农民、土地和城市

农民、土地和城市（共10篇）

农民、土地和城市 篇1

1土地征收方案和农民的利益息息相关

为符合经济发展的需要,农村土地被征收为城市用地。 失去土地的农民合法权益应得到很好的保障,但是现实却不能让人满意。

根据社会保障部的统计结果,我国目前有将近6000万失地农民,大约有60% 的人生活十分困难。在土地被占用的同时许多农民都面临无田可种,无业可就,失地农民的生活问题成为一个突出的社会问题。当今农村土地问题已经成为当代国家与农民之间争议的重点问题,也是农民维权最突出的一个问题,这严重影响了社会的稳定性,因此完善的征地过程是相关部门首要考虑的重中之重。

2被征地农民合法权益存在缺陷

2.1补偿金额少,补偿层面受限

农用土地的征集补偿范围包括,土地附着物、群众安置费用、土地补偿费用等几方面。从法律条文中得知,征地补偿范围狭窄,农民拿到土地补偿费有限,其中占补偿款很大比重的土地补偿农民没有权利获得。从征地本质上看,我国的补偿法律还是很不完善的,因为补偿中只补偿了比较直接的一些财物损失,对于不直接的损失视而不见,避重就轻。 更加重要的是,政策上把土地视为国家所有,农民只能得到基本的生活保障,因此我国补偿范围不充分、不完整。

另外还存在补偿的金额少,依 《土地管理法》,用于后续安置的费用以及土地本身的补偿费用都不能超过征收前3年所计算的平均收入费用产值的30倍。而对于这个问题, 农民却认为,这两项所给的补偿是不能满足自己和家人后代生活所必需费用的,因此,现有法律存在不合理、不科学性。

2.2补偿费用不精细

在征地中受偿主体和分配不明确。相关法律规定,常常引发争议的是土地补偿费以及安置补助费。对于这两项费用,按照相关法规计算的标准是不相同的,也就是在补偿过程中分别计算。在一些地方的征地过程中安置费和土地补偿费还是不能给予比较详尽的计算,这样就引发了很多矛盾。 土地补偿费占补偿中有很大部分,以至于补偿不直接到农民手里。关于补偿费的纠纷以及事件常发生贪污腐化现象使农民利益受到严重损害。

2.3征收土地的程序不规范

在已有的法律条文中已经有了关于征地过程的相关程序,但在许多较为发达的国家,关于征地条款更加严格并且规范。土地征收程序是由举办事业进行认定征收范围、 如何发放补偿金、补偿金的给付。在我国的相关法律中只是对征地程序作出了很简单的规定,规范性不全面,实践过程中操作性较差。并且在制度上还有一些疏漏。征地执行中政府处于主要地位。征地是不是符合需要、征地各方面都是相关部门一句话说了就算,忽略被征地人在征地过程中的意见。征地程序中,对于农民的保护有许多不完善的地方,农民对补偿程序很少参与,以至于其合法权益难以得到充分保障。

2.4解决土地纠纷方法不全面

农村因征地产生的补偿问题成为土地纠纷中的重要问题。相关法律规定令土地补偿方面的争议无处申诉,这显然侵犯了农民的权益,实属法律欠缺。在征地过程中,政府在其间充当重要的参与角色,参与并决策征地事宜,由政府与补偿争议双方都有重要关系的主体协调争议,显然是很不合适的行为。矛盾产生后上访、暴力等此起彼伏。农民这种暴力倾向需要得到重视,问题需要解决,法律在此需要完备。 这样一来改进和完善我国现行土地纠纷解决办法,保护失地农民的合法权益,成为迫在眉睫的要事。

3完善土地征收制度的对策

针对我国的补偿标准,有些国家的补偿标准中规定,在征地中除了给失地农民直接的损失补偿,还要给间接的损失补偿,以求做到补偿制度完美化,农民利益最大化。为使失地的农民在城市里有更多的发展,我们应遵循借鉴外国相关法律规定,扩大并完善补偿的范围。立法者不能过于强制, 应多采取被征地者的意见。补偿费用要达到被征用地之前经营的平均收益。可全面考虑被征地人的条件,通过科学且准确的评估手段进行综合性的评定,给出合理的补偿价格。

3.1征地程序完善化

法律规定对于征地程序其中一个重要目的就是对相关部门征收土地予以制约,防止滥用职权侵害广大农民对于土地的合法权益。程序充分体现法律法规的公平公正,突出土地征收的可操作性。第一,管理机构完善监督与管理。使土地征收过程透明化,广大农民群众参与并认可各个环节,并使被征地者保有监督和建议的权利,杜绝违法违规现象。做到透明而且公开。第二,征地审核方案的提出要明确补偿合理这一点。农民和补偿义务主体商定,由政府机关审核; 平衡各方利益,使各方利益最大化。第三,增加认定程序,包括申请、调查、确认。由需用地部门提出征收,政府公示征地的用途是否合乎社会公共利益。认定过程中参考部分发达国家的先进做法,之后向被征地农民公布给予相关权利人参与和发表见解的权利。

3.2补偿方法要细致入微

各地方管理机构在征地补偿中必须明确补偿条款,确保补偿费用合理合法地发放给失地农民。地方政府可将所有补偿一齐拨给农村集体组织,在土地征收协议中列明征地补偿款项的各项费用的来源对于所有权权属不明的遗留问题,虽然有好多方式和方法建议,但由于现有国情以及现有土地制度都要纳入考虑范畴。做到更加严格的监管,加大透明度。 在征地补偿款分配的制度上做到公平公正。

3.3完善土地征用的监督机制

土地管理部门行政系列上应予以改革。据相关规定, 市、县人民政府土地行政主管部门应当受理对征用土地公告内容和征地补偿、安置方案公告内容的查询或者实施中问题的举报,接受社会监督。按照现在行政系列,我国土地管理部门只是各级人民政府的职能部门,在重大决策上需听从于政府,然而,市、县人民政府往往是征用土地的管理者和使用者,致使土地行政主管部门接到政府部门实施大量违法征占土地的行为举报却没有能力受理。为了更有效地实现对土地征用的监管,对土地行政主管部门行政系列上的改革已迫在眉睫。笔者认为: 应该效仿审计局、 监察局等机构的设置,实现由中央政府垂直领导国土资源的执法监督,摆脱现在土地行政主管部门受制于地方政府的局面。

加强对土地被征用后利用情况的监督。我国土地征用的程序在土地被划拨、有偿转让后即宣告结束,对被征用土地的利用情况缺乏监督,这也是土地征而不用、土地被征用后大量闲置的主要原因。由此,笔者认为: 只有加强对被征用土地利用情况的监督,才能避免借征地之名行买卖土地之实的现象,也才能从根本上遏制滥征土地的情况发生。

总之,中国幅员辽阔,对于以土地为立命之本的中国农民来说,土地征收事关他们的生存大计,同时也关系到整个社会的稳定性。因而我们应以失地农民利益为主,要调整观念努力创新,根据我国国情进行改革,弥补征地过程中的不足,给予农民最合理的征地补偿。

农民、土地和城市 篇2

摘要：我国经济在快速发展的时候，大量的农村集体土地被征收，使得农用地数量减少，而与此同时相当一部分失地农民生活水平出现下降.政府应该完善土地征收法律规定，制定合适的土地征收补偿标准，保证失地农民能够拿到相应的补偿资金，以保障失地农民的利益。

关键词：土地征收 土地征用失地农民

自改革开放以来，我国的经济一直处于快速的发展阶段，国家经济稳定增长。然而，在强调经济增长的同时，过多的农村集体土地被征收，很多失地农民的利益得不到保障,生活水平出现下降。

1土地征收和土地征用概念的界定

土地征收是2004年宪法修正后的新词汇，很多人习惯将土地征用和土地征收进行混用，到现在还是有很多文件和报告混淆 “土地征收”和“土地征用”两个概念。实际上，二者既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收的法律后果是土地所有权的改变，土地所有权由农民集体所有变为国家所有；征用的法律后果只是使用权的改变，土地所有权仍然属于农民集体，征用结束后需将土地交还给农民集体。而最近几年来比较热门的老话题，征地补偿费一般都是指土地被征收之后的补偿资金。土地征收所出现的问题

2.1城市化使农用地锐减，总体质量下降

任何一个国家在城市化的进程中，原有城镇势必会向外围延展，城镇周边的郊区及农村集体土地不可避免的将会被占用。我国是发展中国家，城市化速度较快，但城市化水平比较低，在片面追求经济增长的时候，过多的农村集体土地征收并被粗放利用，造成农用地（尤其是耕地）数量的锐减，同时造成农用地总体质量下降。国土资源部发布的《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》指出，在严格控制的前提下，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。而且，上述用地数据都是合法审批征用前提下的用地数量，还不包括违法征地的情形。据卫星遥感资料统计，前些年违法用地数量一般占用地数量的20％ ～30％ 以上，有些地方甚至达到80％。而许多农村集体被征收后都被粗放利用，有的甚至闲置。据国土资源部不完全统计，全国开发区目前多达6015个，规划面积3．54万平方公里，已超过现有城镇建成区面积的总和，其中有相当多的耕地，有的还是高产农田，城市化建设占用了高质量的耕地，却不能开发同等质量的耕地，只能以低

[1]质量的耕地代替，而根据数据，目前全国开发区土地有43％闲置。

2.2很多失地农民未能得到相应的补偿资金

虽然现在经济发展了，很多年轻的农村居民去城市务工，然而他们绝不会放弃自己承包的土地，因为一方面，他们的父辈在农村生活着，可以通过土地取得一份收入，虽然不多，但是足够他们父辈们的生活费用了，如果情况好的话，还可以负担这些年轻农民的子女的生活费用；另一方面，当这些年轻的农民老了之后，只能回到农村来靠自己承包的土地赚取生活，这种现状会在很长一段时间内存在下去。而农村集体土地被征收后，就变为国有土地，与原农村集体再无任何关系，所以农民在自己承包的土地被强制性征收后就等于永久性的失去了这块土地。从这可以看出，农民失去土地之后，从现在看来是使他们少了一部分收入，而在将来势必是让他们失去了谋生手段，所以当他们的土地被征收后，应该让他们得到合理的补偿，而这种补偿应该使他们在以后依然能以原来生活标准或略高于

原来的生活标准生活。

从近几年所获知的情况来看，真正得到相应补偿资金的农民的数量不多，主要原因是

（1）国家和征地单位以及个人在支付了征地补偿资金后，这部分资金很多被层层非法克扣，当到达农村基层单位时已经少之又少，然而这些资金大多又会被农村村委会集体以各种理由给扣留；例如，用这笔资金进行农地水利设施的建设、修建公路等，然而只有很少的一部分投入进去，大部分都进了私人的腰包。（2）土地补偿费的归属:根据国家土地管理法的实施条例规定，土地补偿费应该归农村集体经济组织所有，用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业与不能就业的人员的生活补助。然而农村集体经济组织到底指什么、怎么确定成员、运作机制如何？这些问题一直没有得到合理的解释，而很自然的，在农村（尤其是在不算发达的地区）农村村集体委员会成了农村集体经济组织的代理人，而土地补偿费也自然归村委会所有，而这些资金也很少能像法律规定那样被运用。[2]

2.3征地补偿标准不符合实际情况，造成一部分失地农民生活水平的下降

《土地管理法》规定的征地补偿费（主要是指耕地，其它土地的补偿标准，各个省市自治区有相应的规定）包括土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费，其中土地补偿费和安置补助费之和为耕地前三年平均年产值的10-30倍，从表面上可以看到，这个补偿标准设定的很合理，因为每户农民失去自己的土地后，一次性可以得到的补偿资金是每年种地收入的10倍至30倍，可从实际来看并不是如此，有一部分农民失去土地之后并没能够维持原来的生活标准。

近年来，中部城市农村征地补偿标准大致如下：一类为水田、旱地、菜地、鱼塘、园地，按13000—15000元/亩；二类为有林地、苗圃、疏林地、灌木林、农路、坑塘、工矿用地及居民点、空闲地、水工建筑、水库水面、荒草地、河流等，按5500元/亩补偿，其中青苗补偿500—900元/亩，已付地面附着物补偿的，不再支付青苗补偿费。这上面的征地补偿费是指的土地补偿费和安置补助费之和，根据湖北省荆州市监利县公布的数据，土地补偿费是耕地前三年年平均产值的8倍，而安置补助费是耕地前三年年平均产值的12倍。这个补偿标准相对于土地管理法中的规定，显得比较高了，但是和实际情况比较就显得比较少了。根据湖北省官方公布的标准，每户失地农民得到征地补偿资金的在1-3万之间，假定征地补偿资金能够完全到达农民的手中，也只能保证这些农民在近几年的生活水准不会下降。如天门市开发区群力村距天门城区仅4里～5里路，土地征用前总耕地1340亩，当前仅剩下100余亩耕地，即占九成以上的当地农民失去了土地。这些失地农民多以打工收入为主。在对当地5家农户的访谈中发现，征地以后五户家庭年总收入60000元，比征地前的90000元减少33．3％，户平减少6000元。征地以前家庭的柴、米、油、菜等大宗消费品都是自给自足，征地以后这些日常消费品只能从市场上购买，一户仅米、油、菜三项一年就要多开支4000多元，且水、电、煤、气等物价上涨，增加了他们的生活负

[3]担而。对于那些“三无”（种田无地、就业无能、低保无份）的老人，以往少量田还可以维持生计，可土地被征收后，靠那少量的征地补偿资金，老人在几年以后生活陷入困境；而对于那些有孩子在外读书（尤其是大学）的农户家庭，本来生活就显得比较拮据，在土地被征收后，生活会出现更大的困难，而有些农户势必会面临让孩子辍学的困境。对于正值青壮年的农民在土地被征收后，还有能力出去打工，生活不会出现什么大的问题，而当他们年老后，如果相应的社会保障体系没有覆盖整个农村，那么相应的困境便会发生在这些年轻的农民的身上。

3失地农民利益保障的对策

中国是一个农业大国，目前农村人口达7亿多人，即使到了2020年中国城市化水平达

到58%，我国仍将有6亿多人口生活在农村，许多农民本来生活就不富裕，如果失去土地后得不到相应的保障，那么这些农民的生活将会变得艰难。失地农民利益保障是个亟待解决的问题，政府应该把农民的利益放在重要的位置，拿出切实可行的办法让这些失地农民在失去土地后仍能够以原来的生活标准的生活。

3.1完善土地征收法律规定

要想保护失地农民的利益，首先得靠完善的土地征收法律规定。（1）让农民了解土地征收的方方面面，主要是土地补偿方面；同时应该从法律角度去认识土地征收，其次真正做到让征地程序透明化，让多数农民能够真正参与征地过程，发挥相应的作用，同时让广大农民的监督能在一定程度上制约政府的征地行为。（2）严格界定公共利益的范围，“穷尽性”的列出那些公共利益的用途，超出这个范围的，政府不能再动用国家强制力征收，根据国外的经验和我国的实际，公共利益可以分为以下几类①军事、教育、医疗用地②国家政府机关及公益性事业研究单位③能源、交通、水利用地④国家或省市的基础设施及大型工程用地⑤公益及福利事业用地⑥特殊用地，如监狱、劳教所等；（3）对于土地补偿费的归属，应该主要考虑到土地承包使用权，而适当的考虑农村集体土地所有权，其中土地补偿费的30%可以交给给农村集体经济组织（大部分由村民委员会代理），用于农村集体经济组织全

[4]体成员的再次分配或农村村基础设施的建设，而剩下的70%的应该全部发放给失地农民；

（4）对于安置补助费，现在大部分失地农民的文化水平比较低，本身没有什么技能，很多的失地农民被安排就业后，用人单位不愿意花钱和时间去培训他们，很快就被用人单位以各种理由给辞退了。所以从目前的情况来看，应该将安置补助费全部发放给农民,而不用过于担心失地农民会把安置补助费全部花掉。土地征收工作开展之后，政府应该迅速对那些失地农民免费提供就业培训（很多农民是很愿意去学习的），尽快让他们掌握一些基本技能，并出台相关的有利政策，鼓励他们去自主创业和灵活就业。而对于土地征收中的违法行为，国家应该不断制定更为严格和完善的法律，并有公正的执法者去惩处那些违法行为。

3.2制定合适的土地补偿标准，保证失地农民能拿到相应的补偿资金

政府以城市化建设作为“公共利益”而征收大量的农用地，其中有一部分土地确实用于公共目的，那么这部分土地的补偿标准可以依照《土地管理法》的规定，但是征收耕地的土地补偿费和安置补助费之和不应低于耕地前三年平均年产值的25倍左右，同时其测算耕地年产值体系以及其他土地的补偿标准应该是公正而且标准的，应该从实践的角度出发，去实地考察情况，在计算时应该统一采用征地地区高质量耕地的三年平均年产值作为这个地区的测算标准，这样每户失地农民所得到的土地补偿资金可成为足够的资本去从事其他工作；而还有一部分土地被政府以低价征收而高价出让后，使得这部分土地增值高达数十倍，这部分土地的补偿标准不能以土地原产值计算，而要以现有的市场价格制定合理的标准，综合考虑政府、农村集体经济组织、农民三者的利益。对于土地征收补偿资金的发放，根据现实的需要，所有的补偿资金由银行（一般信用合作社）统一管理，征地补偿资金由征地单位直接将钱汇入专用账号中，而且要在土地征收工作开展之前，在规定的时限内，让所有的征地补偿资金一次性到位，土地征收工作结束后，农民凭借个人身份证去领取相应的征地补偿费。

3.3将年老的及生活艰难的失地农民纳入社会保障体系

以我国现有的经济水平，社会保障体系还很不完善，所以目前不能够要求将所有的失地农民都纳入社会保障体系中。然而那些以微薄的土地收入才能勉强度日的老人及生活十分艰难的家庭应该被纳入社会保障体系中，最起码为他们设立最低生活保障、医疗保障、养老保障三部分。其资金来源主要有两个渠道：一是从征地补偿资金，二是中央政府的转移支付投入以及当地政府的财政支出。这样的话，这些失地农民每个月都能够领到最低生活补助，从而能有个最基本的生活保障。而与此同时，他们也应该凭借自己的能力去从事

一些力所能及的工作，虽然收入不会高，但这足以能保障日常开支；而在经济发达的地区，当地政府是完全有能力将该地区的所有失地农民纳入社会保障体系的。而随着社会进一步发展，社会保障体系逐步健全之后，应该逐步将所有的失地农民纳入社会保障体系。

3.4合理处理经济发展和土地征收之间的关系

不可否认的是，一些地区通过征收农村集体土地进行城市化建设，使得这些地区能够快速发展，这种现象在东部沿海地带表现的比较明显；然而还应该看到的是，很多地区（尤其是中西部不发达地区）征收了大量的农村集体土地作为开发区，通过优惠政策来吸引企业入驻，以期能够带动本地区的经济增长，然而有相当一部分企业往往都是在发达地区生存不下去的企业,这些企业本身技术含量不够、集团投资规模较小、投资强度不够，往往都会在激烈的市场竞争中败下阵来；而一些地区征收了很多地作为开发区，却少有企业入驻，这样不仅没有带动地区的经济增长，反而导致大量失地农民的生活没有保障。地区政府应该要有长远的眼光，能够在经济增长和土地征收之间找到一个平衡点，在为了发展经济而征收土地的时候如何能最大限度的去保障农民群体的利益。

参考文献

【1】武光太，房茂利.论我国土地征收补偿制度存在的问题及其对策[J].新余高专学报，2009(2):47-49

【2】土地补偿费应该支付给谁，实践中是如何使用?[J].四川党的建设.农村版,2009

（5）:51-51

【3】 王春超，李兆能，李颖.农村土地征用中的困境与对策—来自湖北农户的调查证据[J].湖北社会科学.2009(7):70-73

湖南省城市土地结构和布局研究 篇3

关键词：土地利用；城市土地；主成分分析；土地结构与布局

1 研究区概况

湖南省划分为13个省辖市、1个自治州、122个县市区，人口6900.20万人，其中城市总人口2980.89万人，城市化率43.20%。建制城市29个，城市土地总面积110586.98公顷，其中：商服用地6088.24公顷，占5.51%；工矿用地20580.49公顷，占18.61%；住宅用地36977.68公顷，占33.44%；公共管理与公共服务用地18191.42公顷，占16.45%；特殊用地1665.14公顷，占1.51%；交通运输用地14958.56公顷，占13.53%；水域及水利设施4357.35公顷，占3.94%；其他土地7768.10公顷，占7.02%。

1.1 城市土地等级结构

城市土地等级结构是指城市土地在不同等级城市之间的分配与构成。湖南省城市土地的均匀性较明显， 特大型城市占29.29%，大型城市占40.24%，中型城市占24.39%，小型城市仅占6.08%，从特大型城市到小城市，城市土地结构呈“陀螺型”发展，与各级城市数量及人口的构成情况基本吻合，也符合区域城市土地构成的一般规律。

1.2 等级城市土地规模及其演变趋势

从不同等级城市的城市土地规模演变看，从1996年末至2009年末，湖南省城市土地由64542公顷猛增到110586.98公顷，13年之内城市土地增加了58.36%， 平均每年递增3541.92公顷。

1.3 城市土地的空间结构

2009年湖南省29 个城市土地中， 其中大城市的工业用地所占比重高达39.52%， 反映省域大城市的工业特性；市政公用设施用地在住宅用地和工矿用地中所占比重最大，分别占城市土地总面积的33.44 %和18.61%，中等城市和小城市土地中所占比重较高。而公共管理与公共服务用地在城市土地中所占比重较低，有的城市甚至低于4%。

2 城市土地利用潜力评价

根据因子分析和主成份分析从15个指标中筛选出最终8个指标：Y1地区生产总值（亿元）， Y2房屋建筑施工面积（万平方米）， Y3城市土地面积（hm2）， Y4商服用地（hm2）， Y5工矿仓储用地（hm2）， Y6住宅用地（hm2）， Y7公共管理与公共服务用地（hm2）， Y8城镇固定资产投资（万元）。 各个类中因子载荷最大的指标，来剔除一些不能满足评价的指标，这样既保证了筛选出的指标在所在类别中对评价结果影响最显著，又避免了同一类指标的信息重复，得出最终8个指标。最终三个主成分，主成分的系数见表1。

三个主成分表示为F1、F2、F3，其表达式为：

F1=0.379Y1+0.666Y2-0.567Y3+0.209Y4+…+0.867Y8 式（1）

F2=-0.291Y1-0.451Y2-0.248Y3+1.205Y4+…-0.097Y8 式（2）

F3=0.082Y1-0.138Y2+1.377Y3-1.459Y4+…-0.847Y8 式（3）

以三个主成分的方差贡献率为权重系数，构造城市土地利用结构潜力评价函数：

F=aF1+bF2+ cF3 ，式中a、b、c分别代表三个主成分的方差贡献率。由此得出下面的函数：

湖南省：F =0.44267F1+0.31615F2+0.22323F3 式（4）

通过计算得出湖南省2009年14个地级市土地利用结构潜力评价总分值表。根据湖南省14个地级市城市土地结构潜力评价分值，在SPSS18.0中对这14个市进行分类。本文选用系统聚类方法，将14个城市划分为四类（见表2）。其中长沙市、岳阳市、衡阳市三个城市土地结构发展潜力大。

3 结论与建议

湖南省城市土地空间结构的突出特点是以工业用地和住宅用地为主，城市土地工矿及住宅用地比例高。城市土地扩张过快，中小城市土地利用集约程度较全国用地标准偏低。长沙市、岳阳市、衡阳市城市土地利用发展潜力较大，湘西州和张家界市城市土地利用发展潜力较低，大型城市和小型城市的土地利用集约率相对较低。城市土地利用结构不协调，工矿用地和住宅用地所占比例最高，工矿仓储业发展不平衡，并且主要集中在大型以上城市。此外，土地利用地域差异明显，利用水平不平衡。省域东部地区城市工矿、交通用地占有较大比重，土地利用率高；西部地区城市化水平较低，土地利用粗放。

建议如下：（1）合理调整城市范围和城市设置。对城市土地规模增长过快的特大型城市，实行规划控制，防止城市规模盲目扩张。对城市基础设施完善、与已设建制城市建成区紧密接壤的非建制城市行政区域的城市土地，如长沙县和湘潭县的部分城市土地，可以考虑划入长沙市和湘潭市。对离主体城市距离较远的单独市辖区，比如衡阳市南岳区等，可以考虑单独设立县级建制市。（2）控制大中城市房地产开发规模，适度紧缩大中城市房地产用地供应政策，以积极的政策鼓励内部挖潜，合理控制大中城市发展规模，调整大中城市土地结构。（3）实施产业梯度转移政策。对部分大城市中的高能耗、高污染的产业实行关停并转政策，对部分关系国计民生而又影响城市生态的产业实行向省域西部产业发展落后地区转移政策。（4）建设和发展生态型、公共交通导向型城市。通过增加规划城市中的绿地型公园，完善公共管理和公共服务设施，发展轨道交通等措施，推动生态型、公共交通导向型城市的发展。

参考文献

[1] 刘艳军， 李诚固， 孙迪. 东北地区产业结构升级城市化响应的历史路径及其驱动因素分析 [ J] . 城市发展研究， 2006 ， 13 （ 6） ：58- 64 .

[2] 孔祥斌， 张凤荣， 李玉兰等. 区域土地利用与产业结构变化互动关系研究 [ J] . 资源科学， 2005 ， 27 （ 2） ： 5- 10.

[3] 黄贤金， 彭补拙， 张建新等. 区域产业结构调整与土地可持续利用关系研究 [ J] . 经济地理， 2002， 22 （ 4） ： 425 - 429 .

[4] 袁丽丽.产业变迁与城市土地结构优化[J].广东土地科学，2006，5（4），9-14.

[5] 周素红， 周冰艳.GIS辅助城市结构用地分析与用地调整的应用初探[J].人文地理，2006，17（6）：81-84.

[6] 姜鹤，王德林.鞍山市城市土地布局的优化研究[J]。经济研究导刊，2007，10（3）：117-118.

农民、土地和城市 篇4

关键词：农村居民,增值收益,社会效率,社会正义,经济增长

一、问题的提出

中共十八大报告要求, “不断实现发展成果由人民共享”, “使发展成果更多更公平惠及全体人民”, “让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。那么, 现阶段农民有没有公平分享改革开放和经济增长的成果?客观的讲, 农民阶层 (包括农村纯务农农民、农村失地农民以及农民工在内) 的确分享了一部分改革开放和经济增长的成果, 但是这种分享是不充分或者不公平的。城乡社会在经济、卫生、教育、社保、医疗、体育、基建、收入等方面的巨大差距, 以及广泛发生在城乡结合部的各种强征、强拆等现象, 表明农民居民并没有像城镇居民一样, 能分享改革开放和经济增长成果的足够份额。①

仅从收入方面来看, 城乡居民在分享农村农业用地转换为非农用地的增值收益这方面的巨大差异, 是城乡居民分享改革开放和经济增长成果巨大差异的最重要的内容, 这也是造成目前城乡居民收入差距以及其他各方面差距的重要原因。所以, 农民能够公平、公正的分享农用地转换为非农用地的巨大增值收益, 是农民公平、公正的分享改革开放和经济增长成果的重要途径。十八大报告明确指出, “改革征地制度, 提高农民在土地增值收益中的分配比例”。人们往往出于直觉或粗略的理论分析认为, 农民应该更为公平的分享这种增值收益。所以, 要求提高在征地过程的增益比例。但是农民分享这种增值收益的合理依据究竟是什么呢?这需要进行系统的理论分析论证。

农民分享农用地到非农用地增值收益的合理性, 主要体现在效率和正义两个方面。任何主体在利用自己的心智结构 (利益结构、价值观念和理性水平) 解读变化着的周围世界的过程中, 都会形成自己的一套模式或模型, 可称之为心智模式或心智模型。〔1〕主体的心智结构中, 不但包括了对周围世界的价值判断———出于一种正义性诉求, 也包括相应的效率判断———出于一种效率性诉求。而心智构建则是主体根据自己的心智结构利用自己的心智模式对周围世界及其变化的理解和解读, 这种理解和解读包括效率和正义两方面的内容。对于农用地到非农用地流转增值收益的分配问题, 不同主体也会用自己的心智结构、心智模式对其进行心智构建, 也包括了效率和正义。这里想要论证的是, 农民充分的分享土地增值收益, 不但是效率原则的要求, 也是正义原则的要求。

二、农民分享土地增值收益符合效率原则

1.主体进行效率权衡的基础

经济增长的基础是新价值的创造, 而新价值的创造又消耗资源。所以, 经济增长的实质在于新创造的价值超过了为创造新价值而消耗的资源。因此, 经济增长的前提和基础是效率的提升。一般来说, 效率是人们对生产性活动新创造的价值与生产性活动消耗的资源的权衡。② 但是, 无论是从微观个体的角度, 还是中观制度的角度, 或者是宏观增长的角度, 只有当人们或者某个主体能够对资源的消耗和新增价值负责的时候, 人们才能出于稀缺的资源的约束和利益最大化的考量对成本 (资源消耗) 和收益 (新创价值) 进行权衡, 即进行效率的考量。更为准确的说, 当主体的私人成本和私人收益相一致, 或者都被内在化时, 或者私人收益率与社会收益率相一致时, ③ 效率的考量才会成为可能。所以, 私人成本与私人收益相一致是效率原则的基础, 也是经济增长的关键。

诺思和托马斯在 《西方世界的兴起》一书开头就明确指出, “有效率的经济组织是经济增长的关键;一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。有效率的组织需要在制度上作为安排和确立所有权以便造成一种刺激, 将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的行动”。〔2〕如果私人收益率与社会收益率不相等, 造成个体成本大于或小于社会成本, 或者个人收益小于或大于社会收益, 那么, 就会形成如下情况:主体付出成本却不能够获得自己因成本的付出而获得的收益, 或者主体可以获得收益而不用付出相应的成本。如此以来, 势必造成主体生产性活动的私人成本与私人收益不一致, 由此, 主体将没有动力去从事创造价值的生产性活动。没有价值的创造, 就不会有经济的增长。而没有私人成本与私人收益的相等, 则不会有价值创造的动力。

2.农民的生产性活动特征

农民从事的农业生产经营活动无疑是一种生产性活动, 即是一种从事新增价值创造的活动, 对于我国的经济增长具有重要作用。同时, 这种生产性活动由于其生产的产品是粮食产品, 而粮食产品的可替代性非常低, 因此, 这种行动的正外部性非常突出。可以想象, 没有汽车开, 人们会用其他工具代步。但是, 没有粮食吃, 人们却无从生存。农民从事这种创造价值的活动所消耗的是农民个体的经济资源, 农民为这种关乎全社会利益的财富的创造付出了成本, 但是农民并没有获得与其付出成本相对应的收益。由此可以得出4点:一是农民的生产活动创造价值。二是农民的生产活动具有正的外部性。三是农民为生产性活动支付了自己的成本。四是农民并没有获得其创造产品的全部收益。所以, 农民从事农业生产的私人成本与私人收益不相一致、私人收益率与社会收率不一致。

除了外部性之外, 农民从事生产性活动的私人成本与私人收益不一致, 还有另一种非常隐蔽的原因。在商品经济社会, 增值收益不是使用物质具体形态来衡量, 而是使用其价值形态即货币来衡量的, 而商品价值则受到供求因素的制约。从表面上来看, 土地增值收益是由于我国城镇化与工业化的发展, 造成农业用地与非农用地收益率的巨大差异造成的。城镇化和工业化这么迅速的发展正是因为历史上我国采用各种制度从农村、农业和农民身上获取大量的转移资源, 从而才促进了城镇化和工业化的发展。比如很多学者会同意, 正是由于至今依然存在工农产品价值“剪刀差”所带来的巨大收益被城镇和工业所据有, 才使城镇化与工业化迅速发展。也正是城镇化和工业化的迅速发展才产生了对城郊农地的更多需求, 造成了农业用地至非农业用地巨额增值。这种增值收益里面的相当的部分, 是由于农业产品的价值被压低而工业产品的价值被提高而带来的。

综上可以看出, 农民的农业生产经营活动付出了成本, 但由于农业生产的外部性和天然弱质性以及国家政策制度等原因, 使得农民创造的财富通过诸多非常隐蔽的形式, 经过城乡社会事业发展差异、城乡要素市场分割、城乡产品价值剪刀差等一系列的转化, 最终很大一部分表现为农村土地增值收益, 而被非农主体据有了。农民并没有因创造财富而获得与其成本付出相适应的收益。

3.农民不能公平分享土地增值收益的效率影响

农民不能公平分享土地增值收益造成了农民生产性活动的私人成本与私人收益不一致, 从而造成了这种活动私人收益率与社会收益率的不致。这对我国的经济效率造成了很大的负面影响, 也将会对我国的长期经济增长带来持续的负面影响, 更会在长期内影响我国的粮食安全。农民的私人成本与私人收益不相一致, 农民从事农业生产活动的私人成本远高于社会成本, 而私人收益则远低于社会收益, 这对农民来讲是非效率的, 农民将没有积极性从事这种生产性活动。这种低效率体现在农民对土地低效率使用、部分农村耕地的抛荒、年轻高能力农民大量从事非农行业, 等等。

之所以农民私人收益率与社会收益率不一致, 是因为那部分原本属于农民的收益实际上处于一种“公共空间”之中。目前, 既没有法律规定这种收益应该属于农民所有, 也没有法律明确这种收益归谁所有, 如此以来, 在某种意义上, 这种收益就成为了 “无主收益”。由于获得 “无主收益”并不需要为这种收益的创造支付成本, 于是它的存在就引起了人们的争夺。这种争夺本质上是一种非生产性行为, 或者说分配性行为。任何经济活动都是需要消耗成本的, 这种争夺 “无主收益”的行为所耗费的资源, 本应投入到生产性活动中去, 现在却用来从事这种不创造财富的活动中, 无形中降低了社会的经济效率。那么, 谁能够最终获得这种 “无主收益”呢?显然只有实力强大的社会主体才能够获得, 而农民本就属性社会弱势群体, 自然就不可能在争夺中成功。

从我国农民没有公平分享土地增值收益的事实来看, 我国缺乏一种能使农民的私人收益率与社会收益率相一致的产权结构, 农民农业生产经营的成本由自身承担了, 但是其这种生产性活动创造的价值却至今留在公共领域之内。一个经济体系长期绩效的关键在于效率的提高, 而效率的提高关键在于对生产性活动的激励和保护以及对非生产性活动的制约和阻止。显然, 农民不能公平分享土地增值收益破坏了这保证经济长期绩效的原则, 是非效率的。这种非效率, 不仅对农民而言存在, 对整个国家而言依然存在。

三、农民分享土地增值收益符合正义原则

1.农村土地增值收益分配中的正义问题

尽管至今对于什么是正义仍然没有一个普遍接受的权威定义, 但是这并不妨碍人们的社会生活中的确存在正义问题。而农村农业用地转移为非农用地时增值收益的分配过程, 也不能例外。对此, 可以通过引用当代西方著名的政治哲学家罗尔斯在《正义论》中的一段话给予充分说明:“由于这些人对由他们协力产生的较大利益怎样分配并不是无动于衷的, 因为为了追求他们的目的, 他们每个人都更喜欢较大的份额而非较小的份额, 这样就产生了一种利益的冲突, 就需要一系列原则来指导在各种不同的决定利益分配的社会安排之间进行选择, 从而达到一种有关恰当的分配份额的协议。这些原则就是社会正义的原则, 它们提供了一种在社会的基本制度中分配权利和义务的办法, 确定了社会合作的利益和负担的适当分配。”〔3〕农村土地的增值收益无疑是社会合作的产物, 它的分配也是罗尔斯所讲的社会正义原则所需要调节的对象。

那么, 罗尔斯的社会正义原则是什么呢?罗尔斯以社会契约论为基础方法、以资源适度稀缺和主体适度理性为前提假设、以无知之幕为基础工具推演出了如下两个正义原则: “第一正义原则:每个人都对与其他人所拥有的最广泛的平等基本自由体系相容的类似自由体系都有一种平等的权利。第二正义原则:社会和经济的不平等应这样安排, 使它们被合理地期望适于每一个人的利益;并且依赖于地位和职务向所有人开放。”〔4〕应该说, 罗尔斯的第一正义原则从字面上是非常难以理解的, 除非读者已经全面而深入地了解了罗尔斯的论证过程和理论体系。简单地说, 其第一正义原则实质上指每一个人都拥有基于自由的平等的权利, 这种权利应以不损害他人的平等权利为界限。第二正义原则又被称差别正义原则, 要求社会不平等应该有利于每个人的利益并保证机会平等。这两个正义原则, 可以用来分析农村土地增值收益分配中的正义性。

2.农民不能公平分享土地增值收益的非正义性

首先要说明的是, 土地增值收益是包括农民在内的所有主体进行社会合作的产物。准确来说, 农业用地到非农业用地的巨大增益是我国城镇化、工业化、现代化、经济增长以及我国市场化改革造成了城郊土地要素相对价格上升的结果。但是, 城镇化、工业化、现代化、经济增长以及市场化改革并非是哪个阶层、群体或集团单独努力的结果, 而是包括了农村居民、城镇居民、大小企业、各种所有制企业、强势和弱势群体等各种主体、群体和集团在内的整个社会进行合作的结果。由于每一个人都希望获得这种合作增益中的更大份额, 利益冲突就出现了, 如罗尔斯所说, 这需要社会正义原则的协调。应用罗尔斯第一正义原则, 包括农民在内的所有社会合作主体都拥有平等分享这种合作增益的自由和权利, 任何一个人对这种权利的行使不应该损害别人的这种权利, 显然农民的权利被社会强势阶层损害了。应用罗尔斯第二正义原则, 农民不能分享这种增值收益带来的社会不平等, 只有利于是社会强势阶层的发展和利益。并且, 这种不平等将农民排斥在了大多数高回报的职位和领域之外, 不利于农民社会地位的提升。④

如果罗尔斯这两个正义原则的运用感觉勉强的话, 其如下一段话更为明确: “每一个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性, 这种不可侵犯性即使以整个社会的福利之名也不能逾越。因此, 正义否认为了一些人分享更大的利益而剥夺另一些人的自由是正当的, 不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。所以, 在一个正义的社会里, 平等公民的各种自由是确定不移的, 由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡。”〔5〕罗尔斯这段带有强烈感情色彩的话说明:不应为了某主体的利益而牺牲另一主体的利益;不应为了社会或集体利益而而牺牲个体利益或者相反。⑤观察我国农村土地增值收益的分配过程, 我们就会发现, 农民的利益被城镇强势利益集团牺牲了, 而这些人常常打着维护社会稳定和促进我国城镇化、工业化甚至经济增长的旗号。

3.土地增值收益分配非正义性的影响

由以上分析可以看出, 现有的农村土地增值收益分配是不符合正义原则的, 至少从当代人类文明进程所定义的正义的角度来看, 牺牲农民的利益而成全我国的城镇化、工业化以及部分社会强势主体的利益, 这是不正义的。非效率的制度影响社会财富的创造进而影响经济长期增长, 而非正义的制度则会影响制度的运行效率, 从而间接的影响社会财富的创造。如果将经济增长看是制度的社会效率或经济效率, 那么, 制度本身的运行收益与运行成本之比就可以称为制度的运行效率。制度运行效率中的制度运行收益并不一定指社会收益或经济增长, 而只是指某具体制度安排所要达到的目标, 显然, 并不是所有的制度都是以经济增长为目标的。假设所有制度最终是以经济增长为目标, 那么, 制度运行效率就是制度社会效率的基础, 一个运行效率低的制度, 即使其最终目标是促进增长, 但由于运行效率低, 也不会带来较好的经济绩效。

那么, 决定制度运行效率的因素是什么呢?最关键的因素是该制度所涉及的主体能够对该制度发自内心的认同、认可和遵守, 从而使得该制度能够得以自我运行。虽然一个不能得到参与者认可的制度可以通过外力强制执行, 但是, 强制执行是需要花费成本的, 这降低了制度的运行效率。一个合理的推测是, 一个非正义的制度是很难得到大多数参与者发自内心的认同、认可和遵守, 人们对这种制度规定的规则不满意, 不愿意主动遵守, 就会消极以对, 或者时常对抗规则, 要么制度运行效率隐蔽下降, 要么由于频繁的强制执行而外显下降。青木昌彦甚至直接将制度定义为人们关于博弈规则的“共有信念的自我维系体系”, 关于制度的 “一种具体表现形式只有当参与人相信它时才能成为制度”, “而当参与人对它们的信念动摇了, 它们就不再作为制度存在了”。〔6〕一个以牺牲他人利益为代价去实现另一些人利益的非正义制度, 人们将会很难形成对它的 “共有信念”。

四、农民不能分享土地增益与制度僵化

1.制度变迁的强势主体偏向

分析农民分享农村土地增益效率原则和正义原则的根源可以发现:社会主体之所以会对自己和他人的行为进行效率判断, 是因为主体对自身利益最大化的追求;社会主体之所以对自己和他人的行为进行正义判断, 是因为不同主体追求利益最大化的冲突。所以, 效率和正义皆源自资源的稀缺性和人们对利益的追逐, 二者同根同源, 皆为主体对变化着的周围世界的心智构建, 这种心智构建体现主体的利益、意志和信念。因此, 也决定着主体对周围世界的态度, 这种态度决定主体的行为。而制度正是人们实现自身利益、意志和信念的工具。但是, 并不是所有主体的利益、意志和信念都能通过自己的行为得以实现。只有那些掌握更多社会资源的强势主体的利益、意志和信念才能最终实现。在涉及农村土地增值收益分配的相关制度中, 也具有同样的性质。

强势主体因主导和支配制度变迁的方向成为制度决定者, 而弱势主体则因在制度变迁中处于从属和被支配地位而成为制度接受者。〔7〕在假定强势主体和弱势主体利益不一致的条件下, 强势主体主导和支配的制度变迁只会服务于强势主体的利益、意志和信念, 由于强势主体控制着制度变迁的方向并竭力维护自身利益, 制度和制度变迁会形成一种偏向于社会强势主体的制度变迁。农民无疑是我国的社会弱势阶层, 无论是在社会地位、经济实力、社会影响力和制度影响力等方面, 都处于弱势地位, 因此, 它在与农村土地增值收益分配相关的制度安排中处于从属和被支配地位。因此, 相关制度变迁必然是强势主体偏向的, 这种偏向也将使制度的进一步变迁依然保持这种态势, 从而会形成制度僵化。

2.制度变迁的僵化与社会阶层固化

强势主体偏向的制度变迁一个重要恶果是将导致制度和制度变迁的僵化, 它是指制度和制度变迁始终处于维护特定主休特别是社会强势主体的利益的路径之上而难以改变的态势。制度僵化之所以不能接受, 并不在于其本身, 而在于如像张宇燕和高程所描述的 “奥尔森命题”:“长期的社会稳定往往繁衍出形形色色的, 只关心自身利益的不考虑国家利益的既得利益集团;这些集团创立或借助各种制度来保障其一己私利;维护既得利益、排斥竞争创新的 ‘制度僵化症’由此而产生; ‘制度僵化症’最终又演化阻碍经济增长的桎梏。”〔8〕为什么制度僵化会成为经济增长的桎梏?

制度僵化的直接后果是社会阶层的固化。任何社会都在一个金字塔形、橄榄球型之类的社会阶层结构之中运行着, 不可能实现所有人在财富、权力、地位、天赋等方面的完全平等。每一个现实的人从其出生那一刻起, 都处于该层级结构的某一位置。不同位置的人们为了追求自身的利益而忙碌着, 整个社会在他们的这种自身利益最大化行为中, 实现着增长或者衰退。强势主体偏向的制度变迁首先演变为制度僵化之后, 这种僵化在制度和制度变迁中会强化强势主体的强势地位, 也会强化弱势主体的弱势地位。因此, 如果这种僵化的制度得以长期保持, 那么, 势必会造成一种强者恒强、弱者恒弱的社会局面, 这就是典型的社会阶层固化。

农民不能公平分享土地增值收益, 是导致农民收入与强势主体收入差距的重要成因, 而农民收入差异长期与强势主体拉大, 会加剧农民的弱势地位。如此, 农民只能成为制度接受者, 直接导致制度变迁的强势阶层偏向, 这种强势阶层偏向又带来制度的僵化, 而制度的僵化又会反过来将农民牢牢地禁固在弱势阶层的位置上, 农民就没有向上的机会和希望。这不但是一种社会阶层固化, 更可能造成农民阶层与其他社会强势阶层的分裂, 从而给我国的社会稳定埋下隐患。最为重要的是, 社会阶层固化将导致整个社会失去生产力。

3.阶层固化与长期经济增长

经济增长的关键在于效率, 而效率的关键在于个体能够为自己行为的成本和收益负对等责任和权利, 只有让主体行为的成本和收益均内在化, 才能够激励和保护主体的生产性活动, 而生产性活动正是经济长期绩效的保障。通常情况下, 主体力量弱小的时候, 通过影响制度变迁进而进行分配性活动获得别人创造的财富成本是高昂的。因此, 最优选择是通过自己的生产性活动来增加自己的财富。随着主体财富的积累和社会地位的随之提高, 主体通过影响制度变迁进行分配性活动获得别人创造的财富的成本, 相对通过生产性活动增加自己财富的成本, 会以更快的速度下降。因此, 随着主体财富的进一步积累和社会地位的进一步提升, 他就会慢慢演变了一个制度决定者。此时, 通过分配性活动增加自己财富的成本将会远远低于从事生产活动的成本, 该主体就会完全演化为一个不创造财富的分配性主体。

可以看出, 强势社会主体所控制的制度变迁所造成的制度僵化的关键在于, 这种偏向于维护强势主体利益的制度安排直接导致了社会阶层固化, 而社会阶层固化维护的实质上则是非生产性主体的非生产性行为, 打击和压抑的是弱势的生产性主体的生产性活动。农民无疑是弱势群体, 同时又是生产性主体。虽然不是最具有生产力的主体, 但是, 农民的生产性活动从来都是人类社会不可或缺的生产性活动的基础, 农业生产具有极为强烈的社会效率, 农业产品对人类的 “吃”来讲基本上没有可替代性。工业活动虽然生产力更强, 但是工业产品对人类的 “用”来讲替代性更强。所以, 农民不能分享土地增值收益带来的制度僵化形成的非效率和非正义, 反过来又成了社会生产性活动进而经济增长的桎梏。

五、回顾性结论和启发性建议

通过全文的研究我们可以得出结论, 农民不能公平分享改革发展成果的关键在于农民不能公平的分享农村土地的增值收益。从效率的角度来看, 农民不能公平的分享农村土地增值收益, 既不符合农民个体效率, 也不符合整体的社会效率, 是为非效率;从正义的角度来看, 农民不能公平分享农村土地增值收益, 不仅剥夺了农民分享社会发展成果的自由权利, 而且也牺牲了整个社会的长期福利, 是为非正义。社会强势阶层剥夺农民分享农村土地增值收益的权利和利益之后, 强化了城乡阶层的强弱分化, 使社会制度向偏向于分配性逐步降低的社会强势主体的方向产生僵化, 而制度僵化则会逐渐导致社会阶层固化进而演变为我国长期经济增长的桎梏。因此, 让农民公平而充分的分享农村土地的增值收益, 不仅是有效率的, 而且也是符合正义原则的要求的。

更为重要的是, 农民由此而获得了合法、有效而正义的迅速积累自身财富的途径, 可以缩小与社会强势主体之间的差距。农民的财富积累提升以后, 会逐步提升农民的社会地位和社会影响力, 并且最终提升农民的制度影响力, 从而对最终打破可能存在的社会阶层固化具有非常重要的作用。同时, 农民的财富积累提高后, 可以从其中分离出更多的更具生产力的主体, 他们与农民一道, 成为影响和制约日益缺乏生产性的强势社会主体的制衡力量, 成为一种非常重要的制度变迁力量, 从而对于防止我国形成制度僵化具有非常重要的作用。最后, 农民公平分享农村土地增值收益而打破社会阶层固化的重要意义在于, 它打破了生产性逐步降低的社会阶层对社会资源的垄断, 提升了生产性阶层对社会资源的掌控力, 从而提升了整个社会的生产性, 为国家的长期经济增长提供了可能性。

回顾我国改革开放以来的相关政策我们发现, 尽管中央政府对三农问题十分重视, 我国的农村土地产权也一直在改革之中, 我国市场经济体制改革也在不断推进, 但是, 能够确保农民私人收益与私人成本相一致的制度安排始终不完善, 农村生产要素的市场化配置改革始终难以取得根本性进展, 与这相适应的是, 城乡居民收入差距总体上也一直在扩大之中。究其原因, 以国家公权力和暴力为基础的征地行为中, 农民无法公平的分享土地增值收益。因此, 一个启发性建议就是, 真正的让农村土地要素配置市场化, 农村征地的补偿标准应该是以市场供求为标准的一个动态标准, 而不是仅仅由政府单方制订并且农民没有丝毫讨价还价余地的标准。事实上, 目前的这个标准还是实物形态为基准的。由于该制度下地方政府是最大利益既得者, 其改变最终还要依靠具有生产性的、强势的中央政府的决策与推动。这是推动社会效率提升的要求, 也维护和实现社会公平正义的要求。

参考文献

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[6] (日) 青木昌彦著, 周黎安译.比较制度分析[M].上海:上海远东出版社, 2001.

[7]张曙光.论制度均衡和制度变革[J].经济研究, 1992, (06) .

农民、土地和城市 篇5

同志们：

今天的会议是一次极其重要会议，既是土地确权的启动会，也是农民建房管理工作的部署会，还是环保工作的推进会。经过县委、县政府研究，将土地确权、农房管理、环境保护三会合一，主要是基于三方面的考虑：一是中央近年来一直运用土地政策、信贷政策和环境影响评价制度三大最严格的手段，对地方政府经济行为实行经济宏观调控。从自然法则来看，万事万物都是相关联的，我们通常会这样讲一个地方的生态环境——粮的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在人，人的命脉在土地。今天的三个会涉及到土地和环境，所以放到一起开。二是切实精减会议，落实党中央“八项规定”所倡导的精简会议要求，让大家能有更多的时间去谋发展、有更多的精力去抓落实。三是这三项工作，都和乡镇有关联、有关系，一并开会更有利于各乡镇、各有关部门统揽全局、统一部署、统筹推进。

刚才，可跃、结云同志对相关工作做了说明，有关乡镇和部门也做了很好的表态发言，特别是县委常委响龙同志、县委常委、副县长鹏飞同志，分别就土地确权、农房管理、生态环保三项工作，作了详尽、详实、详细的安排部署，讲得很好，我完全同意，请同志们按照要求，认真抓好落实。希望大家在落实这三项工作中，比斗志、比干劲、比业绩、比稳定，掀起加快推进、加速赶超的新高潮。下面，就扎实推进这三项工作，我再讲三点意见，也就是“三个化”： 第一点意见，要深化认识，用“重中之重”的程度来对待这三项工作 虽然土地确权落实起来很艰难，但却是一件管长远的大事，必须见成效。党的十七届三中全会、十八大、十八届三中全会以及连续6年的中央1号文件，对土地确权登记工作都提出了明确要求，进一步明确了改革的任务书、路线图和时间表。对我们这样一个农业大县，尤其是我县农民人口多、农村面积大、农业占比重，而且农户承包地块零散、地类多样、地貌复杂，再加上集体与国有、村组与部门、村组与村组之间的权属争议等问题，土地确权压力很重、难度很大。但是，这项工作事关长远，再难也要做好。正如汪洋副总理指出：“这不是一件可干可不干的事，而是非干不可、必须干好的事”。只有把承包地真正落实到农户，权属清了、面积准了，农民的心才能稳了，才能实现农业繁荣、农民增收、农村稳定。

虽然农房管理执行起来很艰辛，但却是一件利长远的好事，必须出绩效。从当前情况看，我们农民建房管理的乱象令人担忧，无序乱建、违规搭建、想建就建，折射出农房管理当中的缺位、失位、错位，各种矛盾交集、关系交织，在全市排位滞后。从2013年开始，国家和省市将农民建房用地监测等同于城市项目用地监测，这意味着我们违法用地比例很有可能超过17%的警戒线，意味着将面临巨大的问责风险。现在，我们必须行动起来，以最大的决心，最大的力量，用铁的纪律认真整治，铁的手段严格整理，铁的心肠全面整顿，严厉处置违规占用宅基地、违规建房行为，为城镇化建设赢得宝贵时间和空间。虽然环境保护推进起来很艰巨，但却是一件谋长远的要事，必须有实效。党的十八届三中全会，首次将生态文明作为“五个文明”写进报告，将生态文明提高到了一个新的历史高度。今年1月9日的国务院环保工作会议指出，要毫不放松抓好主要污染物总量减排，并制定了措施、下达了任务、落实了责任。特别是今年，省委常委、市委书记王文涛同志对我们军山湖水质保护非常重视，相继做出几次专门的重要批示，要求高、措施严、力度大。我们在环境保护这项工作上，必须全力以赴，严格监管，为子孙后代留一脉青山、一湖碧水、一片晴空、一个永续发展的空间。

第二点意见，要细化举措，用“好上更好”的标准来落实这三项工作

（一）土地确权要抓稳抓牢不软手。土地确权是一项政策性强、涉及面广的基础性工作，法律有要求、中央有政策、省市有部署、农民有期盼。推进这项工作必须要坚持审慎、可控、平衡、稳定，扎实推进、稳妥推进、加快推进。重要就是突出“四扇门”：

第一，摸准实情登家门。就是要上门入户开展确权调查工作，查清每一宗土地的权属、界址、面积、用途等基本情况，确保每一宗土地达到权属合法、界址清楚、面积准确，确保做到不遗不漏、不假不虚。这里要做到“三个四”：一是四个统计，认真做好耕地面积尤其是农田标准化改造面积的统计、新型农村经营主体的统计、新型农业生产服务组织的统计和农业管理体系人员的统计。二是四个座谈，开好新型经营主体座谈会、村民代表座谈会、村干部座谈会、乡镇干部座谈会。三是四项权力，要切实保障农民的知情权、参与权、监督权和决策权，做到尊重群众意愿，倾听群众的呼声，满足群众需要，符合群众期待。第二，调处争议入户门。就是要到群众家中调处争议。一是坚持两条底线，一条是每一个步骤、每一个环节、每一个结果，都要得到群众的认可，确保群众利益不受损害；还有一条就是要化解二轮承包以来的矛盾和问题，确保农村社会稳定。二是把握三个依据,以签订的二轮土地承包合同和已颁发的土地承包经营权证书为基础，以全国第二次土地调查成果为基准，以尊重历史、兼顾现实为基石，稳定现有农村土地承包关系，合情合理地化解矛盾。三是发挥五老作用，引导村里的老干部、老党员、老教师、老战士、老模范，组成“理事会”、“监事会”、“议事会”等组织，形成村民内部的约束力、监督力、调解力。四是突出三个重点，对于权属一时无法确定、争议一时无法调处的，可以先搁置、冷处理，或争取政策支持。难以确权的，可以采取确地确股的方式解决。特别是政策法律没有明文规定的，应该依法务实，尊重农民意愿和智慧，充分依靠农民群众自主协商解决。

第三，阳光操作开大门。就是要公开、公平、公正操作。围绕“确实地、赋真权、准登记、颁铁证”的目标，在清查、丈量、确权、登记的每个环节都进行民主协商，不能因为赶时间、抢进度，而人为简化程序、弱化手续、违规变通、违法操作。一是四签，开会通知要签收、参加会议要签到、表决投票要签名、通过方案要签字；二是四公示，即摸底调查、工作方案、勘界确权、土地发证全部张榜公示；三是四相符，即承包面积、承包合同、承包经营权证、登记薄相符；四是五到户，即承包地块位置、承包面积、承包合同、承包经营权证、基本农田标注到户。

第四，土地流转更专门。就是要在确权登记发证的基础上，推动土地流转。一方面，各乡镇要以农经站为载体，以便民服务中心为依托，畅通土地流转信息，建设专门规范的农村土地流转交易市场。另一方面，土地流转还要明确三个方面：一是干什么。土地流转就是要与农业产业结构调整相结合，在稳定粮食播种面积的基础上，发展高产、高效、高值、高质的现代农业。像我们的下埠油茶、前坊果业、李渡蔬菜、钟陵花卉、张公药材等都可以借势、借机做大。二是谁来干。农村土地就是要适度向龙头企业、种养大户、家庭农场、农合组织等新型规模经营主体流转，增强带动力、辐射力。三是谁操作，土地流转中，县乡做指导、做规划、做配套，主体还是村组。

（二）农房管理要抓细抓紧不松手。按照“无条件叫停，无隐瞒摸底，按分类处理，大力度拆违、联审会发证”的要求，全面推进农房管理，重点要做到“五清”:

第一，底数摸清准。镇村指挥部要统筹调度、合理安排，对全县范围内的违规建房进行调查摸底，做到“四定”：定方案，从上门入户收集数据，到逐乡逐镇收集数据，最后牵头部门汇总数据，都要有明确规范的实施方案。定人员，要迅速抽调精干人员，组织普查队伍，并把任务进行分解落实。定内容，就是通过宣传培训，使普查人员熟悉掌握普查内容、普查方法。定责任，要明确普查人员的责任，确保数据真实准确。

第二，规划做清晰。根据省政府办公厅的相关要求，以及上级有关要求，要切实加强农村住房建设管理，明确乡镇人民政府要精心编制镇村规划，同时农工部等相关管理部门要加强指导，确保规划质量。自然村的编制规划必须符合“两榜三图一册”的要求：“两榜”，即初步成果张榜公布、修正成果张榜公示；“三图”，即《现状测绘图》、《总体规划图》、《控制性详规与土地利用图》；“一册”，即《编制规划册》。同时，农民建房要做到“八不准”：一不准违反规划选址建房；二不准突破年度新增建设用地计划审批建房；三不准在地质灾害区等危险区域建房；四不准非法占用耕地建房；五不准超宅基地面积标准建房；六不准违反质量安全要求建房；七不准破坏生态环境建房；八不准损毁历史文化遗存建房。

在精心编制镇村规划同时，还要着重要考虑三个问题，一是能否建的问题。符合四种条件之一可以建房，有八种情形之一的不可以建房，这是硬性规定，也很容易考量，容易操作，而且要接受社会监督，所以能不能建房都很透明的，这关必须把死。二是哪里建的问题，我们要引导农民集中建房，选址很重要，不但要能够带动、拉动当地发展，还要让绝大多数群众乐于接受。对拥有合法宅基地的，符合规划，要通过现场勘察，绘制红线图，确定四至，理清权属，才放线建房，这关要把准。三是怎么建的问题。集中建房要尊重规划、符合规划，也要考虑群众的意愿、习惯、习俗、风格，还要注重质量、户型、安全，确保群众生产提效、生活提质，这关要把牢。农工、住建等部门要编制农房通用设计手册，免费提供给农民建房使用。

第三，宣传讲清楚。开展好农民建房“宣传月”活动，利用电视台、报纸、网站等媒体，广泛宣传农房管理的重要意义、基本原则和相关政策，实现培训班到乡、宣传车到街、宣讲队到村、宣传牌到组、宣传单到户，使全社会关注、全社会了解、全社会认同、全社会支持农民建房管理工作。重点要让群众清楚明白可以在哪里建房、怎样建房、建什么样的房、建房的途径和程序是什么，有什么样的环境、生活质量会有哪些改善和提升，让群众自愿参与到农房管理工作。

第四，审批要清正。管好农民建房，不是不让农民建房，严格审批也不是设立门槛，最终的目的，还是要通过政府引导和控制，规范符合建房条件的农民建好房，防止多建、乱建、不会建、不依规划建。还要向群众公开、公示、公布五具体事项：一是内容。四种可以建房的情况、八种不能建房的情形要一清二楚。二是权限。需要县里审批、乡镇审批的要明确。三是流程。明确审批办理的具体流程，引导农民依次办理。四是费用。依法合理收取费用，不能层层加码乱收费。五是时限，办理的期限要向社会公布。在这里讲一个观点：推进新型城镇化，不是消灭农村，而是在应保留的基础上保护农村，少砍树、不填塘、少拆房，要像习总书记在全国城镇化会议上说的，要让我们的城镇化建设看得见山、望得见水、记得住乡愁。第五，处置更清爽。对农民违规建房行为的处理要公平、公正、公开，不留隐患和后遗症。如何处置，我看三个方面要把握：第一是拆除。对违规建房，原则上是一拆到底。对于乡镇贯彻执行有关规定对违法违规农民建房进行拆除，县有关部门和单位应该组织力量予以配合，统筹于郑响龙同志，农工部参与。第二是分类。对符合规划要求但不符合申请建房条件的住房困难户，要按照依法依规、分类处理、尊重历史、区别对待的原则妥善处理。第三是监管。各乡镇要始终保持高压态势，坚持24小时巡查，做到强力监管、严防死守。一有违建行为，就要处置，不能等违法行为已经发生或大面积发生才处理。这里再三强调，如果发现党政领导干部、名人富人违法违规建房的，要作为典型案例，从严、从重、从快，依法依规处理。

（三）环境保护要抓好抓实不放手。重点做到“三个不”：

第一，污染防治不松懈。主要是“三个防治”：一是大气污染防治。抓好城市扬尘、机动车污染、企业污染治理，落实好XX市空气重污染日应急措施。二是水污染防治。抓牢水源地保护，确保全县人民饮水安全；抓实水环境治理，包括城市水环境和农村水环境；抓好水环境质量监控与应急预警，积极开展河、湖、渠等地表水的水质监测，健全监控体系。特别是军山湖的水质保护工作，一定更要按上级要求落实到位，垃圾焚烧站和污水处理厂要按时按质竣工。三是土壤污染防治。做好“一个监测、一个治理、一个修复”。一个检测就是做好饮用水水源地、耕地、涉危涉重的工矿企业及周边等重要地域的土壤的监督调查；一个治理就是抓好工业污染源治理，尤其是要抓好重金属污染防治；一个修复就是重点推进文港重金属防控区土壤修复试点示范工程，这也是市里给我们下达的刚性任务，必须在2015年年底前完成。第二，污染减排不怠慢。污染减排控制指标是国家确定的约束指标、刚性要求、硬性任务。要千方百计做大我县减排基数，减轻任务压力，为进贤加快发展赢得更大空间。要大力推行工程减排、结构减排、管理减排和科技减排，突出抓好污水处理厂及配套管网建设和运行管理，确保每一个减排项目发挥减排效益。要按计划完XX县城污水处理厂二期工程建设、县城污水管网建设，实行雨污分流。要提高环保执法水平，严厉查处各种违法排放行为，切实解决“违法成本低、守法成本高”的问题。

第三，制度建设不止步。建立健全四项机制：环保监测机制。环保部门要进一步加大对上争取力度，尽快提高环保监察、监测能力，着力构建县、乡、村三级环保工作网络。定期排查机制，开展高污染企业环境隐患拉网式检查，对违法超排、偷排、直排，要一个个检查摸点、登记在案、坚决关停。信访办理机制。要进一步加大环保问题的处理力度，及时查处和解决群众反映强烈的环境热点、难点和重点问题。责任追究机制。市政府已经在研究环保考核工作，将县区政府县区长、分管环保工作副职，以及环保局长作为考核对象，对考核不合格的，由市政府通报批评；撤销考核年度市授予的有关环保方面的荣誉称号；对各县区长、分管副县区长和环保局长问责。所以，我们要把环保工作职能定位到依法实施监督管理上，各有关部门要各司其职、各负其责，齐抓共管，形成合力。

第三点意见，要实化责任，用“严而又严”的考核来推进这三项工作 一要强化领导。今天，我们会议调度的三项工作，都是政策性强、专业性强，涉及面大、影响面大的重要工作，各有关部门、各乡镇一定要高度重视，切实加强领导，周密部署，做到集中领导、集中人员、集中精力、集中时间、集中经费“五个集中”，扎实做好所涉的三项工作。在这里强调一下，三项工作都要在七大指挥部内成立领导小组，专门负责领导协调；三项工作都要抽调专门人员，专门负责具体推进。二要细化责任。土地确权工作。农业部门要当好“带头人”，加强政策指导，完善操作规程，强化协调管理；国土部门要当好“支持者”，及时提供土地调查相关成果、农村土地有关数据资料；法制部门把好“法制关”，细致研究好土地确权法律问题，为处理争议提供依据；信访部门要当好“和事佬”，各有关部门要全力做好综治维稳和上访群众的接待工作；档案部门要当好“记录员”，配合做好农村土地承包档案管理工作，其他相关部门要积极配合，切实履行职责，共同推动农村土地承包经营权确权登记颁证工作顺利开展。农民建房工作。县农办要做好农民建房的统筹工作；各乡镇作为责任主体，要做好农民建房规划、审批，农民违规建房消除工作，各有关部门要积极配合，引导农民有序建房。各乡镇原则上凡是农字号建房，由乡镇审批；凡是商品房，由县国土、住建部门按相关手续审批。环境保护工作。环保部门要在积极履职的同时，将职能定位侧重转到依法实施监督管理上；经济开发区既要当好企业发展的“服务员”，更要当好监管企业排污的“管理员”；各乡镇要按照“属地管理”的原则，保护好本辖区环境；农业、水务、畜牧等有关部门要按照各自职责，做好职责范围内的环保工作。

三要严肃考核。我们各部门、各乡镇要按照会议精神、对照文件要求，逐步落实、有序推进。推进过程中，要不断督办、检查、落实，对管理不力、推进不力、落实不力的要追究单位主要领导、分管领导的责任。要将土地确权工作作为头等大事，要将农民建房工作列入考核主要内容，要将环境保护工作作为评价干部重要依据，对乡镇XX县直相关部门进行年度考核，并加大考核权重，作为评价各级领导干部工作成效的重要内容。三项工作都要进行全程跟踪督查，加强调度指挥，建立通报制度。通过电视、报纸等新闻媒体每个月进行通报。对因责任不到位、措施不落实、工作效果不明显，严重影响目标任务的乡镇或部门单位，要根据考核奖惩机制予以相应惩处。

同志们，土地确权、农民建房、环境保护这三项工作，都是是长期而艰巨的任务，意义重大，影响深远。我们一定要以对子孙后代的福祉负责、对进贤发展负责的态度，勇于担当、真抓实干，把工作办好办实、办出成效，使这三项工作走上长效化、规范化、制度化的轨道，为进贤科学发展、生态发展、绿色发展、加速赶超作出新的更大贡献！根据镇两干会和岳溪镇人民政府《岳府发（2014）51号》文件精神现就我村低保工作讲以下几点意见： 一．评定低保的基本原则

1、动态原则。2015年各村低保户的确定，必须重新评定，并严格按照城乡低保的政策规定执行，做到低保对象户准确，应保尽保，确保我村低保工作的公开、公平、公正。城市低保实行每月集中办理上月受理的申请，农村低保在每季度第一个月集中办理上季度受理的申请。家庭成员中分别持有非农业户口和农业户口的，按城市低保集中办理时限同时办理城市低保和农村低保。

2、认定原则。指的共同生活的家庭成员。包括配偶；未成年子女；不能独立生活的成年未婚子女，包括在校接受本科及其以下学历教育的成年未婚子女和因病因残无法维持正常生活的成年未婚子女；其他具有法定赡养、扶养、抚养义务关系并共同居住3个月以上的人员。

3、分流原则。家庭比较困难的特殊病人（符合22类疾病纳入重大疾病医疗救助范围的），不符合低保条件的，申报民政建档特殊困难户。

4、受理(或量化)原则。必须提出书面申请，申请低保以家庭为单位，由户主或者其代理人以户主的名义向居住地乡镇人民政府（街道办事处）低保服务窗口提出书面申请，也可委托居住地村（居）民委员会代为递交申请（本次由村委会统一受理申请后一并交予镇民政办）。那么村收到申请后，根据什么来受理，就根据以下几个标准来受理：（1）：首先是XX县的农村最低生活保障线是人平每月195.00元。城镇最低生活保障线是人平每月340.00元。

（2）：劳动力系数，一个正常人男：18至55周岁，女18至50周岁，系数为1；男56至65周岁，女51至60周岁，系数为0.7；一般残疾人员男18—55周岁、女18—50周岁，系数为0.7；男56—65周岁，女51—60周岁，系数为0.5；男16—17周岁和66—70周岁、女16—17周岁和56—65周岁，系数为0.3；患有慢性疾病人员男18—55周岁、女18—50周岁，系数为0.5；男56—65周岁、女51—60周岁，系数为0.3；男16—17周岁66—70周岁、女16—17周岁56—65周岁，系数为0.2；3级智力、精神残疾人员：男18—55周岁、女18—50周岁，系数为0.3；男56—65周岁，女51—60周岁，系数为0.2；男16—17周岁和66—70周岁、女16—17周岁和56—65周岁，系数为0.1；

1、2级重度残疾人员；重病且完全丧失劳动能力人员和男女16周岁以下及所有的在校学生、男71周岁以上、女65周岁以上，系数都为0；有一名需要照顾的完全丧失劳动能力的重残、重病人员家庭，家庭劳动力系数扣减0.2；有2名以上（含2名）需要照顾的完全丧失劳动能力的重残、重病人员家庭，家庭劳动力系数扣减0.4。

（3）：家庭收入，在家务农每年按8238元计算即每月686.5元；在XX县范围内务工的每月按最低工资1150元计算；外出务工的，按照务工地的最低工资标准计算，例如XX市区级级别为每月按1250元计算，广东省的XX市1808元，XX市就是1550元等计算。

5、办理原则。城市低保实行每月集中办理上月受理的申请，农村低保在每季度第一个月集中办理上季度受理的申请。家庭成员中分别持有非农业户口和农业户口的，按城市低保集中办理时限同时办理城市低保和农村低保。

6、签字原则。参加评审人员、审核人员及负责人等相关人员必须在表册等相关资料上签字，对低保对象户的真实准确性负责。

7、惩处原则。对无故阻扰、甚至破坏工作人员依法开展低保评审工作的；对低保家庭提供虚假证明、包庇、作假的；对评议时徇私舞弊、优亲厚友的；对故意隐瞒收入、骗取低保的。将依法依规严肃追究直接责任人的责任，构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任，绝不姑息迁就。二．工作步骤

⑴发动宣传。由包村领导或驻村干部到各村组逐一召开低保工作会，低保工作人员，村支两委成员参会。在会上宣传低保政策，并印发宣传资料、讲解申请审批表册相关事宜。

⑵受理申请。由各村委会统一受理申请，并核实申请资料是否完善真实，材料不齐备的，应当一次性告知申请人或者其代理人补齐所有规定材料，完善后一并交予镇民政办（含电子版）。下面就申请人应当提供的申请材料包括： 1.最低生活保障申请书；

2.居民户口薄、居民身份证复印件； 3.家庭经济状况核查授权书； 4.家庭收入相关有效证明材料； 5.家庭财产相关有效证明材料； 6.家庭生活支出相关有效证明材料。①家庭水电燃料费、通讯费；

②缴纳社会保险的，应当提供缴纳社会保险凭证复印件。7.其他相关有效证明草料： ①残疾人应提供残疾证复印件；

②因患严重疾病失去（或暂时失去）劳动能力的，应当提供县级以上医疗机构出具的疾病诊断报告；

③夫妻离异的，应当提供离婚证、离婚协议、离婚判决书或调解书复印件以及民政部门出具的当前婚姻状况证明；

④居住地方与户籍所在地不一致的，应当提供租（住）房相关证明。8.强调只有3种情况下可以单独施保，①家庭人均月收入在低保标准三倍以内的已成年且丧失劳动能力的重残、重病人员可与父母或兄弟姐妹分户计算，可单独施保。

②家庭中既有农村户口又有城市户口的，可以也必须按户口性质单独施保。

③家庭户口是集体户口，但成员并未事实共同居住的，可部分施保。9.信息核对。镇人民政府通过民政局对申请人的家庭成员户籍、住房、就业、社会保险、养老金、存款、证劵、车辆、个体经营、住房公积金等收入和财产信息与公安、人力社保、国土房管、税务、金融、工商等部门和机构的信息进行核对。

10.调查摸底。经家庭经济状况信息核对，镇人民政府对符合条件的低保申请户开展入户调查；调查人员到申请人家中了解其居住环境、房屋装修、家庭收入、财产情况、日常开支等家庭实际生活状况；调查人员到申请人所在村走访了解其家庭人员、就业及收入情况、财产情况和日常实际生活状况；调查人员以信函方式向相关单位或部门索取相关证明材料。

11.民主评议。家庭经济状况调查结束后，各包村领导、驻村干部应当根据申请家庭的多少和分布情况，采取集中、分片组织、逐村集中组织开展民主评议，对申请人家庭收入、财产和消费支出情况的真实性进行评议认定。

（1）会前通知。提前3天公示民主评议会议时间、地点以及申请人家庭基本情况，并通知申请人。（2）参加人员

①评议小组成员。包村领导，驻村干部、低保工作人员、辖区人大代表和政协委员、村民代表等9—15人组成（参与评议人员实行候选制，由镇人民政府在每个村选择确定20—30名民主评议候选人员，民主评议小组成员在每次民主评议前1天从候选人员中随机抽选）。②低保申请人。申请人无特殊情况不参加民主评议的，视为自动放弃。因特殊情况不能到会的，可委托其家庭18周岁以上成员或书面委托其代理人参会。

③其他旁听人员。民主评议应当有适量的群众参与。（3）会议程序。①宣讲低保政策。会议由包村领导或驻村干部主持，宣讲低保资格条件、当地低保标准、补差发放、动态管理等政策规定，介绍民主评议小组人员，宣布评议规则和会议纪律。评议小组人员与申请人有亲属关系或其他利益、利害关系的，应当予以回避。

②申请人陈述。申请人陈述家庭基本情况和申请理由，若申请人为无行为能力或因病、重残行动不方便人员，可由其代理人陈述。③介绍调查情况。调查人员介绍申请人家庭人员构成、家庭成员收入、家庭财产以及日常生活状况等调查核实情况。

④评议人员询问。评议小组成员向申请人和调查人员询问相关情况。⑤现场评议表决。评议小组成员对调查人员介绍的调查结果是否认可进行无记名投票，对调查结果不认可的应注明原因和理由。⑥公布结果。即时汇总投票表决情况，现场公布评议结果。⑦签字确认。民主评议情况和评议结果应当即时形成评议记录，评议小组成员在评议记录上签字。

（4）结果运用。评议小组成员全部认可的，视为调查结果真实有效。评议小组成员有不认可的，应当针对不认可原因进行调查核实。申请人对评议结果无异议的，在家庭经济状况核查表上签字确认；有异议的，须提供新的证明材料，镇人民政府再次调查核实。

12.政府审核。在民主评议结束后，由镇人民政府低保审核小组召开审核会议集体研究审定，完成审核上报工作。见文件6页宣读。⑺发放低保证和低保金见文件7页宣读。

三、低保对象条件

⑴XX县家庭人均收入低于最低生活保障线。（农村月人均收入低于195元，城市月人均收入低于340元），按照政策计算收入，对符合条件的实行补差保障。

⑵特殊情形的共同生活家庭成员认定。未婚现役军人、脱离家庭独立生活一年以上（含一年）的宗教教职人员以及在监狱、劳动教养场所内服刑、劳动教养的人员不计入共同生活的家庭成员；复员退役军人、刑满释放和解教人员回到家庭居住生活的，计入共同生活的家庭成员；家庭月人均收入在当地最低生活保障标准3倍以内，已成年且丧失劳动能力的残疾人或长期卧床不起的重病人员可以与其父母、兄弟姐妹分户计算。见系数案例。

⑶家庭财产状况及消费支出有下列情形之一的，不能享受最低生活保障。银行存款（人平不得超过7200元）、有价证券、债券的总值超过共同生活的家庭成员人数乘以当地最低生活保障标准的12倍（银行存款包括邮政储蓄在内的所有银行存款、有价证劵、债券以核查当日的市值和资金账户余额认定）；拥有2套以上（含2套）房屋，且人均拥有建筑面积超过最低住房保障标准的3倍（10㎡×3×人数）；拥有商业门面、店铺；拥有机动车辆（享受燃油补贴的残疾人机动轮椅车除外）、船舶、工程机械以及大型农机具；拥有注册的企业、公司；3年内修建自有住房、购买商品房（不含因灾重建、国家基础建施建设拆迁房屋）或高标准装修现有住房的；家庭月人均水、电、燃料费支出分别超过本县最低生活保障标准的20%的（39元）；家庭月人均通讯费超过本县最低生活保障标准的20%的（39元）；家庭月人均物管费超过本县最低生活保障标准20%的；共同生活的家庭成员有自费出国留学的；雇用他人从事经营活动的；半年内购买非基本生活必需品费用为共同生活的家庭成员人数乘以当地最低生活保障标准的5倍以上（含5倍）的（即3人居住购买商品超过2925元）；非受雇佣经常使用机动车辆、船舶、工程机械以及大型农具的；其他不能享受的情形。

四、工作要求

（一）时间要求

1.宣传动员阶段：从现在到8月底，2.调查摸底评议阶段：9月1日—9月15日 3.收集资料汇总上报镇阶段：9月25日前。

（二）纪律要求

1.高度重视，按期完成工作任务。

农民、土地和城市 篇6

政府是否能够对房地产市场中土地供给实行有效的管理, 关系到我国房地产业的健康发展, 主要体现在:一是能够防止土地“炒作”;二是防止土地资源浪费;三是防止土地价格暴涨暴跌;四是防止投资环境遭到破坏, 可见土地供给管理具有十分重要的意义。

1 土地供给方式

作为经济学的概念, 供给是指在任一给定的时间区段, 在所有其他因素不变的情况下, 卖者在不同的价格水平上供给市场的商品或服务的数量。由于土地不仅是普通的商品, 还是与人类生存密切相关的自然资源, 因而分析土地供给时要考虑土地作为自然资源的特点, 其总量受限于地球表面的土地总面积。从这个角度出发, 土地供给可分为自然供给和经济供给。

1.1 自然供给

自然供给是指土地以其自然固有的特性供给人类使用。对人类利用而言, 由于土地在相当长的时间内既非人力所能创造 (填海, 开山相对整体而言非常微小的部分) , 也不会随价格和其他社会经济条件的变化而增减, 因而土地的自然供给是绝对有限的, 其供给量不受人为因素所制约。

1.2 经济供给

由于人类的各种土地利用均依赖于有限的土地自然供给, 各种用途就在这有限的供给内相互竞争、互相替代。按照经济学原理, 当某种用途的需求增加, 该用途的经济收益提高时, 原供他用的土地必有一部分会转作该用, 使其土地的供给量增多。但无论其经济效益有多高, 需求有多大, 供给决不会超过自然供给。这种在土地的自然供给范围内, 某种用途的土地随其收益的增加而增加的现象称为土地的经济供给。

2 供给方式分析

在改革开放以前, 土地作为重要的生产资料一直处于我国政府调控之下, 城市各单位用地依赖于政府的行政划拨。1978年后, 在许多制度发生变革的情况下, 土地制度也发生了较大的变化, 城市土地的供给不再是单纯的划拨了。

2.1 行政划拨的城市土地供给方式分析

这是一种在计划机制的调节下, 需求不完全决定供给的模式, 也即是用地单位如欲进行某种项目的建设, 首先要向当地计划部门提出项目建议书, 计划部门依据国民经济计划所确定的各种建设活动、投资规模、投资计划等做出决定。一旦该建设项目得到批准, 其资金、物资以及用地申请也就可得到认可, 用地规模也将根据投资项目与占用土地面积的某种技术比例确定下来;然后用地单位再到城市规划部门申请选址, 城市规划部门则根据城市规划和拟建设项目的具体要求为其指定用地位置、范围, 并提出各种规划控制指标;最后用地单位在持有关批准文件到土地管理部门申请征用划拨土地。

2.2 改革开放后的城市土地供给市场化运作分析

改革开放后, 我国经济体制逐步有计划经济体制向市场经济体制转化, 市场规律在经济运行中逐渐发挥作用, 在城市土地供给中也实行“计划经济为主, 市场调节为辅”的政策。以1982年开始征收“三资”企业土地使用费和1987年深圳实行国有土地有偿出让制度为标志, 城市土地供给模式逐步进入了“双轨制”。“双轨制”模式的土要特点是:行政划拨与有偿使用并举, 即:“国家投资的党政军机关、行政事业单位办公用房、住宅建设用地、公共设施、公共事业单位和国营工业等建设用地”采取行政划拨方式;而“其他新增建设用地要逐步采用土地使用权有偿出让”。城市土地供给的“双轨制”模式表明城市土地制度的不完善, 在实际操作中也带来诸如市场体系难以健全, 公开竞争难以实现, 土地价格难以显示等许多问题, 从而使我国土地资源严重短缺的矛盾无法通过土地价值规律、供求关系得到缓解;并且“双轨制”又使一些手中有权的行政管理者为谋求利益, 不顾法纪, 增加腐败和“寻租”行为。

3 问题研究

3.1 城市土地供给总量失控, 且以增量土地供给为主

从1986年土地有偿制度使用实施后, 尤其是九十年代初期房地产开发热, 我国城市房地产开发建设处于高速发展阶段。由于缺乏相应的宏观调控政策和法规的制约, 许多政府领导常在开发部门追求高额利润的压力下做出让步, 以致无节制的供地, 致使土地供给总量失控。以土地供给总量失控相对应的是城市土地开发建设供给对象以增量土地为主, 这主要是因为我国城市开发建设往往缺少科学的指导, 带有很大的主观盲目性和随意性。增量土地多为征用的农用耕地, 对今后的可持续发展埋下了极大的隐患。

3.2 土地供给过程中行政干预仍不同程度的存在, 有的地方还相当严重

现行制度规定, 商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性土地使用权, 必须以招标、拍卖、挂牌方式出让, 同一宗地只要有竞价的就要实行公开的市场供应, 严禁行政权力进入土地市场。但在实践中, 政府个别领导的干预还时有发生, 本应招标拍卖挂牌供应的, 仍采用协议方式, 有些地区的政府领导以打招呼、批条子等形式指定供地对象、供地位置、供地面积、供地用途、供地方式和供地价格等, 严重的行政干预, 致使市场配置土地资源的环境难以形成。因此, 要以市场配置为土地供给的主要形式, 规范供地。

3.3 土地供给市场信息公开化程度不够

供地信息的充分公开, 可以通过供给, 创造有效需求, 可以使更多房地产开发用地采用挂牌等公开的市场方式供应, 从而从根本上解决低价协议出让土地的问题。目前, 土地市场信息公开的程度, 远远不能满足市场的要求, 直接影响了开发商对土地市场的准确判断和参与竞争, 同时也不利于政府了解市场状况, 引导投资方向, 调控土地市场。

3.4 土地的供给时机把握不当

目前我国大部分城市的土地供给缺乏长远计划, 造成有限的土地资源在短期内被供给殆尽, 没有为远期的发展留下充分的空间。由于在短期内推出大量的土地, 土地市场供求失去原有的平衡, 政府所得土地出让收益将大打折扣。如广州市地铁一号线采取了利用沿线房地产开发为地铁建设筹集资金的方式, 希望通过沿线28个地块的开发筹集到地铁建设资金43%的费用。但就在地铁沿线地块供给期间, 广州市在大河新区、黄浦开发区等地又以优惠政策供出数倍于地铁沿线地块的土地, 对沿线地块的开发造成较大的冲击, 使地铁建设从土地出让所获得的收益远远低于预期目标。

参考文献

[1]秦海.关于土地管理和经济发展[J].中国土地, 1998 (1) :16.

农民、土地和城市 篇7

城市规划为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标, 确定一个城市的性质、规模、发展方向, 合理利用城市土地, 协调城市空间功能布局及进行各项建设的综合布局和全面安排。城市规划是建设城市和管理城市的基本依据, 是保证城市合理进行建设和城市土地合理开发利用及其正常经营活动的前提和基础, 是实现城市社会经济发展目标的综合性手段。

我们要在总结土地资源利用和土地利用总体规划编制中经验和教训的基础上, 吸取国内外土地资源利用和管理的经验, 结合我国土地资源利用的实际情况, 搞好土地利用总体规划。城市总体规划和土地利用总体规划虽然在依据规范方面侧重点不同, 规程及标准等方面不尽一致, 但从“十分珍惜和合理利用每寸土地, 切实保护耕地”的基本国策出发, 两个规划必须充分进行协调和统一, 必须在规划用地指标和用地发展规模上协调一致。协调处理好土地利用总体规划与城市规划的关系, 也是协调好持续发展与城市规划的关系。为使国民经济协调发展, 我们应总结以往实践经验, 做好新一轮的规划, 在实践中探索出一套行之有效的实施办法, 使我们的国家按规划有条不紊地建设、发展。

一、改革传统的规划工作方式

为了使土地利用总体规划能够在保护国土资源尤其是耕地的同时, 确定出相对科学的用地结构以满足各部门对用地发展的要求, 就要在了解各部门和下级行政区域的用地特点和需求的基础上进行土地利用总体规划。建议土地利用总体规划最好是采取上下结合的工作方式, 并且以从下到上为主。尤其是不同的区域有不同的用地特点, 如深圳市的土地利用无法同一个山区县 (市) 相比。最好在一定的规划原则指导下由乡级开始逐渐往上开展土地利用总体规划, 使其符合实际情况, 促进区域经济和社会的发展。当然上级土地管理部门可以确定一些基本的规划原则制约下级土地利用总体规划, 如实现全国范围耕地总量的动态平衡等。这样, 不仅保护了耕地, 又符合实际情况, 同时又减少了同城市总体规划及其他规划的矛盾。当然, 城市规划也要符合土地利用总体规划的一些基本要求, 尽量少占耕地, 提高城市土地的使用效率。

“两规”不仅要上下结合, 而且要“左右结合”, 即在上下结合的同时, 还要考虑与部门规划的关系, 如同交通规划、农业规划、流域规划等的关系。

二、适当调整城市的空间格局

城市空间格局, 是在城市发展过程中人类的活动在城市空间中形成的物质和精神功能活动区的结构和内在联系体。确定新的城市空间格局, 是为了更好地满足人们多功能的现代生活的要求, 远远超出由勒·柯比西埃提出的居住、工作、交通和游憩等四大功能活动, 在新的用地制度下, 既要考虑到对城市功能的满足, 又要考虑到节约用地、尽量少占耕地的要求。特别是在土地有偿使用的制度下, 要重新调整城市的空间格局, 确定城市的空间格局要进行社会、经济和环境效益的论证。在受地形、基本农田保护等条件限制的情况下, 可适当考虑分散集团式的布局。

如左下图所示, 作为一个建制镇, 城镇的周围大多为基本农田, 附近有四个农村居民点, 为了保护基本农田, 规划可以基本不采取“摊大饼”的形式扩大原有中心镇的范围, 而是采取分散集团的形式将四个农村居民点加以改造, 使其变为城镇用地, 这就是采取农村城市化的方式扩大城市的范围, 既扩大了城市的范围, 也保护了耕地, 促进了农村城市化, 城市与乡村有机结合, 改善了城市的环境。这正是田园城市理论的具体应用, 这种布局模式在大城市也不失为一种好的形式。城市采取何种布局形式, 要经综合的社会、经济和环境效益评价。

三、确定“两规”统一的用地统计标准

就用地统计标准而言, “两规”应采用统一的区域用地和城市用地标准, 有关部门须进一步研究和统一规范。建议做如下变动:

1.区域用地应该分为大、中、小三类用地。其中, 居民点及工矿用地应该划分为居民点用地、独立工矿用地和特殊用地三大类用地, 其中, 居民点用地可划分为城镇用地、集镇用地和农村居民点用地三个中类, 城镇用地又可划分为城市用地和建制镇用地两个小类。

2.正确区分区域用地和城市用地中的特殊用地。城市用地中的特殊用地包括军事用地、外事用地和保安用地, 区域用地中的特殊用地指城乡居民点以外的国防、名胜古迹、风景旅游点、墓地、陵园等用地。

3.区域用地中的交通用地不应该包括城市对外交通用地, 并且要增加管道运输这一项用地。

4.城市用地中的水域和其他用地应该细分为耕地、林地、牧草地、农村居民点用地、农村交通用地、水域和未利用土地, 使区域用地分类相互衔接。

四、建立基于3S技术的动态性空间规划体系

近年来, 地球信息科学在世界范围内兴起, 其主要包括地理信息系统 (GIS) 、遥感 (RS) 全球定位系统 (GPS) , 即通常所说的3S (GIS, RS, GPS) 技术。3S技术在土地利用规划与监测管理、城市规划管理、环境预测等方面日益发挥着重要的作用。基于3S技术的动态性空间规划体系是将国土规划、土地利用总体规划、城市规划等有关空间的规划融为一体的综合规划体系, 通过利用3S技术为支撑, 建立系统统一的规范, 在统一采集数据的基础上建立系统数据库, 并建立统一的模型库和方法库, 对数据统一进行处理、综合、分析, 供有关部门查询, 并提供规划决策和管理服务, 对系统数据进行统一的定期更新, 使系统处于一个动态更新之中, 以适应城市与区域社会经济和环境的不断发展变化。这样, 就将土地利用总体规划和城市规划置身于统一的大系统中。可采用相互协调的基础数据、模型、规划决策手段, 并实现统一的管理。

五、改革现有的规划管理体制, 建立新的规划体系

我国大多数省市, 土地利用总体规划主要由土地管理局负责编制管理, 而城市整体规划由城市规划管理局或建设委员会负责编制管理, 一些部门往往想通过规划扩大部门的权限, 管理城市建设用地的权利较大、经济效益较高, 城市建设用地往往成为矛盾的焦点。建议各地区将土地利用规划和城市规划交由统一的机构管理。解决的方法主要有, 仿照深圳等城市模式将土地和城市规划部门合并, 成立国土规划局;省市县政府组织有关机构和专家成立规划委员会, 负责各种规划的编制和协调;仿照新加坡等国家, 规划委员会的主席由规划师等专家担任, 而不是由行政长官担任。

农民、土地和城市 篇8

一、工业化和城市化对河北农民收入提高具有重大意义

农民收入低的根源在于农业与二、三产业劳动生产率之间的差异。然而,要解决这一问题,较快增加农民收入的根本出路必须通过工业化转移农业劳动力和农村人口,使就业结构适应产出结构。所谓工业化就是指社会生产资源,如劳动、资本、土地以及其他资源从农业生产领域向制造业领域转移,从而增加工业产品的产出量,使工业产出量在社会总产出中所占比重扩大;同时,工业领域使用的生产资源,尤其是劳动力资源的数量在社会就业的劳动力总人数中所占的比重也同步上升.在工业化过程中,将会同时出现农业产出量在社会总产出量中所占比重和农业劳动力在全社会劳动力中所占比重相应下降的趋势。根据西方经济学生产理论,生产经营规模只有达到一定量之后规模经营的收益才会充分显露,而在这个数量之前,增加经营规模的边际成本递减。农业生产经营也逃脱不了这个规律,根据发达国家的经验和标准,人均耕地0.067公顷只能维持基本温饱,0.67公顷可以达到温饱有余,6.7公顷可以达到小康以上生活水平,6.7公顷以上便可以依靠农业达到富裕水平。而在河北,劳动力近乎无限供给,人地关系紧张,河北人均耕地日益减少由2000年0.446公顷下降到2004年0.404公顷,按国际标准只是刚刚维持基本温饱.且河北农业劳动生产率还一直低下,1999年河北农业产值占GDP的17.6%,而农业就业比重却高达49.76%,第一产业有限的资源不得不容纳越来越多的就业人口,于是导致劳动生产率下降,据《河北省经济年鉴2004》,1980年河北农业相对劳动生产率为0.55,到2004年则下降至0.47;二、三产业相对劳动生产率则较高,2004年二、三产业相对劳动生产率分别为1.48和1.37。根据拉尼斯和费景汉的理论,工业化的初期存在着一部分边际生产力为零的农业剩余劳动力,这时增加工业产出量所需补充的劳动力是这些边际生产力为零的劳动力,在这种情况下,劳动力的转移并不导致农业产出量的减少。所以,在农业与工业之间,贸易条件不变的情况下,农民不会因为农产品相对价格的上升而使自己的收入增加,在农业剩余劳动力转移后,农业劳动力总人数减少,在农业产出总值不变的情况下农业劳动生产率相应提高,农民的人均收入亦会增加,工业化过程随之进一步进行。

伴随着工业化进程,河北已经同时具备了刘易斯所提的人口流动理论的前提,即由于技术进步和新型生产部门的迅速扩张,工业对劳动力的需求不断增加,农业和工业的收入差距不断扩大,这种扩大的比较利益差距吸引着大量的剩余劳动力从农村流向城市,也就是城市化发展的过程。所谓城市化就是指由于社会生产力的发展而引起的城镇数量增加及其规模扩大,人口向城镇集中的过程.而城市化进程的快慢对于河北农民收入增长的快慢也有着深远的意义:一是农村城市化可以促进城乡生产要素的合理流动,改变目前不合理的二元经济结构;二是可以带动乡村工业和乡村人口由分散走向集中,并逐渐形成规模,为产业结构优化和非农产业发展创造条件,还可以形成新的就业空间。

总之,工业化过程促使城市化的发生,城市化水平的提高又进一步加快了工业化的步伐。工业化和城市化二者合二为一就是一个相互促进,相辅相成的过程。

二、河北城市化和工业化现状

目前,河北城市化率和工业化率分别为45.3%、26.6%,都大大低于世界工业化、城市化的平均水平即65.3%、42.5%,而要促进农民收入增长,城市化必须要与工业化发展相适应。从实际统计数据来看,也可知河北城市化水平一直落后于工业化发展。

城市化进程的缓慢,且滞后于工业化的发展给农民收入增加带来了种种负面影响:首先,城市化的滞后制约了农民农业收入的增长,限制了剩余劳动力从农村流向城市,再加上前文已提到的河北人均耕地资源在日益减少,使农民来自农业的收入更加减少。其次,城市化滞后延迟了生产要素的聚集过程,压缩了农民在城市的生存空间,从而延迟了二、三产业的发展,减少了城市二、三产业对劳动力的需求,制约了农民来自非农产业收入的增长。再次,城市化滞后使乡镇企业的配套服务设施、信息技术、金融支持、投资环境等难以改善,综合成本上升,从而竞争力低下,吸收劳动力的能力不断下降,阻碍了农民来自乡镇企业收入的增长。可见,城市化滞后是农民收入增幅下降的一个重要原因,而城市化滞后于工业化也会阻碍工业化进程。

三、城市化、工业化对河北农民收入影响实证分析

(一)数据选择。

本文实证分析数据来源于《河北经济年鉴2005》,数据选取期限为1985年～2004年。变量分别为:农村人均收入增长率、工业化率、城市化率、农村居民消费指数。

(二)各变量的因果关系

1、城市化率。

指一国或一个地区城市人口占全国总人口的比率,是衡量城市化程度的一个指标,理论上应该和农民纯收入增长率成正比。河北是一个农业大省,农民的数量相比较多,在城市化的过程中,城市基础设施建造为农民提供了大量的工作机会,分散了农村的剩余劳动力,增加了农民收入的来源,使河北的农民在城市化进程中获得了巨大的收益.所以,在河北,城市化率与农民人均收入增长率成正比。

2、工业化率。

是指国民经济中工业所起主导作用的程度,是衡量工业化水平的一个重要参考指标,通常用工业产值占GDP的比重来计算。工业化率越高,说明工业化程度越高,在区域内人们的收入也会相对更高,从而带动农民收入的提高。然而,工业化水平对农民收入的影响在短期内是不能马上显现出来的,需在较长时间后才能看出对农民收入的影响,而且工业化的滞后影响会大大拓宽农民的增收途径。因此,需再列一个工业化率的后滞变量来结合分析工业化率对河北农民人均收入增长率的影响。从理论上来说,工业化率及其滞后变量对农民的收入增长率都有促进作用,应该是呈正相关。

3、农村居民消费指数.

农村居民消费指数影响着农民的支出,间接反映农民收入水平,农村居民消费指数越高说明人均收入增长幅度越大,

4、人均收入增长率。

收入的变化会带来生活的变化,同时还会带来思维理念的变化;当收入提高时,农民会有更多的资源可以支配,可以进行更多的投资,根据投资乘数原理,也就能为下一期的收入增长提供更加强大的动力。而在消费刚性的影响下,农民为了维持并赶超自己现有的好的生活条件,将会发挥更强的主观能动性,为将来收入的进一步提高奠定坚实的基础。最后,在农村中,“示范效应”也为农民的收入增长提供巨大的支持。因此,滞后的人均收入增长率与人均收入增长率成正比。

(三)估计模型.

通过Eviews软件对各数据做出分析,可得关系式:

(四)结果分析.

该计量结果表明河北城市化率、农村居民消费指数、人均收入增长率的滞后变量与河北农民人均收入增长率都呈现出正相关,当城市化率、农村居民消费指数、人均收入增长率上涨1%时,会分别带动河北农民人均收入增长率上涨0.74%、1.17%、1.14%。而河北当期工业化率对农民人均收入增长率呈负相关,其滞后变量呈正相关,说明在河北工业化初期,农民多从事农业,工业化水平的提高使农业的产业地位产生相对下降趋势,且农业产值比例下降速度大大超过就业比例下降速度,即人均农业产值下降,农民收入必然下降;但是随着工业化快速发展,农业中的剩余劳动力开始由农业向工业转移,农民就业渠道拓宽,农民收入也就会随之增加。根据计量模型,在工业化率上涨1%时,会使农民人均收入增长率下降2.61%;在工业化率滞后变量上涨1%时,会使农民人均收入增长率上升2.68%;结合二者,前期工业化率的水平变化与当期工业化率水平变化整体与人均农民收入成正比关系,即工业化水平的提高有利于农民人均收入增长率的上涨.

四、政策建议

农民、土地和城市 篇9

1 北京市土地利用结构分析

1.1 城市土地利用的信息熵和均衡度

不同的城市, 由于性质、规模和职能的不同, 表现出不同的城市形态与结构;同一个城市, 由于所处的发展阶段和发展方向不同, 城市的结构和功能呈现一种动态的变化, 反映在空间上即为土地利用结构的变化。信息熵和均衡度作为衡量城市土地利用有序程度和集中程度的指标, 成为描述城市空间结构变化的特征量。

一般而言, 城市规模越大, 土地利用程度越高, 土地功能越完善, 信息熵越大;城市社会和经济发展越成熟, 土地构成差别越小, 均衡度也越大。因而大城市的信息熵和均衡度要大于小城市, 综合性城市的信息熵和均衡度要大于专业化城市。

1.2 近十年来北京市土地利用结构分析

从整体上来看, 近十年来北京市土地利用的信息熵和均衡度都呈现逐渐减小的趋势 (见图1) , 这反映出北京市土地职能发展由“过度均衡”向“适当均衡”的一种转变, 但仍保持一种高信息熵和均衡度的状态。从根本上来说, 这是由北京市独特的城市性质和职能所决定的:在最近的两个北京市总体规划中[5,6], 都将北京定位于政治中心、文化中心、世界古都和现代国际城市。与此同时, 北京也是中国大陆除上海之外最大的经济中心。城市功能上的多元化必然导致城市土地利用的多元化。

在这十年中, 北京土地利用的信息熵和均衡度在2001年和2005年两次出现显著的大幅降低。前者主要是由于当年北京申办2008年奥运会成功极大带动了房地产业发展, 居住用地比例显著提高;后者则是因为北京市当年出台《北京市国有建设用地供应办法》, 加强了对建设用地的监督和管理, 政府对其积极发展的产业部门可以给予土地供应政策上的优惠, 因而工业用地和基础设施用地比例显著增加 (见图2) 。

2 北京与东京城市土地利用结构比较

2.1 东京市土地利用结构分析

东京是日本的政治、经济、文化中心, 是现代化国际都市和世界著名旅游城市。自20世纪80年代中期以来, 日本的金融、信息、企业中枢管理和研发加速向东京圈集中, 东京已成为全国惟一的具有“全国性中枢管理功能”的城市[7]。根据有关学者对东京1997年的研究数据[4], 东京区部信息熵最高, 岛部次之, 市部最低 (见表1) , 这是由于区部相当于东京市区, 其经济发达程度和各项职能的集中度都要高于市部和岛部;在均衡度方面, 区部仍然最高, 这是由于其作为东京市的核心部分, 集中了政治、经济、文化中心和交通枢纽的职能。

2.2 北京市与东京都土地利用比较分析

通过对北京和东京土地利用信息熵和均衡度的比较 (见图3, 图4) , 可以看出东京拥有更高的信息熵, 而北京拥有更高的均衡度, 这一结果并不矛盾, 前者反映出东京的土地利用更加高效, 而后者则说明北京集中了更多的城市功能。通过对二者各项建设用地指标的分析, 可以发现主要是由于工业用地和公共设施用地的比重差异。北京市2008年工业用地占建设用地总面积的22%, 这一方面体现出北京将工业发展作为经济发展重要部分的政策导向, 另一方面也反映出现阶段北京工业用地利用率较低的状况。相对而言, 东京的工业用地比重仅为6.08%, 一方面反映出自20世纪70年代以来东京的产业升级所带来的制造业区位转移, 另一方面也反映出东京工业用地较高的利用率。

由于国内外统计口径不一致, 国内将商业用地计入公共设施用地中, 为了进行比较, 作者计算出东京商业用地占商业与公共设施总用地的比重为44.70%, 按照这一比例推算, 北京市的商业用地在2008年的比重只有8.05%, 远小于东京的商业用地14.08%的比例。这一方面体现出东京作为世界金融中心的地位, 另一方面也说明北京市的商业、金融业等还有很大的发展空间。

此外, 作为全国的政治中心和文化中心, 北京和东京都是政府部门、文化机构和教育科研院所比较集中的地方, 因此二者公共设施中这一部分的比重也较高, 东京为17.42%, 北京为9.95%, 但东京要远高于北京。因而单从土地利用中产业及其支持机构的发展用地来看, 北京都市产业和文化产业的发展还远不如东京。

3 分析与结论

一个城市的产业发展在一定时期内应当有所选择, 这是由城市在不同阶段中的发展特点和竞争优势所决定的。对于北京和东京等后工业城市, 起主导地位的应当是那些集聚和辐射能力较强、占用土地资源较少且附加值较高的都市产业。这一特点表现在城市土地利用上即是以商业、服务业为主的公共设施用地的较大比重, 以及一定比例的依托于大都市信息流、人才流、资金流等社会资源, 以产品设计、技术开发和加工制造为主的都市工业用地。

虽然单纯使用信息熵和均衡度的分析方法存在着一定的局限性, 无法具体地体现城市的产业特点及其发展趋势, 但在该方法的基础上加入具体的土地利用结构, 就可以较好地把握城市空间结构的演变规律, 并可以通过同类城市间的比较为城市的土地利用调整提供借鉴。

为了实现北京土地的更有效利用, 我们应当结合北京的城市定位与发展目标, 对城市土地利用进行重新配置, 一方面逐步将耗费大量土地资源的传统工业转移出去, 为新的城市增长点提供空间支持, 另一方面重视并鼓励依托北京文化中心职能的高新技术产业和文化产业等高附加值产业的发展, 以及依托北京政治、经济中心职能而发展起来的总部经济, 给商业、金融业、保险业、服务业更大的发展空间, 并最终通过城市空间结构的优化促进城市土地的集约利用, 实现北京市土地资源与社会、经济、环境的协调发展。

摘要：通过对北京市城市建设用地信息熵和均衡度的计算, 分析了近十年来北京市土地利用结构的变化, 并将北京与东京的土地利用结构进行了比较, 在此基础上对北京城市土地利用提出了建议, 从而促进城市土地的集约利用。

关键词：土地利用,信息熵,均衡度

参考文献

[1]陈彦光, 刘继生.城市土地利用结构和形态的定量描述:从信息熵到分数维[J].地理研究, 2001, 20 (2) :146-152.

[2]李江, 郭庆胜.基于信息熵的城市用地结构动态演变分析[J].长江流域资源与环境, 2002 (5) :393-397.

[3]陈彦光, 刘明华.城市土地利用结构的熵值定律[J].人文地理, 2001 (8) :20-24.

[4]张洁.东京城市土地利用结构分析及其对中国大城市的启示[J].经济地理, 2004 (11) :812-815.

[5]http://www.drcnet.com.cn/DRCnet.common.web/DocV iew.aspx doc id=1340142&chn id=3647&leafid=14174;《北京城市总体规划 (1991年~2010年) 》2009-5-23引自国务院发展研究中心信息网.

[6]http://b jfile.focus.cn/up load/files/3357/cm tKCcrj.pdf;《北京城市总体规划 (2004年~2020年) 》2009-5-24引自焦点房地产网.

农民、土地和城市 篇10

1、辽宁省城农民工数量逐年增加

辽宁省共有14 个城市,土地面积14.8 万平方公里,人口总数4271 万人,农村人口与城市人口比例接近1:1。到2012 年底辽宁省城市农民工约有450 万人,比上年增加38 万人,其中350 万人来自辽宁省内,100 万人来自其他省份。2009—2012 年辽宁省城市农民工数量变化如图1 所示。

辽宁省城市农民工主要来自于黑龙江、吉林、内蒙古、安徽、河南、河北、四川、山东、江苏、浙江、湖南等省、自治区和辽宁省内的阜新、朝阳、铁岭等城市。农民工输入地主要是沈阳市(省会)、大连市(港口)及鞍山市(重工业城市)、营口市(港口)等。

( 注: 数据来源: http://www.ln.stats.gov.cn/infopub25/info-htm/2012-05/3935/%。)

2、辽宁省城市农民工的就业和收入

调查发现,在辽宁省农民工当中,高中文化的占8.9%,初中文化占68.7%,小学文化的占9.4%,大专文化和文盲的比例都不高。大连市农民工多集中在第三产业(售货、家政服务等),也有在建筑、安装、水产养殖业等行业就业的。在服务业、制造业、建筑业、渔业捕捞及养殖业的就业比重分别占24%、20.3%、19%和17%。而在沈阳市,农民工主要集中在批发零售业、制造业、建筑业、住宿餐饮业。在这四个行业中就业的农民工占辽宁省城市农民工总数的72%(见表1)。

辽宁省城市里的农民工平均每月收入大约2600 元,比上年增长29%。其中月收入在2000 元以下的占39%,2000—2600 元的占28%,2600—3200 元的占13%,3200 元以上的占20%。城市里的农民工每月平均收入仅是正式员工收入的一半左右。例如,2012 年大连市正式职工月平均工资4600 元,而大连市农民工平均每月收入大约2500 元。一直以来,公司恶意拖欠农民工的工资的现象普遍存在。尤其是建筑行业拖欠农民工事件更是严重。例如,沈阳市有建筑工地230 个,拖欠农民工工资案件有162 起,沈阳警方协助农民工查找欠薪逃匿人员74 人次。

3、辽宁省城市农民工的居住、消费状况

受经济条件的限制,辽宁省城市里的农民工主要居住在城乡接合部和住房条件较差的社区中。多数农民工家庭租住的是郊区待动迁的平房,房屋狭窄潮湿,室外垃圾成堆。调查发现,农民工在务工地自购住房的占5%,独立租赁住房的占12%,与人合租房的占13%,住单位宿舍的占32%,居住工地工棚的占13%,居住生产经营场所的占6%,还有的农民工居住在工作单位提供的门卫房、仓库、锅炉房等地。租房面积在25 平方米以上的农民工家庭约占30%。约有70%的农民工家庭只能租住25平方米以下的房子,其中15—25 平方米的占50%,15 平方米以下的占20%。平房每月租金多在200 元左右,楼房每月租金500—600 元(一般是两家合租)。

受到就业不稳定、薪资低下条件的限制,农民工的消费能力比较低。沈阳市农民工每月伙食费支出在200—240 元的占33%,240—300 元的占27%,300—350 元的占19%,350—400 元的占12%,400—500 元以上的占9%。表2 则显示了大连市农民工每月的消费支出状况。

(单位:%)

4、辽宁省城市农民工的业余生活和社会保障状况

城市里的大部分农民工的业余生活单调枯燥、封闭。对大连市农民工的业余生活的调查结果如下:排第一位的是看电视(28%),第二位的是睡觉(24%),第三位的是看书看报(22%),以下依次是上网、交友、文体活动、业务学习、做家务和其他活动。

近几年,辽宁省城市里的农民工参加保险人数占全部参保人数的四分之一。调查发现,大约三分之一的农民工遭遇过半年以上的失业。然而大部分农民工没有参加失业保险。当城市里的农民工遇到失业危机时,多数人是依靠积蓄或借款生活,城市里只有少数农民工可以得到劳动单位或其他组织的帮助。表3 显示了大连市35 岁以下的农民工参加保险情况。

然而,城市里的农民工大部分了解与自己利益相关的法律知识(见表4),当遇到不公平待遇时,多数农民工会利用法律解决问题。

5、辽宁省城市农民工子女的小学和中学教育

2012 年辽宁省城市里共有21 万农民工子女,其中沈阳市拥有农民工子女5 万左右。2012 年在大连市的小学和中学分别接收7.5 万和2.5 万名农民工子女,分别占大连市小学生和初中生总数的25%和15%。他们和本地中、小学生一样享受免费教育。

(注:数据来源:http://dalian.runsky.com/2012-06/07/content_4292432.htm。)

二、影响农民工融入城市的因素

第一,户籍制度。户籍制度限制了农民工在城市里的就业机会、获得养老保险、医疗保险以及子女上学的权利,在城市里工作的农民工不能成为真正“城市人”。第二,农民工经济收入。农民工的收入水平影响其融入城市,农民工收入越高就越容易融入城市。低收入的农民工则没有多余的资金参与城市的日常活动,不能变成真正的“城市人”。第三,农民工受教育程度。农民工的受教育程度越高,对城市的认同感和归属感就越高,更愿意与城市居民交往,就更容易融入城市。第四,城市排斥。调查发现,市民与农民工表面上发生着经济、工作和生活上的交往,但在内心里市民则完全将农民工排斥在城市人群体之外,与农民工有着疏离感。

三、促进城市里的农民工融入城市的对策建议

消除制度性障碍。积极推进户籍制度的改革,消除农民工融入城市的最大障碍,同时逐步解决农民工的失业保险、工伤保险、医疗保险、和养老保险等问题。为城市里的农民工提供平等的就业机会和环境,增加农民工的经济收入。同时也要改善农民工在城市居住条件,为农民工融入城市创造良好的环境。对农民工进行职业技能培训。除了政府的培训机构以外,还要鼓励商业培训机构对农民工进行职业技能培训,不断提高农民工的工作技能。向农民工传播法律知识、城市交通规则、用电安全知识、煤气安全知识等,逐步提高农民工对城市的适应能力,缩小农民工与市民之间的心理、习惯、观念等方面的差距,促进其尽快融入城市。

摘要：本文对在辽宁省城市里工作的农民工的就业、收入、住房、消费、业余生活、子女教育和社会保险等情况进行了调查和整理。提出了促进城市里的农民工融入城市的对策建议。