公共部门改革

公共部门改革（通用9篇）

公共部门改革 篇1

一、文献回顾

（一）公共部门的规模增长与瓦格纳法则

19世纪德国经济学家瓦格纳认为，财政支出占国民生产总值的比例是不断增长的。后来的经济学家把这一思想概括为瓦格纳法则：随着经济中人均收入的增长，公共部门的相对规模也增长了。瓦格纳的阐述是以实证研究为基础的。他考察了19世纪许多西欧国家及美国和日本的公共部门增长情况指出，决定公共支出占GNP比率变化的力量可以用政治因素和经济因素进行解释。瓦格纳深入解释了公共部门服务的紧迫性，其分析涉及法律、警察和金融等各个方面。对于公共支出在教育、娱乐和文化、医疗和福利服务方面的增长，瓦格纳则是用他们的收入需求弹性来解释的。由于这些服务代表更高一级的或收入弹性需要。因此，随着经济中实际收入的提高，对这些服务的公共支出的比例也会提高，这就解释了政府支出相对于GNP不断增长的比率。

此后，一些公共部门经济学家支持并发展了瓦格纳法则。如皮考克和魏斯曼 (1961) 通过分析1890-1955年间英国的公共支出情况，得出公共支出规模会随着国民生产总值的增长而绝对增长，并且由于累进税率的作用还会呈现出相对增长的态势。布朗和杰克逊 (2000) 发现，英国的公共支出从1900年的2.808亿英镑增长到1987年的1680.17英镑，期间，公共支出以每年复利7.2%的速度在增长，GNP的增长率为每年5.2%。这说明，公共支出的增长还需与其他一些经济数字的增长结合起来考察，如总体价格水平的提高、GNP的增长、人口的变化等。据此，他们给出了一个决定公共支出的一般理论模型。

自20世纪50年代开始，一些经济学家对评估公共支出函数的变量进行了实证性研究，并迅速掀起了一阵公共支出决定因素的热潮。本文将按照这些研究得到的补助金弹性大小以及模型的具体形式划分为两类：一类围绕收入展开；另一类围绕补助金展开。

（二）围绕收入展开的实证研究

围绕收入展开的跨地区实证研究力求解释国家之间、地方政府之间、城市之间、校区之间以及其他管辖区之间支出水平的变化，同时也进行了几项时间序列的研究。普遍采用的方法是估算以下常用简化方程式中的参数：

其中，E是该级政府的绝对总支出或人均支出，一些研究则把它看作待定公共服务的人均支出；I是该管辖区人均收入；A为人均补助；X是该管辖区内社会经济特点的项量，如失业率、人口密度、人口的年龄结构、非白人人口的比例和城市化的程度。

围绕收入展开的实证研究所得到的补助金弹性普遍较低，小于收入弹性，其核心思想与瓦格纳法则具有高度的一致性。比如，格兰姆里齐 (1978) 通过实证研究，发现对教育公共支出而言，收入弹性介于0.6-0.75之间，而外部资助弹性介于0.23-0.40。杰克逊 (1972) 发现公共总支出的外部资助弹性为0.2。表1给出了一些比较有意义的代表性实证研究文献。其中，对收入和外部资助弹性的记录是不带圆括号的部分，圆括号内的是收入和支出的边际效应。支出EXP是地方政府的支出。与每种独立变量相关的G (=X/N) 的弹性根据各项服务列出。对收入和补助总额变量，表中给出I或Z每增加1美元所导致的支出本身的边际增长情况。它采用了4种价格变量并加以说明。这些实证研究结论可以概括为：所有公共服务都无需求弹性，收入弹性通常小于1；大于1的收入弹性包括住宅和城市改造 (1.1) 、公园和娱乐 (1.0) 、福利 (1.2) ；补助金弹性较低，处于0.0-0.4之间。

备注:埃伦伯格的结果给出的是与相对工资、收入和外部资助变量相关的 (在C的条件下) 雇用劳动力的弹性。资料来源:根据C.V.布朗, P.M.杰克逊.公共部门经济学[M].北京:中国人民大学出版社, 2000年第1版, 第127页资料整理。

（三）围绕补助金展开的实证研究

围绕补助金展开的实证研究主要是判断补助金对州和地方政府支出的影响。这些研究基本上都是采用一个形式简化的模型：

其中，E为州或地方支出总量（一些研究采用人均支出）；x1, …, xn是决定地方公共支出的各个因素，如人口，人均收入；G代表补助金。围绕补助金展开的实证研究，所得到的补助金弹性普遍较高。这些研究按照方法又可以进一步划分为三种：一是跨区及跨年度研究；二是针对对称拨款的研究；三是对定性无条件拨款的研究。

大部分文献都采用了跨区及跨年度的资料，侧重计算dE/dG的值。跨区研究假设：每个地方政府都采用完全相同的生产函数，生产着完全相同的公共产品。并且，由于补助金G占变量中总支出E的很大一部分，因此基本上把它们看作是一致的。这种跨区研究存在的一个问题是：联立方程发生偏差的可能性很大，这会使得dE/dG向上倾斜，而对于这种倾斜程度的看法分歧很大。

针对对称拨款的影响所作的实证性研究，较多采用简单的横向步骤。研究结果发现，在各种情况下，dE dG>1（但是，正如波格和斯冈兹所指出的，这些偏高的估计说明联立方程发生了偏差）。例如，波格和斯冈兹 (1968) 发现，这类研究中dE/dG的值通常处于1.31-2.04之间。不过，也有些研究由于调整了研究方法或选择了特定的样本，得到的值较小。比如，拉格姆里齐和加尔帕 (1973) 对十个抽样城市的城区支持、社会服务和公共安全分类补助进行一揽子交叉研究，发现dE/dG的比值为0.8左右。

对定性无条件拨款，dE/dG的估值通常低于对称性拨款。表2给出了部分定性无条件拨款的结果。从这些结果来看，dE/dG的估计值处于2.35-0.32不等，而平均估计值为1.40。比如，拉格姆里齐和加尔帕 (1973) 估计的dE/dG位于0.50-0.75之间。

备注:（a）用的假设是与郡县自身筹集的税收相关的自身支出的偏导数为1，而与联邦补助金相关的郡县总支出的偏导数为1，加上或减去与补助金相关的自身支出得出的偏导数。（b) 1.66是根据线性回归估算的，0.67为弹性形式。后者用1965年自身的总支出和联邦补助金总额转换为偏导数。资料来源:根据C.V.布朗, P.M.杰克逊.公共部门经济学[M].北京:中国人民大学出版社, 2000年第1版, 第231页资料整理。

（四）模型与方法的分歧及缺陷

在实证研究中，从变量选择来看，究竟是否应该包含补助金，学术界看法出现了明显分歧。大多数研究中都包含了补助金，一些学者对此进行了尖锐批评。布朗和杰克逊 (2000) 指出：“……把补助金这一变量包括在内也是很拙劣的，既然支出中一大部分都通过补助的形式投资，减少支出形式就意味着同一性是可以预计的”。从研究方法来看，单独的横向研究或时间序列研究都存在着缺陷。横向估计通常是不稳定的，会随不同年份的选择而存在很大差距；时间序列研究则较难解释跨地区公共支出的影响因素。考虑到学术界的严重分歧，本文在分析中将采用包括补助金和不包括补助金的两类模型，分别通过时间序列研究和横向研究进行对比分析，以克服研究方法上的不足。

二、中国收入、补助金及就业对公共支出影响的实证分析

（一）模型、变量与数据

本文采用如下两个模型进行研究：

模型一：E=a0+a1I+a2A+a3X+u

模型二：E=a0+a1I+a2X+u

模型一是直接采用西方现有的实证模型，主要判断收入、补助金对政府支出的影响。模型二是本文在采纳布朗和杰克逊 (2000) 对现有模型的批评意见基础上构建的，主要判断收入对政府支出的影响。

模型中各变量的定义如下：Ei指人均政府公共支出，在时间序列研究与横向研究中具体给定；I为人均收入，使用“国民总收入/总人口”计算；A为人均抚恤和社会福利救济费；X为劳动力参与率指标。使用抚恤和社会福利救济费是为了保持统计口径的一致，使用劳动力参与率这一指标，主要是考虑到中国社会经济的一个基本特征就是人口众多，就业率成为经济社会一个非常关键的问题。劳动力参与率是研究劳动就业状态的重要统计指标，反映一定范围内的人口参与市场劳动的程度。这里选用总人口劳动力参与率指标，其计算公式为：总人口劳动力参与率=劳动力人口/总人口×100%。时间序列数据研究使用1952-2005年共54年的数据。各数据由《新中国五十年统计资料汇编》、《中国统计年鉴-2006》、《中国财政年鉴-2005》整理得到。横向研究使用2006年中国公共支出各指标数据，各数据由《中国统计年鉴-2007》整理得到。分析使用Eviews5.0软件。

（二）时间序列研究

分别应用模型一和模型二，对中国政府公共支出进行时间序列分析，结果见表3。其中，挖潜改造资金和科技三项费用样本区间为1954-2006；地质勘探费、工、交、商业部门事业费、支援农村生产支出和各项农业事业费样本区间为1953-2006；其余项目样本区间为1952-2006。从表3可以看出，所有模型的拟合优度都很高，且F值很大，结果都通过t检验，说明模型拟合得比较成功。

时间序列研究结果表明：

1．收入弹性都小于1。

这与现有研究基本一致。其中收入弹性非常小的包括：地质勘探费（0.0005）、工、交、商业部门事业费（0.0003）、支援农村生产支出和各项农业事业费（0.004），以及国防支出（0.008）等（模型一）；地质勘探费（0.0004）、工、交、商业部门事业费（0.002）、支援农村生产支出和各项农业事业费（0.009）等（模型二）。收入弹性非常小，说明该项公共支出受收入变动的影响非常小。例如，地质勘探费的收入弹性为0.0005，说明当人均收入增加1%时，人均地质勘探费增加0.0005%。

2．补助金弹性基本在0-4左右。

各项公共支出的补助金弹性分别为：基本建设支出（2.28）、挖潜改造资金和科技三项费用（0.02）、工、交、商业部门事业费（0.51）、支援农村生产支出和各项农业事业费（1.31）、文教、科学、卫生事业费（3.72）、国防支出（1.33）、行政管理费（4.05）。此外，总支出的补助金达到（22.22），这是因为补助金本身就是总支出的一个重要组成部分，这说明把补助金这一变量包括在内值得商榷，支持了布朗和杰克逊 (2000) 对模型一的批评。

3．劳动力参与率弹性较小。

结合中国的实际，在模型中使用了劳动力参与率指标。从结果来看，公共支出的劳动力参与率弹性普遍较小：模型一回归的结果在-2.69-0.33之间；模型二回归的结果在-13.08-0.19之间。从结果来看，大多数模型中的劳动力参与率弹性为负，这一点在模型二的结果中表现得很明显。说明随着全社会失业率的上升，政府不得不增加更多的支出，以维持相关公共产品的供给。

4．公共产品供给方式应当有所区别。

从截距项来看，截距项较大的有：基本建设支出（34.27）、国防支出（17.81）、行政管理费（21.89）等（模型一）；基本建设支出（77.57）、工、交、商业部门事业费（9.71）、支援农村生产支出和各项农业事业费（15.53）、文教、科学、卫生事业费（55.63）、国防支出（43.01）以及行政管理费（98.91）等（模型二）。这说明，即便收入和补助金为零，政府在这些项目上也必须投入较大的开支，以保证这些项目的基本供给。从公共产品的性质上，这些产品接近于纯公共产品，应该主要由政府提供。此外，国家财政预算总支出的截距项很大（模型一：127.1；模型二：549.29），这说明中国政府在近几十年对公共产品的总体投入力度很大。截距项为负的有：挖潜改造资金和科技三项费用（-7.42）、地质勘探费（-3.38）、工、交、商业部门事业费（-0.20）、支援农村生产支出和各项农业事业费（-0.20）、文教、科学、卫生事业费（-15.13）等（模型一）；挖潜改造资金和科技三项费用（-7.11）和地质勘探费（-3.67）（模型二）。这说明，即便收入和补助金为零，消费者在这些项目上也必须投入一定的开支，以保证它们的供给。从公共产品的性质上，这些产品属于混合公共产品，或准公共产品，应该实现多元化供给。

（三）横向研究

分别应用模型一和模型二，对中国政府公共支出进行横向研究，结果见表4。

从表4可以看出：

1. 大部分模型的拟合优度较好，且模型一的拟合效果明显要好于模型二。

一般而言，对横向分析而言，拟合优度达到0.5便可理解为拟合优度较高。从两个模型的回归结果来看，大多数模型的拟合优度都较高，有的甚至超过了0.9，如模型一中的公检法司支出（0.93）。对同一公共支出项目的两个回归结果进行比较，发现模型二的拟合优度普遍高于模型一。此外，模型二对地质勘探费、工业交通部门事业费以及行政管理费的回归效果太差而没有给出。

2．多数收入弹性远远小于1，部分支出的收入弹性极小。

例如：地质勘探费（-0.0004）、农林水利气象等部门事业费（0.0007）、工业交通部门事业费（0.0002）、外交外事支出（0.0001）等（模型一）；农林水利气象等部门事业费（0.0007）、外交外事支出（0.0001）等（模型二）。这说明与收入增长相比，公共产品的供给严重短缺，并且供给模式有待多元化。

3．多数补助金弹性在0-2之间，包括：

地质勘探费（0.32）、农林水利气象等部门事业费（0.17）、工业交通部门事业费（0.69）、文体广播事业费（0.72）、科学事业费（0.29）、卫生经费（1.95）、外交外事支出（0.01）、公检法司支出（1.80）、城市维护费（0.22）等。部分支出的补助金弹性较高，包括：基本建设（14.22）、行政管理费（5.31）、教育事业费（3.61）等。由于社会补助金主要包括由民政部门开支的烈士家属和牺牲病残人员家属的一次性、定期抚恤金，革命伤残人员的抚恤金，各种伤残补助费，烈军属、复员退伍军人生活补助费，退伍军人安置费，优抚事业单位经费，烈士纪念建筑物管理、维修费，自然灾害救济事业费和特大自然灾害灾后重建补助费等，这说明中国政府应进一步关注并减轻这部分人员在基本建设、行政管理费以及教育事业费等方面的负担。此外，与表3的结果类似，总支出项的补助金弹性很高，达到了47.16，表明将补助金作为变量不严谨。

4．行政管理经费过高。

从研究结果来看，行政管理费的截距项达到103.09，在所有公共支出的项目中最高。这说明中国行政机构过于庞大，行政管理经费过高，必须设法控制公共部门的膨胀。

综合表3和表4，我们看到，应该改进公共支出的现有实证研究方法，在评估模型中剔除掉补助金这一变量。从结果来看，中国总支出的收入弹性在0.1左右，这小于西方现有的研究结果。说明相对于收入增长，中国公共产品的供给较为短缺，需要优化公共产品的供给模式。当然，应该注意中国研究结果与西方现有研究的区别，不能简单地对两种结果进行对比。此外，公共产品的实证研究方法本身具有局限性，需要在研究时与规范分析相结合。

三、结论和建议

就国民收入与公共支出的关系来看，中国的情形与已有研究结论是基本一致的：公共支出要受到国民收入的影响。除此之外，中国公共支出还要受到劳动力参与率的显著影响。实证研究说明，中国公共部门规模庞大，行政管理经费过高，必须深化行政管理体制改革，控制公共部门的膨胀和公共支出的增长。结合分析结论，提出如下几方面的建议：

（一）推进大部门体制改革，控制公共部门的膨胀

推进政府转型，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。大部门体制改革要把健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务以及加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，简化公务手续和环节作为重点，坚持优化结构与提高行政效能的有机统一。按照渐进式改革的思路，从职能交叉突出、职责交叉严重、矛盾相对集中的一些部门开始，推进大部门体制改革。在合理确定机构职责的基础上, 适当分工, 形成互相制约、互相配合的机制, 确保政令畅通。化解政府中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突，减少和规范行政审批，提高政策执行效能。逐步健全行政组织立法, 实现政府职责、机构、编制的法定化, 从制度上保证政府机构设置和职责分工的科学化、规范化。按照决策、执行与监督相分开的原则, 实行政策和规则制定、行政执法、纠纷解决、行政监督四类职能和机构的适度分离, 调整政府组织结构。

（二）实施多元化供给模式，增加公共产品的供给

为促进公共产品的有效供给，应该借鉴公共产品供给的不同形式，实施多元化供给模式，即将原来由政府直接从事生产和供给的服务分散交由企业、非营利组织甚至个人和政府共同承担，从而构成一个多元性、混合式的、高效的供给体制。对于具有不同特征的公共产品，应采取不同的供给方式。对于受益很容易实现排他性的公共产品，如灌溉用机电井、农机服务等，可以通过市场化转化为私人品；对于受益较容易实现排他的公共产品，如农村小型水利设施等，可以完全由私人供给；对于受益可以实现部分排他的公共产品，如农村基本医疗卫生服务、义务教育、农村生态等，部分由私人供给，部分由政府供给；对于对成员无受益排他性，对非成员有排他性的公共产品，如专业协会、合作社、社区公共设施等，可以实现俱乐部供给；对于受益难以排他或政府借以实现特定的政策目标的公共产品，如一般性农业技术服务、人畜公共卫生服务等，可以采取公私合作的PPP模式；而对于受益不能排他或政府借以实现特定的政策目标的公共产品，如农村基础教育、卫生防疫、计划生育、社会保障、环境保护、大型骨干水利工程、农业基础科学研究、全国性的农业病虫害防治等，则应由政府供给。同时，应改变当前的筹资形式，建立以政府为主体，吸收社会参与的多主体筹资体制。也就是以公共财政作为筹资的基础，运用多种筹资手段，如征税、减税让利、有偿筹资、使用者付费购买以及救助性等手段，拓展市场的资本融资，吸引和鼓励非政府组织、个人及国外组织和机构进行投资。

（三）推进公共服务均等化，提高社会保障支出的比重

加大对社会保障的投入，推进基本公共服务均等化，不断提高政府财政支出中社会保障支出所占的比重。建立覆盖城乡居民的社会保障体系，形成最低生活保障标准、失业保险金标准和最低工资标准的调整机制，扩大失业保险基金支出范围，实现应保尽保。完善城镇没有参加养老保险的困难集体企业和无工作老年人的基本生活保障办法，针对未能参加社会保险或即使参加了社会保险而生活依然贫困的城乡居民，建立城乡居民最低生活保障和社会医疗救助制度。落实被征地农民社会保障政策，做到即征即保。建立既符合农民工的特点、又能与现行养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法，推动农民工参加工伤保险和医疗保险。推进新型农村合作医疗制度建设，探索建立农村养老保险制度。解决国有企业改革中部分职工安置和社会保障的转制成本，落实关闭破产企业职工的安置和社会保障政策，解决困难企业拖欠职工工资。完善养老、医疗、失业保险待遇与缴费挂钩的办法，鼓励从业人员多工作、多参保、多享受待遇，不断扩大覆盖范围和增加基金收入。提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。采取多种方式充实社会保障基金，加强基金监管，实现保值增值。加强征缴管理，严格执行社会保险登记和缴费申报制度，强化稽核和监察执法，确保基金应收尽收；建立健全内部控制、信息披露、要情报告制度等基金监督制度，完善社会保障监督委员会的工作机制，加大基金监督工作力度。

（四）深化就业体制改革，改善公共开支的结构

从实证分析的结果来看，随着全社会失业率的上升，政府不得不增加更多的公共支出。这说明就业不仅是民生之本，而且对于控制公共部门的开支有重要的影响。因而，必须坚持实施积极的就业政策，加强政府引导，完善市场就业机制，支持自主创业，扩大就业规模，改善就业结构。建立面向全体劳动者的促进就业工作制度。建立城乡统一的公共就业服务制度和体系规范的人力资源市场，加强农村富余劳动力转移就业培训，规范和协调劳动关系，完善和落实国家对农民工的政策，依法维护劳动者权益；健全面向全体劳动者的职业教育培训制度，建立面向全体劳动者的职业培训、职业资格证书制度和体系，鼓励和支持各类职业院校、职业技能培训机构和用人单位依法开展就业前培训、在职职业技能培训、继续教育培训和再就业培训，形成面向所有劳动者终身学习的职业培训体系；建立困难群体就业援助制度，对困难群体实施优先扶持和重点帮助的就业援助，帮助零就业家庭解决就业困难；完善支持自主创业、自谋职业政策，支持和鼓励劳动者自主择业，加强就业观念教育，充分调动劳动者就业的主动性和能动性，促进他们发挥就业潜能和提高职业技能，依靠自身努力，自谋职业和自主创业，使更多劳动者成为创业者。

摘要：随着经济的发展, 人均收入的增长, 公共部门的相对规模也会增长。评估公共支出函数变量的实证性研究结果, 通常用来解释国家之间、地方政府之间、城市之间、校区之间以及其他管辖区之间跨地区公共支出水平的变化, 或者用于判断补助金和政府辖区社会经济特征对于公共支出的影响。中国公共支出的实证分析表明, 公共支出要受到国民收入和劳动力参与率的显著影响。为了控制公共部门的膨胀和公共开支的增长, 必须推进大部门体制改革, 健全部门间协调配合机制;实施多元化供给模式, 增加公共产品的供给;推进公共服务均等化, 提高社会保障支出的比重;深化就业体制改革, 改善公共开支的结构。

关键词：公共部门,瓦格纳法则,国民收入,补助金,大部门体制

参考文献

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公共部门改革 篇2

《改革政府》一书由戴维〃奥斯本和特德•盖布勒所写，具体生动的描述了美国的官僚主义弊端，同时提出了革命性的观念和措施来改革政府，这本书对于新公共管理运动有着十分重要的意义。

这本书的序言指出，在工业时代发展起来的政府机构，发展到现在这种迟缓、中央集权的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，现在开始脱离人民，机构臃肿，浪费严重，效率低下，刻板且没有人情味。而今天的环境要求各种体制机构提供高质量的商品与服务，要求具有高水平的经济效益；要对顾客作出反应，提供多种多样的服务供选择，并给它们的雇员以使命感；要求各种体制机构不是简单地替公民们服务，而是要把权力赋予公民。这时候企业化政府出现了。但是如果认为政府可以像企业那样运作，那就错了，因为两者根本是不同的两种机构组织。企业的行为动机是获取利润，政府的动机是再次被选上连任；企业的大部分收入来自顾客，政府收入则来自纳税人；企业的动力通常来自竞争，政府则来自垄断。更重要的是，政府的基本使命是“办好事”，而不是挣钱，政府必须常常替每个人平等服务，不管这个人支付的能力和对服务的需要如何，所以政府也不能像企业那样讲求效率。不过，政府不可能像企业那样运作并不意味着它不可能更有企业家精神。在官僚主义行为和企业家行为之间是一个巨大的连续体，政府肯定可以在这个区域内调整自己的位置。

戴维•奥斯本与特德•盖布勒将具有企业家精神的政府包含的内容概括为10个方面：

1．起催化作用的政府：“掌舵” 而不是“划桨”，即政府不是提供公共服务(划桨)，而应是向各类非政府组织提供催化剂，引导社会前进，政府要积极扶持能发挥掌舵作用的新组织，向它们提供政策，援助资金，进行业绩评估。

2．社区拥有的政府：授权而不是服务，即政府把公共管理控制权从官僚机构转移到社区，给广大社区公民授权，培养他们的自治意识与自治能力，使社区从依赖政府救助与庇护的问题成堆的“弱者”，转变成掌握自己命运的、强有力的“强者”，让社区的治安、卫生、住房等问题得以有效解决。

3．竞争性政府：把竞争机制注入到公共服务中去，即政府主动打破垄断，促进公共服务提供者展开竞争，视竞争为提高效率、振兴政府的重要手段，政府通过项目招标、合同承包等方式进行调控，促进公共服务的公正与高效。

4．有使命感的政府：改变照章办事的组织，即政府行为的动力不是来自规章条文，而是来自政府的目标与使命。政府承担彻底清除各种过时规章的重任，通过控制预算总额，激活人事管理，使政府“由规则驱动型组织转变为任务驱动型组织”。

5．讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款，即依据产出测评与绩效目标来衡量各部门的业绩，并与工作报酬联系起来，政府把焦点放在后果控制上而不是投入上，遏制部分政府官员扩大预算与人员编制、扩张权力与利益等冲动。

6．受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要，即政府把公共服务对象重新界定为“顾客”，让顾客们来选择公共服务。政府经常调查顾客的需求，倾听顾客的意见，并及时做出灵敏反应，改善服务质量，建立一个真正方便公众的公众驱使型政府，而不是与之相反，仅仅方便机构运作的机构驱使型政府。

7．有事业心的政府：有收益而不浪费，即政府不仅要花钱在公共服务上，还要有利润动机、投资观念，运用合法渠道去挣钱。政府重视以物质奖励来调动部门与工作人员的积极性，让管理人员都转变成为企业家。

8．有预见的政府：预防而不是治疗，即政府要有预防意识、预防对策，防患于未然，而不是等问题成堆以后才来解决。政府不是“未来盲”，不是花大笔钱去灭火、雇警察、建医院，而是使用少量钱来预防火灾、犯罪与疾病。它们制定战略规划，建立预算制度，尽其所能地考虑未来的发展问题。

9．分权的政府：从等级制到参与和协作，即政府下放权力，积极采用参与式管理，赋予一线工作人员以较大的自主权，造就能够快速多变的工作环境，同时建立新的报告、监督和责任机制，既增强公众对政府的信任度，又大大提高政府的工作效率。

10．以市场为导向的政府：通过市场力量来进行变革，即政府工作运行主要依赖市场机制而不是官僚政治机制，政府既不是置身于市场之外任由市场自由运行，也不是用行政计划替代市场运行，而是运用一系列促进市场运行的措施来规范市场，调动各社会组织与个人的积极性。

第一章的主题是“起催化作用的政府：掌舵而不是划桨”，过去政府的角色只有税收和提供服务，但是作者认为“政府之所长，即筹集各种资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标，与此同时，又利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产”，也就是依靠第三方来进行公共服务工作，比如使用志愿者来管理公园和图书馆，用构造市场的方法来鼓励节约能源，等等。他提出政府应该掌舵而不是划桨【两者的区别是：掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争型需求加以平衡；划桨的人聚精会神与一项使命并且把这件事做好；掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径，划桨型机构倾向于不顾任何代价来保住他们的行事之道】政府应该成为一个掌舵型的组织，因为政府手中收的税比以前少了，但是社会对政府的要求变高了，而且政府作为教育者、训练者、管理调控者、规则订立者的各种角色比以前更加重要了，这就要求政府更加灵活，应该关注怎样利用第三方的资源去做事而不是专注于如何绞尽脑汁去提供服务。

作者提到在美国，志愿的或者非赢利性的组织既不同于公共部门机构，也不同于私营的赢利性公司，他们起的作用越来越大。不过很难对这类部门下定义，志愿或者非赢利都不能准确描述，所以称为第三类部门，这些第三类部门实际上已经成为了“提供集体商品的优先机制”。（讨论，在中国，这种第三类部门发展得怎么样？我们应该怎么做？）

（1）目标危机：非营利组织是为了实现特定的社会目标而成立的, 但有些非营利，组织的负责人在公益目的的掩盖下为个人谋取私利；（2）志愿危机：我国的志愿人员数量很少, 而且由于我国的志愿者多是业余的,缺少必要的培训, 所以在服务质量和服务效率上还存在不少问题, 而且志愿者的权益也得不到保障。另一个表现是非营利组织活动需要的开支与其所能募集到的资源之间存在着一个巨大的缺口；（3）制度危机：我国非营利组织的法律还不完善, 至今没有一部全面规范非营利组织的法律;条例的内容侧重于登记程序, 在税收、财务管理以及志愿者的管理方面尚未有突破；（4）人才危机：我国非营利组织中缺乏人才,大多数官方非营利组织的主要领导都是由从现职领导职位退下来的或由机构改革分流出来的原政府官员担任,我国有近一半的非营利组织尚缺乏正式的决策机构, 缺乏民主决策的机制和制度上的保障；（5）信任危机：一些非营利组织通过各种渠道筹款,但一些被救助者通过媒体直接向社会求助却能得到社会的大力帮助, 这说明不是我国社会不愿意为非营利组织捐款, 而是因为许多组织缺乏社会公信度。

在这一章的最后，作者认为如果能够得到圆满的结果，获得高效率，做到公平和负责任，政府把公共服务交给私营机构去办是说得过去的，但是不能因为这个做法就认为政府是私有化部门，政府还是不能完全像企业那样运作的。

综上所述，第一章的内容可以概括为：政府应该集中精力做好决策工作，而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做。

第二章的主题是“社区拥有的政府：授权而不是服务”。作者通过一个针对公营住房的个案研究，帮助大家了解社区所有权的力量。

案例说的是20世纪50年代之后美国的公营住房大部分沦为了吸毒、犯罪、少年怀孕和吃救济的恶性循环的场所，但是一个叫金米〃格雷的女性彻底改变了首都华盛顿的一个叫凯尼尔沃思的小区。她是一个典型的不依赖政府的例子，充分说明人一旦掌握了自己的命运，就可以移山填海。她一开始找几个人给学生上辅导课，后来靠义卖和筹钱实施“我们来上大学了”这个项目，第一年就令17个孩子上了大学。慢慢地，小区里的氛围有了变化，大家都开始希望自己的孩子上学。后来这个小区的住户自己建立了一个管理公司，并自己制定管理章程，对小区的自然环境和人文环境都进行了规定，比如对乱丢垃圾的人进行罚款，强调让居民把小孩送到学校等等。这个公司还开了自己的快餐店、搬家公司、理发店等等，把工作机会向社区的居民尤其是年轻人开放。小区的居民开始有了主人翁的责任感，于是也开始自发参与到驱逐毒贩的队伍中，而且成效非常显著。真的是一个令人激动的案例。

作者在这一章呼吁政府授权社区进行自治，因为社区对自己的成员更为关切，比专业人员更了解自己的问题，解决问题更灵活更有创造性，而且花费也少。因此作者最后提出应该通过参与式民主给公民授权的结论，这将会减少公民对政府的依赖，提升公民的能力和自信心。（可以讨论一下我国的社区自治和美国的差异）

第三章的主题是“竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去”。第一个例子是菲尼克斯市通过将自营公司纳入招标的范围，形成公营经济和私营经济竞争的局面，非常有效地提高了市政工程部门的行动能力，由此总结出竞争的种种好处：可以提高效率，迫使公营或垄断组织对顾客的需求做出反应，奖励革新，提高公营组织雇员的自尊心和士气。接下来说到把竞争机制注入公共服务事业的一种常用方法是签订合同，但不是说政府签订了合同就完成了，因为很多私营承包商未能履行许诺，虚报低价，承包商可能逐渐会发展成一个垄断组织，最严重的问题还是欺诈，要解决这个办法可以在订立合同时注意四项标准：投标确定是竞争性的；竞争的依据是关于成本费用和业绩质量的可靠资料；对承包商进行严密的监测；建立一个相对的非政治性机构履行监测的任务。（可以讨论一下我国政府在招标的时候是否符合了这些标准）

接下来作者引入了一个关于公共教育的案例研究，即明尼苏达州的例子。1984年，他们说服州议员，让明尼苏达州的孩子们选择任何一个区的学校上学，可是该草案遭到了否决，但是保留了一项就是“允许中学三年级和四年级的学生领取州教育资金上大学，在争取双重学分的同时读完高中课程。”这项措施突然让孩子们有了选择，他们的家长也喜欢这样，95%的学生和家长都感到满意，90%的学生说这一计划同他们只读高中课程相比学到更多的东西。后来教育界企图扼杀这项计划时遭到了家长们的抗议。后来，慢慢地，能够让学生和家长实现更多选择的计划一个一个开展起来，这样的竞争迫使衰退中的学校改善其管理方式，也保证了穷人和少数民族孩子的选择权，真正减少了身份和等级地位的差距。（讨论华师大附中和中大附中，前者着重以学生自主发展为本，以学生综合素质培养为重，以个别化为发端，以个性化为归宿，构建多元化、现代化、国际化的新课程体，并针对学生进行了多种形式的教改试验；中大附中则依托中山大学的力量，教学设施水平超前，共享大学师资、设备和场馆等教育教学资源，对学生和家长也有很大的吸引力。确实这样优秀的私立学校对公立学校是一个挑战，促使公立学校转变）

但是作者认为，如果要使竞争发生作用，必须对竞争仔细地加以组织和管理，否则会产生不公平，比如谋求赢利的意愿可能把没有医保的病人拒之门外令他们挤到拥挤不堪的公立医院；而且私营承包商可能提供的福利比较少，而且倾向于不雇用少数民族和妇女；如果不细心加以组织，表面看起来的竞争性市场也可能最后屈服于垄断组织的力量。

这一章主要是强调竞争机制的引入对政府重新定位的重要性，以及引入竞争机制需要注意什么。

第四章的主题是“有使命感的政府：改变照章办事的组织”。主要是提出政府应充分放权，提高政府雇员的士气和革新能力，使政府注重目标使命而不是重复繁重的规章制定。（1）通过建立有使命感的预算制度，能够激励每个雇员节约资金，给管理人员所需要的自主权来应对变化，简化了预算程序，腾出人力财力对新的想法进行试验，减少用于审计师和预算官员的费用等等。（2）人事制度也作出改变，比如对工作分类和工资级别进行宽等级划分、市场薪金、根据表现支付报酬和提升、解雇，此外积极招募最优秀的人才，简化被辞退的雇员的上诉程序等等。（3）建立有使命感的组织，可以通过制定使命声明，建立围绕使命的文化，根据使命而不是分管范围进行组织，建立允许失败的机制等方式建立一种新的责任制。（讨论，使命是个很宽泛甚至带有强大的不确定性的东西，如何进行有效的监管？而且不同的机构常常担负几项冲突的使命，怎么办？）

第五章的主题是“讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款”。以前的政府总是注重于拨款的过程，往往忽略拨款所取得的效果，这样反而使治理适得其反。但是应该如何测定政府治理的效果呢？作者引入了加利福尼亚州森尼维尔市的案例作了详细的说明。

议会不会对公共工程部说：“我们希望花100万美元重建A公路，花50万美元修复B、C公路”，而是说“我们要现在处于A级的各条路的路面保持A级水平，要现在处于B级的各条路的路面在X年内提高到A级，要现在处于C级的各条路的路面在Y年内提高到A级”，然后该部门根据X年和Y年书，想市议会申报所需经费的确切数字，然后由议会决定准备花多少钱和多少时间去取得它们希望的成果。森尼维尔市还将每一个计划领域的目标具体化和操作化，比如社区条件指标可以精确到“臭氧超过过标准的天数”，而业绩指标也相应具体到“两个月内更换的树木占需要更换的树木的百分比”，这样就能测量每个单位工作的效果，也就能根据管理人员的成败予以奖惩。业绩测量有这些优点：（1）可以让大家知道总的目标是什么，从而改变组织的行为；（2）可以知道组织最后是成功还是失败；（3）有了标准，就能对成功进行奖励和学习，对失败进行纠正；（4）展示结果，能够获得公众的支持。除此之外，业绩还可以是公共部门人员薪酬的标准，公共部门也可以按照业绩和效果作下一年的预算，能够促进公共部门资源的合理配置。（讨论，这样做会有什么难度？遇到什么样的问题？）

第六章题为“受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。”这一章开头提出，和企业不一样的是，大多数公共组织不知道他们的顾客是谁，他们不清楚他们的服务对象是他们的公民，这种情况是因为大多数公共服务机构不是直接从公民那里获得资金的，反而使得公共组织去讨好行政部门和立法机关，而行政部门的官员又受到利益集团的驱使，结果大家都没有意识到真正的服务对象是公民。而现代社会从大众社会转变为马赛克社会，也就是拼凑的社会，公民层参差不齐，文化差异很大，而公共机构仍在提供一种固定模式的服务。

作者认为，可以从靠拢顾客、全面质量法、把顾客放在驾驶员座位上，把受驱使的政府倒转过来四个途径进行改变。我觉得最有兴趣的是“把顾客放在驾驶员座位上”这个想法，作者提出，使公益服务提供者对他们的顾客需要做出灵敏反应的最好办法，是把资源放在顾客手里让他们挑选。这种顾客驱使的制度有几个好处：迫使服务提供者对他们的顾客负有责任；促进更多的革新；让人们在不同种类服务之间做出选择；浪费较少；被授权的顾客成为更加尽责的顾客；创造更多公平机会等等。（讨论：这样授权有没有什么弊端？或者说什么环境之下授权能达到效果?）

这一章的内容概括出来就是政府要把公共服务对象重新界定为“顾客”，让顾客们来选择公共服务，要经常调查顾客的需求，倾听顾客的意见，并及时做出灵敏反应，改善服务质量，成为服务型政府。

第七章的主题是“有事业心的政府：有收益而不浪费。”这一章提出的突破性的观点就是，政府是可以主动去创造收入来源的，现有的预算制度驱使政府花钱而不是赚钱，大多数政府都没有想到利润。

但是政府赚钱不应该是为了满足政府内部私利的需要，二是应该把利润动机转向公众使用。作者举了几个例子，说明政府通过和房地产开发商进行协商，最终是怎么实现既达成政府的建设目标，又使得土地被房地产开发商合理利用之后又为政府提供了额外的收入的。这种通过开发项目来获利，是具有企业家精神的政府所采用的更积极进取的方法之一。（讨论：为什么在我们国家，却演变成了政府和开发商进行利益联合，这种让政府有寻租机会的现象呢？）

还有一个方法是向那些使用公共服务设施的人收费，而且作者认为“这种制度使那些从服务中得益并能担负得起的人为此付款，而那些不得益的人不付款，这种制度再公平不过了。”但是作者也提到，这种方式并不总是适当的，它在三种条件之下才能起作用：一是服务主要是“私人物品”，有益于使用它的个人；二是那些不付费用的人不能享受到其好处，三是能够有效地收费。

看到这里，我有很大的疑问就是为什么作者这么确信这些政府工作人员能够不从创收中寻租。作者在这里提出“使管理人转变为企业家”的想法，认为如果要政府管理人向企业家那样思考，就得把那样的做的奖励刺激给他们。比如分享结余和所得，创新资本（主要是发行政府债券），鉴别服务的成本（提醒他们实际成本，起警示作用）。（讨论：这种激励制度真的有效吗？有没有其他方法避免寻租?）

这一章的主要内容就是呼吁政府应该有利润动力和投资观念，运用合法渠道去挣钱，政府重视以物质奖励来调动部门与工作人员的积极性，让管理人员都转变成为企业家。

第八章的主题是“有预见的政府：预防而不是治疗。”这一章的内容是建立在第一章的基础上的。由于官僚政治的模式使政府全神贯注于划桨，即提供服务，所以花很少精力去掌舵，所以他们这种思维定势会一直等到问题变成危机，然后才对那些受到影响的人提供进一步的服务。而有预见的政府会做两件根本性的事情，一是使用少量钱去预防问题，而不是花大量钱去治疗问题；二是在作出决定是，尽一切可能考虑到未来。

但是要对未来的考虑，在今天这种短期行为的政治环境中是非常困难的。一个原因是美国社会的非群体化，使得大众社会是碎片化的，政治决策者面对的常常是互相矛盾的需求和呼声，现在一也没有一种政治过程能使许多不同的选民群体联合起来商量出共同利益，政府才能制定出未来的战略规划。在这里作者详细说了大东京政府，他们的战略规划有指导思想就是东京在21实际应当是什么样子，会形成有具体目标和费用的，既有经营项目又有投资项目的十年计划，这些计划产生出三年至四年的行政和财政计划，非常详细。

但是战略规划也不是万能的，它不是只做一次就可以了，而是要重视规划的过程，因为战略规划并不保证决定都是对的，而且很可能会退化为无意义的活动。“战略规划处在最佳状态时，能渗透一个组织的文化，建立一种奔向何方和什么是重要的几乎是直觉的感觉。”（讨论：这种感觉很奇妙，但是存在很多不稳定性,在一个组织文化多元、人员思维模式差异化很大的环境下真的有可能实现吗？）

另外一个实现考虑未来的困难来自当选的官员。因为对政治家们来说，预防是悄悄进行的，但对已出现的症状发起全力以赴的进攻为政治家产生很大名声，对他们更有吸引力。作者只提出了一个强大的政党、强大的主席或者强有力的州长或市长可能可以解决这个困境，但是最终可能还是要从改变政治制度实现，因为管院的任期性必将限制他们为了短期的重新选上而牺牲长期考虑的倾向。

这一章的内容概括起来就是即政府要有预防意识，防患于未然，而不是等问题成堆以后才来解决。它们可以制定战略规划，建立预算制度，尽其所能地考虑未来的发展问题。

第九章的主题是“分权的政府：从等级制到参与和协作。”提出这个思想的背景是对于信息时代的发展对政府组织的影响，由于信息传递十分迅速，情况复杂多变，政府信息的上传下达已经容不得须臾的等待了。有两种办法可以应对，一种是设法进一步加强政府这个中心，以竭力争取跑在迅速增加的复杂性前面；第二种就是通过群策群力，让下级和政府外界的力量做出更多的决定，来减轻做决定的负担。

分权的机构的好处是它比集权的机构更有灵活性，能对于环境和顾客需求的变化迅速地做出反应；更有效率；更具创新精神；有更强的责任感和士气。在这一章作者用一个详细的例子，是关于美国最庞大、最集权的官僚机构国防部的一位叫克里奇的将军，是如何通过分权让空军司令部的每个飞行中队都拥有自己的安排和工作目标，提倡竞争和自我管理，通过责任和授权最后使整个队伍实现在没有增加经费和成员的情况下全面提升空军司令部的战斗能力的。克里奇认为之所以能取得这个成绩是因为人的一个本性是当他们能够控制他们自己的工作时就会更努力地工作并投入更多的创造性。因此作者认为实现分权的关键是参与管理和建立协作的组织。

在这里我想重点说说协作的组织。作者认为一个机构把权力下放之后，需要让成员们在小组内协同工作。因为这样的小组能够从不同部门的角度对问题有不同的看法，培育跨部门的合作，思考部门以外的事情；还可以在机构内建立持久的网络，因为每个人都结识了其他部门内具有相同观点的人；写作小组能够充当一个比上面下达的命令和评估更加为人能接受的质量控制机制。（讨论：参与管理以及这样的小组运作的可能性有多大？这个小组如何挑选成员？如果从各个部门选人，小组成员的上司肯定不愿意自己的下属总是忙于做决定）

除了小组协作以外，作者认为要顺利实现分权还要向雇员投资，并尝试分散联邦制度的权力。向雇员投资主要是培训雇员，提高雇员的技能。分散联邦制度的权力主要是对州和地方政府提供激励拨款，把设计和经营项目的任务置于州和地方政府的手中。

这一章的内容总结起来就是政府应当下放权力，采用参与式管理，赋予机构的雇员以较大的自主权，同时以小组协作和增加培训的方式，让雇员适应快速多变的工作环境。

最后一章的主题是：“以市场为导向的政府：通过市场力量来进行变革。”作者开篇说到,当面临一个问题的时候，政府大部分的本能都是想到行政性的计划，但把握方向的最有力的方法也许是规范市场，即创造激励因素，推动人们朝社会群体所想的方向前进，同时让他们自己做出大多数的决定。现实生活中根本没有自由市场，许多市场也是有严重缺陷的，所以需要政府去规范市场，规范市场是一种运用政府力量来影响私人作出决策以达到集体目标的方法。

对于如何重新规范市场，作者提出了6个基本战略，分别是：供应（有充足的服务项目）、需求、接近（货物出售在必须易于接近购买者）、信息、规则和执法（惩罚）。接着又提出了一系列的具体方法，比如制定市场规则、向消费者提供信息、用财政或政策力量创造或扩大需求、促成私营部门供应商、改变公共投资政策（抽回投资也是一种有力的工具）、与私营部门分担扩大供应带来的风险、充当卖方和卖方的经济人、通过税法向活动收费等等，就不一一赘述。

接着作者关注到政府的管理问题，他认为可以把以市场为导向的思想应用到管理工作上，而不是像传统政府那样运用指挥和控制机制去处理问题，具体的表现就是通过奖励而不是命令的方式进行管理。作者用了环保局的例子进行说明。环保局制定了一项政策是“工厂企业如果将空气污染降低到法律规定的标准之下，环保局就给予指标得分，并且允许企业将指标得分用于企业内部的其他污染项目，或者将指标得分售给同一地区的其他企业”。结果企业的积极性变得非常高，企业都设法找出最经济的减少污染的方法，政府对于以前治污不力的问题也不再头疼。

公共部门改革 篇3

薪酬制度反映了员工与部门之间的雇佣关系,以及员工付出劳动所获得的经济性收入。对多数国家而言,组织开支中占最大比重的就是对员工薪酬的支付。一些研究表明,适当的对员工薪酬调整可以对公共服务有更好的激励和完善,甚至在一定程度上可以减轻腐败[1]。进入21世纪以来,大多数人都已经看到了薪酬的价值,但Risher认为,今天的薪酬管理已经处在了一个迷茫期[2]。宽带薪酬自从在美国的一个研究机构试行以来,已经逐渐被许多国家政府所认同,现在很多企业、政府部门在一定程度上采用了这一方法。二十世纪初,我国逐渐开始有学者对宽带薪酬的定义范围和应用进行探讨,但了解并不全面,在实践上更少有进行深入的分析和探索。

作为一项新的薪酬管理体系,宽带薪酬制有利于提高行政效率、增强员工才能、降低管理成本、加强员工绩效观念等方面。对于宽带薪酬的关键部分,例如减少工龄和职位等级对薪酬决定的作用、重视个人能力的提高等方面都值得借鉴和吸收。在经济相对发达、条件相对成熟的地区公共部门可以首先采用宽带薪酬制,积累相关经验。本文拟对宽带薪酬对我国公共部门薪酬管理改革的启示展开研究。

二、我国公共部门薪酬管理的现状和挑战

(一)传统薪酬管理体系的不足

在工业经济时代工作人员像是机器里的一枚螺丝钉,遵循领导所制定的工作准则同时完成下达的工作任务,多采取逐年提薪、职位决定薪酬等传统薪酬体系[3]。工作人员的工作准则不仅是几条,甚至是几页、几十页。而工作人员如果能够很好的完成了领导下达的任务,一般情况下,他的薪酬将会迅速上升且与他的工龄成正比。这种现象在许多公共部门中经常出现、随处可见。

爱德华·罗勒认为,传统的薪酬管理体系已经不能适应时代发展的要求,它的不足之处主要有以下几个方面:一是传统的薪酬管理体系中的职位等级过于刚性,从而会使团队工作受到阻碍。二是薪酬随着工龄的增加而增加,使员工对未来增加的工资认为是理所应当,从而会造成员工不思进取,工作绩效停滞不前等现象。三是一旦机构需要进行变动,传统的薪酬管理体系将会遇到改革的阻力。四是传统的薪酬管理体系将会增加员工之间的矛盾。如果仅仅因为以上原因,还是不足以对薪酬管理体系进行改革。事实上,一些国家已经意识到传统的薪酬管理体系的不足之处。但现在它们大多都是在原有的框架内进行修改。与私立部门相比,公共部门的变革影响覆盖面更广。因此,如果没有外界因素的刺激,官僚队伍自身将难以推动新型的薪酬管理体系的形成。

(二)我国公共部门薪酬管理面临的挑战

我国对公务员薪酬制度采用职级工资制。2006年我国对公务员薪酬改革中,在一定程度上强化了传统薪酬体系。虽然职级薪酬制是对职务等级制和结构薪酬制的完善和创新,并在一定程度上也有利于公共部门内部实现公平和促进各部门之间的行政效率,但是对高级人才却缺少足够的吸引力,其薪酬制度的规范过于完善,导致难以发挥薪酬制度的激励作用,致使公共部门的公共服务的效果和效率都难以达到最佳状态。同年七月,国家开始在此基础上构建职位绩效薪酬制,以突出职位与绩效的激励功能。职位绩效薪酬由岗位薪酬、绩效薪酬、薪级薪酬和津贴补贴四部分组成[4]。此次薪酬制改革意味着职级管理和绩效管理的结合,进一步完善薪酬管理制。由于我国一直以来的传统官僚主义文化、人资部门绩效考核不健全等因素,绩效薪酬制在实施中将会遇到宏观层面和微观层面的挑战。

在宏观层面,由于我国各个地区的经济发展水平不同、各个地区的公共部门的工资管理不同,不同地区公共部门的同一级别的工资管理也不尽相同。国家无法从宏观层面来明确的界定同一级别不同部门之间的绩效薪酬总量,也就难以确定对绩效薪酬部分的国家财政收入。在微观层面,公共部门的部分员工对绩效薪酬制也存有不满情绪,对完全的公开化呈怀疑态度,公共部门的部门领导也存在有特权“行为”,同时还存在绩效考核不全面等问题。

各个层面的问题使得绩效薪酬制的实施遇到各种各样的阻碍,难以发挥其应有作用和价值,职位绩效薪酬制的规范过于刚性、集中和形式化。总之,公共部门的薪酬管理制的职级薪酬制难以在实施过程中发挥其激励作用。

三、宽带薪酬的内涵及优点

(一)宽带薪酬的内涵

宽带薪酬制是以职位等级分类为基础,与工作绩效相挂钩的薪酬制度[5]。从宽带薪酬制的概念范围上讲,我国的学术研究多数运用了美国薪酬管理学会的界定范围。宽带型薪酬结构指将两个或两个以上的薪酬等级和薪酬变动范围对其进行重建,从而形成仅有相对较少的薪酬等级和较大的薪酬变动范围[6]。宽带薪酬结构的特点是薪酬等级的变少,薪酬浮动范围的扩大。通常而言,在宽带型薪酬结构中,薪酬等级仅有4至6个等级,同时每个等级之间的浮动率达到甚至超过200%。在仅有4至6个的薪酬等级中含有全部的薪酬变动范围,每一段的变动比率都相当之大。但在传统的薪酬结构中,浮动率通常仅有40%-50%。

在宽带型薪酬结构中,公共部门员工的提升空间可以通过不断的提高自身能力和加强自身素质,获得更高的职位、更大的权力、承担更多的责任,而不仅是沿着垂直型的职位等级晋升。通常情况下,在公共部门、甚至是在一些企业中,职位的高低与权责的大小呈正相关。工作人员只要不断的提高自身能力和加强自身素质,从而获得更高的工作绩效,即使所处的职位相对较低,也将会获得较高的薪酬。

(二)宽带薪酬的优点

宽带薪酬制的形成并不是对传统的薪酬管理体系的取代,而是对传统薪酬管理体系的修正与完善。宽带薪酬制的优点有以下见个方面:

1.有效控制薪酬总成本

一方面,宽带薪酬制在一定程度上可以控制薪酬总量,管理成本更容易加以控制。另一方面,组织和员工业绩的提高,从而无形中降低了成本。在新公共管理运动之前,多数国家政府的公共部门都受困于对薪资总额呈不断递增趋势的问题。虽然部分工作人员已经退休,但在职的工作人员随着工龄的增长而导致薪资也在不断地提高,加大了政府的财政压力。而在宽带薪酬制下,政府的预算将会给每个部门的薪资总额设定一个最佳上限,使其仅可以在范围内进行分配薪酬。

2.提升工作人员和公众满意度

公众对公共部门的评价指数也可能提高。一方面,公共部门控制了成本,在一定程度上满足了公众对公共部门控制成本的期望。另一方面,组织和员工业绩的提高,从而体现出公共部门效能的提高。另外,在部门内,对有能力的人来说,薪资待遇将会迅速升高。从而导致满意度升高。反之,也将会有员工的薪资下调,不满意的情况同样会发生。

3.改善组织和员工绩效

宽带薪酬制可以使员工的才能变得更加突出,严格的上下级观念也会弱化。因此,宽带薪酬制有利于调动员工的积极性,充分发挥员工的特长,以便更加易于发现员工更适合的工作岗位。

4.为岗位轮换提供方便

在宽带薪酬制中,公共部门的层级相对较少,岗位变换时更加方便,一般情况下不会改变原本的等级。同样,尽管优才的职位等级不变,也可以提高其薪酬待遇,能人得到优待。

四、宽带薪酬对我国公共部门薪酬管理改革的启示

薪酬管理是现代人力资源管理的重要组成部分,科学、合理的薪酬管理制度是控制管理成本、增强员工才能、提高行政效率的保证之一。针对新时期公共部门薪酬制度在实施过程中遇到的各种阻碍,对薪酬制度进行变革和创新,是各国政府所面临的新的问题。“激励”作用是薪酬管理的主要功能,也是其将要实现的主要目标。薪酬管理制度的变革和创新不是一蹴而就的,具有持久性。我国公共部门借鉴宽带薪酬制度进行改革的启示如下:

(一)精简政府机构以控制薪酬总额

宽带薪酬制的组织结构前提是简化组织的各个部门,使结构趋于扁平化,以便部门之间工作更加协调、便利,提高公共部门的行政效率。精简政府机构,相应的员工也会缩减,在一定程度上控制了薪酬总额的规模。此外,实行宽带薪酬制也不能过于冒进,职位高低的薪酬差距尽量缩减,晋升标准的设置与薪酬总额增长速度尽量吻合温和,以便有利于减少部门的成本,缩减贫富差距。

(二)建立相对完善的绩效考核机制

我国公共部门薪酬管理体系依然不健全,绩效考核标准也需进一步完善。宽带薪酬制的工资水平是以职位等级为标准的前提下,还要由员工的业绩和能力来加以确定,从而可以更好地提高员工的工作热情。要想进一步完善绩效考核体系,一方面,领导者对权重的高低要分配明确,责任的大小实行要自上而下的方式进行传递;另一方面,尽量对各个岗位的权利和义务进行明确的划分,减少各部门之间的利益冲突,以“公共利益”最大化最为考核体系,这样,绩效考核的结果才会最大化的凸显出激励为功能。因此,健全薪酬管理体系,完善绩效考核标准是采取宽带薪酬相关机制的前提。

(三)引进市场竞争机制

我国公共部门工作人员的自主创新能力相对较低,其中一个主要因素是由于政府公共部门过度干预、创新目标过于确定及缺乏自主创新的条件等。而在宽带薪酬制下,可以有效的运以市场环境,引进规范的、自由的、公开的市场竞争机制,从而减少政府的垄断程度。完善市场竞争机制是宽带薪酬制的外部市场环境的前提。

(四)综合运用多种激励手段

公共部门人力资源 篇4

摘要：当今社会的竞争是人才的竞争，人力资源管理正发展成为公共部门成长发展的核心。面对国际社会对人才的激励竞争，我国公共应该不断的探求改进人力资源管理的方法，提升自身的国际竞争力和为人民服务的能力。本文主要分析了我国公共部门人力资源管理中存在的一些问题，并提出了一些解决问题的相关对策措施。

关键词：公共部门；人力资源管理；方法措施；

“人力资源”是近二十年我国社会颇为流行的管理术语。人力资源管理也成为一种新的管理模式逐渐取代了传统的人事行政和人事管理，它是上至国家政权组织，下至各个经济部门和社会组织都必不可少的管理活动，而且是组织管理的一项重要内容。由于组织的组织的状况不同，这项工作可能是由组织的人事管理部门来做，也有可能是由组织的管理人员或专家来做。公共部门人力资源管理工作的主要内容和任务就是通过分析人与事的特点，发现和选聘最优秀的人员，谋求人与事的最佳组和，能够使组织中的人在工作当中实现人尽其才，组织任务和组织目标顺利实现。因此，有效的人力资源管理工作是组织职能的重要内容，甚至于关乎着组织经营的成败。

一、公共部门人力资源管理的现状

（一）人力资源和公共部门人力资源管理

研究提升公共部门人力资源管理工作的方法，首先我们要清楚何为人力资源及人力资源管理。自当代管理学家彼得·德鲁克与1954年在他所著的《管理的实践》一书中首次提出“人力资源”一词以来，人力资源及人力资源管理理论已经被社会各界所接受。一些国内外学者也纷纷从人口学、经济学、社会学、管理学、统计学等不同角度给人力资源下了定义。综合各种有代表性的学者的观点，人力资源是指在一定范围内能够作为生产性要素投入到社会经济活动的全部劳动人口的总和。人力资源也称为劳动力资源，他有宏观和微观两个方面的含义：宏观意义上它是指能够推动一个国家或地区的经济增长和社会发展的劳动者能力的总和，既具有劳动能力的已就业和未就业的劳动能力的总和；微观意义上它是指能够推动部门和企、事业单位发展的劳动能力的总和。我们所说的人力资源是一种微观意义上的人力资源和人力资源管理。

人力资源作为一种重要的社会资源，其作用和功效不是自发的，需要进行投入、培训和规划管理，才能最大限度的发挥它的潜能和功效，为国家和社会、为组织的发展做出贡献。因此如何进行公共部门人力资源管理工作就成为了摆在我们面前的一项十分重要的工作。所谓人力资源管理是指国家和各种组织在一定的环境和条件下，运用科学的方法，通过制定人

力资源计划、招聘、选拔、培训与发展、业绩评估、制定工资与福利制度等一系列的具体步骤为组织提供适当的人选，以开发人的潜能，并取得高绩效水平的过程。而公共部门人力资源管理就是指公共部门依据法律规定对其所属的人力资源进行规划、录用、任用、使用、工资、保障等管理。从公共部门人力资源管理的概念中我们可以看出其人力资源管理涉及两个重要的过程：一是组织获取适当人员以满足组织需要的过程；一是开发人的潜能，对人的思想、心理行为进行恰当的激励、引导和控制，充分发挥人的积极性和创造性，并获得最高程度满足的过程。

（二）我国公共部门人力资源管理中存在的问题

建国以来，由于我国实行的是计划经济体制，不仅使得我国企业特别是国有企业处于传统的人事管理阶段，公共部门的人力资源管理也停滞在认识行政管理的初级阶段。虽然自改革开放以来，我国公共部门实行了像干部退休制度、公务员养老保险制度、公务员的选拔录用制度等劳动人事制度改革，并取得了很大的进步。而且公共部门紧追时代步伐，不断学习借鉴国外政府和企业先进的人力资源管理制度与技术，并结合自身实际情况，在实践中进行发展创新，取得了较好的效果。但是由于我国社会残留的封建官本位思想深厚，现代化的人力资源管理理念起步晚、发展慢，改革开放使我国的社会瞬息万变。这对我国公共部门的人力资源管理造成一定程度的压力，也使传统管理的弊端不断显现。目前我国公共部门人力资源管理上存在的问题主要有：

1．人力资源管理者管理理念滞后

公共部门人力资源管理理念是在管理活动过程中管理者持有的思想观念和价值判断。随着知识经济时代的到来，传统人力资源管理的理念必将受到较大的冲击，产生一系列的变革，其总体上是从基础型、理性型转向发展型和整体型。但是，由于许多部门的领导者并未认识到人力资源管理正成为管理的核心，这一重要的转变。因此，管理者也缺少从总体高度的战略性眼光去看待整个公共部门的人力资源。他们仍视人力资源管理为简单的人事管理，把组织的人员视为成本或生产、技术要素，是对组织资本的消耗，并严格控制对人力的投资。由于人力资源管理理念的滞后使得我国一些公共部门至今还保留着传统的人事单位，没有设立较高层次的人力资源开发管理部门，也没有从国家整体发展战略的高度出发，对公职人员作统一的规划。在公职人员的绩效评估、任用、激励等方面也没有制定出有效的措施，使公共部门人力资源的价值难以显现。

2．缺乏有效的人力资源管理体系

首先是公共部门人力资源的选拔任用体系不完善。许多单位的人力资源招聘存在较大的随意性，招聘工作过程中缺乏科学的理论指导，面试缺乏精心的设计，人力资源管理者的经验判断在招聘中起了主要作用。一些单位管理者任人唯亲、唯近或者是重资历和学历的观念沉厚，导致人员的任用晋升并不能满足公共部门发展的需要。其次是人力资源的绩效考核和激励机制不科学。我国的公共部门大多缺少长期的激励机制和科学的绩效考核，公共部门在薪酬分配上存在严重的平均主义，依据级别和职务的高低，高中低级别的人员的薪酬差别很小，人力资源的劳动价值得不到有效体现。而且，人员的激励机制也比较单一有限，工作好与差并不能在薪酬上有多大差别，晋升逼渠道也并不顺畅，无法满足公职人员精神上，特

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[1]

别是自我实现、成就价值的需要，导致一些技术水平和管理能力较高的人员的流失，造成公共部门的重大损失。最后是人力资源投入不足，人才培训急功近利。一方面由于管理理念的滞后，公共部门往往视人为实现组织目标的工具，忽视人力资源的资本投入和培训发展。另一方面是因为管理者对人力资源开发培训的错误认识，他们既担心投入没有回报，也担心人员退出公共部门，导致以一种消极的态度应对人力资源的开发培训。使得公共部门的人员无法满足社会快速发展对公共部门要求不断提高的需要。

3．人力资源管理的技术手段落后

科学和计算机网络的发展，革新了人力资源管理的方式方法，然而目前有不少公共部门的人力资源管理的方式方法还是很滞后。虽然配备了电脑，但大多时候也仅仅是把过去一些文字形式的人事管理活动用电脑来处理，在人力资源的选拔、绩效考核和培训发展等一些关键性的方面，采用信息技术的程度较低。另外，许多部门内部并未建立整体的人力资源管理的信息系统，无法对公共部门全部的人力资源，包括领导层，进行人力资源的实时动态的管理。

4．忽视管理人员的素质的提高

在我国，多数部门的人力资源开发培训往往是针对一些层次较低的或者是一些新进的公职人员进行的，而忽视领导者自身素质的开发与提高。公共部门人力资源管理人员的学历、素质低、知识结构单

一、缺乏高素质的管理人才，使得公共部门无法适应专业化的管理，人员管理混乱，工作效率低下。从公共部门的长远发展来看，提升管理者的素质是至关重要的，管理者能对工作和全局战略全面了解，掌握对全局性问题的分析判断能力，是提升公共部门整体素质能力，高效有序运作的重要保障。

[4]

二、提升公共部门人力资源管理工作的意义

改革开放后，西方国家的实践经验说明，重视人力资源管理具有重大的意义。入世后，重视加强人力资源的管理对我国公共部门，甚至是整个国家的发展具有重要的价值。

（一）有效降低公共部门人力资源的使用成本

当公共部门人力资源管理实现了规范化和科学化，人力资源管理的一系列流程规范高效，可以有效实现组织人力资源使用成本的节约。其具体可提现为：

1.当公共部门人力资源实现科学有效管理，组织中的每个人都可以人尽其才，充分发挥潜力，防止和减少了人才浪费的现象。

2.科学有效的招聘技术和方法，可以确保组织选拔到素质较高的人才和组织急需要的人才，不仅降低了培训开发的成本，还可以以最快的速度投入工作之中。

3.采用科学的管理方法，可以避免用人不当，实现人才的合理安置，防止用人成本的上升。

（二）提升公共部门的服务水平

公共部门的服务能力如何，很大程度上取决于组织所有人员的数量和质量。人是组织宝贵的物质和精神财富，实现人才结构和组合的合理性，提升人员质量，决定了公共部门在快速发展的社会中有效提供公共服务和公共产品的能力。所以，对人才进行合理的培训、开

发，满足组织发展的需要，使人才始终与组织的发展相匹配，是提高公共部门提供公共服务水平的重要保障。

（三）提高组织效率，实现组织目标

人是提高组织效率，实现组织目标的保证，所以组织所拥有的人力资源状况直接影响组织的工作效率。通过先进的人力资源管理理念和技术的应用，有效挖掘人才，主动培养人才，合理使用人才，改善公职人员的工作积极性和工作行为，可以大幅度提高工作绩效，实现组织发展目标。

三、提升人力资源管理工作的有效方法

自中国加入WTO以来，世界经济与技术的发展对我国公共部门的发展产生了深刻的影响，同时我国的公共部门人力资源管理也将面临新的机遇和挑战。入世不仅推动了我国经济与世界经济融为一体，也推动了了我国政府与国外政府的人力资源管理的方式方法的交流。面对激烈的国际竞争，我国政府应从国家生死存亡的高度来认识人力资源管理问题，并采取积极有效的措施来改善公共部门的人力资源管理。

（一）转变人力资源管理理念，实行“人本管理”

所谓“人本管理”，就是管理者在管理中要以人为本，把人看成组织中最具有活力、创造性、能动性和积极性的因素；把人看成组织得以存在和发展的第一的和决定性的资源；把人当成组织最宝贵的财富。为真正树立“以人为本”的现代化管理理念，要引导管理者转变观念，从组织的高层推动人本主义的管理方式的实现。

这就要求我国公共部门要从传统的人事管理理念、方式和方法向现代人力资源管理与开发的管理理念和方式方法上转变；从传统的以“事”为管理的中心向现代的以“人”为管理的中心转变；从传统的对人事分散性、事务性、孤立静态的管理向现代的系统性、战略性和全过程动态的人力资源开发与管理转变。任何一个单位，无论其规模大小，都应尽快制定出适应信息技术发展，面向未来的人力资源开发战略，包括优化人力资源结构、保持人才队伍稳定、提高员工素质、增强组织员工的活力等。

（二）建立健全系统的人力资源管理体系

首先要完善公共部门人力资源的激励机制。在知识经济时代，人力资源管理的一项重要任务就是通过激励机制，吸引、开发和留住人才，激发人才的工作积极性和创造性。这就要求公共部门不仅要重视完善人力资源的薪酬激励，更要重视完善人力资源的精神激励，满足员工自我实现的需要。同时还要建立科学有效的人力资源的市场化配置机制，确保实现人力资源人本价值的最大化。其次是要完善公共部门人力资源开发及绩效考评与晋升体系。公共部门要正确认识人力资本投资的重要性，加强对全体公职人员的培训开发，采用科学的测评方法和指标体系对员工绩效进行测评，并为有技术、有能力的员工提供有效的晋升途径，激发全体公职人员奋发向上的动力。最后，公共部门要制定人力资源的开发管理的中长期的战略规划，规范人力资源管理的模式。要把人力资源战略作为国家整体发展战略的一个重要部分，科学的预测公共部门人力资源发展的需要，并对外部人力资源供给和内部人力资源供给进行预测，保证社会发展对人才的需要，增强公共部门的整体素质水平，提升公共部门内

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部的核心竞争力。

（三）采用和发展先进的管理方法与技术

科学有效的管理手段与技术是实现公共部门人力资源高效管理，节约成本的重要举措。在知识经济时代，信息技术日新月异，也为人力资源管理提供诸多有效的手段与方法。公共部门应在人力资源的规划、选拔、开发培养及绩效评估方面充分应用现代的先进技术，建立人力资源管理的信息系统，采用科学的预测分析软件与方法，科学有效预测公职人员的流动并及时补充，保证公共部门人才队伍的稳定。同时依靠现代技术对全体职员进行绩效评估，针对公职人员的不足和社会发展的需要进行专门的开发培训。当然，采用先进的管理技术与方法也意味着要加强对组织员工，特别是管理人员的技术培训，使他们能够有效的进行操作，提升提人力资源管理的效率和效果，提升公共部门的公共服务能力和水平。

（四）加强公共部门人力资源管理者的素质培训

加强管理者的素质培训对公共部门人力资源管理具有决定性的意义。管理者承担了一系列的管理职能，制定人力资源管理的计划，做出各种决策，并且主导和影响着被管理者，使之为了组织目标的实现努力工作。因此，组织在加强对普通员工的开发培养的同时，也要重视组织各级管理者的素质的提高。一方面要加强对管理人员的绩效考核，识别出胜任与不胜任的管理者，以及每个管理者的不足之处，并采取一系列的奖惩措施，给每个管理者一定的压力，让他们能够不断的加强自身的学习，避免与克服“彼得高原”现象的产生。另一方面也要为管理者提供晋升的机会和学习的途径与场所，不仅要方便管理者的学习，也要激发他们学习的动力。

（五）重视组织文化的建设，凝聚组织力量

一个组织能否在激烈的竞争中赢得一席之地，不断发展壮大，和组织成员是否能够团结一致，精诚合作是密切相关的，而这有取决于一个组织的组织文化氛围。较高的工资福利对优秀人才固然具有较强的吸引，但确保组织团队长期稳定，富有战斗力和凝聚力，必须依靠组织文化战略来支撑。组织文化是组织在长期的发展过程中形成的组织成员共同认可和遵守的行为方式、价值观念、情感、规范、假设的总和。组织文化作为组织核心的价值观念，一旦被全体员工认同和遵守，就会对人们的思维模式和行为模式产生重要影响。在优秀的组织文化下，员工才能树立积极的工作价值观，才能真正感受到成功的乐趣，才能体会出人格的被尊重，也才能表现出敬业奉献的精神。因此，提升公共部门人力资源管理的效率效果的有效方法就是营造良好的、健康向上、为人民服务的组织文化。

组织文化受到多方面因素的影响，健康的组织文化是需要培养才能形成的，而培养的主要责任是由管理者来承担。因此，组织要加强对管理者的培养，确保管理者能够及时吸收外部新的文化观念，引导组织不断学习新的组织文化观念，适时推动组织文化更新，做到与时俱进。

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四、结语

随着市场经济的发展，社会大生产的突飞猛进，人力资源管理正成为现代管理的核心。公共部门要想在飞速发展的社会中提高施政能力，就要实现从以物权为中心的管理向以人力

为中心的管理转变。本文分析了我国公共部门人力资源管理中存在的一些问题，提出了提升我国公共部门人力资源管理水平的对策建议。公共部门只有确立以人力为资本的人力资源管理思想，才能实现公共服务能力质的飞跃。因此，为了确保在未来的激烈的国际竞争中能立于不败之地，我国政府应不断发展学习科学先进的人力资源管理的方法技术，致力于创造有利于公共部门人力资源管理的体制环境、文化氛围以及人才脱颖而出的人力资源管理体制。

参考文献

公共部门改革 篇5

关键词：公共部门,绩效工资,激励,合约障碍,路径选择

一、引言

随着经济活动日益复杂化和全球化,公共部门的良性运作已成为一国经济健康协调发展的重要保证,而给公职人员提供充分激励则是保证公共部门高效运转的基本前提。自20世纪70年代以来,为缓解公共部门的财政危机、信任危机以及合法性危机,西方国家掀起了一场“新公共管理运动”,其中一项重要举措,就是通过绩效工资、雇佣合同等市场激励机制的引入,力图对公共部门的激励制度安排进行改革和重构。

对于转型期的我国而言,由于市场的不完备,转型的绩效在很大程度上取决于公共部门激励机制是否适当。[1]改革开放以来,各级政府机构之所以充当了“扶助之手”(helping hand)而不是“掠夺之手”(grabbing hand)的角色,与政府机构激励制度改革的相对成功密不可分。其中,随着我国公务员制度的建立和完善,实施以绩效考核为基础的绩效工资,日渐成为激发广大公职人员努力敬业的一项重要制度。2006年正式实行的《公务员法》提出公务员工资制度贯彻按劳分配的原则,将工作实绩作为公务员薪酬决定的重要依据。近日国务院又决定在事业单位分步推行绩效工资制,把我国转型期公共部黄再胜(南京政治学院上海分院,上海200433)

门绩效管理实践推向了一个新的阶段。

但是,必须指出的是,公共部门作为非市场机构,无论是在组织内部治理结构,还是在外部运作环境方面都与私营企业有很大不同。并且,转型期我国公共部门还因“过度市场化”而倍受公共服务职能缺失的困扰。在此情景下,把这种广泛运用于市场盈利性组织中的绩效工资引入到我国公共部门的治理实践中,能否取得预期成效,客观上需要从理论上加以阐释和论证。有鉴于此,本文运用代理理论分析转型期我国公共部门绩效工资改革的合约障碍,从而指出促进我国公共部门绩效工资改革顺利推行的主要路径。

二、绩效工资的一般理论分析

众所周知,经济学对组织激励问题的研究,主要是在委托-代理框架下发展并且不断完善的。代理理论认为,在实行两权分离的现代组织中,由于信息不对称和目标利益不一致,具有有限理性的代理人会采取有损于委托人利益的机会主义行为,进而会给组织运作造成一定的代理成本。因此,在代理行为及其努力程度较难观察并且监督成本过高的情况下,委托人可以采用以业绩评价为基础的绩效工资来激发代理人努力敬业,实现其个人利益和组织目标的利益兼容。在组织激励实践中,绩效工资就是建立在反映代理人行为及其努力程度的可证实信息基础上的合约型薪酬安排,故又通常被称为显性激励。这些可证实信息主要是代理人的经营绩效,如销售人员的销售额、反映企业经理人员业绩的各种会计指标和市场指标、高校教师发表的论文数量等。

代理理论认为,在组织激励实践中,绩效工资要充分发挥作用必须满足以下四个基本条件:其一,委托人具有明确的目标函数。组织目标若不明确,针对代理人的激励方向就难以确定,绩效工资也就无从谈起。其二,代理人对其自身绩效表现具有充分可控性,即代理人如果敬业勤勉,其个人业绩就会得到有效改善。唯有如此,才能有效剔除外部“运气”因素的干扰,保证绩效指标是其代理行为及结果的充足统计量。其三,代理人绩效指标具有完全性,即代理人的绩效表现能够真实、全面地反映委托人的目标。代理人绩效指标越是具有完全性,代理人行为选择偏离组织目标要求的激励扭曲程度就越小。其四,代理人绩效指标具有可合约性,即绩效指标不仅可以被观察,而且能够被第三方(如法院)所证实。在司法公正、透明和高效的情况下,绩效指标的合约性能够有效消除代理双方关于绩效评价的认知冲突,充分保障代理合约的有效履行,从而大大降低代理双方从事“机会主义行为”的事前激励和履约过程中双边道德风险。

在满足绩效工资有效运作前提的条件下,绩效工资运作的基本要义就是通过将代理人薪酬与其绩效表现高度关联,从而实现奖勤罚懒,留优去劣。从激励合约设计角度来看,绩效工资的最优结构就是要寻求激励提供、风险分担和激励扭曲三者之间的适度平衡。这意味着,首先,绩效工资的具体安排必须满足代理人个人的参与条件约束,从而使合意的代理人愿意接受代理合约;第二,绩效工资的具体安排必须满足激励相容约束,从而使代理人在主观上追求个人利益的同时,客观上会促进组织利益的增进。第三,绩效工资的具体安排必须兼顾委托代理双方的风险偏好差异,从而使合约风险在委托代理双方之间适度分担。最后,绩效工资的具体安排必须考虑到因绩效指标不完全而引发的激励扭曲效应,从而促使代理行为能够切实促进组织目标利益的增进。

三、转型期公共部门绩效工资改革的合约障碍

对于私营企业而言,在资本雇佣劳动的治理结构下,委托人目标可以近似地表述为追求利润的最大化;同时,各种市场化指标较为客观,能够充分地衡量代理人的业绩表现,从而使绩效工资在私营企业中广为运用。相比之下,公共部门却由于自身的功能定位、价值取向和组织运作的政治性等因素影响,内生性地决定了其难以满足绩效工资的基本要求,进而使绩效工资制在公共部门中的推行造成诸多合约障碍。而对于我国而言,这种合约障碍又在体制转型的现实背景下呈现许多特殊表征,从而使我国公共部门绩效工资改革和实践更加复杂化。具体而言:

(一)公共部门目标的模糊性和多元性

公共部门委托-代理关系具有多重性。在公共部门纵向代理、横向代理和共同代理相互交织的代理网络中,不同政治委托人具有不同的偏好次序,并且各政治委托人目标之间还存在现实或潜在冲突,进而使公共部门的组织目标难以进行明确定位。因此,公共部门缺乏统一、明确的目标。[2]从公共部门的基本价值诉求看,经济、效率和效益并非公共部门所追求的唯一目标,民主、公正和回应性等也是其所关注的目标。现实中,公共部门的目标选择只能是在不同价值取向之间权衡的结果。而且,公共部门的目标函数还会因选民偏好、不同利益集团谈判力变化而变化,具有动态不一致性。[3]公共部门目标的模糊性、多元性和动态性,无疑成为公共部门绩效工资实践所必须化解的首要难题。

我国经济改革和发展的“威权体制”特征,政府与市场的边界模糊不清,加之政府职能的越位、错位并缺位现象的存在,使得我国公共部门目标更加模糊和具有动态不确定性。而经过30年改革开放,经济高速增长和社会发展滞后出现的“增长失衡”,经济社会发展中“效率”和“公平”之间的张力日益显化。为全面贯彻落实科学发展观,实现我国经济社会可持续发展,公共部门(主要是地方政府)必须走出“唯GDP”的发展误区,寻求经济绩效和社会绩效的共同增进。换言之,随着我国市场化改革的深入和城市化进程的加快,我国公共部门的目标函数会不断向民生因素倾斜,从而使我国公共部门目标的多元化特征不断强化。经济发展和民生改善的良性互动和动态平衡,将成为我国公共部门目标追求的新指向。

(二)公共部门产出难以度量性

公共部门的关键特征之一是其产出的非市场性(Downs,1967)。具体而言,公共部门提供的主要是公共物品和混合物品。从纯公共物品、准公共物品直至混合物品,都具有不同程度的消费非竞争性、非排他性和不可分割性。公共部门产出的这些性质不仅决定了其无法依靠市场有效提供;而且也导致其产出水平难以用市场指标来衡量。换言之,公共部门绩效极少能够被轻易界定。正如沃尔夫所言,“同市场产出的效益-成本描述相比,非市场产出总得来说没有一个评价成绩的基准。”特别是公共部门有时提供的是中间产品,由于时滞性等因素制约,这些中间产品的最终社会效果难以适时度量。加之公共部门产出的团队性,较难准确测度单个公职人员的绩效。至于公共产品的质量,由于公共物品和公共服务大都是经验产品,消费者无法对其做出事先的判断和评价。

公共物品的难以度量性,使得公职人员的绩效表现也无法得到客观评价。Baker(2002)研究表明,公共部门绩效工资之所以作用有限,就是因为公共部门缺乏非扭曲的绩效衡量指标(undistorted performance measure),即这些指标既能够充分反映公职人员的努力水平,又能够较为准确地表达公共部门的目标价值。[4]对于转型期的我国公共部门而言,虽然建立了“德、能、勤、绩、廉”的公务员绩效考核体系,但考核指标空泛,考核标准模糊,未能与各个部门所要实现的具体绩效目标相挂钩,在实际操作中大多流于形式,无法真实评价公职人员的工作表现及其对组织绩效的贡献。[5]

(三)公共部门的共同代理性

现代民主条件下,公共部门及其提供的公共物品和公共服务的种类和数量是公共选择的结果。公共选择就是相关利益主体不同偏好的表达和博弈的过程。因此,在公共部门委托-代理关系链中,不仅存在选民-政治家-官僚人员以及公职人员上级-下级的多重代理关系,而且还存在着政治代理人对不同选民或利益集团的共同代理关系(Moe,1984)。在政党政治和利益集团政治中,这种共同代理就表现为不同党派或利益集团对公共部门运作的干预或施压过程。

同时,公共物品具有的非市场化特征,如消费强制性、外部性及成本和收入的分离性等,也客观上强化了不同利益主体对公共部门的影响活动。具有不同利益倾向的众多政治委托人之间的非合作博弈必然会对公职人员的行为乃至公共部门组织激励实践产生影响。Dixit(2002)的研究表明:在共同代理情况下,n个政治委托人之间的非合作博弈会使政治代理人因激励合约而承担的附加风险放大n倍,由于风险和激励之间的替代关系而弱化了公共部门的显性激励。[6]

我国公共部门存在的共同代理主要表现为:在政治集权和经济分权的现行体制下,广大公职人员既要听命于上级主管部门,又要对本辖区民众负责。但在转型期,由于地方民众的“集体失语”和上级主管部门的强势地位,使得公共部门的共同代理蜕变为:对上级主管部门的强代理和对本辖区民众的弱代理,导致我国公共部门激励机制演变成为上级主管部门的强激励和辖区民众的弱激励。[7]由于上级主管部门的利益偏好和本地区民众利益诉求之间存在潜在和现实的冲突,加之信息不对称,使得公职人员行为选择“唯上”倾向严重,进而造成公职人员往往以牺牲本辖区民众利益为代价,来换取个人政治升迁等一己私利。

(四)公共部门代理任务的多维性

在公共部门呈金字塔型的等级结构中,不同层级的政治代理人从事的任务都具有多维性(Dixit2002)。这种代理任务的多维性,主要来自于公共部门目标指向的多元性。例如,从事基础教育的教师既要注重给学生灌输基本知识,又要关注其综合素质,尤其是创新意识和创新能力的培养。代理理论认为,在代理任务具有多维性情况下,绩效工资往往容易引发代理人的行为扭曲。这主要是因为代理人在不同代理任务(或工作方面)的绩效表现的可观测程度的差异而造成的。实际上,相对于公共服务“质”的维度,“量”的维度更易测度,因而往往容易引发公职人员行为重“量”轻“质”的激励扭曲,使得公共部门激励治理效率大打折扣。

我国公共部门转型期“强政府”的发展理念和行政实践,使公职人员所从事的任务更加具有多维性。由于公共部门绩效评价体系不健全和“自由裁量权”的广泛存在,多重代理任务情景下公职人员行为的激励扭曲现象比比皆是。从政府与市场关系来看,在建设型政府体制下,政府往往既是市场交易和利益博弈中的“裁判员”,又是“运动员”。其结果是地方官员集“政治家”和“企业家”角色于一身,并且在“唯GDP论英雄”的激励导向下,片面追求数字政绩,忽视各项社会事业发展,严重影响了我国经济社会的可持续发展[8]。

(五)相对绩效比较的有限性

代理理论认为,在非对称信息条件下,如果代理人处于共同环境(如共同的工作环境、市场环境和具有相似的能力等)之中,那么代理人绩效是相对的;根据充分信息原理(the informativeness principle),代理人之间相对业绩比较能够有效地消除“共同因素”干扰,增加绩效评价的准确性和绩效工资的实施效果。代理人具有同质性且彼此之间具有充分竞争性,是相对业绩比较充分发挥信息揭示和激励功能的必要条件。

公共部门的非市场性、垄断性和管制性,使公共部门缺乏可以进行相对业绩比较的参照物。对我国而言,由于政策性因素和行政垄断的刚性存在,我国公共部门的非市场化特征显得更加突出。特别是各地区之间因初始禀赋的不同或政策性差异而出现的收益递增效应,使相对绩效比较中的“噪音”因素更加显著,相对绩效比较的激励方案效果也就更为有限。

(六)激励提供的硬预算约束性

代理理论假定委托人在实施激励合约时不受财富约束的限制。由于私人部门产出能够进行市场交易,代理人努力的边际产出非负时,绩效工资不会因委托人的财富限制而无法实行。但是公共部门的产出不仅难以量化,而且产出收益具有非市场性和间接性。在现代公共财政条件下,平衡预算原则使得公共部门绩效工资制会受到财富约束的限制。公共部门提供的奖励金额一般是固定有限的。[9]显然,公共部门的硬预算约束,限制了政治委托人对公职人员提供边际激励的能力。

对于转型期的我国而言,由于财税体制的不完善和各种乱收费现象的屡禁不绝,使得公共部门存有大量的预算外收入和各种形式的“小金库”。预算外收入的存在,一方面使公共部门实际运作“企业化”倾向严重;另一方面又因不同公共部门“创收能力”的差异而造成公职人员实际收入的不均。由于预算外收入的机会主义特征,严重扰乱了公共部门内部收入分配秩序,使得预算外收入不仅无益于弱化公共部门绩效工资实践的财政预算约束,而且也诱发公职人员热衷于“创收”而不是恪尽职守,严重影响了公共服务的有效供给。

四、转型期公共部门绩效工资改革的路径选择

前文分析表明,公共部门绩效工资实践存在的合约障碍主要源于其组织运作的特殊性。同时,绩效工资还可能会加剧公共部门已存在的“市场化倾向”,进一步使公职人员的行为扭曲。因此,在当前我国公共部门治理实践中,推行绩效工资改革,搞活内部分配,促进公共服务的有效供给,关键在于不断完善公共部门内外部治理机制,弱化公共部门绩效工资的合约障碍,努力拓展绩效工资在公共部门的运作空间。

(一)立足公益性,合理确定公共部门的组织目标

前文的分析表明,公共部门实施绩效工资的关键在于其组织目标能否用具体指标来衡量;不同具体目标的权重能否具体确定。前者实际上涉及到公共部门绩效指标的设置问题,后者则是公共部门组织使命的明细问题。从博弈论角度来看,公共部门组织使命的确定就是从多重均衡(即公共部门多重目标)中寻求聚点均衡的过程。在现实中,公共部门组织目标或具体使命的确立可以通过四种途径来实现:一是法律法规的规定;二是部门领导人的有力倡导;三是职业规范的引导;四是自利动机的促进。[3]对于我国公共部门而言,当务之急,就是要坚持公共部门的公益性导向,强化公共部门在提供公共物品和公共服务上的公平性和适合公众需求的回应性。[10]因此,在深化改革过程中应逐步规范公共部门的公共服务职能,并通过目标逐层分解,明晰公职人员的具体使命和职责要求。对于各级地方政府而言,就是要大力推进从建设型政府向公共服务型政府的转变,在促进经济发展的同时,把改善民生,扩大公共服务的有效供给作为重要目标来引领广大公职人员履责敬业。

(二)统筹兼顾,科学设置公共部门的绩效评价指标

正是由于“由于缺少像市场组织那样,来自于消费者行为,市场份额和盈亏底线的直接的运行指示器,公共机构必须发展它们自己的标准。”换言之,在公共部门组织目标明晰的情况下,绩效工资能否取得预期绩效,其关键在于建立一套科学合理且具可操作性的绩效评价指标。因此,结合转型期我国公共部门治理现状,公共部门绩效工资改革和实践的一项基础工程,就是要考虑不同公共部门和不同岗位的具体特点,科学设置衡量公职人员履责敬业的绩效评价指标。其中,公共部门绩效指标设置的要点就在于绩效指标的可合约性和完全性的统筹兼顾。

(三)规范公共部门治理机制,拓展公共部门绩效工资制的运用空间

相对于私营企业,公共部门委托-代理的多重性、垄断性和预算硬约束性等特征对公共部门绩效工资的有效实施构成了内生性的合约障碍。拓展公共部门绩效工资的运用空间,提高公共部门显性激励强度,客观上要求最大限度地弱化这些内生性合约障碍。因此,可以充分借鉴西方国家新公共管理运动的经验和教训,不断完善我国公共部门组织治理机制,同时适度引入“市场因素”,强化公共部门内外部运作的竞争性特征。

其一,公共部门绩效工资的改革实践,应重视和加强对公职人员绩效表现中“质”的方面考核,同时规范公职人员的自由裁量权,引导公职人员努力投入在不同代理任务之间的合理配置,以有效消除公职人员行为取向“重数量、轻质量”的激励扭曲现象。其二,通过不断扩大广大公民对政治生活的有序参与,强化公共部门横向代理和辖区民众对公职人员的监督考核约束,以矫正因公职人员行为选择的“唯上”偏好以及由此引发的激励扭曲。其三,通过打破行业垄断和完善内部劳动市场建设,在公共部门运作中适度引入“市场竞争”,促进公共部门内部从事同一工作或任务的公职人员之间,以及提供相同或类似服务的公共部门和私营部门之间的标尺竞争(yardstick competition),进而通过相对绩效比较的信息揭示功能,增强公共部门绩效工资的业绩基础。再者,建立基于绩效的相对灵活的预算体制,加大财政支出和财政转移支付力度,为不同地区、不同类型公共部门的绩效工资实施提供坚实而稳定的财力支持,以确保公共部门绩效工资改革的公益性导向。同时,规范我国公共部门的预算外收入,杜绝乱收费现象和各种“创收”行为,进而通过增强公职人员工资福利待遇改善的业绩关联性,不断提升公共部门绩效工资制的合法性和激励效果。

五、结语

当前,我国经济发展正处于改革攻坚和发展转型的关键期。全面贯彻科学的发展观乃至和谐社会的建立,离不开一支精干、高效的公职人员队伍。从总体上看,我国公共部门大力推行绩效工资改革,其实质就是通过合约型薪酬激励,来强化公职人员薪金收入与其绩效表现的关联性,进而通过奖惩罚懒来遏制公职人员的各种非生产性行为,提高公共部门的运作效率和促进公共服务水平的改善。但由于公共部门组织运作特殊性和转型期公共部门内外部治理机制不规范而形成的合约障碍,使得我国公共部门绩效工资改革和实践要远比私营部门复杂、困难得多。因此,我国公共部门绩效工资改革是一项复杂的系统工程,需要科学论证,稳步推行。

参考文献

[1]王永钦,丁菊红.公共部门内部的激励机制:一个文献述评[J].世界经济文汇,2007,(1).

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公共部门人才资源培育探讨 篇6

一、公共部门传统人事管理的现状

(一) 公共部门人力资源培训市场化不足、效率堪忧

目前我国公共部门人力资源培训需求分析不足导致培训针对性不强, 公共部门在强调培训规划的同时, 忽视了对培训需求的分析, 没有将组织战略与组织成员个人需要有效结合, 培训需求分析的弱化, 直接导致培训针对性不够, 无法满足不同成员的多样化需求。与此同时公共部门人力资源培训评估体系不完善, 也极大地阻碍了培训效果的提高。目前公共部门对培训的评估仅限于培训结束时对受训者学习成果的考核评估, 缺乏对培训前培训计划的整体评估, 培训中培训过程的监控评估, 以及培训后培训效果的跟踪评估。培训评估体系的不完善, 容易导致培训形式化, 培训效果无法得到检验和进一步提高。

(二) 绩效考核框架基本形成但量化水平不足, 绩效管理有待加强

目前公共部门绩效考核实施的依据是《国家公务员考核暂行办法》, 办法对考核内容和标准、考核方法和程序、考核结果的使用以及考核机构等方面进行了具体规定, 绩效考核框架己基本形成。但是绩效考核的科学性不够, 总体上沿用的还是“德、能、勤、绩”的模糊评价体系, 竞争性、科学性和量化程度很低。绩效考核指标体系不能有效实现对工作实绩的考核, 由于缺乏定量指标的设计, 绩效考核结果与工作业绩的相关度不高, 考核结果的模糊化使得考核区别功能趋于虚化。

(三) 公共部门人力资源激励机制日渐科学, 但功能及有效性不足

我国公共部门近年来推行了工资收入分配制度改革为主要内容的激励机制改革。但是绩效薪酬的低效用与固定化弱化了薪酬激励作用。公共部门现行薪酬体制不同职务、级别之间的薪酬差距较以往有所拉大, 但是作为薪酬激励主体的绩效薪酬, 由于数额较少, 对个人效用的影响不大, 其激励作用依然没有得到有效的提高。在一些地区, 包括绩效工资在内的所有薪酬项目均和级别直接挂钩并固定下来, 然后根据工龄和任职时间长短, 划分各种档次, 这种固定化的薪酬大大降低了薪酬的激励作用。与此同时公共部门人员晋升通道的不畅与晋升程序的非透明弱化了晋升的激励作用。目前公共部门人员晋升具有强制度性, 职务晋升条件严格, 级别晋升又由于受到级别数量的限制不能作为成员职业的发展通道。

二、公共部门人才培育对策

(一) 完善我国公共部门人力资源培训体系, 提高培训效率

我国公共部门人力资源管理部门在现实的培训需求分析中应该做到以下三点:一是战略性, 通过对公共部门总体目标和发展环境等因素的判断, 提出适应环境不断变化的公共部门培训目标;二是针对性, 通过对公共部门工作人员绩效水平培训意愿的调查, 制定出具有针对性的培训计划;三是收益性, 通过对公共部门资源的分析, 综合考虑公共部门和成员个人的培训需求, 将有限的组织资源进行合理的配置。同时, 公共部门需以全面的培训评估为手段, 建立有效的培训反馈机制, 提高培训的针对性和有效性。

(二) 提高公共部门绩效考核的准确性和科学性

如何设计定量与定性相结合的科学指标体系, 是我国公共部门绩效考核的重点和难点。绩效考核的准确性建立在科学的工作分析基础上, 公共部门必须健全工作分析和职位说明书, 以此研究制定适合不同层级、不同职位的考核标准。当前应该尤为注意量化考核指标的设置, 凡能量化的指标, 应该尽可能量化, 以强化考核指标的可比性和可度量性, 最大限度减少考核中的主观随意性, 使定性考核建立在尽可能清晰明确的定量考核基础上。

(三) 提高公共部门激励机制的水平和有效性

公共部门具有生产公共服务产品的特殊性, 要求其工作人员具备较高的政治品德和职业道德精神, 推崇“奉献”的“公仆”意识, 但是不能因此而忽略薪酬作为人们最基本的物质需求和心理满足的需要。随着市场经济的发展和完善, 人们对于薪酬的要求包含了更多的心理需要因素。要想使薪酬发挥激励作用, 必须在我国公共部门组织内部构建具备内部公平性的薪酬制度, 同时关注组织外部的薪酬变化, 保证公共部门薪酬的外部竞争力。

三、结论

公共部门人力资源管理是一项系统工程, 并不存在“放之四海而皆准”的固定模式。当前, 我们对这一课题的研究还处于探索和发展阶段, 应加强研究与交流, 发展符合我国特点的公共部门人力资源理论并致力于公共部门人力资源实践。

参考文献

[1]、滕玉成、俞宪忠主编:《公共部门人力资源管理》, 中国人民大学出版社2003年版。

[2]、董泽芳主编;《人力资源开发与管理》, 华中师范大学出版社2000年版。

公共部门人力资源管理现状分析 篇7

人力资源管理是指组织为实现管理目标而对其内部人力资源进行的规划、获取、维持、开发、激励、评估等一系列的管理行为。公共部门人力资源管理就是指公共部门为了履行公共管理职能、实现公共利益, 而根据国家相关法律、政策的规定, 对公共部门人力资源进行的规划、获取、维持、开发、激励、评估等一系列的管理活动过程。

目前, 我国政府部门的人力资源管理还存在以下问题:

第一, 传统人才观念历史惯性深重, 开发力度不够。

几千年的中国历史, 创造出丰富的政治文化。但传统的专制思想、人治思想, 传统的身份等级思想等, 以一种超常的历史惯性, 渗透到社会的每个角落, 严重影响公共部门人力资源的开发力度。一是传统的干部人事管理观念和做法还相当普遍, 以业绩为取向的人才价值观、以人力资本为核心的人才开发观、以市场需要为方向的社会化服务观没有真正树立起来;二是缺乏忧患意识和超前意识, 目前, 公共部门在人力资源开发问题上, 仍停留在传统的人事管理水平上, 缺乏人力资源开发理念, 缺乏较长期人力资源开发规划;三是公共部门“单位人”观念根深蒂固, 缺乏改革和创新意识, 没有意识到体制性、机制性阻碍严重影响到人才的发展。

第二, 人力资源开发环境改善滞后, 配套改革不足。

在我国现行财政体制下, 用于政府人力资源开发的专项经费很少, 而且常常难以落实, 使公共部门人才创业机会和发展空间受到限制。公共部门人力资源的继续教育和在职培训未得到应有的足够重视, 导致公共部门的人才流失。公共部门社会保障体制改革步伐迟缓, 并未从根本上产生变革。社会保障经费不足, 管理机构和管理制度不健全, 制约公共部门人力资源辞职、辞退制度的推行, 人才市场调配功能缺乏, 市场发育不全等问题, 均在很大程度上影响了公共部门人力资源的素质和活力。

第三, 人力资源开发创新机制缺乏, 开发效果不佳。

对公共部门人力资源的培养, 从教育、选拔、评价到管理, 尚未形成一套具有自身特色的、以市场为导向的培养制度。学习型社会、学习型组织和学习型个人的社会风气尚未形成。对人才的使用上, 激励、竞争机制尤其是支持服务的市场机制尚未完全适应, 评价手段传统单一, 人才缺乏竞争意识。在人才服务上, 人才市场体系还不完善, 按照市场规律对公共部门人力资源进行全面配置和调节的机制尚未建立起来。开发模式陈旧, 很多先进的人力资源管理手段和方式都没有得到广泛的推广和应用。这就造成了公共部门人力资源开发工作很难取得好的效果和质的飞跃。

公共部门人力资源管理, 既要制定战略, 明确目标, 又要确定战术, 把握策略;既要破除旧观念, 更要改革旧体制;既要制定适应知识经济时代的人事政策, 还要解决人力资源管理法制化等问题。针对上述公共部门人力资源管理中存在的问题, 应采取相应措施进行改革。

第一, 树立科学人才发展观。

首先, 树立人才资源是第一资源的观念。要充分认识到人才是公共部门发展的第一资源, 社会上的各种资源需要人去认识、开发和利用, 人才资源的优劣程度决定着其他资源使用效率的高低, 而且人才资源具有增值性、重复利用性和可无限开发性等。

其次, 要充分认识人才是社会生产的第一资本。人才资本在当今经济社会发展中的作用越来越大, 其实质上是一种核心资本。我国作为一个人口大国, 应该认真研究人才资本理论和人才资本的实现形式, 千方百计促进人力资源向人才资本转化。

再次, 落实以人为本理念。尊重人才, 用好人才, 建立完善科学的选拔任用机制, 坚持公开、平等、竞争、择优的原则来选人用人, 实现人才的自我价值和社会价值的统一, 使各类人才有实现自身价值的满足感, 有贡献社会的成就感, 有得到社会承认和尊重的荣誉感。

第二, 建设学习型公共组织。

随着我国公共部门改革的深化, 加强人力资源开发和人力资源能力建设, 已成为影响发展公共部门可持续发展的核心要素。学习成为公共部门的核心能力, 构筑学习型公共组织, 及时有效地学习将成为公共部门人力资源开发工作者的重要职能, 不仅学习政策、法规、技术、方法, 而且学习公共部门管理理念、公共部门核心价值观、公共部门行为伦理和哲学。培育公共部门共同价值观, 提高其团队凝聚力, 建设公共部门的“公共组织”文化。同时, 必须深化公共部门人力资源管理体制的改革, 把个人自我学习的动力、兴趣与工作分析、职位评价有机结合;把人才考核测评、人力资源规划与市场运作机制、公平竞争制度整体推进;把“效率优先、兼顾公平”真正落到实处。通过大力推进公共部门人力资源管理的信息化, 加速人才市场的规范化、法制化。积极推动学习型公共部门建设, 加强终身教育的规划和协调, 优化整合各种教育培训资源, 改善公共部门终身教育体系。

第三, 加强人力资源能力建设。

政府部门人力资源开发的重心或者着力点应放在公务员人力资源能力建设上, 尤其是发展创新能力建设上。人力资源能力建设主要包括如下内容:一是个体的自我发展和生存能力;二是为人力资源开发而开展活动的组织机构适应变化能力;三是为个体和组织提供发展的环境。公共部门人力资源能力建设在社会经济发展中起着日益重要的作用。这种作用可从两方面体现:一方面, 随着社会经济发展对知识更新的需求日益迫切, 促使公共部门对教育、培训更加重视;另一方面, 公共部门人力资源能力的提高, 不仅有助于行政效率和公共服务效能的提高, 而且对公共部门人力资源整体素质、公共管理和服务水平、创新意识、文明程度的提高具有重要意义。要树立大教育、大培训观念, 在提高公共部门人力资源思想道德素质、科学文化素质和健康素质的基础上, 重点培养人的学习能力、实践能力和创新能力。坚持学习与实践相结合、培养与使用相结合, 促进公共部门人才在实践中不断增长知识, 提升能力。

第四, 建立与国际接轨的人力资源开发体系。

经济全球化必然导致人才的全球化, 人才的跨国流动必将迅速增加。为避免发达国家与发展中国家之间公共管理与公共服务人才流动失衡, 我国公共部门人力资源开发须尽快推进市场化的人才机制, 必须尽快培养和造就能够将资源和资金优化配置并促进创造商业价值的公共管理团队型人才。

在21世纪人才争夺大战中, 结合我国公共部门人力资源开发实际, 紧紧跟踪国际人才市场发展的最新进展和前沿动态, 充分利用信息网络技术, 用最先进的信息化手段支撑, 推进公共部门人力资源开发的实践走向深入。在建设我国“国际化人才市场”的过程中, 需要大胆抛弃传统陈旧的思想方法, 与时俱进, 吸收、采纳新的人力资源开发管理理念和技术, 引进企业化管理, 用“企业家精神”改造公共部门人力资源开发的体制和运行机制, 积极引进新的测评体系和方法, 在更新观念的同时, 寻求制度创新的有效措施和途径, 以期取得“后发竞争性”优势。

公共部门改革 篇8

一、气象部门公共关系建设是推进公共气象服务的客观需要

1. 气象部门公共关系与公共气象服务

公共关系是一个内涵丰富、适用广泛的概念。就气象部门而言, 公共关系是气象部门运用有效的传播手段提供气象信息服务, 以适应公众需要并赢得公众好评的一种观念和管理职能, 其目的在于树立气象部门的形象。

2008年9月, 第五次全国气象服务工作会议对公共气象服务的内涵、属性、定位、任务作出明确阐述:公共气象服务是指气象部门使用各种公共资源或公共权力向政府决策部门、社会公众和生产部门提供气象信息和技术的过程。它属于基础性公共服务范畴, 是建设服务型政府的重要内容。它的主要任务是防灾减灾、应对气候变化、服务经济社会发展和人民安全福祉。

气象部门公共关系与公共气象服务有很多相同点:一是要素相同, 包括主体—气象部门、客体—公众、中介—气象信息传播;二是属性相同, 都属于公共服务。同时, 气象部门公共关系与公共气象服务之间相互关联。公共气象服务是气象部门开展公共关系活动的必要前提, 气象部门公共关系又成为提升公共气象服务水平的重要途径。

2. 公共气象服务背景下气象部门公共关系建设的意义

自20世纪80年代初, 公共关系引进我国大陆, 公共关系逐渐应用于各个领域, 成为各项管理工作的一个重要工具。从公共关系的角度看, 气象部门属于政府公共部门, 依凭公共关系搭建气象部门联结公众的“金桥”。对气象部门而言, 公共气象服务既是公共关系的唯一主题, 也是公共关系的突出特点。如今, 极端天气气候事件影响日益加剧, 对气象服务的需求日趋强烈, 构建和谐社会需要气象保障的要求越来越高。为此, 中国气象局制定了“以需求为牵引, 充分发挥公共气象服务的引领作用, 促进气象更好地融入经济社会发展全局”的原则。推进公共气象服务, 必须合理有效地调动各种手段, 公共关系就是一个利器。

具体说来, 气象部门公共关系有如下职能:

(1) 信息管理。

公共气象服务属于社会化服务, 这种服务的根本特征就是沟通。在现代信息社会, 气象部门公共关系实际上是气象部门与公众公开的信息交流关系。运用现代传播理论、方法及媒介对气象预报预测信息、气象部门形象信息、气象管理信息、公众信息、其他社会信息等进行搜集、存储、传递、反馈, 以实现信息的有效沟通。

(2) 决策咨询。

决策服务是公共气象服务的主要内容之一, 气象部门在防灾减灾、发展经济以及组织重大社会活动等方面的决策中主动服务, 有助于提高决策的科学性。

(3) 宣传引导。

公共气象服务需要大力推进宣传工作, 以营造良好的舆论环境。而公共关系恰好顺时造势, 运用新闻、广告、专题活动等多种手段扩大宣传、引导舆论。

(4) 协调关系。

公共气象服务需要建立完善的体制机制保障, 而公共关系通过协调保持这一体制机制的整体平衡。在内部, 上下联动, 相互配合;在外部, 完善共建共享共赢的部门联合和社会参与机制, 开展国际气象交流与合作。

二、气象部门公共关系建设存在的问题

当前, 我国公共气象服务的整体水平位居世界前列, 其中独具中国特色的决策气象服务和重大活动专项服务达到世界先进水平。比如专设机构并配备专门人员、公众愈益广泛、信息传播方式日趋多样化、重点服务成果斐然、公共关系专题活动收到成效。尽管如此, 还有一些薄弱环节, 与公共气象服务发展需要不相适应, 其主要表现在以下几个方面:

1. 公共关系意识比较淡薄

多年来公共关系未能引起气象部门的足够重视, 不仅文件、会议、活动中很少提及公共关系, 而且相关研究成果寥寥。之所以出现这样情形, 是因为对公共关系缺乏正确的认识。一些人认为, 公共气象服务就是公共关系;气象部门做好公共气象服务就行了, 无需再谈公共关系;公共关系是办公室等机构的事, 并非整个气象部门都做这项工作等。在这些认识的影响下, 气象部门的公共关系建设明显滞后。应当指出, 公共气象服务不等同于公共关系, 发展公共气象服务也离不开公共关系这一重要工具, 气象部门必须“全员公关”。因此, 在“政府公关”理念积极倡行以及公安、卫生、工商行政管理等多部门公共关系建设日渐推进的今天, 作为政府部门之一的气象部门亟待正式引入公共关系。

2. 工作机制不够完善

气象部门公共关系建设是一项专业性很强的规范化管理过程, 需要专门机构和高素质的人员承担。不过, 目前该项工作主要由办公室、气象服务中心等少数几个机构来做, 有关机构的职责尚未健全, 各个机构之间的协调工作也没完全顺畅, 操作缺乏系统性, 新闻发言人出镜率低而且给人印象不深, 具有气象特色的公共关系建设尚未步入规范化轨道。

3. 信息管理仍有疏漏

气象部门公共关系信息管理是全覆盖、有序化的运作过程。时下大多是天气资讯、气候分析等业务信息以及气象科普信息, 其他信息明显偏少。

4. 公共关系专题活动力度不足

公共关系专题活动具有个性化、经常化、多样化的特点, 但气象部门明显乏力。内部活动基本上是围绕中心工作开展, 在日常工作中结合本部门实际搞的活动并不多。

5. 危机处理能力有待提高

气象部门面对极端天气气候事件等危机, 要坚持预测、求实、应急、主动、担责的原则, 运用危机处理的公共关系技巧, 有效清除危机影响, 不过在这个方面仍显薄弱, 对危机处理能力有待提高。

三、加强气象部门公共关系建设的主要对策

1. 以公共气象服务为主题, 推行公共关系战略

公共气象服务是气象立业之本, 也是气象部门公共关系建设的主题。具有指导性、全局性、长远性、谋略性的特征。推行公共关系战略, 要坚持“公共气象、安全气象、资源气象”的发展理念和“以人为本、无微不至、无所不在”的气象服务理念, 按照开展“全员公关”、增强公众至上意识、坚持社会效益第一、提高服务质量、力求规范化和个性化、不断创新的方针, 在气象部门的形象战略、与公众沟通战略、向政府决策部门提供气象信息和解决方案战略、与其他部门和单位协作以及与世界气象组织合作战略、危机管理战略、科技创新战略、文化战略、人才战略等方面统一筹划, 采取开拓型、维系型、预防型、矫正型等战略型公共关系模式, 运作时应当注重制定的科学性、实施的创新性和评估的实效性。

2. 以气象精神为精髓, 建树特色文化

文化是气象事业发展的重要支撑, 也是气象部门内增凝聚力、外树良好形象的主要途径之一。气象文化涉及面很广, 这里强调两点:其一;气象精神是气象文化的精髓。其二, 特色文化是气象文化的“名片”。

3. 以提高气象预报预测准确率和精细化为核心, 满足多元化的气象需求

作为气象业务生命线, 气象预报预测准确率和精细化既是气象工作的核心任务, 也是检验公共关系效果的最重要标尺。因此, 要按照“一流装备、一流技术、一流人才、一流台站”气象现代化体系的目标, 坚持“一年四季不放松, 每一次过程不放过”的气象预报预测理念, 不断提高预报的精确性和预测的科学性, 及时滚动制作精细化产品。同时, 还要把气象预报预测的准确率和精细化体现在多元化的气象服务上。比如, 向政府决策部门报送重大气象灾害预警、应对气候变化等方面的高水平咨询报告;对人民群众广覆盖、高频率地发布常规气象信息和气象灾害预警信息, 制作工作、出行、健身、医疗等与日常生活息息相关的气象服务产品;与农业、林业、水文、海洋、交通、电力、旅游、航空、医疗等行业共同开展气象预警、评估和咨询服务等工作, 以提高公众的满意度。

4. 以立体化沟通为模式, 搭建气象部门与公众的交流平台

沟通是气象部门公共关系的本质, 要实现空间、时间、媒介“三全”的立体化。一是全方位。做到国家、省、市、县四级气象部门上下对接;气象部门与气象工作人员、政府、人民群众、社区、媒体、世界气象组织内外交流;气象部门各个机构以及气象部门与其他有关部门左右联动;决策部门、专业部门以及人民群众点面结合。二是全天候。实现全天24小时之内无缝隙沟通, 滚动播出即时天气预报预测, 充分利用气象服务热线开展气象服务的问题解答、效果反馈、需求了解等客户服务工作。三是全媒介。广泛使用报纸、广播、电视、网络、电话等大众媒介, 恰当运用公文、信件、手册、展览、问卷等多种方式, 依托现代科技手段建立综合信息平台。

5. 以“抓重点, 促一般”为方法, 推动公共关系专题活动的全面开展

公共关系专题活动是气象部门扩大影响、提高声誉的有效途径, 应当采取“抓重点, 促一般”的方法。所谓“抓重点”, 就是气象部门主动参与国家或地区有关庆典、实验、工程、比赛、展览、防灾减灾等重大活动, 做好全方位、全过程的气象护航;在春节、端午节、中秋节等传统节日期间, 不仅提供高密度的气象服务, 而且制作精彩独特的气象祝贺广告、电视节目, 等等。所谓“促一般”, 就是结合气象工作实际, 精心策划并开展日常性的公共关系专题活动, 如新闻发布会、展览会、开放参观、对口帮扶、科普进校下乡、知识竞赛, 做到主题鲜明、内容丰富、形式多样、收效显著。

总之, 气象部门公共关系建设是一项重要的系统工程, 应当高度重视并切实抓好, 从而有力推进公共气象服务的开展。

摘要：气象部门公共关系建设是推进公共气象服务的客观需要。近年来在这方面收到很大成效, 也面临一些亟待解决的问题。针对这些问题笔者提出了一些思考和建议。

关键词：气象,公共关系,内涵,问题,对策

参考文献

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公共部门公务员绩效考核综述 篇9

美国目前的公务员考核内容主要包括:一般适应环境的能力、学习的能力、遵守法规的能力、与人合作的能力、工作的美观性、工作的表现性、工作的准确性、按质量完成的工作数量、尽职程度、所达到的工作期限、努力的效果、其他涉及实效的因素、合乎工作规定的程序、完成工作的技巧、判断力、其他因素。它进行检查的内容是职务的内容和工作的效率, 最主要的对工作效率和工作内容进行分析的方法有两种:一种是质量分析法, 另一种是数量分析法。质量分析法包括的内容是:质量的好坏、工作的精确度, 以及分析、协调的能力等。数量分析法包括的内容是:时间的多少、工作程序的多少等。另外还有专家或集体团组的工作分析法、职务内容分析法、多方参加的工作分析法等, 因此在具体的工作中应根据部门不同的工作特点, 分别选用适用的方法。

英国在公务员队伍建设中注重人才的综合素质, 因此其公务员选拔所涉及的考核方面十分广泛:深入理解问题的能力、善于沟通的能力、善于处理好人际关系的能力、领导和管理的能力、较强的组织能力、高效率工作的能力、统筹全局的能力。由于上述几个方面考察的内容范围十分广泛和抽象, 很难进行量化, 因此给评估标准的制定以及评定把握带来了一定的困难。因此他们也在紧急积极地探索和改进, 以期望找到更加简单明确、更加科学合理、更加便于掌握和实施的心得评价体系。

法国公务员考核制度每年进行一次, 由所在部门的行政首长主持, 从上到下按照公务员的隶属关系, 直接由上级担任主考。由于人员结构不同、各部门的编制的不同、在具体的法律运行中所遇到的困难不同, 因此法国政府部门在进行系统的公务员考核采用的具体运行打分也不完全相同, 在一定的原则和宗旨下, 根据不同的部门不同的情况拥有一定范围的自由裁量余地和不同的落实方法。在整个选拔过程中都以工会的意见为重, 由工会和行政领导共同研究决定, 而无论环境和社会演变, 都如此实施。多数部门目前仍沿用考评与打分相结合的办法, 除了个别部 (如邮电部) 已取消打分, 改成考评制。

日本的公务员考核内容非常细化, 通过将在公务员考核内容细分, 并赋予各细分项一定的分数, 使得日本的公务员考核制度非常具有可操作性并具有一定的借鉴性。性格、能力、适应力以及勤务实绩是日本公务员考核的四项内容。

德国公务员的考核制度与其他国家的考核制具有一定的区别, 其考核的结果是与晋级、工资、奖励等没有关联。从某种程度来说, 通过这种比较公平、透明的考评, 被考核公务员可以对自己工作业绩以及胜任工作的能力有一个比较明确的自我认知。从管理层的角度考核的目的主要是对公务员能否胜任工作做出评价, 既促进人力资源开发, 在提出相关培训建议, 根据其能力特征预测未来发展方向的同时, 这种考核也促进了上下级以及横向的交流。

二、我国公务员绩效考核综述

我国对公务员的绩效考核与西方国家的行政改革相比有着自身的独特性, 但是也同样经历了一个历史演变的发展过程, 随着改革开放的发展程度进一步扩大, 西方先进的政府管理理念和政府绩效管理方法也正逐步为我们所接受。

1993年, 河北省委组织部根据中央关于深化干部人事制度改革的精神开始探索建立和实行干部实绩考核制度, 逐渐形成了以目标责任为核心的制度模式和以激励约束为根本的干部实绩考核的运行机制。从此, 开启了我国公务员绩效考核的改革。

1994年, 烟台市借鉴香港地区社会管理部门和英国的先例, 针对广大市民强烈反映的城市社会服务质量差的问题, 率先推出把服务程序、标准、内容、时限、责任向社会公开做出承诺。在社会的监督下实施, 违背承诺要承担法律和经济责任, 最终大大提高了政府部门运行的效率和公共服务的质量的“社会服务承诺制”。这个承诺体质实际上是通过向系统内部引入一种外部绩效考核的机制, 使体制内的绩效评价机制多元化, 使评价结果更加公平合理。

从2004年开始, 长春市通过注重平时量化考核, 并将其作为衡量期培训的重要一环, 全面开展公务员的大规模培训工作。长春市通过将工作时间和日常培训完美的结合, 使公务员的量化考核工作取得了显著的成绩。长春市每名公务员在每年的年初都会得到一本用于公务员平时量化考核的工作日记。参照年度公务员培训大纲, 工作日记配合年度公务员培训任务, 使实效性、实用性和实践性的特点得到了突出, 以每日一题、每周一题、每月一个案例分析等时刻记录的形式展现给大家, 涉及的内容包括公务员能力建设、公务员法、法制建设、社会主义荣辱观、科学发展观和构建和谐社会等方面。每一位公务员要将每日的工作内容、工作体会和工作收获都记录在日记上。同时, 还要针对工作日记中所提出的问题, 进行年终组织全市公务员集中验收考核, 检验公务员学习和实践服务培训效果。公务员主管部门要对工作日记进行日常抽查与定期检查, 将公务员工作日记的完成情况作为平时量化考核的重要依据, 督促广大公务员把日常的业务工作与理论学习融合起来, 提高广大公务员学习的积极性、主动性和自觉性, 逐步提升公务员整体素质。

2005年, 浙江省委组织部和省人事厅联合发出《浙江省省级机关国家公务员 (机关工作人员) 绩效考核实施办法》, 公务员随时可能因为百姓的投诉或其他影响年度考核的行为而丢了“铁饭碗”。浙江省将群众评议作为绩效考核重要依据, 并做出公务员被投诉两次次年不得晋升, 以及连续两年被投诉三次的将被辞退的规定。之后, 我国地方政府关于公务员绩效评价的创新发明如雨后春笋般冒出, 如各地纷纷实行的“效能革命”“满意度评价”“网上评议”等, 显示出我国地方政府创新的活力。从整体上来看, “德、能、勤、绩”四个方面是我国公务员绩效主要考察的内容, 这四个方面还各有许多具体的评价要素和指标, 在操作中往往由上级打分和个人自评相结合, 最后有一个加权计算得分。2006年1月1日起我国政府在传统的四个方面之外还加入了第五个方面, 即“廉”。

2007年1月4日中共中央组织部和国家人事部联合印发了《公务员考核规定 (试行) 》, 对公务员考核的基本原则、内容和标准、程序、结果使用及相关事宜作了全面规定。《公务员考核规定 (试行) 》 (以下简称新《规定》) 是以2006年1月1日正式实施的公务员法为依据的, 相比之下, 其程序更合理, 内容更全面。但不可否认的是, 由于我国公务员考核制度起步较晚, 发展历史较短, 新《规定》中仍然存在不少问题。总的看来, 这些方法还都比较零散, 不成系统, 操作上也缺乏规范、科学的程序和理论支持, 特别是评价指标的不健全和界定模糊, 现有的绩效结构不科学, 缺乏很强的操作性, 因而往往难以落到实处。

摘要：公务员考核内容在西方公共部门决定于政府对公务员的基本要求。虽然内容在不同国家有所不同, 但在“新公共管理运动”的推动下, 西方各国纷纷进行了以体现绩效市场化和结果为本的改革。政府围绕其使命通过采用全面质量管理以及目标管理等手段, 从重视勤绩方面的考核, 完善信息反馈, 实现成本核算, 实行绩效预算, 强化政府对议会和公众的双重责任等方面入手加强绩效管理。

关键词：公共部门,绩效,考核

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