公共部门绩效管理论文

公共部门绩效管理论文（共12篇）

公共部门绩效管理论文 篇1

作为在具有两千多年封建传统基础上建立起来的社会主义初级阶段的国家, 中国公共部门还存在着传统官僚制僵化、民主集中制失衡 (民主若弱于集中) 、事责权利不匹配等弊端, 而引入部门绩效管理是一种有益探索。公共部门绩效管理师利用绩效信息协助设定既定的绩效目标进行资源配置与有限顺序的安排, 以告知管理者维持或改变目标计划或措施, 并且报告成功符合目标的管理过程。它是将过程管理、目标管理与结果管理有机结合的管理方式。受其启发, 本人根据当前企业正在推行的管理创新工作, 尝试提出一种公共部门绩效管理“目标指标-职能责任-跟踪反馈-评估改进-考核激励”“五个体系”闭环运行的思路。

一、着眼于目标量化, 建立目标指标体系, 推动政府资源全优化聚焦, 解决“干什么, 干到什么程度”的问题

对于公共部门活动的绩效等级上的具体绩效要求就是绩效目标。一般按照几个等级确定不同等级具体机型在效率、效益、费用、服务水平、公共责任等方面的要求和目标。我们为避免挂一漏万, 可先从宏观方面着眼: (1) 从四大职能角度设计指标项目。作为社会主义市场经济条件下的公共部门, 一般具有政治、经济、文化、社会等四大职能目标。各级公共部门据此列出最重要重点工作或项目, 并进一步分解或分组。每个项目或工作都是由各个环节或多项行动组成的, 通过对各个环节的目标设定, 或者为零, 支撑整个工作的总体目标。每项工作进行量化或节点化, 细化到人头, 用政策的形式固定下来, 作为运行、跟踪、考评依据。党群系统作为中国特色政治体制下的准公共部门, 也要分别建立相应的指标体系。 (2) 从“三个对标”视野确立指标数据。对于公共部门目标指标项目, 原则上都确立量化指标, 效果不能量化的, 量化措施指标。在可量化计算的项目应该计算“效率”指标, 不可量化的, 可对“效益”作出描述性的目标设定;重点职能工作, 可以通过明确时间节点来量化。要分别从本部门、本单位当年最好水平对标, 本部门、本单位发展历史最好水平对标, 同地区同系统主要可比最优指标对标, 着眼于进入前三、“坐三争一”, 保证指标确立具有先进性和可行性。 (3) 从“两个扎根”实践考量指标依据。首先是扎根实际。坚持从实践中来到实践中去, 做深入细致调研, 这样的指标才有可执行性。其次是问计于“民”、问“需”于民。一方面从群众中来, 到群众中去, 吸收集中基层群众的智慧, 一方面掌握群众需求, 体现人本管理。

在设计指标时, 要把握好几对关系:数量指标与质量指

责任编辑:张丽

标, 肯定性指标与否决性指标, 技术性指标与民主性指标, 客观性指标与主观性指标, 支出指标与回报指标, 工作指标与业绩指标, 行政成本指标与业务成本指标, 个体指标与团队指标等等。由于这些目标指标具有经常的变动性, 因此在建立绩效指标体系时应该有一定弹性和灵活性, 并不断接受重新检查和修改。

二、着眼于职责细化, 建立职能责任体系, 推动公共部门全战线行动, 解决“谁来干”的问题

(一) 从“三向到位”维度实现责任分解

分别由部门一把手亲自负责, 按照组织架构, 坚持纵向到底、横向到边、定向到位的原则, 从三个维度进行责任分解: (1) 将每一项指标按照职责分工进行逐层细化, 使每项指标得到细化支撑, 形成树形支撑结构, 确保各项指标下级大于上级、一级保证一级。 (2) 将每个层面所承担的所有指标对应到每个责任主体, 形成矩形结构并进行汇编, 确保各项指标一个对一个。 (3) 无论横向还是纵向, 都要定向到人, 实现事责权利匹配、人事统一, 实现每个责任主体承担指标精准化、个性化, 形成“层层传递压力, 人人贡献力量, 部门重担人人挑, 人人肩上有指标”。

(二) 从“三线并进”途径建立责任契约

将责任层层明确, 在指标分解过程中, 采取签订责任书的形式并予以落实。责任书的内容主要包括:承担的指标、指标得分权重、重点工作、计分办法、奖惩办法等。第一条线是层级线, 分别由上级与下级签订集体责任书;第二条线是职能线 (系统线) , 由部门内的各职能处室或业务系统签订责任书, 如维稳责任书、安全环保责任书等;第三条线是个人线, 由上级主管分别与下级人员签订责任状, 并汇编成册, 形成横向到边、纵向到底、多层级、全贯通的契约关系。

以上自认体系的关键因素有两个, 一是分权机制。绩效管理强调的是结果为本, 必须让管理者为其工作结果承担责任, 这就需要有分权机制, 比如组织授权、雇员授权、社区授权等。二是责任机制。“领略了自由之后, 便要品尝责任的滋味, 这种责任以绩效和收入定期的评估方式出现”。责任机制说到底就是组织到底对谁负责、责任负责, 因此责任机制与绩效管理紧密相关。

三、着眼于督导“动”化, 建立跟踪反馈体系, 推动工作人员全过程调控, 解决“干到什么进度”的问题

建立跟踪反馈体系的重点是动态跟踪和过程控制, 是保证目标完成、达成绩效的关键环节。一是从作风转变入手建立上级机关督导跟踪体系。由上级机关对下属单位或系统跟踪, 采取“听、看、问、查、评”5种方式进行集中跟踪检查督导, 动态反馈, 并帮助现场解决相关难题。在此基础上, 每名检查人员或检查组定点联系1~2个被检查单位, 确保每1~2个月对联系单位进行一次现场复查, 季度讲评、半年通报、全年兑现。在此基础上, 在部门本级机关也探索建立“节点跟踪、当月总结”的跟踪体系。由各职能部室结合岗位重点工作以及上级交办的各项任务建立时间节点, 跟踪各项任务是否在时间节点内完成, 并针对在工作过程中出现的各项问题进行讨论解决;当月总结部室完成的主要工作、重点工作、承担预算指标完成情况, 以及需配合其他部室完成任务的进展情况, 存在的问题, 布置下月工作任务。二是从管理提升入手建立绩效运行跟踪体系。按照时间节点, 没有完成滚动的进入下个节点。

四、着眼于对标优化, 建立评估改进体系, 推动各项工作全方位超越, 解决“怎么干, 干到什么标准”的问题

(一) 立足自身既定目标指标评价计划执行

围绕四大职能指标设计的数值或节点推进情况, 以及责任分解、跟踪配套等情况进行评价, 以明确差距, 找准改进方向, 落实改进措施, 甚至调整完善指标。

(二) 对照参考“两大标杆”评价计划执行

首先是以本单位历史水平为标杆对比分析, 对没有完成的指标及时分析原因, 要将指标滚动到下月, 并制定切实可行的措施, 确保下月完成滚动预算。其次是切合实际选择比自身优秀的国内外一个或多个单位、机构的全部或部分项目指标, 开展评价, 真正促进企业各项指标逐步提高。

(三) 根据比照一般指标体系评价计划执行

即所谓的4E (economy, efficiency, effectivenes s, equity) 。 (1) economy, 经济, 比的是“少花钱多办事”。 (2) efficiency, 效率, 比的是“同投入多产出”, 体现在生产服务效率和资源配置效率等方面。 (3) effectiveness, 效益。一类是现状的改变程度, 另类是现象 (如违法犯罪) 的改变幅度, 三类是公众的满意程度。 (4) equity, 公平。以上四个方面的对标标准共同构成了公共部门绩效管理的综合评价体系。在经济标准内, 评估成本与资源, 在效率标准内, 评估资源与产出, 在效益标准内考虑产出与效果, 在公平标准内, 考虑是否增进公平程度、符合公众利益, 在这样的紧密相连、环环相扣的评估中, 公共管理部门的整体绩效才能真正实现。

在以上对标结果基础上, 划分评价等级, 达到和超过先进指标或者既定指标的为A级, 重新选择更高水平的标杆, 或者动态提升既定指标;对达到先进指标或既定指标90%以上的为B级;对达到先进指标或既定指标70%以上的为C级;对达到先进指标或既定指标70%以下的为D级, 梳理差距产生的原因, 找出短板和风险点, 制订针对性的改进措施和防范措施。

以上措施的实施, 还要依赖于信息管理体系, 条件成熟, 可以建设电子化政府, 从而为公共部门闭环管理提供数据支撑 (当然绝不仅限于此, 比如还可以为决策服务) 。要借助信息管理系统, 全方位广发收集涉及评估部门管理绩效的各方面信息和资料, 包括服务承诺、计划方案、工作报表、责任书、解决实际问题数量、实际取得的工作效果、社会效果、重大决策过程、成果鉴定等。资料的准确性对于绩效评估关系重大。

五、着眼于兑现硬化, 建立考核激励体系, 推动

管理人员全身心投入, 解决“干好干坏对责任者怎么样对待”的问题

导致公共部门低效的重要原因是缺乏动力机制。如果即使绩效再好, 责任者得不到好处, 绩效再差也得不到风险惩罚, 那么绩效评估也失去了意义。因此必须建立有效的激励约束机制。这就需要分类分层签订绩效考核责任书, 采用定期考评、层层考评、全面考评等主要手段考评为A (95分<分值≤100分) 、B (80分<分值≤95分) 、C (60分<分值≤80分) 、D (分值≤60分) 或优、良、中、差等四个等级, 并严格兑现。绩效考核结果与以下方面挂钩。一是与岗位薪酬挂钩, 突出考核兑现针对性。二是与选人用人挂钩, 突出考核兑现导向性。三是与评先树优挂钩, 突出考核兑现激励性。四是与管理“权限”挂钩, 突出考核兑现匹配性。对于绩效考核较好的公共部门或政府, 可以调整扩大其行政区划和范围, 使其有更大管理“平台”, 反之予以紧缩。同时放松户籍管理制度, 允许居民自有流动, 让群众用“脚”说话, 离开那些行政绩效差的地区。

当然, 上述“五个体系”闭环管理推行也有一些客观主观难度, 一是公共部门产出难以量化, 二是公共部门目标缺乏准确, 三是公共部门绩效标准难以确定, 四是公共部门人员难以接受, 五是绩效信息系统不够完善, 六是公共部门利益可能冲突 (主要是因部门划分过细, 存在着部门利益, 将来可推动“大部制”来解决) 。但作为一种科学的管理工具, 笔者认为还是可以做一些试点, 需要公众参与、高层支持。总得有“第一个吃螃蟹的人”。

参考文献

[1]李鹏.公共管理学 (第一版) [M].中共中央党校出版社, 2006年11月.[1]李鹏.公共管理学 (第一版) [M].中共中央党校出版社, 2006年11月.

[2]潘云良.现代企业管理 (第一版) [M].中共中央党校出版社, 2006年5月.[2]潘云良.现代企业管理 (第一版) [M].中共中央党校出版社, 2006年5月.

[3]刘碧强等.公共部门目标管理浅议[J].北京市财贸干部管理学院学报, 2003 (2) .[3]刘碧强等.公共部门目标管理浅议[J].北京市财贸干部管理学院学报, 2003 (2) .

公共部门绩效管理论文 篇2

“平衡计分卡”产生于上世纪90年代,是一个在企业中取得巨大成功的绩效评估方法.本文基于平衡计分卡在西方企业界和政府绩效管理应用的成功经验,结合平衡计分卡的特点及其应用原理,从我国公共部门绩效管理实践出发,探讨了将平衡计分卡引入公共部门绩效管理的.可行性,并对平衡计分卡按公共部门的使命逻辑进行修正和改造,构建合理、有效的评估指标体系,提出把平衡计分卡方法引入公共部门将有利于提高公共部门绩效管理质量.

作 者：作者单位：刊 名：内蒙古农业大学学报(社会科学版)英文刊名：JOURNAL OF INNER MONGOLIA AGRICULTURAL UNIVERSITY(SOCIAL SCIENCE EDITION)年，卷(期)：7(3)分类号：F203.9关键词：平衡计分卡 公共部门 绩效管理

公共部门绩效管理论文 篇3

关键词：跨国公司；供应链；服务外包

一、公共部门人力资源的绩效管理特征

绩效管理是公共组织实现其战略目标的有效工具之一，也是公共部门人力资源管理其他环节的基本依据和基础。绩效管理的功能主要体现在三个方面：

1绩效管理是实现组织绩效的重要手段。绩效管理的总体目标在于实现组织绩效。通过绩效管理，组织可以比较准确地了解员工工作任务地完成情况，建立管理者和员工只见的沟通渠道，表达管理层队员工地工作要求和发展期望，获得员工对管理层、对工作以及对组织地看法、需求和建议，并共同探讨员工在组织中地发展和未来地工作目标，最终达到提高个人绩效和组织绩效地目的。当员工认识到绩效管理不是讨论绩效低下地问题，而是讨论员工地工作成就、成功和如何进步，是一种帮助而不是一种责备体系时。组织中的许多冲突就可以得到有效避免。

2绩效管理是员工改进工作及谋求发展的重要途径。通过绩效考评，员工可以明确自己所担负工作的职责和要求，员工的工作成就、工作成绩获得组织的赞赏和认可，工作中的需要获得组织的理解和帮助，并了解组织对自己的期望和未来的工作要求，从而及时找出差距。调整工作方式，以期更好地完成任务。

3绩效管理是人力资源管理系统中各环节地重要依据。人力资源管理系统中许多环节地决策、调整和操作，均需要以人员绩效考评作为依据(如图1所示)。现代组织管理核心多是围绕着组织绩效目标而进行的，制定合理、有效、动态的目标，在此基础上进行人、财、物的配置和管理，使得组织管理更具有针对性和效能。

与企业的绩效特征相比较，公共部门的绩效明显地呈现出自己几个特征。

(1)公共部门绩效目标的复杂性。企业追求地往往是诸如利润最大化、市场占有率等可以明确量化地绩效目标，而公共部门地绩效目标相对要复杂得多，有时候，社会目标、无形目标和长远目标等更具有根本的意义。而且，公共部门的一些绩效指标一旦涉及到公平、责任等范畴就难以进行定量分析，如针对决策部门、协调部门、咨询部门等非执行性部门的工作活动，就很难形成量化的、可操作性的考评指标。由于政府的产出总是复杂的，又经常是有争议的，要达到的目标也经常是多重的或不明确的，那么其目标完成程度就难以界定。因此，公共部门的绩效标准和绩效指标往往难以确定。

(2)公共部门绩效形态的特殊性。企业的绩效形态一般具有“可见性”和“终极性”两个特征，从而为企业的绩效考评工作提供了直接的、可比较的平台。公共部门提供的产品则往往是服务性质的，相当部分的产品是无形的，并且单个部门提供的绩效在整个公共服务过程中又往往是“中间状态”，可比性较低，如很难说一级或者一届政府在绩效上会有一个直接的体现。尤其是在政府的公共产品往往具有公平、服务等性质是无法测量，并且通过很长时间才能看出。

(3)公共部门绩效的评价机制不健全。企业按照市场上的价格波动、成本约束、供求关系变化来调整自己的产品结构、数量和质量。整个市场价格体系的良好运作会导致那些生产效率低于市场水平的企业推出竞争，价格机制实质上是企业界的绩效评价机制。而公共管理部门的服务成本已经通过税收的形式预先向社会作了强行扣除，公共部门的相当产品或服务是没有价格显示机制。换言之，公共部门的产品由于缺少替代和竞争，无法经受价格机制和消费者片好的检验。公共部门产品或服务交易的特殊属性到质量公共部门的绩效难于考评和评定。

公共部门及其组织的绩效管理是一个完整的管理过程，它侧重于信息沟通和绩效提高，强调事前的沟通与承诺，往往拥有一套为保证组织完成其战略目标而设计的一系列规章和制度，包括组织目标的设计、绩效考评计划、奖惩计划、反馈与激励、评估和学习机制等。

绩效考评是绩效管理的一个重要环节。前者是指对考评主体对照工作目标或绩效标准，采用科学的考评方法，评定员工的工作任务完成情况、工作职责的履行程度和员工的发展情况，并将评定结果反馈给员工的过程，仅仅涉及事后考评工作的结果。而绩效管理是事前计划、事中管理以及事后考评所形成的三位一体的系统。

我国公共部门目前主要采用的指标体系是德、能、勤、绩模式。我国《国家公务员暂行条例》中规定：“国家行政机关按照管理权限，对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考评。”但从指标内容的分解上可以看出，德、能、勤、绩模式的考评主要是一种对“人”的考评指标体系，其中很多的指标可能与员工当期工作任务的关系不密切，是基于“职务常任”制度的考评模式。

二、企业绩效管理的现状和实质

现代企业管理理念和方法的逐步完善、管理者观念的逐步更新以及管理者素质的逐步提高，人力资源作为一种特殊资源越来越受到重视，人力资源管理相应地得到重视，其地位也逐渐从从属的服务性工作转到人才的战略管理。因此，企业兴衰的核心首先集中到有没有一流的优秀人才，其次如何制定一整套考核体系，以最大限度的激励和发挥员工积极性。

传统的管理者多是把产品作为唯一的目标，以此来衡量企业的绩效，进入知识经济时代作为人力资源管理核心的绩效管理也吸引着越来越多的眼球，人力资源管理的重心开始向员工绩效管理转移，因为无论员工知识多么丰富、技能多么高超、工作态度多么端正，没有绩效，绩效水平低下都是没有说服力的，企业也不能因此获得更多的经济效益，产生更多的利润。而绩效考核的有形指标是靠劳动者的知识和技能发挥出来的。

企业管理者越来越认识到绩效管理的重要性，越来越想方设法提高员工的绩效，进而提高自己的管理绩效和企业的战略绩效。这就是绩效管理作用日显重要的原因所在。

尽管管理者们越来越重视绩效管理，不断围绕绩效管理制定工作计划，管理下属，事实却事与愿违，实施绩效管理反而给管理者们带来了更多的烦恼，工作任务加重，管理越来越找不到方向，绩效管理在不同的企业表现形式千差万别，大体有三种：一是工作量考核，二是员工考核，三是企业市场地位考核。绩效考核不是工作考核的一个简单变形，或者形式上的改变或者仅仅是名称上的改变，根触及不到管理的深层次，只是单向考核，暗箱操作，增加了工作量，不到好的效果。

所以在实施绩效管理之前必须搞清楚几个关键性的问题，按照德鲁克的观点。绩效管理是一个管理者和员工保持双向沟通的过程，管理者和员工通过认真平等的沟通，对未来一段时间(通常是一年)的工作目标和任务达成

一致，确立员工未来一年的工作目标，在更高层次的绩效管理里用关键绩效目标(KPI)和平衡记分卡表示。通过这种双向沟通实现企业利益与个人价值的统一是现代企业管理的一大热点。因为任何一个企业都具有自身目标和发展方向。

三、企业员工绩效管理的特点及与公共部门的区别

企业绩效管理是现代企业发展的重要举措，不同性质、类型、规模的企业都实行绩效考核。对企业而言，相比于传统的资金、技术和信息，人力资源具有以下特点：

1人力资源的生成具有时代性。任何人力资源的成长与成熟，都是在特定的时代背景条件下进行的。每个时代的经济、教育、文化状况，都会影响和制约在这个时代中开发出来的人力资源，培养出一代或几代有关人力资源的特定的价值观念、道德观和认识方式等，并会体会在他们的工作行为和劳动态度上。人力资源生成的时代特征，意味着人力资源管理不能脱离其管理对象的时代性。明确时代留给他们的长处和不足，这样才能在人力资源不断开发的过程中确立目标和方向。同时，人力资源具有的知识、能力不是一下子就能生成与拓展的，而是既需要资金投入，也需要时间投入的。任何企业都不断针对员工的不同需求进行培训管理。

2人力资源管理具有能动性。人力资源的能动性是它区别于其他资源最根本、最显著的特征。人力资源的能动性，核心表现为人力资源在管理活动中的主导作用。一切经济活动和管理活动都是人力资源的活动，是由它引发、带动了其他资源的活动，在各项人类社会中它总是处在发起、组织、操纵和控制其他资源的中心位置，而且能够统合其他资源，整合其他资源的效益，因而它脱离了“纯粹资源”的地位，创造出了更高的价值。与其他资源相比，人力资源是唯一具有创造性的因素。创新是一切组织活动的生命，而只有高质量的人力资源才能承担不断创新的任务。正是人力资源特有的能动性，使人类社会不断地前进。

3人力资源开发具有高增值性。这一特征体现在：任何组织的硬件、资金等资源地运用方式合范围都具有一定地局限，而人力资源则基于“人”的特征，其所产生地价值与影响、收益地份额远远超过其他资源，并且呈不断上升的趋势。因此，劳动力的市场价格的上升，人力资源投资收益率在上升，劳动者自己可支配的收入也在上升。另外，人力资源和其他资源一样，在投入使用后都可能引起损耗，但人力资源却能在使用过程中不断实现自我补偿、更新和发展，因此，人力资源是一种高增值的资源。

4人力资源的使用具有时效性。自然资源和物质资源可以闲置，资金和财政资源可以存人金融机构，但人力资源往往无法储存，如果不及时应用就不能获得已有价值，同时也不能保留人力资源日后使用。社会知识、技术的飞速发展使得“闲置的”人力资源流失其价值与特征。因此，闲置的人力资源是巨大的浪费，惟有前瞻地、有计划地适时使用人力资源，才能发挥其作用。就个人开说，当处于生理和心理都比较成熟的阶段，不仅年富力强、精力充沛。同时随着工作经验的积累和素质的提高，各方面的能力也渐入佳境。这一时期的能力处于波峰，组织应及时地使用，如果储之不用或不充分使用，不仅会导致人力资源的浪费，而且会影响人力资源的绩效。

5人力资源的开发具有持续性。与物质资源的一次性开发不同，因人力资源具有多种潜在的素质，所以可以在其成长和使用过程中不断地进行开发。为了维持和提升人力资源地价值，只有依据经济社会发展的环境变化的要求，持续不断地投资于人力资源开发，拓展其知识、提高其知识、提高其技能、优化其心理素质，才会使其价值得到增加。而且当人力资源经过新地开发后其素质能够不断提高，原有的素质也会在新的开发中附加地发挥作用，并始终保值、增值。

企业绩效考核和公共部门绩效考核在形式、方法和标准等方面不同，但是其核心都是为了提高组织的效能，实现组织目标。二者差异表现在以下几个方面：

一是依据不同。作为公共部门，其核心目标是为了实现公共利益，而企业则是为了实现自己的经济目标，即企业效益。二者的目标不同决定了二者的组织结构、组织形式、运行机制不同。公共部门的设立运行有严格的组织程序和法律依据，每个部门的职能和职权都有法律严格规定，其运行具有相对的规范性和稳定性，现代组织多是依据《组织法》和拥有法定职权，组织成员的选拔通过考录方式进入。企业则是依据自身组织发展的需要，其组织成员按照产品的生产和销售方式组成，具有较大的流动性。

二是绩效目标的本质不同。企业组织的绩效目标是侧重于投入产出比例，即企业强调自己组织的盈余率或利润，在此基础上才考虑组织的社会目标，基于此，企业要求员工关注与组织的利益。公共组织侧重于加之层面的社会目标。即社会的公平与稳定。公共组织的投入产出比例很难进行经济效益的衡量，公务人员的工作不关注组织的效益，而更多关注于社会价值和公众的需求。由于公共组织和企业组织的追求价值不同，二者对员工的管理模式不同，因此政府公共组织更侧重于考核的稳定性、价值性、社会性，企业组织则更加注重效益和组织的竞争力，

三是员工的晋升、考核、奖惩方式不同。公共组织员工的晋升、奖惩多是依据比较呈温和规范的公务员管理条例或法规来进行，奖惩侧重于员工的德、能、勤、绩等综合性指标来进行，对员工的综合考核涉及到员工的荣誉和社会地位，一般来说，公共组织不采取物质奖励的方式进行激励员工，但是公共组织的考核往往是累加性的。即考核结果可以跨年度有效。企业组织以市场为唯一的目标，侧重于经济奖惩，尽管现代企业采取了很多种运用考核激励员工的方法，但是在激烈的市场竞争和人才高速流动背景下，企业员工晋升、奖惩具有跨越式的特点。

参考文献：

1桑助来等，政府绩效评估研究，北京：中国人事出版社，2005

2肖鸣政，人力资源管理理论与方法，北京：高等教育出版社，2003

3财政部统计评价司，企业绩效评价工作指南，北京：经济科学出版社，2002

4李子清，现代公共部门管理理论创新与实践，北京：人民出版社，2002

5赵曼，公共部门人力资源管理，北京：清华大学出版社，2005

基金项目：国家社科基金(03BZZ024)。

作者简介：王启峰，北京大学政府管理学院博士生。

公共部门绩效管理论文 篇4

党的十八大明确提出我国行政体制改革, “要按照建立中国特色行政体制目标”, 建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、 人民满意的服务型政府”。党的十八届三中全会进一步提出, “必须切实转变政府职能, 深化行政体制改革, 创新行政管理方式, 增强政府公信力和执行力, 建设法治政府和服务型政府”。 公共部门作为管理各项社会公共事务, 向全体社会成员提供法定服务的政府组织, 特别是基层公共部门, 作为密切联系群众的最后一公里, 其组织成员作为服务群众的最直接载体, 进一步完善公共部门绩效管理, 客观公正地评价组织成员的工作, 激发他们的工作热情, 督促其提高工作效率和服务质量, 是建设人民满意的服务型政府, 缓解社会矛盾压力, 构建和谐社会的迫切需要。近年来, 公共部门在绩效管理的实践中经过不断探索, 建立了较为完善的制度, 为内部管理的制度化正规化建设打下了基础, 但由于绩效管理在我国公共部门中推广运用的时间较短, 各级公共部门对绩效管理理论、具体实践等研究不足, 多数还只是按照上级的指示命令行事, 呈现出“运动式”、“跟风式” 特征, 在具体施行过程中有不少值得注意和不容忽视的问题。

1公共部门绩效管理存在的问题

1.1绩效管理制度不尽科学

绩效管理是一个促进组织绩效不断提升的循环系统, 包括绩效计划、绩效沟通、绩效考核、绩效结果反馈运用等环节, 不等同于绩效考核。绩效考核仅仅是绩效实施过程的一个组成部分, 仅仅关注绩效考核远远不足以发挥绩效管理的作用, 有时候甚至会起到相反的作用。目前, 在我国公共部门中, 绩效管理被片面地理解为绩效考核, 绩效管理制度设计成了绩效考核制度, 绩效计划、绩效沟通、绩效结果反馈运用等关键环节没有包含在制度中, 亦或只是简单几句话带过。即使是在绩效考核制度的设计上, 也存在着考核标准定性成分多, 考核周期过长, 考核维度不全等问题。

1.2绩效管理机制尚未建立

绩效管理从绩效计划的制定到绩效结果反馈运用, 需要组织内部的业务、学习培训、组织人事、后勤财务等处 (科) 室的紧密配合。我国公共部门的内部职能配置、组织结构和运行机制等, 仍停留在原有模式上, 没有根据绩效管理的需要进行重新调整和区分, 也没有建立一套相应的协作机制, 只是在组织人事处 (科) 室的工作职责中增加了绩效考核的内容, 一些单位的组织和人事工作还分属不同科室, 业务处 (科) 室认为绩效管理与己无关, 甚至不配合不合作, 使得绩效管理效果大打折扣。

1.3绩效沟通环节不尽完善

绩效沟通是在我国公共部门推进绩效管理的核心环节, 是组织领导与成员之间从绩效计划到绩效实施整个过程直至绩效改进进行实质性面谈, 达成思想共识的持续过程。目前, 很多单位的绩效沟通仅停留在每年一度的绩效考核表格填写上, 管理人员根据组织成员的绩效考核表进行考核, 缺乏面对面的沟通交流, 以及在此基础上进行的绩效改进辅导。这种组织下达绩效考核表填写命令, 成员接受命令填写绩效考核表, 整个过程只是命令与接受命令, 组织成员始终处于被动接受的地位, 无法表达个人诉求, 很容易导致对立情绪, 不利于双方达成一致意见为了组织的目标而共同努力。

2我国公共部门现存问题的主要原因

2.1思想认识不统一

绩效管理具有有效推进组织战略实施, 构建和提升组织核心竞争力的战略意义。但是由于我国各级公共部门, 特别是在推行绩效管理过程中起关键和主导作用的公共部门的各级领导没有从战略的高度认识绩效管理, 对绩效管理的推行持不积极态度;组织成员感觉绩效管理改革就是降低他们的收入, 给他们带来的改变仅仅是1个月的工资, 分成当月发、季度发和年终发, 而且3次发的比以前一次发的还要少了, 普遍存在抵触情绪;群众将绩效管理当成是公共部门又一吸引眼球的噱头, 不认为是政府公共部门诚恳的自我革新, 不愿意参与到考核评价中去。

2.2专业人才缺乏

公共部门绩效管理是一项专业性较强的管理工作, 要求管理者不仅要精通本单位的业务知识, 而且具有相关的管理专业知识与专业技能, 特别要具备根据组织特点设置绩效管理体系的专业技能。我国公共部门现从事组织和人事工作的人员, 要么对专业管理知识不精通, 要么对本单位的业务知识不熟悉, 使得绩效管理很难做到科学化、合理化、规范化, 存在很大的随意性、主观性。我国公共部门的绩效管理工作大多放在组织人事处 (科、室) , 编制员额往往只有几个人, 负责绩效工作的往往只有1人, 要完成数十人或数百人的绩效管理工作, 力量明显薄弱。

2.3工作难以量化

绩效管理的一个重要前提是必须将所有绩效都尽量以量化的方式呈现, 再据此进行绩效管理。公共部门为企业、群众提供的各种公共服务, 难以按统一标准衡量。公共部门数量庞大, 职位种类繁多, 职务层级复杂, 各部门负责的事务千差万别, 有些部门从事的是行政执法工作、有些部门从事的是项目审批工作、有些部门从事的是对外联系工作……部门之间缺乏提供同样服务的竞争单位, 内部成员之间的具体岗位职责各有不同, 加上经常需要“完成领导交办的其他工作”, 导致部门之间、组织成员之间难以按照统一的标准进行量化和比较。

3完善我国公共部门绩效管理的对策建议

绩效管理是一门“行重于知”的学问, 而方法应用的精髓, 在于理解和把握方法的精要, 处理好方法使用过程中的每一个环节。绩效管理虽然即使是在企业的实际运用中也遭遇了一些失败的案例, 但并不意味着绩效管理对于我国公共部门是不适合或不可能的, 关键是要通过研究国内外各种绩效管理理论, 去粗取精, 把握本质, 结合我国公共部门的工作特点和人员结构特点, 按照先易后难、由点及面、分行业类别逐步推广实施的思路, 组织管理学专家学者与行业专业人员一起共同参与研究和制度设计, 并在实践中不断完善和发展, 避免生搬硬套上级文件。当前, 各级公共部门首先需要在内部需要完善以下几个方面的工作。

3.1增进绩效管理认同感

理念是行动的先导。增进各级对绩效管理工作的认同感, 是我国公共部门推进绩效管理工作的先决条件。公共部门绩效管理的目的是提高公共部门工作人员的能力素质和部门办事效率, 更好地为人民群众办实事, 提高人民群众对政府的满意度。因此, 必须加强绩效管理重要性、意义和具体概念的宣讲, 使公共部门充分认识绩效管理的重要意义和作用, 在思想上达成共识, 改变对绩效管理的消极、抵触态度, 共同推动公共部门管理服务质量的发展提升, 赢得人民群众的认可。其中的关键是, 首先要解决组织领导和环节领导的思想认识问题, 其次是在绩效实施的过程中注重与组织成员开展持续的绩效沟通。

3.2健全绩效管理制度机制

科学合理的绩效管理制度机制是推进绩效管理有效施行的基础。我国公共部门要在内部建立完善的绩效管理制度机制, 并根据单位工作任务的变化、人员构成的变化、岗位设计的变化等新情况进行及时修订完善。在单位层面, 要有能够赢得所有成员认同并能够为之奋斗的明确的共同目标和愿景。在组织领导方面, 要设立主要领导参加的领导小组和业务、组织人事、财务等科室参加的具体落实小组, 建立相应的协同机制。 完善绩效计划、绩效沟通、绩效考核和绩效结果运用各个环节, 将绩效管理的推进实施情况和实际效果作为对各环节领导的考核内容, 将组织成员对领导的考评、群众对部门的考评为考核的重要组成部分, 根据绩效考核结果实施严格的奖惩。

3.3培养绩效管理专业人才

人才是公共部门绩效管理工作深入推进的核心, 关系到绩效管理制度能否得到有效落实和能否产生好的效果。我国公共部门要从本单位职能定位的实际出发, 一方面在人才招聘时吸收引进公共部门行政管理方面的专业人才;另一方面要有针对性地加强绩效管理人才的培养, 形成以在职培训为主、个人自学为辅, 组织人事人员为主、部门 (处科室) 负责人为辅的比较完善的绩效管理人才培养体系, 培养一支适应公共部门绩效管理工作需要的人才队伍。就当前而言, 应分阶段、分层次安排各级公共部门组织人事人员参加各类绩效管理培训和专题讲座, 开阔他们的视野, 增强创造性开展工作的能力, 应特别重视对公共部门各级领导的培训, 通过介绍国内外公共部门绩效管理的基本经验, 研究绩效管理在公共部门管理过程中的地位和作用, 提高他们对绩效管理的认识水平。

各级公共部门是绩效管理落地生根, 并产生良好效果的最直接载体, 需要正确认识绩效管理的推进对我国公共部门全面建设发展的积极意义, 在西方管理思想的基础上融入中国的人性基因, 认真研究自身的组织结构、岗位设置和人员构成特点, 不断总结在推进过程中的经验教训, 逐步探索适合本部门的绩效管理模式, 依靠绩效管理推进公共部门的修身, 使我国的公共部门成为高效务实的、群众满意的公共部门, 为全面深化改革提供强大支撑。

摘要：当前, 我国经济体制深刻变革, 社会结构深刻变动, 利益格局深刻调整, 思想观念深刻变化。空前的社会变革, 给我国发展进步带来了巨大活力, 也带来了这样那样的矛盾和问题。公共部门进一步推进绩效管理, 实现自我革新, 已成为迫切需要。文章分析了当前我国公共部门实施绩效管理过程中存在的问题和不足, 借鉴西方公共部门和先进企业绩效管理的成熟经验, 对加强和改进公共部门绩效管理提出一些对策和建议。

关键词：公共部门,绩效管理,问题,对策

参考文献

[1]付亚和, 许玉林.绩效管理[M].2版.上海:复旦大学出版社, 2013.

[2]孙林雪.我国公共部门绩效管理的不足及对策[J].中国矿业大学学报:社会科学版, 2008 (3) .

[3]曾维涛.我国公共部门绩效管理存在的问题及对策[J].四川行政学院学报, 2006 (5) .

[4]于巧华.军队领导高效管理之道[M].北京:军事科学出版社, 2009.

[5]包国宪, 王石.绩效评估:推动行政管理体制改革的新引擎[J].兰州大学学报:社会科学版, 2008 (3) .

公共部门绩效管理论文 篇5

(1)评估主体方面，现在比较公认的研究主体有公众、政府自身以及专家学者这三类，理论界普遍把重点放在政府之外的公众主体研究上。但是由于目前政务公开机制在我国尚未建立起来，很多时候政府对外公开的只是其工作的很少内容，这些文件往往只是政府的决议等，透明度很低。?

(2)在绩效评估指标的看法上，很多人认为“中国政府目前的政绩评估制度中的最大缺陷就在于缺乏科学的、可操作的评估指标，甚至可以说，由于这个致命的缺陷，中国政府尚未形成系统的、行之有效的绩效评估制度。”但是就目前的国情来看，即便是得出了可靠的数据，完成评估工作，在后期的反馈和改善上能够起到的作用仍然有限，如果得不到利用，最终将会流于形式。?

(3)绩效评估的辅助系统不完善，这主要表现在没有科学、详细的职位说明书、评估保障系统缺失，还有相关的激励和薪酬体系的建立。目前一方面我国政府政府部门工作人员的工作职责模糊不清，有的甚至是没有职位说明书，以致绩效的标准缺乏参考，没有科学准确的标准。另一方面，我们既没有关于政府整体绩效管理的法律法规,也没有在中央政府层面设立一个机构来负责协调、监控以及强化我国政府的总体绩效。由于缺乏相关法律保障和对政府整体绩效进行统一管理和监控的中央机构，绩效管理改革往往处于一种零散和自发的状态，在有些地方,绩效管理实际上演变成了政府的“形象工程”。在理论研究中，绩效评估的保障体系研究也是一个成果较少的视角。?

3 形成问题的原因分析?

(1)观念落后，没有形成重视绩效评估的外围环境。首先在意识形态上，传统的平均主义观念深深扎根于国民心中，并在政府及其公务员绩效评估中表现出来。靠政绩提升的观念和形式根深蒂固，长期以来，我们的一些领导干部政绩观比较模糊片面，甚至错误，集中体现在片面政绩观、数字政绩观、工程政绩观、短视政绩观、狭隘政绩观等。?

(2)制度缺失，没有构筑开展绩效评估的体制架构。由于管理体制不健全，按照组织结构决定组织功能的原理，行政管理体系中监督、考核机构与行政管理机构本身的一体化，监督、考核机构及公务员受行政机构监督和约束机制，势必导致监督乏力甚至缺失，组织架构上的缺陷致使各部门利益相扣，联合作假并不见怪。这些实际问题并不是没有在理论上进行研究对策，而是很多理论上行得通的策略，在实际中很难实现。政府部门正在进行自我的`行政体制改革，但是作为当前体制对的既得利益者，转变必然是缓慢艰难的。?

我国公共部门绩效审计的屏障分析 篇6

1、思想认识偏差

一是传统思想束缚。我国的审计制度是在计划经济时期建立的，因此不可避免一些传统观念对绩效审计产生影响，其中比较典型的一种观点是：只有物质资料生产领域才会产生经济效益，而像政府等非盈利性组织则没有效益可言，因而，也就没有必要进行绩效审计；二是观念存在误区。目前，在一些人的观念中对绩效审计客体的认识比较狭隘，对绩效审计的客体重点是公共财政部门、公共工程项目等认识比较模糊；有人也认为绩效审计主要是对投资项目的资金使用的经济性、效率性和效果性进行评价，而忽略了对公共财政部门的绩效审计；还有人认为在我国还不具备开展绩效审计的条件，在现有的审计任务非常繁重的情况下再去搞绩效审计意义不大；三是理念落后实践。主要表现在绩效审计工作中还没有真正树立和落实科学发展观，还存在重财务审计轻绩效审计、重个案查处轻系统分析、重账务审核轻权力制约、重违规处理轻法制建设、重内部处罚轻审计公告、重传统审计轻方式创新等弊端。2003年8月，李金华审计长在全国审计理论研讨会上指出：与国外审计相比，中国审计工作的差距之一就是效益审计尚未开展，审计内容基本没有超出财政财务收支真实合法的范畴。

2、审计体制滞后

（1）内审色彩浓厚。现行国家审计体制将审计机关定位于政府的职能部门，隶属于政府管理。从委托者、被审计者及审计者的关系看，作为被审计者的国务院各部门、地方各级政府部门与审计者同属于委托审计者领导，具有同一隶属关系和共同利益，这种政府自己使用公共财产并审查自己的关系，无法有效地保障审计机关的独立性。这也就不可避免地形成了政府“自我监督”、“自我手术”的局面，制约了绩效审计“外部监督”的职能作用，使审计机关具有浓厚的“内部监督”色彩。

（2）独立成分偏低。我国对审计的独立性作了明确规定，但在实际操作中，绩效审计工作的独立性往往打了不少折扣，审计主体的独立性实际上被弱化，主要表现在：一是审计组织的不独立。独立性的中心就是组织的独立。在实际工作中，个别地方政府领导怕绩效审计揭露问题过多影响自己的政绩，特别是当绩效审计查出问题涉及到中央与地方利益冲突时，人为地干预审计机关向本级人大常委会如实报告审计工作情况，这种情况在基层比较突出；二是审计经费的不独立。尽管我国《审计法》对审计机关履行职责所必需的经费作了明确规定但从现行的实际情况来看，由于各级政府及其财政部门都把审计机关视同一般行政机关，许多审计机关履行职责所必需的经费得不到保证，特别是地、县两级审计机关经费紧张问题更加突出，审计所需的设施不能更新，审计人员的待遇和培训不能保证；三是审计领导体制的不独立。我国目前的审计领导体制实行双重领导体制，这种领导体制在对同级财政问题的监督上，往往不可避免地产生局限性。”

（3）基本权力不足。绩效审计的独立性要求审计机关应成为执法主体和监督主体，拥有对违规行为的直接处理和责成处理等基本权力。但大多数法律、法规、规章都没有明确审计机关是执法主体之一，往往使审计机关在履行处理处罚职责时处于窘境。“法律赋予政府审计的处罚权相对软化，审计过程中发现的新情况新问题的法律依据不足，对被审计单位的威慑作用不强，审计中查处的问题难以处理的现象常常出现。”

（4）乡镇审计空白。由于国家对乡镇绩效审计没有统一的法律规定，没有法律作保障，乡镇绩效审计工作不规范，审计人员也缺乏主动性和责任感，致使建立起来的乡镇审计机构发展不健全、缺机构、缺编制、不合法，实属“黑户”，这些都限制了乡镇绩效审计机构作用的有效发挥。另一方面，由于乡镇经济缺乏完善、全面的正常监督，造成了乡镇财政收支不合规、决算失真、管理混乱、大量资产流失以及村级财务失控导致农民上访告状等问题的时常发生，已严重影响乡镇经济的健康发展和社会的稳定。

3、法律法规欠缺

社会主义市场经济的发展，要求政府对人民托付的资金进行完整、有效的经营和管理，而现有法规的缺失，相关约束的滞后，使得这种受托责任关系难以保障，人民的财富被肆意侵吞、浪费的现象屡见不鲜，政府绩效审计形同虚设，导致政府机构整体效率的低下，造成政府失灵。这固然与政府自身缺乏竞争，使得政府没有动力去行使职责有关，但更主要的是因为相关的法规并非完备，缺乏有利的监督机制和审计监督制度。我国《审计法》中规定审计机关对被审计单位的财政财务收支及经济活动的真实性、合法性和效益性进行监督评价，这仅仅是指绩效审计要达到的目的，而对如何具体开展绩效审计的法律和规范没有另论，既没有绩效审计方面的指标评价标准，也没有绩效审计方面的准则性质的可操作性指导文件，缺乏具有针对性的法律制度规范。

4、指标体系缺失

（1）无指标体系。1999年以后，财政部等有关部门陆续制发了《国有资本绩效评价规则》、《国有资本绩效评价操作细则》、《企业绩效评价标准》、《企业绩效操作细则》等，为企业绩效评价工作的深入开展、规范企业绩效评价行为、增强评价结果的客观公正提供了有利条件。然而，作为指导审计工作的审计部门，至今还没有一个统一的标准来评价政府公共部门绩效审计质量的优劣，至今尚无评价公共部门绩效的完整指标体系，这不能不说是我国公共部门绩效审计的一大缺陷。

（2）标准难以确定。“尽管进行绩效审计能带来很明显的好处，人们还是能够感受到它在如下方面的缺陷：缺乏清晰的标准、绩效审计仍然带有主观性和个人判断的色彩。”公共部门绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别，这使得每开展一项绩效审计，审计人员都必须在现场审计开始前，就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。因此，衡量标准难以确定，给绩效审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。

5、民主监督不力

由于我国在民主意识、民主形式、民主手段及制度实际操作方面的不健全，导致民主在许多方面存在缺陷，缺少自下而上和横向的民主监督机制。“一直以来，政府花钱都是经过财政预算，由人大、政协会议表决通过后就可以实施了，至于这些钱是怎么花的，是不是产生了预期的效果，因为是政府花钱，所以也就很少人过问。地方预算款在‘政绩工程’、‘路边工程’的盲目乱建中流失殆尽。出现财政赤字，缺少对政府‘绩效监督’，没有人会怪到政府头上，只会把它看作是又一次人工‘流产’。”另一方面，长期以来，国家审计机关总是根据上级机关的指示和部署制定绩效审计计划，实施审计方案，并向上级机关及有关部门汇报审计结果，绩效审计只当作是审计部门内部的事情。”至于审计结果以及审计过程，则更加显得神秘，极少主动公开，以至于审计机关成立了20多年还有许多群众不知道审计机关具体从事什么工作。国家审计监督不公开，难免使一些不法行为有可趁之机。绩效审计的形成与发展，不仅依赖经济的推动，更依赖公民社会民主的增强。

6、方法技术落后

我国在绩效审计的技术方法上还是比较落后，尤其是一些比较好的技术方法还没有得到应用，有的还不能用，有的还不会用。比如审计抽样，尽管现在我们也用了一些，但主要是根据绩效审计人员的经验应用了一些判断抽样，而统计抽样基本上还没有运用。另一方面，与国际比较，我国在计算机联网、信息利用和运用计算机技术管理审计项目方面也比较落后，表现为：计算机审计还不普及，全国不少地方并没有真正开展起来；大量的绩效审计作业还滞留在以手工查账为基础的较为原始的审计方法；绩效审计电算化日益成熟，而我国政府绩效审计电算化才刚刚起步，至今还未开发出较为成熟的审计软件；绩效审计存在“信息孤岛”现象。绩效审计信息共享程度低，在各个审计机关之间还没有形成一个有效的信息共享链，许多集体和个人开发出来的经过实践证明行之有效的计算机审计小模块或计算机应用小技巧都没有得到很好的宣传与共享，造成了现有绩效审计资源的严重浪费以及重复建设。

7、知识结构单一

突出表现在目前的绩效审计人员主要“财会型”人员。现在大部分的审计机构都拥有一定数量的审计、财务和会计人才，而其他的工程、经济类、计算机类专业人员的知识结构，专业素质、工作能力等方面与开展绩效审计的要求存在较大差距，主要表现在：审计实务知识较多，而理论基础薄弱；对传统审计技术熟悉，而对现代审计技术比较陌生；现场作业经验丰富，而综合分析问题的能力不强，部分人员的政策理解、业务能力低。审计人员配置缺乏复合性，知识结构难以满足公共部门绩效审计的要求。

8、审计信息闭塞

作为政务公开的重要内容，审计报告的公开、公告制度是推进政府行为公正，促进依法行政的重要手段，也是实现绩效审计公开、公正、公平的重要措施，同时也是确保绩效审计质量的重要途径。在我国的绩效审计实际工作中，审计机关对审计结果的通报和公布制度执行得还不够，工作相对滞后。公开透明是公共财政的本质要求，政府财政来源于纳税人的交税，纳税人有权知道钱花到了什么地方，花得是否合理，到目前为止，我们的财政公布的还不够，不要说普通百姓，就是人大代表也未必全部了解。《审计法》并没有把向社会公布审计结果作为审计机关法定义务，审计机关可以公布也可以不公布审计结果、公布什么公布多少审计结果中有所选择。此外，出于对审计结果是否全面、客观、公正的担心以及对因公布绩效审计结果给自身带来影响的不可控，审计机关都具有明显的选择倾向。另一方面，《审计法》关于“审计机关通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国务院有关规定”的理解，虽然有许多审计结果并不属于应当保密的范围，但由于规定不具体明确，也导致了审计机关在公布审计结果方面的倾向性选择。

公共部门绩效管理论文 篇7

绩效理念最初源于私营部门的管理, 从20世纪二三十年代起, 绩效管理被运用于企业的人力资源管理, 20世纪70年代以后形成体系。绩效管理在企业管理中的成功运用, 使政府在进行自身改革时看到了借鉴的必要。20世纪80年代, 西方国家为解决普遍遇到的经济停滞、财政危机与公众对政府满意度下降等难题, 兴起了“重塑政府———建立企业化政府”的行政改革运动。在这场声势浩荡的改革运动中, 绩效管理———这个在企业管理中已经相当成熟的管理理念被引入公共部门。由此, 公共部门从过去单纯追求行政效率和管理秩序, 转而侧重服务质量、成本效用、顾客至上, 尝试运用尽可能少的投入获得更好的效果, 提高管理效率和效益。根据经合组织的统计, 20世纪90年代以来, 公共部门绩效管理在美国、英国、加拿大、丹麦、芬兰、挪威、德国、法国、新西兰等国都得到了广泛应用。随着我国社会主义市场经济的发展和政治体制改革的深入, 并鉴于绩效管理对推进行政体制改革以及提高政府行为效能的重要影响, 近年来, 公共部门绩效管理在我国已经初见端倪, 并渐成发展之势。越来越多的学者和改革家认识到公共部门绩效管理的发展意义与现实价值, 各级政府也在实践中有目的地将其付诸实施。例如中央政府确定了12个“金”字工程, 河北省施行“干部实绩考核制度”, 福建省实施“效能建设”, 山东烟台市推行“社会服务承诺制”, 江苏南京市开展“万人评议政府机关”活动等。

2 我国公共部门绩效管理存在的问题剖析

公共部门绩效评估作为政府再造的重要内容和根本性措施在政府公共管理实践中的广泛运用, 开创了当代公共部门吸收、借鉴私营部门管理方法与经验的先例, 为政府改革实践和公共管理理论研究提供了新的视野, 并在相当程度上带来了国家政府管理效率的提高和管理能力的增强, 各种社会危机和矛盾得到了缓和。大家知道, 公共部门绩效管理具有4个方面的意义: (1) 绩效管理是实现组织绩效的重要手段。 (2) 绩效管理是提高公共部门工作效率的动力机制。 (3) 绩效管理有利于政府信誉和形象的提高。 (4) 绩效管理是人力资源管理系统中各环节的重要依据。

随着我国加入WTO, 我国公共部门越来越重视绩效管理, 比以前更加关注公共期望的满足。社会政治经济的发展, 政府管理职能的扩大, 政府目标责任制的推行, 在理论和实践上取得了一定的成绩, 然而, 我国公共部门的绩效管理目前尚处于起步阶段, 实践中显露出一些问题, 值得我们关注与思考。

2.1 相关的理论研究和实践不足

公共部门的产出往往难以量化, 成本缺乏可比性, 因此评估标准的制定比较困难。对于绩效管理理论的研究, 要求研究者有多学科的知识背景, 如管理学、统计学、经济学、心理学、行政学、法学等, 对研究人才的要求很高。公共部门绩效管理还会受到政治、经济、历史、文化等多种因素的制约, 特别是受到我国的国情、体制和传统行政作风的影响, 研究难、见效慢, 加上我国开展公共部门绩效管理起步较晚, 现在基本上还处于初级阶段, 相关的理论研究与实践不足。

2.2 缺乏绩效管理的制度基础

在绩效管理的制度基础方面, 政府的职能配置、组织结构和运行机制等, 仍停留在原有行政模式的基础之上, 绩效管理的效用难以有效发挥。当代西方国家公共管理中所蕴涵的分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向等理念及其方法, 为公共部门绩效管理和评估提供了有效应用的制度基础。从我国政府机构改革的进程看, 这些先进管理理念仍有待于行政改革的进一步深化而予以逐步建立和完善。

2.3 绩效管理及评估技术上的问题

绩效评估是进行绩效管理的重要一环, 成功的绩效管理需要组织具有一定的评估基础和评估能力。评估基础需要组织战略、业务流程、组织结构、岗位职责等具备基本的合理性。评估能力主要是指评估数据管理能力, 包括在数据生成、收集、处理、分析等工作上所能承担的工作量和复杂程度。 (1) 评估能力与评估基础有很大关联, 例如在运营流程、组织结构还没有理清的情况下, 不仅难以生成有价值的绩效数据, 而且对数据收集也会造成很大的困难, 更勿论绩效数据的评估和处理。

2.4 维度体系不够健全

我国的政府绩效评估体制单一, 多数是政府内部评估, 缺乏民众的参与, 就是在政府内部大多也是上级对下级的评估部门的自我评估较少。群众性参与的评估也就是所谓的“公民评议政府”, 由于信息不对称, 不仅无法进行评价, 而且各个部门由于考虑自己的利益, 无论是材料的收集还是处理分析都存在“暗箱操作”, 从而影响整个结果的客观性和准确性。特别是缺乏第三方评估。第三方评估由于多是该领域的专家和学者组成, 且这些人大都掌握专业知识, 信息面较广, 又与被评价者没有利益冲突, 更能客观公正地做出评价。第三方评估虽然在部分省市已有了雏形, 但相对于成熟、发达的政府绩效管理国家还有很多需要改进的地方。

综合上述存在的问题, 认真加以分析不难发现, 造成我国公共管理部门“管理低效”的原因主要是: (1) 公共部门的垄断性特征。 (2) 公众监督的乏力。 (3) “目标取代”现象突出。因此各级各部门要认真对待, 强化措施, 充分发挥公共管理部门的社会作用。

3 改善我国公共管理部门绩效管理的对策

3.1 加快转变政府职能, 精简机构

坚决把政府不该管的事交给企业、社会组织和中介机构, 充分发挥市场调节、企业自主和社会自治的能力。政府应该管的事情一定要管好, 在继续抓好经济调节、市场监管的同时, 更加注重社会管理和公共服务, 把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜, 把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。

3.2 引入竞争机制, 实现公共管理主体的多元化

公共部门对公共管理活动的垄断很大程度上导致了公共管理效率的低下。因此, 在公共部门领域引入竞争机制, 打破公共部门的垄断局面, 实现公共管理主体的多元化, 是提高公共部门效率的重要途径。正如文森特﹒奥斯特罗姆所指出的, “每一公民都不由‘一个’政府服务, 而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务, 大多数公共服务产业都有重要的私人成分。”这意味着随着经济领域和社会领域自组织力量的发展, 政府等公共部门作为公共领域垄断者的单中心治理模式已经发生改变。公共领域的治理已出现了某种多中心倾向。

3.3 强化对公共部门的有效监督

根据公共选择理论, 在市场上活动的公共管理主体也是利益最大化集团, 其成员也是追求利益最大化者, 在权力不受制约的体制下, 公共部门成员自动代表公共利益只不过是人们的一种美好的愿望。同时, 公共部门效率低下的一个重要原因是公共管理主体尤其是政府公共部门内部的“目标取代”和预算最大化行为, “官僚病”较易盛行。因此, 应强化对公共部门的有效监督和制约, 建构一整套与社会主义市场经济体制相适应的廉洁自律机制、公正待遇机制、监督防范机制和惩治腐败机制, 使公共部门工作人员不愿腐败、不必腐败、不能腐败也不敢腐败, 促进公共部门改进工作作风, 提高办事绩效。

3.4 增强公务员的服务意识

我国的政府与社会的关系是在长期的计划经济基础上形成和发展起来的, 政府凌驾于社会之上, 社会不发达、社会自治能力差;现阶段公共管理中存在的官僚主义、腐败现象、公共责任虚化、官员及工作人员遇事对上不对下、对官负责不对民负责等消极现象, 与政府机构及其人员没有摆正自身的位置、没有处理好政府与社会的关系有密切关系。我国的行政体制改革, 应根据市场经济的要求, 着力于建立一种新型的政府与社会的关系, 克服目前在这种关系中存在的种种弊端, 大力发展和培育社会力量, 增强社会自治能力;政府组织及公共部门必须有强烈的服务意识和公共责任感, 必须改善政府与社会的关系, 努力提高管理水平和服务质量。

3.5 改进我国政府绩效评估办法

(1) 建立起科学、全面、合理的评估体系。对政府的考核与政府部门的考核应该制定不同的考核目标体系, 要树立科学的发展观、正确的政绩观, 考核目标要由单一对GDP增长数量和增长速度的追求, 代之以政治文明、物质文明、精神文明协调发展并重。

(2) 规范政府绩效评估的程序。没有科学的评估程序就很难有科学的评估结果。在我国, 当务之急是借鉴先进国家的经验和做法, 通过完善政策和立法, 使我国政府绩效评估走上制度化、规范化、经常化的道路。

(3) 使政府绩效评估主体多元化。评估主体应包括党政机关、相关专家和社会公众, 改变以往单纯靠党政机关评估的单一主体形式, 逐步实现官方评估、民间评估、专家评估并重。

摘要：公共部门对员工绩效实施科学的管理已经成为人力资源管理工作中一项重要的开发工具, 现代公共部门以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨, 以提高服务绩效为目标。但在人力资源绩效管理的具体实践中, 却存在各式各样的问题, 严重地妨碍了人力资源绩效管理应起的作用。针对这些问题, 结合我国的实际情况找出原因, 并提出了相应的解决途径。

关键词：公共部门绩效管理,人力资源管理

参考文献

[1]刘旭涛, 政府绩效管理——制度、战略与方法[M].北京:机械工业出版社, 2003.

[2]王谦、李锦红, 政府部门公众满意度评价的一种有效实现途径[J].中国行政管理, 2006.

[3]卓越, 公共部门绩效评估的主体建构[J].中国行政管理, 2004.

[4]陈振明, 公共部门绩效管理的理论与实践[J].中国工商管理研究, 2006.

[5]马国贤, 政府绩效管理[M].复旦大学出版社, 2005.

公共部门绩效管理论文 篇8

绩效管理是当代世界各国行政改革的潮流, 它盛行于上世纪90年代的西方国家, 对于发展中国家意义更加重大。目前中国处于社会转型的关键时期, 面临许多体制性障碍。为此, 党的十六大提出, “要进一步转变政府职能, 改进管理方式, 推行电子政务, 提高行政效率, 降低行政成本, 形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。这个行政管理体制的建立有赖于绩效管理和评估机制的建立和完善。因此, 本文将从中国公共部门绩效管理存在的问题入手, 分析公共部门绩效管理存在问题的原因, 并提出一些建议。

绩效管理是一种管理工具, 也是推动各个公共部门提高工作效率和建设效能政府的有效机制。在企业的人力资源管理中, 已经建立了以绩效为中心的考评、激励、培训制度, 从而在全社会形成了以绩效评价企业和领导者及员工的规则、惯例和传统。绩效管理现在在企业中蓬勃发展, 因为私人部门的服务是可以出售的, 因此绩效管理在私人部门是基本不构成问题。然而政府的绩效管理则比私人部门复杂, 因为它要面临如何将公共服务量化的问题。如果这种私域中牢固的以客观、真实的绩效为标准议事评人的做法一旦推广运用到公共部门, 就能见到实效。但是就目前情况来看, 我国公共部门并没有把绩效管理作为提高政府绩效和目标的有效措施, 只是流于形式, 敷衍了事。

2 我国公共部门绩效管理所面临的困境

绩效管理的理念一旦被引入公共部门的管理当中, 将会对公共部门起促进作用。但从我国公共部门绩效管理的实践情况来看, 仍然存在着诸多问题, 如评估主体比较单一, 过分强调经济增长, 重数量轻质量, 绩效反馈环节缺失, 没有完善的法律体系来保证绩效评估的实施等都影响了绩效管理实施的效果, 造成了理论和实践的脱节, 具体表现如下:

2.1 绩效管理的理念存在错位

绩效管理的理念决定绩效管理的方向和宗旨。但一直以来, 一些政府部门把绩效管理与政绩挂钩, 就盲目搞一些脱离实际的“形象工程”、“政绩工程”;同时由于我国受到较长时间计划体制的影响, 缺乏科学合理的统计法规, 改革开放后这种局面也没有得到彻底的改变, 在相当长的时间内由于实行GDP增长速度为主要标准的政绩考核体系, 地方政府只是遵循表面工程, 虚报数据, 导致数据的不真实性、不准确的现象时有发生, 而且, 公共项目目标隐含着许多价值判断和政治因素, 有些领导者并不愿意实行公共部门绩效管理制度, 在社会上仍然存在着以资历、亲疏关系作为选人议事的规则。为此, 我们应借鉴发达国家绩效管理的经验教训, 并在此基础上进行理论和实践方面的创新。

2.2 政府部门绩效评估科学化程度不高

绩效评估所具有的“横向”和“纵向”的特征不够明显, 评估方式比较单一, 绩效评估主要是上级行政机关执行, 社会公众参与较少, 评估的随意应很大, 只允许上级考核下级, 不允许下级考核上级。大都是敷衍了事, 持续的时间并不长, 规范性不强, 而且评估具有封闭性、主观性较强的特征, 透明化、公开化、客观性不强, 缺乏必要的社会监督机制。不同主体对同一绩效评估的结果是不相同的。同时在同级机关只有通过设立专门机构对各个部门绩效管理过程实施监督, 才能形成绩效评估制度的多维度制度, 因此, 为了保证评估结果的公正、公开、透明性, 应该有不同的主体参与绩效评估。

2.3 绩效评估缺乏统一的政策指导

我国地方政府评估实践近几年一直处于自发状态。到目前为止, 全国还没有出台一部相关的政策法规来规范评估的过程。由于我国公共部门的绩效管理没有相应的制度和法律作保障, 缺乏系统的理论指导, 因而实践中存在着很大盲目性, 造成了政府绩效评估持续性不强, 经验交流和推广不够。评估的广度、深度和力度都受到了影响。同时我们要确定长期的目标取向, 就公共部门而言, 其绩效管理的持续的、长久的目标取向则是“3E+2”。这里的“3E”分别是Economy (经济) 、Efficiency (效率) 和Effect (效益) 。“2”指的是公平性和回应性。我们政府部门不能再是盲目的追求“效率优先”的价值观, 在追求经济发展的同时要坚持社会的可持续发展观念。

2.4 绩效管理目标本身存在的问题

绩效管理目标缺乏准确性, 而且是一些公共管理部门由于利益主体意识, 总是试图表明公共项目的积极效果, 极力维护和提高其地位和权威, 而不愿接受来自外部的批评指正, 许多项目的表述过于笼统, 所反映的问题含糊不清。而且, 公共项目目标隐含价值判断和政治因素很难形成社会全体成员的一致看法。尤其是一些决策者出于政治上的一些原因, 故意把目标表述的模糊不清, 这些都给评估测度标准的选择带来混乱, 造成绩效实现难度的困难。

3 完善我国公共部门绩效管理的对策分析

3.1 政府绩效管理完善的一个重要途径就是引入公民参与机制

引入公民参与机制, 要落实到民众的满意度上, 民众能否满意取决于民众的需求能否得到满足。政府要让民众满足, 必须具备三个条件:首先是必须取得民众的关注与参与, 只有民众参与了, 他们才能以社会主人的身份对改进政府绩效管理提出要求。其次政府能顺应民意提供高质量的公共产品。如果政府不能提供民众满意的公共物品, 将会产生负面的结果。甚至对政府产生不良情绪。最后是政府要主动承担责任, 只有这样, 才能提高政府的绩效。

3.2 评估主体多元化

采用多元化的评估主体将保障绩效评估的全民性, 因为每个评估主体都有其特定的评估角度, 综合大多数评估主体评估的结果, 才能全面地客观地评定评估对象。这种多方面的参与方式不仅有利于调动各方面的积极性, 确保绩效管理目标的实现, 而且还可以避免单方面评估的局限性, 实现公平、公正、客观的评估机制。以此提高政府绩效管理评估的工作效率。

3.3 借鉴西方发达国家绩效评估的经验

纵观英美两国和其他发达国家推行政府绩效管理的历程可以看出, 他们实行绩效管理以政府改革为依托, 在政府改革的背景下得以产生并全面发展。可以说没有政府改革就没有公共部门的绩效管理。在政府改革过程中, 他们把企业管理的方式注入到政府绩效管理中去, 重新塑造了一个全新的形象。

3.4 完善相应的制度和法律

目前我国政府绩效评估处于自发状态, 没有相应的制度和法律保障。政府的绩效评估必须以一定的法律制度来保障、来规范。否则很难建立一套完善的绩效评估体系。立法是开展绩效评估的前提和基础, 通过制定法律规范, 借助法的力量推动政府绩效评估, 用制度来保障绩效评估的顺利进行, 是完善绩效评估体质的必经之路。

参考文献

[1]刘旭涛, 政府绩效管理——制度、战略与方法[M].

[2]卓越, 公共部门绩效评估的主体建构[J].中国行政管理, 2004 (5) .

[3]胡宁生, 构建公共部门绩效管理体系[J].中国行政管理, 2006 (3) .

[4]马国贤, 政府绩效管理[M].上海:复旦大学出版社, 2005.

公共部门公务员绩效考核综述 篇9

美国目前的公务员考核内容主要包括:一般适应环境的能力、学习的能力、遵守法规的能力、与人合作的能力、工作的美观性、工作的表现性、工作的准确性、按质量完成的工作数量、尽职程度、所达到的工作期限、努力的效果、其他涉及实效的因素、合乎工作规定的程序、完成工作的技巧、判断力、其他因素。它进行检查的内容是职务的内容和工作的效率, 最主要的对工作效率和工作内容进行分析的方法有两种:一种是质量分析法, 另一种是数量分析法。质量分析法包括的内容是:质量的好坏、工作的精确度, 以及分析、协调的能力等。数量分析法包括的内容是:时间的多少、工作程序的多少等。另外还有专家或集体团组的工作分析法、职务内容分析法、多方参加的工作分析法等, 因此在具体的工作中应根据部门不同的工作特点, 分别选用适用的方法。

英国在公务员队伍建设中注重人才的综合素质, 因此其公务员选拔所涉及的考核方面十分广泛:深入理解问题的能力、善于沟通的能力、善于处理好人际关系的能力、领导和管理的能力、较强的组织能力、高效率工作的能力、统筹全局的能力。由于上述几个方面考察的内容范围十分广泛和抽象, 很难进行量化, 因此给评估标准的制定以及评定把握带来了一定的困难。因此他们也在紧急积极地探索和改进, 以期望找到更加简单明确、更加科学合理、更加便于掌握和实施的心得评价体系。

法国公务员考核制度每年进行一次, 由所在部门的行政首长主持, 从上到下按照公务员的隶属关系, 直接由上级担任主考。由于人员结构不同、各部门的编制的不同、在具体的法律运行中所遇到的困难不同, 因此法国政府部门在进行系统的公务员考核采用的具体运行打分也不完全相同, 在一定的原则和宗旨下, 根据不同的部门不同的情况拥有一定范围的自由裁量余地和不同的落实方法。在整个选拔过程中都以工会的意见为重, 由工会和行政领导共同研究决定, 而无论环境和社会演变, 都如此实施。多数部门目前仍沿用考评与打分相结合的办法, 除了个别部 (如邮电部) 已取消打分, 改成考评制。

日本的公务员考核内容非常细化, 通过将在公务员考核内容细分, 并赋予各细分项一定的分数, 使得日本的公务员考核制度非常具有可操作性并具有一定的借鉴性。性格、能力、适应力以及勤务实绩是日本公务员考核的四项内容。

德国公务员的考核制度与其他国家的考核制具有一定的区别, 其考核的结果是与晋级、工资、奖励等没有关联。从某种程度来说, 通过这种比较公平、透明的考评, 被考核公务员可以对自己工作业绩以及胜任工作的能力有一个比较明确的自我认知。从管理层的角度考核的目的主要是对公务员能否胜任工作做出评价, 既促进人力资源开发, 在提出相关培训建议, 根据其能力特征预测未来发展方向的同时, 这种考核也促进了上下级以及横向的交流。

二、我国公务员绩效考核综述

我国对公务员的绩效考核与西方国家的行政改革相比有着自身的独特性, 但是也同样经历了一个历史演变的发展过程, 随着改革开放的发展程度进一步扩大, 西方先进的政府管理理念和政府绩效管理方法也正逐步为我们所接受。

1993年, 河北省委组织部根据中央关于深化干部人事制度改革的精神开始探索建立和实行干部实绩考核制度, 逐渐形成了以目标责任为核心的制度模式和以激励约束为根本的干部实绩考核的运行机制。从此, 开启了我国公务员绩效考核的改革。

1994年, 烟台市借鉴香港地区社会管理部门和英国的先例, 针对广大市民强烈反映的城市社会服务质量差的问题, 率先推出把服务程序、标准、内容、时限、责任向社会公开做出承诺。在社会的监督下实施, 违背承诺要承担法律和经济责任, 最终大大提高了政府部门运行的效率和公共服务的质量的“社会服务承诺制”。这个承诺体质实际上是通过向系统内部引入一种外部绩效考核的机制, 使体制内的绩效评价机制多元化, 使评价结果更加公平合理。

从2004年开始, 长春市通过注重平时量化考核, 并将其作为衡量期培训的重要一环, 全面开展公务员的大规模培训工作。长春市通过将工作时间和日常培训完美的结合, 使公务员的量化考核工作取得了显著的成绩。长春市每名公务员在每年的年初都会得到一本用于公务员平时量化考核的工作日记。参照年度公务员培训大纲, 工作日记配合年度公务员培训任务, 使实效性、实用性和实践性的特点得到了突出, 以每日一题、每周一题、每月一个案例分析等时刻记录的形式展现给大家, 涉及的内容包括公务员能力建设、公务员法、法制建设、社会主义荣辱观、科学发展观和构建和谐社会等方面。每一位公务员要将每日的工作内容、工作体会和工作收获都记录在日记上。同时, 还要针对工作日记中所提出的问题, 进行年终组织全市公务员集中验收考核, 检验公务员学习和实践服务培训效果。公务员主管部门要对工作日记进行日常抽查与定期检查, 将公务员工作日记的完成情况作为平时量化考核的重要依据, 督促广大公务员把日常的业务工作与理论学习融合起来, 提高广大公务员学习的积极性、主动性和自觉性, 逐步提升公务员整体素质。

2005年, 浙江省委组织部和省人事厅联合发出《浙江省省级机关国家公务员 (机关工作人员) 绩效考核实施办法》, 公务员随时可能因为百姓的投诉或其他影响年度考核的行为而丢了“铁饭碗”。浙江省将群众评议作为绩效考核重要依据, 并做出公务员被投诉两次次年不得晋升, 以及连续两年被投诉三次的将被辞退的规定。之后, 我国地方政府关于公务员绩效评价的创新发明如雨后春笋般冒出, 如各地纷纷实行的“效能革命”“满意度评价”“网上评议”等, 显示出我国地方政府创新的活力。从整体上来看, “德、能、勤、绩”四个方面是我国公务员绩效主要考察的内容, 这四个方面还各有许多具体的评价要素和指标, 在操作中往往由上级打分和个人自评相结合, 最后有一个加权计算得分。2006年1月1日起我国政府在传统的四个方面之外还加入了第五个方面, 即“廉”。

2007年1月4日中共中央组织部和国家人事部联合印发了《公务员考核规定 (试行) 》, 对公务员考核的基本原则、内容和标准、程序、结果使用及相关事宜作了全面规定。《公务员考核规定 (试行) 》 (以下简称新《规定》) 是以2006年1月1日正式实施的公务员法为依据的, 相比之下, 其程序更合理, 内容更全面。但不可否认的是, 由于我国公务员考核制度起步较晚, 发展历史较短, 新《规定》中仍然存在不少问题。总的看来, 这些方法还都比较零散, 不成系统, 操作上也缺乏规范、科学的程序和理论支持, 特别是评价指标的不健全和界定模糊, 现有的绩效结构不科学, 缺乏很强的操作性, 因而往往难以落到实处。

摘要：公务员考核内容在西方公共部门决定于政府对公务员的基本要求。虽然内容在不同国家有所不同, 但在“新公共管理运动”的推动下, 西方各国纷纷进行了以体现绩效市场化和结果为本的改革。政府围绕其使命通过采用全面质量管理以及目标管理等手段, 从重视勤绩方面的考核, 完善信息反馈, 实现成本核算, 实行绩效预算, 强化政府对议会和公众的双重责任等方面入手加强绩效管理。

关键词：公共部门,绩效,考核

参考文献

[1] (英) 理查德·威廉姆斯.组织绩效管理[M].北京:清华大学出版社, 2002.

[2]郭济.绩效政府:理论与实践创新[M].北京:清华大学出版社, 2005.

[3]方振邦.绩效管理[M].北京:中国人民大学出版社, 2003.

[4]朱庆芳.国家公务员考核实务[M].北京:经济日报出版社, 1994.

[5]李忠波.公务员绩效评估的难点和对策[J].中国人力资源开发, 2006, 9.

公共部门绩效管理论文 篇10

公共部门的绩效评估和绩效管理始于20世纪50年代美国的绩效预算制度。20世纪70年代以来, 西方国家普遍开展的“新公共管理运动”使绩效管理在政府管理中得到广泛的应用。20世纪80年代中期, 西方国家为应对科学技术的迅速发展、全球化和国际竞争日益加剧的环境条件, 为解决财政赤字, 树立公共部门为公众服务的形象, 普遍采取了以公共责任和顾客至上为理念的公共部门绩效评估改革措施。20世纪90年代公共部门的绩效评估得到较为全面的发展。我国自改革开放以来, 行政管理体制改革也逐步展开。为了建设廉洁高效的政府管理模式, 绩效评估也引起了公共部门的高度重视。

简单地说, 政府绩效评估就是某评估主体对某政府或政府机构工作成绩效率的基本评价和判断。它是一种有效的政府管理方法。随着绩效评估理念的不断完善, 公共部门绩效评估内容呈现出如下发展趋势: (1) 坚持公民导向; (2) 逐步走向制度化、法制化; (3) 主体多元化; (4) 技术不断成熟; (5) 评估的理念、方法和技术向世界各主要发达国家扩展。

二、公共部门绩效评估存在的问题

我国公共部门绩效管理在理论和实践上取得了一定的成绩, 但也显露出一些问题, 值得我们关注与思考。

(一) 公共部门绩效评估标准和绩效评估成本、产出难以量化。首先, 反映行政官员自身素质和自我修养的一些因素, 是定性程度较高、相对难以量化的内容, 需要细分到一定的程度, 才可能较为客观地反映实际情况。如果行政官员注重组织内部“团结”, 那么即使他在各个方面都表现平平甚至不合格, 他还是会得高分;而如果他在这方面做得不好, 那么即使他在实质上各方面都非常优秀, 他还是无法得到相应的分数, 甚至可能成为利益角逐的牺牲品。可见, 这种难以量化的特征产生了两个重要的具体问题: (1) 高度的主观随意性; (2) 行政官员的行为导向出现偏差。它必将使得我国政府的绩效考评走向低效甚至无效。其次, 政府绩效评估成本预算难以控制。绩效管理是一个消费资源的过程, 需要投入相当数量的人力、物力、财力和时间。而这些又都没有一个标准可以衡量, 因而也就无法对绩效评估进行资金预算。同时, 由于评估指标也不确定, 评估的全面性与评估范围相关, 所以片面追求评估范围的大而全也会造成成本过高。政府绩效评估的意义之一, 在于提高效率而相对降低成本。如果投入 (包括时间、人力等) 过大, 那就不那么合算了。另外也要避免对政府绩效评估内容的泛化。再次, 绩效管理的一个重要前提是必须将所有绩效都以量化的方式呈现, 再据此进行绩效管理。这一做法在私人部门基本不构成问题, 因为私人部门的服务是可以出售的。然而, 公共部门的绩效却难以量化, 因为行政组织是一种特殊的公共权力组织, 所生产出来的产品或服务具有“非商品性”, 它们进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产成本的货币价格, 因而对其数量进行正确测量在技术上还存在着一定的难度。此外, 由于公共部门缺乏提供同样服务的竞争单位, 因此也就无法取得可比较的成本与收益数据。

(二) 绩效评估理论和实践研究不足, 而且绩效评估没有被作为一整套制度来执行。一是对于绩效评估理论的研究, 要求研究者有多学科的知识背景, 如管理学、统计学、经济学、心理学、行政学、法学等, 对研究人才的要求很高。公共部门绩效评估还会受到政治、经济、历史、文化等多种因素的制约, 特别是受到我国的国情、体制和传统行政作风的影响, 研究难、见效慢, 加上我国开展公共部门绩效评估起步较晚, 现在基本上还处于初级阶段, 相关的理论研究与实践不足。二是我国公共部门现有绩效评估制度比较零散, 没有运用一套系统的、一贯的制度性标准、程序和方法进行考核与评价。由于不是将其作为一个完整的管理过程, 而是片面地看作一种管理技术手段。于是, 绩效评估制度在现有的各种规章制度中是不起眼的, 而且制度条文制定得比较粗糙。各具体职能部门要么没有建立针对本部门的详细的考核标准、程序和办法, 要么只是制定了一些零散的考核办法, 其内容主要是考勤, 体现不出来与绩效评估制度的关系或承接。

(三) 绩效评估主体单一, 而且绩效评估过程中易受非评价标准因素影响。评估主体的准确定位是保证公共部门绩效评估结果真实性的基本条件, 评估主体应当具备客观公正的态度和知情懂行的能力。一直以来, 我国公共部门绩效评估的主体都较为单一。我国公共部门绩效评估多是上级行政机关对下级的评估, 缺乏政府内部的自身评估以及社会公众和专业机构对政府的评估。这点在政府常规工作的评估中尤其突出, 以行政领导的评价作为对下级部门评估的唯一依据, 进一步加剧了行政权力的集中, 且缺乏全面性和客观性。而且在实践过程中容易导致一些地方政府部门只唯上不唯实, 政绩做给上级看, 致使评估结果失真, 难以达到预期目的。这不仅无助于政府绩效的提升, 相反却损害了政府的形象。在我国的现实国情中, 部分行政官员认识到, 保持并巩固好“后台”最为重要, 因此, 他们在努力获得考评“高分”的同时, 把更多的精力放在了“后台”上, 这使得绩效考评的重要性大大下降。那些处于高层的行政官员, 由于其拥有在行政机关的深厚资历, 即使在一次的绩效考评中得分较低, 受到的影响也不会很大。而且由于行政系统中严格、严密的隶属关系和错综复杂的利益关系, 同时, 考评的参与者大部分是行政官员的下属, 所以基于各种考量, 他们也不愿意给低分。

三、优化公共部门绩效评估的几点对策

(一) 全面加快公共管理的制度建设, 完善我国公共部门的绩效评估体系。

当前, 我国公共管理中出现的问题, 归根结底大多是由制度层面和观念上的原因引起的。制度层面的改革比较困难, 需要对行政体制改革的长期关注和研究。在观念上, 积极促进树立服务型政府的执政理念。在政务公开方式方法上创新, 研究政府与公众的互动形式。创新和健全政府审计制度和检查制度, 严格把关政府财政收支情况。改革现有的人事制度, 调整选才用人方式, 引导公务人员树立正确的政绩观等等。绩效管理中最重要的是要建立衡量的指标体系。常用的指标模式是用具体的标准构建的, 即将其概括为4E标准:经济 (economic) 即成本标准、效率 (efficiency) 即生产力标准、效益 (effectiveness) 即质量标准和公平 (equity) 标准。我们要认识借鉴西方发达国家在公共部门绩效管理中的先进经验, 要结合我国国情, 探索完善我国政府绩效评估的指标体系。由于我国地区差异较大, 政府绩效评估的指标设计也应有所不同, 要根据不同地区、不同层级、不同部门设计出最能测量政府工作成果的指标体系。从有利于改进组织管理、改造业务流程、关注绩效结果三个方面入手, 建立我国政府绩效评估的经济指标、效率指标、效益指标相结合的指标体系。我国的公共部门在绩效评估过程中, 应当逐步导入基于绩效的公共预算体系。公共部门的运行资金, 即用于提供公共物品和公共服务的经费, 以及部门内部的管理费用, 从原则上讲都来源于国家, 主要是通过税收和发行一定量的国债所构成的公共财政。但是从公共财政要转变为公共部门可以支配的费用, 又必须通过公共权力机构, 依据一定构建公共部门绩效管理体系的规则并经过一定程序形成公共预算这一重要环节。在计划经济体制下, 我国各级政府的费用都是通过行政的渠道下拨的, 不存在严格意义上的预算。改革开放后, 我国的预算体制开始走向规范化和法制化。目前各级人大都普遍实行了零基预算, 相对过去靠主管领导批条子, 政府花钱没章法而言, 这无疑是一大进步。但是, 从市场经济发展比较早、预算也比较严格的国家来考察, 它们已经普遍建立基于绩效的预算体制, 而且国会最为重要的职能和权力表现就是讨论、审定和通过政府预算方案, 从而确保公共部门从经费来源上就纳入绩效管理体系。因此, 要加强各级人大对政府预算审定和监督, 努力构建完善的基于绩效的公共预算体系, 从而为公共部门绩效管理提供基础。

(二) 建构多元化的评估主体, 选择科学的评估指标。

评估主体的多元结构是保证绩效评估信度的基本原则, 每个评估主体都有其特定的评估角度, 综合大多数的评估主体评估的结果, 才能全面地客观地评定被评估对象。公共部门作为社会公共责任的承担者, 决定了其绩效评估不只是政府内部组织评估, 而且还要接受社会的评估, 因而, 可以引入企业绩效管理中使用的360度绩效评估。360度绩效评估是指由员工自己、上司、直接部属、同仁同事甚至顾客等全方位的各个角度来了解个人的绩效:沟通技巧、人际关系、领导能力、行政能力……通过这种理想的绩效评估, 被评估者不仅可以从自己、上司、部属、同事甚至顾客处获得多种角度的反馈, 也可从这些不同的反馈清楚地知道自己的不足、长处与发展需求, 使以后的职业发展更为顺畅。评估指标须根据公共部门的职责范围设定, 不属于其职能范围的, 不应当作为评估指标。评估指标的设计, 既要考虑全面性, 涵盖公共部门工作的基本职责范围, 又要突出地区发展、行业发展和时间阶段性的重点, 强调关键指标;既要规定规模、总量、增长速度等数量指标, 也要规定效益、质量、结构等质量指标;既要考察投入指标, 如固定资产投资规模、招商引资的企业和资金的数量, 还要看产出指标, 如实现经济增加值和财政收入;既要看投资增长、财政收入、居民生活水平、消费品零售总额等经济指标, 还要看社会指标, 如解决就业、社会治安、环境质量、人口素质等方面情况。

(三) 完善绩效评估过程的科学化, 运用综合评估方法进行绩效评估。

当前, 具体来说使绩效评估过程变得更加科学, 可以着重从两个方面入手研究。一是采取多角度的方法研究指标体系的建立, 现在主要思路是按照评估要素进行指标分类, 由粗到细的方法。可以从指标的性质入手, 分为可量化工作、定性工作和同质工作。在详细的工作分析的基础上, 把公共部门同质的工作先剥离出来, 再对其他工作进行定性分析, 确定是否量化。要对政府应对社会公共突发事件的绩效进行专门思考, 根据其权重在年度绩效评估中反映出来。而且, 对于绩效周期较长的公共服务和产品项目, 目前还没有很好的评估方法, 这也是可以在绩效评估指标体系中值得思考的角度。二是对评估流程进行优化, 不仅要对指标进行关注, 同时也要对评估结果的反馈。在绩效考评过程中, 应运用定性和定量相结合的综合评估方法。定量评估是指对政府的工作绩效进行量的鉴别和等级的确定。这主要是在测量的基础上, 运用统计和数学方法, 对测量所得的数据进行整理和分析。但是, 由于公共部门目标的多元化, 很多产出都难以测量。所

参考文献

[1].孙柏瑛, 祁光华.公共部门人力资源开发与管理[M].北京:中国人民大学出版社, 2004

[2].章秀英.论我国政府绩效管理存在的问题及对策[J].行政与法, 2005, 9

[3].杨杰等.对绩效评价的若干基本问题的思考[J].中国管理科学, 2000, 4

[4].梁勇.基于流程的政府业绩评价体系方法论研究[J].电子政务, 2006

[5].岳政君, 闫同柱, 薛建林.绩效评估:从职能导向到客户导向[J].人力资源, 2006

基层税务部门绩效管理策略分析 篇11

【关键词】基层税务部门；绩效管理策略；分析

一、引言

基层税务部门进行绩效管理可以提高员工的工作积极性，降低基层税收执法的风险，提高员工的素质和服务质量，防止基层部门人员产生不良的工作作风，提高纳税人对基层税务部门的满意度。同时，基层税务部门进行绩效管理也是基层税务部门完善税务管理体制的需要。因此，做好基层税务部门绩效管理工作对于促进基层税务部门的发展具有重要的意义。目前，我国的基层税务部门在绩效管理策略方面还存在严重的不足，需要引起各基层税务机关的重视。

二、基层税务部门绩效管理策略上存在的问题

1.绩效管理意识不足

一方面，基层税务部门对于“绩效管理”概念的认识不足。通过了解，大部分基层税务部门的员工和领导都认为“绩效管理”即是“考核”，只是上级对下级进行检测、控制的结果以及部门内部评优评先的手段。事实上，绩效管理是一个过程，基层税务部门应该更加注重的是绩效管理过程中对员工的评估、监控和信息反馈等。将绩效管理与目标管理混淆，是基层税务部门观念意识上出现问题的根本原因；另一方面，适应性问题。近年来，我国税务部门为了提高管理水平不停的转换绩效管理方法，使得基层税务工作人员适应性降低，也是目前绩效管理出现问题的一方面原因；最后，考核制度不够科学、严谨。据了解，基层税务部门绩效管理人员为了与同事保持良好的关系，在绩效考核经常“放水”，考核不够严谨。

2.绩效考核指标设定不合理

目前我国基层税务部门绩效考核指标皆大同小异，主要在于考核员工的管理水平和员工的素质，缺乏部门的特色，也未结合部门内部的具体实际情况，导致绩效管理效果不理想。

3.评价体系不健全

基层税务部门绩效管理评价体系不完善主要体现在两方面：第一，基层税务部门绩效考核的内容更加细化，加之许多公共指标的出现，使得各岗位相对应的责任界限更加模糊。这种现象容易出现员工互相推诿责任的情况，不利于部门管理；另一方面，绩效考核时仅仅强调员工完成任务的质量，忽略对员工工作量的考虑，考核缺乏公正性。不同单位的员工工作量有非常大的区别，工作量较大的员工的绩效考核结果不理想，量少的员工绩效考核结果更佳，有些单位甚至不需要进行绩效考核。这种考核方式不能保证公平考核，难以调动员工工作的积极性，必须将员工工作量与质量同时考虑在考核指标内。

三、基层税务部门绩效管理策略分析

1.开放思维，创新体制

第一，提升基础税务部门的绩效管理意识。基础税务部门对于绩效管理的认识要进行创新，认识到绩效管理与传统意义上的“考核”的区别。此外，在严格遵守上级工作安排的基础上根据本部门的实际情况进行思维创新，打破以往绩效管理的思维限制，在制定考核指标等环节上努力开拓创新，使绩效管理更加适合自身部门的发展，切实提高绩效管理的效果；第二，注重过程的管理，创新绩效管理思维。绩效管理是过程管理而不是目标管理，在管理过程中要注重对员工日常工作的监控，关注员工的工作进度和工作质量，综合考核員工的工作总量。在绩效管理机制上，对于工作勤恳的员工要特别关注，可以以调动员工的工作积极性为目标，适当创新与调整相关管理机制，切实促进员工的发展，激发员工工作的激情。

2.科学化考核指标，完善绩效考核设计

首先，基础税务部门的绩效考核需要对考核指标进行科学设定。指标的设定既要定性也要定量。定性指标指的是指标设定时尽量选择重点较突出的项目，如农产品管理、票证管理等，考核员工的实际绩效；定量指标要具有针对性。定量指标的数据来源必须准确客观，考核的结果必须要将实地检查与综合考察相结合，做到公平公正。

其次，要完善绩效考核设计。第一，要科学制定考核标准。绩效考核标准的设定需要严格遵循SMART原则，不能过低也不能过高。基层税务部门应该按照部门实际情况设计考核项目，使绩效考核能够切实可行；第二，考核项目的分值设定要科学合理。对于难度较大的考核项目要给与更高的分值，难度较小的项目分值设定为较小值。在分值设定过程中应该允许根据实际情况取消或增加某些项目考核，如增值税专用发票管理如出现了重大问题即可将该项目予以消除。只有保证考核项目设定和分值设定的科学与合理化才能够真正达到提高员工绩效、促进基层税务部门发展的目的。

四、结语

综上所述，目前我国基层税务部门在绩效管理策略上存在绩效管理意识不足、绩效考核指标设定不合理、评价体系不健全等问题，使得绩效管理不理想，对提高基层税务部门员工的工作积极性十分不利。为此，应该要提升基础税务部门的绩效管理意识，注重对过程的管理，创新绩效管理思维，并且将绩效考核指标科学合理化，进一步完善绩效考核设计。

参考文献：

[1]曹锦阳.基层税务部门绩效管理体系构建与思考[J].信阳农林学院学报，2014，04：55-58.

[2]孙德仁.积极探索完善基层绩效管理办法[J].中国税务，2015，01：30-32.

[3]曹锦阳.基层税务部门绩效管理体系构建实践与探究[J].湖南税务高等专科学校学报，2015，01：23-26.

[4]于魏华.税务机关绩效管理的若干问题探讨[J].中国管理信息化，2015，12：159-162.

作者简介：

公共部门绩效管理论文 篇12

关键词：公共部门,绩效工资,激励,合约障碍,路径选择

一、引言

随着经济活动日益复杂化和全球化,公共部门的良性运作已成为一国经济健康协调发展的重要保证,而给公职人员提供充分激励则是保证公共部门高效运转的基本前提。自20世纪70年代以来,为缓解公共部门的财政危机、信任危机以及合法性危机,西方国家掀起了一场“新公共管理运动”,其中一项重要举措,就是通过绩效工资、雇佣合同等市场激励机制的引入,力图对公共部门的激励制度安排进行改革和重构。

对于转型期的我国而言,由于市场的不完备,转型的绩效在很大程度上取决于公共部门激励机制是否适当。[1]改革开放以来,各级政府机构之所以充当了“扶助之手”(helping hand)而不是“掠夺之手”(grabbing hand)的角色,与政府机构激励制度改革的相对成功密不可分。其中,随着我国公务员制度的建立和完善,实施以绩效考核为基础的绩效工资,日渐成为激发广大公职人员努力敬业的一项重要制度。2006年正式实行的《公务员法》提出公务员工资制度贯彻按劳分配的原则,将工作实绩作为公务员薪酬决定的重要依据。近日国务院又决定在事业单位分步推行绩效工资制,把我国转型期公共部黄再胜(南京政治学院上海分院,上海200433)

门绩效管理实践推向了一个新的阶段。

但是,必须指出的是,公共部门作为非市场机构,无论是在组织内部治理结构,还是在外部运作环境方面都与私营企业有很大不同。并且,转型期我国公共部门还因“过度市场化”而倍受公共服务职能缺失的困扰。在此情景下,把这种广泛运用于市场盈利性组织中的绩效工资引入到我国公共部门的治理实践中,能否取得预期成效,客观上需要从理论上加以阐释和论证。有鉴于此,本文运用代理理论分析转型期我国公共部门绩效工资改革的合约障碍,从而指出促进我国公共部门绩效工资改革顺利推行的主要路径。

二、绩效工资的一般理论分析

众所周知,经济学对组织激励问题的研究,主要是在委托-代理框架下发展并且不断完善的。代理理论认为,在实行两权分离的现代组织中,由于信息不对称和目标利益不一致,具有有限理性的代理人会采取有损于委托人利益的机会主义行为,进而会给组织运作造成一定的代理成本。因此,在代理行为及其努力程度较难观察并且监督成本过高的情况下,委托人可以采用以业绩评价为基础的绩效工资来激发代理人努力敬业,实现其个人利益和组织目标的利益兼容。在组织激励实践中,绩效工资就是建立在反映代理人行为及其努力程度的可证实信息基础上的合约型薪酬安排,故又通常被称为显性激励。这些可证实信息主要是代理人的经营绩效,如销售人员的销售额、反映企业经理人员业绩的各种会计指标和市场指标、高校教师发表的论文数量等。

代理理论认为,在组织激励实践中,绩效工资要充分发挥作用必须满足以下四个基本条件:其一,委托人具有明确的目标函数。组织目标若不明确,针对代理人的激励方向就难以确定,绩效工资也就无从谈起。其二,代理人对其自身绩效表现具有充分可控性,即代理人如果敬业勤勉,其个人业绩就会得到有效改善。唯有如此,才能有效剔除外部“运气”因素的干扰,保证绩效指标是其代理行为及结果的充足统计量。其三,代理人绩效指标具有完全性,即代理人的绩效表现能够真实、全面地反映委托人的目标。代理人绩效指标越是具有完全性,代理人行为选择偏离组织目标要求的激励扭曲程度就越小。其四,代理人绩效指标具有可合约性,即绩效指标不仅可以被观察,而且能够被第三方(如法院)所证实。在司法公正、透明和高效的情况下,绩效指标的合约性能够有效消除代理双方关于绩效评价的认知冲突,充分保障代理合约的有效履行,从而大大降低代理双方从事“机会主义行为”的事前激励和履约过程中双边道德风险。

在满足绩效工资有效运作前提的条件下,绩效工资运作的基本要义就是通过将代理人薪酬与其绩效表现高度关联,从而实现奖勤罚懒,留优去劣。从激励合约设计角度来看,绩效工资的最优结构就是要寻求激励提供、风险分担和激励扭曲三者之间的适度平衡。这意味着,首先,绩效工资的具体安排必须满足代理人个人的参与条件约束,从而使合意的代理人愿意接受代理合约;第二,绩效工资的具体安排必须满足激励相容约束,从而使代理人在主观上追求个人利益的同时,客观上会促进组织利益的增进。第三,绩效工资的具体安排必须兼顾委托代理双方的风险偏好差异,从而使合约风险在委托代理双方之间适度分担。最后,绩效工资的具体安排必须考虑到因绩效指标不完全而引发的激励扭曲效应,从而促使代理行为能够切实促进组织目标利益的增进。

三、转型期公共部门绩效工资改革的合约障碍

对于私营企业而言,在资本雇佣劳动的治理结构下,委托人目标可以近似地表述为追求利润的最大化;同时,各种市场化指标较为客观,能够充分地衡量代理人的业绩表现,从而使绩效工资在私营企业中广为运用。相比之下,公共部门却由于自身的功能定位、价值取向和组织运作的政治性等因素影响,内生性地决定了其难以满足绩效工资的基本要求,进而使绩效工资制在公共部门中的推行造成诸多合约障碍。而对于我国而言,这种合约障碍又在体制转型的现实背景下呈现许多特殊表征,从而使我国公共部门绩效工资改革和实践更加复杂化。具体而言:

(一)公共部门目标的模糊性和多元性

公共部门委托-代理关系具有多重性。在公共部门纵向代理、横向代理和共同代理相互交织的代理网络中,不同政治委托人具有不同的偏好次序,并且各政治委托人目标之间还存在现实或潜在冲突,进而使公共部门的组织目标难以进行明确定位。因此,公共部门缺乏统一、明确的目标。[2]从公共部门的基本价值诉求看,经济、效率和效益并非公共部门所追求的唯一目标,民主、公正和回应性等也是其所关注的目标。现实中,公共部门的目标选择只能是在不同价值取向之间权衡的结果。而且,公共部门的目标函数还会因选民偏好、不同利益集团谈判力变化而变化,具有动态不一致性。[3]公共部门目标的模糊性、多元性和动态性,无疑成为公共部门绩效工资实践所必须化解的首要难题。

我国经济改革和发展的“威权体制”特征,政府与市场的边界模糊不清,加之政府职能的越位、错位并缺位现象的存在,使得我国公共部门目标更加模糊和具有动态不确定性。而经过30年改革开放,经济高速增长和社会发展滞后出现的“增长失衡”,经济社会发展中“效率”和“公平”之间的张力日益显化。为全面贯彻落实科学发展观,实现我国经济社会可持续发展,公共部门(主要是地方政府)必须走出“唯GDP”的发展误区,寻求经济绩效和社会绩效的共同增进。换言之,随着我国市场化改革的深入和城市化进程的加快,我国公共部门的目标函数会不断向民生因素倾斜,从而使我国公共部门目标的多元化特征不断强化。经济发展和民生改善的良性互动和动态平衡,将成为我国公共部门目标追求的新指向。

(二)公共部门产出难以度量性

公共部门的关键特征之一是其产出的非市场性(Downs,1967)。具体而言,公共部门提供的主要是公共物品和混合物品。从纯公共物品、准公共物品直至混合物品,都具有不同程度的消费非竞争性、非排他性和不可分割性。公共部门产出的这些性质不仅决定了其无法依靠市场有效提供;而且也导致其产出水平难以用市场指标来衡量。换言之,公共部门绩效极少能够被轻易界定。正如沃尔夫所言,“同市场产出的效益-成本描述相比,非市场产出总得来说没有一个评价成绩的基准。”特别是公共部门有时提供的是中间产品,由于时滞性等因素制约,这些中间产品的最终社会效果难以适时度量。加之公共部门产出的团队性,较难准确测度单个公职人员的绩效。至于公共产品的质量,由于公共物品和公共服务大都是经验产品,消费者无法对其做出事先的判断和评价。

公共物品的难以度量性,使得公职人员的绩效表现也无法得到客观评价。Baker(2002)研究表明,公共部门绩效工资之所以作用有限,就是因为公共部门缺乏非扭曲的绩效衡量指标(undistorted performance measure),即这些指标既能够充分反映公职人员的努力水平,又能够较为准确地表达公共部门的目标价值。[4]对于转型期的我国公共部门而言,虽然建立了“德、能、勤、绩、廉”的公务员绩效考核体系,但考核指标空泛,考核标准模糊,未能与各个部门所要实现的具体绩效目标相挂钩,在实际操作中大多流于形式,无法真实评价公职人员的工作表现及其对组织绩效的贡献。[5]

(三)公共部门的共同代理性

现代民主条件下,公共部门及其提供的公共物品和公共服务的种类和数量是公共选择的结果。公共选择就是相关利益主体不同偏好的表达和博弈的过程。因此,在公共部门委托-代理关系链中,不仅存在选民-政治家-官僚人员以及公职人员上级-下级的多重代理关系,而且还存在着政治代理人对不同选民或利益集团的共同代理关系(Moe,1984)。在政党政治和利益集团政治中,这种共同代理就表现为不同党派或利益集团对公共部门运作的干预或施压过程。

同时,公共物品具有的非市场化特征,如消费强制性、外部性及成本和收入的分离性等,也客观上强化了不同利益主体对公共部门的影响活动。具有不同利益倾向的众多政治委托人之间的非合作博弈必然会对公职人员的行为乃至公共部门组织激励实践产生影响。Dixit(2002)的研究表明:在共同代理情况下,n个政治委托人之间的非合作博弈会使政治代理人因激励合约而承担的附加风险放大n倍,由于风险和激励之间的替代关系而弱化了公共部门的显性激励。[6]

我国公共部门存在的共同代理主要表现为:在政治集权和经济分权的现行体制下,广大公职人员既要听命于上级主管部门,又要对本辖区民众负责。但在转型期,由于地方民众的“集体失语”和上级主管部门的强势地位,使得公共部门的共同代理蜕变为:对上级主管部门的强代理和对本辖区民众的弱代理,导致我国公共部门激励机制演变成为上级主管部门的强激励和辖区民众的弱激励。[7]由于上级主管部门的利益偏好和本地区民众利益诉求之间存在潜在和现实的冲突,加之信息不对称,使得公职人员行为选择“唯上”倾向严重,进而造成公职人员往往以牺牲本辖区民众利益为代价,来换取个人政治升迁等一己私利。

(四)公共部门代理任务的多维性

在公共部门呈金字塔型的等级结构中,不同层级的政治代理人从事的任务都具有多维性(Dixit2002)。这种代理任务的多维性,主要来自于公共部门目标指向的多元性。例如,从事基础教育的教师既要注重给学生灌输基本知识,又要关注其综合素质,尤其是创新意识和创新能力的培养。代理理论认为,在代理任务具有多维性情况下,绩效工资往往容易引发代理人的行为扭曲。这主要是因为代理人在不同代理任务(或工作方面)的绩效表现的可观测程度的差异而造成的。实际上,相对于公共服务“质”的维度,“量”的维度更易测度,因而往往容易引发公职人员行为重“量”轻“质”的激励扭曲,使得公共部门激励治理效率大打折扣。

我国公共部门转型期“强政府”的发展理念和行政实践,使公职人员所从事的任务更加具有多维性。由于公共部门绩效评价体系不健全和“自由裁量权”的广泛存在,多重代理任务情景下公职人员行为的激励扭曲现象比比皆是。从政府与市场关系来看,在建设型政府体制下,政府往往既是市场交易和利益博弈中的“裁判员”,又是“运动员”。其结果是地方官员集“政治家”和“企业家”角色于一身,并且在“唯GDP论英雄”的激励导向下,片面追求数字政绩,忽视各项社会事业发展,严重影响了我国经济社会的可持续发展[8]。

(五)相对绩效比较的有限性

代理理论认为,在非对称信息条件下,如果代理人处于共同环境(如共同的工作环境、市场环境和具有相似的能力等)之中,那么代理人绩效是相对的;根据充分信息原理(the informativeness principle),代理人之间相对业绩比较能够有效地消除“共同因素”干扰,增加绩效评价的准确性和绩效工资的实施效果。代理人具有同质性且彼此之间具有充分竞争性,是相对业绩比较充分发挥信息揭示和激励功能的必要条件。

公共部门的非市场性、垄断性和管制性,使公共部门缺乏可以进行相对业绩比较的参照物。对我国而言,由于政策性因素和行政垄断的刚性存在,我国公共部门的非市场化特征显得更加突出。特别是各地区之间因初始禀赋的不同或政策性差异而出现的收益递增效应,使相对绩效比较中的“噪音”因素更加显著,相对绩效比较的激励方案效果也就更为有限。

(六)激励提供的硬预算约束性

代理理论假定委托人在实施激励合约时不受财富约束的限制。由于私人部门产出能够进行市场交易,代理人努力的边际产出非负时,绩效工资不会因委托人的财富限制而无法实行。但是公共部门的产出不仅难以量化,而且产出收益具有非市场性和间接性。在现代公共财政条件下,平衡预算原则使得公共部门绩效工资制会受到财富约束的限制。公共部门提供的奖励金额一般是固定有限的。[9]显然,公共部门的硬预算约束,限制了政治委托人对公职人员提供边际激励的能力。

对于转型期的我国而言,由于财税体制的不完善和各种乱收费现象的屡禁不绝,使得公共部门存有大量的预算外收入和各种形式的“小金库”。预算外收入的存在,一方面使公共部门实际运作“企业化”倾向严重;另一方面又因不同公共部门“创收能力”的差异而造成公职人员实际收入的不均。由于预算外收入的机会主义特征,严重扰乱了公共部门内部收入分配秩序,使得预算外收入不仅无益于弱化公共部门绩效工资实践的财政预算约束,而且也诱发公职人员热衷于“创收”而不是恪尽职守,严重影响了公共服务的有效供给。

四、转型期公共部门绩效工资改革的路径选择

前文分析表明,公共部门绩效工资实践存在的合约障碍主要源于其组织运作的特殊性。同时,绩效工资还可能会加剧公共部门已存在的“市场化倾向”,进一步使公职人员的行为扭曲。因此,在当前我国公共部门治理实践中,推行绩效工资改革,搞活内部分配,促进公共服务的有效供给,关键在于不断完善公共部门内外部治理机制,弱化公共部门绩效工资的合约障碍,努力拓展绩效工资在公共部门的运作空间。

(一)立足公益性,合理确定公共部门的组织目标

前文的分析表明,公共部门实施绩效工资的关键在于其组织目标能否用具体指标来衡量;不同具体目标的权重能否具体确定。前者实际上涉及到公共部门绩效指标的设置问题,后者则是公共部门组织使命的明细问题。从博弈论角度来看,公共部门组织使命的确定就是从多重均衡(即公共部门多重目标)中寻求聚点均衡的过程。在现实中,公共部门组织目标或具体使命的确立可以通过四种途径来实现:一是法律法规的规定;二是部门领导人的有力倡导;三是职业规范的引导;四是自利动机的促进。[3]对于我国公共部门而言,当务之急,就是要坚持公共部门的公益性导向,强化公共部门在提供公共物品和公共服务上的公平性和适合公众需求的回应性。[10]因此,在深化改革过程中应逐步规范公共部门的公共服务职能,并通过目标逐层分解,明晰公职人员的具体使命和职责要求。对于各级地方政府而言,就是要大力推进从建设型政府向公共服务型政府的转变,在促进经济发展的同时,把改善民生,扩大公共服务的有效供给作为重要目标来引领广大公职人员履责敬业。

(二)统筹兼顾,科学设置公共部门的绩效评价指标

正是由于“由于缺少像市场组织那样,来自于消费者行为,市场份额和盈亏底线的直接的运行指示器,公共机构必须发展它们自己的标准。”换言之,在公共部门组织目标明晰的情况下,绩效工资能否取得预期绩效,其关键在于建立一套科学合理且具可操作性的绩效评价指标。因此,结合转型期我国公共部门治理现状,公共部门绩效工资改革和实践的一项基础工程,就是要考虑不同公共部门和不同岗位的具体特点,科学设置衡量公职人员履责敬业的绩效评价指标。其中,公共部门绩效指标设置的要点就在于绩效指标的可合约性和完全性的统筹兼顾。

(三)规范公共部门治理机制,拓展公共部门绩效工资制的运用空间

相对于私营企业,公共部门委托-代理的多重性、垄断性和预算硬约束性等特征对公共部门绩效工资的有效实施构成了内生性的合约障碍。拓展公共部门绩效工资的运用空间,提高公共部门显性激励强度,客观上要求最大限度地弱化这些内生性合约障碍。因此,可以充分借鉴西方国家新公共管理运动的经验和教训,不断完善我国公共部门组织治理机制,同时适度引入“市场因素”,强化公共部门内外部运作的竞争性特征。

其一,公共部门绩效工资的改革实践,应重视和加强对公职人员绩效表现中“质”的方面考核,同时规范公职人员的自由裁量权,引导公职人员努力投入在不同代理任务之间的合理配置,以有效消除公职人员行为取向“重数量、轻质量”的激励扭曲现象。其二,通过不断扩大广大公民对政治生活的有序参与,强化公共部门横向代理和辖区民众对公职人员的监督考核约束,以矫正因公职人员行为选择的“唯上”偏好以及由此引发的激励扭曲。其三,通过打破行业垄断和完善内部劳动市场建设,在公共部门运作中适度引入“市场竞争”,促进公共部门内部从事同一工作或任务的公职人员之间,以及提供相同或类似服务的公共部门和私营部门之间的标尺竞争(yardstick competition),进而通过相对绩效比较的信息揭示功能,增强公共部门绩效工资的业绩基础。再者,建立基于绩效的相对灵活的预算体制,加大财政支出和财政转移支付力度,为不同地区、不同类型公共部门的绩效工资实施提供坚实而稳定的财力支持,以确保公共部门绩效工资改革的公益性导向。同时,规范我国公共部门的预算外收入,杜绝乱收费现象和各种“创收”行为,进而通过增强公职人员工资福利待遇改善的业绩关联性,不断提升公共部门绩效工资制的合法性和激励效果。

五、结语

当前,我国经济发展正处于改革攻坚和发展转型的关键期。全面贯彻科学的发展观乃至和谐社会的建立,离不开一支精干、高效的公职人员队伍。从总体上看,我国公共部门大力推行绩效工资改革,其实质就是通过合约型薪酬激励,来强化公职人员薪金收入与其绩效表现的关联性,进而通过奖惩罚懒来遏制公职人员的各种非生产性行为,提高公共部门的运作效率和促进公共服务水平的改善。但由于公共部门组织运作特殊性和转型期公共部门内外部治理机制不规范而形成的合约障碍,使得我国公共部门绩效工资改革和实践要远比私营部门复杂、困难得多。因此,我国公共部门绩效工资改革是一项复杂的系统工程,需要科学论证,稳步推行。

参考文献

[1]王永钦,丁菊红.公共部门内部的激励机制:一个文献述评[J].世界经济文汇,2007,(1).

[2]Prendergast,Canice.The Limits of Bureaucratic Efficiency[J].Journal of Political Economy,2003,111:929-58.

[3]Tirole,Jean.The Internal Organization of Government[C].Ox-ford Economic Paper,1994,46:1-29.

[4]Baker,George.Distortion and Risk in Optimal Incentive Con-tracts[J].Journal of Human Resources,2002,XXXVII(4):728-51.

[5]孙林雪.我国公共部门绩效管理的不足及对策[J].中国矿业大学学报,2008,(9).

[6]Dixit,Avinash.Incentives and Organizations in the Public Sector[J].Journal of Human Resources,2002,(2):697-727.

[7]黄再胜,朱敏军.中国分权式改革的激励难题与政策选择[J].当代经济科学,2007,(5).

[8]王永钦,包特.公共服务部门的所有权安排及其绩效:我们知道了什么?[J].世界经济文汇,2008,(3).

[9]Courty,Pascal and Marschke,Gerald,Performance Incentive with Award Constraints[J].Journal of Human Resources,2002,37:812-845.