体制特点（共10篇）
体制特点 篇1
随着电子科学技术的迅速发展, 雷达技术突飞猛进, 复杂体制雷达的应用越来越广泛, 相控阵、低截获概率、脉冲多普勒以及准连续波等雷达的技术日新月异。复杂体制雷达的快速发展使得信号呈现出两大特点:一是波形的复杂化和多样化;二是参数的多变性和快变性。
1 波形的复杂化和多样化
目前, 侦察系统对雷达辐射源信号类型的识别主要是对信号的人为调制类型的识别, 人为脉内调制信号形式主要包括脉内相位调制、频率调制、幅度调制和3种调制组合的混合调制。
1) 脉内频率调制。脉内频率调制又分为连续调频和离散调频两类。连续调频的主要信号类型有线性/非线性调频雷达信号和V型及非对称双线性调频雷达信号。离散调频是把发射机的宽脉冲分成若干子脉冲, 每个子脉冲包络中有不同的载频, 因此称为脉内频率分集, 又称为脉内频率编码, 基本为固定载频。但有的文献里将频率分集信号分成顺序和同时两种。脉内频率调制信号在相控阵、低截获概率以及多输入多输出等雷达中的应用较为广泛。
2) 脉内相位调制。相位编码脉压信号是现代雷达采用最多的一种脉压调制形式。集成电路和数字技术的发展, 特别是直接数字频率合成器技术的成熟, 使雷达能精确、快速地产生各种相位编码信号, 构成自适应的相位编码脉冲压缩系统。相位编码通常采用伪随机序列编码, 该编码具有很大的自相干作用, 使接收机不能相干处理。现代雷达可根据处理增益的要求, 在单个脉冲内产生多达几千个码位的调制。相位编码信号在脉冲多普勒、低截获概率以及准连续波等雷达中的使用较为广泛。
3) 脉内混合调制。脉内混合调制是将发射的宽脉冲分为若干子脉冲, 根据雷达应用功能的实际需要, 每个子脉冲进行各自的窄带调制。近年来, 复合调制组合波形设计愈来愈受到人们的关注。由于采用单一调制的雷达信号的存在易截获易干扰的缺陷, 而且单一调制信号在现有技术条件下, 难以实现较大的时宽带宽积, 低截获性能受到限制。采用信号组合的方法能够得到大时宽带宽积的复合信号, 并实现各个单一信号的各自特点的有机结合, 提高距离分辨率或速度分辨率。比如相位编码信号的抗干扰性能较好, 但相位编码信号对多普勒频率比较敏感, 而线性调频信号的优点是对多普勒频率不敏感, 但其信号形式比较简单易受敌方干扰, 这样采用脉内线性调频, 脉间相位调制就较好的弥补了各自的调制所带来的缺陷, 而且采用混合调制还增加了信号的频谱宽度, 提高信号的时宽带宽积, 从而提高雷达的距离分辨力和速度分辨力。复合调制还可以提高信号的伪随机程度和随机特性, 从而增加截获接收机进行检测、识别、跟踪的难度, 具有更高的低截获性能和抗干扰性能。目前采用复合调制的雷达信号类型较多, 比如对脉冲内部采用线性调频, 而脉冲之间采用伪随机码相位调制, 或者脉内采用调频, 脉间采用步进、跳频等。雷达信号所采取的这些新的调制方式为侦察信号处理带来了新的挑战。
2 参数的多变性和快变性
雷达辐射源信号的分选与识别通常是利用信号参数的相关性来实现的。表征雷达特征的常规参数有载频、脉宽和脉冲重复周期等。
载频是用于信号分选的一个重要参数, 侦察系统的频率覆盖范围达通常可达到0.5-20GHz, 包含了绝大多数雷达的工作频率。现代雷达中大多数雷达能实现频率捷变, 以实现反侦察和抗干扰的目的, 如脉冲多普勒、低截获概率以及相控阵雷达等。载频变化的范围正在不断的扩宽, 超宽带雷达的发展日新月异, 工作频率点数增多, 变化样式灵活, 如国内某新型雷达, 可在几百兆赫兹范围内的多个频点进行变换, 脉间、脉组自适应捷变频。这就对利用载频分选造成了困难。
脉冲宽度是信号分选与识别可利用的另一个参数, 但信号环境的复杂化密集化、脉冲宽度取值的灵活可变及各个辐射源脉冲宽度取值范围的重叠, 对信号分选中利用脉宽造成不利影响。如某型雷达的信号脉宽有七种可以选择。
脉冲重复周期 (也称之为重频) 也是信号分选与识别的一个重要参数。单就重频参数而言, 脉冲多普勒等雷达为了分辨距离模糊和速度模糊或者为了对抗侦察干扰的目的, 就采用了各种不同形式的重频。目前常用的重频类型有:
1) 固定 (或恒定) 的重频。常用于搜索雷达和跟踪雷达及用于动目标指示的脉冲多谱勒系统中。
2) 跳变的重频。对重频进行随机跳变或有规律的调制, 是一种雷达抗干扰措施。
3) 转换并驻留的重频。选用几个或多个不同的重频值, 并快速地在这些重频值之间转换, 其目的主要在于分辨距离或速度上的模糊, 或者用来消除雷达的距离盲区或速度盲区。
4) 参差重频。一部雷达发射的脉冲序列中选用两个或多个重频值, 这种脉冲序列的重复周期称之为帧周期, 帧周期之间的各个小间隔可以称之为子周期。
5) 滑变重频。用于探测高度不变而雷达使用仰角扫描方式跟踪目标的系统。大仰角时探测距离近, 使用短重频;小仰角时探测距离远, 使用长重频。
3 结语
对雷达辐射源信号进行准确的分选与识别是当前电子战的重点研究方向之一, 本文从信号的波形设计和参数使用两个方面详细分析了当前复杂体制雷达信号的特点, 对提高分选与识别的水平具有一定的参考价值。
摘要：随着雷达科学技术的迅猛发展, 雷达信号的形式与参数日益复杂, 对其进行准确的分选与识别也困难重重。本文从雷达信号波形设计和参数使用两个方面出发, 详细分析归纳了复杂体制雷达信号的工作特点, 对雷达信号的分选与识别具有一定的参考价值。
关键词：雷达信号,特点,分选与识别
参考文献
[1]李侠.现代雷达技术[M].兵器工业出版社, 2000.
[2]张光义.相控阵雷达系统[M].国防工业出版社, 1994.
[3]张贤达.现代信号处理[M].清华大学出版社, 2002.
[4]赵国庆.雷达对抗原理[M].西安电子科技大学出版社, 1999.
体制特点 篇2
1、学校教育制度
（1）义务教育。
小学和中学的学制主要是“六三三”制，义务教育阶段的学制主要是“六三”制，相当一部分地区进行了改革学制的实验，主要有“五四”制和九年一贯制，但仍有部分地区实行“五三”制。基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲是我国教育工作的重中之重。
（2）职业教育。
职业教育主要包括中等职业学校、高等职业学校和职业培训。职业教育体系的重心是中等职业教育。近年来受高等教育扩招的影响，许多地方普通高中的需求增大，同时，中等职业教育自身发展的途径和人才培养模式难以适应社会需求，中等职业教育增长速度放缓。高等职业教育由于报考学生少、开学后报到率低和部分学校本身的专业设置不能满足考生要求以及学校收费标准偏高等原因也存在不少问题。
（3）高等教育。
高等教育在层次上分为专科、本科和研究生。近年来，不仅高等学校扩大招生，部分高等院校还合并，并且通过“211工程”、“985”计划等行动而加强重点高校的发展。我国高等教育正在向高等教育大众化迈进。
2、教育管理体制。
教育管理体制的特点是：中央和省级政府两级管理，以省级政府管理为主。同时将发展高等职业教育和大部分专科教育的任务和权力下放到了省级政府。
3、投资办学体制。
体制特点 篇3
一、我国公共财政体制下教育投入的现状特点
城乡不均衡。在二元体制下，公共资源分配向城市倾斜，教育也是一样，占全国人口绝大多数的农村只享有一半的义务教育经费和不到一半的基建投资，城乡义务教育投入与人口根本不成比例。由于长期以来形成的城乡二元体制下的二元教育格局，致使城乡教育在设施、师资、教学、管理等诸多方面存在着不均衡现象，进而造成了城乡学生之间享受平等教育的权利和机会上的较大差距。一是办学条件不均衡，“政府负责、分级办学”体制下，村级办学的孱弱造成了农村学校办学条件较差；二是师资力量不均衡，农村师资力量明显不如城市，农村学校过去存在大量的民办教师，其平均教育水平与拿“教师证”的城市教师相比存在明显的差距；三是学校生源不均衡，城镇学校人满为患，而农村学校却生源不足，门庭冷落；四是学校办学经费不均衡，农村教学经费紧张，经常需要学生勤工俭学补充资金不足。问题种种，不一而足。
区域不均衡。我国幅员辽阔，区域经济发展很不平衡，再加上地方官员对教育重视程度的差异，导致不同地区教育投入差异悬殊， 而且还有逐步扩大的趋势。而中央财政对此又缺乏足够的横向平衡与协调能力，导致各地教育投入也存在很大差异，西部和东部拥有的教育资源严重不均衡。例如，人口约3000万的甘肃只有十几所本科院校。在东部的江苏省，7000多万人口却有100多所大学，部分高校虽名义上是全国招生，但实际上本地考生已超过70%。贫困地区脱贫、学生改变命运要依靠教育，可当地高校资源多数贫乏，学生考大学难是个不争的事实。
校际不均衡。就我国目前的三级教育机制看，财政教育支出更多地侧重于高等教育，对各个大学投入巨大，建立了众多漂亮的图书馆、办公楼、体育馆、实验室等基础设施，但对数量广大的初、中等学校投入明显不足，存在明显的撒胡椒面现象，这显然与我国国情不相适应。同时，各学校间也存在重点学校与普通学校之间投入的不均衡，少数重点学校可以获得更多的教育资金，普通学校获得比例明显偏小，这已经是众所周知之事。
义务教育与高等教育之间的不均衡。在基础义务教育方面，财政教育支出更多地侧重于高等教育，对初、中等教育投入明显不足，政府财政投入比重过低，影响了基础义务教育的健康发展。在高等教育方面，企业和社会团体投资比例过低，来自个人的家庭投资比例过高，不利于高等教育的健康发展。从国际上看，中央和地方对教育的财政投资分担比例一般为60：40；而我国中央与地方政府对教育的财政投资分担比例平均为37：63。特别是在社会受益最明显的小学义务教育投入方面，80%以上的财政投入是由地方财政，中央对小学义务教育投入的比例不足20%。这种政府间的财力与教育支出责任的非对称性，必然会由于县乡财政困难而影响政府对基础义务教育的财政收入。
群体之间的不均衡。在市场经济条件下，不同人群之间收入的差异逐渐演变为身份差异，在合法化的择校费之类“钱学交易”和暗行、半遮半掩、甚至公开的“权学交易”中。有了钱，就能进入比较好的学校就读，享受优质的教育资源，从而踏入一条宽阔的教育和职业路径；有了权，就能通过权力的运作，让自己和后代享受优秀的教育，甚至是“名义”上的教育，从而更利于权力的扩大。
二、完善我国公共财政教育支出的建议
完善我国的公共财政投入体制应以公平为本。教育特别是义务教育是典型的公共品，政府有责任为每位公民提供公平的受教育机会，这是市场经济国家财政的基本职责之一，也是和谐社会的基石之一。在以教育公平为教育发展最终目标的前提下，笔者在此提出完善我国公共财政教育的几点浅见，供参考。
提高对教育的投入总量。教育事业是关系到国计民生的大事，由于教育服务是一种准公共品，在公共财政框架下，教育支出是每一个国家财政支出必不可少的重要内容。教育支出是我国财政支出的重要组成部分，财政对教育事业的投入应逐年递增，以促进教育事业的健康稳定发展。虽然我国财政性教育经费已经达到占GDP4%的目标，但这一比例低于许多发展中国家和发达国家已经实现的目标。从长期来看，这一比例应提高到6%，一方面弥补过去长期以来的教育欠账，二这也是联合国教科文组织建议的目标。中央政府的收入再分配需要充分考虑地方经济社会发展以及税收情况，这将有利于解决贫困地区，特别是中部地区的一些问题，中部地区的转移支付相对其他地区较少。在地方上，政府应加强税收征收工作， 严格税收执法力度， 避免逃税漏税， 保证国家税收的足额稳定。扩大筹集教育资金的渠道， 从总量上加大对教育的投入。
巩固政府在教育投资中的主体地位和主导作用。政府是教育投资的主体，这是公共财政体制制度决定的，这一地位不可动摇。事实上，在不提高财政收入总量，合理地调整财政支出结构，也有可能提高教育支出在财政支出中的比例，进而提高财政性教育支出占GDP 的比例。
调整教育财政支出结构，应适当降低高等教育支出比例，提高学前、义务教育和高中教育支出份额。学前教育应优先扩展。从公平的角度来看，增加高端政府在学前教育的支出有利于公平。其次，拓展义务教育的范围。将小学前3年的幼、托、学前教育纳入义务教育范围。不需世界可比性，是由中国特殊的结构转型所决定的。最后，应提高公共支出的透明度，加强公共服务的问责制。提高预算资源的使用效果和效率，加强预算管理的能力，设置服务的绩效目标和评估支出的标准，提高对地方政府提供服务的激励。
善用各种激励性政策，调动民间资本投资教育积极性。由于我国经济基础相对薄弱，在今后相当长的时间内，教育投入不足仍将是制约我国教育业发展的首要因素。因此，努力增加教育经费来源依然是教育体制改革的关键所在。我国应当注重中央政府、地方政府和私人的教育力量相配合，全面形成各种社会力量参与的直接助学体系，加快办学形式多样化的探索，可以考虑引进外资，大力鼓励民间和私人投资，充分调动社会力量，增强各类学校的办学活力。
以公平为本完善我国公共财政教育投入体制。教育产品的外部性要求政府介入该领域。政府应发挥国家管理者的职能作用， 使全社会在最大范围内从教育这种产品的消费中受益。从教育支出对各地区的投入来看， 政府要公平合理地分配公共资源， 逐步缩小城乡之间和地区之间公共服务上的差距， 克服公共资源分配不公现象。合理划分中央政府与地方政府在教育领域的职责权限。
要建立适应市场经济体制下的我国公共财政教育投入体制，当务之急是要尽快转变政府职能和改革教育体制。首先重点倾向基础教育，本着公平的原则进行全社会范围内的基础教育资源均等化分配，缩小城乡、地区、校际、人群之间的办学水平，以保证国民接受大体相同的基础教育，体现公民最基本的社会公平价值理念，其次随着经济的发展，政府财力的不断增强，逐渐增加对初级教育的投入
美国安全生产监察体制主要特点 篇4
实行联邦政府和州政府两级负责的监察体制
根据美国1970年《职业安全与健康法》, 联邦职业安全与健康局负责全国职业安全与健康监察工作, 同时鼓励各州政府开展职业安全与健康自主监察。在《职业安全与健康法》实施当年即有7个州向联邦职业安全与健康局申请实施州政府自主监察, 并获得联邦授权。目前, 共有27个州政府获得联邦职业安全与健康局授权而实施州政府自主监察, 其余的州由联邦政府直接负责监察。对由联邦政府直接负责监察的州, 联邦职业安全与健康局实行垂直监察, 派出两级监察机构, 即10个区域办公室和90个分区办事处。对获得联邦授权的州, 州政府一般在州内设立监察分局, 也实行垂直监察。
获得授权的州政府具有充分的自主权
获得职业安全与健康监察授权的州政府具有充分的立法和执法自主权, 可以制定本州的职业安全与健康法律和法规, 可以根据自身实际情况设置职业安全与健康监察机构和人员配置, 并按照自身需要制定职业安全与健康监察政策、重点和计划。联邦职业安全与健康局对州的约束主要表现在, 州每年要向联邦职业安全与健康局上报当年的职业安全与健康工作方案, 并且获得其批准, 否则不能实施, 获得批准后可以获得50%~60%的联邦资金资助。此外, 州政府制定的法规、标准必须高于联邦;联邦职业安全与健康局有权撤销对州的授权。
矿山安全实行联邦与州政府平行监察的体制
美国对矿山安全给以高度关注, 在监察体制上实行联邦政府与州政府平行监察的体制。联邦职业安全与健康局代表联邦政府对全国矿山安全与健康实施监察, 在全国产煤地区设12个区域办公室及45个地区办公室, 约有1 000名煤矿安全与健康监察员;在全国金属非金属矿区设6个区域办公室及49个地区办公室, 共有金属非金属矿监察员310人。另一方面, 很多州政府都设立州矿山安全与健康监察机构对本州的矿山安全与健康实施监察。州的监察机构与联邦监察机构相互独立, 平行监察, 很多矿山要同时面对联邦政府和州政府的双重监察。
重点行业领域实行重点监察
在美国, 一些事故高发或重大危害的行业领域在监察体制上会给以特别安排, 除矿山安全方面实施联邦政府与州政府平行监察的体制外。建筑行业在美国是事故率最高的行业之一, 受到联邦职业安全与健康局的特别关注, 联邦职业安全与健康局专门设立建筑司, 这是该局内唯一以行业命名的司, 专司指导建筑行业的安全与健康监察。此外, 对危险品 (含危化品) 运输, 美国交通部下设管道与危险材料安全办公室, 该办公室下设油气管道安全办公室专门负责油气管道安全的监察工作。
强化对职业安全与健康监察的技术支撑和服务
为保证培养合格的监察员, 美国联邦职业安全与健康局专门设立培训学院, 为所有联邦职业安全与健康监察员提供专业的培训服务。任何人被选拔成为联邦职业安全与健康监察员之前必须在培训学院接受培训并通过考试。为给监察员执法活动提供有效的技术保障, 美国职业安全与健康局设立辛辛那提技术中心, 专门为监察人员提供执法设备支持服务, 设立盐湖城技术中心为监察员提供现场风险评估与控制技术支持。
监察员录用条件严格
在美国, 要成为一名矿山安全与健康监察员必需具有高中毕业以上文化程度, 在现场从事实际工作5年以上, 有丰富的矿山安全知识和经验, 个人品行信誉好。初选合格后, 要在国家矿业安全与健康学院经过专门培训, 经考试合格后, 还要再随同有经验的中高级国家矿山安全监察员实习工作1年, 合格后方能正式获得代表政府的初级安全监察员的任命。美国还将监察员分为初级、中级、高级、专家级4个等级, 级别越高要求越高。
对交通、化工等重点领域建立独立的事故调查机构
自1974年美国交通安全委员会从交通部脱离成为独立的事故调查机构后, 建立独立的交通事故调查机构也成为其他国家普遍的做法。美国还把这种事故调查机制延伸到化工安全领域, 成立了化工安全委员会。这些事故调查机构的主席都由议会任命, 资金由国会直接拨款, 不受政府及其安全与健康监察机构的影响。事故调查机构偏重于技术调查, 发现事故发生的根本原因, 据此提出防范措施, 并向相关各方包括政府监察机构提出建议, 相关方必须对建议做出回应。
中介机构对提升职业安全与健康专业化水平发挥重要作用
英国水资源及产业管理体制与特点 篇5
英国水资源及产业管理体制与特点
2010-06-21 | 作者： 宋国明 | 来源： 资源网 | 【大 中 小】【打印】【关闭】
英国是欧洲西部一个大西洋岛国,气候属海洋性温带阔叶林气候,全国年降水量平均为1100毫米, 地区分布不均匀,自西北向东南减少。一般每年3～6 月为干旱期,降水量占全年的27%;7 ～12 月为湿润期,降水量占全年的73%。河川多年平均径流总量约为1590亿立方米 ,人均占有量约为2700立方米。英国工业化程度很高,水资源开发利用主要为了改善城乡人民的生活用水,发展工业、内河航运、水产养殖和水上旅游等。
英国年总用水量为115.11亿立方米 ,其中公共用水占47.3%, 灌溉用水占0.3%, 其他工业等用水占52.4%。城乡人均日生活用水量为322升。对污水处理非常重视,自1973 年以来污水处理已成为整个供水系统的一部分,废污水的处理达到了很高的水平。英国是国际上城市水业民营化、市场化的代表，其改革进程值得我们借鉴。
一、相关法律
英国是世界上工业化最早的国家,同时也是最早制订水法的国家。由于工业的迅速发展和城市人口的高度聚集,城市供水日趋紧张,污染问题也日益严重。1848年,英国颁布了《公共健康法》(Public Health Act),城市供水系统迅速发展起来。二次大战后,英国关于水的法律和法规进入了全面建设时期,颁布了一系列与水资源管理有关的法令,如《河流洁净法》(1960 年)、《土地排水法》(1961 年)、《河流防止污染法》(1961年)、《公共健康法》(1961年)、《1963年水资源法》(Water Resources Act 1963)、1968年苏格兰排水法（the Sewage(Scotland)Act 1968）、《运输法》(1968年)、《农业法》(1970 年)、《蛙鱼与淡水鱼法》(1972年)、《水法》(1973年、1989年、2003年)、《1974年污染控制法》(Control of Pollution Act 1974)、1980年苏格兰水法（Water(Scotland)Act 1980）、1990年环境保护法（Environmental Protection Act 1990）、1991年水资源法（Water Resources Act 1991）、1991年地面排水法（Land Drainage Act 1991）、1991年水工业法（Water Industry Act 1991）（1999年重新修订）、1995年环境法（Environment Act 1995）、1999年污染预防和控制法（Pollution Prevention and Control Act 1999）、2002年英格兰水业法（Water Industry(Scotland)Act 2002.）、2005年苏格兰水务诸法（Water Services etc.(Scotland)Act 2005）、2006年北爱尔兰水务法令（Water and Sewerage Services(Northern Ireland)Order 2006）、2007年英格兰和威尔士环境许可条例（The Environmental Permitting(England and Wales)Regulations 2007）等。其中最重要的是《水法》。
英国议会于1973 年颁布第1 部《水法》(Water Act 1973),明确要求按流域(或联合邻近几个小流域)改组水资源管理部门,确立了流域统一管理与地方配合的水资源管理新体制,并组建了承担流域管理政企合一的水务局。1989 年议会通过新的《水法》(Water Act 1989)对水管理体制进一步调整，在环境部成立国家流域管理局,在英格兰、威尔士成立了8 个流域管理局,承担从原水务局剥离出来的管理职能,同时成立了3 个水务监管机构,对水务公司实行监管。不过1989 年《水法》在取水管理方面与形势发展要求还不相适应,水管理体制改革需要深化,同时欧盟对水资源的管理和开发利用提出了新要求,因此《水法》又进行了调整。
目前英国实施的是第3 部《水法》,于2003 年12 月1 日生效。新《水法》强调水资源的可持续利用,其指导思想是保证英国有可持续发展的水源。新《水法》有几点重大变革:在水资源监管方面,对各监管部门进行整合,以保证投资商对政府监管有足够的信心。比如,水务办公室(OFWAT)将实行新的委员会制取代过去的总监负责制,形成新的监管机构,从而使工作更加透明。同时加大了监管力度,规定新的监管机构有权处罚违法的水务公司,金额高达其营业额的10%。在取水许可证的使用期限上也有重大变革,以前取水许可证是无期限的,有的甚至已经使用了上百年,2003年《水法》规定使用期限是12年, 同时国家有权将其缩短到6年。此外,水务行业引进竞争机制,年用水量超过5 万吨的用水大户还可以不受地域限制选择水务公司,从而促使水务公司提高服务质量。
二、水业发展与管理体制沿革
英国水业发展有近200年的历史，最早是私人经营。到了二十世纪初期，由于以地方政府为主导的市政债券的出现，地方政府逐渐成为水业投资的主体。1930 年建立了流域委员会(Catchment Boards),形成了早期的以流域管理为特色的水管理模式。1948年,流域委员会改为河流委员会(River Boards)。1963年英国水业管理体制进行了重大调整,管理体制分散化和社会化,河流委员会的职能被29 个河流管理局(River Authorities)和157个地方管理局取代。河流管理局下设河流处、供水处和污水处理处。同时成立国家水理事会(National Water Council),它是英国政府水务方面的最高咨询机构,指导协助水务工作。在二十世纪六七十年代，其水业产业结构公有占主导地位，有1000多个分散的水业主体。自20 世纪70 年代初开始,英国对水资源管理体制进行大规模的变革，变革主要发生在在英格兰及威尔士地区, 首先是颁布1973 年水法,根据该法实行水资源按流域分区管理,合并、整顿,成立了10 个水务局(Water Authorities),流域内不再按过去的行政区划分和受其管辖权的限制,每个水务局对本流域与水有关的事务全面负责,具体职能包括对所在流域的水资源、供水、排水、污水处理、防洪、航运、渔业,甚至水上娱乐等事业实行统一管理。水务局不是政府机构,而是法律授权的具有很大自主权、自负盈亏的公用事业单位。经历了大约十年的发展，使每一个水务局成为有一定竞争能力的市场主体。随之而来也出现了一系列问题，包括公众反映水费过高且不透明,以及对水务局既是水污染的控制者又是排污者的双重身份感到担心,英国在80 年代中后期再次对水管理体制进行改革,1986 年政府宣布通过立法把水务局转变为公开招股的有限公司,其目的是使水务局不受对公共部门的财政限制和政府的干预。在1989 年水法颁布后,水务局改组成为国家控股的纯企业性公司并改称为水务公司,原水务局的职能分解,其经营职能由水务公司承担,负责整个英格兰和威尔士地区的供水、排水和污水处理服务,原董事会改为经营性董事会,脱离政府,采用市场化运作方式。同时保留原来的29个供水型小型水务公司。原水务局的行政管理职能由新成立的国家河流局(National River Authorities)担当,负责水土保持、防洪、航运等。1996年该局撤消，其职能并入新成立的环境机构(Environment Agency)。
十大水务公司的水务管理区域基本按流域划分，在获得政府颁发的取水、污水许可证后自主经营，自负盈亏。同时，为了弥补过去投资不足、同时实现吸引水务行业投资者的目的，政府取消了水务公司共计76亿英镑的债务，为其注入23亿英镑的资金（这笔资金被称为“绿色嫁妆”），并豁免了120亿英镑的资本税。尽管这次私有化实行的是产权全部剥离的模式，英国政府还是保留了在一定时期之后终止各公司的经营期限的权力。政府颁发给这些公司的经营许可最多为25年，25年之后是否需要延期将由政府评估决定。
英国的水务行业私有化主要通过公开出售10个供排水公司的股份来进行的。私有化之初政府保留5年少量的黄金股份（目的是防止个人或个别公司掌握股票投票权，避免恶意接管，维护水务行业的稳定性），剩余股份公开发售，并于1989年11月将水务公司的股权上市交易。上市后，十大流域水务公司发展为集团公司，将水务服务转移给了持有服务许可证的子公司经营。私有化没有改变原水务公司的供水区域，各流域水务公司提供区域内取水、供水以及废水的收集、处理和排放等服务，都成为供排水一体化的地区垄断者。其他小型水务公司仍继续为原有用户供水。
1995年1月起，政府出售了其持有的水务公司股票，实现了从私有化的水务公司中完全退出，扩大了水务公司股份在资本市场的活跃空间。同时允许集团公司出售其下属水务公司，自由实施兼并、并购与重组计划。结果是小型水务公司从原来的29家减少到今天的12家，十家流域水务公司仍然存在。为了保护用户的利益，英国政府对水务行业的并购、重组和整合实施适当的监管。
据2009年资料，在英格兰及威尔士地区共有22家水业公司，其中10 家既负责供水又负责污水处理的水业公司（每家公司各有4家子公司）。此外还有12家只能供水的水务公司（每家公司各有2家子公司,这22家公司为5200 ～5300 万人口提供洁净水源。
泰晤士水公司是10家水务公司中较大的一家。该公司的前身是1974年英国政府设立的泰晤士河水务局,负责统一管理整个泰晤士河流域水资源。1989年,泰晤士水务局经私有化后改制为股份公司,其职能是处理流域内的供水、排水以及污水处理。泰晤士水公司是伦敦最大的供水商。它拥有的水库蓄水总量达9亿立方米,可供伦敦用水100天。它建有总长为83公里、平均直径达2.54米的环伦敦管网,该系统联结3个大水厂,日可供251.5万立方米水,相当于整个伦敦日用水量的67.7% ,供水主动脉形成了一个安全系数高的活水网络。
英格兰和威尔士的水务行业私有化后,应该说成效是显著的,给当地消费者带来了实实在在的利益，其主要表现在以下方面:
（1）增加了水务行业的投资。自1989 年水务行业私有化以来,在英格兰及威尔士地区每年投资为30 亿英镑,2006年该区域水务行业每年总营业额约为60 亿英镑。
（2）降低了运营成本。由于监管机构制定了严格的标准和实施时间表,在过去10年内水务行业单位成本每年下降3%。
（3）饮用水水质逐步提高，过去10年各项指标一直保持在较高的水准上。饮用水监察署每年发布饮用水质量报告。2005年报告显示，水务公司的供水水质检验达标率为99.96%，高质量的饮用水水质主要得益于水处理技术和水库改进以及输水管道的更新。
（4）环境质量得到改善。污水处理率提高，废水对环境的污染得到了有效控制。江河水、洗浴水和近海岸水质等也得到了极大的改进。符合污水处理达标率从1990-1991的90%提高到2004-2005的98.6%，这主要归功于水务行业在雨污分流和处理等方面的治理。例如，海滨浴场水质在市场化后更加符合游泳水条款的强制标准。在2005年的游泳季节里，英格兰的游泳水水质达标率为98.79%，创历史最佳水平。
（5）水务公司客户服务质量大为改观，行业总体绩效明显提高，供水水压过低现象明显减少，断水率比私有化前大大减少,污水溢流率降低，用户服务逐步完善，用户账单查询和申诉等能够得到及时处理（表1）。
（6）增强了企业实力。近几年,英国的水务企业不仅资本实力强大,技术水平也日益提高。通过与其他跨国公司在资本和技术上的合作,英国水务企业在国际上已具备了强大的竞争实力。
在英格兰及威尔士地区进行水务行业私有化改革的同时,苏格兰和北爱尔兰地区水务一直保持其国有性质不变。苏格兰水务公司是2001 年由苏格兰地区三家水务公司合并而成,属于苏格兰政府所有,是国有公共事业机构。在经营管理上的一个显著特点是采用董事会制度,董事会成员来自于私人企业中的成功人士,他们并不拥有苏格兰水务公司的财产,此外苏格兰政府也派员加入董事会。
苏格兰地区水务行业要比英格兰及威尔士地区整体落后,投入不足是导致苏格兰地区水务行业落后的主要原因。1989～2003 年,英格兰及威尔士在水务行业投资高达500 亿英镑,而苏格兰水务行业的投资却一直在下降。直到2002 年,政府对苏格兰水务进行了18 亿英镑的投资,这是40年来最大的一笔。投入不足主要在于苏格兰水务只能通过政府拨款(或借款)和收水费才能获得资金来源。苏格兰水务公司成立两年后,通过裁减人员、改变生产所需的化学原料以及出售房产等途径,使得运营成本减少了3000万英镑,但是与监管机构要求的目标还相差很远。苏格兰水务公司还面临着巨大的挑战。
前些年，北爱尔兰地区政府所属的北爱尔兰水务局（Water Service Northern Ireland）一直负责该地区的水资源管理和务工经营工作, 2007年4月1日，根据2006年北爱尔兰水务法令（Water and Sewerage Services(Northern Ireland)Order 2006），该地区的供水和排水的经营职能转由政府所有的北爱尔兰水公司负责。北爱尔兰地区目前正在做是否将水务行业私有化的公众调查,但估计会如同目前苏格兰那样,在保持国有性质的同时,引入私有企业的管理模式,从而降低运营成本提高效率。
三、水管理机构
（一）中央管理机构
中央政府中的水资源及产业的主管部门是环境、食品和乡村事务部(DEFRA)，该部是2001 年6月由以前的农渔食品部（MAFF）和环境、交通和区域部（DETR）的环境和乡村事业局组建而成的新政府部门,其主要职能是统一管理环境、农村事务和食品生产,重点负责农村、环境等政策制定,参与欧盟和全球相关政策制定。在涉水方面,该部主要从宏观上进行管理，具体表现在两个方面: ①负责国内相关水政策法律的制定,此外DEFRA还代表英国在欧盟水政策制定和实施的安排上进行谈判,反映英国的利益要求和立场,同时根据欧盟的政策法律制定本国的政策法规,提交议会通过后实施;②对水务监督管理机构的宏观管理,负责制定监督管理机构的改革计划,并且对改革效果进行评估,适时调整改革方案。
DEFRA的管理团队包括：环境、食品和农村事务国务大臣（The Rt Hon Hilary Benn MP）；一名国务大臣（国家食品、农业和环境部长，负责农业的未来规划、动物保护计划、空气质量、地方环境质量和环境法规等）；三名副国务大臣（①国家海洋和自然环境部长，负责海洋环境、渔业、自然环境政策、土地管理、英格兰的农村发展规划（农业环境和森林规划）、国家公园等；② 农村事务和环境部长，负责废物和回收利用、可持续发展、碳预算、农村事务、苏格兰的农村发展规划的部分管理工作、全球环境安全监测等；③副国务大臣，代理国务大臣处理有关事务，管理农业工资委员会（Agricultural Wages Board）等组织。
此外，还有一个由10人组成的管理委员会协助管理，其责任是为该部提供团体战略方面的领导帮助。该委员会主席为常务秘书，其他9名成员中有3名为非在职成员。
该部还领导着30多个非政府部委公共机构，分为3类，执行机构，咨询机构；征税机构。
2008/2009该部有工作人员10479人，主要在伦敦总部和整个英格兰的其他办事处直接为DERRA工作。另外有4,000人（2003年）被DEFRA所投资的组织所雇用。工作人员包括科学家、兽医生态专家、经济学家、律师以及会计和审计人员。
2008/09DEFRA总经费为5.21亿英磅，其中预算为3.06亿英磅，行政管理收入为2.15亿英磅。
（二）监督管理机构
在英格兰及威尔士地区,有3 个监督管理机构具体承担涉水事务的监管工作,分别从环境、经济和社会以及饮用水质量等3 方面对水务行业进行监管。
1.环境机构(Environment Agency，缩写EA)
环境机构是依据1995年环境法于1996年4月1日正式成立的，是一个非政府部委的公共机构（Non Departmental Public Bodies(NDPBs)）,目前受环境、食品和乡村事务部领导，同时也对威尔士议会负责。该机构的领导团队由环境机构委员会组成。其主席和成员由环境、食品和乡村事务部大臣任命，只有一个成员例外，是由威尔士议会任命。环境、食品和乡村事务部大臣还负责该机构的在环境和可持续发展方面的政策的审批；在英格兰地区的经费预算和政府拨款审批；以及管理和收费制度的审批。
该机构的主要职能包括：污染的预防和控制，放射性物质管制，垃圾及废弃物管理，水资源管理、水质、土质、洪水风险、航行、娱乐、自然保护、渔业等方面的管理。其管辖范围包括英格兰和威尔士地区1500万公顷土地、3.6万公里长的河流、5000公里长的海岸线及向海3海里宽区域（约200万公顷水域）。在水质和水资源管理方面的主要工作包括:负责监测水量和水质变化,在英格兰和威尔士地区的河流上建立了15000 个水文站,此外还有6000 个地下水监测站;负责防洪,防洪区域长达36000km, 并制定防洪政策;负责监管排污,控制污染源恢复生态环境;负责取水管理,发放取水许可证，并对45000 个取水口进行监管:负责水环境保护、控制水域开发,保护野生动物的栖息地;制定水资源发展规划和发展战略;审查水务公司的发展计划并报DEFRA审批;监督水务公司节水措施的实施;负责对流域管理机构相关事务的管理等等。
环境机构总部位于布里斯托市（Bristol）和伦敦之间，负责机构的综合管理，包括制定发展政策、战略、经营目标和业绩管理。该机构在英格兰设有7个区域办公室，在威尔士设一个区域办公室（威尔士环境机构），在英格兰和威尔士还设有22个地区办公室，区域和地区办公室负责环境机构的具体工作。该机构现有人员约13000人。2007/08经费预算10.25亿英磅，比上一增加2300万英磅。总经费中的6.28亿英磅（61.27%）来自政府部门防洪拨款（其中英格兰为5.78亿英磅，威尔士为5000万英磅），3.47亿英磅来自法定管理收费。约5000万英磅（5%）来自来自其他收入。
2.水务办公室（Office of Water Services，缩写为Ofwat)
负责英格兰和威尔士地区经济监管的机构是水务办公室，该部门1989年成立，是一个非部委的政府机构（non-ministerial government department），直接向英国议会和威尔士议会政府负责,其工作独立于政府。目前的正式名称是水务监管机构(the Water Services Regulation Authority（WSRA）)。总部位于伯明翰，现有人员约200人。该机构的运行管理经费主要来源于水务公司交纳的特许经营执照费,执照费由水务公司交纳给政府,然后通过财政拨付。该机构是英格兰和威尔士的水业私有化后代表政府对水的价格进行宏观调控的最重要机构。其主要职责和任务是保证当地水公司履行1991年水工业法规定的法律职责，其中重要工作之一是设定最高供水价格，以保证英格兰和威尔士地区的水务公司能为该地区用户以合理的价格提供优质高效的供水及排污服务；使水司能够正常融资；保护消费者利益；提高经济效率；促进有效竞争。具体工作包括:确定水价原则,颁布水价费率标准,审批各水务公司上报的水价;监督水务公司的财务和投资;每5年一次对水价进行评估和调整水价上限和幅度,规定下一个5年的服务职责;对水务公司的服务确定量化指标进行评估和监管,定期公布各水务公司服务状况和水平等。
关于水价调整，先由各水公司向水务办公室提交一份资产管理计划,请求批准其所希望设定的价格界限。最后由水务办公室确定。价格调整的主要参考因素是：通货膨胀率的变化、水务公司当前的工作效率和对未来效率的预期、未来达成的协议中包括资本投入在内的职责法定义务（如遵守新的环保标准进行的额外资本投资）的影响、公众希望减少对改进服务的支出费用、供求关系可能产生的影响等。就伦敦地区的水价构成而言,以该地区最大的供水公司——泰晤士水公司为例,其制定的水价主要采用两种计价方式:按量水表计价和按财产计价。计量水费的主要构成是按年计算的基费和按用水量计算的容量费以及环境服务费。基费主要包括供水基费和排水基费以及环境服务费等。按财产计价方式通常按住房类别计价收费,以不同的居住地位置分为一般、最高和最低三个等级。这种计价方式的水费构成主要包括供水费、排水费和环境服务费。
另外，在保护弱势群体方面，依照《1999年水务行业（价格）（弱势群体）监管条例》，各水务公司都制定和颁布了服务区内弱势群体服务收费政策。在接受完全或主要在英格兰经营的水务公司所提供的服务并满足一定的资格的条件下，读表计费用户可以申请按弱势群体价格支付水费，这种价格使得弱势群体用户的最高支付水平不超过该地区的平均家庭水费。
3.饮用水监督机构(Drinking Water Inspectorate（DWI）)
该机构是1990年英国供水业实行私有化之后成立了独立组织，受环境、食品和乡村事务部领导，由政府直接拨款,主要职责是保护及检查英格兰和威尔士的饮用水质量标准。主要工作是监督水务公司供应饮用水的数量和质量。每年组织对水务公司提供的饮用水进行多达300 万次的检测,这些检测由独立的实验室完成,然后向DWI 汇报。此外,他们还负责处理消费者投诉并调查与水质相关的事故。调查结果出来后,他们有权对相关责任公司进行处罚。按照新《水法》的要求,将中断与DEFRA的隶属关系,新设立饮用水总检察官,拥有较大的监管权。
在苏格兰地区也有类似上述的监管机构,其职责与运行机制基本相同。它们是: ①苏格兰水务委员会(Water Industry Commission for Scotland(WICS))负责苏格兰地区水务的经济监管;②根据1995年环境法建立了苏格兰环境保护局（the Scottish Environmental Protection Agency(SEPA)）负责方该地区水务的环境监管。2003年苏格兰水环境和水务法（Water Environment and Water Services(Scotland)Act 2003）赋予了该机构水和水环境方面的监管职责，其职责与英格兰和威尔士环境机构类似。③ 饮用水水质监管局(the Drinking Water Quality Regulator for Scotland)负责该地区的水质。
北爱尔兰地区的水务工作一直由地区政府所属的北爱尔兰水务局（Water Service Northern Ireland）负责, 2007年4月1日，该地区的供水和排水的经营职能转由政府所有的北爱尔兰水公司负责。北爱尔兰环境部的环境与遗产服务局负责该地区涉水的环境监管。
（三）相关利益团体的监管
相关利益团体包括水务公司和消费者两方面组织，英国水务公司协会(WATERUK)是水务企业自行建立的非赢利性机构,相当于我国的水务行业协会。采用会员制,凡是受政府监管的水务公司可自愿交纳会费加入。每一个会员单位在协会中拥有一个代表席位,会员单位的代表共同组成行业委员会,委员会每年定期召开会员大会确定行业中的重大事项,并清理与议会和政府交涉的事项及原则。WATERUK不仅在国内事务中积极发挥作用,而且在欧盟议会中也常常与其他国家的类似组织共同组成泛欧联盟,作为欧洲议会的院外集团影响欧洲议会的决策,争取行业利益。与此相应,水的消费者也组成了利益团体,这就是名为水声(WATERVOICE)的消费者协会,是消费者利益的代表,它不仅监督水务企业的经营行为,而且代表消费者直接向水监管机构甚至是议会反映消费者的利益要求,从而影响公共决策。WATERVOICE以前隶属水务办公室(OFWAT)管理,新《水法》实施后,将中断两者的隶属关系,WATERVOICE 成为自我管理的利益团体。
四、水管理运行机制
环境、食品和乡村事务部(DEFRA)根据欧盟的政策和行业规定,结合英格兰和威尔士地区水务的实际情况,制定本国的政策,提交议会通过形成法律。水务办公室(OFWAT),环境署(EA),饮用水监督委员会(DWI),分别从经济、环境和饮用水等3 方面对10 家水务公司和12 家供水公司进行监管,其中环境署(EA)同时还对工业和农业用水进行监管,饮用水监督委员会(DWI)还通过独立的实验室对水质进行检测。这3个部门都向议会汇报并对其负责,每年议会都会对3 个监管部门的工作报告进行评估。当欧盟提出水质的新标准时,由DEFRA提交议会形成英国法律,然后由DWI 负责落实。DWI会通知水务办公室OFWAT在制定水价上限时候必须考虑提高水质标准对水价的影响。同样,当欧盟提出水环境方面的新要求时,也必须在英国法律中得到具体体现,并由EA负责贯彻,EA 也会通知水务办公室OFWAT在制定水价应予以注意。如果水务公司对OFWAT定的水价或其他行为不满,可以上诉到竞争委员会(COMPETITIONCOMMISSIO)N裁决。由于水务行业是垄断行业,所以必须受到监管。否则,水务公司会尽可能地提高水价,以获得更大的利润,监管是为了保护客户的利益;同时，通过监管给水务公司制定严格的生产标准,比如规定漏水率等,能够促使其降低成本。不同监管部门职责的划分一度曾造成环境机构（EA）和水务办公室(OFWAT)之间关系紧张。私有化后的供水公司认为,他们从这两个机构获得的信息相互矛盾。EA要求公司投入更多的资金来改善环境,并认为用户愿意为此买单。而OFWAT则认为,用户希望供水公司降低收费。各供水公司认为,这两个监管机构之间的分歧使他们感到无所适从,但有一点具有积极的意义,即两个相互独立的监管机构之间的所有分歧都是公开的、透明的。
五、英国水业管理特点
1.三大区域分散管理，实行不同的管理机制
英国水业的监管体制分成三个区域，即英格兰和威尔士地区，苏格兰地区和北爱尔兰地区。中央政府侧重于英格兰和威尔士地区的管理，该地区的主要水业监管机构同时还要向威尔士议会（The National Assembly for Wales）负责。苏格兰议会（Scottish Assembly）和北爱尔兰议会（Northern Ireland Assembly）分别监管本地区的水业发展。三大区域除分别管理外，目前的管理机制上也有着明显差异。
上世纪90年代以前，英国三大区域的水务行业基本是国有企业占主导地位，政府干预较多，也负担过重，很多水处理设施得不到更新。为改变这一状况，英格兰和威尔士地区率先进行变革，经过不断地整合与改革，该地区的水务行业逐步形成了由政府宏观引导、公共管理机构监管、私有水务公司市场化运作、社会团体参与的水务行业管理和水务行业运行机制。私有化使该地区水务行业无论在环境、服务和投资都取得了巨大的进展。监管的独立使得水务行业的运营免于政治干扰，并为投资者创造了稳定的运营环境，水务公司在客户服务的效率方面有了很大的提高，饮用水质、河道水和其他日常用水的质量也都有了明显的进步。
苏格兰和北爱尔兰地区水务管理制度变革明显落后于英格兰和威尔士地区，水务行业仍然保持其国有性质不变。投入不足也是两地区水务发展的共同障碍。受英格兰和威尔士快速发展的影响，两地区也在尝试变革，但步子不大，它们希望在保持国有性质的同时,引入私有企业的管理模式,从而降低运营成本提高效率。
2.行政与经营分开，公共服务市场化。
在英格兰和威尔士水务行业市场化之前，由于政府负担过重，很多水处理设施得不到更新，水务市场混乱。为改变这状况，英国将水务管理中的水生产和水处理从政府手中剥离出来推向市场,由私营公司经营管理。在行政与经营分开前题下,实行公共服务市场化。政府、企业、协会、公民分工明确,政府管市场准则(战略、法规、政策和监督);企业管经营;协会和公民提建议和实行监督。
3.通过设定最高供水价格对水业进行监管
英国水业市场化之后，水价就成了人们所关注的重点，基础设施的维护和更新需要投入，企业将会提高水价以弥补支出，特别是市场化初期由于需要投入大量的资金以提高水质，水价涨得较快，消费者难以承受，但不提价企业将投入不足。怎样将水价控制在一个合理的位置便成为监管部门管理的关键。英国水法规定,水务办公室将为各水公司设定最高供水价格,同时该办公室还将每5年进行一次限价调查和调整。在水务办公室制定的最高限价范围内,水公司有权自行决定供水价格。水公司在实施水价之前,需要公布供水收费计划,列出各项收费及其依据的明细单。在水价决策方面,水公司是主体,其受到水务办公室、用户委员会和用水大户的制约。在水价实施之前,水公司必须同用户委员会以及用水大户进行洽谈协商。
4.供水管理集约化。
英国政府推行的流域性供排水一体化使得英格兰和威尔士地区的水务公司可以对服务区域内的水资源进行统一管理，从取水、供水到污水回收、处理均由一家公司提供服务，这样一方面可以增强衔接、提高效率，一方面也降低了企业违法操作的可能性，因为任何一个环节出现问题都会带来系统性的连锁反应。仍以泰晤士水公司为例，该公司从水库一直管到用户的水龙头和下水道,实现了原水与饮用水、供水与管网、供水与排水、水量与水质、制水与治污的一体化管理,既从源头上保障水质安全,又从下水道彻底根治废水,提高了水资源的利用效率。
5.公众参与管理
西南联大内部管理体制特点及启示 篇6
西南联大全称为国立西南联合大学,是在抗日战争期间由北京大学、清华大学、南开大学迁居于昆明之后所组成的一所联合大学,它克服了经费短缺、恶劣的战争环境等重重困难,虽然只有短短几年的时间却培养出了大批优秀人才,成为我国大学教育中的一所“前无古人”的大学,为我们留下了宝贵的精神财富和丰富的办学经验。在大学去行政化、改革内部管理体制的呼声日益高涨的今天,总结西南联大成功的大学内部管理经验尤为重要,随着岁月的流逝、环境的变迁这些经验即使不能全部吸收利用,但也必能对今日之改革有所启发。
1上层领导的精诚合作
合并后,西南联大采取的是校常务委员会领导下的分工负责制,分工负责制强调的是民主的重要性。 校常务委员会由北京大学、清华大学、南开大学原来的校长蒋梦麟、梅贻琦、张伯苓组成,由于蒋梦麟、张伯苓在国民党的战时陪都重庆居住,所以学校事务的实际主持人是清华大学校长梅贻琦。而梅贻琦不仅将清华大学秉承欧美“自由教育”的思想,提倡通才教育,主张全面加强基础的优良传统贯彻到合并后的西南联大,而且对于北京大学的“思想自由、兼容并包” 的学风和南开注重社会实际的特点也予以了继承。三位先生的高风亮节、互相信任、精诚合作的精神造就了辉煌的西南联大。
2依靠教授进行民主治校
一个人的智慧是有限的,民主能够发挥大家整体的才智,使决策更加科学。梅贻琦认为,教授与校长比,校长固然重要,但也不过是率领职工给教授搬椅子、凳子的人,最重要的是教授。这在思想观念上确立了以教授为代表的教师在学校的主体地位。在实际政策的贯彻执行上,西南联大的各个部门、院系等管理人员均有教授担任,这充分证明了西南联大对于教师主体地位的认同。教授的治校、民主的管理最大限度地避免了行政与学术的冲突,尊重了学术的权威性, 避免出现“外行领导内行”的不良局面。梅贻琦在主持西南联大工作期间凡遇重大事情总是虚心听取教授同仁的意见,采取“吾从众”的方针,使人“悦服”而非 “慑服”。“以理服人”“虚心请教”从校长开始做起,必能带动整个学校的民主风气,发扬民主管理的作风, 进而带好整个学校的良好治理氛围。
3坚持学术自由
西南联大在思想上继承了蔡元培先生在北京大学提出的“学术自由”的办学传统。由于多数教师能把科研成果融入教学中,因而在讲坛上、科学研究和指导学生课外活动中,出现了“百家争鸣”、自由讲学的局面。西南联大秉承的“学术自由”理念与该校的管理人员、教授等大部分留学欧美并接受了西方的“学术自由”的价值观有很大的关系。坚持学术自由不仅能激发广大教师的创造力,也能让学生学到更为丰富的知识,扩宽自己的知识面,有利于创造宽松的学术环境,吸引不同的人才来到学校,吸引优秀的生源。
西南联大的成功不是偶然的,而是具有一定的必然性,现在大学改革不成功很大的原因应该归结于大学内部体制的种种阻力。西南联大作为我国高等教育史上最为成功的大学,借鉴它的成功的办学经验,汲取它的内部管理体制的优点对现在的大学改革具有不可估量的作用。从其特点分析来看,主要有以下几点值得借鉴:
(1)建立和谐的领导集体。由于我国大学实行的领导体制是党委领导下的校长负责制,实行的是党政 “双首长制”,所以在实际的学校事务管理中难免会出现一些权力冲突,怎么营造好一个和谐团结的领导班子很重要,而这重中之重则是校长、书记的权力分配问题。我国的大学是都是社会主义的大学,必须坚持社会主义的办学方向。书记和校长一个都不能少,但是在实际的权力分配中和管理权限与范围上应该有明确的界定,以避免在实际的工作中造成党政不分、越俎代庖的现象发生。具体说来,大学的党委书记所承担的责任应该主要放在学校的办学方向和意识形态的引导上,应该放在监督与引导上,而不是放在具体、琐碎的行政事务中。大学的党委书记一定要负担得起一个大学的社会主义办学方向的重担,一定要坚持把党的各项方针政策贯彻执行到学校中。而大学校长的主要义务则是应该放在实际的行政事务与教学服务中。校长是一个学校的法定代表人,是学校的大管家,一定要把学校当成自己的家,成为党的政策方针的执行者和教师学生的服务者。校长主要负责与学校内外部相关的各项行政事务的处理,一定要贯彻和执行党的意志。只有把各项权力义务划清,明确校长、 书记的职责范围,才能打造一个高效、团结、精诚合作的领导集体,而只有这样的领导集体才能发展好我国的大学。
(2)尊重教师的主体地位,坚持教授治校。坚持教授治校是“尊重知识,尊重人才”的体现,一个大学的主要任务就是培养合格的社会主义人才,而承担这些培养任务的正是大学里的教师队伍,所以尊重教师的主体地位,坚持教授治校是办好大学的唯一途径。坚持教授治校,就要处理好行政与学术的关系,现在我国的大学基本上是外行领导内行,学术地位没有得到真正的体现。一个大学中最有知识的、最知道如何教学的恰恰是教授。在具体的关系处理上,应该是行政权力服从学术权力,行政人员包括校长都应该是教师和学生的服务者,都应该是学术的敬畏者,教师才是这个学校真正的主体。现在许多大学已经制定了自己的办学章程,章程中都明确地规定了学术在大学中的地位,下一步就是看在实际的执行中如何体现教授的地位。教授治校不是指教授参与到大学事务的方方面面,而是指教授在有关学术事务的决定中具有最终的决定权。
(3)坚持学术自由。一个大学最重要的精神就是学术自由精神。坚持学术自由是一个有灵魂的大学的必备条件。“学术自由”“百家争鸣、百花齐放”是大学应有的一种氛围。当然学术自由并不是没有限制的自由,是在坚持社会主义办学方向、坚持党的领导下的自由,绝对不允许出现毫无限制的学术自由,或者打着学术自由的幌子从事一些反动活动。西南联大的成功离不开坚持学术自由的传统。我国现在的大学改革应该坚持以学术为中心,学校的一切机构、一切活动的评判标准都应该以是否有利于学术的发展为标准。 只有坚持了学术自由,我国的大学才能够真正地得到发展。现代大学的起点是柏林大学,而柏林大学之所以成为现代大学的起点很重要的一点就是首先提倡了“学术自由、大学自治”的管理理念,并且一直被西方的大学当作一个大学所具有的最基本的条件。 所以我国的大学如果想要办成世界一流大学就必须坚持“学术自由”,给大学以应有的发展空间,不能管得过死,管得过牢。应该把传统的政府与学校的关系由管理变为监督,允许学校有自己的办学理念和办学自由。
中西方教育体制的特点及差异 篇7
对比中西方教育体制, 客观上看各有所长, 在实践中我们应该扬长避短, 在大力弘扬东方教育思想精髓的同时, 对西方教育文化要取其精华, 去其糟粕。
从学校对教师的管理来看, 在中国大学老师“吃的是铁饭碗”, 竞争机制不强, 没有充分发挥教师的主观能动性, 形成了被动授课。在西方, 聘任教授是可以被校方辞退的, 受聘者需要和校方签订应聘合同并接受校方考核, 如果不合格就会被校方辞退。教师退休后也有被学校重新招聘的, 这些老师不拿工资, 他们只拿讲课费, 西方对教师的管理制度相比我国更能充分调动教师的积极性, 从另一方面加强了教师的责任感和使命意识, 同时也对进一步提高教学质量起到了一定的作用。
从设置授课内容的侧重点来看, 西方教育注重的是对学生创造性及应用性的能力培养上, 例如在结束一门课程时, 学生如果没有对该门课程提出自己的创新思想, 那么最多只能拿基础学分。教师布置作业也只是给出大的方向, 至于如何解决, 则由学生自己通过思考、实践来完成。而我国在授课内容设置上往往是填鸭式的教育, 学生死记硬背, 思维模式相比而言固定僵化, 教师说什么就是什么, 很少有学习过程中主动思考问题、发现问题、解决问题的能力, 这种授课模式的优点在于, 学生对基础性的内容掌握比较牢靠, 但缺乏创新能力、实践能力和解决问题的能力, 这也是我国社会目前创新能力不强的源头之一, 应引起高度重视。
从考试内容的设置来看, 对于同样一个知识点的考试, 中西方考试内容的设置是截然不同的。例如:历史课成吉思汗历史知识的考试, 我国的考试内容常常是成吉思汗生于××××年, 死于××××年, 学生掌握的是成吉思汗的出生年月, 对于非专业研究者而言意义不大。而西方的设置则要灵活很多, 本人曾经看到过这样一则题目:请说说你对成吉思汗的看法。看上去一个很不起眼的题目, 有学生是这样作答的:“如果没有成吉思汗, 就不会有蒙古帝国, 没有蒙古帝国, 东方先进的文化科技就不会传入欧洲, 他让欧洲陈腐的骑士不堪一击, 唤醒了欧洲的文艺复兴, 使欧洲开始了空前的技术、贸易、军事和思想革命。”同样的考点, 学生的作答却体现了各自教育的特点。
从中西方大学生的培养方式上看也存在着较大的差异。首先, 在西方, 学生在进入大学的时候没并没有区分专业, 所学课程都是公共课, 然后各个专业便会派出其最好的老师讲自己专业的经典课, 以供学生选择。而在我国, 大学生在进校的时候无论自己是否喜欢, 就已经选择了自己的专业, 一定程度上限制了学生的主观能动性。西方的学生较多的是根据自己的兴趣喜好选择或者变更专业, 即使基础不如中国学生, 但是由于是自己的兴趣所在, 也会在钻研过程中主动弥补。而中国学生似乎基础打得较为牢靠, 但是对所学专业是一种被动的接受, 这也体现在创新能力不如西方学生原因之一。其次, 西方大学生需要将学习和工作相结合, 学生可以半工半读, 工作一个学期后要交技术报告, 而如果应聘不到工作就算没完成任务, 这样加强了学生的实践能力, 上述两点决定了西方学生与中国学生相比在创新能力和实践能力上更强。第三, 西方大学采取的宽进严出的教育模式, 即进大学容易, 但是如果在校期间不能达到学校教学要求, 要拿到毕业证书是很难的, 反观我国目前是严进宽出的教育模式, 每年高考“万人争过独木桥”目的就是要进一所好的大学, 而一旦进入了大学学习, 部分学生常常是“做一天和尚敲一天钟”, 不思进取, 学校也没有采取更为严格的考核标准, 总之只要能进来, 出去就容易, 不光大学, 就连硕士也一样, 博士现在也已经批量生产。
从上述中西方教育制度对比情况来看, 我们中国的大学教育就目前来说还存在着很多的弊端, 特别是在目前的教育体制下培养出来的学生就像一个“磨具”造出来的, 缺乏自己的思想, 在发现问题、分析问题、解决问题的能力上有待提高, 体现在进入社会以后, 整个社会的创新性、实践性、科学逻辑性不够, 影响着整个社会的进一步发展。比尔盖茨在中国也许不是一个好的学生, 因为他中途辍学, 在中国叫“不务正业”, 也许他的成功正是由于选择了自己所热爱的研究领域, 学校培养了他如何发现问题、分析问题、和解决问题的思维能力, 让他在自己所热爱的领域中取得了巨大的成功, 正是因为在西方这样的教育土壤的培育
下, 成就了比尔盖茨的成功, 这也是在教育体制上值得我们思考的问题, 我们应该取长补短, 使我们中国的教育理念、教育观念、教学手段和教学方法能跟上时代发展的要求, 尊重事物发展的客观规律, 进一步完善我国的教育体制改革, 从而培养出更多、更优秀的毕业生, 更快、更好的推动社会的发展。
摘要：由于历史起源不同、民族性格不同以及其他诸多因素造成了中西方在许多层面存在着各种差异, 如文化差异、思维差异等等, 本文针对中西方大学教育的特点及方法的不同, 论述了中西方在大学教育上存在的差异, 以便在校大学生在完成大学学业的同时, 能够较全面的了解中西方各自的教育体制及特点, 理性的面对、思考中西方大学教育存在的差异。
关键词：中西教育,体制,特点,差异
参考文献
[1]连淑能.论中西思维方式[J].外语与外语教学, 2002, (2) .
[2]钱穆.文化与教育[M].桂林:广西师范大学出版社, 2004:62.
体制特点 篇8
尽管美国国家档案工作属于分散式管理, 但联邦政府内部档案工作却实行集中式管理。作为联邦政府的一部分, 美军采用了集中式档案工作管理体制, 而且集中程度更高。
1. 军队档案工作与联邦政府档案工作的集中。
联邦政府所属各机构形成的档案, 不论来自国防部、司法部还是财政部, 不论属于军队档案还是非军队档案, 均由美国国家档案与文件署统一管理。而美军负责档案工作的高级代表需从政府各部部长、参众两院图书委员会代表、国会图书馆馆长、国家档案馆馆长等成员中产生并组成档案委员会, 协助国家档案与文件署署长领导和管理联邦政府的档案工作[1]366。
2. 文件管理职能与档案管理职能的集中。
由国家档案与文件署履行联邦政府文件管理与档案管理的双重职能;由国防部及各军种部所属的档案行政管理机构履行各自管辖范围内的文件管理与档案管理的双重职能。双重职能机构的职责通过法规形式确立, 确保了档案工作与文书工作的权威性、计划性、有效性、统一性和协作性。
3. 档案保管机构的集中。
所有美军生成的具有档案价值的永久性文件 (档案) 均保存在国家档案与文件署所属的国家档案馆及其12个地区分馆中, 与联邦政府其他机构形成的永久档案保存在一起。除了少量高度机密的军事情报文件需移交到指定的存贮地点以外, 其余所有美军文件均需移交和保存在国家档案与文件署所属的15个联邦文件中心或海外美军基地的临时性文件暂存中心。
4. 档案管理门类的集中。
与我军档案分为文书、科技、专门三大门类分别进行管理不同的是, 美军档案管理不分门类, 不设专业档案馆, 对所有专业的档案进行统一管理。通过文件创建命名规则区分不同专业的档案, 如在美国陆军文件代码中, 数字“25”代表信息管理类文件, 数字“600”代表人事类文件[2]等。文件创建后再按照国家档案与文件署制订的文件保管期限表进行统一鉴定, 以此判断文件保管类型和保管期限, 具体判断是保留型 (Keep) 文件还是移交型 (Transfer) 文件;是暂时性文件还是永久性文件;保存时间多长等等。
二、属地或区域管理
美军档案工作还按照属地或区域划分进行档案管理。在属地或就近地区开展档案的基础性工作和具体业务, 其目的是降低档案移交、保存和利用的成本, 提高档案资源的整合与共享。主要做法是:
1. 按区域设立联邦文件中心。
历史上, 美国联邦总务署曾把全国划分成十个档案工作区, 每区都建有一个或两个文件中心, 专为该区的联邦工作机构提供文件保存服务, 以减少跨区域保管和利用的成本。此举使得驻扎在本土的美军各部队可以按照区域划分就近移交和保存不经常使用的文件, 减少保管场地的占用、保管费用的支出和保管人员的压力。这些文件中心多数又与国家档案馆的分馆建在一起, 便于统一管理和业务交流, 并就近利用国家档案馆分馆的资源, 把需永久保存的档案直接移交和保存到其专业库房中。
2. 在美军海外基地设立文件暂存中心。
由于美军执行全球性战略任务, 其海外基地遍布世界各地, 多数都远离美国本土, 且驻扎在基地内的美军各部队调动频繁, 建制错综复杂, 带来了文件如何保管和存贮的一系列问题。针对这一情况, 美军采取的有效办法是:在有条件的海外基地, 按照建设联邦文件中心的相关标准, 设立临时性文件暂存中心, 负责收集和管理基地内或邻近区域内所有美军部队的文件, 进行统一保管, 并在保管一定期限 (一般为7年) 后移交给国内的联邦文件中心。
三、文档一体管理
早在1940年, 美国档案学者布鲁克斯就提出了“文件生命周期”的理论与概念。文件生命周期理论是指导文件到档案全过程管理的基本理论, 是对文件到档案运动过程和规律的客观描述和科学抽象。文件生命周期理论为实现文档一体管理和对文件进行前端控制提供了理论依据。这一理论有力地指导了美军档案工作文档一体管理的实践。美军文档一体管理具体表现在三个方面。
1. 文档一体的领导机构。
美国国家档案与文件署 (NARA) 不仅是联邦政府档案工作的领导机构, 还负有为各联邦机构制订文书工作计划与标准, 并督促各机构组织实施的职责。这一职责通过《联邦文件管理法》等法规予以确认。国防部及各军种部所属的档案行政管理机构承担着各自管辖范围内文书与档案工作的指导与监督职责, 也以颁布相关条令条例的方式予以确认。
2. 文档一体的标准规范。
文档一体化的关键在于要从档案的前端———文件产生开始就制订统一的标准规范, 以保证整个文件管理过程的有效性和连续性。涉及文档一体管理的标准规范非常多, 比如文件的创建、收集、鉴定、移交、保管、利用、处置等标准, 其中美国国防部颁布的有关电子文件管理的DOD5015.2-STD标准《电子文件管理应用系统设计标准》最具代表性。该标准由美国国家档案与文件署牵头开发设计, 对美军电子文件从创建到进馆的整个过程作了详尽的规定。
3. 文档一体的操作流程。
为实现文档一体管理的目的, 美军对文档一体的操作流程进行了规范。如规定了在形成机关创建文件时, 必须按照档案部门设计的文件分类编码表进行文件的命名, 并建立起相应的《文件调查统计表》 (SF3119) , 以记录文件承办和流转过程中的各种重要信息, 使文件在办结以后能够被准确判断出所蕴含的价值。此外, 还规定了负责文书工作的行动军官 (Action Office) 必须在每年年末制作本单位的公文目录表 (ORL) , 详细列出本单位一年中所有承办和处理的公文, 并将该表保存在档案管理信息系统中。对于电子文件, 规定了必须在创建后立即发送到档案管理系统 (如陆军电子档案馆AEA等) 中贮存。
四、融入信息资源管理
产生于美国的信息资源管理理论认为, 档案属于信息资源, 档案可采用信息资源管理的方法和手段。先进的信息技术和信息系统可以辅助档案开展业务工作、提高档案管理的效率、实现档案资源的共享、扩大档案的服务和利用等。基于这一理论, 美军档案工作正逐渐融入信息资源管理工作中。
1. 档案行政管理机构逐渐融入首席信息官管理体系。
自美军设立首席信息官职位以来, 档案工作便纳入首席信息官管理工作范畴, 早期的首席信息官对档案工作只是指导、监督, 不负责具体项目的组织实施, 没有行政管辖权。但随着美军对首席信息官制度的逐步重视, 经历了多次机构调整改革后, 现今一些档案行政管理机构也逐渐融入首席信息官行政管理体系, 如空军首席信息官办公室档案处 (SAF/XCPPA) 就隶属于该首席信息官办公室 (SAF/XC) 。这样便于推进信息资源管理政策包括档案工作政策的落实和执行。
2. 档案管理工作流程逐渐融入信息管理系统。
随着信息技术的发展, 美军开发了多个信息管理系统用于辅助档案管理工作, 如陆军档案信息管理系统 (ARIMS) 、空军档案信息管理系统 (AFRIMS) 等。这些系统功能强大, 操作便捷, 基于Web设计开发, 在档案工作中发挥了重要的作用。以陆军档案信息管理系统 (ARIMS) 为例, 该系统建立了鉴定、保管、处置和销毁不同载体 (纸质、缩微、电子等) 的陆军档案文件信息的方法和过程, 同时还负责捕获和保管超过6年的长期电子文件。这种功能强大、易于操作的档案信息管理系统的应用使得美军档案管理工作流程更加规范和畅通。
摘要：本文对美军档案工作的表现形式、档案管理的主要做法、文档一体管理以及如何融入信息资源管理作了探究, 以揭示该体制中蕴含的一些特点与规律。
关键词：美军档案,档案管理,文档一体,信息资源
参考文献
[1]吴剑梅、陈琼.比较档案学[M].北京:解放军出版社, 2004.
体制特点 篇9
一、职业教育的基本特点
1.职业性和全民性。
职业教育的本质属性是职业性, 这是职业教育区别于其他类型教育的关键。我国职业教育的先驱黄炎培先生曾把职业教育的目的概括为“使无业者有业, 使有业者乐业”。职业教育应该是面向人人的教育, 使更多的人能够找到适合于自己学习和发展的空间, 从而使教育事业关注人人成为可能。
2.系统性。
我国已初步建立起了具有中国特色的比较完整的职业教育体系。从层次看, 既有初级、中级, 也有高级;从类别看, 有高职、高技、中专、中技、职业中学以及成人中专等职业院校, 还有劳动就业训练中心和社会力量举办的各种职业培训机构;从年龄结构看, 既有职前劳动后备力量的培养, 又有职后成人提高、转业和继续教育。
3.地方性。
职业教育的存在价值首先就是为地方经济建设服务, 职业教育要根据地方经济发展的需要培养人才, 面向基层, 面向生产, 服务于社会。职业教育要准确掌握市场经济对人才的需求, 要使专业设置、教学内容、生产实习等教学活动符合地方经济发展的实际需求。
4.社会性。
从职业教育的目的来看, 职业教育是为社会的各行各业提供应用型的技术人才, 从职业教育的学校布局、专业设置、人才规格、教学内容等的确定都必须适应社会经济发展的客观需求, 职业教育系统的整体运行, 也必须在职业教育主管部门和其他业务部、企业和社会的共同协作与配合下才能实现。
二、目前高等职业教育管理体制所面临的主要问题
职业教育的职业性和全民性要求职业教育成为人人都来受教育的教育, 但由于传统的社会心理歧视和高职教育在高教系统中的新生性, 高职教育的整个发展状态需要国家政策的支持。
从宏观讲, 我国高等职业教育体制是实行中央和省 (自治区、直辖市) 两极, 以省级政府为主的体制。总的来说, 现行管理体制存在着条块分割、部门分割、人才培养与就业分割等诸多障碍。劳动保障部门、政府业务部门、行业协会等与教育部门缺乏很好的沟通衔接, 教育、就业与培训之间互相分离, 呈现出明显的多头管理、职能交叉的现象。
从微观上讲, 在高职院校内部, 由于缺乏办学自主权, 其发展往往是在中央和各级政府的严格制度框架内进行的。高职院校微观管理中仍存在一些问题。如, 现行一些高职院校自身发展定位不明确, 或盲目攀高升格、办学向学科型靠近, 没能体现出高职鲜明的办学特色, 阻碍了高职教育的发展。
三、高等职业教育管理体制改革的思路
第一, 职业教育的系统性要求加强政府的宏观管理和统筹协调作用。
系统性要求我们在职业教育管理活动中树立整体观念和全局思想;要求管理系统有合理的结构, 系统内部各因素互相配合、组合合理, 才能充分发挥各种要素的潜力, 提高管理的功能和效率;还要求职业教育管理讲究层次性, 因为系统的运行是否有效以及效率高低, 很大程度取决于能否分清层次以及层次间是否职责明确, 这一点对改变当前我国职业教育管理的混乱局面尤为重要。系统原则还要求把协调作为职业教育管理活动的重要内容。
第二, 职业教育的地方性要求发挥地方政府在管理区域性高等职业教育中的作用。
国内外的经验都表明, 地方政府对职业教育的发展起着关键的作用, 这种作用必须通过充分的管理权限来加强和保证。地方政府应当把职业教育纳入当地经济和社会发展规划, 在国家方针、政策指导下, 对所辖区域内的职业教育工作进行组织、管理和领导。要统筹制定职业教育发展规划, 统筹组织行业企业和各方力量办学, 统筹配置教育资源, 统筹安排招生就业工作, 要办好起骨干示范作用的职业教育机构, 对企事业组织、社会团体及公民个人办学给予指导和必要的支持等。
第三, 职业教育的社会性要求给予行业、企业一定的利益或权利共同参与职业教育的管理。
2004年国务院建立了职业教育工作部际联席会议制度, 相继而来的是, 国家经贸委、铁道部、电力系统等不少部门、行业定期召开职业教育工作会议, 研究行业企业发展职业教育和培训的新思路、新举措。这仅仅是行业企业参加职业管理的开始, 但是, 他们的作用还远远没有发挥出来。在澳大利亚, 所有国家和地方政府职业教育管理机构的组成人员均有代表行业意志的行业人员参加, 首先, 各行业协会在政府职业教育主管部门的协调领导下, 分管本行业本领域内的职业教育的有关事务, 包括人力需求预测、课程建设咨询、参与国家职业标准的制定、组织职业培训、参与职业资格评估等等, 其次, 行业、企业积极参与国家框架体系的构建和教学领域改革策略的制定。再次, 行业、企业积极参与职业教育经费的管理和投入。这些管理制度都使行业人员充分代表本行业利益参与职业教育管理的决策, 体现了行业的主导作用
第四, 职业教育的社会性、职业性和全民性要求建立高等职业教育本科以上体系, 向更深层次延伸。
高等职业教育的层次体系是由我国的政治制度、区域经济发展水平、文化发展方向等多种因素决定的。为了适应社会和经济发展对高素质应用型人才的需要, 促进经济结构、产业结构、技术结构与高等职业教育层次体系的协调发展, 应改变现行高职教育体系只有大专层次的落后状况, 建立高等职业教育大专——本科——硕士研究生——博士研究生的完整体系。同时, 建立高职教育本科以上体系, 可以纠正人们认为高职低人一等的观念, 有利于缓减高中毕业生的升学压力, 改变“千军万马过独木桥”的状况, 为考生架起进入高等学校 (主要是高等职业学校) 的另一座桥梁。
参考文献
[1]蔡克勇.跨世纪的中国高等教育——办学与管理体制改革研究[M].南宁:广西教育出版社, 2002.
[2]隋志成.完善我国高等职业教育管理体制的对策分析[J].沈阳教育学院学报, 2004 (12) .
[3]宋楠.职业教育管理体制创新研究[J].湖南师范大学硕士学位论文, 2004.6-10.
[4]周勇.对职业教育概念的回顾与思考[J].职教论坛, 2003, (9) .
体制特点 篇10
关键词：农产品质量安全,监管体制,改革特点,缺失
随着一部纪录片《舌尖上的中国》红遍大江南北, 很多人沉醉于中国美食的独特魅力, 屏幕上的佳肴令人回味无穷, 然而面对生活中舌尖上的“安全”问题, 人们却心有余悸。
保障农产品质量安全是构建和谐社会的本质要求, 是落实科学发展观的客观需要, 是政府履行行政管理职能的关键所在。我国正处于社会转型的关键时期, 随着改革开放的深入推进, 各种农产品质量安全事故此起彼伏。政府作为社会公共服务的提供主体, 保障农产品质量安全义不容辞。农产品质量安全事件发生, 都是逃脱政府监管“跑出来”的, 一个卓有成效的农产品安全监管体制, 虽然不是培育良好的农产品质量安全格局的充分条件, 却是遏制农产品安全事故频发的必要条件。 (1) 因此, 加强农产品质量安全体制改革, 提高农产品质量安全水平, 保障人民的身心健康, 是具有重大现实意义的事情。
近年来, 各地紧紧抓住机构改革的机遇, 高度重视农产品质量安全监管理念革新和体制建设, 大力推进农产品质量安全专职监管机构建设, 农产品质量安全监管网络逐步形成。2013年3月22日, 国家食品药品监督管理总局挂牌成立, 标志着我国自2004年以来确立的分段监管模式开始走向由卫生委、农业部门、食药监总局共同负责的综合监管模式。
一、农产品质量安全大部制改革的特点
(一) 资源整合, 监管机构减少
在“整体性政府”看来, 农产品质量安全监管体制改革是一项系统工程, “是在现代信息技术基础上, 重新整合政府组织结构, 梳理和再造政府业务流程, 促进政府间的合作, 减少冲突, 避免重复, 形成一种协作性的和一体化的管理模式” (2) 。监管机构整合是农产品质量安全监管大部制改革最基本的特征。大部制改革前中国涉及农产品安全的政府部门超过14个, 具有行政执法管理职责的政府部门有5个, 这种多头监管方式容易出现农产品质量安全监管的交叉或者空白, 难以做到安全监管的无缝衔接。实行大部制改革后, 涉及农产品质量安全监管的部门有农业部门、食品药品监督管理部门、卫生部门3个 (见图1) , 具体执行监管工作的部门只有食品药品监督管理局和农业部门, 农业部仍然负责初级农产品的监督管理, 其他加工、流通、餐饮等环节都归食品药品监督管理局负责, 最后由卫生部门来进行评估并反馈给农业和食药监部门, 这样就构成了一个无缝隙监管的流程。把分散在多个部门的农产品安全监管职能整合在一起, 相比之前的“分段管理为主、品种管理为辅”, 这跟国际惯例接近了一大步, 未来农产品质量安全监管职责划分将会相对清晰, 职责交叉和空白的区域将会大幅减少。
资料来源:《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》 (国发[2013]18号) 和部门省份关于重新组建食品药品监督管理局的通知。
(二) 职能整合, 解决职能交叉
职能整合是农产品质量安全大部制改革最重要的特点, 其核心在于对业务性质相似或相同部门的整合。农产品质量安全监管大部制改革首先强调各部门农产品质量安全职能的整合、配套、调整与衔接, 并由此形成并由此形成高效运作、职能互补、整体联动的良性运行机制, 变部门间的协调为大部内的协调, 从而提高行政决策效率和运行效率, 避免职能分散、交叉和多元化。将农产品质量安全监管相关职能整合到食药监部门和农业局两个部门, 有利于统一行动, 保证政令一致。
农产品质量安全监管大部制改革能否成功, 关键取决于农产品质量安全监管职能转变是否成功。从宏观上厘清农业部门与食药监部门的职能边界, 消灭不同环节间农产品追踪溯源以及不同环节间联动监管的机制障碍, 能够有效提高监管效能, 特别是针对前店后厂的经营方式, 饮品冲调制售的经营形态, 实现了生产、流通、消费环节监管的有机统一, 避免了因严格按环节监管而产生的互相推诿、扯皮的情况。
(三) 权力整合, 监管职权集中
监管机构整合的实质就是监管权力的集中, 监管职权的整合比监管机构的整合更复杂, 从根本上说, 它是一种权力结构的重组和再造, 是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离。
目前实行的农产品质量安全分段监管的体制, 最大的问题是行政监管权配置不合理, 造成了多头执法, 易出现执法推诿扯皮现象。正如林登所说:“权力和功能分割的代价是巨大的。尽管劳动力的划分和专业化的确使得政府有能力管理更加复杂的问题, 但与此同时, 它们也导致政府职能的四分五裂、职责重复和无效劳动。更为严重的是, 大规模生产时代留下的这些遗产束缚了卓有才华而勤劳尽责的政府文官的手脚, 大大降低了政府活动的质量和效率。” (1)
二、农产品质量安全大部制改革后仍需解决的问题
农产品质量安全监管大部制改革一定程度上改变了农产品质量安全监管职能碎片化、监管部门间关系不顺、监管效率和执行能力低下的状况。中国传统的统治型治理理念和治理方式已经内化到行政组织运行模式中, 很难轻易改变, 这必然预示着农产品安质量全监管新体制的运行将在原有桎梏中不断抗争与突破, 进而逐步实现从单纯行政管制部门的职能转换、机构合并、人员精简等浅显化的改革深入到政治文明框架下解决食品安全管制的结构性、本质性的创新。综合以上考虑, 笔者认为农产品质量安全监管体制仍需解决好几点问题:农产品质量安全监管标准不统一, 相关法律修订滞后, 调整后农产品质量安全监管权力如何监督, 地方保护主义如何克服, 药监局与农业部门、卫生部门协调困难依然存在。
(一) 农产品质量安全监管标准不统一
1、标准种类繁多
我国现行农业标准体系结构分国家标准, 行业标准, 地方标准和涉农企业标准四级。以国家和行业标准为骨干, 地方标准为基础, 涉农企业标准为补充的农业标准体系初步建立。我国农业标准的范围从原有农作物种子, 种畜禽标准扩展到农产品生产、加工、流通的全过程, 包括农产品品种标准, 生产加工标准, 产品质量安全标准, 包装贮运标准等, 标准的内容已从原来侧重种子标准和产品标准延伸到产地环境, 生产加工过程, 产品质量安全, 包装贮运等各个环节。在这些农业标准的背后, 是不同的标准制定部门。由于各部门出发点不同, 标准的涉及面互有重叠, 造成我国农产品质量安全标准的混乱。
2、标准权威性不高
目前我国颁布的两万多项国家标准中, 农产品相关标准所占比例不到10%。以蔬菜为例, 从蔬菜商品标准化和蔬菜流通现代化来讲, 凡是进入市场的蔬菜均应纳入制定标准的范围, 但是在我国常用的12类89种蔬菜中, 制定出新鲜蔬菜质量标准的却不足20种, 而肉制品、豆制品、面制品、水产品方面只有一个由国家质量监督检验检疫局于2001年颁布的一个安全要求, 缺乏正式的立法法规。
(二) 法律法规的适用性不足
近年来, 从《中华人民共和国农产品质量安全法》到《中华人民共和国食品安全法》等国家层面立法再到部门法律规章, 农产品质量安全监管相关的法律制度在不断完善, 其中部门行政法规有60余部。从立法主体来看, 由于分段立规, 每个标准的制定主体不同, 每个部门都按照自己部门的规章制度去执法, 质监部门按照《产品质量法》执法, 农业部门按照《农产品质量安全法》执法, 卫生部门、食药监部门按照《食品安全法》行使自己的职责, 履行《食品安全法》规定的义务, 各部门之间缺乏有效沟通与协调, 再加上法律条文一般都是原则性规定, 在实际操作中给执法部门带来不便, 从而产生监管上的误区和盲区。
国外改革通常遵循“立法先行”, 用法律法规为改革奠定基石。我国强调改革本身就是变法, 修改法就是变革, 新成立的国家食品药品监督管理总局, 其职能迫切需要得到法律的确定, 改革的成果迫切需要以法律的形式固定下来, 而法律法规的修订完善是一个漫长的过程, 这使得一定时期内各级食品药品监督管理局的监管、执法工作的合法性和有效性将会受到一定程度的影响。
(三) 权力制约与监督
从中央到地方的大部制改革实践来看, 多是将原来职能相近、业务范围趋同的部门合并成一个“大部”, 这种合并固然有利于规避职能分散化, 但也引致了另一个棘手的问题, 即权力过分集中, 人、财、物等资源向一个部门集聚, 大部门的职能领域变大, 权力与职责相应增多, 如何对“大部”实施有效监督和制约, 成为摆在改革方案设计者面前的一道新的难题。正如英国思想史学家阿克顿勋爵所说, “权力导致腐败, 绝对权力导致绝对腐败”, 监管权力过度集中, 不可避免会带来盲目决策、权力寻租、政府权力部门化、部门权力利益化。农产品从种植、加工到物流、消费由一个部门集中统一监管, 必然带来权力的膨胀。各部门抓住标准制定权限给食品制定标准, 实质上却是在划定自己的监管“势力范围”。
(四) 属地管理带来的地方保护主义
此次大部制改革, 为了巩固我国地方政府对食品安全负总责的既定格局, 由地方政府对食品安全负总责, 对食品安全采取属地管理模式。 (2) 属地管理最大的问题就是是容易产生地方保护主义。在农产品质量安全监管领域, 监管部门既是规制的制定者、执行者, 又是利益相关者, 既是地方农产品质量安全的负责人, 更要对一方经济发展负总责。“GDP才是硬道理”思想与“经济人”属性决定了本该独立于市场之外的监管机构在农产品质量安全监管中很难保持客观中立, 在真正执行农产品质量安全监管政策的时候, 地方政府就产生角色置换:更加注重农产品生产及加工企业给当地政府带来的财政收入, 忽视了对农产品质量安全的监管。即使不再单纯以GDP作为地方政府绩效考核的目标, 当农产品质量安全监管与本地经济发展相悖时, 也会毫不犹豫地弃农产品质量安全于不顾。
(五) 协调难点
1、食药监内部的协调
食品安全大部制改革某种程度上意味整合后部门规模的扩大, 在确保食品药品监督局和农业委员会之间协调运行的同时, 还需要保证食药监部门内部的有效运转。新成立的食药监部门整合了部门来自工商部门、卫生部门、质监部门和原食药监部门的人、财、物。无论大部怎么整合, 大部内部是存在分工的。 (1) 以江苏省为例, 江苏省食品药品监督管理局整合了卫生厅承担的食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故、统一发布重大食品安全信息的职责和省食品安全委员会日常工作、工商行政管理局承担的监督管理流通环节食品安全的职责、质量技术监督局承担的食品、食品添加剂生产加工环节的质量安全监督管理与市场准入等工作。此次食品安全监管机构大部制改革后的药监局共设有食品生产监管处、食品流通监管处、餐饮监管处等15个内设机构。这样看来, 只不过是将农产品质量安全部门间的协调问题变成了食药监各部门内部之间的协调问题。这也在提醒我们, 如果各部门内部运行不顺畅, 运转不协调, 改革就是失败的, 甚至不如不改革。
此外, 食药监部门在形式上完成了原分属不同部门职能的整合, 在形成大部制文化的过程中, 部门和部门之间、成员与成员之间在理念、观点、态度、习惯等方面都可能产生冲突因为这些部门一般来说在以往的实践中已经形成了自己部门一些特有的文化。然而当这些部门形成一体的时候, 要求他们去适应新的文化, 如何使这些文化互相融合, 产生一种组织的凝聚力, 这是农产品安全大部制建立面临的一个挑战。
2、食药监与农业部门的协调
随着地方各省食品药品监管体制改革文件相继出台, 国内农产品安全监管由“九龙戏水”变成“双龙戏珠”, 并非“完全大部制”, 即并未完全实现全链条、全过程、全产业的统一监管。农业部门负责食用农产品从种、养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前即农产品生产环节的质量安全监督管理, 食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后, 则按照新的规定由食品药品监督管理局监管。从本质上来讲, 监管工作仍有两部分需要衔接, 农业部门和食药监部门仍属分段监管。与之前的多段监管相比, 有一定的进步, 但仍然无法根除分段监管的弊病。源头农产品的安全问题是农产品质量安全监管的重心, 才是最需要解决好的问题。毒豆芽事件已经过去八年, 可对于豆芽菜的监管, 至今仍然没有标准。工商部门认为对于食品生产领域的监管应有质监局来负责, 质监局认为豆芽菜应认定为初级农产品, 若将豆芽菜作为《中华人民共和国产品质量法》适用的产品, 将会导致执法的混乱。按照农业部门的说法, 豆芽菜又不符合农产品质量安全法规定的在农业活动中获得的动物、植物、微生物是初级农产品这一概念。这样看来, 即使工商部门、质监部门关于食品安全监管的职能并入食品药品监督管理局, 在下一个“毒豆芽”事件中, 食品药品监督管理局与农业部门之间的互相推诿扯皮现象仍然不可避免。
3、与其它相关部门的协调
此次食品安全大部制改革后, 与食品安全相关的职能从质监局、工商局分离出来, 包装材料、容器、食品生产经营工具等食品相关产品生产加工的监督管理仍保留在原部门。有分工就离不开协调。食品药品监督管理局和质监局、工商局、卫生局甚至公安局之间仍有千丝万缕的联系。先说质监部门, 食品和食品相关产品是连在一起的, 有时候很难分开, 换句话说, 当有人在饭店吃饭食物中毒的时候, 不能立即判断出是中毒是源自食物本身还是盛放饭菜的容器不卫生抑或是厨房出了问题。再比如, 食品药品监督管理部门发现农产品加工企业涉嫌犯罪时, 必须通报公安局, 等公安局来查处, 公安机关在侦查农产品犯罪案件时, 发现有农产品生产加工企业违法线索, 必须要食品药品监督管理部门出面鉴定, 当执法或鉴定过程中会出现自己部门利益冲突或者利益受损的情况时, 两部门之间就会互相推诿甚至不作为。
四、结语
农产品质量安全体制改革改革是一项伟大的工程, 标志着我国行政体制改革迈出重要的一步。客观来讲, 监管机构的整合和监管职能的划转只是完成了农产品质量安全监管体制“大部制”改革的第一步, 农产品质量安全问题不可能因此而得到彻底解决, 必须有一系列的制度进行配套。
经过多年的运行, 原有的“品种监管为主、多段监管为辅”的农产品质量安全监管体制已经在组织机构设置、监管权力配置、监管职能划分、运行机制等方面形成了路径依赖, 农产品质量安全监管体制的调整涉及到多个部门人、财、物的转接工作, 要触动目前多部门监管的利益格局, 除了组织变革所承受的各种压力, 还包括农产品质量安全监管体制变革所面临的法律障碍, 即对农产品质量安全监管机构重新调整和监管权力重新配置所面临的合法性依据问题。 (2)
参考文献
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