行信息和财务信息, 显著提升财政透明度, 满足权力机关、社会公众等对政府受托责任履行情况的信息需求, 有助于夯实国家治理的基础, 促进国家治理体系和治理能力的现代化。

总之, 在新的形势下, 政府会计改革涉及国家治理能力和治理体系, 涉及到使政府权力受到约束, 使权力机关、社会公众能够监督政府, 意义非常重大。加快推进政府会计改革, 建立和有效实施政府会计准则体系, 不仅是贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 (以下简称《决定》) 和《改革方案》的任务所在, 也是贯彻落实《预算法》、深化财税体制改革的职责所在, 更是推进国家治理体系和治理能力现代化的使命所在。

(二) 加快推进民间非营利组织会计改革, 是规范社会组织管理, 促进社会事业健康发展的迫切要求

民间非营利组织主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位 (《慈善法》中所称的“社会服务机构”) 和宗教团体、宗教活动场所等。近年来, 民间非营利组织在我国迅速发展, 承担了部分社会职责, 积极参与医疗卫生、教育、社会保障等民生领域的救助和慈善活动, 涉及公众较多, 社会关注度日益提高。与此同时, 目前民间非营利组织工作中还存在法规制度建设滞后、管理体制不健全、支持引导力度不够、组织自身建设不足等问题。为改进公共服务供给方式, 加强和创新社会治理, 党中央、国务院对改革民间非营利组织管理作出一系列重大部署, 要求财政部门推动民间非营利组织建立健全内控管理机制, 严格执行国家有关财务会计制度和票据管理使用制度, 推行社会组织财务信息公开和注册会计师审计制度。现行《民间非营利组织会计制度》已经实施10年有余, 相关内容已经不能完全满足当前民间非营利组织会计核算的需要, 同时由于缺乏必要的外部审计和监督, 该制度在部分民间非营利组织并未得到有效执行。因此, 加快修订完善民间非营利组织会计制度, 积极推动民间非营利组织会计制度的有效实施, 不仅是规范社会组织内部管理的客观需要, 也是加强财政部门对社会组织管理、促进社会事业健康发展的迫切要求。

(三) 加快社会保险基金等基金 (资金) 类会计改革, 是服务社会保障制度改革, 健全社会保障体系的重要举措

社会体制改革是中国特色社会主义事业总体布局中社会建设的重要组成部分, 是维护社会秩序、促进社会发展、构建公平正义社会的重要内容。党的十八大以来, 我国全面推进深化社会体制改革, 在完善社会体制、创新社会治理体系、建设法治社会等方面提出了新的要求, 突出表现为建立公平公正的公共服务机制, 大力培养公众的参与意识, 激发公众自发参与到公共服务和社会管理。为此, 我们需要尽快建立更加公平可持续的社会保障体系, 建立公开规范的住房公积金制度, 社会保险基金、住房公积金等社保资金管理制度面临进一步的调整。梳理整合、修订完善现行社会保险基金、住房公积金等会计核算制度, 健全会计核算体系, 拓展会计核算内容、改进会计核算方法, 对于全面、准确核算社会保险基金、住房公积金等资金收支及运行情况, 提高其会计信息质量和透明度, 服务社会保障制度改革, 健全社会保障体系具有重要意义。

三、“十三五”时期的主要目标任务及其背景

(一) 建立政府会计准则制度体系

1. 目标任务

以国务院批转财政部的《改革方案》为统领, 有序推进政府会计改革, 在已发布的《政府会计准则——基本准则》基础上, 加快制定政府会计具体准则及应用指南和政府会计制度, 建立健全政府会计准则制度体系, 为编制权责发生制政府财务报告和健全完善政府财务报告体系奠定基础。研究制定政府成本会计制度。抓好政府会计准则制度贯彻实施工作, 完善信息化建设等相关配套措施, 确保政府会计改革顺利进行。积极参与国际公共部门会计准则建设, 不断提高我国在国际政府会计标准制定中的话语权。

2. 相关背景

党的十八届三中全会通过的《决定》提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重要改革举措。但是, 现行政府会计标准体系一般采用收付实现制, 主要以提供反映预算收支执行情况的决算报告为目的, 无法准确、完整地反映政府资产负债“家底”, 以及政府的运行成本情况, 难以满足编制权责发生制政府综合财务报告的信息需求。因此, 在新的形势下, 必须对现行政府会计规则进行改革。2014年12月, 国务院批转财政部的《改革方案》明确提出了四项改革任务:一是建立健全政府会计核算体系, 二是建立健全政府财务报告体系, 三是建立健全政府财务报告审计和公开机制, 四是建立健全政府财务报告分析应用体系。《改革方案》指出, 权责发生制政府综合财务报告制度改革是基于政府会计规则的重大改革, 其前提和基础任务就是要建立健全政府会计核算体系, 包括制定政府会计基本准则、具体准则及应用指南和政府会计制度。

为了积极落实《改革方案》, 2015年10月23日, 财政部印发了《政府会计准则——基本准则》, 为建立统一、科学、规范的政府会计准则体系奠定了基础。“十三五”时期, 为了加快建立健全政府会计核算标准体系, 需要积极推进政府会计具体准则和应用指南的制定工作, 统一现行各类行政事业单位会计标准, 制定适用于各级各类行政事业单位的统一的会计制度, 为编制权责发生制政府财务报告和健全完善政府财务报告体系奠定基础。另外, 在推进政府会计准则制度贯彻实施的同时, 要积极研究制定政府成本会计制度, 为准确核算单位运行经费、全面反映行政成本, 科学开展政府绩效考评提供扎实有效的信息基础。

按照《改革方案》的要求, 在政府会计准则体系建设中, 我们应当坚持“立足中国国情、借鉴国际经验”的原则, 即充分考虑我国政府财政财务管理特点的基础上, 借鉴吸收国际公共部门会计准则、有关国家政府财务报告制度改革的有益经验, 构建具有中国特色的政府会计准则体系。因此, 在“十三五”时期, 我们将深化政府会计国际交流与合作, 积极参与国际公共部门会计准则建设, 不断提高我国在国际政府会计标准制定中的话语权和影响力。

(二) 完善民间非营利组织会计制度

1. 目标任务

适应民间非营利组织发展要求, 密切跟踪基金会、社会团体、民办医疗、民办教育等非营利组织财务管理、会计核算等情况, 研究修订民间非营利组织会计制度, 进一步规范民间非营利组织会计管理, 促进社会事业健康发展。

2. 相关背景

近年来, 我国慈善事业蓬勃兴起, 社会力量迅速发展壮大, 基金会、社会团体、社会服务机构等社会组织活动积极踊跃, 作为公共服务供给的补充, 在灾害救助、贫困救济、医疗救助、教育救助、扶老助残和其他公益事业领域发挥了积极作用。同时, 我国红十字事业在抗震救灾等领域影响日益加深, 接受捐赠资产规模不断扩大, 捐赠人和社会公众对红十字组织资产和经费使用信息披露的关注度明显上升。2016年3月, 《中华人民共和国慈善法》发布, 自2016年9月1日起正式实施。《慈善法》明确提出, 慈善组织应当执行国家统一的会计制度, 依法进行会计核算, 建立健全会计监督制度。这一时期, 我国还提出了加快发展民办教育、民营医院等意见, 并且积极推动行业协会商会脱钩改制试点工作, 以创新社会事业管理、促进供给侧结构性改革。在上述背景下, 国务院有关部门已经对具体承办社会事业的基金会、社会团体、社会服务机构等社会组织的财产管理、成本核算、资产保值增值等情况进行了调查研究, 并已开始对《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订草案公开征求意见。此外, 近年来, 宗教团体发挥自身特点和优势积极从事慈善活动, 筹资能力不断增强, 经济收入快速增长, 宗教团体和宗教活动场所的财务监管问题得到各方面高度关注, 亟待从加强会计核算、实行财会委托代理、健全财务公开制度等方面加强管理。基于上述背景, 迫切需要我们在“十三五”时期对民间非营利组织会计制度进行修订, 提高会计信息质量、改进成本费用核算方法、完善捐赠资产的使用和信息披露, 以促进非营利组织健康发展, 切实回应社会关切。

(三) 修订社会保险基金等基金 (资金) 类会计制度

1. 目标任务

积极配合社保、住房、土地等制度改革, 适时修订社会保险基金、住房公积金、土地储备资金等基金 (资金) 类会计制度。

2. 相关背景

党的十八届三中、四中全会提出了“建立更加公平可持续的社会保障制度”“完善社会保障法律法规”等要求, 《社会保险法》和新《预算法》对维护公民参加社会保险和享受待遇、完善社会保险基金预算、规范基金投资运营、提高基金保值增值能力和财务可持续性等方面提出了新要求。为落实上述要求, 财政部启动了《社会保险基金财务制度》修订工作, 目标是建立适用于所有社会保险险种的统一的财务制度。修订内容包括整合原有的多项财务制度规定、完善社保基金财政专户开户和计息办法、规范基金收付管理、针对各个险种新增或调整财务收支规定等。

党的十八届三中全会提出“建立公开规范的住房公积金制度, 改进住房公积金提取、使用、监管机制”。为推进公积金制度改革和管理, 使其承载更多社会保障功能, 2015年以来, 国务院有关部门已经启动了《住房公积金管理条例》修订工作, 旨在回应社会各界对扩大住房公积金制度覆盖范围的要求, 同时扩宽公积金投资渠道、促进公积金保值增值。

此外, 近年来, 为降低土地储备带来的地方政府性债务风险, 现有土地储备制度框架不断进行修订完善, 土地储备机构逐渐剥离融资功能, 土地储备资金来源渠道逐渐规范。

上述制度的修订完善, 将对现行社会保险基金会计制度、住房公积金会计核算办法和土地储备资金会计核算办法带来较大影响, 对“十三五”时期配套整合、修订相关会计制度提出现实需求。

四、具体措施和要求

(一) 建立政府会计准则制度体系的措施和要求

一是加快制定政府会计具体准则。根据《政府会计准则——基本准则》, 借鉴企业会计准则体系和国际经验, 充分考虑我国政府会计特定环境和情况, 制定政府会计具体准则及其应用指南。具体准则用于规范政府会计主体发生的具体经济业务或事项的会计处理, 主要包括会计要素类准则、报告类准则和特殊事项类准则。会计要素类准则, 包括已经发布的存货、投资、固定资产、无形资产四项准则, 下一步还将制定出台公共基础设施、政府储备物资等具体准则;报告类准则包括财务报表列报、合并财务报表等具体准则;特殊事项类准则包括租赁、或有事项等具体准则。应用指南是对具体准则的实际应用做出的操作性规定。根据具体准则建设和实施情况, 财政部将适时制定出台相关应用指南。

二是加快制定出台政府会计制度。在继承现行行政事业单位会计准则制度基础上, 根据《改革方案》的要求, 基于《政府会计准则——基本准则》制定统一适用于各级各类行政事业单位的政府会计制度, 以夯实部门和单位编制权责发生制财务报告和全面反映运行成本的核算基础。政府会计科目设置要实现预算会计和财务会计双重功能。预算会计科目应准确完整反映政府预算收入、预算支出和预算结余等预算执行信息, 财务会计科目应全面准确反映政府的资产、负债、净资产、收入、费用等财务信息。2015年以来, 财政部已经启动了政府会计制度的研究制定工作, 2016年8月1日已经印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和会计报表 (征求意见稿) 》, 下一步将在进一步修订完善基础上择机发布实施。

三是稳步有序推进政府会计准则制度贯彻实施。加快制定政府会计准则制度与现行行政单位会计制度、事业单位会计制度和高校、医院、科学事业单位、中小学校、测绘单位、地勘单位、基层医疗卫生机构、彩票机构等行业事业单位会计制度的新旧衔接规定, 并组织开展模拟测试工作, 确保现行制度向政府会计准则制度稳步过渡。大力宣传和培训政府会计准则制度, 为准则制度实施创造良好氛围。积极指导行政事业单位调整完善现有会计信息系统, 做好新旧准则制度的衔接。妥善做好政府会计准则制度与相关财务制度、资产管理制度和预算决算报告制度等政策的协调, 稳步有序推进政府会计准则制度的有效实施。

四是研究制定政府成本会计制度, 适时推行政府成本会计。在积极推进政府会计准则制度制定和实施的同时, 加快研究制定政府成本会计制度, 规定政府运行成本归集和分摊方法等, 反映政府向社会提供公共服务成本和机关运行成本等财务信息, 为科学开展政府绩效考评、评价政府受托责任履行情况提供扎实有效的信息基础。条件成熟时, 在各级政府、各部门、各单位逐步推行政府成本会计。

五是务实开展政府会计国际交流与合作。积极参与国际公共部门会计准则制定工作, 加强与国际政府会计相关团体的交流与合作, 学习借鉴国际公共部门会计准则及其他国家政府会计准则建设经验, 加快推进我国政府会计准则制定进程, 不断增强我国在国际政府会计规则制定中的话语权和影响力。

(二) 完善民间非营利组织会计制度的措施和要求

一是深入开展民间非营利组织会计制度实施情况的调研。认真研究学习党中央、国务院关于基金会、社会团体、民办医疗、民办医院等社会组织改革和宗教事务管理等政策方针, 以及相关最新法规制度, 总结提炼民间非营利组织会计改革要求;采取座谈会、实地走访等多种形式, 深入民政部门、各类民间非营利组织、会计师事务所及其他相关方面, 充分了解会计制度执行中出现的新情况、新问题以及各相关方面对民间非营利组织会计信息的新需求, 在此基础上提出加强和规范民间非营利组织会计管理的措施和要求, 同时确定民间非营利组织会计制度的基本修订思路和修订内容。

二是修改和完善民间非营利组织会计标准。根据确定的修订思路和修订内容, 起草民间非营利组织会计制度修订稿, 广泛组织征求意见, 不断修改完善, 适时发布。同时, 顺应民间非营利组织改革需要, 配合相关改革政策, 研究制定专门针对民间非营利组织的会计核算办法或规定, 促进社会事业健康发展。

三是积极做好制度发布后的宣传培训和贯彻实施工作。包括及时印发与之配套的新旧衔接办法、实施要求和讲解等配套文件, 与民政部等部门建立联动机制, 广泛开展宣传、培训、监督、指导等各项工作, 确保新制度落实到位。

(三) 修订社会保险基金等基金 (资金) 类会计制度的措施和要求

一是研究制定统一的社会保险基金会计制度。结合社会保险基金财务制度改革, 加快推进社会保险基金会计制度修订工作。梳理现行社会保险基金会计体系执行中出现的问题, 认真研究机关事业单位工作人员养老保险制度改革、基本养老保险投资管理的最新规定, 提出社会保险基金会计制度修订思路。起草社会保险基金会计制度修订稿, 组织征求意见、修改完善、模拟测试等工作。适时发布社会保险基金会计制度, 及时印发相关新旧衔接办法, 做好制度发布实施前的准备工作。

二是研究制定机关事业单位职业年金会计制度。根据《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》 (国办发[2015]18号) 等有关规定, 研究起草相关会计制度并发布征求意见稿。认真整理、汇总、分析各方面的反馈意见, 修改完善并适时发布相关会计制度。会同有关部门共同推进制度的贯彻实施工作。

三是对住房公积金、土地储备资金等基金 (资金) 会计核算办法进行修订并适时发布。调查研究住房公积金会计核算办法、土地储备资金会计核算办法实施中存在问题, 深入了解各有关方面对住房公积金和土地储备资金的会计信息需求以及相关政策建议, 密切跟踪相关改革进展, 适时启动住房公积金、土地储备资金等会计核算办法的修订研究工作。

《政府会计准则》解读 篇2

——以利益法学派为视角

吉林大学 法学院 07030106 谷亚韬

发表于2005年12月《社科前沿理论探索》

内容提要：政府利益分析说与利益法学派代表人物克格尔的“利益论”是一对孪生兄弟，他们的生长年代大致相似，而留得的“生前身后名”却不尽相同。本文将从利益法学派为视角，对“政府利益分析说”进行重述，以助人们走出对“政府利益分析说”的误区，且望看到“政府利益分析说”的新生。关键字：政府利益 虚假冲突 真实冲突 利益协调

一、两大法系在“利益分析”上的历史邂逅

20世纪50年代，德国的克格尔教授和美国的柯里教授先后于1953年和1958年将“利益分析”方法引入国际私法领域，分别创立了国际私法“利益论”和“政府利益分析说”。两神似的“婴儿”无疑成了当时两大法系各自的主角，而其生命力却因各自成长土壤的不同而大相径庭。大陆法系“利益论”的衰亡可作为英美法系“政府利益分析说”的前车之鉴，尽管它对德国国际私法实践和立法改革中所发挥的作用有限，但它在历史上曾扮演了抵御美国现代冲突法革命思潮对欧洲大陆进攻的角色，这本身已使它不自觉地从侧面丰富了“政府利益分析说”的理论。

利益法学是20世纪初出现于德国的一个社会学法学流派，它以强调法官应注意各种“利益”的核心思想而得名。1896年，德国颁布的《民法施行法》中的法律选择规则，是“管辖权选择规则”，与欧洲大陆大多数国家一样，传统上具有属地主义倾向。这些法律选择规则不仅内容简单，而且多采用一个硬性的单向连结点，十分封闭。整个《民法施行法》中的冲突规范都不是从一个“国际的”观点，而是从一个“涉外”的观点出发来考虑问题。而且，这种“管辖权选择规则”最大的缺陷在于，“由于对被指定的国家的实体法内容缺乏了解，导致不符合法院的利益的结果，从而往往需要借助公共秩序保留，反致等方法来加以排除”①。然而同时代在德国法律领域居于主导地位的却是“概念法学”。“概念法学”脱离社会实际，它以形式主义和教条主义的方法坚持伦理和价值虚无主义的观

点，并假定法律是无缺陷的，通过适当的逻辑分析，能从现行的实在法制度中得出正确的结论。②在概念法学的指引下，法官几乎成了一台机器，传统的概念法学因其僵化性必不能适应现代社会的发展，而遭到利益法学派的无情批判。利益法学派的创始人赫克认为，在法律适用过程中，法官需要明白立法者的意图，并在审判中将立法者的意图贯彻下去，将立法者没能清楚表达出来的利益分割原则明确化。事实上，利益法学并不排斥法律科学的概念和制度，只是反对滥用概念，反对通过所谓的“倒置法”来填补法律漏洞。在克格尔吸收概念法学合理成分，将利益法学引入国际私法领域后，利益法学更强调借助个案的“利益研究”同各领域的“结构研究”相结合来发展和完善国际私法。

柯里的“政府利益分析说”的产生也有其特定的历史条件。斯托雷将国际私法从欧洲引入美国后，美国的国际私法一直受到欧洲学说发展的影响。随着经济的发展，交通工具的发达，在美国产生的法律冲突更加纷繁复杂，为此，美国学者必须研究分析提出新的理论来指导美国的实践。而比尔教授根据传统的“既得权”观点所主持编纂的《第一次冲突法重述》及其1935年出版的《冲突法论》受到了库克、罗伦森和凯弗斯等人的尖锐批评和彻底批判，揭开了美国冲突法革命的序幕。二战后，受美国实用主义哲学思潮的影响，又有一大批美国学者纷纷对传统的国际私法尤其是它那通过冲突规范去选择准据法的“呆板的”、“机械的”传统方法予以猛烈抨击，掀起一场“国际私法革命”。在这场革命中，柯里批判了比尔的“既得权说”，并系统的提出了“政府利益分析说”。一时间，两大法系对“利益”的探究都乐此不疲。

二、“政府利益分析说”的流变

德国的利益论代表人物克格尔强调国际私法正义，而非实体司法正义，主张国际私法正义优先于实体私法正义。国际私法正义不是对那些准用的法律的实质内容相联系的利益进行评价，而更多的考虑国际私法利益——空间上最好的法律优先于结果上更好的实体法，即援引的不是在实质内容上更好的对当事人更公正的实体法，而只援引适用那些在空间上得到最值适用或与法律关系当事人或案情有更密切联系的法律，依照这种方法确定准据法后，再根据准据法来寻求实体上的正确结果。

柯里理论经历了两个阶段。在第一个阶段，柯里奉行“法院地法优先主义”，这同克格尔强调的空间上最好的法律优先于结果上更好的实体法几乎是同出一辙的，并且柯里在空间选择上表现得更为极端，他完全奉行单边主义法律选择方法，并认为：“各州乃至各个国家本质上都是自私的，有权最大限度地适用自己的法律以维护政府利益”。柯里似乎注意到了克格尔这种重形式正义轻实质正义这种做法的弊端在自己的理论中也同样存在，由此，柯里在他理论的第二阶段有意识的在一定程度上克服了早期的法院地法中心主义，对他第一阶段的思想明显的进行了修正。尽管这一阶段并未改变第一阶段的核心思想，即解决法律冲突问题必须从政府政策和政府利益出发，然而柯里强调：“法院在认定或解释本国或本州法院的政策及适用政策时，应考虑相关的外国或外州的与之冲突的政策或利益，并尽可能地对法院地国的政策或利益作限制性解释，最大可能地自觉避免‘真实冲突’，并重新赋予法院衡量两国冲突利益的权力，即考虑竞相冲突的政府政策和政府利益，通过法律解释程序进行某种程度的利益权衡。”③

三、为“政府利益分析说”申冤

国内有学者认为，柯里的“政府利益分析说”关心的是在适用法律中的国家或政府利益，强调国家的利益而不是私人的利益，由此而批判柯里的学说蔑视私人的利益，缺乏科学性。笔者认为，这一看法是将大陆法系公私法的分类对英美法系所探讨的利益的蹩脚嫁接。

柯里谈到的政府利益决不是一般意义上的公法利益，而本质上是国家所承认和保护的私法利益。柯里的“政府利益分析说”并没有表明国家对私法关系的直接介入，相反，私人为保护自己的利益而行使诉权，启动适用政府利益分析方法的诉讼程序。柯里认为立法者制定成文法以及法院形成普通法，都是为了实现可识别的“经济和社会政策”，将立法过程看成是不同利益集团斗争的过程。每个利益集团出于自身的利益考虑竞相说服立法者采取他们所认为的公正的法律，最后形成的立法是立法者平衡各种利益的产物，是公共政策或公共利益的体现。然而具体立法不可能不偏不倚，总是体现了对特殊利益的保护，从而形成了一种特殊的政策，因此，立法的公共政策中同样包含了私人群体的利益，二者是不可分的。

另外，政府利益分析方法与法律解释融为一体。尽管在大陆法系，利益法学派认为法律是不健全的。法官不仅仅在法律规则的框架内对案件的事实进行判断，而且还应该在法律规则出现空白的地方构建新的法律规则，以弥补法律规则的不足。然而他们并不认为法官有理由自由地创设新的法律秩序，他们的工作，是在既定的法律秩序的范围内，使各种利益协调起来（利益法学派的这种观点是受大陆法系法律规则潜移默化的影响，注定了其法律解释不可能似英美法系那般兴盛，并且其在大陆法系逐渐东时代舞台上黯淡走下与大陆法系的传统时不无联系的）。

在英美法系，法官在政府利益分析方法的解释过程中享有的主观能动性，要远远大于在一般法律解释中的主观能动性。“政府利益分析说”只能是普通法传统的产物，也只能在普通法的背景中全面展开。然而，这并非绝对否认它在大陆法系的适用，只是适用程度不同而已。

柯里通过对案件所涉各州法律的政策及利益的分析，认为存在三种冲突类型，即虚假冲突、真实冲突和无利益冲突。在虚假冲突中，只有一州在适用自己法律时存在利益；真实冲突中，每个州都和一方当事人存在联系，每一州都存在合法的政策利益；无利益冲突则没有一个州在适用自己的法律时存在利益。并且，柯里对于这三种不同冲突类型，提出了一条普遍性的国际私法规则：适用存在利益的那个州的法律。从而使得柯里认为真实冲突是任何国际私法体系都无力解决的问题。“各州在法律适用问题上存在真实的利益冲突，是一个政治问题，法院无法解决，而应由更高政治权威的立法机构即国会来承担起这一职责。”④

这会让人怀疑“政府利益分析说”在国际私法上适用的可能性。因为从表面上看，它针对的是“州际冲突”而非“国际冲突”。在解决州与州之间的真实冲突时，评价两个平等州之间的相互冲突的合法利益，决定哪个利益优先，这是更高机构——立法委员会的工作。而在涉及国与国冲突时则缺乏这样的一个权力机构。事实上，这种观点是对柯里“政府利益分析说”的理解出现了偏差。柯里对他早期的理论进行修正后，许多原本属于“真实冲突”的情形，通过对法院地法的政策及利益的限制性解释，转化成“虚假冲突”，从而大大降低了法院地法的适用机会，意味着真实冲突和虚假冲突之间不存在泾渭分明的界限。就连德国“利益论”的倡导者克格尔都提到，“与公法不同，国家在最大限度地排除外国法而

适用本国法的私法领域并无利益”。⑤柯里晚期的理论使国与国之间，州与州之间在国际私法问题上能够采取宽容、相互尊重和妥协的态度，有利于国际范围内不同法律体系的协调。正因为如此，才给予了“政府利益分析说”再生的可能。

四、“政府利益分析说”的再生——利益协调

当今国际私法的价值取向在于利益协调，从形式正义走向实质正义。柯里在他的“政府利益分析说”的第二阶段着眼于改变最大化其利益的国家（州）的形象。他赞同“协调我国和外国的利益„„并且协调我国法律及其他海运国家的法律”的主张，并提出“不要过于轻率地创造两国的利益冲突”。⑥

柯里的方法在整体上毫无疑问是单边主义的，但在关键环节，也为多边主义打开了一道门缝。柯里自始至放弃了类型化的努力，也拒绝采纳一切形式的规则。柯里理论是一种“方法”或是一种“分析过程”，这也为从形式正义到实质正义提供了可能。

而利益的协调途径有多种，下面所主张的恰恰是方法，而不是一种规则，这和柯里的主张是暗合的。对于一般类型的民商事案件，如婚姻、继承、家庭、债权等，应注重当事人的利益，实行当事人意思自治；而在某些不能减损的内国利益方面，则应对当事人的意思自治实行限制；同时，也应采取政策定向的方法，重视对弱势群体的保护。

克格尔作为欧洲最知名的国际私法学者，其国际私法“利益论”在德国国际私法实践和立法改革中只起到了边缘性的作用，正是因为他仅把眼光局限在“平衡在各种利益的法律规则”上，而“政府利益分析说”却因其重视“方法”的理念将在国际私法领域不断获得重生。

注释

①参见韩德培主编：《中国冲突法研究》，武汉大学出版社1993年版，第118-119页。

②吕世伦：《法理的积淀与变迁》，法律出版社2001年版，第553页。

③宋晓：《当代国际私法的实体取向》，武汉大学出版社2004年版，第110页。④宋晓：《当代国际私法的实体取向》，武汉大学出版社2004年版，第108页。⑤邹国勇：《国际私法中的利益法学研究》，载于李双元主编《国际法与比较法》第十三辑，中国方正出版社2004年版，第491页。

⑥宋晓：《当代国际私法的实体取向》，武汉大学出版社2004年版，第109页。

参考文献

①吕世伦：《法理的积淀与变迁》，法律出版社2001年版。

②宋晓：《当代国际私法的实体取向》，武汉大学出版社2004年版。

③李双元主编：《国际法与比较法》第十三辑，中国方正出版社2004年版。

政府门户网站排名解读 篇3

评估结果显示，93．4％的部委拥有部门网站，72．9％的地方政府拥有门户网站。中国部委网站绩效平均得分为40．7，省级政府门户网站绩效平均得分为43．4，地级政府门户网站绩效平均得分为27．2，县级政府门户网站绩效平均得分为14．8。

“百科全书”和开放的平台

在2004年国务院76个直属单位中，商务部网站以绩效得分79．9拔得头筹。

打开其页面，左边竖栏为部门简介、领导子站、各类机关子站。横排上方的栏目按照用户可能使用到的行业、互动服务等分为7个频道56个项目。左上方共有18种语言，每个站都是双语频道。

留言板编辑会对所有网友的问题进行回复，对于咨询会转相关部门或给出政策链接。“司、局长访谈”也是这个网站的特色栏目。

对于为什么能得第一，商务部信息化司综合处处长管延斌向《瞭望东方周刊》总结自家经验：“一方面是商务工作本身决定的，公众对经济贸易信息需求很大。二是部领导对利用网络技术转变政府职能的认识非常到位。网上开通了公众留言栏目，平时工作人员会把留言摘编报给领导看，领导觉得网站是利民利己的工具。”

据商务部统计，其网站日访问量已超过800万，进入全球中文网站100强，世界500强。而有些部委网站日访问置只有几十万。

上商务部网站的人群主要分3类：企业管理经营人员占一半；其次是公务员；再次为研究者和新闻工作者。20-40岁的网民占到80％。

对于成功的另一个经验，管延斌说：“很多网站都是以搞代发，但我们主要以原创为主。”每个处都有自己的密码，有什么信息通告马上上网，网站的工作指南就是：单位组网，网站组栏，维护到处，内容到县。

“一些法律法规的出台需要放到网上征求意见，这是一个预执行的过程，领导要是知道没有公示就不放心，一般不能通过。”

关于网上办事，该网站已经开通互联网办事的申请窗口，但办手续还是要到专网，“因为网上办事不安全。”管延斌说。

网站的最终目标是做成“商务百科全书”。网站去年的维护费用为400万，这一数字以后还会增加，主要用于人力投资。

同商务部网站内容全面的特点相比较，外交部网站是一个开放的平台。

外交部论坛上很活跃的一些网友曾受邀成为外交部的客人。

2005年4月15日，外交部举行了2005年第一次公众开放日活动。3月23日，外交部网站发布报名通知后，短短3天内，即有1000多名国内公众通过邮箱发来报名表。

外交部网站在评估中名列第六，第二到第五分别是：国家食品药品监督管理局、国土资源部、科技部、国家环保总局。

到去年年底，国务院76个部委及直属单位中有71个拥有部门网站。今年1月 15日，国家信访局网站开通，没有网站的剩下了国防部、国家安全部、国家宗教事务局、国务院研究室。“保密部门或与百姓生活关系不密切的部门暂时没有网站也可以。”赛迪顾问副总裁张向宏说。

仅仅做给领导看的访问量就少

评估结果显示，省一级，31个省(自治区、直辖市)中有28个拥有政府门户网站，缺失的是山东省、西藏自治区、宁夏回族自治区。绩效名列前茅的是上海、北京、浙江、安徽、江苏等经济发达省市。

93％的地市级政府拥有门户网站，前五位是：青岛、杭州、武汉、大连、温州。 69％的县级政府拥有政府门户网站。

虽然山东省还没有自己的政府网站，但青岛却是中国最早做政府门户网站的地方。1998年5月，青岛政务信公众网开通。

据青岛市委、市政府计算机中心主任刘惠军介绍，建站的出发点是：“首先，作为政府实行政务公开的窗口，同时也是为人民服务的窗口。但当时的认识也比较肤浅，觉得是宣传的一个窗口，发布信息。其次，发展信息化，通过政府建网站带动全民的信息化意识，带动网上服务。”

“首都之窗”作为北京市政府的网站，其变化反映了对政府门户网站的功能、模式的认识逐步清晰化的过程。

1998年7月1日，“首都之窗”正式开通，标志着北京市政府上网工程序幕的拉开。运行管理中心主任盛景涛介绍说：“‘首都之窗’是由政府主导、各个政府单位分工协作共同建设的，目前来看这种思路非常好。”

第一版只有13个栏目，是政府发布方针政策的一个窗口，没有形成服务和互动，1999年4月推出第二版，涉及政治经济文化生活各个方面，但不是很深：此后差不多每年改版一次，到2004年8月已经是第六版。

盛景涛介绍说，现在“首都之窗”网站群共有164家分站，平均月点击量3871万人次，日点击量129万。栏目设计充分考虑了市民从出生到死亡的各种服务需求，以及企业、投资者各种手续审批的办理需求。

“今年的工作目标之一就是加强为人民服务的互动性，增加短信互动、网民来信回馈，并且计划5月12日要开通新的版块‘政风行风热线’。”盛景涛说。

上海市政府的网站“中国上海”，设计同样考虑网民的实际需要。

更新方面，“要求政府的职能部门或者下一级部门每天要提供和报送相关的信息，绝大多数都是每天更新信息。信箱是上下午各查收一次，要求当天的事当天的解决。”网站主任孙松涛介绍。

根据张向宏的观察，凡是以用户对象，如为了方便市民办事、企业办事来设置栏目的，访问量就高一些，仅仅做给领导看的访问量就相对少一些。

政府网站为何成为被告

中国政府网站建设发端于1998年中国电信发起的政府上网工程。发展过程中，政府想把它变为为百姓办事的平台。政府门户网站由此而来，

《国务院办公厅关于印发全国政府系统政务信息化建设2001－2005年规划纲要的通知》明确提出了政府系统政务信息化工作“十五”期间的目标任务。经过4年发展，中国的电子政务已初具规模。2005年，5年规划期的行程已到最后一年，成绩显著，但遗憾同在。

去年12月，东部某城市的王先生按照当地政府网站提供的长途汽车时刻表前往乘车，却发现发车时间早已更改。王先生一怒之下，把当地政府告上了法庭。类似信息滞后或错误的现象，屡屡可以在政府网站上发现，所设领导信箱也往往是摆设。

与商务部相比，很多部委网站则要逊色一些：页面简单，多为领导人活动、近期工作简报，更新较慢。观察劳动与社会保障部的“新闻动态”一栏，约10天更新一次；国土资源部首页上的新闻、政务公开、领导人活动都看不到日期：同样的问题出现在财政部首页上，继续点开每一条栏目，只有很少的十几条内容。就资金来说，某些部委网站一年只有几十万投入。

政府上网工程服务中心在2004年对地市级的政府网站做了一项调查，结果显示很多地方政府网站更新不及时，西部地区发展较为滞后。北大电子政务研究院几年来的研究也表明现状并不是很理想。

就政府网站存在的问题，政府上网工程服务中心的闫苏和说：“建网站的时候，是希望政府能把窗口建在外面。现在仅仅有政务公开是不够的，还要在网上办公，但是面临的最大问题是不能办公，起不到便民的作用。”

还有一些政府网站的定位不清晰，经费、人员编制等都成了恶性循环的问题。另一方面，各部门资源的整合也是让人头疼的一个问题。

解读政府工作报告 篇4

3 月5 日,十二届全国人大四次会议开幕,国务院总理李克强作《政府工作报告》(以下简称报告)。这份近两万字的报告,引发了国内外高度关注。2016年是“十三五”开局之年,今年经济形势到底如何?报告中又有哪些内容值得我们去深刻理解?

国务院研究室信息司司长刘应杰在近期举行的中国国际经济交流中心第八十一期“经济每月谈”上表示,今年报告最突出的三点精髓:一是牢牢抓住发展第一要务不放松;二是大力推进结构性改革;三是加快新旧发展动能的接续转换。

新、实、活是报告最突出的三个特点

这次《政府工作报告》应该说赢得了“两会”的代表委员、国内外的媒体、专家学者,包括网民,全国上下各方面的高度肯定和高度评价。3 月5 日李克强总理上午做报告的现场一共赢得了45 次掌声。在全国人大闭幕会上报告也是高票通过,得票率为98.43%。

刘应杰参与《政府工作报告》起草全过程。谈起报告内容,他认为有三个突出特点:新、实、活。

首先是新, 今年的报告充分体现了创新的精神,有许多新理念、新思路、新举措。关于今年工作的部署有一段话实际上是《政府工作报告》的总体要求,可归纳为“三个五”:五大发展理念、五大政策、五项重点任务。五大发展理念就是报告贯彻了创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念;五大政策就是宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底;五大任务就是要抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板这五大任务。

第二点是实,这也是两会的代表委员对报告感受最为强烈的一点,报告非常实在,有许许多多非常扎实具体的政策措施,说实话、出实招、办实事、出实效,读了报告以后感觉报告的含金量非常高。今年的报告在起草和修改过程中为了一项一项的政策措施能够写到报告上花了很大的功夫。比如报告中有一段话:从今年5 月1 日开始,全面实施营改增,并且确保所有企业的税负只减不增。 为了这段话, 领导反复研究讨论决策,直到最后才定下来。甚至有些部门提出来,5 月1 日能不能做到,一般的《政府工作报告》当中不提这么具体, 今年要实施全面营改增,不写5 月1 日。最后总理说我们还是要写上时间,就从5 月1 日开始,这也是对工作实实在在的具体安排。

第三点是活,文风上更加活泼,平易、朴实、深入浅出又不乏许多闪光的语言,比如说“以敬民之心,行简政之道”,“上下同欲者胜”,“为政之道,民生为本”,“我们要念之再三、铭之肺腑,多谋民生之利,多解民生之忧。”“宠简除烦苛,禁察非法”等。

刘应杰指出,今年《政府工作报告》体现出来的一个非常重要的思想,就是主动适应和引领经济发展新常态,直面困难和挑战,坚定发展信心。

当前,我国经济发展已进入新常态,经济运行面临很大的下行压力,最突出的特点就是经济由高速增长转入了中高速增长,从过去的两位数下降到现在的一位数,去年是6.9%,实现了预期7% 左右的增长目标,今年预期增长目标是6.5-7%。国内外有一种担心,中国经济是否进入了衰退,什么时候能够触底反弹?甚至担心中国经济是否会出现硬着陆,报告坚定地回答了这些问题。同时,报告也提出经济领域存在的一些突出问题,包括产能过剩严重,企业生产经营的困难,地区和行业走势的分化,财政收支矛盾突出,金融等领域出现的风险隐患等,还有人民群众关心的突出问题。报告还用了较大篇幅来谈安全生产问题以及政府工作存在的不足,用的词和话分量都是很重的,充分表现了对人大代表和对全国人民负责的坦诚态度。

关于供给侧结构性改革这一当前经济发展的新思路和重要任务,也第一次明确写进了报告,报告同时还指明了具体推进路径——“既做减法又做加法”, 换句话来说就是“三去、一降、一补”,是个整体。“三去”:去产能, 去库存、 去杠杆, 这是做减法;“一降”是做加减法,降本增效。“一补”是补短板,增加供给, 这是做加法的。既强调市场的供给,更强调制度的供给。

刘应杰指出, 加快新旧发展动能接续转换,是报告修改中下了最大的功夫、最难啃的硬骨头。反复推敲琢磨修改,直到最后完善。这段话中提出了很多新思路和新提法,含义也非常丰富,许多方面都需要我们继续深入研究,还特别提出了新经济、分享经济等新概念。

关于宏观调控, 报告中提到“宏观调控还有创新手段和政策储备,既要立足当前,有针对性的出招,顶住经济下行压力,又要着眼长远,留有后手,谋势蓄势”。“这几句话都是修改到最后总理亲自加上去的。我的理解是,我们不搞大水漫灌式的强刺激,不搞国外的量化宽松,但是我们手中还有不少政策储备工具,不会困住自己的手脚,该出手就出手,让经济保持在合理的区间。”刘应杰说。

报告释放出未来五年三个关键点

中国国际经济交流中心总经济师陈文玲认为,今年《政府工作报告》异于往年的一个重要特点是,既是对2015 年、也包括对“ 十二五” 的总结, 既有2016 年重点工作部署也包括对“十三五”的展望。

我们既关注当前经济运行,但未来五年中国将有怎样的发展是更为长远的关注。能否透过报告,预判一下未来五年到底怎么样,会出现哪些重大的变化?

陈文玲对此梳理出三个关键点:第一,中国在“十三五”时期将从经济大国迈向经济强国,是我们从经济大国迈向经济强国的关键时期,这五年将奠定我们成为经济强国的坚实的基础。

一是中国经济发展仍然有着巨大的刚性。报告在对“十三五”规划的描述中展现了这样一幅前景:2016 年中国的GDP总量是67.7 万亿人民币,折合美元是11 万亿美元,我们占世界GDP总量的14%。到2020 年,我们的GDP总量会达到90 万亿人民币,折合成美元,大致上要增5万亿左右美元。届时我们的GDP总量大约16 万亿到17 万亿,和现在美国的GDP总量相当。

陈文玲表示:“按照未来五年6.5% 到7% 这一增长速度,这个盘子是非常大的,每年相当于有7000 万到8000 万美元的增量,这样一个增量相当于法国一年的GDP。”

二是几大红利给中国经济发展带来巨大的韧性,主要包括新型城市化红利、中国巨大的市场红利、我们未来对软基础设施的投资将产生巨大红利、金融创新的红利以及人力资本的红利等。

三是中国经济发展还具有巨大的弹性,主要表现在政府自身坚定不移地改革给市场创造的新空间、供给侧结构性改革、通过区域的重新布局会释放出巨大的发展空间和回旋的余地、创新发展作为第一驱动力或者叫第一推动力等四个方面。

第二,中国在未来“十三五”时期会跳出中等收入国家、跨越流动性和跨越修昔底德这三个陷阱,实现四个“中高”,即报告中提及的经济实现中高速增长,产业迈向中高端,劳动力队伍会以中高劳动力为主的,具有中高收入的国家。

第三,中国通过“十三五”时期的努力,将成为一个使人民群众得到更多实惠的国家,将成为一个受世界尊重的国家,将成为一个可以输出文化价值观的国家,将从国际规则、国际秩序的参与者、跟随者、应对者,到参与者、 互动者、 引导者、 示范者,在某些方面甚至可以成为领导者。

房地产政策影响经济增速

今年《政府工作报告》中有一段尤为瞩目:当前我国发展正处于这样一个关键时期,必须培育壮大新动能,加快发展新经济。要推动新技术、新产业、新业态加快成长,以体制机制创新促进分享经济发展,建设共享平台,做大高技术产业、现代服务业等新兴产业集群,打造动力强劲的新引擎。

国家信息中心经济预测部主任、首席经济师祝宝良对此表示,报告不仅提出了新经济、分享经济等新理念,更深入地研究了如何面对和解决中国经济发展当前面临的困难。

通过对报告的深度研读,祝宝良对中国经济形成了几个基本预判:第一,从宏观经济形势来讲,经济运行在合理区间。“这个合理还是不错的,我不同意很多人讲的,中国正在从结构性通缩演变成全面通缩。中国通货膨胀的压力应该并不大,如果有通缩也是结构性的。”

第二,发展依然是第一要务。短期来看强调增长,长期来看则是结构调整。

祝宝良特别提到了目前备受争议的房地产市场。他在调研中发现,这的确是一个非常纠结的问题。一方面,经济要保持6.5%-7% 的增速,房地产稳定非常重要,同时稳定房地产需要对货币政策不能过于紧缩。但另一方面,货币政策一旦宽松,又会出现价格过快上涨,出现小泡沫,对货币政策提出非常大的挑战。

代表委员观点

全国人大代表、安徽省财政厅厅长罗建国

今年政府工作报告提出,创新财政支出方式,优化财政支出结构,该保的一定要保住,该减的一定要减下来。这一提法我特别赞同,要通过减税降费,进一步减轻企业负担。同时建议,在加大财政对公共服务投入的同时,放宽社会资本进入限制,将一部分公共服务项目交由市场主体运营,在推进海绵城市建设、地下综合管廊建设方面,充分利用社会资本的力量,大力推进政府与社会资本合作模式,采取税收优惠、转移支付等手段吸引社会资本参与公共产品和服务项目的投资。此外,还要加快建立事权与支出相适应制度,巩固完善县级基本财力保障机制,提高基层政府提供和保障公共服务能力。

全国人大代表、江苏宿迁广博控股集团有限公司董事长王利平

今年政府工作报告提出,加强供给侧结构性改革,增强持续增长动力。我认为降低企业运行成本是做好供给侧改革的一个重要的着力点。

报告还提出,落实企业研发费用加计扣除,完善高新技术企业、科技企业孵化器等税收优惠政策。我认为,政府要支持和鼓励企业实施模式创新、制度创新、技术创新和产品创新,就要加快落实和完善企业研发费用加计扣除,加快落实和完善创新技术企业扶持等普惠性政策。因此建议,从鼓励企业增加创新投入、减少行政审批事项、减少创新型企业税收负担、降低创新型企业的融资成本等方面入手,提高企业创新积极性。

同时,加强供给侧改革要采取兼并重组、债务重组或破产清算等措施,积极稳妥处置“僵尸企业”。有关部门要进一步减免企业兼并重组的地方性税费,设立专项兼并重组启动贷款资金,并以产业政策为导向,通过结构性减税和普遍性降费,有针对性促进企业兼并重组,激发市场活力。

全国人大代表、贵阳朗玛信息技术股份有限公司董事长王伟

今年的政府工作报告提出,在70%左右的地市开展分级诊疗试点。我认为这一改革试点很有必要。当前医疗资源配置不太合理,优质医疗资源特别是优质医生集中在少数大医院,基层医疗机构人才严重不足。

全国人大代表、贵州省人民医院普外科主任张忠民

今年政府工作报告提出,建立健全符合医疗行业特点的人事薪酬制度,保护和调动医务人员积极性。这一提法鼓舞了医务人员的信心。由于不太合理的薪酬分配方式,造成医疗人才相对不足,特别是贫困地区的基层医疗机构很难招到人、留住人。改革要达到预期效果,关键还在落实。期望国家有关部门能加快推进医疗卫生领域的改革。

全国政协委员、四川省高级人民法院副院长谢商华

今年政府工作报告提出,继续提高退休人员基本养老金标准。养老保障体系的完善,是全面深化改革战略部署的重要组成部分。不难看到,我国养老保障体系目前的发展现状是,以政府主导的第一层次——社会养老保险制度已基本实现对社会成员的全覆盖;以单位主导的第二层次——企业、职业年金制度已完成制度构建,且取得较快发展;以个人主导的第三层次——个人储蓄性养老制度建立严重滞后。因此,面对中国人口老龄化的大趋势,我们要推动这三个层次的养老同时发展。同时建议建立个人退休金账户,监管也要同步跟上,如对个人退休金账户管理机构要建立严格的资格准入制度,对个人退休金账户进行依法规范管理,建立个人退休金账户税务注册制和资金支取制等。

全国人大代表、江苏盐城市耕地质量保护站站长秦光蔚

今年政府工作报告提出,保障财政对农业投入,建立全国农业信贷担保体系,完善农业保险制度,引导带动更多资金投向现代农业建设。这一点非常重要。当前的农业补贴政策存在不少实际问题。比如,高标准农田建设的资金渠道多,各部门之间互不沟通协调,缺乏统一规划及管理,不能发挥资金的最佳效果。应该协调各部门打好“组合拳”,更加科学合理地将资金花在刀刃上。

全国人大代表、新疆大学生命科学与技术学院教授、博士生导师阿不都拉·阿巴斯

政府工作报告解读 篇5

从2010年提出“让人民生活得更加幸福、更有尊严”，政府工作报告连续三年提及“幸福”概念

“今年是‘十二五’时期承前启后的重要一年，也是本届政府任期的最后一年。我们要恪尽职守、锐意进取、攻坚克难、决不懈怠，交出一份人民满意的答卷。”在今春全国两会上，接受《瞭望》新闻周刊采访的代表委员们表示，总理的报告，体现了对人民高度负责的精神，既讲成绩也不回避问题，“其中，主动调低GDP增长目标的决定彰显了中国政府准备减速以求取发展质量的决心。”“中国经济总量已成为世界第二，但要步入世界强国之列，必须转型升级，必须以质取胜，必须走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，除此别无他路。”全国政协常委、新奥集团董事局主席王玉锁告诉本刊记者。

在他看来，正如温总理的报告所言，当前我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，只有抓住机遇加快转方式、调结构，实现稳中求进，才能全面实现13亿人民的小康梦想。

主动降速提升发展质量

7.5%的GDP预期增长目标，是8年来中国GDP增长目标首次低于8%。受访专家和代表委员表示，相比去年，0.5个百分点的下降幅度并不大，是中央向地方发出的明确信号，即发展不能一味盯着GDP数字，要更加平衡协调。

“7.5%的增速仍是一个较高的增长速度”，全国人大财经委副主任委员尹中卿向本刊记者表示，“中国不存在‘硬着陆’的危险，调低增速目标既有利于防止经济过热，也有利于稳定增长，符合稳中求进的总基调”。

“今年进出口总额增长目标定为10%，而2011年这一数字为22.5%。”因此，全国人大常委会委员、全国人大财经委员会副主任委员乌日图指出，为实现可持续的发展，必须更多地依靠内需拉动，“把扩大内需作为中国经济社会发展的稳增长的立足点，是针对当前国际国内新形势作出的重大部署。”

“从长远观察，适当下调经济增长目标，更是转方式、调结构的题中应有之义。”尹中卿指出，国内生产总值增长目标略微调低，主要是要与“十二五”规划目标逐步衔接，引导各方面把工作着力点放到加快转变经济发展方式切实提高经济发展质量和效益上来，以利于实现更长时期更高水平更好质量的发展。但是，转型并非轻而易举。全国政协经济委员会副主任李毅中对本刊记者说，淘汰落后是把双刃剑，地方感觉有难度，“但不能因为这些问题就不去淘汰，相反，应该找到一些措施消除淘汰落后带来的负面影响。”

李毅中建议，要严格控制“两高”项目盲目上马，淘汰落后的同时要控制源头。要公布行业能耗限额，达不到的要限期改造，改造无望、改造不成功的要关闭、淘汰。对此，要有“铁的手腕和破釜沉舟的决心。”

民生权重上升增强幸福感

与GDP增长目标下调相比，关于民生支出数字的上升成为政府工作报告的又一亮点。其中，最受关注的是教育经费的支出。根据政府工作报告的表述，2012年中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值4%编制预算，地方财政也要相应安排，确保实现这一目标。

“汇总公共财政预算、政府性基金预算中安排用于教育的支出，以及其他财政性教育经费，2012年国家财政性教育经费支出21984.63亿元，占国内生产总值4%以上。如果从中央预算内投资来看，用于教育的比重达到7%左右”。在全国政协委员张群眼中，这不仅仅是兑现承诺，也是贯彻“优先发展”教育目标的体现。

除了教育，2012年，民生投入的权重进一步增加还表现在：

一是，扩大就业。政府工作报告要求，各级政府务必坚持就业优先战略，继续实施更加积极的就业政策。重点扶持就业容量大的现代服务业、创新型科技企业和小型微型企业，创造更多就业岗位；

二是，加快完善社会保障体系。2012年年底前实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖；

三是，大力推进医药卫生事业改革发展。加快健全全民医保体系，巩固扩大基本医保覆盖面，提高基本医疗保障水平和管理服务水平；

四是，继续搞好房地产市场调控和保障性安居工程建设。继续推进保障性安居工程建设，在确保质量的前提下，基本建成500万套，新开工700万套以上。这些务实的举措，“反映政府工作坚持把保障改善民生作为工作的根本出发点和落脚点，把促进社会公平正义放在更加突出的位置，切实办成一些让人民群众得实惠的好事实事。”全国政协委员陈凌孚接受本刊记者采访时认为。

“民生建设与人民幸福安康息息相关。”乌日图解读说，政府工作报告对民生着墨甚多的根本原因就在于，“必须在经济发展的基础上，更加注重保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会、幸福社会。”以人民福祉主导产业发展

李毅中向本刊记者指出，我们要把更多的精力用来关注工业发展方式的转变，包括要大力发展战略性的新兴产业，用高新技术来改造和提升传统产业，同

时大力发展为工业服务的生产性服务业；大力倡导自主创新，进一步完善有关鼓励企业创新的一些财政税收的优惠政策；更加重视节能减排绿色发展，淘汰落后的生产能力，对新增的生产能力提高准入的门槛。

从短期来看，李毅中认为，战略性新兴产业还难以成为新的增长点，支撑经济发展仍要依靠传统产业优化升级，“要把更多的人财物力向技术改造倾斜。建议财政增加技改资金，金融增加技改信贷，引导更多的社会资金投向实体经济。”在他看来，政府工作报告特别强调要理顺体制机制，支持企业围绕节能、环保、质量、安全等重点环节，积极采用新技术、新工艺、新材料、新设备，推进信息化和工业化深度融合，把新一代信息技术、高新技术和先进适用技术嵌入、渗透、覆盖、集成到生产经营全过程，改造传统产业，“创新技术管理，实现内涵式发展，才能真正实现高质量的经济增长和以社会福祉为目的的产业竞争力。”

采访中，代表委员们特别关注目前的房地产业发展态势。经过2011年的全面调控，房地产行业投机、投资性需求得到明显抑制，多数城市房价环比下降，调控效果正在逐步显现，同时，各地保障性住房建设规模空前。

2011年，中央财政安排资金1713亿元，是2010年的2.2倍，全年城镇保障性住房基本建成432万套，新开工建设1043万套。

温家宝总理在政府工作报告中明确指出，今年将严格执行并逐步完善抑制投机、投资性需求的政策措施，进一步巩固调控成果，促进房价合理回归。抓紧完善保障性住房建设、分配、管理、退出等制度。采取有效措施，增加普通商品住房供给。加快建设城镇住房信息系统，改革房地产税收制度，促进房地产市场长期平稳健康发展。

值得一提的是，为了强化调控的基础工作，住房信息系统建设首次写进政府工作报告。

根据住房和城乡建设部的数据，今年上半年，40个重点城市个人住房信息系统将实现全国联网，各地争取2013年实现全市、全省联网。专家指出，信息系统的建立和完善，不仅有助于房产税的推开，而且是下一步的住房制度完善的坚实基础。

乌日图告诉本刊记者，综合之前的中央经济工作会议，以及此次政府工作报告，无论是“调控不放松，促进房价合理回归”为基调和目标，还是不断强调“继续严格执行并逐步完善抑制投机投资性需求的政策措施”和“做好保障房建设和管理工作”为政策核心，最终“让老百姓安居乐业，实现住有所居，这是全面建设小康社会新阶段满足广大老百姓幸福诉求最直观的体现。”

以改革开辟幸福道路

“必须按照科学发展观要求，尊重群众首创精神，大胆探索，以更大决心和勇气继续全面推进经济体制、政治体制等各项改革，破解发展难题。”温家宝总理在政府工作报告中的这段话给王玉锁留下深刻印象。他告诉本刊记者，“改革仍然是我国经济社会发展的强大动力，也是我们的职责所系、任务所在。”此次政府工作报告明确提出，今后一段时期，在改革的重点领域和关键环节，要重点理顺五大关系：理顺政府与市场的关系；理顺中央与地方及地方各级政府间财政分配关系；理顺城市与农村的关系；理顺经济与社会发展的关系；理顺政府与公民和社会组织的关系。

“这五大关系，涉及政府职能转变、财税体制改革、城乡统筹发展、经济社会协调发展和社会管理等几个层面，基本涵盖了当前我国发展中遇到的焦点、难点，也是改革的突破点。”乌日图说。

“今年改革‘攻坚’的特点十分鲜明。”他举例分析说，温家宝总理列出的今年改革的重点任务中，深化财税金融体制改革首当其冲：完善分税制，健全转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例；完善县级基本财力保障机制；稳步推进地方财政预算、决算公开；深化国库集中收付、政府采购及国债管理制度改革；健全消费税制度；全面深化资源税改革，扩大从价计征范围；深入推进国有控股大型金融机构改革；规范发展小型金融机构，健全服务小型微型企业和“三农”的体制机制。

受访专家以及代表委员认为，财税体制改革的目标是减税增效，具体操作应从以下几点着力：一是理顺中央与地方的财政关系；二是继续深化省以下分税制改革，大力推进“省管县”的财政体制，建立完善的地方财政体系；三是通过结构性减税还利于民、还利于企。

特别针对小微企业经营困难，温家宝总理在报告中明确表示，要重点支持实体经济特别是小型微型企业发展。重要措施就是“要实施结构性减税，认真落实和完善支持小型微型企业和个体工商户发展的各项税收优惠政策，开展营业税改征增值税试点”。

另一项备受社会关注的改革就是收入分配制度改革。政府工作报告明确提出，“抓紧制定收入分配体制改革总体方案。努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。”

在接受本刊记者采访中，全国人大代表、中国人民银行济南分行行长杨子强说，改革收入分配制度，是保障民生、加快发展方式转变、促进社会公平和谐的重要措施，“这项改革的推进，解决的不仅仅是扩大内需提高经济内生动力的问题，而且是‘让人民生活得更加幸福、更有尊严’承诺得以实现的根本途径。” 十一届全国人民代表大会第五次会议上午开幕，温家宝总理作了政府工作报告。平实、稳重的报告中大有亮点，本报记者为读者进行了详细解读。

亮点 1

搞活流通、降低成本

搞活流通、降低成本。严格执行蔬菜等鲜活农产品运输绿色通道政策。认真落实对农产品批发市场、集贸市场、社区平价菜店等的扶持政策，鼓励城市连锁超市、高校、大型企业、社区与农产品流通企业、专业合作社、种养大户对接，减少流通环节，增加零售网点，充分发挥流通主渠道作用。

亮点 2

重点区域监测PM2.5

今年在京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市开展细颗粒物(PM2.5)等项目监测，2015年覆盖所有地级以上城市。

亮点 3

加强对农民工人文关怀

更加注重把在城镇稳定就业和居住的农民工有序转变为城镇居民；放宽中小城市落户条件，合理引导人口流向，让更多农村富余劳动力就近转移就业。加强对农民工的人文关怀和服务，着力解决农民工在就业服务、社会保障、子女入园上学、住房租购等方面的实际问题，逐步将城镇基本公共服务覆盖到农民工。关爱留守儿童、留守妇女和留守老人。让农民无论进城还是留乡，都能安居乐业、幸福生活。

亮点 4

花大气力解决择校问题

促进义务教育均衡发展，资源配置要向中西部、农村、边远、民族地区和城市薄弱学校倾斜。继续花大气力推动解决择校、入园等人民群众关心的热点难点问题。农村中小学布局要因地制宜，处理好提高教育质量和方便孩子们就近上学的关系。办好农村寄宿学校，实施好农村义务教育学生营养改善计划。加强校车安全管理，确保孩子们的人身安全。完善国家助学制度，逐步将中等职业教育免学费政策覆盖到所有农村学生，扩大普通高中家庭经济困难学生资助范围。大力发展民办教育，鼓励和引导社会资本进入各级各类教育领域。

亮点 5

鼓励以创业带动就业

重点扶持就业容量大的现代服务业、创新型科技企业和小型微型企业，创造更多就业岗位。鼓励以创业带动就业。抓好高校毕业生、农民工和城镇就业困难人员就业，加强退役军人技能培训与就业安置工作。鼓励高校毕业生投身农村、基层、中西部地区建设。加强职业培训和公共就业服务工作。加快建立健全统一规范灵活的人力资源市场。积极构建和谐劳动关系，加强对劳务派遣的规范管理，开展劳动关系争议排查，加强劳动监察和调解仲裁，维护劳动者合法权益。

亮点 6

居民社会养老保险全覆盖

今年年底前实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖。扩大各项社会保险覆盖面。增加企业退休人员基本养老金。

亮点 7

全面推开8类大病保障

城镇居民医保和新农合补助标准提高到每人每年240元。全面推开尿毒症等8类大病保障，将肺癌等12类大病纳入保障和救助试点范围。

亮点 8

改革房地产税收制度

严格执行并逐步完善抑制投机、投资性需求的政策措施，进一步巩固调控成果，促进房价合理回归。继续推进保障性安居工程建设，在确保质量的前提下，基本建成500万套，新开工700万套以上。抓紧完善保障性住房建设、分配、管理、退出等制度。采取有效措施，增加普通商品住房供给。加快建设城镇住房信息系统，改革房地产税收制度，促进房地产市场长期平稳健康发展。

亮点 9

健全完善新股发行制度

全面深化资源税改革，扩大从价计征范围。深入推进国有控股大型金融机构改革，规范发展小型金融机构，健全服务小型微型企业和“三农”的体制机制。推动实施银行业新监管标准。推进建立存款保险制度。深化政策性金融机构改革。健全完善新股发行制度和退市制度，强化投资者回报和权益保护。

亮点 10

制定收入分配改革总体方案

解读湖南 “服务型政府”立法 篇6

近期，笔者参与了关于《湖南省公共文化服务保障条例》、《全民阅读条例》等政策法规的讨论，深刻地感受到，随着中国经济的快速发展，社会各界对于政府提高公共服务水平的呼声日益强烈。2011年10月1日开始实施的《湖南省政府服务规定》明确规定，要“推进服务型政府建设，促进经济社会发展，保障和改善民生”。 为了将政府提供公共服务的职责予以制度化、规范化、法治化，湖南可能将推进一系列有关公共服务的立法，以构建“服务型政府”的立法保障。可以预见，在不久的将来，“服务型政府”立法将成为“法治湖南”的一大重要特色，在此，笔者试对其作一番解读。

首先，相对于传统行政模式强调政府的“公共管理职能”而言，“服务型政府”的立法理念的重要特征在于凸显政府的“公共服务职能”。这不仅是因为现代行政活动中“给付行政”等内容“异军突起”，取代传统的“管制行政”成为政府行政的主要内容，也因为传统的“管制行政”亦须秉持“人权保障”、“公平”、“高效”等理念，而实现“理念革新”和“制度创新”。

《湖南省政府服务规定》第6条、第15条规定：“行政机关应当在管理中体现服务，在服务中实施管理，实现管理与服务的有机结合”；“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、一次告知制、首问负责制、代理制等工作制度，推进行政权力运行公开透明，提高政府服务效率和水平”。这两个条款不仅深刻地揭示了现代“服务型政府”的基本特征，也生动地展示了我省构建“服务型政府”的立法目的。进而言之，我省构建“服务型政府”的根本目的，即“服务型政府”立法的基本理念，在于保障人民基本权利的实现，促进人民基本权利的均等保护。

其次， 关于“服务型政府”立法的基本内容。如前文所云，“服务型政府”立法涉及到传统管制行政与现代给付行政等多方面内容，但是又侧重于“社会救助”、“社会福利”等现代给付行政活动。譬如，《湖南省政府服务规定》第19条规定：“公共服务的主要内容包括就业促进、社会保险、社会救助、社会福利、住房保障、教育、医疗卫生、科技、文化、体育、人口和计划生育、公用事业、扶贫、政府信息公开等服务。”这一条款生动展现了现代“给付行政”（广义）的诸多内容。就长远而言，“服务型政府”立法的具体内容还应该扩展到“社会福利”、“住房保障”及“教科文卫”等领域，以法治机制保障、推进“服务型政府”建设。

第三，“服务型政府”立法的基本原则。现代给付行政的主要目的是保障与促进公民社会权的实现。因此，构建“服务型政府”的立法原则，只要其立法内容不涉及对公民基本权利的限制，就不必拘泥于传统的“法律保留”等法治原则。地方人大及其行政机关，尤其是有地方立法权和行政立法权的地方人大与人民政府，盡可大胆通过立法形式推进“服务型政府”的制度构建。这是中国社会主义法治建设的“题中应有之意”。当然，为贯彻宪法上的“平等原则”，“公共服务均等化”乃是“服务型政府”立法的重要原则之一。《湖南省政府服务规定》第18条亦明确规定：“建立健全符合省情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化。”这一条款可资为“公共服务均等化原则”的规范基础，而为今后我省公共服务的其他立法所遵循。

《政府会计准则》解读 篇7

(一)金融机构监管方面的缺失

1. 资本和流动性要求过低。监管人员没有要求金融机构:持有充足资本抵偿交易资产、高风险贷款和表外承诺;在经济繁荣期间增加资本以抵偿经济下行时的损失;制定应对流动性不足的计划方案。对此,Avinash Persaud提出基础资本回收(base capital charge)流动性系数应接近其最高值,比如2,则最低资本率要求就为16%,而经济繁荣期间逆周期(countercyclical)乘数也为2,最终资本充足率是风险加权资产的32%(8*2*2)。这次危机也暴露出《巴塞尔资本协议》存在不足,需要不断改善。

2. 监管机构缺乏“宏观审慎监管理念”,没有从“系统”上考虑大型、关联度强、高杠杆金融机构破产会对经济金融体系带来的影响,没有将监管工作从整体上视为是在保护经济金融体系的重要防线。正是对雷曼、贝尔斯登这些大金融机构的危机处理手段不当引发了空前的连锁性金融恐慌。

3. 监管大型金融机构及其综合业务操作的职责被分散由不同机构负责。联储监管其成员银行,联邦存款保险局(FDIC)监管非联储成员银行,各州监管各自州立银行,投资银行和证券公司由证券交易委员会(SEC)监管,而投行的许多衍生品业务却由商品与期货交易委员会(CFTC)监管。

4. 对投行、金融公司、房贷经济机构监管不足。高风险操作货币市场共同基金,对冲基金和私募基金完全游离于监管框架之外。银行控股公司监管是保护子银行而不是对整个公司综合监管。投行操纵公司法人结构来“自己”选择不同的监管机构以逃避负债充足率限制。

(二)金融市场监管方面的缺失

金融市场缺乏透明度、金融衍生品创新及其场外市场交易使系统风险不断增加。贷款打包证券化可以降低系统风险,提高效率和优化资源配置。但这个过程却以某种复杂和危险的方式在宏观上聚集了风险:割裂了借贷双方的原始关系,产生了市场纪律无法纠正的利益冲突;原始贷款人不提交收入和还款能力的充分证明;券商对自己愿意承销的贷款没有设立高标准,鼓励贷款标准不断下降;投资者过度依赖信用评级机构;评级机构却掩盖了评级产品的风险性。在这种情况下,缺乏透明度促使市场参与者不能了解所承担风险的真正性质。衍生品场外交易市场的内在风险在危机爆发时就变成了金融部门之间的主要传染源。

(三)消费者和投资者保护方面的缺失

由于历史原因,对保护消费者在金融产品权益方面法规的监管框架存在重大漏洞和缺陷。州立和联邦监管机构在维持银行稳定上存在潜在的冲突。危机酝酿期间,游离于银行规章之外的抵押公司利用责任不清的漏洞,将过度复杂且不适合借款人财务状况的抵押贷款或其他产品出售给投资者,而经过层层包装的金融衍生品蒙蔽了投资者,使投资者无从了解它们的真实面目,只能过度依赖评级公司而进行了不恰当的投资。银行和储贷协会(thrifts)也跟着效仿,给消费者和金融体系带来了灾难性的后果。

(四)政府危机处理手段有限

大型银行控股公司和其他非银行金融公司处于严重困境时,正常经济条件下通常有两种解决方法:从外部获得资金或申请破产。但当总体外部经济环境恶化时,困境中的机构很难募集到充足的私人资本,只有两种不合意的选择:政府提供紧急资金或申请破产。两种方法在限制系统性风险和节省纳税人钱支出方面代价极高,都不是有效的处理手段。例如,针对“挽救”贝尔斯登,美联储前主席保罗·沃尔克就公开质疑此行为的合法性,认为偏离了“联储法”所赋予的权利;缺乏有序重组非银行金融机构的机制使得美联储和财政部不得已让雷曼破产。因此,“太大而不能倒闭”“关联度太高也不能倒闭”的大型金融机构需要充足的事前监管和法定处理程序而不是靠事后乱作一团的高昂补救或破产手段。

(五)金融监管缺乏有效国际合作机制

正像在危机中所看到那样,金融困境会迅速、很容易地在国际间进行传播。虽然,制定监管大多依据本国环境,但如果不协调一致,金融机构会倾向于将业务活动转移到监管标准疏散的管辖区造成“底部竞争”,从而增加全球金融体系的系统风险。例如,英国政府实行更松弛的监管要求,这成为纽约一些金融机构胁迫美国政府放松金融监管,否则扬言会将其业务转向伦敦的交易筹码;瑞士的宽松监管使得大量资金流入其金融体系,其中包括很多逃税的资金;冰岛、爱尔兰、新加坡等离岸金融中心也提供了国际监管套利的机会。而在现有的国际金融体系中,国际货币基金组织(IMF)、国际清算银行(BIS)、七国集团(G-7)或金融稳定论坛(FSF)都无法胜任国际统一监管者的职责。

二、监管改革存在的问题

本轮金融监管改革是一场综合、彻底的大变革。不仅监管原则更高、标准更严,也撤并、整合了监管机构。反映了奥巴马政府面对危机的沉痛反思和治理危机的坚强决心。但应该看到,危机的根源不能简单归咎于金融衍生品创新和华尔街贪婪的金融家以及监管体系漏洞和缺陷这些客观表面原因。

首先,金融衍生品创新问题。正像Schumpeter很早指出的那样,“市场体系及其精髓———创新动力不断地进行创造性的毁灭(creative destruction),现存公司、程序和产品终究要被新形式所取代。”事实上,美国曾经享受过的二十多年的繁荣就是创新带来的结果。而且不可争辩的是,危机过后,新的创新及其应用在复苏经济增长中将还会起着最重要的作用。

其次,华尔街金融家问题。经济理念的深层次重要贡献就在于洞察“贪婪”在经济学领域中从抽象意义上是中性词。通过利润最大化渠道,在合理、健全法律法规保护下,贪婪是创新和经济增长的发动机;缺乏适当机构和法规监督时,它就堕落成寻租、腐败和犯罪。那么,我们社会拥有何种性质的“贪婪”就是我们集体的选择。怎样创建正确的激励体制和薪酬结构来抑制它的消极特性,使它转变成通向进步的力量,是最迫切的重大课题。

最后,监管缺陷、漏洞问题。怎样最好地改革金融体制,讨论很显然还会继续下去。但最重要的是,金融监管最终目标不是为了降低金融机构风险的承担,而是要管理金融安全网以便对私人风险的承担既不征税也不被补贴。这意味着监管机构有责任保证投资者充分了解风险并对其进行公平定价。但仅仅是有责任。因为没有一个人会奢望,在这个充满风险的世界上,对金融这个高风险的行业,风险中性的监管能够或是应该消除金融危机的风险,监管能做到的就是降低危机发生的频率和成本。

因此,对于很多评论家认为银行、投行的次级贷款证券化和投行的回购融资使次贷原始承销商能够规避商行审慎规章(银行持有的次级抵押贷款及相关工具应列在其资产负债表上)的限制,提供了提高负债来实现以更低成本承担更大风险这样一个寻租机会。毋庸置疑,如果资产负债表上列出了更多次贷,金融体系负债的确会少一些。但也决不会阻止危机发生。是衡量风险、建立最低资本要求标准时错误低估风险(尤其是2003-2007年间的次债违约风险),忽视合理、前瞻性的风险预测,以及激励高管们最大化低估风险的结构性薪酬,击垮了美国金融体系。这不是人们随意、疯狂、愚蠢之举,而是反应了“积极鼓励”金融管理者冒险的政策环境。此轮危机深层次隐藏的根源是美国激励机制的失败,具体表现就是美国政府和监管当局的政策和态度:1.宽松的货币政策(尤其2002-2005年间)直接导致相当长时期内利率极低,贷款容易。战后货币政策历史上,有两个时期连续几年联邦资金实际利率是负值:高膨胀的1975-1978年间和实行调整性货币政策的2002-2005年间。其中02-05年间利率极大地偏离了“泰勒规则”:持续实质性低水平的联邦资金利率本应与泰勒原则相一致,不仅短期实际利率是历史低水平,同时,由于全球不平衡和亚洲对美国长期国债的需求使债券市场出现了奇怪现象,政府长期国债收益曲线几乎持平。调整性货币政策和持平收益曲线意味着这种非正常低利率使信贷在支持房地产市场扩张方面数量过多,最终导致房价过高。2.众多的房屋政策鼓励金融机构甘冒次贷风险,使住房融资市场充满了风险。(1)迫于国会“政府资助企业(GSEs)”规划的政治压力,两房机构通过投资高风险次贷抵押来提供“负担得起的房屋”。(2)联邦住房贷款体系给其成员机构提供借款补贴来支持住房融资。(3)美国联邦住房管理局实行高抵押负债和高风险补贴计划。(4)为降低借款人违约成本,20世纪90年代末和2000年初出台的政府和GSE减少抵押止赎议案进一步推动了抵押风险,以及2006年颁布了令人难以置信的鼓励评级机构放松次贷证券化标准的立法。以上政策均鼓励降低次贷风险。但国会成员通过GSE以“负担得起的住房”名义鼓励两房不顾风险放贷已经被证明是导致危机的最危险行为。两房机构为了赚取隐性(现在是显性)政府担保贷款利益,不断增加这种高风险次贷投入(Calomiris and Wallison 2008)。最终,两房机构持有1.6万亿此类有毒抵押贷款,占非美国联邦住房管理局未偿有毒抵押贷款的一半。3.政府限制在银行买股票的规定,但对大银行建立有效的公司治理几乎是不可能的。宽松的公司治理导致银行管理者在当前薪酬体制下,寻求长期对股东不利但短期能给管理者带来利润的投资机会。当股东纪律缺失时,管理者就会牺牲股东利益使自己获利而引发管理风险。资产泡沫(象2003-2007年的次贷泡沫)提供了这种理想的机会:如果高管建立以管理总资产或获得的总收益为基础、不考虑未来潜在损失风险的薪酬体制,就鼓励下属们在泡沫期间也不顾风险地扩大投资组合,高管们因管理“成功的”扩张会使自己也获得大量短期奖金,并确信在泡沫破裂前能够把他们的股票期权迅速兑现并投资到其他安全地方。4.审慎监管不足。表现为(1)衡量风险主要依赖不精确的拇指规则、信用评级机构评级和银行内部测量风险模式。(2)对“太大而不能倒闭”的金融机构,即使已经察觉到大量损失或是大量的潜在风险的损失,也很难对其实行有效监管纪律。例如,Goldman Sachs大投行给证券交易委员会(SEC)施加压力免除审慎储备要求,结果导致负债过多。而支持这种行为的纽约参议会议员Schumer则辩论道:“如果纽约对投行执行审慎储备要求,那么其业务就会都转向伦敦,这意味着,为了我们不陷入”底部竞争“(race to the bottom)危险,新的金融建设必须寻求监管机构的基本协调。”

三、解决方法

为加强有效性,改革应侧重强化政府及类似机构的透明度和责任义务;改善激励机制和激励机制下的市场纪律、政府监管操作的有机联系。

(一)建立危机准备意识

危机准备、应对意识能充分避免危机处理过程中的短期行为。政府和监管机构要建立、广泛宣传、定期测试解决危机的标准方案,从而极大强化政府和监管机构的责任义务。

(二)加强运用市场信息来追踪风险

监管框架要以各种不同来源的技术和信息为基础。监管机构需要于危机前后充分运用市场信号来克服信息问题和改善追踪风险的能力,大银行要定期发布信用违约互换(credit default swaps)和未保险次级债务来提供这些信号,因为这些债务工具的持有人会运用《巴塞尔新资本协议》要求的三个支柱这些来坚守市场纪律。

(三)建立政府和监管机构对金融安全网成本的问责制度来加强安全网

对无形安全网补贴要建立公平价值会计制度,来确定控制这些补贴的政治责任。重要的机构和监管人员必须建立模型、预测和从外部估测无形收入来源的价值(私人和总计的)。

(四)建立延缓薪酬方案

雇佣合同中建立延缓薪酬基金,即重要监管人员在离开监管职位若干年后爆发了危机,其应得的部分薪酬就会被没收。那么,政府官员的决策视野就会极大地延长和拓宽。

参考文献

[1]Department of Treasury.“Financial Regulatory Reform:A New Foundation”[OL].June,17,2009,http:/documents nytimes.com/Obamas plan for financialregulatory reform

[2]Daron Acemoglu“.The Crisis of 2008:Structural Lessons for and From Economics”[OL].February,2009,http://www.cepr.org

构建服务型政府的宪法学解读 篇8

一、宪法是国家的根本法, 本质上是保障公民权利

首先, 对于“什么是宪法”这一最根本的问题, 至今国内外学者众说纷纭, 未至共识。这也只能说明不同国家的学者对宪法认识的角度不同, 有的从实质意义上谈, 有的从形式意义上谈, 有的从阶级的角度上谈, 有的从社会学角度上谈, 等等。

在这里我们应该从宪法关系的内容, 也就是宪法的价值和作用上来认识宪法的核心本质。在人类政治社会的发展史上来看, 当一个社会的社会秩序处于无政府主义国家和国家权力的行驶范围漫无边际的情况下, 是不可能有效保障公民权利的, 当然也达不到理想的宪政状态。国家权力不受制约的非法状态必须要消除, 现代宪法首先要解决国家权力的配置和限制, 也就是要规范国家权力。保障公民权利是宪法的终极价值追求。我国的宪法亦是如此。

二、服务型政府的基本内涵

在《关于深化管理体制改革意见》中, 我们可以看出政府职能被定义成提供优质的公共服务, 为经济文化发展创造良好的环境, 维护社会公平等。也就是说, 市场经济的条件下, 如果市场主体能够自主决策, 市场机制能自行调节, 同时相关行业组织和中介机构能自我管理的, 政府就可以不再管理。这也是政府“无为”的表现, 客观上可以让公民权利得到积极充分的行使。相应的近年来, 我们的政府行政审批制度改革就是要政企分开, 政事分开和政资分开, 减少政府对微观经济的干预, 还市场主体以经济决策权。政府权力专注于为市场主体提供优良服务, 变全能管理型政府为服务有限型政府。目前, 我国正在实行中央内部权力的界分, 也就是把政府相同或相近的职能加以整合, 归入一个主要部门, 其他相关部门协调配合, 本质上来说就是界定部门的分工和权限, 建立健全部门的职责关系和部门间相互协调和配合的机制。从而形成行政决策权、行政执行权和行政监督权相互监督和相互制约的权力结构和运行机制。在中央和地方关系上, 进一步明确各级政府的职能重点, 规范垂直管理部门和地方政府的关系, 理顺上下级政府的权责关系, 从而实现权力的多元化和下放, 充分调动地方积极性。在政府与第三部门权力界分上, 服务型政府要求政府与市场中介组织分开, 充分发挥市场中介组织在市场经济中调配公共资源的作用, 变以往的“大政府, 小社会”模式为现在的“小政府, 大社会”模式。

第一, 服务型政府是一个在权力界限内“有作为”的政府

我们知道, 政府积极主动的行使权力的领域是所有市场主体都不能提供的公共产品领域, 也就是我们所说的“市场失灵”领域, 在这个领域内政府需要“有作为”, 表现在为市场主体企业提供良好的市场秩序维护和市场运行环境, 同时加强在社会保障、教育、就业、医疗卫生、环境保护和食品安全卫生等方面职能的行驶, 进一步说要完善公共服务体系。

近年来, 各级政府在这方面做出了很多努力, 农业税的免除、免费农村义务教育的推进, 新型农村合作医疗制度的改革等都表明中央政府朝向服务型政府转变的努力;刚刚实行的“限塑令”就是政府以积极的“作为”方式改变人们的生活习惯, 减少白色垃圾, 使全民生活在良好的环境之中, 保障公民依据宪法规定所享有的人身健康权。

第二, 服务型政府是一个依法运行的政府

法治是世之公认的较理想的治国方略, 现代民主国家都通过法治规范政治组织的有效运行。在行政领域, 法治从行政上来说就是依法行政。这就要求政府贯彻法治的原则和法治的精神。政府存在的基本价值就是维持良好的社会秩序和社会公平正义, 为民造福。而法治的首要价值和目的也在于此。因此, 二者在这一方面意义是一致的。依法行政在客观上要求政府根据宪法和法律的规定实现政府的价值, 实现公平正义。

按照法律规定的权限和程序行使权力, 履行职责是依法行政最本质的表述, 这既是建设法治政府的本质条件, 也是对国家机关依法行政最基本的要求。我们所构建的服务型政府是一个依法行政的政府。在行政组织法方面, 目前我们有《宪法》、《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》都对行政主体的主体资格进行了严格的界定, 但是同时国务院组织法的很多内容也需要进行修改和完善, 比如地方各级人民政府组织法的规范过于粗糙, 而各部门职责权限的部门组织法还没有出台。国家机关真正能按照法定权限履行职责, 就要求健全组织法制, 从程序上保证国家机关依法行政。正因如此, 十七大报告明确要求“健全组织法制”, 今年的政府工作报告也特别强调了这点。另外, 公务员法的出台也表明了我国政府在规范公务员录用、聘任、待遇、考核等方面走上了法制轨道, 为公务员依法定方式和程序任用提供了法律依据, 很好的保障了行政主体合法原则。在行政立法方面, 近年来为配合法律的实施, 国务院制定了近600件现行有效的行政法规, 国务院有关部门以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府还制定了大量规章。并且适时对行政法规进行全面清理, 废止已经失效的行政法规。

参考文献

[1]王浦劬:《政治学基础》, 北京大学出版社, 1995, 333。

合营会计准则解读 篇9

我国新增的《企业会计准则第40号——合营安排》(CAS 40)是参照国际会计准则理事会发布的《国际财务报告准则第11号——合营安排》和中国的实际情况制定的,分别对合营安排的定义、分类、会计处理方法等方面做了详细的规定,并于2014年7月1日起在所有执行企业会计准则的企业中施行。笔者认为,合营安排的认定和分类本身是很复杂的,理解CAS 40就要对其规定中的重点语句重点理解。本文在解读CAS 40主要关键点的基础上,结合案例进行分析,并针对存在的问题提出一些改进建议。

一、CAS 40关键点解读

合营安排在CAS 40中被定义为“一项由两个或两个以上的参与方共同控制的安排”。从这个定义获得的直观感受是,判断合营安排首先就要判断共同控制,继而在细分合营安排时就得依据合营安排下各参与方的权利和义务,将合营安排划分为共同经营和合营企业。对合营安排的具体分类流程如图1所示。图1内容来源于CAS 40应用指南,再由笔者加以标注得以完善。

由图1可以清晰地看到,合营安排划分十分繁琐而且容易混淆。但是如果理解了以下这几个关键点和笔者提出的“视同合营安排”、“主体—权利义务法”等概念,再结合脉络流程图分析,那么对合营安排的理解就会变得轻松起来。

1. 共同控制的理解和判断。合营安排是指两个或两个以上的参与方共同控制的安排。这里涉及对“共同控制”的职业判断问题。CAS 40明确了仅当针对相关活动的决策需经共同控制该安排的各方全体一致同意,任何一方都不能单独决定决策的情形,才属于共同控制。

此处需要注意共同控制和重大影响的区别:共同控制必然能够对公司产生重大影响;但是具有重大影响并不代表就能共同控制。笔者注意到,各合营方通常通过合同或者协议的形式明确各自的权利与义务。这也是判断一个企业是共同经营还是合营企业的重要线索之一。根据实质重于形式原则,凡是能够单独控制主体以外的都是共同控制。由此,判断时要特别注意单独控制主体这种情况。

2. 合营安排参与方范围的理解。这个关键点的理解主要是注意对CAS 40第三条的解读:“合营安排不要求所有参与方都对该安排实施共同控制。合营安排参与方既包括对合营安排享有共同控制的参与方(即合营方),也包括对合营安排不享有共同控制的参与方”。

对这项规定,可以从两个方面来理解(与上面共同控制和重大影响的区别的理解并不矛盾):第一,它说明合营安排必须是两个及以上的合营方的共同控制;第二,并不是所有的合营安排的合营方都需要对合营企业实施共同控制。对于第二个理解中“合营方”又可以有两种理解:1可以理解为那些投资机构进行的投资但是不参与决策的参与方;2图1中“视同共同经营”和“视同合营企业”的参与方。

3. 以参与方在安排中的权利和义务判断合营分类的理解。图2内容来源于CAS 40应用指南,加上笔者的理解合并制作而成。由图2可知,如果要细分合营安排(图1黑体方框所示),就要依据合营安排下各参与方的权利和义务,将合营安排划分为共同经营和合营企业。笔者把这种细分合营安排的方法称为“主体—权利义务法”。“主体”指的是有单独主体架构,“权利义务”指的是各参与方的权利和义务。值得注意的是,“单独主体”并不是将合营安排划分为合营企业的必要条件。

4. CAS 40 衔接处理的理解。CAS 40第五章“衔接规定”第二十二条的规定有几个关键地方需要注意:

首先,“合营企业重新分类为共同经营的,合营方应当在比较财务报表最早期间期初终止确认以前采用权益法核算的长期股权投资,以及其他实质上构成对合营企业净投资的长期权益;同时根据比较财务报表最早期间期初采用权益法核算时使用的相关信息,确认本企业在共同经营中的利益份额所产生的各项资产和负债”。“比较财务报表最早期间期初”指的是什么?比较财务报表指的是按年划分会计分期的上个年度的财务报表。比如,企业准备在2014年7月1日执行CAS 40,那么它的比较财务报表最早期间期初就是指2013年1月1日的财务报表。如果企业选择提前实施CAS 40,则参照此原则选择比较财务报表。

其次,“确认的各项资产和负债的净额与终止确认的长期股权投资以及其他实质上构成对合营企业净投资的长期权益的账面金额存在差额的,按规定处理”。该规定中的“净额”及“账面金额”如何确认?被终止确认的投资指的是账面价值;确认的各项资产、负债的净额是按以比较财务报表最早期间期初权益法核算的持续计量价值按权益份额确认的资产减负债的净额。具体可见下面的案例分析。

二、合营安排参与方会计处理的案例

CAS 40第二十二条中的“净额”与“账面金额”有差异的原因有两个:一是长期股权投资发生过减值准备;二是在单独主体中个别资产的权利份额和长期股权投资采用权益法核算时的份额不同。第一种情形的会计处理参照CAS 40应用指南最后一个案例,本文所分析的案例属于第二种情形。

例:A公司2013年1月1日以600万元的价格购买B公司持有具有单独主体C公司50%的股权,协议约定C公司的所有固定资产权利和义务归属于B公司。A、B公司能对C公司实施共同控制。实施CAS 40以前,A、B公司采用权益法核算。投资日C公司可辨认净资产公允价值为1 000万元,2013年并未计提折旧和损失。相关数据如下表所示(单位:万元):

分析:A公司长期股权投资增加商誉100万元。A公司对C公司除协议外的各项资产、负债、收入、成本、费用的分享比例均为50%。

2014年7月1日,执行CAS 40需要在比较财务报表最早期间期初即2013年1月1日,终止确认对A公司按权益法核算的长期股权投资账面价值600万元。确认A公司在C公司的利益份额所产生的其他资产150万元、商誉100万元、递延所得税负债50万元,所以确认的各项资产、负债的净额为200万元。

2013年1月1日,净额200万元小于长期股权投资账面价值600万元,按照CAS 40的规定,需要冲减比较财务报表最早期间期初留存收益。

相关分录如下:

三、CAS 40存在的问题及建议

1. 合营安排在无法分类时并未明确会计核算方法,应当确立权益法在CAS 40中的优先地位。尽管CAS 40应用指南对合营安排和共同控制的分类规定已经很详细,但是这些规定和处理是建立在企业已经建立了各种环境条件的前提下。笔者设定这样一种情况:共建企业不被某一投资方控制,也没有其他的依据可以用来辨别该合营安排是共同经营还是合营企业,这时该采用什么核算方法呢?

笔者的解决方案是这样的:在合营安排中设定一个针对这样情形的条例,即设立一种优先原则——权益法优先原则。毋庸置疑,业界普遍认为权益法是未来会计核算的趋势,因为权益法强调投资企业和被投资企业之间的经济实质,而且采用权益法确认投资收益比较符合实质重于形式原则与权责发生制原则。因此,确立这个原则后可以有效解决这种例外情形。

2. 非共同控制事项但视同合营安排的规定十分繁琐,应当引入“视同共同经营”和“视同合营企业”的概念。通过对CAS 40第十八条和第二十条的解读可以发现,其对于图1加粗部分的两种情况处理规定非常繁琐。为了便于理解,笔者特地引入“视同共同经营”和“视同合营企业”两个概念。投资方在共同经营中不具有共同控制,但享有共同经营资产和承担共同经营负债的核算完全按照共同经营来处理,这是“视同共同经营”。类似的,投资方在合营企业中不具有共同控制,但合营方对合营安排具有重大影响的核算完全按照合营企业来处理,这是“视同合营企业”。

3. CAS 40对披露的规范不完善,应细分共同经营的披露。笔者认为,对于合营安排的披露,应参照国际会计准则的相关规定,加入披露应遵循的原则、披露的职业判断原因和结果,以及披露变更对合营企业参与方权益的财务影响。

CAS 40指出,对合营安排中合营企业的披露和不具有共同控制但投资方对该安排具有重大影响情形的披露,按照CAS 41的规定进行。但是CAS 40对于共同经营的会计披露又是这样规定的:“参照相关会计准则进行披露”。这里的“相关准则”应该与共同经营的会计处理结合起来思考。

由CAS 40可知,合营安排中合营企业事项以前是按照长期股权投资准则进行披露的,但2014年新增CAS41,所以合营企业事项披露参照CAS 41的相关规定。而共同经营需要按照会计准则分别对资产、负债、收入和费用进行会计处理,共同经营的会计披露也应当按照资产、负债、收入、费用等方面相应的披露规定进行披露。对于合营企业权益法转化为共同经营的资产负债核算后的合营披露,应当披露已确认资产、负债净额和比较财务报表最早期间的期初被终止确认的投资金额,以及它们之间差额的调整。

摘要：2014年以来,为适应国家经济改革和市场经济发展需要,财政部陆续修订、新增了数个具体会计准则,其中新增的合营会计准则规定在理解上有一定难度。本文在解读合营会计准则主要关键点的基础上,通过案例分析进行准则的实际运用,针对其中存在的问题提出改进建议。

关键词：合营会计准则,合营企业,主体—权利义务法

参考文献

高晟星.解析《国际财务报告准则第11号——合营安排》[J].中国注册会计师,2012(5).

高晟星.《国际财务报告准则第11号——合营安排》解析[J].财会月刊,2012(18).

汪祥耀,吴心驰.我国合营安排准则(征求意见稿)与IFRS11的比较和完善建议[J].会计之友,2013(26).

张立火.我国合营安排准则征求意见稿与IFRS11的比较及建议[J].财会月刊,2013(16).

财政部.企业会计准则第40号——合营安排.财会[2014]11号,2014-02-17.

《政府会计准则》解读 篇10

一、坚持政府主导, 明确政府职责的背景

(一) 学前教育发展不平衡

学前教育是基础教育的基础, 是国民教育体系的重要组成部分, 其对于促进个体的全面发展和提升国民素质具有重要意义。随着“国际与国内对学前教育的认识日趋深刻, 公平而有质量的学前教育普及已成为世界各国和地区学前教育改革和发展的战略目标。在城乡二元经济结构的影响下, 我国二元社会结构逐渐形成, 城乡学前教育事业发展的差距越来越大”。因此, 缩小城乡和地域之间学前教育的差距, 保障每个幼儿有园可入依然是现阶段的重要任务。目前我国学前教育仍处于均衡发展的初级阶段, 要实现基本普及学前教育这个目标, 最为重要的是要进一步明确和落实政府职责。我国地势宽广, 幅员辽阔, 各地区的经济发展水平存在一定的差距, 各类弱势群体无法接受基本的学前教育。因此, 政府必须发挥主导作用, 采取倾斜政策等措施, 为广大中西部地区和农村贫困地区提供基本的学前教育服务。

(二) 学前教育发展缺乏有效监管

20世纪80年代以来, 随着计划经济向社会主义市场经济转型, 国家开始重新认识各级各类教育的产品属性。由于学前教育是一项公共性极强的公益事业, 其建设和发展则是根据社会和个人收益由政府和个人分担教育支出。然而, 在这个制度转型的过程中, 政府开始撤资或减少对学前教育的投资, 学前教育受到了有意无意的忽视, 国家把学前教育推向市场, 开始了学前教育市场化改革。一段时间内, “许多公办幼儿园被出售、转制、大量企事业单位办、集体办幼儿园被强行推向市场, 让它们自生自灭”。与此同时, 民办幼儿园开始兴起, 办园数量逐渐剧增, 形成了“以社会力量办园为主体”的格局, 公办幼儿园则出现了“从辉煌一时到身陷尴尬”的境况。民办幼儿园作为学前教育事业一股不可缺少的力量, 给幼儿入园提供了多样化选择的同时, 在其发展过程中也出现了许多问题。一些民办幼儿园成为老板赚钱的工具, 打着国际、双语的旗号迷惑家长, 对私立的追逐逐渐演变成一种无序状态。另外, 在转制的背景下, 公办园所数量逐渐减少, 无法满足人民群众的需求。学前教育领域市场乱象丛生, 出现“公办幼儿园‘稀缺化’, 民办幼儿园‘两极化’, 优质资源‘特权化’, 收费‘贵族化’等现象”。而对于学前教育过分市场化, 政府作为学前教育的主导机构未能发挥主导和监管职责, 学前教育的发展受到了重重阻碍。因此, 要普及学前教育, 满足人民群众对于入平价有质量的幼儿园的需求, 就需要政府发挥主导和调控作用, 处理好与市场在学前教育发展中的关系。

二、坚持政府主导, 明确政府职责的具体表现

(一) 制定发展规划

我国政府近年确立了“教育优先发展”的战略地位, 在《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020) 》中也首次将学前教育单列一章进行战略部署。因此, 政府要将学前教育纳入教育事业发展规划, 充分发挥其在学前教育发展中的职责。这需要明确以下两点:首先, 中央和各级政府要将发展和普及学前教育纳入经济发展和教育事业发展的总体规划, 纳入城镇和新农村建设规划。《若干意见》指出:“各级政府要充分认识发展学前教育的重要性和紧迫性, 将大力发展学前教育作为贯彻落实教育规划纲要的突破口, 作为推动教育事业科学发展的重要任务, 作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程, 纳入政府工作重要议事日程, 切实抓紧抓好”。其次, 各级政府在总体规划的指导下, 应明确各个阶段的目标和任务, 坚持统一规划, 循序渐进。《若干意见》指出:“省 (区、市) 政府要深入调查, 准确掌握当地学前教育基本状况和存在的突出问题, 结合本区域经济社会发展状况和适龄人口分布、变化趋势, 科学测算入园需求和供需缺口, 确定发展目标, 分解年度任务, 落实经费, 以县为单位编制学前教育三年行动计划, 有效缓解‘入园难’”。只有将学前教育纳入我国教育事业发展的总体规划, 明确各阶段的目标和进程, 并层层推进实施, 才能普及学前教育, 实现学前教育的可持续发展。

(二) 加大财政投入

经费投入是学前教育事业的物质保障, 也是国家对发展学前教育重要性认识程度的体现。根据调查, “当前我国学前教育总投入占GDP的比率多年来维持在0.05%左右, 学前教育总经费占教育总经费的比例一直在1.2%—1.4%徘徊, 远低于世界平均水平, 也低于巴西等发展中人口大国”。对于加大政府财政投入, 《若干意见》规定:“各级政府要将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜。财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例, 未来三年要有明显提高”。按照此项规定来发展学前教育事业, 我国应在国家级财政教育预算中单项列支学前教育事业经费, 明确并逐步提高学前教育投入的比例, 确立并逐步实现学前教育经费占GDP比例的0.4%, 学前教育预算内事业性经费占教育预算内事业性经费的比例7%。在中央、省、市、县等各级财政中设立学前教育发展专项经费, 建立对贫困、边远、民族地区等学前教育发展的专项支持与转移支付制度。对于中西部地区学前教育经费的投入, 《若干意见》指出:“中央财政设立专项经费, 支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育。地方政府要加大投入, 重点支持边远贫困地区和少数民族地区发展学前教育”。财政投入是发展学前教育事业的物质保障, 也是提高我国学前教育质量的经济支撑, 政府应加大对学前教育的财政投入力度, 多渠道筹措学前教育经费, 实现城乡学前教育均衡发展。

(三) 完善管理体制

学前教育管理体制在我国学前教育事业发展过程中起着监督、领导和协调等作用, 是保障政府切实履行发展学前教育职责的必备条件。1989年颁发的《幼儿园管理条例》规定我国幼儿园的管理“实行地方负责、分级管理和各有关部门分工负责的原则”。但随着“市场经济体制的改革以及分税制管理体制改革, 当前我国学前教育管理体制还存在诸多问题, 这成为制约我国学前教育事业健康发展的体制障碍。”因此, 大力发展学前教育事业, 破除我国学前教育事业管理体制障碍成为亟需解决的重要事项。《若干意见》指出:“发展学前教育, 必须坚持改革创新, 着力破除制约学前教育科学发展的体制机制障碍”, 并且规定“各级政府要加强对学前教育的统筹协调, 健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制, 形成推动学前教育发展的合力”。学前教育事业是一项重要的民生工程, 政府若未能充分发挥主导作用, 明确并落实其具体的职责, 单靠市场化经营, 将会造成我国学前教育管理混乱的局面, 十分不利于学前教育的健康发展。

(四) 优化和公平化资源配置

我国是一个人口大国, 受到经济、政治、历史、文化、地理位置等因素的影响, 学前教育发展不均衡问题突出, 主要表现为区域、城乡间发展不平衡。从区域来说, 中西部、农村贫困地区学前教育最为薄弱。根据调查, 迄今我国中西部农村尚有近40%的乡镇没有正规的中心幼儿园。要实现基本普及学前教育的战略目标, 重点和难点在中西部、农村地区, 必须使农村学前教育发展实现突破。考虑到我国的地区、城乡之间的差异, 《若干意见》指出:“各级政府要加大对农村学前教育的投入, 从今年开始, 国家实施推进农村学前教育项目, 重点支持中西部地区;地方各级政府要安排专门资金, 重点建设农村幼儿园”。当前我国正处于社会转型期, 政府承担着重要的公共服务供给职责。为此, 政府需要加快制度发展中西部、农村地区的学前教育的政策措施, 重点支持中西部农村地区和少数民族地区普及学前教育。依据中西部、农村地区的发展状况, 政府有必要设立“国家中西部农村乡镇中心幼儿园建设工程”, 由中央财政设立专项资金, 以财政投入、政府办园、公办教师为主, 大力推进中西部农村乡镇中心幼儿园建设, 充分发挥其辐射、示范作用, 引领和带动农村学前教育的整体发展, 从而推动我国学前教育的发展和普及。

三、坚持政府主导, 明确政府职责的作用

(一) 统领学前教育的发展

掌船先掌舵, 要达到彼岸, 应先明确方向。学前教育作为基础之基础、终身学习的开端, 它的发展也离不开“掌舵手”。我国是社会主义国家, 政府的职能是为人民谋福利, 作为社会主义事业重要组成部分的学前教育, 政府理应充当“引路人”和“起帆者”, 规划、统筹和领导学前教育事业的发展。这既是现代政府的重要职责, 也是促进我国学前教育可持续发展的关键所在和迫切要求。坚持政府主导、统筹规划, 能够明确我国学前教育的办园方向, 使学前教育发展“有章可循, 有据可依”, 在现有发展水平基础上实现更高水平的发展。明确政府职责, 将政府职能落实到实处, 能够保证在明确发展方向的前提下, 通过制定和实施具体的措施来实现学前教育的发展目标, 不断提升我国学前教育的发展质量。

(二) 实现学前教育的普及

《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年) 》提出当前我国发展学前教育的主要任务是基本普及学前教育。我国是个人口大国, 加快学前教育普及, 将极大地提高我国教育的水平和国民整体素质。近些年, 我国学前教育得到了新的发展, 但基础还很薄弱。投入不足、资源短缺、城乡发展不平衡等问题长期制约着学前教育的健康发展, “入园难”、“入园贵”等问题十分突出, 成为各级各类教育中的“短板”。在面临这些问题的情况下, 坚持政府主导, 明确政府职责, 通过制定有效措施, 将优化和公平化资源配置, 促进城乡、区域均衡发展。也只有坚持政府主导, 充分发挥政府的职能, 才能化解学前教育“入园难、入园贵”问题, 如期实现基本普及学前教育的目标。

(三) 规范学前教育的管理

学前教育是我国国民教育体系的重要组成部分, 它的健康发展离不开政府的监督和管理。当前, 我国在学前教育管理方面逐步改善, 但还存在许多问题:幼儿园准入制度不健全, 监管力量不足, 导致社会上无证办园的现象严重;幼儿园收费缺乏明确的界定, 未能做到收费透明化;另外, 幼儿园校车安全、虐童事件等安全事故频发, 严重威胁到孩子的健康成长和生命安全。要妥善解决这些问题, 就需要政府加强对学前教育事业的监督和管理。因此, 坚持政府主导, 明确政府职责, 需要政府高度重视学前教育的管理, 并采取相应的措施妥善解决幼儿园的准入、安全和收费问题, 确保实现学前教育管理的科学化和规范化, 从而为促进我国学前教育事业健康有序地发展提供强有力的保障。

参考文献

[1]李欢欢.试论城乡学前教育均衡发展中存在的问题及对策[J].基础教育研究, 2012, (7) .

《政府会计准则》解读 篇11

资金保障：所需资金从既有预算中统筹安排

关于政府向社会力量购买公共文化服务的保障问题，意见明确了两点，一是所需资金列入财政预算，从既有预算中统筹安排。具体说，对预算已安排资金且明确通过购买方式提供的公共文化服务项目，按相关规定执行；对预算已安排资金但尚未明确通过购买方式提供的公共文化服务，可根据实际情况，调整通过政府购买服务的方式交由社会力量承办。二是逐步加大现有财政资金向社会力量购买公共文化服务的投入力度，也就是说，购买主体应当在现有财政资金安排的基础上，按规定逐步增加政府购买公共文化服务的比例。

意见特别强调，对于新增的公共文化服务内容，凡适于以购买服务实现的，原则上都要通过政府购买服务方式实施。

购买价格：合理确定价格，避免获取暴利

关于购买价格，建立购买价格或财政补贴的动态调整机制，根据承接主体服务内容和质量，合理确定价格，避免获取暴利。

“这里要明确的是，政府向社会力量购买公共文化服务应体现风险和责任对等的原则，具体包含三层意思，一是购买价格不是固定不变的，要有动态调整机制；二是购买价格要与服务的内容和质量挂钩；三是在此基础上使承接主体取得与其提供服务的内容和质量相当的合理回报，而不能是暴利。”财政部教科文司文化处调研员庞静茹说，为确保购买价格与服务质量挂钩，意见同时提出，对服务成果的检查验收结果应结合服务对象满意度调查，并作为付款的重要依据。

绩效评价：侧重服务对象对公共文化服务的满意度评价

庞静茹说，财政部门应当按照建立全过程预算绩效管理机制的要求，加强成本效益分析，推进政府购买公共文化服务绩效评价工作。

意见作出具体要求：一是要健全由购买主体、公共文化服务对象以及第三方共同参与的综合评价机制；加强对购买公共文化服务项目的绩效评价，建立长效跟踪机制。“所谓综合评价机制，一方面要求购买主体、服务对象及第三方专业机构共同参与，另一方面要按照过程评价与结果评价、短期效果评价与长期效果评价、社会效益评价与经济效益评价相结合的原则，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行综合评价。”庞静茹说。

二是在绩效评价体系中，要侧重服务对象对公共文化服务的满意度评价。这里特别强调了群众满意度指标在绩效评价指标体系中的重要性。

三是政府向社会力量购买公共文化服务的绩效评价结果要向社会公布，并作为以后年度编制预算和选择承接主体的重要参考依据。也就是说，绩效评价要坚持结果导向，加强评价结果的应用。

监督管理：建立“信用档案”和“黑名单”

意见明确，加强对政府向社会力量购买公共文化服务的监督管理，完善事前、事中和事后监管体系，严格遵守相关财政财务管理规定，确保购买行为公开透明、规范有效，坚决遏制和预防腐败现象。同时，分别明确了财政部门，监察、审计部门，文化、新闻出版广电、体育部门以及购买主体和承接主体的职责。

此外，意见特别强调，建立政府向社会力量购买公共文化服务信用档案。对在购买服务实施过程中，发现承接主体不符合资质要求、歪曲服务主旨、弄虚作假、冒领财政资金等违法违规行为的，记入信用档案，并按照相关法律法规进行处罚，对造成社会重大恶劣影响的，要列入政府购买公共文化服务的“黑名单”，禁止再次参与政府购买公共文化服务工作。

（本刊编辑部根据新华网资料整理）

《政府会计准则》解读 篇12

一、新规则中充分体现了党的十七大精神和政府改革的方向

从2004年《国务院工作规则》颁布到2008年《国务院工作规则》的修正,我们可以看出国务院自身为“建设法治政府”所做出的努力,这些新内容表明了新一届政府继续推进社会主义民主法制建设,始终重视政府自身改革和建设的决心。

随着经济的发展与各项改革措施的不断深入,我国的市场经济体制更加完善,经济实力更加强大,政治体制改革逐步推进;同时出现了利益多元化,利益主体多元化的态势等。这些新形势的要求与规则的新亮点基本上可以说是相对应的。如利益多元化要求经济的协调发展,要求增强大局观念;政治体制改革的推进,要求加强政务公开建设、廉政建设,建立问责制,加强公众对执政过程的参与;经济实力的强大,要求更加注重公平等。

新规则中有许多新的亮点,显示出新一届政府全面履行政府职能,努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的决心,同时也表明了新一届政府努力使全体国民都能分享改革成果的决心。这些新亮点,是贯彻党的十七大精神的体现,是基于2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》以及总结上一届政府5年的工作经验形成的。

二、新规则更加明确了服务政府的理念

新规则将国务院基本工作准则由原来的3项,扩至5项,即:实行科学民主决策、坚持依法行政、推进政务公开、健全监督制度、加强廉政建设。与老版本相比增加了“推进政务公开”“加强廉政建设”两项。这就与于今年5月1日起实施的政府信息公开条例相衔接,体现了政务公开的明显进步。因为“靠制度比靠理念、口号规范政务公开来得更扎实”。健全政府信息发布制度,完善各类公开制度并及时向社会广而告之等等是很合民意的做法。

新规则第十五条,用精练的语言明确提出了“强化公共服务,完善公共政策,健全公共服务体系,增强基本服务能力,促进基本公共服务均共服务体系,增强基本服务能力,促进基本公共服务均等化”。这是一个高要求,它强调政府服务的公平性,追求公平的均衡发展,从宪法意义上讲,就是追求平等权力的实现。这是针对我国的实际情况提出的。体现了坚持实事求是和科学发展观的精神,点出服务均等化问题,无疑更加准确地抓住了现存问题的焦点,因为要满足公共服务的社会需要,必须用政府的力量。实现基本服务均等化在当前具有重大意义,它是缩小城乡差距和贫富差距以及地区间不均衡发展的重要途径。

三、将民主参与和正确决策相链接是坚持科学发展观的重要举措

科学的、正确的决策是做好工作的前提。新规则明确,涉及重大公共利益和人民群众切身利益的,要向社会公开征求意见,必要时举行听证会。国务院在做出重大决策前,根据需要以多种形式来听取民主党派、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议,其目的在于加强决策前的民主参与。近年来,国务院及其各部门进一步完善了群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。凡是关系国计民生的重大决策、涉及人民群众切身利益的重要事项,都认真听取社会各界的意见。目前,全国出台了不少规范行政决策的专门规定,明确了政策决策的权限和程序,建立了重大事项集体决策制度,专家咨询论证制度和听取民意制度。不少部门和地方还建立健全了决策后评价、反馈纠偏和决策责任追究等制度,坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。新规则还进一步明确了国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项,都必须深入调查研究,并经专家研究或研究、咨询机构进行必要的可行性和合法性论证。

四、坚持依法行政这个基本准则

新规则在依法行政中增加了一些新内容。如:规定国务院及各部门要严格按照法定权限和程序履行职责,行使行政权力,拟订和制定与群众利益相关的法律草案和行政法规,原则上都要公布草案,向社会征求意见,行政法规实施后要进行评估,发现问题及时完善,各部门制定规章和其他规范性文件……涉及群众切身利益,群众关注度高的事项及重要涉外、涉港澳台事项,应当先请示国务院和部门,联合制定的重要规章及规范性文件发布前须经国务院批准。

新规则还强调了政府立法过程的民主参与,强调立法后评估的跟进,强调重要规章及规范性文件的事前审批,这是政府立法追求程序完善的表现,而对行政法规的评估和不断完善则更加明确地说明,衡量政府立法质量的高低,最终要看制定的法规能不能解决实际问题,人民群众拥护不拥护。对立法进行评估,就是验证政府立法质量的一项重要措施。人民群众是是实践的主体,所制定的法规的正确与否,同样需要群众在实践中去检验。因此,实行行政问责是多年来社会呼吁的焦点。推行行政问责制度和绩效管理制度,明确问责范围,规范问责程序,严格责任追究将会提高政府执行力和公信力。这向社会表明了政府进一步打造“阳光政府”的坚定信念。

五、加强政风、作风与廉政建设

政风、作风建设与廉政建设密切相关,新规则进一步加强了纪律约束,做出了针对性的规定:“国务院组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及工作部署,严格遵守纪律,有令必行,有禁必止”。严格执行中央有关自律的规定,不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益,要严格要求亲属和身边的工作人员,不得利用特殊身份拉关系,谋私利……。

温家宝总理说:“国务院及各部门必须在领导作风、思想作风、工作作风方面有一个大的转变。”新规则的“纪律与作风”一章,反映出国务院新的施政理念,着重申明政府要真正落实为人民服务的宗旨,强调树立民本位的工作作风。要本着简朴、简便、效能的原则,减少过重的繁文缛节,减少人财物的浪费,革除包括奢侈浪费等老百姓痛恨的作风,拉近和老百姓的距离。领导要身体力行、率先垂范,才能做到上行下效,政令畅通。

新规则把加强廉政建设作为国务院工作的五大准则之一,并做出专章规定,清晰有力地传达了坚持从严治政,强化监督约束,坚决惩治腐败,建设廉洁政府的强烈信号和坚定决心。在中国的行政传统之下,素有“上行下效”之说。上级做得好了,到位了,下级自然就会加强自律。所以,领导的素质和作风很重要。一个真正身体力行为民服务的领导,就是一面耀眼的旗帜,就是人民前进的灯标。但是,在干部队伍中,有个别人素质不高,为人民服务的理念不清,假公济私,败坏党的声誉,有损公务员的形象,失了民心,所造成的消极影响绝不可轻视。因此,政府机关的作风建设绝不可小视,这是直接关系到得民心还是失民心的重要问题。一个部门,一个干部在人民中间的影响,比一个老百姓,甚至一群百姓的影响要大的多。在这个意义上说,树立为民服务的精神是贯彻新规则的真正出发点。

新规则注重从制度和机制上采取措施,大力推进政务公开,确保行政权力更公开,更为透明地运行,既保障群众的知情权,便于群众监督政府,又可以防止“暗箱操作”,确保权力不被滥用、乱用,还能及时发现政策执行中的偏差。这对于加强廉政建设,对于坚持从严治政,强化监督约束,坚决惩治腐败,建设廉政政府是很重要的措施。