税收支出（精选4篇）
税收支出 篇1
企业的人工成本,可划分为工资和福利两大类,其中福利是企业对职工劳动补偿的辅助形式。按与工资的相互关系,福利又可划分为两类,一是按工资一定比例缴纳或提取的社会保险费及住房公积金、企业年金和补充医疗保险费、职工教育经费,二是其他与工资没有固定比例的福利性支出。如果企业能对职工福利性支出进行税收筹划,对职工有利,而且对企业也会产生有利的影响。
一、误餐补助是否缴纳个人所得税?
曾有读者咨询,根据公司规定,在施工现场工作期间,不能在单位或返回就餐的,每人每天给予50元的误餐补助,在公司机关上班或在公司驻地施工的不享受此项补助,该误餐补助是否需要缴纳个人所得税?
根据《国家税务总局关于引发<征收个人所得税若干问题的规定>》(国税发[1994]89号)规定,下列不属于工资、薪金性质的补贴、津贴或者不属于纳税人本人工资、薪金所得项目的收入,不征税:1.独生子女补贴;2.执行公务员工资制度未纳入基本工资总额的补贴、津贴差额和家属成员的副食品补贴;3.托儿补助费;4.差旅费津贴、误餐补助。
《财政部、国家税务总局关于误餐补助范围确定问题的通知》(财税字[1995]82号)规定,《国家税务总局关于征收个人所得税若干问题的规定》(国税发[1994]89号)下发后,一些地区的税务部门和纳税人对其中规定不征税的误餐补助理解不一致,现明确如下:国税发[1994]89号文件规定不征税的误餐补助,是指按财政部门规定,个人因公在城区、郊区工作,不能在工作单位或返回就餐,确实需要在外就餐的,根据实际误餐顿数,按规定的标准领取的误餐费。一些单位以误餐补助名义发给职工的补贴、津贴,应当并入当月工资、薪金所得计征个人所得税。
根据上述规定,“在施工现场工作期间,不能在单位或返回就餐”符合上述规定,可以按规定的标准领取误餐费。但超过标准发放的部分应当并入当月工资、薪金所得计征个人所得税。
那么,职工的午餐补贴是否需要缴纳个人所得税?
《财政部、国家税务总局关于误餐补助范围确定问题的通知》(财税字[1995]82号)规定,《国家税务总局关于印发征收个人所得税若干问题的规定的通知》(国税发[1994]89号)文件规定不征税的误餐补助,是指按财政部门规定,个人因公在城区、郊区工作,不能在工作单位或返回就餐,确定需要在外就餐的,根据实际误餐顿数,按规定的标准领取的误餐费。一些单位以误餐补助名义发给职工的补贴、津贴,应当并入当月工资、薪金所得计征个人所得税。
《财政部关于企业加强职工福利费财务管理的通知》(财企[2009]242号)规定,企业给职工发放的节日补助、未统一供餐而按月发放的午餐费补贴,应当纳入工资总额管理。
根据上述规定,午餐补贴属于员工取得与任职或者受雇有关的其他所得,属于工资、薪金所得。该所得不属于不征税的误餐补助;同时不属于免税的补贴、津贴以及免税的生活补助费等免纳个人所得税的所得。因此,员工午餐补贴应缴纳个人所得税。
二通讯补贴是否需要缴纳个人所得税?
《国家税务总局关于个人所得税有关政策问题的通知》(国税发[1999]58号)第二条规定,个人因公务用车和通信制度改革而取得的公务用车,通信补贴收入,扣除一定标准的公务费用后,按照“工资、薪金所得”项目缴纳个人所得税。按月发放的,并入当月工资、薪金所得缴纳个人所得税;不按月发放的,分解到所属月份并与该月份工资、薪金所得合并后缴纳个人所得税。公务费用的扣除标准,由省级地方税务局根据纳税人公务交通、通信费用的实际发生情况调查测算,报经省级人民政府批准后确定,并报国家税务总局备案。
目前,多数省市在通讯补贴是否缴纳个人所得税问题上有明确的文件规定。例如,天津市地方税务局关于《关于单位为个人负担办公通讯费征收个人所得税问题的通知》的补充通知(津地税个所[2009]5号)规定,对单位向有关人员发放与业务工作有关的电话费补助等,凡不具有福利性质,即非全体人员都有的补助项目,不再征收个人所得税。《北京市地方税务局关于对公司员工报销手机费征收个人所得税问题的批复》(京地税个[2002]16号)规定,单位为个人通讯工具(因公需要)负担通讯费采取全额实报实销或限额实报实销部分的,可不并入当月工资、薪金征收个人所得税;单位为个人通讯工具负担通讯费采取发放补贴形式的,应并入当月工资、薪金计征个人所得税。《山东省关于公务通讯补贴个人所得税费用扣除问题的通知》(鲁地税函[2005]33号):企事业单位自行制定标准发放给个人的公务通讯补贴,其中:法人代表、总经理每月不超过500元(含500元)、其他人员每月不超过300元(含300元)的部分,可在个人所得税前据实扣除。超过部分并入当月工资、薪金所得计征个人所得税。《浙江省地方税务局关于个人取得通讯费补贴收入征收个人所得税问题的通知》(浙地税发[2001]118号)规定,按照企事业单位规定取得通讯费补贴的工作人员,其单位主要负责人在每月500元额度内按实际取得数予以扣除,其他人员在每月300元额度内按实际取得数予以扣除。在没有具体文件规定的地方,税务机关一般也允许实报实销的通讯补贴不缴纳个人所得税。
另外参照《国家税务总局大企业税收管理司关于2009年度税收自查有关政策问题的函》(企便函[2009]33号)对交通补贴和通讯补贴的个人所得税问题有特殊规定,这种特殊的税务处理方法不能普遍地适用于所有纳税人,只适用于2009年国家税务总局要求税收自查的是点联系企业。
(1)企业向职工发放交通补贴的个人所得税问题。根据《国家税务总局关于个人所得税有关政策问题的通知》(国税发[1999]58号)第二条规定,企业采用报销私家车燃油费等方式向职工发放交通补贴的行为,扣除一定标准的公务费用后,按照“工资、薪金”所得项目计征个人所得税。公务费用扣除标准由当地政府制定,如当地政府未制定公务费用扣除标准,按交通补贴全额的30%作为个人收入扣缴个人所得税。
(2)企业向职工发放的通讯补贴的个人所得税问题。根据《国家税务总局关于个人所得税有关政策问题的通知》(国税发[1999]58号)第二条规定,企业向职工发放的通讯补贴,扣除一定标准的公务费用后,按照“工资、薪金”所得项目计征个人所得税。公务费用扣除标准由当地政府制定,如果当地政府未制定公务费用扣除标准,按通讯补贴全额的20%作为个人收入扣缴个人所得税。
三公务用车补贴是否计征个人所得税?
关于公务用车补贴是否计征个人所得税的问题,国家税务总局继国税发[1999]58号文件之后,又再次下发文件国税函[2006]245号加以强调。《国家税务总局关于个人因公务用车制度改革取得补贴收入征收个人所得税问题的通知》(国税函[2006]245号)对公务用车制度改革后各种形式的补贴收入征收个人所得税问题明确如下:
(1)因公务用车制度改革而以现金、报销等形式向职工个人支付的收入,均应视为个人取得公务用车补贴收入,按照“工资、薪金所得”项目计征个人所得税。
(2)具体计征方法,按《国家税务总局关于个人所得税有关政策问题的通知》(国税发[1999]58号)第二条“关于个人取得公务交通、通讯补贴收入征税问题”的有关规定执行。
目前,只有少数地区下发了公务用车补贴个人所得税的扣除标准,主要有:黑地税函[2006]11号、吉地税发[2007]69号、辽地税函[2010]153号、大地税函[2008]251号、藏国税发[2006]83号。在没有下发文件的地方,税务机关对各种形式的公务用车补贴,均按照“工资、薪金所得”项目计征个人所得税。如《河北省地方税务局关于个人所得税若干业务问题的通知》(冀地税发[2009]46号)第一条规定,各单位向职工个人发放的交通补贴(包括报销、现金等形式),按交通补贴全额的30%作为个人收入并入当月工资薪金所得征收个人所得税。
四、综述
综上所述,企业可以采用合理划分工资结构,扩大非货币支付的比例,提高职工公共福利支出,例如免费为职工提供宿舍(公寓);免费提供交通便利;提供职工免费用餐;社会保险、教育福利、外出学习考察等。企业替员工个人支付这些支出,企业可以把这些支出作为费用税前列支,加大企业所得税的扣除力度,个人在实际工资水平未下降的情况下,减少了应由个人负担的税款,可谓一举两得。
员工凭票报销时要遵循以下注意事项:(1)报销要有正规发票,不符合规定的发票不得作为财务报销凭证;(2)发票报销需要领款人签字;(3)报销发票的项目应该与企业生产经营管理活动直接相关。这里需要关注国家税务总局关于加强发票管理的要求。《国家税务总局关于进一步加强普通发票管理工作的通知》(国税发[2008]80号):在日常检查中发现纳税人使用不符合规定发票特别是没有填开付款方全称的发票,不得允许纳税人用于税前扣除、抵扣税款、出口退税和财务报销。另外,如果企业按规定给职工缴纳住房公积金,发票报销对低收入者来说会出现利益受损的情况。这是因为,低收入者通过发票报销节省的税款有限,但是企业为其发放的货币工资减少,企业为其缴纳的住房公积金也减少,职工在住房公积金上丧失的利益会大于节省的个人所得税。
需要重点提示的是,职工福利性支出的税收筹划也不是十全十美的。首先,企业要有能力提高职工的薪水,如果企业本身资金运转困难,那么提高职工的薪水是不切实际的。种种的方案措施也就成了空中楼阁,毫无价值。其次,这需要企业与职工的积极配合,职工要为企业着想,不能在个人利益驱使下不顾集体利益。那种采取多报账、多花费手段的职工实际也就会加重企业的负担,这样原本非常好的计划将会适得其反,甚至有可能造成企业内部的分散,不利于企业的生产经营。对于工资、薪金收入者来讲,企业支付的工资是申报个人所得税的依据。如何保证个人消费水平的提高而又不加重税收负担,这是个人所得税纳税筹划的主要问题。所以,采取适当的方式,提高职工工资实际消费水平是关键,在实施的过程中需要职工与企业的积极配合,这样既有利于企业的长期经营与发展,也有利于员工实际消费水平的提高。
税收支出 篇2
何种注销方案能有效减少税收支出
郑州代理记账公司总结了有效减少税收支出的注销方案。
一、企业基本情况
主营化工产品销售的A公司是某省B研究院全资子公司，注册资本500万元，A公司自1995年成立以来，因经营管理不善等原因，多年亏损，净资产为负数，日常运转现金主要依靠母公司B研究院的往来借款，近5年亏损额为500万元。B研究院净资产5000万元，历年盈利，未来预期保持年所得额300万元。
A公司2012年12月31日资产负债表主要数据如下：
资产类：银行存款1万元、应收账款100万元、存货50万元(为过期未报废农药产品)。
负债类：其他应付款1300万元(为母公司B研究院历年来垫付A公司日常运转费用及非经营性借款)、应付工资1万元。
所有者权益类：实收资本500万元、未分配利润-1650万元。
税式支出与税收优惠的比较分析 篇3
税收优惠是指一个国家或地区为了达到一定的经济目标和社会目标, 对特定纳税人或征税对象给予照顾和鼓励而采取的减轻或免除税负的措施。20世纪30年代以来, 特别是二战之后, 凯恩斯主义在西方国家日益盛行, 各国政府不仅积极推行赤字财政政策, 通过增加公共支出来扩张需求, 刺激经济增长, 而且各种税收优惠措施也作为政府推行国家干预政策的产物迅速发展起来。由于一些政府部门及决策者出于政策性考虑和谋求政治选票的需要而对税收优惠的过分青睐, 加上一些特殊利益集团出于自身利益的考虑对税收优惠的追逐, 使税收优惠逐步形成了一张隐蔽在税收制度中的庞大的暗网, 以致出现税收优惠失控, 并演绎出了形形色色的税制弊端和不良的财政经济效应。
税式支出的概念, 最初是由美国前财政部负责税收政策的部长助理、哈佛大学教授斯坦利·S.萨里提出的。税式支出概念的首次提出, 其意义在于把大量的税收优惠以预算形式管理控制起来。1960年前后, 美国财政部在研究使用税收优惠手段来达到某些特殊的社会经济政策目标时发现, 没有一个政府部门对现存税收优惠政策的实施情况有完整的了解, 使得政府运用税收优惠手段对社会经济运行的调控难以做到准确、适度。
公共财政理论的发展拓展了政府部门的收入和支出概念, 一般来说政府收入包括税收、公债、价格和使用费等, 支出则主要集中于政府购买支出、转移支出等。税式支出作为一种隐性收支形式, 不仅意味着政府对纳税人在税收上的减让, 而且是支出上的隐性增加。税式支出在通俗意义上就是政府的税收优惠政策, 体现在普遍征收上的个别减让。提出税式支出概念后, 从税收优惠这一侧面把政府收入和政府支出有机地结合起来。根据税式支出理论, 税收优惠不再仅被视为政府在税收收入方面对纳税人的一种让渡, 而且作为政府支出的一种形式, 从而在更深层次上揭示了税收优惠的实质, 为公共财政理论的进一步发展和政府的财政管理提供了一种新的思路。
二、基于公共财政理论对税式支出与税收优惠的分析
加拿大著名的经济学家基尔恩斯称税式支出为“税收与财政上的主要发明”。税式支出的提出在过去互不联系的税收优惠和公共财政之间建立起了一座沟通的桥梁。税收优惠是站在纳税人角度孤立地认识税收制度, 没有与公共财政的支出安排有机地联系起来;而税式支出则是站在公共财政角度, 把它作为一种隐性政府支出, 从总量控制、结构调整和效益分析等方面认识税收优惠。
1. 是否纳入政府预算。
公共财政在管理运行上必然要以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度, 其实质内容是以制度的合理安排和严密性防止公共权力扭曲, 使公众利益的最大化。要让公众有知情权, 知道政府理财方面的信息, 进而将公众意愿反馈到理财部门和立法机构, 再体现到财政收支安排中, 由立法机关批准预算之后, 使它成为有法律效力的执行文件。
税式支出代表了一种预算政策:政府的运营可以通过财政支出体制来进行, 也可以通过税收体制来进行。税式支出理论认为, 税式支出不仅是政府在税收收入方面的一种让渡, 也构成了政府的一种间接支出, 将量化的税收优惠纳入政府支出管理范畴, 从收入与支出两个角度综合考虑税收优惠, 从而在更深层次上揭示了税收优惠的实质。更为重要的是, 在税式支出制度下, 税式支出预算报告作为反映并包含税收优惠措施成本、绩效的信息资料和统筹国家财力使用的计划文件, 不仅要提交立法部门审议和以一定方式进入预算管理部门的预算确定程序, 而且要向全体人民公布, 直接接受公众的监督。税式支出预算报告明确显示了各项税收优惠的支出用途与所要实现的政策目标, 从而也就使资源使用者承担的公共责任显性化、公开化, 强化了对资源使用者的责任约束, 迫使其更加主动地与政府管理者合作。
税收优惠是通过税收渠道和税收过程中的收入减少来实施公共政策、提供公共服务及配置公共资源的特殊方式, 也是一种特殊的准财政活动。税收优惠的特殊机制决定了其容易与良好公共治理和良好财政预算管理所追求的目标发生偏离。税收优惠没有成本—收益分析和预算管理这一环节, 从宏观上讲, 对税收优惠的规模、使用方向、效益状况缺乏有效的控制和反馈系统。从微观上讲, 缺乏对税收优惠政策的执行主体 (各级税务机关) 进行考核审计的制度, 缺乏对税收优惠政策的承受主体 (企业) 运用税收优惠的跟踪管理制约制度。税收优惠政策在实际工作中又有被滥用的倾向, 各种优惠条款重叠, 使税收制度复杂化, 税收管理难度和税收成本加大。
2. 政策的制定是否具有规范的公共选择机制。
公共财政是社会主义市场经济新体制所需要的财政, 是一种体现民主制度、依法治国框架的理财体系, 而规范的公共选择制度是公共财政赖以稳定存在的基本依托。公共财政就是要实行政府理财和公共事务管理的宪政化、法治化、民主化、科学化, 财力分配和政策安排如何做出合理决策, 不能由少数政府官员决定, 必须越来越多地依靠法治化的程序、规范的公共选择机制来形成决策方案。公共选择是一个所有利害相关者相互博弈的过程, 税收法规的调整则是利害相关者重复博弈和修正社会偏好、改进公共选择的过程。
税式支出制度的实施, 一方面为公共选择和博弈各方提供了过去、现在和未来一定时期税收优惠政策的成本、效益信息, 让公众在完整的信息下进行公共选择, 同时也有助于直接决策者根据确保资源配置效率和公共利益的要求, 将大量众多、分散的消费者偏好转化为某种更能体现公共利益的社会偏好, 更好地承担起帮助改进公共选择的责任, 避免出现“囚徒困境”博弈下低效率的“纳什均衡”。另一方面, 每年一度或定期的税式支出报告为现行税收法规及税式支出条款提供着优劣鉴别的依据, 并不断为税式支出政策的效率改进指示着新的方向, 从而对税式支出资源配置起到了现实指导和政策预测的作用, 防止既定税收优惠政策的某些低效率。
税收优惠作为一种典型的公共产品, 具有很强的外部性, 许多当事人都具有过度甚至违规攫取税收优惠资源以使自身效用最大化的内在冲动。不仅直接受益的纳税人及其利益集团是如此, 各级地方政府和各个政府支出部门也是如此。尤其是在财政集权体制下, 地方政府还往往会成为滥施、滥用税收优惠政策的“主谋”。在财政分权体制下, 地方政府的税收优惠行为与税种和收入的分享安排有关。由于中央政府是财政风险的最终承担者, 只要增加税收优惠的内部收益大于内部损失, 或者可以比较方便地向中央政府转嫁财政风险, 地方政府就有足够的动力加大税收优惠的力度。政府支出部门的效用目标是本部门预算最大化, 增加对本部门相关纳税人的税收优惠可以变相扩大自己的实际预算与支出规模, 降低获取更多直接支出的交易成本和难度。因此, 各政府支出部门也往往是相关税收优惠的积极呼吁和争取者。税收征管者出于某种私利驱动或不适当的行政干预而与寻租者或干预者“合谋”, 也会成为违规或滥施税收优惠的实施者。在多方博弈的情况下, 需要一个有较强防护功能的制度装置或制度装置体系, 税收优惠系统才能持续有效运营。
3. 是否更好地处理好政府和市场的关系。
公共财政以提供公共产品和服务作为满足公共需要的基本方式。市场应该成为资源配置的基础机制, 事实证明, 市场主体在分散决策下的运行机制和资源配置机制更有利于解放生产力。但市场也会存在“失灵”的情况, 因而需要政府进行相应的干预、调节。凡是不能由市场有效提供的公共产品和服务, 必然要由政府来提供。政府与市场的分工合作有利于生产力的解放和社会总福利与社会效益总水平的最大化。
过多的税收优惠使税收干预过度, 市场机制的作用受到严重限制。正如美国学者庞普教授指出的:“广泛利用税收制度代替其他手段去干预某些经营活动, 使税法成为比市场更有影响的力量。”特别是一些税收优惠条款扭曲了市场选择和资源配置, 驱使一些私人的投资流向脱离了经济的内在需要, 使政府失灵成为了比市场失灵更为严重的问题。而税式支出管理制度具有事前充分的成本估算, 事后严谨的绩效分析和评价, 形成优惠税款使用、检察、评估、反馈等环节相互衔接、良性循环的封闭体系, 减少了税式支出的滥用, 扩大了市场机制的作用。
4. 两者的社会效应不同。
公共财政的内涵主要是由政府提供公共产品, 并与税收等政府收入建立起交换关系, 这种行为最终使得财政分配与市场经济更为有效地结合起来, 成为经济社会合理运行的基础条件。
税式支出概念具有较强的受益感知效应, 有利于培育纳税人的现代财政意识, 发展出一种有助于纳税人自我道德约束的税收文化或非正式规则。税式支出通过强调财政支出的观念及在国家预算中明确列示的方法, 将暗补变为明补, 使纳税人真真切切地体会到国家对自己的扶持。而税收优惠的实施结果, 容易使受益人产生错觉, 认为政府不过是将本来属于自己的钱又归还自己, 长期以来, 受益的概念会逐渐淡漠, 甚至可能产生国家本来就不该收取这部分税款的想法。
总之, 运用公共财政理论, 通过对税式支出与税收优惠的比较分析, 从而得出一个成熟的税式支出管理制度是公共财政体制的内在要求的结论。我国目前在实践上还没有真正将税收优惠作为一个特殊的支出范畴来对待, 还未像直接支出那样将其纳入预算管理与控制程序, 故国外那种确切意义上的税式支出, 目前在我国还是不存在的。因此, 我国在建立社会主义社会主义市场经济体制的同时, 也在不断摸索建立具有中国特色的公共财政体制, 特别是新一轮财税体制改革又将建设“阳光财政”和“扩大税基”确定为主要指导思想之一。税式支出作为一种实现预算政策和税收政策的新方法, 便顺理成章地成为新一轮财税体制改革中必须考虑和予以充分重视的重要问题。我国以预算编制改革、综合预算管理改革、政府采购制度、国库管理改革、所得税收入共享制度、税费改革为重点的公共财政管理框架体系已经初步建立, 所有这些都为适时出台税式支出制度提供了有利条件。目前, 公共财政管理框架的初步建立, 为建立税式支出制度提供了广阔的发展空间。
参考文献
[1].陈共.财政学 (第四版) .北京:中国人民大学出版社, 2000
[2].约翰·L.米克塞尔著.白彦锋, 马蔡琛译.公共财政管理:分析与应用.北京:中国人民大学出版社, 2005
税收支出 篇4
关键词：税收分权,财政透明度,民生性支出,动态面板模型
“分税制”改革以来,我国通过政府间财力与事权的划分逐步建立起了适应社会主义市场经济体制的财税制度,但也加剧了地方财政竞争和赤字竞赛。在官员“末端淘汰”的“贤能体制”约束下,各级地方政府更加偏好于追加能够促进短期经济增长的生产性支出,重生产、轻服务,重城镇、轻农村的财政投入结构既削弱了财政用于调整经济结构、改善收入差距、优化公共服务配给的基本职能,也加剧了城乡二元结构矛盾对立;虽然持续的分权改革有效地改善了地方公共服务供给质量,提升了政府治理效率,但也催生了央地财力倒挂形成的地方债务风险高企、预算外资金快速膨胀造成的财政腐败累积、土地财政扩围背景下的高房价等问题,财政透明度不足与缺乏省以下的分权制度设计是上述问题的一个重要的制度原因。
由于分税体制引致中央政府对财力的控制和二次分配具有绝对话语权,财政预算的透明化、民主化尚未彻底实现。持续分权逻辑下的财政透明化有助于政府职能转型,能够在加快建设服务型政府的同时推进财政支出效率的提升和结构优化,促使财政资金更好地为民生服务。中央已明确建立全口径预算、实行预算公开、提升财政透明度是“十三五”时期财政制度改革的重点任务。借助国内财政透明度研究团队的最近成果,本文试图从理论框架和实证检验两个方面对税收分权视角下的财政透明度与地方民生性支出的因果关系做出诠释。
一、财政透明度与地方民生性支出
西方第二代财政联邦主义学说认为分权化的治理机制和税权的地方化有利于加强地方政府为实现属地经济效益最大化的集体行动,有利于改善辖区公共服务质量,提升地方官员的晋升预期(单新萍和卢洪友,2011),从而催生了时空并存的财政支出竞争行为。但是,这些效应大多体现了纳税人权力的参与式预算和极高的财政透明度,以及对属地官员执政绩效起决定性作用的“蒂伯特竞争”原则。如果不考虑这些内生的制度条件,很难想象分权有助于达成抑制官员腐败、缩减政府规模和促进地方民生性支出的政治愿景。既然仅仅考虑分权的政治事实,不考虑政府的财政透明度和预算民主化水平,就很难理解地方政府的公共支出意愿,那么认真厘清分权背景下财政透明度与地方支出行为的逻辑传导关系便是当务之急。
(一)税收分权与有效提升地方民生性支出
由于公共物品需求偏好多样性的客观存在,理论上不难理解税收分权和多级财政运行的合理性。实行多级财政和税收分权的初衷仅仅是为了让地方或基层政府获得足以提供辖区公共服务的可支配财力,并未过多关注财力的二次划分或支出方向问题,不能简单认为分权对于地方财力的提升就有利于提升属地的民生性支出水平。相较于分权而言,地方公共支出的方向和偏好似乎更加受到地方官员履职意愿晋升预期的影响,将民生性支出视为一种政府行为,其与中央政府的政治激励关联更加紧密(张蕊和朱建军,2016)。在财政联邦主义框架下,地方官员的政治激励来自辖区的税源最大化及“用手投票”的属地选民,其财政预算和财政支出偏向必须要与纳税人和选民的个人偏好相一致,提高投资于个人层面的医疗、教育、卫生和治安环保等民生性支出就成为逻辑必然。
在众多发展中国家或实行财政体制“单一制”的国家,趋于强化的税收分权不能得出提升地方民生性支出肯定性的结论。尽管分税制后不断扩张的税收分权促进了中国地方政府施政的积极性,但增长从民生性支出比重和总量来看却极为缓慢,形成了理论界所谓的“中国式民生支出之谜”(曾明,2012)。相较于基础设施、生产性补贴和国有企业投资等生产性支出而言,由于用于教育、医疗、文化、公共安全和环境保护等民生性(消耗性)支出,对短期经济增长的贡献微弱,并且具备明显的跨期效应(段龙龙和甘长来,2013),在中国式“逐底竞争”的官员升迁机制和“增长型”考核政治秩序的双重约束下,很难想象地方官员会主动追加不能带来快速政绩收益和税源扩充的民生性支出规模。如果从税收分权的增长绩效观来看,对于中国的相应分析结论往往是积极且显著的,但这种绩效大多呈现的是生产性支出过度扩张所带来的投资潮涌效应(林毅夫等,2010),相对于民生性支出带来的收入效应和分配调节效应而言,它既有对私人投资明显挤出的负面性,又有造成投资过热加剧产能过剩的结构性风险。因此,中国式分权之所以不能有效提升地方政府的民生性支出水平,从根源上来看是由特殊的官员激励方式决定的。
(二)财政透明度与地方民生性支出扩张
财政透明度的高低直接影响到了财政支出的结构、方向及效率,特别是在税收分权逻辑下,财政信息公开的水平和尺度直接决定了属地公共服务的供给质量和央地间财政关系运行的稳定性(Mike和Sham,2015)。IMF于2007年提出了适应于国际标准的财政透明度测量标准,认为高水平的财政透明度必须拥有披露及时、高质量的财政年度报告,便于公众理解、可信的财政预算,以及稳定可监控的财政风险特征。税收分权对地方民生性支出水平的持续改善需要追加特定的官员激励或约束机制,而这一国际通行的约束机制就是财政透明度。改善一国的财政透明度水平,要求该国的中央和地方政府必须致力于实施更加分权化的治理模式,且在财政资金的使用和配置方面自觉接受纳税人和全社会的监督,财政政策及公共预算方案的制定更加依赖于公民参与和集体决策(James,2006)。正如Taryn(2007)等人所指出的,清晰明确高质量的财政信息披露对改善政府的财政资金使用效率是大有裨益的。从财政表现来看,财政透明度的提高降低了制定财政政策的盲目性,有助于降低各级政府的财政赤字约束财政风险。财政透明度的提高极大地约束了地方政府的行为扭曲,降低了官员腐败和政治寻租空间,更重要的是有利于保障政府间财政关系的稳定,提高税收制度和转移支付制度的有效性,通过强化地区政府间财力和公共服务供给均等化而促进经济长期增长(Elif,2012)。
既然财政透明度的提高在促进财政支出效率层面有极大优势,以划分财力、分解事权和多层次供给为核心的财政分权是促进地方民生性支出得以不断追加的制度基础,高度的集权体制无法拥有地方偏好辨识的信息优势。财政透明度的水平高低在很大程度上取决于政府财政预算信息的公开质量、深度及公民对公共预算决策的卷入尺度,越高的财政透明度水平越能体现纳税人对公共财政支出方位和支出规模的集体意愿,强化属地公民对地方政府财政支出政策和财政赤字风险的干预与管控(肖鹏等,2015)。相较于与纳税人个体福利无直接关联的生产性支出而言,理性公民对民生性支出的结构与规模更加敏感和关注,会优先号召地方政府开展以“民生性支出”竞争为特征的政绩竞赛,以提高辖区教育医疗、文化治安、科技与环境质量(胡志勇,2015)。政府财政信息公开范围、深度、预算信息的完备性仍有待提升。在持续深化的压力式分权改革和服务性政府转型的导向下,2014年中国的民生性财政支出占政府财政支出总额的比重已达到了54.5%,比2000年提高了约10%,不断提升的财政透明度和民生性支出比重已能证明政府职能调整和财政支出功能优化取得了阶段性胜利,中国整体的财政透明度提升已经达到了促进地方民生性支出的效果。
二、研究设计与模型设定
本文选定中国31个省市和自治区①2008年到2014年的面板数据为样本,在设定模型之前,先对被解释变量和解释变量的含义和计算方法逐个进行说明。
(一)变量的选择及界定
1. 被解释变量———地方民生性支出比重(PLE)的测量。
从财政支出的用途上来看,民生性支出是与生产建设性支出相对应的不具备补偿性质的财政支出类别,从财政预算核算层面上来看主要包括基本公共服务支出、科教卫文支出和环境保护社会保障支出等几类(闫宇光和寇明风,2011)。尽管民生性支出不能直接促进当期投资和消费,但却因明显的社会福利效应和收入再分配效应优化了经济结构和资源配置。本文的研究指标就是通过上述几项财政支出细目加总而来,通过分类计算各地区的民生性支出规模与全国财政预算支出规模的比值,得到所需的地方民生性支出比重指标。
2. 核心解释变量———税收分权(TD)与财政透明度(FT)的测量。
对于税收分权的界定,较为主流的测量标准包括税收份额法和税收努力测量法,前者关注税收的央地法定划分,后者强调地方税务机关实际可支配的税收实力(彭艳芳,2014)。关于税收份额的法定划分基准不完全适用于中国式税收分权体制,因为普遍忽略了我国实施体制上解和税收返还的二次分配政策,必须对传统测量指标进行改进。改进的具体做法是参考中央每年公布的财政统计资料,分类汇总各省上解和税收返还的总体规模,用各地区实际可支配的税收份额代替预算中公布的名义税收份额。此外,本文还选择了体现地方税收努力水平的税收财政自给率来代表中国的税收分权,两种指标的具体计算如下:
针对财政透明度的测量,国际上通行方法是借助IMF发布的成员国财政透明指南(ROSCs)或国际预算学会公布的预算公开指数(OBI),不论哪种标准都是采用严格的打分制进行测量。但是,这两种方法存在的局限性在于发布年度的非连续性和国别限制,都不能用于中国财政透明度的研究。相较于国际机构编制的财政透明度指标而言,上海财经大学于2008年开始建立的《中国省际财政透明度评估排名》恰好填补了这一缺失,其连续发布且逐步优化建立的中国财政透明度评级系统,既借鉴了国际通行的测量标准又更加符合中国自身国情,应用于本文具有不可替代的优势,具体的计算方法可参考课题组出版的相应专著,这里不再赘述。
3. 其他控制变量的界定。
本文选择了一系列影响地方民生性支出变动的控制变量,如人口城镇化率(UR)、城乡居民收入差距比(URI)、城镇职工基本养老保险参保率(UC)、人均GDP和人口总规模(POP)等。之所以选择这些变量,是因为它们在文献中均与地方民生性支出的规模和结构调整存在显著的因果关系。更加重要的是推进政府职能转型、加大民生性支出力度的目的,恰恰就是要提升以人口市民化为核心的新型城镇化质量,通过推进城乡公共服务和社会保障一体化进程来缩小城乡差距。因此,上述变量刚好是评价地方政府民生性支出效率的经济与社会指标。
(二)模型设定与初步检验
瓦格纳定律表明财政支出“蝇纸效应”的普遍存在性,借鉴包含滞后变量的动态效应模型更加符合民生性支出的现实规律。在动态面板模型(DPD)的参数估计中,因参数的有效性和稳健性等技术问题,选择系统广义距估计(DIFF-GMM)更有优势,本文设定的动态面板模型的基本形式为:
其中PLEi t-δ为地方民生性支出比重指标的滞后项,TDit*FTit为税收分权和财政透明度的交叉效应项,加入该项是为了测量财政透明度在分权内生前提下的特异性效果,εit为随机误差项,其性质满足高斯-马尔科夫定律。
为了保障参数估计的可靠性,需要对各变量的平稳性进行检验,其中财政透明度指数(FT)、人均GDP和人口规模指标量纲较大,需先进行自然对数处理,处理过后统一进行面板单位根检验,检验结果表明在原水平上各变量序列均通过了平稳性检验。因篇幅限制,这里只列出各变量的描述性统计结果(见表1),对于单位根检验的具体过程和结果不再单独列出。
三、实证结果与分析
在具体的参数估计层面,本文依次使用了两类建立的税收分权指标纳入回归模型。对于动态面板模型而言,应当确定的是被解释变量的滞后期结构,这里可由Arellano和Bond(2011)提出的AR检验实现。此外,DPD模型中较难克服的是变量的内生性问题,本文借助Sargan检验予以推断,Sargan检验的卡方值越接近于1,说明模型的内生性问题处理的越好。需要强调的是系统广义距估计(SYS-GMM)模型有一阶段和两阶段两类估计方法,前者的参数具有无偏性,但往往稳健性较差,而后者尽管保持了参数的稳健性但其有效性和无偏性却难以保证,具体的选择要根据回归结果相机抉择。
我们根据模型(3)将相应经济数据输入STA-TA12.0软件,其实证估计结果表2中展示了全国31个省市自治区2008年至2014年的税收分权、财政透明度与地方民生性支出的单向因果关系。根据实证结果不难发现:第一,民生性支出的“粘蝇纸效应”十分明显,当期的民生性支出规模在很大程度上受制于前期的“制度惯性”约束。第二,以强化政府信息公开力度为导向的财政透明化改革对提升地方政府民生性支出行为有积极的推动作用,它通过公民参与和政策建言而有效地改善了辖区以民生性支出提升为目标的公共服务质量。第三,单纯以税权下放或地方征税机构努力为测量标准的两类税收分权指标,与民生性支出比重呈现出明显的负相关性,说明地方政府可支配财力的提升和税收自给率的变动并不能有效形成扩张属地民生性支出的行为激励。但是,如果考虑财政透明度提升的制度约束,财政透明度与税收分权交互项表现出的负相关性却呈现出明显的弱化趋势,间接地证明财政透明度的提升在很大程度上具有矫正中国式财政支出结构扭曲的良性效应。
此外,表2还报告了其他控制变量与民生性支出的关联性,总体上看与理论预期基本符合,如持续的经济增长有利于优化以民生性支出扩张为特征的财政支出结构,城镇化主要推动的是生产性支出的膨胀,城乡收入不平等加剧了居民对政府干预财富分配的期待,城镇职工养老保险参保率的提升增加了财政养老基金的运行和补助规模,人口规模增加了政府实施公共服务供给均等化改革的支出口径。尽管上述的结论已经能够部分解释中国的民生性支出之谜,但是从地区差异来看仍有诸多谜题没有解开,为此需要借助分区域数据进行进一步挖掘。
从我国东中西部财政透明度走势来看,三大区域已呈现出明显的地区分化特征,不同地区的税收分权程度和财政透明度对辖区的民生性支出影响机制也存在一定分异。表3呈现了东中西三大区域的实证估计结果,并使用了分地区静态面板的个体固定效应模型;同时,为了尽可能保障各变量参数估计的稳健性,又在模型修正技术上借鉴了计量经济学界最新提出的Robust回归方法。实证结果表明税收分权和财政透明度在分地区民生性支出的影响逻辑上存在区域差异,甚至在一些关键变量的相关性上出现了逆转性结论。
注:***表示假设检验在置信水平为99%时统计显著,**表示置信水平95%时统计显著,*表示置信水平90%时统计显著,Sargan test中的括号表示卡方检验的显著性概率值,PLE(-1)表示PLE的滞后1期变量。
从财政透明度的估计结果来看,东部地区因开放较早、市场化发育水平高,政府信息公开的广度和深度都远远大于中西部地区,在对民生性支出比重扩张的正面贡献率上要明显大于中西部地区。虽然西部地区整体落后,但借助中央服务型政府转型改革,大胆推行简政放权试验,整体电子政务和信息公开建设力度得到了空前发展,甚至在财政透明度最新一年的评估得分上有超过中部地区的趋势,因而从其对民生性支出比重的影响贡献率来看,已经有超中赶东的势头。
从两类税收分权的估计结果来看,体现地方实际税收份额的分权指标在地区间出现了明显的逆转性变化,中部地区的税收份额分权与东西部乃至全国样本的符号明显相反,其与地方民生性支出结构的改善呈现出正向关系。尽管西部地区与东部地区的符号仍然相同,但其分权呈现的助长生产性的特征强于东部地区。此外,以体现地方税收财政自给率指标的分权指标,在中部地区并未与地方民生性支出比重产生显著的统计学关系。
注:***表示假设检验在置信水平为99%时统计显著,**表示置信水平95%时统计显著,*表示置信水平90%时统计显著,()表示稳健性估计的Z统计量。
四、结论与政策建议
在构建适应于中国式财政体制的两类税收分权和财政透明度指标的基础上,本文分析了2008年以来我国东中西部的税收分权、财政透明度与地方民生性支出之间的相互关系,研究结果概括如下以下几点:
第一,以经济管理权下放、自由裁量权下沉和税收返还为基础的税收分权制度,没有改变地方政府重视生产性支出的行为偏好。不论是从地方实际获取的税收可支配份额层面,还是从反映地方征税机构努力的税收自给率来看,建立在“增长式”考核和“晋升锦标赛”式官员选拔制度框架下的税收分权,无法实现改善公共服务供给质量、提升民生支出绩效的政策后果。
第二,财政透明度的提升有促进地方民生性支出扩张的作用,一旦将财政透明度的改善内生于逐步强化的税收分权框架下,有预算透明和信息公开约束的税收分权对民生性支出的扶助力度明显增强。
第三,从长期经济增长和结构调整的观点来看,人均收入的提升、城乡不平等条件的恶化、养老保险覆盖面的提升,以及城镇化进程的加速和人口规模的变动,都会对民生性支出的规模和结构产生显著影响。从因果关系的符号来看,除了收入不平等与民生性支出之间呈现负向关联以外,其他发展指标都与民生性支出扩张存在显著的积极关系,也证明了民生性支出“粘蝇纸”效应的存在性。
既然上述的结论基本明确了中国式税收分权、财政透明度和地方民生性支出之间的相互关系,那么调整改革部分制约地方民生性支出扩围的制度安排便是当务之急,建议在如下方面进行相应政策调整:
第一,在继续实施全口径预算和税收法定等现代财政制度改革的同时,要继续推行财政信息公开的跨区域跨部门变革。目前,一般公共预算、国有企业信息、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金的透明程度较高,但部门预算及相关信息和财政专户管理资金的透明度相对较低,特别是政府负债信息未见公开,全国整体的财政透明度水平难以起到规制地方支出生产性偏向的有效约束作用。只有构建涵盖所有公共预算的整体披露制度,通过贯彻“新预算法”事前控制、过程评估与事后反馈的制度,才能建设动态调控的财政支出结构。
第二,在“营改增”全面实施和地方政府发债融资规模的限制下,地方政府的可支配税收财力具有短期内收窄的压力,在平衡地区经济增长和公共服务供给质量的两难问题上,地方政府无法将有限财力优先用于实现当期经济增长的民生性支出领域。因此,必须构建“营业税”取消后新的地方税种和财力的代偿制度;同时,弱化干部考核GDP权重,增加属地公共服务和民生性支出满意度指标,矫正地方官员增长型财政竞争行为。
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