城乡规划法的思考论文

城乡规划法的思考论文（精选12篇）

城乡规划法的思考论文 篇1

我国现行《城乡规划法》是建立在我国规划历史经验和国外规划经验上的, 同之前的“一法一条例”相比, 指导思想相当先进, 内容比较完善。《城乡规划法》的出台标志着我国进入城乡总体规划新时代。但是, 法律的生命力在于它是否能够有效的实施, 能否不是一纸空文而是保障公民权利的有力武器。《城乡规划法》出台后, 其能否有效实施和发挥最大的功效必须是我们应该关注和研究的重点。结合我国城乡规划现状及特点, 本文对我国《城乡规划法》的实施试图从3个方面提出思考和建议。

一、加强城乡规划法律细化工作, 健全相关配套法律

立法是实施城乡规范法的前提和基础, 法律的实施首先要制定法律, 没有法律, 无法可依。有了法律, 如果比较粗放, 也会有法难依, 甚至钻法律漏洞。城乡规划法的法律细化工作是指制定出完备细致的法律制度, 使城乡规划的各方面都有法可依, 有章可循。因此, 保证《城乡规划法》的有效实施首先要保证做好城乡规划法律本身的细化工作。国家立法机关要做到健全配套的城乡规划法律体系, 通过一个逐步完善, 逐步严密的过程健全城乡规划法律制度。为此, 可以从以下方面考虑:

第一, 构建完备、协调的城乡规划法规体系。城乡规划管理是一个复杂的系统工程, 绝不是一、两部规划法规所能涵盖的。因此, 必须强化规划法规体系的建设。规划法规体系应包括垂直体系和平行体系。所谓垂直体系就是指建立以《城乡规划法》为主体的从国家到各地区、到各城市的层层相关的法规体系。这其中包括与各级规划法规相配套的解释性、实时性的细则。平行体系是指《城乡规划法》隶属于行政法律体系, 要与其他行政法律、法规相协调并在实施细则中明确反映出相互之间的协调关系。

我国在城乡规划法系的平行体系方面, 先后制定了多部国家级法律和各种技术规范和标准, 法律构建已较为完善。目前, 对于我国城乡规划法律的细化工作来讲, 关键是城乡规划法系的垂直体系的构建, 由于我国现行的城乡规划法律体系对空间规划 (如省域、市域、县域规划) 还缺乏必要的法律支撑。因此, 各省、市、自治区要跳出部门利益的窠臼, 以《城乡规划法》为依据, 以科学发展观为指导, 结合各个地方具体情况, 颁布与之相对应的城乡规划管理条例、技术标准和实施办法, 逐步形成一个国家、省市自治区和城市的3级城市规划法系的垂直体系。

第二, 法律细化要重视程序性法律规范。按照法学上的关于法的分类的一般原理, 将法分为实体法和程序法是其中的主要分类方法之一。以“一法一条例”为代表的我国原城乡规范法律制度是不重视程序性法律规范的, 原《城市规划法》共6章46条, 但涉及程序性法律规范的仅有4条 (第21条关于城市规划分级审批的规定, 第31条关于建设用地规划许可的规定, 第32条关于建设工程规划分级审批的规定, 第38条关于工程竣工资料的规定) 。虽然, 以《城乡规划法》为代表的我国现行规划法律制度逐步重视程序性法律规范起来。但是, 鉴于我国长期以来“重实体, 轻程序”的传统, 在法律细化过程中尤其要强调程序性法律规范的制定。正如哈耶克所说:“正是对这些程序性保障措施的尊重, 才使得英语世界能够将中世纪的法治观念维续下来。”如果缺乏程序性保障措施, 法治就难以延续。强调程序法律规范的制定, 要明确一些“刚性”指标非经法定次序, 不得变更, 这样可以对具体规划设计和建设项目进行有效规划控制。当然, 必须同时在程序上保证这些实体内容的制定和修改的程序, 以便保障规划意图得以贯彻。

二、真正使公众参与制度落到实处

《城乡规划法》规定了公众参与制度, 在一定程度上改变了以前公众参与缺乏法律的支持和制度上缺乏保证的漏洞, 公民的知情权、参与权、监督权在一定程度上得到了体现。这些进步虽然是令人可喜的, 但是这绝不说明我国的公众参与制度就一定能发挥实效和真正起到作用, 由于公众参与城乡规划的相关措施还不健全, 公众参与从总体上看, 仍有可能继续停留在形式化的表象运作阶段。这说明要实现真正意义上的公众参与我们还有很长的路要走。具体来说, 落实公众参与制度的对策有以下内容:

第一, 培育城乡社会的自主性, 建构合理的公众参与组织形式。公众在参与城乡规划的过程当中, 因为个人所代表利益的片面性, 参与力量的微弱性, 实际所能发挥的参与作用有限。虽然有法律来保证公众参与权, 即便是公众能够提出具有建设性的思路和举措也很难引起相关部门的重视, 公众的参与过程很可能仅仅只是停留在形式和走走过场, 这样的公众参与根本不可能发挥实质性作用。一方面, 要由政府承担起培育市场自主意识的责任, 通过家庭、学校和各种舆论工具等社会化途径, 强化市民的世俗化倾向, 从而使公众在自主意识增强的基础上, 主动参与城乡规划。另一方面, 要根据我国城市政治、文化传统的实际情况, 在不改变我国现行行政体系及不增加机构的前提下, 促进和培育各种社会组织的成长, 构建公众参与城乡规划的非政府组织, 其中最重要的是健全居委会和村委会的功能, 搞好社区和农村管理。

第二, 要扩大公众对于规划的决策权和影响力, 提升公众的参与的广度和深度。不能只是停留于规划的表层, 例如周边楼层的高度、道路的走向、市政和共建配套的布置等, 这种表层的参与是不可能深入到城乡的发展目标、规模和功能定位等深层的规划活动的。要改变参与的事情仅仅只是那些涉及自身直接利益的行为, 要从全局的角度来把握利益, 要能提高到公共利益的角度来参与规划, 改变以前的那种“自家打扫门前雪, 哪管他人瓦上霜”的行为, 只有这样才有助于形成一个多数社会公众参与的局面。

第三, 落实公众参与必须加强其他配套改革。公众参与归根到底就是一种参政议政的民主权利, 公众如何参与规划又是一个如何行使公民权的问题。所以, 公众参与是和我国的民主化进程紧密相关的。其中, 政治民主化、政务公开化是公众有效参与的政治前提和基础。因此, 政府管理部门需要以更加开放的心态和方法与社会公众合作, 减少规划过程中的“暗箱操作”和腐败现象, 增强城乡规划透明度。

三、完善规划监督的刑事追究责任

从法理学的角度看, “权力 (权利) -行为-责任”的框架, 是法律对权力或权利的实施进行监督和控制的主要模式。这一模式要点包括:首先, 设定合理、合法的权力或权利是法律监督的前提;其次, 人的行为是法律监督控制的对象。对于超出合法权力或权利范围的行为和违反正当程序的行为, 要予以处罚, 即行为人要承担相应的法律责任, 尤其是刑事责任。

法律规定了义务性的内容之后, 一般就应当有一套相应的责任追究机制, 如果法律责任追究制度不健全, 如责任惩处太轻、过于原则化, 没有一个明确的责任落实制度, 则在实践上就会使得制度上的追究很难被落实。而一旦违法行为人可以逃离法律的追究或者法律的追究不能够起到威慑的预防作用, 那么这个法律也就形同一纸空文。新颁布的《城乡规划法》在第6章用了12个条文的内容专门针对近年来城乡规划建设中的违法行为所出现新特点, 规定和完善了相关法律责任。这种新变化相对于以前无疑对《城乡规划法》的实施起到了一定的保障作用, 但是, 现在的责任追究内容仍然不够有力和具有威慑性, 正如加尔文所说:“倘若一个公共秩序 (国家) 为骚乱所扰乱, 由这种扰乱所产生的邪恶就必须以法案来纠正之。若不以胜于通常的惩罚, 使人生畏惧之心, 则一切人道必将崩溃。”所以, 要完善规划监督的刑事追究责任。

具体来说, 分析《城乡规划法》之后不难看出, 现在的责任追究的方式主要表现为:通报批评、行政处分、吊销资质证书、承担赔偿责任等等, 即便是新颁布的《城乡规划法》在刑事责任立法方面的内容也是有缺失的, 全法只在第69条笼统的规定了“违反本法规定, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任。”规划法缺乏对关于严重违法者如何进行处理的刑事责任条款, 并且在刑法中也没有设定相应的罪名, 那些因违法建设给国家带来巨大损失的责任人便不能受到严厉的法律制裁, 这不能不说是我国《城乡规划法》的一个缺陷。完善规划监督的刑事追究责任可以首先从以下方面操作:

第一, 从刑事责任的立法方面来看, 首先, 可以将违反城乡规划的犯罪行为分为两类:明知故犯的犯罪行为和知错不改的犯罪行为。前者针对在实施违反行为之前已经知道行为的违法性, 并造成重大损失的犯罪主体, 后者针对事前虽不知道行为的违法性, 但在规划管理部门指出后仍拒不停止违法、改正过失并导致严重后果的犯罪主体。但是, 无论那种行为, 最终都属于知法犯法、后果严重的犯罪行为, 都应受到刑罚的惩处。其次, 立法工作者的工作任务必须跳离只是停留在对规划立法缺乏刑事责任制度的危害性和建立该制度的意义上进行讨论的现状, 不能仅仅只是把工作停留在呼吁和宣传的阶段, 必须在理论上对刑事责任方面的立法进行分析和论证, 更重要的是要拿出具体的立法技术和定罪量刑的措施。

第二, 对违反规划法行为的刑事责任的追究需要一个由轻到重的顺序。首先, 可以将规划部门责令停止建设的时间看作一个分界, 在此之前的行为只视作违法, 此后的建设行为, 就构成犯罪;其次从违法建设的规模和造成的危害来看, 可以规定一个量化的界线, 界内视作违法, 而界外就构成犯罪, 量化了标准, 法律就有更好的操作性。

综上所述, 现行《城乡规划法》是一部起点高, 内容科学完善的法律。所以, 利用以前我国城乡规划的经验, 以现行《城乡规划法》为依托, 只要能使现行《城乡规划法》得以很好地实施, 我国就能开创城乡规划的新纪元。

参考文献

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[7]、 (法) 加尔文, (德) 马丁·路德著;吴玲玲译.论政府[M].贵州人民出版社, 2004.

城乡规划法的思考论文 篇2

随着我国城乡经济的不断发展，统筹城乡发展在整个十一五规划期间取得了显著成绩，如，农村医疗和社会保障机制不断深化改革，农村土地流转制度不断完善，农村文化教育事业不断发展。统计局数字显示，目前中国的城市化率已经达到45.6%。按照每年1%的增长速度，到“十二五”末期，保守估计，中国城市化率会超过50%，也就是说到“十二五”末期，中国的城市人口将超过农村人口。

目前，我国十二五规划纲要对统筹城乡发展做出了明确指示：“统筹城乡发展规划，促进城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化。”

在此基础上，统筹城乡发展应包含五个基本内容：一是“城乡制度统一”，即建立城乡统一的基本制度；二是“城乡权利平等”，即赋予城乡居民、企业和其他主体平等竞争的权利；三是“城乡自由互动”，即促进人口、产品和生产要素在城乡之间的自由流动和优化配置；四是“城乡合理分工”，即促使城乡之间各自发挥自身优势，形成合理的分工定位，避免同质竞争；五是“城乡广泛协作”，即鼓励城乡之间开展广泛协作，推进“以工哺农”、“以城带乡”等。

这五大基本内容，其实体现了三大战略指导方针：一是，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。这就要加快改变城乡二元经济结构，改变城乡分离分治的局面，促进城乡经济社会一体化发展。二是，坚持工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”方针。国民收入分配格局、国家财政支出要更多地向“三农”倾斜，对农业、农村、农民采取多予少取放活的政策，全面支持农村改革发展。三是，把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。统筹城乡发展，就要着力构建新型工农、城乡关系，并把这上升到加快推进现代化的重大战略的高度，这是对统筹城乡发展的重要战略定位。

本着城乡统筹以上三大战略指导方针，针对具体实施中的五大基本内容，我国的城乡统筹建设工作已经在以上几个方面都有所涉及并不断深入，在此过程中，我个人认为应该更加突出或完善以下内容：

第一，适度、透明、公开的舆论引导。在城乡一体化建设中，更多的是涉及到城市化进程中的农民身份（户籍）、职业、生活方式的转变，在此过程中，农村居民尤其是老一辈居民中安土重迁的思想观念、身份转变后的生活保障忧虑、生活方式的不适应、转变中的经济权益的保障等等顾虑将成为城乡一体化的思想障碍，因此，政府和相关管理机构有责任、也有必要对我国的城乡一体化政策等进行适度宣导，在通过政治、经济、法律手段解决制度障

碍的同时，通过媒介的作用解除思想和心理包袱，减小城乡一体化的人为阻力。

在舆论引导和思想转变的过程中也需要对我国城乡规划工作者进行相应的职业培训，在城乡统筹的过程中减少直至杜绝“被上楼”的情况。在近几年的城乡规划中，很多农民不愿意加入到土地流转承包中来，也不愿意加入到集中居住区，在实际的执行过程中就出现了各种极端事件，尤其在拆迁过程中表现突出。因此，有必要对城乡统筹中出现的该类事情进行反思，本着以人为本、提高居民幸福指数的目的去完成工作，切实保障相关群体的切身利益。

第二，城乡经济一体化过程中的“软件建设”问题。在城乡一体化进程中，近年来，我国政府的投资力度不断加大，投资范围不断扩大，城乡在基础设施建设、文化活动开展等方面的差别越来越小，城乡经济一体化过程进展顺利。但是在城乡经济一体化过程中，除了这些传统的硬件设备改造之外，我个人认为，更应该坚持以人为本的改造建设理念，将对环境和硬件的改造转移到对人的改造中。比如，如何衡量在城乡经济一体化中，农民失去土地后的生存技能提升，如何通过专业化的培训让农民适应集约化、规模化的土地生产经营模式，成为新一代农业产业工人获得稳定的工资收入，如何让不愿意继续从事农业产业的以80后、90后为主的农村在外务工者提高对土地的流转经营能力和产权、资本经营意识，如何提升他们进入城市之后的生存技能，如何实现地域上表面城镇化的居民实现在生活方式、思维模式上的“市民化”等。如果将国家的整个城乡经济一体化进程中的政策引导和支持作为城乡统筹发展的外力和推力的话，城乡经济一体化中的“软件建设”则是城乡统筹发展的内力和动力，更应该引起重视。

第三，在工作中，要抓住城乡经济一体化中的核心问题——农民收入的可持续增长。经济基础决定上层建筑，在城乡经济一体化中，只有让参与主角——农民的收入不断增长，经济效益逐渐显现才能将城乡一体化的系统性工程长久的执行下去。我个人认为，在目前的经济一体化进程中，政府可以通过规范农村土地流转制度等提高农民的土地承包经营收入和参与农业集约化经营的固定工作收入，同时通过相关农副产业、加工业的发展解决农村劳动力闲置问题，提高农民就业率和工作收入，逐渐提升工资收入在农民收入总额占比，实现收入稳定增长。

在十二五规划前提下，我国农村产业化发展应该主要依托绿色农业、特色农业的发展和带动作用。在人口稠密、地价高昂的地区发展精细农业，通过提高单位产值、经营高附加值农业品种，如花卉、农业观光等方式提升农民收入，并通过产品深加工提高产品附加值，带动农民就业，提高农民收入；在距离城市较近、交通方便的地区发展都市农业，通过为中心城区提供生活必须的农产品，依托大城市科技、信息、经济和社会力量的辐射，带动持续高

效农业乃至农业现代化发展的示范功能，打造绿色、宜居的新型农村社区，提升农民收入的同时提高新型农村的生活水平；在经济发达地区发展有机农业，在当今社会消费观念不断升级和食品安全问题频发的背景下，有机农业具备广阔的发展前景，相比传统农业生产具备高额的产品附加值。

第四，加大社会保障建设和执行力度，但是要提高社会保障的社会化、市场化程度，具体来说，就是坚持多位一体原则、走市场化和政治经济一体化有机结合道路，在现有社会保障和医疗机制的基础上引入市场化的保险覆盖。

在城乡经济一体化建设中，农村的集约化经营中很多人对经营风险的担心不愿参与集约化经营，或者金融机构惧怕经营风险不愿对经营者提供较多的融资业务，因此，需要一些市场化的担保机构或者保险公司的融资担保和农业保险保障。比如，在澳大利亚去年的洪水灾害中，大多数农民并不担心自己的收益，也不会因此造成农业公司的一蹶不振，就是因为其除了相关的政府单位会组织抢险之外还会对农民进行灾害损失补贴，更重要的是由于其全面覆盖的农业保险，其农业经营者将会得到可观的保险赔偿而进行来年的再生产。因此，在我国的城乡统筹发展中，我们有必要引入市场化的保险覆盖，一方面在经营中提升农业规模化生产能力，提高农民收入和土地单位产值，另一方面，提升农业经营的抗风险能力，减轻国家财税负担。

从2004年我国第一家专业的农业保险公司在上海成立之后，我国的农业保险业务得到了一些发展，但是仍然存在着严重的问题，主要表现在：首先，农业保险经营并没有真正的做到完全符合农业生产的高风险性，这种高风险性从保险经营的市场规律来看需要通过提高保费，降低赔付比率来对冲风险，但是作为农业生产经营者的农民来讲，这会导致他们的参保积极性受到影响，在保险公司的市场经营中存在着自身生存压力和是否达到保护农业经营的两难选择；其次，目前来看，由“农户互保、商业保险公司、政府补贴”组成的三位一体的保险体系并不能完全满足市场经营的需要，需要引入更多的社会主体的参与，尤其是政策性银行或金融机构的参与；另外，在农业经营保险的引入中不少当地政府机关存在思维误区，认为有了农业保险政府、农户就可以高枕无忧了，在自然灾害防御措施方面力度有所下降，其实农业保险作为一个高风险险种需要更多的政府支持和防汛抗旱部门的协同参与。

因此，在农业保险的市场化引入方面需要加强以下措施：

首先，政府需要加强对农业保险公司的政策支持力度和补贴力度。政府可以通过税收减免的方式进行变相补贴，也可以通过提高农户保费补贴变相提高农业保险公司的保费收入，增加农业保险公司的总体收入和利润。其次，在目前三位一体的体制之下，引入更多的社会

主体的参与，提升农业保险公司的抗风险能力。因为农业经营风险具有高发性、区域广阔性和普遍性的特征，因此，一旦出现自然灾害，农业保险公司的赔付金额往往远大于其保费收入，使得保险公司难以维持自身的经营发展，这就需要在农业保险的运作中引入再保险机制，专门针对农业保险公司的经营风险开展业务，提高农业保险公司的赔付能力和存活率。同时，还需要建立发生重大农业灾害时的政府及相关部门的灾害承接机制，以防在农业保险公司无力赔付时带来的负面效应。除了再保险机制之外，还可以引入国家开发银行和国家农业发展银行等政策性银行作为参与主体，为农业保险公司提供政策性融资，满足农业保险公司的资金发展需求。再次，建立农业保险公司和政府之间的灾害防治合作平台。农业保险公司由于其自身的经济效益驱动具有积极参与自然灾害监测及防治的内在需求，此时，需要政府建立一套农业保险公司与当地气象部门、地质部门进行灾害防治工作的合作平台，进行积极的灾害防御工作，做好灾害预警，降低灾害发生概率。

第五，在目前的城乡统筹及城乡一体化发展过程中，社会的关注更多聚焦在经济收益和社会效益方面，我个人认为我们应该在注重经济效益和社会效益的同时，兼顾基层民主政治建设和民主参政方式的改革。

在城乡经济一体化中，可能会涉及到居民居住地点的变化，甚至居住方式的改变，尤其是向集中居住区集中搬迁的方式将会改变原来的以村为单位的管理方式和管理理念，在这种转变中，如何应对居民思维的转变，如何提升领导的驾驭能力，如何能够让城乡社会一体化之后的居民找到归属感，如何体现共建共管共享的治理理念都需要在具体的执行中进行思考。在具体的工作中，需要做好以下几点：

一是，加强城乡居民，尤其是刚刚从农村进入城市的居民的思想政治宣传和教育工作，多组织有意义的城乡居民社区活动和组织生活，组织城乡居民有序的参与社区管理和民主管理，提高居民的民主意识和民主参与意愿，为社区管理和民主工作献策献计；二是，取消户籍限制等体制性障碍。针对长期居住在城市但是由于户籍制度的限制等原因，难以履行自身的市民权利的居民，采取取消户籍限制、扩大基层领导直接选举范围的方式让这些居民充分实现自己的民主权利；三是，积极引导居民以思想意识的转变，提高公民的“市民”意识。在城乡统筹工作开展之前，在农村政治和经济生活中，居民的家族意识浓厚，在日常事务处理中，经常会以家族利益为重，向市民的转变中，其思想意识的引导要突出居民个体的权利与义务，帮助其逐步适应城镇化生活方式。四是，提高领导干部的组织领导能力。在城乡一体化过程中，人员的相对集中会造成短时间内人口迅速膨胀，领导干部对部分民情不太清楚，造成一定的组织管理困难，这就需要领导干部加强党群沟通，提高自身组织管理能力。

第六，坚持规划先行，特色主导的原则，因地制宜，在条件适宜的地区以“就地城镇化”的方式建立城乡二元经济体外的第三元经济体——中小城镇和新型农村社区。

“就地城镇化”并不是在所有的地区都可以实行的，它本身需要一些特定的前提条件，如便利的交通条件能够将城市与农村之间的地理距离相对缩短，人员、资源与城市的流通迅速；相对完善的信息化覆盖能够让农村居民在信息共享、信息接触等方面和城市居民之间的差距缩小，中小城镇和新型农村社区具备人口、产业等相对集中的地理条件等。

在中小城镇建设中，要坚持规划先行的原则，在建设之初就需要对中小城镇的相关功能区域进行长远规划，保障后续发展潜力；此外，还需要建立适度的产业机制转移制度，通过产业的发展带动人群的自然集中，而不是一味的通过政策推动人口转移，同时，在小城镇的建设中还要对城镇的相关社会、经济制度等进行集中规划，创造与城市居民无差异的生活居住条件，并对农村社区居民和城镇化居民进行相关的培训，逐步适应城镇化生活方式。

针对以上六条关于头筹城乡发展规划的思考，四川研究所的重点工作将围绕以下几个方面有序开展：

第一，发挥我所的专家队伍优势，进行专项理论研究工作，结合目前成都及其周边地区的城乡统筹工作进展情况进行实地调查研究。成都自2004年以来开展的城乡统筹工作取得的了全国上下的一致好评，为十二五规划期间我国城乡统筹工作的全面开展提供了宝贵的经验和财富。四川研究所可以利用自身位于成都的优势，组织和参与关于成都及周边地区的城乡统筹规划的论坛，学习和总结其成功的工作经验；在高校专家队伍的组建和应用方面，以川内的各所高等院校为基础，以部分企业咨询专家为辅助，可以多向参与过成都市城乡统筹规划的高校专家队伍倾斜，在专家队伍成型之后，组织其开展城乡统筹工作较成功地区的实地调研，将成都及周边试点区域的成功经验进行理论总结和研究，丰富我所的城乡统筹研究案例和成果，并根据各地实际情况进行推广运用。在成都及周边试点地区的后期城乡统筹工作组织过程中，我所将以积极参与的工作方式，组织专家队伍和相关人员深入一线，获得城乡统筹工作的第一手研究资料，这将对我所的理论和实践的结合起到至关重要的作用。

第二，在项目推广方面，为城乡统筹规划提供相关的合作平台，建设专项合作机制，对优秀试点项目进行实际考察和总结后向适用地区进行宣传推广。首先，在一些重大项目的统筹协作方面要体现我所的全局统筹协调能力，在上述提到的农业保险再保险机制和国开行等相关部门的对接方面，我们需要利用自身的优势，为商业农业保险公司和国开行、地质气象部门的合作进行协调，促成各项合作的顺利进展。其次，在项目推广中，我们要努力总结在试点地区经过实践检验的成功经验，总结出具备普遍规律的工作方法，将项目在条件适宜地

区进行积极推广，并通过专家队伍的指导、基层地区的合作、我所人员的积极协调，提高项目推广的成功率。

城乡规划在城乡建设中的作用 篇3

【关键词】城乡规划；城乡建设；作用分析

城乡建设是现阶段的国内的重要任务，并不断为社会各界所重视与认可。城乡建设涉及的内容广泛，需要结合地区和人们的实际需求，科学的展开整体布局与规划。城乡规划是提高城乡建设质量的关键因素，通过城乡规划可以有效的对城乡的资源和空间进行分配，促使城乡建设更加符合人们的生活需求，有效的提高了城乡建设的质量和水平。借助城乡规划来加快城乡建设的速度和水平，推动国家的城乡统筹全面发展。

一、城乡规划的概述

城乡建设不但要完成城乡建筑的建设与设计，还需要科学的对城乡的基础设施进行建设，促使城乡居民的生活质量和生活水平可以得到有效的提升，推动城乡的科学发展。而城乡建设，需要站在全局的角度，科学的对城乡资源进行统筹规划，促使城乡建设更加符合人们的生活需求，积极推动城乡经济的协调与全面发展。

社会的进步与发展，使得城乡规划涉及的内容日渐全面，在满足国家相关法律法规的基础上，科学的对城乡的建设与发展进行规划。促进城乡资源可以得到全面的统筹与发展，提高城乡资源的利用效率。满足人们的生活需求，结合城乡人口密度，科学的对城乡的基础设施与公共服务设施等进行规划，促进城乡建设更加合理有效。发挥城乡居民的监督与参与作用，使城乡居民可以积极的参与到城乡建设中，促使城乡建设可以得到全面的提升。城乡规划还将对城乡的未来发展和经济结构等进行调整规划，促进城乡经济得到全面的提升，积极实现城乡的可持续性发展，并全面对科学发展观进行落实。

二、城乡规划在城乡建设中的作用

城乡规划在城乡建设中具有十分积极的作用，可以有效的推动城乡建设的质量与效率，促使城乡建设更加符合人们生活的实际需求，推动城市的可持续性发展。

（一）城乡规划为城市建设提供法律基础

城乡建设在实际过程中，需要遵循国家制定的相关法律法规和城乡建设基础任务，从而使得城乡建设更加符合城乡居民和经济发展的实际需求，提高城乡建设的可靠性。传统的城乡建设过程中，一些不合理的问题始终影响城乡建设的质量和城乡建设的水平，许多城乡建设的相关法律法规已经不能满足现阶段的城乡建设需求。而城乡规划，可以有效的为城乡建设提供法律基础，城乡规划法是近年来新出台的关系到城乡建设的法律法规，具有极强的约束能力，站在城乡建设全局的角度，科学的对城乡建设的职能划分、城乡经济发展、基础设施建设等进行规范，有效的改善城乡居民的居住情况和生活情况。而且，城乡规划法中对城乡建设中危害城乡居民基本利益和权利的因素进行控制，促使城乡建设更加重视“以人为本”的建设理念，推动城乡建设的顺利进行。

（二）城乡规划对城乡建设的调控作用

城乡规划对城市建设具有宏观和微观的调控作用。因为城乡建设涉及的内容非常广泛，不仅涉及到了城乡的政治、经济，还包含了科教、基础设施、公共服务设施等内容。宏观调控方面，需要国家制定科学合理的宏观调控措施，使城乡建设能够与现阶段国家的基本发展目标和发展势头相符合，满足科学发展观的基本需求。政府有关部门通过城乡规划，对经济和资源的使用情况进行调控，协调城乡建设中的经济体系结构和社会发展方向，科学的对城乡的资源分配、空间利用、城乡基础设施布局等进行调控，促使城乡建设的可持续性。微观调控方面，在满足城乡建设整体规划的基础上，合理的对城乡建设的细节进行调控，通过对基础设施及公共服务设施等的建设，突出城乡建设中的人性化设计。

（三）科学统筹城乡资源，推动城乡建设的可持续发展

在实际的城乡建设中，城乡规划需要站在城乡建设的全局角度，科学的对城乡的各类资源进行分析，并制定合理的应用计划。合理的空间布局是确保城乡建设有序、环境整洁、特色鲜明的重要组成部分。通过城乡规划的有效实施，可以对城乡的空间资源进行合理的利用，对建筑物、构筑物等进行科学的设计，从而建设一个健康舒适的居住空间。城乡规划还对水资源、土地资源等进行统筹规划，促进资源的利用效率能够得到全面的提升。科学合理的城乡规划可以降低城乡建设过程中对环境的影响，推动城乡建设可持续发展。

（四）推动城乡经济发展，缓解城乡两极分化

通过对农村资源的有效开发，提升农村的创业热潮，增加农民的经济收入，来推动城乡经济又好又快的发展，促使农村人口的生活质量和生活品质得到全面的提升，最大限度的缩短城市与农村之间的差距，缓解城乡两极分化的现状。合理的城乡规划可以使城乡居民积极参与到城乡建设中，提高农村的精神文明建设和文化建设，缩短城乡教育、文化等的差距，推动城乡的全面进步与发展。

三、结束语

城乡建设主要致力于广大农村的改造与建设，以及对城乡的地资源、自然资源等的合理利用。通过城乡建设推动城乡的经济发展，缩短城乡的经济、文化等差距。科学合理的城乡规划，是站在全局的角度，科学的对城乡建设进行规划指导，促进城乡建设的质量和水平能够得到全面的提升，为人们营造一个舒适、现代的生活空间。

参考文献

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对城乡规划编制及管理的思考 篇4

一、目前城乡规划编制出现的主要问题

1. 规划缺乏弹性

事物都是发展的，而我们无法预料到事物的下一步发展，同样，城乡规划编制应具有一定弹性，以适应不断变化的环境。然而，根据现有的规划模式，规划人员通常会忽略实施可行性和建设时序的考虑，这让规划队伍无法根据实施路径、时序做出完善的规划。如果事物的发展有所变化，规划就很难应对，这不仅让规划的可行性操作变差，还会影响到后期规划的制定。

2. 方案的唯一性，规划缺乏科学性

城乡的发展是由很多方面组成的，然而，我们很多时候制定的城乡规划具有唯一性，忽略了事物可能出现的多种状况，最终规划成一种发展可能，很有可能导致规划在实行过程中流产，这类城乡规划也缺乏科学性，不符合时代的发展需求，其可靠性和操纵性也随之降低。

3. 规划设计过程中没有充分反映民意

我国规划师的素质参差不齐，但他们普遍认为规划是一项技术新要求较强的项目，加上受到计划经济的影响，将规划看成是官僚技术和精英技术。城乡规划内容中偏重建设形势，常常拘泥于空间研究，缺乏对城市发展与生态环境的平衡考虑。除此之外，规划还会受到其它社会因素的影响，导致政府对人民意见不够重视，导致整体规划无法全面符合民意和社会持续发展原则，缺乏群众基础，可操作性差。

二、城乡规划编制及管理

1. 城乡规划应具有开放性

我们要有创新思维，以开放的态度进行城乡规划。因此，有四项工作我们必须要做好：首先是扩大规划的招标范围。将所有需要的具体的城乡规划设计面向社会招标，提升竞争力，选择优秀规划单位，提高城乡建设的档次和质量;其次是必须充分听取相关部门的建议，在一项正式规划公布前，需先征得专业管理部门的意见。城乡规划主管部门与其它部门之间应建立通报制度或会签制度，及时修补规划中的不足与失误，使城乡规划更科学、更合理。第三是规划成果评审前应向相关部门提供材料，以便审核人员有足够的时间去审查和思考。规划评审委员会应以城乡发展为重，以人为本，以强烈的责任心，切实做好每一项规划的审核工作，切勿走形式;最后就是要实现规划设计方案公示制。所有重大项目、标志性建筑的规划和建设都要公诸于世，积极听取人民的意见，以广大人民的实际需要出发，广泛征求市民的意见，增强规划的透明度，实现工作参与。也应加紧速度建立城乡规划的公众参与机制，把一些项目特别是公益项目和重大城市建设项目规划拿出来让群众评价;同时应给与规划者一定权力。对规划中的强制性指标加强控制，当然，这种强制性的指标应是科学的。这种做法对提高规划人员的工作激情有积极作用，可以充分挖掘规划设计人员的创造性，努力让城乡规划更优秀，城乡建设更实际，让社会环境更美好。

2. 从理性工具走向民主工具

通过预测为研究核心的规划编制过程被称为理性工具，但目前已经逐渐实现了对情景分析的转化，当我们在实现数字化城市建设时，往往需要更多的信息依据，这两方面的需求与进步促进了民主工具的形成，首先是城市数理模型的GIS化，其次是虚拟现实技术的发展;前者是科学化城市研究的过程，让海量的数据与现实的空间背景、环境联系起来，使其科学化;后者则是城市科学的大众化进程，公众可以慢慢观察到城乡的发展和城市的变化。而模型城市和虚拟城市技术的结合所造就的情景城市系统就是民主工具，让城乡建设现场更加人性化，而城市的发展也吸引了更多非专业人士参与到城乡未来的建设中。引进或自主开发这样一个技术平台并不是关键问题所在，如今，不少西方国家已经开始运行的系统中所包含的大量数据和信息就是根据对系统对象长期的社会经济发展规律甚至个人的行为分析研究出来的，从社会发展的方方面面中找寻规律，因此，这里的一切都不是单纯的技术就可以解决的，而是要根据社会的实际情况，国家的发展状况，依靠自己的规划师的努力来实现城乡规划的数字化发展。

3. 控制性详细规划编制的创新，科学指导城市土地使用

推进城乡规划编制的控制，能有效提高规划编制的质量和有效性，如果编制主体多、实施修改反复多，编制内容、图文表达各不相同，都对规划的质量有着较大影响，例如，浙江省就大力推进规划编制控制工作、规范工作，还颁布了《浙江省控制性详细规划图集编制导则 (试行) 》，在全省范围内大力推动图集编制控制工作，将编制与土地使用的分区分类管理结合起来，实现动态管理，同时与规划的电子信息相结合，与规划成果报备和档案管理相结合，提高城乡规划的可靠性。

为了维护公共利益和人民利益，在编制控制工作中不可避免的面临大量的利益协调工作。此时，我们应该以集体利益出发，重视民众物权意识和参政、议政意识的加强。对此，我们首先要做的，就是坚持以维护公共利益与合法物权为基本出发点，制定强制规范确保公共利益，并大力推行公众参与政策的落实，调节个人与集体与市场之间的矛盾关系;与此同时，规划编制中注重强化资金平衡分析、利益相关方权益协调等内容，保护相关部门的合法权利，提高城乡规划的可操作性。

三、体现民主的科学编制手段

城乡规划是一项系统化的工程，其规划应该公开展示。主要的做法就是开展规划咨询、实行规划民主监督。规划设计人员通过模型、效果图、电视专题片、实景照片等方式进行宣传和通知，让广大人民群众都能了解到规划的实际情况，并广泛征求社会各界意见，让人们更多地了解、关心和支持城乡规划工作，全面实行民主监督。实行规划听证制度，规划听证制度就是针对每一项规划方案举办的由地方规划主管部门领导、规划设计专家、地方政府领导及公众代表参加的座谈会和研讨会等，对于城乡规划中所涉及到的各项利益及规划可行性都要进行广泛的论证，尽可能的与专家、人民、政府达成一致，使规划编制、审批管理及实施管理从源头上就能结合在一起，方便后期的工作协调。

规划编制过程中的民意调查是一项重要工作，落实民意调查，将规划方案在相关社区公开展示一段时间，征求人民的意见，并以调查报告的形式总结出来，主要是为了让规划目标与实际需求相适应。相关部门在工作中一定要协调平衡好各种利益关系，对城乡规划编制进行适当范围的调整、补充和修改，真正做到规划与公众市民意愿的统一。

四、结语

城乡规划法的思考论文 篇5

【摘要】资源环境与城乡规划管理专业主要是对报考本专业的学生进行资源环境与城乡规划管理方面的综合性的培养。在资源环境的基础上来进行城乡规划的管理，同样在城乡规划管理的基础上进行资源环境的利用，两个互为基础的同时又相互补充。为了更好的为国家输送具有资源、环境和城市规划管理的应用型人才，许多大学都开设了这类专业本文主要对创新立体模式的思考，对现阶段培养模式中存在的相关问题做了简单的描述，并对创新立体模式的优点进行了简单的介绍。

【关键词】资源；环境；城乡规划；

一、资源环境与城乡规划管理专业简介

资源环境与城乡规划管理专业所涉及的专业比较广泛，对于学生的相关专业的基础性知识要求较为全面。在新的时代强烈要求下不仅要求学生对资源环境与城乡规划管理这两个大方面的知识有全面的掌握还要求学生对环境学和地理学等等相关知识有目的的学习。

由于本学科存在着交叉性强的特点，就要求学生对资源环境与城乡规划管理的各个领域有所了解并能够及时的掌握部分技能。由于城市化的进程越来越快，对资源环境与城乡规划管理专业的学生的要求越来越严格，这也不可避免的使学生们提高自生的实践能力，为更好的服务于资源环境与城乡规划管理这个领域。创新性，是适应时代快速发展不可忽视的时代要求和人们生活中的需求，本专业具有良好的延展性和创新性。

二、资源环境与城乡规划管理专业现状分析

由于资源环境与城乡规划管理专业的学科交叉性强，就导致了不同大学之间存在着不同模式的办学方法。在我国最常见的办学模式是与测量工程学合办，为以后在资源环境与城乡规划管理方面的发展提供一个更为现实的基础，代表学校是武汉大学；还有与资源环境与城乡规划管理专业与地理学合办，这种方法能够更好地为学生提供理论基础，为将来的工作做好技术支撑，代表学校是南京大学；与环境生态学合办，主要是此专业设立于环境学院，目的是培养城市规划性和环境保护性人才，代表学校是河海大学；与城市规划合办，利用知识的相互联系性对资源环境与城乡规划管理的进行整体把握，培养实践类人才；与工程管理学合办，作为综合性学科的资源环境与城乡规划管理可以更好地与工程管理合办，原因如下：工程管理也是一门管理学、经济学和工程学的综合性学科，管理学的知识体系在资源环境与城乡规划管理方面同样的适用，方法和手段也大体相同，最重要的一点是可以更好地吸取国外工程管理方面的成功案例进行分析和讲解。

三、资源环境与城乡规划管理专业存在的不足和相关问题

1.对专业的定位不明确。由于资源环境与城乡规划管理专业是新兴的专业，一些大学对

本专业的培养目标不是十分的明确，导致教学内容和教学方法的不切合。作为新时代的大学

生，不仅仅需要学生对专业方面的掌握能力，还对要求德、智、体、美、劳五个方面全面发

展的创新性人才。没有使学生们对自己以后工作的发展进行全面的了解，不能激发孩子们对

知识的有选择的具体学习，没有树立正确的择业观念。常常导致本专业的学生在毕业时找不

到合适的工作，而用人单位在招生时找不到适合的学员。

2.泛而不专。本专业的综合性太强和交叉性明显的特点就使得学生们对本专业的知识有

一种多而不专的感觉。一些学校为了提高就业率，加大专业知识的广度，对与之相关的学科

也开设较多的课程，使得学生们接触的知识太广太杂，最后导致学生毕业时没有一个“拿得

出手”的硬性能力。然后，这样的教学计划和教学质量不能为学生的后续发展提供强有力的基石，使他们有一种迷茫感。

3..实践能力不足。资源环境与城乡规划管理专业对学生的实践能力要求就为严格，对于

在学生而言，长时间的理论学习使得他们的实践能力不足。

4.深造专业模糊。作为新时代的大学生，毕业就去工作的传统模式早已不复存在，对于

知识的向往和为了得到一个更高的就业平台，一大部分学生会继续深造。然而，资源环境与

城乡规划管理专业没有明确的硕士学位学科，如果学生想进一步深造，只能选择不对口的其

他专业，这就为资源环境与城乡规划管理专业带来了一定的困扰，为学生的深造造成了不可

避免的麻烦。

5.社会认可度不高。资源环境与城乡规划管理专业已经存在了几年，然而一些中小型企

业并不知道或者熟悉这一专业，这样就导了没有社会需求引起的就业难题

四、创新立体化模式的优势

社会的快速发展，科技的更新换代，当代中国城市化的不断深入，对资源环境与城乡规

划管理专业的要求也越来越高，建立立体化的创新办学模式是不可避免的时代潮流。创新立

体化模式有着这样的几个优点：1.使得理论联系实际，更好的培养创新性人才；2.多元化教

学的应用，更好的培养综合性人才；3.符合时代的需求，进一步加快我国的城市化建设。

结语

总而言之，资源环境与城乡规划管理专业最为新时代的产物，是在资源、环境和城乡建

设等多方面存在矛盾的情况下建立的具体学科，存在着学科多元化，学生综合性强等先天有

点；再加上创新立体化模式的应用会在提高学生的实践能力和适应城市化发展方面有很大的改善。

参考文献：

[1]胡和兵．地方本科院校专业实践教学探讨——以“资源环境与城乡规划管理”专业

为例［J］．池州学院学报，2010，24（3）：131－133．

[2]周晓芳．资源环境与城乡规划管理专业发展现状分析与对策研究［J］．中南林业科

技大学学报（社会科学版），2009，3（6）：178－180．

[2]赵荣钦，李志萍，曹连海．资源环境与城乡规划管理专业发展问题及对策分析——

基于华北水利水电学院专业建设的思考［J］．华北水利水电学院学报（社科版），2009，25

城乡规划法的思考论文 篇6

关键词：土地规划管理；城乡规划实施；关系

在城市建设和乡镇发展中，土地规划管理和城乡规划实施都是重点工作，不仅是当前建设的需要还关系着经济的未来发展，对社会的整体进步起着不容忽视的作用。为了能将这两项工作顺利开展，进一步发展城乡经济，就要充分认识土地规划管理与城乡实施之间的关系，才能采取科学、合理的方式促使两个工作的平衡开展，以达到最理想的效果，进一步深化可持续发展战略和社会的和谐健康发展。

一、土地规划管理及城乡规划体系

1.1城乡规划体系结构分析

城乡规划体系是一个相对独立的系统，具有一定的完整性。在系统中，管理主体具有显著的地方性特征，规划方案在具体设计中，要从当地的实际情况为出发点开展具体的分析，当规划方案确定后由相应的部门进行评估、审批等工作，这样不仅确保了规划方案的总体价值，也使方案更具保障性。总之，城乡规划及管理工作的开展，一定要顺应社会体制和经济的总体发展趋势，才能使其真正发挥出作用。

1.2土地规划管理作用分析

第一，土地规划管理实现了对土地用途的有效管理和监督。土地资源是不可再生资源，我国尽管幅员辽阔，但人口众多，土地人均占有量非常少，因此土地的应用必须实现高效化，政府对土地的管理就要通过法律条例来强化约束，并从发展需求上出发实现对土地的分类，不仅能对不同类型的土地资源进行引导和限制，还能实现土地、经济、生态之间的协调发展，在经济发展的同时实现对环境的保护，符合当前可持续发展的战略需求[1]。

第二，土地规划的有效管理，促进了土地的合理化利用。对土地实现了有效的管理，不仅能在空间、经济结构上强化对土地的利用，还能协调产业间的发展，促进人、土地和经济之间的协调关系，实现和谐发展。土地规划管理的实现，强化了对基本农田的保护，不仅促使社会的良性发展，还促进了土地的生态化利用，推动了我国可持续事业的向前发展。

二、土地规划管理和城乡规划实施关系分析

2.1土地规划的指标分配与城市规划的科学性

从目前对城市规划的研究看，在众多的学术交流中很多的学者都开始认识到土地规划不具科学性这个现实问题了，并且城市土地规划也因此对其严谨性起到了弱化作用。党中央对于地方有一定的束缚性，并有严格的管理，这就使得土地规划与城市规划之间的矛盾随着时间推移越积越多。尽管土地规划、城市规划都是由同级政府来编制和组织实施的，上報程序也相差不大，但两种规划却存在很大的分歧，在很多问题方面是无法达成统一的。城市规划，是对地方政府发展的表达，土地规划则是上级分配的表现，这是两者存在的根本性区别，也是导致两者无法实现统一的根本因素之一[2]。另外，地方政府在未来和新增用地的审批方面始终都受到上级政府部门的管理和约束，没有自己决定的权利。近几年，城市土地规划科学性受到了众多学者及社会的质疑，政府对此及时做出了反应。出台政策进行调整和部署，强化对土地规划和城市规划的控制，针对集镇和村庄规划管理作出了调整，并重新调配建设用地的指标，进而有效的对“圈地热”现象做出了有效控制和改善。但实际中，土地规划和用地指标之间存在着很大的矛盾，这是由于中心城镇的建设用地、规模、总量都受到上级的严格控制，另外，经济发展状况也对用地指标有直接性影响，这两个方面就使得矛盾不断累加。从整体上对土地规划进行分析的话，这是一种自上而下的管理和控制方式，尽管缺乏一定的科学性，但对于当前经济高速发展的状况，也未必不是一种可以选择的有效手段。

2.2土地管理手段是保障城乡规划有效实施的重要抓手

①城乡发展中，建设用地增减和村镇规划的挂钩。从农村近年来的发展，我们不难看出，尽管农村建设用地中，土地规划一直保持传统的方式开展，但在工作实际开展中，居民点的拆并整理问题上，很多时候农村建设用地是通过与城乡建设用地的挂钩这种方式来实现的，以达到中心村、城镇的集中化建设。简单来说，当城镇建设需求增大、上级新增建设用地计划无法满足时，地方政府就通过村庄的拆并、整理来实现用地指标的增加，以满足当前城镇建设的需求，这就是实施城乡建设用地增减挂钩的根本性原因所在。

②城乡建设用地增减挂钩的功与过。从实际来看，当前的很多地区对于城镇建设指标的达成存在一种盲目的追求和满足，在未经农民同意的情况下就对村庄强拆、强建，强迫农民集中居住，这在很大程度上给农民生活造成不便和压力，不仅增加了他们的生活成本，也让农民无法享受到增减挂钩政策实施下所产生的土地增值收益。这种违背城市建设土地规划原始初衷的做法一度使增减挂钩政策成为风口浪尖上被质疑的对象，但随着城乡一体化的推进和农业现代化的迅速发展，这也作为一项加快农村发展、促进城乡统筹的重要政策，广泛的在等众多地区中应用。尤其是一些城市化进程快、实施农地流转规模化经营的农村地区和一些新农村示范地区，本身对于建设用地就存在很大的需求，这样就应用挂钩政策中的优惠政策，如免新增建设用地使用费和交耕地開垦费、配套安排农村土地整治项目、同步审批建新区用地等实现了建设用地的开发，这样看来，增减挂钩政策的推行在这些地区还是可以应用推广的，也具有实惠大、压力小等作用，有效促进了城镇化发展与新农村建设的双赢。

结语：总而言之，土地规划管理与城乡规划实施是我国开展土地管理的两个重点工作，尽管他们之间存在着一定的矛盾，但只要有树立正确的认识，采用科学的方法，提高土地规划管理和城乡规划实施的合理性，就能够提高我国土地资源的利用率，不断促进国民经济的长期发展。

参考文献

[1]吕维娟，殷毅.土地规划管理与城乡规划实施的关系探讨[J].城市规划，2013，10：34-38.

[2]黄欢.土地规划管理与城乡规划实施之间的关联性[J]. 地球，2015，12：106.

城乡规划法的思考论文 篇7

《中华人民共和国城乡规划法》的颁布实施标志着我国的城乡规划体制真正地由原来的城乡二元格局走向城乡协调发展。《城市规划编制办法》中提到“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”。

《城乡规划法》对镇的发展提出了明确要求。在镇规划的制定和实施方面, 突出镇的特点, 既体现了其具有的城市的某些特征, 又强调了其对于农村的辐射和带动作用以及为农业生产服务的功能。

近郊型小城镇处于城乡协调发展的最前沿, 直接受到城市发展的辐射和带动, 自身又是农村剩余劳动力转移、转化的平台, 因此, 在编制这类小城镇总体规划中, 需要着力加强城乡一体化理念的指导, 促进城市、镇、乡、村协调发展。

二、近郊型小城镇的涵义和特点

近郊型小城镇一般位于大城市规划区范围内, 界限明显, 具备一定人口规模和工业发展基础, 经济发展状况良好, 并承担中心城市的一部分功能。随着城镇化进程的逐渐推进, 近郊型小城镇作为一定范围内的地域中心, 成为城镇化发展的战略重点, 中心城市“退二进三”产业结构调整战略的边缘工业组团和部分外溢城市功能的承载地, 也是疏散中心城区过密的主要地区, 表现出过渡性、混杂性和动态性等多元特点。

近郊型小城镇相对于其他小城镇具有不可比拟的优势。尽管如此, 近郊型小城镇由于行政区划的限制、行政管理的混乱, 一直未从真正意义上融入大城市的整体产业规划布局中, 反而极易沦为中心城市转移污染工业、以工业园区形式存在的所谓的“经济开发区”。

三、近郊型小城镇总体规划编制的不足

近郊型小城镇除具备一般小城镇的基本特点之外, 还与中心城市有着千丝万缕的联系。但是, 在近郊型小城镇, 尤其是像苏北地区这样的欠发达地区近郊型小城镇, 在编制小城镇总体规划时还是按照一般小城镇总体规划的模式, 以“空间集聚”为理论指导, 以镇区规划为主, 构建小城镇增长极, 寻求镇区超速发展, 结果导致镇区规模过度扩张, 而外围农村不景气。

(一) 被动接收大城市的吸引和拉动, 与周边城镇联系不足, 区域关联度低

首先是中心城市对近郊小城镇辐射作用较低。近郊型小城镇与中心城市之间有着千丝万缕的联系, 既是中心城市的资源腹地, 也是中心城市功能向外转移的首选。但是, 在苏北地区, 由于行政区划的壁垒, 近郊型小城镇不能够充分地与中心城市联系, 中心城市对外辐射作用不明显。

其次是近郊型小城镇与周边其他小城镇之间由于行政管辖的藩篱, 彼此不能协调利用共有资源, 区域发展的隔离导致小城镇整体发展水平较低。

(二) 没有抓住城市生活型服务业发展的机遇, 功能定位不准确

虽然在大城市的第三产业比重越来越大, 许多地方已经超过第二产业成为城市社会经济发展新动力, 但是, 对于某些生活性服务业, 比如假日休闲观光业、商贸服务业、传统特色市场等, 近郊型小城镇对于一般小城镇就具有不可比拟的优势。如果近郊小城镇本身具有较好的资源, 那么抓住机遇和优势, 大力发展这类生活性服务业, 也将为城镇发展带来新的增长点, 而且可以成为特色产业, 对于打造城镇形象也会起到非常重要的作用。

(三) 对生态农业重视不足, 产业结构不明晰

根据杜能的农业区位论, 在理想的中心城市周边农业生产方式的空间配置, 以种植相对于其价格而言笨重而体积大的作物或者生产易于腐烂必须在新鲜时消费的产品。随着与城市之间距离的增加, 则种植相对于农产品的价格而言运费小的作物。在城市的周围, 将形成在某一圈层以某种农作物为主的同心圆结构。以中心城市为中心, 由里向外依次为自由式农业、林业、轮作式农业、谷草式农业、三圃式农业、畜牧业。

发展到今天, 虽然杜能区位论的很多理论对于现在都已不适应, 但是对于大城市周边小城镇农业发展仍然具有一定的借鉴意义。在大城市近郊区应当积极发展生态农业, 例如蔬菜、花卉、家禽、奶制品等。

(四) 重视经济发展, 忽视环境保护

苏北地区小城镇总体规划中还有个非常值得我们注意的问题, 那就是很多小城镇在编制总体规划中盲目要求扩大工业用地的面积, 甚至不顾某些企业对生态环境的污染, 试图在总体规划阶段将某些非法占地的企业合法化。诚然, 招商引资、发展工业是壮大小城镇经济的重要手段, 也是促进小城镇经济快速发展、加快实现城镇化的有效途径。但是, 我们不能以牺牲环境来换取经济的畸形发展。如果任由这种事情发生, 那么在不远的将来, 很有可能就是在规划期末, 忽视环境保护带来的问题将成为小城镇经济建设的最大障碍, 甚至是短期内无法逾越的障碍。

四、张集镇总体规划的实践

徐州市张集镇是典型的近郊型小城镇, 在《徐州城市总体规划》中, 张集镇被划入城市规划区范围内, 在《铜山县总体规划》中被确定为县级重点镇。镇域内104国道、徐宿宁高速和徐连高速穿过, 交通便利。张集镇经济水平居于铜山县域前列, 以2006年数据为例, 张集镇地区生产总值在铜山县20个小城镇中位居第四。2007年全镇实现GDP12.03亿元, 人均1.80万元。目前工业以食品、机械制造和化工产业为主, 第一产业的机械化、市场化经营初具规模, 商贸、金融、餐饮、运输等第三产业发展势头良好。

张集镇拥有良好的生态环境, 镇域内有正在建设的吕梁山风景区、故黄河风光带等。境内河湖 (水库) 密布, 部分水库周围已经自发形成了休闲垂钓观光景点。生态林、经济林、防护林等林业资源也非常丰富。

(一) 张集镇总体规划中的特殊性问题分析

1. 上位规划过于保守的城镇定位

张集镇现辖20个行政村, 64个自然村, 总人口89238人。城镇人口34000人, 城镇化水平38%。人口密度为559人/平方公里。但是, 由于多方面的原因, 上位规划对张集镇的人口规模、城镇性质定位都过于保守, 没有充分发挥张集的优势, 也不能适应张集未来发展的需要。

《徐州城市总体规划 (2003~2020) 》将张集镇城镇人口规模定为1~2万人, 《铜山县城总体规划 (2006~2020) 》定为2.4万人。这与张集镇的现状城镇人口规模出现了非常大的差别。

《徐州城市总体规划 (2003~2020) 》将张集镇确定为徐州都市区内完善居住功能、满足部分生产性职能、具有基本服务设施的一般小城镇;《铜山县城总体规划 (2006~2020) 》将张集镇规划为一个工贸型小城镇, 是徐州市域内重要的食品工业基地, 这与张集镇社会经济状况在铜山县内的排名极不相称。相比较而言, 张集镇的整体发展水平与铜山县的省级重点镇相差不多, 在市域城镇体系规划和县域城镇体系规划中张集的地位都未得到提升。

2. 城乡、区域互动不足

在规划编制过程中, 前期较注重镇区内的道路交通设施、公共服务设施和市政基础设施的布局, 还未从整个城镇长远发展的角度, 充分利用周边有利资源, 促进城乡快速协调发展。这往往会造成镇区不但没有发展起来, 城乡居民生活水平不能得到有效提高的结果。

《铜山县城总体规划 (2006~2020) 》中将张集镇、房村镇、伊庄镇和单集镇合并, 镇政府设在张集。而实际情况是目前张集、房村、伊庄和单集四个镇尚并未真正合并, 城镇合并的各项工作亦未展开, 仍然各自为政, 各做各的总体规划, 且规划期限截止2020年。《徐州城市总体规划 (2003~2020) 》中的吕梁山风景区横跨张集、伊庄、徐庄等镇, 城镇不真正的合并, 风景区的规划、管理、开发、利用就不能统一、协调。同样的, 故黄河风光带, 从徐州老城区经过徐州新城区一直向东延伸至张集、伊庄, 这就对促进区域协调发展形成一定的阻碍。

(二) 规划重点与难点问题的方法探析

1. 如何准确定位城镇性质

从实践的角度来看, 城镇性质是表述某一城镇在地域分工中担负的主要职责和在宏观区域范围内应起到的作用。影响某一城镇发展与建设的因素很多, 有些因素是相对稳定的, 如自然条件、自然资源、区位条件等;有些是会变化的, 如政策方针、行政划分、人口及劳动力条件、技术条件、对外开放条件、经济基础等, 是确定城镇性质的主导性因素。也正因为如此, 在上位规划的编制过程中, 并未考虑到张集镇已经具备较强的发展实力、徐州新区开发给张集带来的机遇, 出现对张集定位偏低的情况。

2. 如何确定城镇规模并选择合适的产业

小城镇的规模, 尤其是人口规模的确定, 是关系到确定小城镇建设用地规模、基础设施安排、公共服务设施配置等重大问题的前提, 做好小城镇人口规模预测非常关键。以往小城镇规划编制中对于人口规模的预测大多采用趋势外推法和人口递增模型法进行预测, 未将人口发展与社会经济相联系。

从发展现状来看, 小城镇经济实力的增强对就地转移农村剩余劳动力, 解决农民工就业, 缓解社会矛盾有着重要的作用。小城镇人口的增加很大程度上来自于经济实力增强对于人口的吸纳。因此, 理论上来讲, 结合社会经济发展指标预测小城镇人口是比较准确的。

由于张集镇西南紧邻徐州新城区, 东南紧邻徐州航空城, 随着二者的不断开发, 特殊的地理位置对张集镇的产业选择提出了新的要求, 如何选择合适的产业, 既能保证近期张集镇发展的需求, 同时又能够满足其远景发展的需要, 成为本次规划的重点。

3. 如何协调发展镇区与镇域

强调镇域与镇区协调发展是实现城乡一体化最直接、最有效的途径。镇区的发展要带动镇域的发展, 镇域的发展要对镇区发展提供支持。只有充足的供给和良好的带动相辅相成才能实现区域的统筹。

4. 如何统筹与周边城镇之间的协调发展

对于目前张集镇、伊庄镇、房村镇、单集镇四镇各自为政的局面, 作为未来“大张集”镇政府所在地的张集, 眼下更重要的是搞好本镇的社会经济发展, 大力发展生态旅游、生态休闲等新兴产业, 保持良好的生态环境, 真正成为徐州市东部的门户城镇和花园城镇, 借维维企业总部迁址的契机, 优化产业结构, 提高产品质量, 形成产业优势, 成为引领铜山县东部各镇发展的领军区域。待时机、条件成熟, 再实现城镇的合并。

(三) 张集镇发展的策略——“内外兼修”

近郊小城镇对外要充分利用大城市“近郊”的优势, 如大城市的拉动作用, 产业转移的契机、生态农业的发展基础等;对内要充分发挥广大乡村的特色, 带领镇域农村快速发展, 提高区域的整体经济水平。

1. 把握优势和机遇, 明确城镇功能, 确定城镇性质

规划中既考虑到张集镇现在所拥有的优势和机遇, 又立足于张集的长远发展, 从区域地位、主导产业、远景目标等方面进行了功能与性质的定位。基于上述的介绍和分析, 本次规划确定张集镇主要职能包括:

(1) 徐州市域及铜山县域东部的门户城镇;

(2) 铜山县域东部重点中心镇;

(3) 区域性的风景游览基地;

(4) 徐州市及铜山县部分大型基础设施承接地。

城镇性质:未来张集镇将发展成“徐州市区外围及铜山县域东部的重点中心镇, 市域内重要的观光旅游服务基地和生态农业基地, 形成以食品生产、商贸、生态观光、综合服务、高档居住区为一体的现代化近郊型小城镇”。

2. 与社会经济发展相结合确定城镇规模

在张集镇总体规划的编制过程中, 笔者采用社会统计分析方法, 将城镇人口, 尤其是城镇人口中的常住人口, 与GDP、人均GDP、财政收入、工业投资总额、耕地面积、粮食产量等指标进行相关分析和回归分析, 以期能够预测出较为科学的城镇人口规模和用地规模。同时考虑社会统计方法与趋势外推法的预测结果, 结合未来部分通勤人口和流动人口向常住人口的转化, 将张集镇城镇人口规模确定如下:

近期2010年城镇人口规模为:4.53万人, 其中常住人口3.83万人, 用地面积338.26公顷;远期2020年城镇人口规模为6.72万人, 其中常住人口6.12万人, 用地面积580.26公顷。

3. 有效控制城镇建设, 集约利用土地

根据镇域不同的地貌特征及资源分布现状, 将镇域划分为三个开发管制分区, 抓住徐州城区东拓的契机, 形成“一体两翼, 联合发展”的优良态势, 发展以生态旅游为特色城乡协调发展的现代化小城镇, 逐步成为徐州市的“后花园”。

北部旅游开发区以吕梁山和故黄河为依托。景区横跨四镇, 区内动植物资源和地质景观都非常丰富, 是徐州市环城自然风光旅游线上的一个重要节点。

中部城镇建设区依托原有镇区, 建设环境优美、设施齐备的现代化小城镇。

南部生态农业观光区, 依托现有蔬菜大棚产业和维维养殖基地建设, 为城市居民提供一个亲近自然, 体验乡土的场所。在这里人们可以通过自采、自摘、自种、自享, 来感受农村别样的生活, 在繁忙的工作之余, 放松身心。

4. 由线型走向网络型的城乡发展体系

根据张集镇内各个村庄的产业特色, 将整个张集镇域化分成4大类9小类的职能区域。其中4大类功能区为城乡建设区、观光旅游区、工业区和各类农业基地, 形成相对集中, 又与周边城镇相结合的产业空间布局结构, 构建变化丰富的邻接边界, 促进产业的区域协调发展。其中城乡建设区包括城镇建设区和村庄建设区;观光旅游区包括吕梁山风景区、故黄河风光带和生态农业观光区 (城郊蔬菜基地) ;工业区包括孟庄工业区和维维产业区;各类农业基地包括综合作物区、养殖基地、水果基地、特种棉基地等。

相对于广阔的镇域空间, 城镇建设区要相对集中和集约。从城镇未来发展出发, 结合地区优势、基础设施布局等因素, 规划形成“一心、一带、二轴、八片区”的城镇功能结构:

“一心”是指城镇行政中心, 是整个城镇发展策略形成、发布与实施的中心;一带是指故黄河风光带;“二轴”分别依托104国道和大张路形成的城镇功能联系轴线和自然生态轴线, 在大力发展镇区的同时, 通过各条轴线将城镇和乡村联系起来, 促进城乡协调发展;“八片区”是城镇及其周边的工业片区、休闲片区, 通过不同功能片区的划分, 推进城乡由近及远、由浅入深综合发展, 既突出了镇区中心增长极的作用, 又发挥镇区对于周边农村的带动作用。

张集镇与徐庄、大许、尹庄、房村拥有共同的资源, 比如吕梁山风景区、故黄河风光带。规划建议这几个城镇在景区的开发中统一规划、统一开发、彼此协调, 优势互补, 共同发展。目前已经编制完成了《徐州市吕梁山风景旅游区总体规划》, 规划中将整个吕梁山地区作为一个整体, 通过空间管制、分区管理等手段, 对景区实施开发, 既考虑到景区的整体效益, 也考虑到每个城镇的局部效益, 实现整体和局部协调共赢, 推动区域全面发展。

(四) 镇区用地布局规划

1. 空间结构

根据规划区用地现状和相关规划, 从城镇未来发展战略出发, 结合本地区用地条件、区位优势、基础设施等因素, 规划张集城镇形成“一心、三轴、九片区”的功能结构。

(1) “一心”:为镇区的行政中心。规划在运料河北侧新建行政办公中心, 带动镇区发展。

(2) “三轴”:依托104国道形成的城镇联系轴线;依托大张路形成的功能联系轴线;依托徐宿宁高速公路形成的自然生态轴线。

(3) “九片区”:规划规划区形成四类九个片区:一处综合服务片区、二处工业片区、四处生态观光片区、二处水域休闲观光区。

2. 用地布局。

(1) 居住用地

规划结合现状居住建筑用地的分布, 规划城镇居住用地形成四个居住组团:

靠近杨洼水库的地段规划以一类居住为主, 打造高档住宅区;104国道南侧住宅保留现状, 控制新建;其余居住用地进行改造新建, 以二类居住为主, 提高居住环境质量。

(2) 公共设施用地

由于张集镇公共服务设施的除了满足镇区自身的需求外, 还要承担将来镇区北侧旅游发展所带动的服务设施用地的需求。规划近期将镇政府搬迁到运料河以北, 形成集行政办公、商业贸易、旅游服务为一体的综合区, 成为未来城镇的一个亮点。

(3) 生产设施用地

通过工业用地的调整归并, 规划逐步形成镇区西部孟庄工业园区和南部维维工业园区, 其中孟庄工业园区以轻工业产业为主, 维维工业园区借位于徐州新城区的维维总部搬迁至此之机, 规划扩大现有用地规模, 形成以食品及相关产业为主的产业园区, 在现有劳动密集型的基础上逐步加大科技含量, 工业类型将向无污染高增值的技术密集型工业转化。

3. 交通系统规划

(1) 对外交通

规划镇区以104国道作为主要的对外道路, 大张路、张徐路、环城公路、环城铁路皆可实现与外界的联系, 构成便捷的对外交通系统。

(2) 城镇道路

镇区道路结构在充分尊重现状的情况下, 采用方格网状的道路网络组织形式, 主干路形成“四纵三横”的道路布局结构, 使得镇区道路更为顺畅, 各个功能区之间的联系更加便捷。主干路形成“四纵四横”的方格状路网结构:“四纵”:大张路、中心北路-中心南路、经四路-维二路、张伊路;“三横”:维二路、滨河路、纬六路。

4. 绿地系统规划

城市绿地包括公共绿地、生产防护绿地, 应结合道路、河流、水面、高压走廊等形成点、线、面结合的相互沟通、融合的绿地系统。单位附属绿地应靠近城市绿地布置, 与外围的生态绿地相联系, 形成完整的、有机结合的多用途城市绿色开敞空间, 保证中心城市良好的生态环境质量, 为居民提供就近的游憩空间, 创造优美的城市景观。生态绿地是中心城市外围或进入中心城市的农田、菜地、林地、园地、水面, 但它们不参与城市用地平衡。

整个绿地系统形成一个以“一条绿化主轴、两个绿肺、若干点状分布广场绿地、由城市带状绿地串联”的绿地结构。

“一条绿化主轴”, 以北部中心公园环境优美、生态良好的公共绿地作为中心, 以水口水库休闲度假区和杨洼水库生态观光区为端点, 根据地形穿插布置若干高级居住区, 大量的绿化与蜿蜒的水系作为中间段的基底, 形成一条与功能区对应的贯穿整个镇区的绿化廊道。

“两个绿肺”是指位于景观主轴两侧的杨洼水库和水口水库两大优质水体, 具有较大的生态环境调节与保护功能, 应尽量保持城市建设用地与绿肺之间的距离。

“若干点状分布广场绿地”是指根据张集镇的功能布局, 因地制宜地建设街头广场绿地, 为城市居民日常休闲游憩提供必要的场所。

“由城市带状绿地串联”是指沿城市主干道和次干道设置不同宽度的绿化带, 使之沟通和联系整个城镇的绿化节点, 从而形成结构完整的绿地系统。

五、启示

(一) 妥善协调内外矛盾

对于近郊型小城镇, 存在镇区与镇域的矛盾, 城镇居民与农村居民生活保障的矛盾、与周边城镇之间发展的矛盾, 与中心城市的矛盾。在规划中, 首先要积极应对大城市的辐射与带动, 同时也要避免被大城市边缘化;其次, 要加强与上级城镇之间的联系, 比如通过道路交通、功能衔接、产业转移等方式, 既符合县域总体规划的要求, 又有自己的特色。对于城镇内部发展, 要积极推行国家、地方政府出台的所有关于惠农的政策方针, 缩小城乡差距, 引导本区域城乡居民生活质量的提高。城镇的发展, 离不开周边城镇的支持, 通过与“邻居们”的积极沟通和交流, 寻求能够促进各方共同发展的有效措施, 实现区域联动发展。

(二) 充分考虑区域背景下的发展优势

城乡关系密切, 互为吸引。乡村为城镇提供良好的生态环境和旅游资源, 城镇为乡村提供配套设施和完善的服务。在制定区域发展策略时须将城乡统筹起来, 促进区域全面发展, 突出“城乡一体化”的思想。同时也要考虑到区域背景下的小城镇的发展优势。近郊型小城镇在发展中要利用优势, 抓住机遇, 评估劣势, 应对挑战, 将区位优势转化为发展优势, 将发展优势转化为城镇特色, 将城镇特色化作城镇可持续发展的内生动力, 构建和谐城镇。

(三) 重视小城镇自身利益下的城乡一体化发展

面对形势不断发展变化的国内外环境, 近郊小城镇在扮演好大城市腹地的角色的同时也要突出特色功能, 搞好自己的发展, 要与时俱进, 随着形势的发展变化及时调整策略, 构建具有灵活性的产业结构和发展前景。

摘要：《城乡规划法》的实施表明城乡一体化发展将成为未来我国区域发展的指导思想。本文从对近郊型小城镇总体规划的探讨中, 总结不足, 分析特殊问题, 探寻解决重点与难点问题的方法, 提出近郊型小城镇在总体规划编制中要体现“内外兼修”的思想。妥善协调内外矛盾, 充分考虑区域背景下小城镇的发展优势, 重视小城镇自身利益, 实现城乡一体化发展。

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城乡规划法的思考论文 篇8

乡村现代化包括生态功能、文化功能、人居功能等内容。实际上,“十八大”以来大量的文件和中央政策已经指出,农民享受发达的成果的同时还要看到青山绿水,这是生态保护的问题,看得到乡愁是乡村文化的问题,并且涉及到乡村发展的方方面面的问题,只是我们在表达上仍然是农业现代化。乡村规划是引领乡村全面现代化的龙头,所以一定不能把规划局限于狭隘的空间规划,一定要做一个全面的规划,因为我们要应对的是乡村现代化。

现代化的乡村需要重构四大功能,一是生态文明,乡村是城市的区域基础,首先要构建以乡村为主体的整个良性的生态循环,包括建构特色区域的中观和微观的生态系统,发展生态农业。二是文化传承,乡村文明是完整传承中国文明体系的载体,是丰富多彩的地方文化保存的空间依托,也是承载现代化中后期文化旅游产业发展、促进城乡交融和国际文化交流的重要形式。三是社会进步,不限于社会稳定,重在为未来城市化时代4.5~5 亿乡村人口建构一个积极进步的乡村秩序。建立以中产阶级为主的社会结构,不只是城市人要进入中产阶级,乡村也一样,以乡村为主的中产阶级是现代化阶级的重要组成部分。四是产业发展,乡村产业功能不仅限于粮食安全,乡村产业发展的第一作用是对乡村居民提供就业的产业利用,为他们提高收入,提高产业支撑。同时,乡村的优势产业就是农业,就是依托于农业的乡村服务业。

当前乡村也要实现全面发展的转型。第一个转型是发展主题的转型,转向新型农村农业等主体重构农村主题。中国必须正视乡村人口城乡双向流动的时代需求,在控制乡村建设用地总量的前提下,激励城镇居民到乡村去就业、居住、创业,这是乡村最重要的活力源泉。第二个转型是产业的转型,就是传统的商品经济不同程度的转向依托于更多服务业的“六次产业”,城市是小的制造业加上大的服务业,现在的农村产业体系就是小的农业加上大的服务业。第三个转型是组织结构的转型,三大产业主体形成新的产业组织形式,如家庭经营、合作社、农业企业形成的新的产业组织形式。我们要建立城乡一体化的合作机制,中国正处于高速的城镇化增长期,但是二十年以后我们还有能力去为所有散落的村庄提供很好的公共服务吗?不如现在就开始引导山村有效的适度集聚,以公共服务的集中引导农民新建房的集中。

乡村规划一定要从三个方面进行转型。一是乡村规划功能的转型,应该由生存型规划转向发展型规划。乡村规划的功能不只是给乡村提供最基本的生存场所,满足基本的生存条件,一定要走向综合的发展规划,作为一项促进乡村现代化发展最为科学的政策,应该承担起现代化的重任。好的规划需要以保底为基础,同时又引导发展,底子薄的地方应以保底规划为主。

二是乡村规划管理的转型,我国50% 以上的村庄都已经做过规划,但实施的只有10%,所以实施管理就比较困难。我认为,乡村规划管理重点应该前置,要抓两个典型,由实施管理转向编制管理。而且要重构乡村规划,乡村规划是规划编制与规划实施的有机循环系统,要使规划得以实施,编制出可实施的规划是第一步,由终极蓝图式规划向过程式的规划迈进。在公共政策视角下,规划不是线性的关系,是一个循环系统。在规划方案中要把规划实施的难点问题解决,公共参与的要提前协调好。然后进入规划实施阶段,实施以后会发现规划编制还存在一些新问题,然后继续解决,形成无限的良性循环,这是公共政策视角下的一个规划管理的问题。所以要重视规划编制,怎么样才能把乡村规划做好?首先要明确以下三个问题。第一,为什么要编?是为了要实现农村现代化。第二,要编制什么?要编制产业规划、农业发展规划、生态规划、产业发展规划。第三,谁来编?这点特别重要,原来的规划是由政府编、老百姓编,现在应该是合作式规划,就是多元主体共同编制。政府提规则和要求,社会研究机构深入研究这个地方应该如何发展。这一轮广州的乡村规划就是先设15 个研究的专题,研究透了再编规划。

三是公共产品的规划,老百姓不是一般的参与者,而是作为主体,有一个框架得由老百姓说了算。现在的规划很难下到乡村,因为乡村的发展要求和城市不同,而且他们没有自己的规划师队伍。所以我们倡导合作式的规划,创建中国的规划师制度,老百姓满意了,规划才能通过。我近期会出一本书,就是面向可实施的乡村规划,以广州为例。

最后,就是规划的分类。目前乡村规划的分类侧重于一般村庄的分类,我认为全国的村庄分为完全不同的四类。第一类是城中村,城中村非常重要,居住了7000 万流动人口,现在的城中村规划没有一个考虑到流动人口居住的问题。第二类是贫困村,有7000 万乡村居民,要把流动人口的健康小康生活需求纳入进去。第三类是历史文化名村和传统村落。第四类是一般村庄。

实施规划管理,应将管理机构直接设在乡镇,抓两头放中间,区县抓规划编制、规划监督,管理权下放。规划师的责任就是统筹各方农村资金,统一编制到规划当中,去全面实施。我相信中国未来的乡村规划会有更广阔的天地。

城乡规划法的思考论文 篇9

“三规”问题的来源

1. 国民经济和社会发展规划

由政府的发改部门负责编制和管理的国民经济和社会发展规划 (以下称“发展规划”) , 是对地区重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划, 为国民经济发展远景规定目标和方向。由于发展规划涉及经济和社会发展的总体目标, 被赋予空前的战略地位和高度, 使其成为统领各专项规划的依据。

2.城乡规划

由政府的建设部门负责的城市总体规划和城镇体系规划 (以下称“城乡规划”) , 是对城乡空间资源的合理配置和改善人居环境, 其根本目的是促进城乡经济社会全面协调可持续发展。从《城乡规划法》对城乡规划的定义不难看出, 城乡规划的实质就是政府在其管治范围内提供公共物品、建立空间秩序、落实发展规划的重要手段。

3.土地利用规划

由政府的国土部门负责的土地利用规划 (以下称“土地规划”) , 是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的开发、利用、治理、保护在时空上所作的总体安排和布局。其确定的耕地保护底线、占保平衡原则、建设用地范围和指标审批制度, 是国家进行宏观调控的最有力手段, 因而成为覆盖范围最广、执行最严格、影响面最大的空间规划。

由于三个规划的内容涉及发展整体部署, 范围覆盖行政管辖地区, 实施采用“政府负责、部门落实”的垂直管理方式, 受编制内容、审批机构、实施过程和监督方式等环节的影响, 容易造成规划内容交叉、标准矛盾、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”的现象。“三规共存, 各自表述”的局面, 使相关联的政府部门及下属地方政府不易适从, 降低了规划实施效能。针对规划“打架”的问题, “三规合一”的改革呼声很高:要改变现行“条条”的管理方式, 由单一的部门机构进行各种规划制定和相应立法, 从而为规划编制和实施提供统一的基准平台。为此, 学术界从建立统一国家规划体系、明晰规划边界和内容、统一数据和规范标准、强化规划审批和协调制度等多方面, 对建立“三规合一”规划的编制体系、内容、方法和技术标准进行了深入的研究。我国的一些地方也开始出现把城市总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用规划合并编制的改革实践。从实践效果来看, 试行的“三规合一”编制方式, 基本都是从技术层面对规划编制手段进行改良, 围绕如何建立统一的数据标准来开展。由于规划成果的审批和实施触及行政管理权限等体制因素, 在现有的行政架构下, “三规合一”编制的成果面临审批无依据、实施无主体、执行不到位的尴尬局面。

规划失衡的矛盾根源

现行体制下的地方政府部门间权益差异, 是造成“三规失衡”的制度原因。三个规划的编制、审批和实施主体是各级政府。不同级别的政府负责相应级别的规划。在国家层面, 由中央政府统一制定的、以国家经济社会发展规划为总体目标、以全国城镇规划为空间支撑、以全国土地利用规划为调控手段的“三大规划”, 基本形成紧密联系、互为协调的规划管理格局。简言之:“发展规划”管目标, “城乡规划”管坐标, “土地规划”管指标。从现象看, 国家层面的“三规”失衡问题并不突出。“三规失衡”的表现主要集中在地方层面:地方政府三个规划的编制、审批和实施, 其过程实际上是相应部门在操作;由于代表的部门权责并不一致, 导致彼此间的协调变得错综复杂, 更因协调机制的缺失, 常使三个规划由协作走向失衡。

1. 首先是部门权益的争夺

失衡首先体现在部门权益的争夺。计划经济下, 各级政府是经济建设的实施主体, 具有综合统筹职能的发改部门制定的发展计划, 是政府各部门发展经济和管理社会的行动纲领, 居绝对统领地位。随着市场经济的发展, 经济建设主体的多元化, 地方政府职能发生变化, 更多通过配置辖区空间资源, 向社会提供有效公共物品, 吸引外部投资, 实现地区经济增长。这就使得原本仅为落实经济发展进行空间布局的城市规划, 成为全面谋划城市发展的公共政策。主管城乡规划的建设部门, 也名不符实地充当起综合协调者的角色。另一方面, 由于土地是经济建设的载体, 土地收益成为地方获得发展的核心动力。地方政府对土地资源的过渡开发, 使得中央政府执行最严厉的土地利用政策和垂直管理体制, 土地部门掌握了项目建设的最终裁决权, “土地规划”成为中央调控地方经济发展的最直接工具。由此可见, 三大规划作用地位的变化, 直接关系到主管部门在政府决策层中的地位。部门为争夺规划的“龙头”地位, 必然导致在规划思想上强调“以我为主”, 规划范围追求全覆盖, 规划内容力图“包罗万象”;“一个部门、一种规划”, 使得三大规划范围相互重叠、内容相互渗透, 彼此衔接常出现问题。

2. 其次是政府事权的分配

由于我国不同层级政府管治的事权不同, 中央和地方政府制定的“三规”目标有所差异:中央政府侧重全国经济的宏观调控, 以“发展规划”为重点, 配套全国城镇群和国土利用等专项规划作实施保证;地方政府偏重公共物品的提供, 法定化的“城乡规划”超越战略性的“发展规划”, 成为地方政府规划管理的重心。尽管《城乡规划法》规定地方制定的城乡规划要由上级政府审批, 但因公共物品的制定、提供和维护属地方事务, 上级政府仅对城市规模 (包括人口规模和用地规模) 等量化指标进行粗线条的形式审查;另一方面, 时间冗长的城市总体规划审批程序, 使必须得到上级批准的合法规划长期缺位, 地方人大审议通过的规划纲要成为城市建设的直接依据。两者叠加, 等于中央政府默认地方政府拥有城市规划的决策权。

现有的税收制度下, 土地收益是地方政府的主要收入来源:一方面, 地方政府通过提供优质的基础设施和公共服务, 提高辖区一级土地市场的收益;另一方面, 又以低地价方式对工业进行补贴, 提升引资竞争力, 以期获得持续稳定的税收来源。土地财政成为地方政府的中心工作。地方政府在经济发展政绩考核的压力下, 为追求地方利益最大化, 地方规划极可能偏离中央的既定目标, 产生利益整体的不一致性。近年来, 中央政府频频出手干预开发区热、房地产热等现象, 就是很好的证明。为了有效控制地方发展的冲动, 提高中央政府对宏观经济的控制能力, 在货币财税、转移支付等传统财政金融政策的基础上, 中央政府出台了最严厉的国土利用管理政策, 通过对土地垂直管理手段, 对地方发展需要的土地开发量, 实行“总量控制、计划供给”, 并建立了自上而下的土地利用规划管理制度。

由此可见, 地方政府虽有城市规划的“事实”决策权, 但没有土地使用决策权, 迫使地方层面尴尬地形成“土地规划” (用地指标) 为龙头, “发展规划”和“城乡规划”给予迁就的“倒行”局面, 相当程度地打击了地方的积极性。这个矛盾是中央与地方政府事权划分不匹配造成的。

3. 再次是市场与计划的矛盾

市场经济条件下, 资金、土地、人才和资源等经济要素的配置和流动是通过市场的供求关系来调配实现。市场经济下的地方政府作为经济人, 能否创造需求和满足需求, 最大限度地争取市场要素向辖区集聚, 是地方政府赢得竞争的关键。因此, 其制定的“发展规划”和“城乡规划”, 就是向市场发出需求的要约信号;市场根据信号作出反应, 进行空间要素的流动组合。因此, 创造需求目标的“发展规划”和满足需求建设的“城乡规划”, 在地方层面就有做大、做多的趋势, 以各种可能性来满足市场的竞争和选择要求。另一方面, 市场经济优胜劣汰的竞争规律, 也给资源要素的配置造成浪费。特别是我国现阶段粗放经营的土地消耗模式, 使得国家的生态环境和人口压力倍增, 粮食安全和水资源安全受到严重威胁。面对市场主导对建设用地无限需求和粗放经营, 中央政府只能采取控制新增建设用地总量来避免土地的过渡开发。由于国土幅员辽阔和地域差异较大, 中央政府无法甄别各地的实际需求, 只能采取简单的确保耕地保有量底线原则, 以“耕地占补平衡”为底线来投放建设用地量, 以满足各地建设发展需求。为了有效杜绝地方政府的“上有政策、下有对策”的违规操作行为, 实际应用中对供地的位置、数量和时间都有刚性的要求, 并制定“事前要上报, 事中不调整, 事后不闲置”等管理措施, 以保证土地使用做到按总量控制、依计划使用、按进度安排。因此, 土地按计划供给的刚性与市场需求的弹性相脱节的矛盾, 是造成地方层面“三规”失衡的最深层原因。

“三规合一”的问题

由此可见, “发展规划”、“城市规划”和“土地规划”的并存, 所产生一系列的协调问题和矛盾冲突的深层原因, 是权益协调机制的缺失。也就是市场经济对已有计划管理模式的冲击, 导致政府间事权重新划分的需求, 最直接表现为部门权益间的争夺。因此, 建立有效和可持续的权益协调机制, 是克服矛盾的关键所在。如果仅从技术和方法上进行“三规合一”, 不涉及部门体制改革和建立协调机制, 就无法消除规划间固有的权益矛盾, 规划实施的可操作性是无法保障的。

1. 趋势上——是否符合客观规律?

在计划经济时代, 政府作为经济建设的主体, 通过制定“五年计划”, 全面安排社会经济的各项活动, 发展计划是唯一的综合规划。随着市场经济的发展与确立, 城市规划的内容由落实经济发展的建设规划, 向调控市场和建立规则的综合性公共政策转变, 并从发展计划的一个专项脱离开来, 独立发展, 自成体系。随着“发展规划”弱化和“城乡规划”地方化, 为抑制市场对土地利用的浪费和保障土地资源安全, 不削弱地方政府管理公共事务的自主性的前提下, 中央政府建立一套以耕地保护为底线、实行占保平衡的计划用地管理模式。主管土地利用规划的国土资源部, 也从建设部和国家计委中独立出来。

回顾分析“三规”的发展历程, 可以发现:“三规”是从“一规”——发展规划中诞生、演变和发展起来的, 是政府为适应市场经济、转变管理职能、改变经济调控手段的变革产物, 是符合当前我国的现实规划管理的格局。“三规”的作用和职能各有分工:“发展规划”管经济发展, “城乡规划”管城镇和乡村建设, “土地规划”管土地使用。随着市场经济的巨型化和社会分工的专业化, 需要政府提供的管理和服务也要专业化、多样化和效率化, 以便及时、准确地调整市场的局部失衡和满足社会的各类需求。如果实行“三规合一”制度, 很有可能走回全国一盘棋的计划经济管理模式, 这有违我国社会主义市场经济发展的客观规律, 也不利于政府服务效能的提高。

2. 机制上——是否消除权益冲突?

能否顺应市场或发展需要, 建立有效的协调机制, 消除“三规”间的权益冲突, 是衡量“三规合一”成效的标准。其中, 最关键的是对不同层级政府间关于土地使用事权的划分。现在, 某些地方尝试推行“三规合一”的城市总体规划编制模式, 其根本的出发点, 就是试图通过新的规划编制手段, 把上级政府掌控的建设用地范围、用地规模和指标的审批权, 纳入地方制定“城乡规划”和“发展规划”的地方事权范围, 以实现地方政府对土地使用的自主支配权, 满足土地财政的需求。

在市场需求的压力下, 如果地方政府完全拥有对土地使用指标制定的主动权, “土地规划”就不再成为限制“发展规划”和“城乡规划”的政策工具, 显然会削弱中央政府对经济宏观调控的管治能力, 容易引发新一轮的耕地保护和粮食安全危机;相反, 如果中央政府不愿意放弃对土地使用管理的控制权, “三规合一”的结果, 就会变成地方政府完全丧失对规划的话语权, 政府的管治又将变回计划经济时代的集权管理模式。所以, 从经济平稳发展的角度出发, 如何避免事权分配产生的“一放就乱、一收就死”的管治矛盾, 建立有效的市场与计划对话的土地利用机制, 明确各级政府的事权范围, 化解部门间的权益冲突, 才是“三规合一”得以实现的前提, 而不是实施的结果。因此, 在不同层级间政府事权再划分、管理架构重塑的体制改革尚未开展的前提下, 贸然启动“三规合一”, 不但没有起化解权益矛盾的作用, 还会激化矛盾, 增大改革的难度。

3. 法理上——是否得到法律支撑?

“三规”职能决定法律地位的差异, 法律地位反过来影响“三规”的实施效能。市场经济下, 经济活动主体多元化, 政府制定的发展目标是对市场活动的一种预期和引导, 它要求具有较大的弹性空间, 让政府可以根据市场发展状况, 灵活地进行目标的调整修正, 及时处理市场出现的新情况、新问题。由于“发展规划”调整的社会经济发展目标具有战略性、动态性和弹性, 难以采用法律的形式固定下来。因此, 综合性强的“发展规划”属战略性规划, 法律的强制地位较低。“城乡规划”的管理核心是市场经济下的基于空间利益形成的物权关系。它必须通过建立一套社会公认的空间利用准则, 以契约的形式固定下来, 并辅以法律的强制力来确保遵循。因此, 城市规划是有广泛认可性、约束性和稳定性的公共政策, 具有较高的法律地位。“土地规划”制定的出发点, 是对地方政府使用土地权力的限制, 保障中央政府对宏观经济的调控能力。它通过《土地管理法》和土地规划, 清晰界定各级政府对土地管理的公权范围, 并建立一套强有力的法律监管体系, 来确保用地规划的遵守, 最具有强制的行政效力和严肃的法律地位。

由于“三规”的法律地位不同, “三规合一”方式将面临法律地位难以界定、法律基础缺失的局面。首先, 是对如此编制出来的规划的法律效力的界定:是强制性还是非强制性?无论结果如何, 都会引起需要对现有法律关系的调整, 涉及《城乡规划法》、《土地法》等法律法规的大规模修订。其次, 法律对合并后规划的编制、审批、实施和监督等管理主体的重新设定, 涉及到对现行行政运作体制的大规模改革;最后, 是对与法律相对应的已批准的规划成果的全面调整修编。可见, “三规合一”在目前是缺乏法律基础的, 它的实施是一项涉及面广、关系复杂、程序漫长、难度极大的法律修订工程。因此, 从维护法律运行的严肃性、延续性和稳定性的角度分析, “三规合一”缺乏法律支撑。

4. 体制上——是否有利政府管治?

“三规合一”最显著的特点是实行“一元”的规划, 把规划的编制、审批和实施都纳入一元的管理体系中来, 从形式上消除“三规并存”产生的多头管理带来的规划协调问题。但管理形式的变化没有改变产生矛盾的体制根源。形式和体制的分离, 将引起一系列的管理难题:首先, 单一的规划主管能否提高行政的效能?目前, 我国的行政体制管理, 基本沿用计划经济时期的垂直管理模式, 规划的编制、审批、实施和监督都在条条内完成。三者合一的结果, 必然导致负责规划的部门独大, 容易造成主管部门滥权或管理粗放。事实上, 正是因为原发改部门职能综合、机构庞大, 无法满足市场细化的管理要求, “城乡规划”和“土地规划”才从“发展规划”中分离出来, 形成“三规并存”的局面。其次, 是否还要编制相应的专项规划?如果为避免“一元”的规划管理粗放, 通过增加专项规划来保障规划实施的效能, 将会产生“三规合一”的结果还是“三规并存”的悖论。最后, 谁来充当规划的裁判员?规划的审批层次决定行政的效能。现有的三大规划的行政审批和监管层次, 正是根据各自规划的作用地位和行政效力而有所不同:层次最低的是交由本级人大审查的“发展规划”, 中间等级的是提交上级政府审批的“城乡规划”, “土地规划”审批则因实行中央到地方的自上而下审批方式, 而最具行政效力。正是这种规划审批倒置 (城市、土地等专项规划审批级别高于“发展规划”) , 与法律规定“城乡规划和土地利用规划要以发展规划为依据”的规划原则相冲突, 才造成“三规”关系复杂、层次混乱的局面。“三规合一”又该如何确定统一的规划审批层次?如果规划审批下放到地方政府, 虽然提高行政效率, 但有损中央政府的调控力度;相反, 由中央政府统一把关, 在增强国家调控力的同时, 也会因管理过长、行政迟缓而影响规划的功效。由此可见, 形式上的“一元”体制, 并未带来行政效能的提高。

5. 实践上——是否具有可操作性?

在实际中, “三规合一”会遇到编制方式、编制内容、编制时间等有待解决的技术性操作问题。第一, 采取何种的规划编制方式:“自上而下”或“自下而上”?是以地方政府为主导的、面向市场的服务型规划;还是以中央政府为主导的、强调计划的控制型规划。毕竟, 规划编制的手段必须规划定位相匹配。第二, 面对“合一”后庞大的规划内容, 会否导致规划编制和审批的时间更加漫长?为确保规划成果的科学性、指导性和严肃性, “三规”编制的工程浩大、涉及面广、内容庞杂、周期漫长等固有特性, 会否因“三规合一”而变本加厉?上级审批部门会否因规划成果内容的增多, 导致审批更加小心奕奕而延误战机?第三, 有效规划的长期缺位, 会否导致规划实施的无所适从?如, 由2005年启动的新一轮全国性国土利用规划, 直到2009年也尚未完成, 期间上报审批的城市总体规划, 就因缺乏“土地规划”作依据而遭搁置。由于编制和审批漫长, 导致“旧的规划不合理, 新的规划不合法”等规划缺位现象十分普遍, 成为困扰城市规划和土地利用规划实施管理的诟病。“三规合一”后, 会否连最具灵活性的五年发展规划, 也因卷入编制审批的漫长等待中, 而失去对经济发展作出及时反应的调控作用?规划管理的长期缺位, 更会危及规划的引导作用, 间接鼓励地方政府习惯采取“摸着石头过河”的方式来管治, 不利于政府管理的法制化进程, 更无法满足“三规合一”——以明确的规划指导社会经济发展的改革初衷。

综上所述, 针对“发展规划”、“城乡规划”和“土地规划”等“打架”现象, 提出以技术手段革新为主的“三规合一”改革尝试, 在尚未建立新的权益协调机制, 规划行政管理体制改革缺位的情况下, 由于缺乏相应的机制、体制和法理的支撑, 是不具实践性和操作性的, 是无法解决部门权益冲突、政府事权划分、市场经济与计划管理等深层次的权益矛盾。因此, “三规合一”不是现阶段解决“三大规划”间冲突、失衡的有效手段和途径!

构建“和谐三规”的建议

立足现有管理体制, 减少规划间的冲突, 强化其协作关系, 形成拉动地方可持续发展的“三驾马车”, 则是构建“三规和谐”的可行思路。

1. 顺势而为, 促进协调发展

根据部门权益的趋利性, 促使“发展规划”、“城乡规划”、“土地规划”在自我完善中, 相互借鉴、相互融合。目前, 发改部门针对“发展规划”偏重具体项目的安排和实施, 缺乏对空间布局和中长期规划指导的不足, 推出了主体功能区规划作补充, 试图从资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力的角度, 制定统筹区域中长期发展政策来完善“发展规划”的综合统领作用。建设部门应继续深化滚动编制“近期建设规划”和年度实施计划, 使中长期城市总体规划的实施, 与发展规划时序相一致, 真正成为落实“发展规划”的建设纲领。国土资源部在开展新一轮全国土地规划修编时, 也应考虑以地方“发展规划”为依据, 并与城市总体规划布局相协调, 制定中长期具有弹性的土地利用规划, 在管理的基础上体现服务的职能。

2. 垦实基础, 理顺法律关系

首先, 明确三个规划的法律地位。国家层面形成“发展规划”为主导、城镇体系规划和国土资源规划为补充的战略层面规划, 强调规划的引导性、政策性和时效性。地方层面的“发展规划”属战略规划, 发挥弹性引导作用;“城乡规划”和“土地规划”是法定规划, 强调其刚性地位。其次, 补充完善《城乡规划法》、《土地管理法》中关于“三规协调”关系的表述, 在原有强调:“发展规划是城乡规划和土地规划依据”、“城乡规划和土地规划相协调”的基础上, 补充“发展规划也要与城乡规划相协调”、“发展规划和城乡规划所制定的城市建设范围, 应该符合土地利用规划”的条文。在法律层面, 明确“三规”间的平衡协作关系, 保障“三规”协调发展。

3. 明确事权, 完善管理体制

如果把“三规”整体当作一项行政职能, 则“发展规划”、“城乡规划”和“土地规划”就可以看作行政职能的决策、执行、监督三大部分。即:各级政府在制定“发展规划”, 确定本级的社会经济发展总体目标和分目标的“决策”基础上, 通过城市规划落实经济建设和社会管理等建设“执行”内容;中央政府通过“土地规划”来调控各地“发展规划”和“城乡规划”, 上级政府通过土地规划“监督”下级政府的实施行为。为此, 建议结合行政改革, 进一步理顺各级政府的规划行政事权。明确“发展规划”和“城乡规划”属地方事权, 由地方组织编制和实施, 上级政府负责监督;土地规划由中央政府牵头、各级政府负责, 实行垂直管理, 自上而下编制、实施和监督。

4. 分清职能, 明确内容范围

建立“三规并存”的规划编制体系。首先是, 分清“三规”编制的职责。“发展规划”强调对经济社会发展的引导, “城乡规划”侧重对城乡建设的安排, “土地规划”针对耕地资源的保护。然后是, 明确“三规”编制的范畴, 避免规划内容重叠, 减少三者间的矛盾。如, “发展规划”围绕建立社会经济发展总目标和各行各业分目标, “城乡规划”专注建设项目的空间布局和建设时序而不是包揽方方面面内容, “土地规划”则划定用地范围、制定用地总量和供地计划。最后是, 压缩编制规模, 突出重点内容, 缩短编制时间, 提高审批效率。

5. 优化机制, 构建“三规和谐”

城乡规划专业景观设计课程思考 篇10

一、本课程的基本要求

景观设计学是一门建立在广泛的自然科学和人文艺术科学基础上的应用学科。它与建筑学、城市规划、环境艺术和市政工程设计等学科有密切的联系。因此, 它要求从事景观设计的人要有宽广的专业知识和较强的实际设计能力, 包括草图绘制与计算机软件的使用等技能。因此, 通过课程设计可以使学生有效地掌握相关的基本知识和技能。景观设计是一门应用性很强的基础课程, 要求理论与实践并重, 因此该课程采用理论教学和设计制图相融合地授课方式, 教师在理论教学中传授基本原则和知识, 学生在设计和制图过程中消化理论知识, 锻炼动手能力。

二、上课内容及学时分配

本门课程共有64个学时, 其中48个理论学时, 16个实践学时。具体分配如下:理论48个学时的分配。第一章景观设计基础理论 (6学时) 第二章景观设计的基本程序 (4学时) , 第三章景观设计制图表现基础 (6学时) , 第四章景观设计的要素 (10学时) , 第五章景观设计的指标与手法 (4学时) 第六章设计的案例分析 (18学时) 。实验教学 (16学时) 目的和要求:掌握Auto CAD精确绘制图形、掌握景观设计制图表现技能训练、电脑效果图的快速渲染技巧 (3dmax) 、3dmax从二维到三维模型的放样建模方法、掌握景观设计制图表现技能训练与关于效果图的后期处理技巧 (Photoshop) 。

三、上课方式及考核

上课方式采用传统的老师讲解为主, 借助多媒体等设施进行教学。考核方式。考核方式实验成绩占30%, 考试占70%。成绩评定方式:平时:按课程规定执行, 从作业完成情况、考勤等计分。期中:无。期末:采取闭卷和笔试的考试方法。

四、城乡规划专业课程教学中存在的问题

1.时间分配不合理。景观设计课程是一门实践性很强的学科, 对于64个学时来说, 16个课时的实践课太少。

2.上课方式太单一。采用传统的“教师讲, 学生听”的教学方式结合多媒体等教学设施进行讲解, 虽然这种方式比较直接, 但是对于师生之间的沟通以及学生的创新型方面还有所欠缺。

3.上课内容过于单一。大纲规定的内容, 没有实地考查等。景观设计作为一门与现实生活紧密相关的课程, 可以在内容安排上结合实际, 对周边的景观进行现场教学等。

4.考核方式不合理实践分数比例低。作为一门实际和实践都很强的学科, 理论部分只是一个指导, 最后看效果的还是最后的实践成果, 因此, 30%的实践分数显得不太合理。

5.学生的绘图能力太差。城市规划专业的学生, 之前接触的绘图知识很有限, 很多学生到结课都不能很好地完成一套完整的设计, 就算是临摹出来的作品效果也很差。

6.创新能力亟待提高。

五、城乡规划专业景观设计课程改革建议

1.加大实践课程的课时量。比例可为5:5, 即32个理论学时, 32个实践学时, 教师在进行教学时可以理论和实践结合起来, 每次讲了相关理论后可以带学生进行相关的实践教学。

2.丰富上课方式。传统的教学方式会让学生学的很被动, 可以在传统的教学方式基础上, 让学生走上讲台, 让他们来讲对理论的理解, 特别是案例部分, 尽量让学生准备优秀案例和课件上台讲解, 既丰富了教学方式, 对学生也是一种历练。

3.本门课程实践性很强, 上课内容除了书本上的知识外, 可以带领学生去实地考查和调研, 结合理论知识来做现场教学, 丰富教学内容。考查结束可以让学生谈启发, 也可结合理论知识谈论某一设计的有点和不足。

4.用考核方式和标准强化实践的比值。建议实践的分数比例增加到40%-50%, 以此带动教学的实践性。

5.加大绘图课程的比例。在大一大二阶段, 对素描、钢笔画速写等课程的教学要严格把控, 适当加大其课程量, 让学生在本门课程中能自如的绘制自己的设计。、

6.开阔学生的眼界。可以邀请同行业的专家学者到学校开展有关景观设计的相关讲座, 为学生提供先进的设计理念和知识;鼓励学生们走出课堂, 多去参观优秀的景观设计, 为自己的作品增加新的创意。

六、结语

城乡规划法的思考论文 篇11

关键词：社会发展；城镇化；城乡规划；转型方向

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2016）14-0137-01

改革开放以来，我国的城镇化建设取得了显著的成效，城镇化规模的迅速增长使我国的社会经济进入新的历史高度，而且随着体制改革的不断深入，新型发展观念被不断提出，传统老旧的城乡规划理念已不再适应现阶段的城镇化建设特点和社会发展需要，因此，在社会不断发展的背景下，要对城乡规划方向作出适当的调整，从而全面适应社会的转型和发展。

1 当前城乡规划及转型背景

我国的城镇化建设是伴随市场化与经济全球化不断发展起来的，上世纪90年代末以来，城乡规划的主要建设路径是“大力增长”，也就是在统一蓝图的规划指导下不断扩大建设规模，此时的规划类型可以概括为“增量型”。随着国际环境的变化，国内经济结构不断作出调整，城乡规划也面临社会环境的不断变化，社会经济高速时代的终结预示着我国的城乡规划将面临全面的转型和调整。东部沿海地区作为城镇化发展的领头羊，在过去几年的时间里经过短时间内的快速发展，虽然取得了显著的成效，但是环境也随之恶化，资源浪费现象严重，城乡差距不断拉大，日益凸显的社会矛盾使人们更加期待新一轮的发展转型，从这个角度分析，传统的增量型城乡规划类型已不再适应社会的发展，单纯关注城市规划发展是行不通的[1]。

随着“新型城镇化道路”的提出，我国的城乡规划发生了历史性的转变，社会各界也普遍形成了统一的发展共识——建设资源节约型、环境友好型社会，使城乡互促共进。新型城镇化道路的提出在使我国的城镇化发展融入了更多的生态文明理念，使我国逐渐走出一条绿色、低碳的城镇化发展道路[2]。新型城镇化道路的本质和核心依然是城镇化，但是发展重点却从城市建设规模转化为合理协调城乡二元结构问题，从而实现城乡优势互补。从指导思想上可以看出，先前的城镇化建设过于追求量的增加，忽视了人的本位作用，而新的城乡规划却转为“以人为本”，并强调通过城镇化建设促进人的全面发展。在发展动力上，原有的一工业发展为核心的动力机制也转变为第二、三产业的协调发展，而且更加注重效率和品质的提升，多产业的融合发展在带动农村建设方面发挥着重要的作用。

2 城乡规划转型方向

通过上文城乡规划转型背景可以看出，规划转型方向的选取对于转型结果具有重要影响，直接关系到我国城镇化建设效果，因此，在城乡规划转型方向的确定上要谨慎对待。在当前的社会发展背景下，城乡规划正在从满足基本增长需求向科学转型过渡，因此，今后的城乡规划应当以科学发展为核心要求，遵循以人为本的基本原则，注重城乡统筹发展，并在政策及制度层面上加以保障。

2.1 城乡规划转型方向的确定原则

城乡规划是合理配置社会资源和进行宏观调控的有效手段，在当前社会背景下，其转型方向的确定要遵循以下原则：

其一，注重区域协调。社会在不断发展，城乡规划的视角也应当从中心城市发展转向区域协调发展，使中心城市带动周边区域发展，实现大中小城市和城乡的协调发展。而且城市与城市之间、城市与城镇之间的联系纽带应当更加多样化，资源配置方式也应当更加丰富，从而与传统的城乡规划体系区别开来。也就是说，城乡规划应当更加注重城乡之间的多方面协调，包括功能、形态、结构等。

其二，注重城乡协调。传统的城乡规划体系过分关注城市的优先发展，认为优先发展城市会起到带动周边区域共同发展的作用，但是实践表明优先发展城市而忽略城镇发展会使城乡差距继续扩大，加剧贫富差距，因此，在今后的发展上应当尽快转变优先发展城市的理念，逐渐改变为城乡互补协调发展。城乡一体化并不是将农村归为城市的一部分，合二为一，而是按照各自的特点和发展规律走出一条差异化的协调发展之路，包括空间结构的产业资源的协调发展，从而使城乡居民共同获得生活品质、风貌文化上的进步和提升[3]。

其三，注重城市内部的优化。城市在提升居民生活品质方面具有不可替代的重要作用，因此，大力发展城市，注重城市内部的优化有助于为我国居民提供一个环境优越、功能完善的多元化人居环境。因此，城市规划重点也应当从单纯的空间扩张转变为综合提升层面上来，尽快解决城市功能不全、内部发展不平衡的问题。

2.2 城乡规划转型面临的挑战

城乡规划转型并不是一蹴而就的，会面临许多问题和挑战，其中，价值观、规划理念、工作方法等是城乡规划转型面临的最大挑战，只有顺利解决这些问题，才能有效渡过规划转型的艰难时期，最终实现城乡规划发展目标。下面，本文将对城乡规划转型过程中面临的挑战加以总结。

其一，价值观的转变。在经历了传统城镇化的高速发展之后，率先发展起来的部分地区已经基本形成了一定的城市空间结构，在环境、文化、社会等方面的特色也日益彰显。经过几年的资源掠夺式发展，区域生态环境问题逐渐暴露，这就需要加强生态管制，明确各个区域的自然保护区、水源地、生态敏感区等，将其纳入禁止建设区域，严令禁止在此地开展的一切建设活动，并从制度层面上对管制区域及要求进行细化和落实，指引各个部门协调配合，共同参与生态协调工作，保证区域的可持续健康发展。在当前时代背景下，单纯追求空间结构增长的宏观规划暴露出越来越多的问题，这就需要尽快转变发展路径，改变片面追求经济增长的价值观，注重环境、社会、经济的协调可持续发展。因此，城乡规划转型的第一步以及面临的首要挑战就是价值观的改变。

其二，规划理念的转变。以人为本观念的提出深刻的影响着我国的城镇化发展，为了体现人的本位，为其提供健康舒适的生活环境，城乡规划规划需要担负起新时代赋予的艰巨任务，在规划工作中更加注重社会问题的分析与解决，在关注人口结构及规模的基础上深入研究人的各种需求，将城乡居民全部纳入到城乡规划体系内，从而满足不同人群的不同需求。

其三，工作方法的转变。随着城乡结构的日益清晰以及建成环境的日渐成熟，城乡规划的工作方法也将发展显著的变化，面对新的城乡发展问题，规划模式需要从粗线条规划转变为细致规划研究，对社会、文化、历史等进行再次的信息采集和重新认识，只有在再次梳理的基础上才能有效利用各种有利条件，合理解决各种社会问题，优化资源配置，实现城市的高水平发展和多元化包容。

3 结 语

进入社会主义发展的新阶段，我国的城镇化建设在取得丰硕成果的同时也面临转型的挑战，面对当前发展的尴尬局面，只有重新确定城乡规划转型方向，并建立科学的城乡规划体系，才能满足社会的发展需求，为新时代下的社会转型奠定基础，促使我国尽快步入小康社会，最终实现全社会的协调可持续发展，提升全民生活品质。

参考文献：

[1] 单卓然，黄亚平.“新型城镇化”概念内涵、目标内容、规划策略及认知 误区解析[J].城市规划学刊，2013，（2）.

[2] 李京生，周丽媛.新型城镇化视角下的郊区农业三产化与城乡规划 浙 江省奉化市萧王庙地区规划概念[J].时代建筑，2013，（6）.

城乡规划法的思考论文 篇12

毫无疑问，地级市的城乡规划工作架构与运行主要也由体制、机制、编制和管制这“四制”组成。相比之下，处在城市化快速发展时期的荆州市，规划工作的水平高低、服务好坏，在某种程度上直接影响到城市跨越发展、可持续发展推进的力度和效果，因此，构建合理架构、高效运行的城乡规划“四制”，也是确保地级市跨越发展、可持续发展顺利实施和强力推进的需要。而当前，在荆州市城乡规划工作中，或多或少地存在着体制不全、机制不顺、编制不优、管制不力的突出问题;而且，这些问题甚至已经严重影响到规划的工作思路、执法水平和服务质量，影响到城市的发展后劲、投资环境和城管效果。

一、实际工作中的“四制”问题

作为一名地级市城乡规划的实际工作者，在实践中感到“四制”问题集中反映在以下几个方面：

第一，体制不全。存在着三“分”：一是城乡分离。作为城乡规划法的执法主体，市规划局却在行政体制上，实际上只管“城”，不管“乡”。二是编管分开。在行政体制上，市规划局与承担主要规划编制任务的规划设计院却没有隶属关系，主要履行城乡规划执法任务的规划分局却为非参公单位;三是管理分类。在管理体制上，规划部门实质上只管经许可的“有证”建设，不管未经许可的“无证”违建。这种残缺的体制，无论从城乡统筹规划的要求，还是从城乡规划集中统一管理的需要来看，都亟待健全完善。

第二，机制不顺。一是缺乏联动。虽然从机构设置等制度层面上看，不仅市城乡规划局及其分局是统一的执法主体，还建立了由政府领导挂帅，部门负责人参加，相关专家参与的规划委员会决策制度，但是，这种工作机制却被规划管理执法上的“执法主体”(规划部门)与“责任主体”(辖区政府)实际上从操作层面形成了分离，因而无可避免地产生行政利益纠纷，责任利害冲突的弊端。二是难以互动。受主体及其责任人职能、认识、约束等因素的影响，本该由政府组织、部门协作、专家领衔、公众参与、规划部门具体操作的运行机制经常出现失灵或脱轨，致使规划的龙头作用发挥不出来，规划的引导、控制、综合和参谋作用，也被规划编制、许可和管理环节增设、程序增加而大大地弱化。

第三，编制不优。一是覆盖不全。按照城乡规划法规定，控制性详细规划是规划行政许可的前提条件，可至今荆州市总规确定的建设用地范围内101个单元的控规实际覆盖率距国家、省100%全覆盖的要求还有一定距离。二是质量不高。即使已经批准实施的控规，成果质量也相当粗糙，既不能成为招商引资的法宝，也经不起实际运用的检验，且土地开发强度指标设定随意或千篇一律，缺乏弹性，导致几乎“逢建必调”，既耽误时间，又浪费成本。三是衔接不好。乡镇规划，特别是近郊的乡镇规划编制从法律层面看几乎还是空白，乡镇规划与中心城区规划衔接不上，城乡规划对接不了，市区两级规划思路错位，城乡规划编制缺位的问题比较突出。

第四，管制不力。城管体制调整后，中心城区规划行政执法由于体制、机制因素，而出现了落实问题。一是辖区政府“只指不挥”。在新的城管体制下，辖区政府行政指点多、依法执行少，违法建设泛滥、失控。二是规划部门“只抄不管”。按照规划管理事权分工，作为执法主体的规划部门，对社会违建(“无证”违建)只负责将违建的情况和处理意见抄告给责任主体区政府所属的城管部门，抄告多、落实少。三是城管部门“只查不处”。拆违工作涉及部门多、协调难，而城管部门对违建只负有拆除的管理任务，却没有处置的法定职责，查的多、拆的少。这种体制错位，管理缺位，监管失位，最终导致了一个时期以来的违法建设泛滥、失控，违法者猖獗、聚众，管理者推诿、弃责的局面，给城市规划的实施、城市建设的推进和城市发展的后劲造成了极其严重的不良后果和负面影响。

二、“四制”问题的解决方案

为此，就解决上述城乡规划“四制”中存在的突出问题提出以下肤浅建议：

第一，健全体制。一是延伸基础。建议结合换届调整，从贯彻城乡规划法和新农村建设出发，在乡镇场国土或其他部门明确规划管理的机构和专门人员，使城乡规划工作在乡镇场有立足之“脚”。二是落实责任。适当调整完善规划管理体制，通过建立监管网络、执法机制和奖惩制度，让辖区政府责权一致，让执法主体与责任主体查处一体，让管理部门和管理者有奖有罚。三是增强队伍。为使打击违法建设更加有力，有必要进一步健全规划执法体制形成防违、控违、查违、拆违的高压常态。

第二，完善机制。坚持规划集中统一的前提下，一是规划编制实行分类负责。在规划编制上，依法建立总规、控规与专项规划的政府与部门分类负责制，由市规划局具体协调。二是规划审批实行分级负责。在规划审批上，建立项目分类、规模分级负责制，大型公建、主次干道临街建筑项目等由规划委员会决策;工业项目、小型配套项目等由辖区政府及规划分局审批;其他经营性项目集中统一、依法依规审定。三是规划管理实行分工负责。在规划管理上，根据现行的“两级政府、三级管理、四级网络”的体制，按照“市区结合、部门配合、主体联合”的原则，建立监管网络、执法主体和专业队伍相结合的规划管理机制。

第三，加强编制。一是保障规划编制质量。目前，荆州市市中心城区有资质的规划编制单位甚少，甲级资质仅市规划设计研究院一家，缺乏竞争性，难出上品。为此，建议现市规划设计研究院从功能上分解，以去除商业化和市场性因素，确保编制成果的水平满足城市发展需要。二是推进设计市场建设。对非指令性规划及建筑设计实行市场化运作，规定一定规模的和重要地段的规划、建筑设计必须通过公开招标。三是培育专业规划机构。鼓励国家、省专业设计单位设立分支机构，引入竞争机制，以提高地级市的规划建筑设计整体水平。

第四，强化管制。规划实施如何关键还在规划管理。针对当前中心城区违法建设泛滥与失控的现状，借鉴其他城市和汲取我市治理违法建设已有的经验教训，采取针对性措施：一是执法重心下移。要在建立“辖区政府牵头、执法部门联动、管理责任追究”的体制上用真功、动真格。要落实对参与违建的单位和个人，以及制止和查处违建的单位和个人的责任追究制度，按年度建立防违、控违、查违、拆违的奖惩考核评议制度，对各区、乡镇(街道办)、村(居委会)和各相关执法部门实行专项目标考核，奖优罚劣。另外是政策完善配套，从制度上保障管理有据，查处有力。

三、实践中要处理好的关系

“四制”问题能否解决还有一个重要条件和前提。因为城乡规划关系到人，其关键也在人。今后，作为城乡规划“四制”载体和核心的规划主管部门必须从根本上解放思想、转变观念，从行为上甩掉架子、摒弃恶习，树立规划为城市，执法为市民的人文思想，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，为城市管理，为招商引资，为改善环境出智出力。为此，具体到规划实际工作中，要正确处理好五个方面的关系：

第一，在政策把握上，处理好“刚性”与“弹性”的关系。对城市总规的原则性要求，要依法依规，严格执行。同时，在不违反政策法规的前提下，只要有利于城市的发展，就要想方设法，实现法制化的规定、制度化的管理、人性化的操作。

第二，在管理理念上，处理好“技术”与“管理”的关系。正确区分和把握技术规定和规范中“应、宜、必须”的原则差别，切忌“一刀切”，慎用“否决权”，强化服务性，淡化技术性，弱化管理性。

第三，在运作方式上，处理好“法定”与“规定”的关系。浓缩简化法定程序，归并取消规定程序，切实提高行政效率。比如，实行控制性详细规划指标确定的弹性化与调整程序的滚动式运作，既规避法规限制，有效避免“逢建必调”，又减少程序桎梏，真正提高办事效率。

第四，在服务态度上，处理好“事”与“情”的关系。要晓之以理，动之以情，“事”实在办不了，“情”也一定要到，强势部门更要有弱势态度。