政策支出（精选11篇）
政策支出 篇1
一、我国科研支出效益的现状
科技投入是反映一个国家和地区的科技实力的重要指标, 增加科技投入是提高一国科技水平、增强综合国力的一项战略性措施。科技投入问题是个涉及社会诸多方面的复杂系统问题, 从科技投入主体上看, 有来自国家、地方政府、企业、社会组织甚至个人方面的投资。财政科技支出仍是我国科技投入的主要来源之一, 其在全社会多渠道科技投入中占主导地位并发挥着指导和调节作用。“十一五”开局之年, 党中央、国务院就从我国社会主义现代化建设的全局出发, 作出了增强自主创新能力、建设创新型国家的重大战略决策。公共财政是政府履行职能的物质基础、政策工具和管理手段, 科技的进步与创新离不开政府财政的保障和支持。但在确保财政科技支出稳定增长的同时, 也必须进一步规范财政科技支出的经费监督管理, 提高经费绩效水平。
我国科研支出与GDP总量之间存在着一定的正相关关系, 科技作为一个特殊的非物质生产部门, 在国民经济发展中发挥了巨大的作用。另外, 科技投入存在特殊性, 其收益存在滞后期, 即科技成果的产生和科技投入对经济增长的贡献都存在一个明显的滞后期, 滞后期难以确定。若不考虑时滞问题, 直接以当年科研支出作为解释变量, 以当年GNP (国民生产总值) 作为被解释变量, 以1978-1998年的历史数据作为样本进行线性回归进行实证分析, 发现科技进步对我国GNP总量存在一定影响。1979-1998年, 我国经济的实际增长率为6.4694%, 科技进步对经济增长的贡献率为37.181%。说明改革开放以来, 随着经济增长, 科技投入增加以及科技体制逐步健全, 我国科技事业取得了一定的进步, 对经济增长发挥了一定作用, 尤其是80年代大规模的技术引进提高了我国的技术水平, 缩短了与世界先进水平的差距。但此后, 科技进步对经济增长贡献率提高幅度不大, 因为我国自我技术创新能力没有得到根本改善, 因为技术引进和技术改造投资增长放缓。
二、科研支出的特性
1、高风险, 高回报。
投入与产出的关系不确定, 科学研究是一个投入多寡不一定能获得相同比例的经济回报。从科技产出指标之一的论文发表情况看, 2001年美国科研人员发表的科学与工程论文达20多万篇, 占全球的30.9%, 自20世纪80年代以来, 美国科技进步对经济增长的贡献率已高达80%。
2、投资规模大, 回报周期长。
有些研究成果需要的资源投入很大, 但成果却又不都是能在市场上进行交易取得回报, 所以企业往往不愿意进行投资, 但科研项目又不能停滞, 此时就需要政府的支持才能继续。
三、我国科研支出存在的问题
1、财政投入不足。
财政拨款占国家财政支出逐年递减, 虽然绝对值增加, 但财政支出比例大致是逐年下降的。
2、研究与试验发展 (R&D) 投入强度不足。
产业部门研究与试验发展 (R&D) 经费投入强度:指研究与试验发展 (R&D) 经费支出与GDP之比。是衡量一个国家科技活动规模及科技投入强度的指标, 在一定程度上反映了一个国家经济增长的潜力以及可持续发展的能力。高水平的R&D投入强度是国家具有较高创新能力的重要保障。
3、人均科研费用偏低。
随着我国经济发展迅速, 科学家与工程师的实际人均科研费用得到不断提高, 人均经费的提高可以增加利用的资源, 促进生产率, 但和世界先进水平相比, 以美国为例, 2004年3125亿美元, 160万从业人员的比例, 人均科技经费为20万美元, 是我国目前的8倍。
4、提高科研支出效益的政策选择
随着知识经济的兴起, 技术进步越来越对企业的市场竞争力起决定性作用。技术扩散的进程与方式直接关系到发展中国家及落后企业的生存空间和市场竞争能力。因此, 科学技术研究日益成为私人部门投资的主要内容。要提高财政支出的效益, 应该做到:
正确界定财政支出的职能和范围, 改革财政支出管理制度, 提高科研支出增长幅度。一方面, 要坚持改变科研支出占财政支出的比例过低的局面, 大力提高科研支出增长的比例与幅度, 使之高于经济增长与财政收入增长的速度, 以保证科研开发能力的稳定性与持续性。另一方面, 应大力压缩由科研支出支持的科研事业机构, 精简科研机构的管理人员, 将部分应用科学课题及大部分技术开发项目交给企业或民间研究机构完成, 将有限的科研经费投入到科技课题的开发中;同时, 建立科技事业单位的科技人员优胜劣汰机制, 激发科研人员的积极性, 以提高资金的使用效率。
健全知识产权保护制度, 加大执法力度, 打破地方保护主义对侵犯知识产权行为的庇护。同时, 建立科技人员分享科研成果的机制, 放开知识产权占股权比例的限制, 采用公开拍卖、招标等方式转让知识产权。
在全社会内倡导科学文明, 鼓励科技创新精神, 为科技事业发展培育良好的社会氛围, 为科技人员提供宽松的工作生活环境。
参考文献
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政策支出 篇2
有效的纳税筹划应该建立在对企业未来经济利益进行科学预测的基础上，既要考虑短期的经济利益最大化，亦要兼顾到企业长期的发展，否则就可能出现顾此失彼的结果。
无形资产会计准则对于企业内部研发支出的确认和计量规定分别在研究和开发两个阶段进行处理，研究阶段的研发支出在发生时应当费用化，计入当期损益，开发阶段的研发支出是否应计入无形资产的`成本，要视其是否满足五项资本化的条件，满足资本化条件的研发支出计入无形资产的成本，否则计入当期损益。
值得注意的是准则中有关研究和开发两个阶段的划分以及开发阶段资本化的五项条件的判断均难以在实务中有效实施，存在着一定的主观性，从而为会计政策的选择提供了选择的余地。
关于研发支出的税前扣除理由，国家税务总局12月发布的《企业研究开发费用税前扣除管理办法(试行)》(国税发[2008]116号)文件规定，企业从事国家支持的高新技术领域内规定项目的研究开发活动，在一个纳税年度内发生的研发费用计入当期损益未形成无形资产的，可按当期实际发生额在所得税前扣除，并允许再按当期实际发生额的50%加计扣除。
在一个纳税年度内发生的研发费用形成无形资产的，可按该无形资产成本的150%在税前摊销。
除法律另有规定外，摊销年限不得低于。
税法的规定通常是硬性的，而研发活动本身以及研发支出的会计处理却是柔性可控的。
另外，税法规定当期发生的亏损可在5年内于税前扣除。
基于以上法规，假设企业实行5年的滚动预测，那么，企业可分以下两种情况进行纳税筹划，以实现经济利益的最大化。
一是企业预测未来5年的利润和现金流将逐年增长，这种情况下企业应加大技术创新活动，逐年适当增加研发投入，并对研发支出尽量做资本化处理，以此达到平滑各年利润，减少各年的所得税支出，同时可不断增强企业长期的核心竞争力。
二是企业预测未来5年的利润和现金流将逐年下降，这种情况下企业应注意制约研发支出，把有限的资金尽量用于那些即将完成的研发项目，以促使它们尽快转化为无形资产，转变企业经营的不利趋势，并对研发支出尽量做费用化处理，尽量避开出现亏损的局面，待企业经营状况改善后，再考虑增加研发支出，推动企业的技术创新活动。
[例一]ABC公司为开发一项新技术共发生研发支出550万元，该项目于年底前完成。
当年不考虑研发支出的税前利润为80万元，预计未来5年不考虑20研发支出的税前利润分别为100万元、120万元、140万元、160万元和180万元，假定公司2012-中没有其他纳税调整项目。
基于以上预测，ABC公司可将研发支出中的500万元界定为资本化支出，其余的50万元计入当期损益。
2012年末纳税申报时将500万元的资本化支出转作为无形资产列报，当年所得税前不予扣除，但从起按其成本的150%即750万元，分10年摊销，每年摊销75万元。
这样公司2012年扣除研发支出后的税前利润为5万元，预计2013-20的5年内，扣除了上述无形资产摊销额的应纳税所得分别为25万元、45万元、65万元、85万元和105万元，5年间每年的所得税税负较无形资产加计摊销扣除前大幅下降。
可见，对研发支出的会计政策选择不可只局限于当期，而是应当在合理预测未来应纳税所得的基础上作跨期的考虑。
政策支出 篇3
关键词 DEA 财政支出 相对效率
〔中图分类号〕F062.9 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2004）04-0075-05
一、引 言
就业支出政策两难困境的思考 篇4
一、就业支出的分类
为了便于理解, 按照各项就业支出所承载的功能, 可以的将其划分为三类:创业型就业支出、培训型就业支出和补助型就业支出。
创业型就业支出, 是指通过该类就业支出的投入, 目的是为了创造新的就业岗位并借此带来联动效应进而创造新的就业岗位。该类支出促进创业作用明显, 应从效率和经济性上体现其支出效果。包括小额贷款担保基金和微利项目的小额贷款贴息。
培训型就业支出, 是指通过该类就业支出的投入, 目的是在未来的一段时间内生成新的就业或者是通过该类就业支出的投入来进一步提升就业质量与就业层次。该类支出是典型的保障型支出, 从潜在的经济性以及运用效果上体现其支出效果。包括职业介绍补贴、职业培训补贴 (含创业培训补贴) 、职业技能鉴定补贴。
补助型就业支出, 是指通过该类就业支出的投入, 目的是对就业困难对象 (就业困难人员一般指大龄、身有残疾、享受最低生活保障、连续失业一年以上, 以及因失去土地等原因难以实现就业的人员) 提供基本补贴与保障的支出。该类支出表现为完全被消耗掉, 不能产生新的就业和经济效益, 需要从实现的社会效益与公平价值上体现其支出的效果。包括社会保险补贴、公益性岗位补贴、特定政策补贴。其中的公益性岗位补贴, 在实践过程中通常被称作政府“花钱买岗位”。
二、相关人群的价值取向
在就业支出运行的过程中, 通常的主体有政府和作为资金受众的百姓两方, 而独立第三方也就是学术型机构近年来也对政府绩效评价的过程给予了较多的关注, 但因其对学术性的关注我们不做介绍。
政府的职能部门在就业支出的过程中, 具体涉及到财政部门与人力资源和社会保障部门。在这个过程中, 财政部门期待用于就业的每一分钱, 都发挥出其重要的作用。而人力资源和社会保障部门则希望自己的工作有更好的成绩, 就业率是他们十分关注的数字, 当然近年来也较多的关注充分就业和有尊严的工作。从供需关系的角度看, 创业成功所带动的就业岗位增多, 与培训能带来的失业劳动者职业技能提升, 是提升就业率最为直接的方式。显而易见, 在对就业的分类中, 创业型和培训型的投入应该是人社部门最为推崇的领域。而补助型支出中, “花钱买岗位”部分和社会保险补贴部分, 因其消耗性, 对促进就业所带来的成果并不经济。
在公共服务精神兴起许多年后的今天, 作为就业支出的受众, 是就业支出过程中最为重要的环节。总理所倡导的能否体面就业, 有尊严的生活, 是“需求导向”的治理理念, 契合人性对于“尊重”的需求。令人意外的是, 就业支出所针对人群的需求, 由低到高包含了马斯诺需求理论提及的所有方面。其针对性之强在其他同级支出中是不易见到的。
补助型就业支出所针对的失业人群, 在就业过程中多半属于就业能力较弱群体, 对于这类人群随着年龄的增大, 社会保险在某种程度上是必须支出的。对于一部分人来说, 如果没有补贴, 缴纳社保所需的费用很可能就是从基础生活支出中挤出来的。而政府在进行“花钱买岗位”的过程中, 所聘用的工作者领到的每一元钱, 在流通到市场交换为粮食蔬菜的过程中, 除满足生计需求的效果之外还带来了安全感。这部分人群对于所享受到的政策帮助是感激的, 但是生活所迫, 这部分人群往往对于享受额度的满意度是最低的。他们期待更高的公益性岗位补贴, 能让自己获取更高的报酬;期待更高的社会保险补贴, 能让自己支付更少, 甚至不支付社保, 但却能无差别的享受到需要支付才能享受到的社会保障。
培训型就业支出所面对的群体需求有所上升。这类人群往往具备的特点是有一定的就业能力, 或者学习能力。他们期待更多的不是政府的补贴, 而是更快的在社会中找到适合的工作。那么在匹配这一直接目的下的更为便捷的职业介绍平台, 更有针对性、效果更好、可参与性更强的职业技能培训, 以及更具“包装性”的职业技能鉴定, 就是这类人群的间接需求。
创业型就业支出服务的对象为需要或者正在开办自己企业的企业主, 这类人的主体往往社会经验较为丰富, 有一定对于政策的把握能力。他们要解决的不是吃饭问题, 而是蕴含了对于个人实现的需求, 以更多的经营利润为表现形式。更低的门槛, 是潜在人群入围的需求;更高额度的补贴, 是主体人群的间接需求。
三、就业支出蛋糕的划分
为了清晰起见, 我们以某省 (以下简称A省) 2010年所进行就业支出绩效评价体系研究为例。用以观察政府与受众在就业支出实践对接中的状况, 并做出分析。
通过对A省所有市州2009年就业支出数据进行绩效评价, 发现评价结果中最能体现政府与受众对接状况的指标当属就业支出资金流向比例。按照上文提及的分类方式, 创业型就业支出占总就业支出的比例为一成, 培训型所占比例为二成, 补助型所占比例为七成。
近年来A省对于促进就业工作十分重视, 政府也在着力推动。由于财力的有限在现有政策背景下, 就业资金总量短时期内已经难以大规模增长。对于三块资金的流向, 事实上就是一个分蛋糕的过程。作为政府相关部门“最为推崇”的能够显著提升就业工作成绩的创业型与培训型就业支出领域, 在实践的过程中该省全部市州都不约而同的将二者总量比例调至资金总量的一至三成。对上述三类支出本身以及受众的分析, 我们发现任何一项支出都具有资源稀缺的属性, 政府所能提供的资金不能完全满足受众的所有需求。而在受众数量上来讲, 补助型就业支出的受众数量是最大的, 所需要解决的问题也是最为根本的“吃饭问题”, 即马斯诺在其需求理论中所提及的生理需求。那么对于就业支出蛋糕分配问题, 可以得到结论:是受众的需求引导了分配比例, 而不是政府 (此处所说的政府是指政府促进就业的相关部门) 对于政绩的需求。
四、就业支出政策的“鱼”“渔”之辨
民间故事中“授人以鱼不如授人以渔”的故事, 讲的就是对于需求的把握, 进一步讲就是价值取向的问题。在就业支出的分配过程中创业与培训是提升受众就业能力水平增加就业岗位最为直接有效的措施, 是捕鱼的技巧。而“政府掏钱买岗位”与进行“社会保险补贴”则是授人以鱼。蛋糕分配过程中大量的资金进入老百姓的口袋, 紧接着转移到家家户户的饭桌上。但是我们不能简单的评断这样的措施是非理性的。如今政府对于就业工作中价值评断, 除了对于刚性数字的追求, 还大量的融入了以人为本的关怀, 刚刚结束的两会也是再次强调了政府对于百姓幸福感的关注。
创业型与培训型就业支出是促进就业工作的发动机, 创造岗位与提升就业能力是该项工作中的不二选择。但是各级政府不应将关注点放在如何降低补助型支出的比例, 而是应该通过各种渠道方式, 提升资金总量, 尤其是提升上述两项支出的总量, 并探索更优化的资金使用模式。
补助型就业支出满足的是老百姓的吃饭问题。总量大不是问题, 而保证构成合理是最重要的问题。对于政府购买到的岗位, 合理规划数量。对于享受补助的人群应当有合理的机制保证其提升就业能力, 并有系统的监督促进机制。同时还应该着力监管的是“养懒汉”现象, 资源稀缺更应保证资源使用的有效性, 建立合理补助发放方式与数额, 促使其尽早有更好的就业岗位、更高的工作收入, 才是关键。
摘要：就业是民生之本, 政府促进就业工作最直接表现是在就业方面进行的支出。本文通过对政府就业支出进行功能划分, 厘清相关人群价值取向。根据2009年甘肃省实际就业支出情况, 分析就业支出价值取向理论与实践的差别, 得到对于就业支出的政策建议。
关键词：就业支出,价值取向,政策制定
参考文献
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[2]马骏, 赵早早.中国预算改革的目标选择 (J) .华中师范大学学报 (人文社会科学版) , 2005 (5) .
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政策支出 篇5
(一)增加农民收入，缩小城乡居民收入差距
1.发展农村经济，增加财政支农补贴的力度，促进农民增收。农民增收的根本动力在于提高农村经济发展水平。地方政府应在立足村情的基础上，积极寻求农村的自然资源优势和经济发展潜力，培育和扩大主导产业，增加农产品的附加值，大力发展生态农业、循环农业、高效农业等现代农业生产方式，提高农村经济发展水平。财政应进一步完善粮食生产直接补贴、农业生产资料价格综合补贴等财政补贴形式，提高扶贫开发水平。
2.大力发展农村社会事业，改善农村生产生活条件，提高农民收入水平。首先，进一步加强农村基础设施建设，通过财政补贴和税收支出的形式，加大对民间资本的吸引，形成社会力量广泛参与的农村基础设施投入体制。其次，加大中央财政对农村义务教育转移支付力度，全面落实义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活费补助政策，改善教师工资待遇。最后，完善农村社会保障制度，发展农村公共卫生事业。通过普及新型农村合作医疗制度，积极探索科学规范的新型农村养老保险运作方式，提高农村居民社会保障水平。
(二)调整财政支出结构，积极保障和改善民生
1.优先发展教育投入机制，努力实现全社会教育公平。保证财政对教育事业投入的资金增长机制，尽快实现国家财政性教育经费支出占GDP的比例达到4%的目标。进一步落实免除城市义务教育阶段学生学杂费政策，支持解决好农民工随迁子女的就学问题。加强普通本科高校、高等和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策。支持职业教育发展，重点发展农村中等职业教育事业。
2.健全社会保障体系，提高居民应对风险能力。一是建立可持续的城镇职工养老保险制度，探索新型资金筹集模式，进一步提高退休人员工资，防止养老保险基金空账运行的弊端。二是提高最低工资标准，建立最低生活保障制度，健全社会救济和救助体系。三是扩大城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险覆盖面，加大城乡医疗救助支持力度，加强基层医疗卫生服务体系和基本药物制度建设。四是完善失业保险制度，扩大失业保险的范围和补助标准，积极开展补充保险和倡导商业保险。
3.运用财政政策，积极促进就业与再就业。通过财政补贴和税收支出政策，一方面支持中小企业和服务业吸纳就业，另一方面鼓励高校毕业生到基层、中西部地区和中小企业工作，鼓励自主创业。重点做好就业困难人群、零就业家庭和受灾地区劳动力就业的帮扶工作，对返乡创业的农民工给予政策扶持。
(三)完善转移支付制度，实现基本公务服务均等化，缩小区域发展差距
1.明晰中央政府和地方政府的事权与财权，科学确定有条件转移支付中对配套资金的要求，实现区域均衡发展。应明确各级政府的支出责任，中央政府承担全国性公共产品与服务的支出，地方政府承担地方性公共产品和服务的支出。具有跨地区“外溢性”的公共产品和服务的支出责任，分清主次责任，由中央与地方各级政府按照一定比例共同承担。属于中央事权的项目，由中央财政承担配套资金。对属于中央与地方共同事权的项目，应根据区域经济发展的状况确定不同地方政府的配套资金额。对属于地方事权的项目，为了鼓励地方推进工作，中央财政因地制宜给以不同的奖励与补助。
2.优化转移支付结构，强化转移支付的均等化作用。首先，适当提高一般性转移支付的比重，尽量将民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助等转移支付形式整合到统一的一般性转移支付中，并科学确定标准财政支出与收入。其次，规范和减少专项转移支付。对专项转移支付项目进行清理整合，减少立项的随意性和盲目性，使专项转移支付能够体现民主、公开、透明、时效性的特点。最后，逐步取消税收返还制度。税收返还制度不能体现均等化的目标，不能起到均衡地区财力的作用，所以可以将其整合到一般性转移支付中，促进中国转移支付结构优化。
3.实现基本公共服务均等化，缩小区域发展差距。中央财政转移支付资金应向中西部地区和革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等欠发达地区倾斜，促进区域经济社会协调发展，提高当地居民的收入水平。在对这些区域进行资金支持时，应着重关注对农村义务教育、农村医疗卫生事业、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付等项目的补助，提高中西部地区和贫困地区居民生活水平，缩小区域间居民收入差距。
参考文献：
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政策支出 篇6
有效解决经济发展与气候变暖之间矛盾的途径就是低碳经济。但是低碳经济在我国的发展中还存在很多问题，本文对此进行了分析和探讨，并提出了相应的财政支出政策，从而使低碳经济的发展得到促进。
【关键词】
低碳经济；财政支出；政策探析
近年来，世界各国联合起来应对全球变暖的大趋势，减少排放温室气体，为了有效解决经济发展与气候变暖之间矛盾，必须要发展低碳经济，这一观点已经被很多国家和群众所接受。我国是发展中国家，处于城市化和工业化阶段，需要很多的资源，环境压力巨大，因此就需要使低碳经济在我国尽快发展，，从而发展社会经济。
1 低碳经济在我国的发展现状
在我国低碳经济的起步并不早，导致其落后的发展，但是我国对气候变化的关注较早，并有相应的解决方案、政策和法规的制定，因此其成效良好，发展也得到了推动。首先在节能减排上取得了不错的成效。其次是开发和利用可再生能源方面的进展。为了从法律方面保障低碳经济的可持续发展，我国从清洁能源、资源保护、气候治理等很多方面制订了《煤炭法》、《矿产资源法》和《环境保护法》等法律法规。
2 低碳经济在我国发展中遇到的问题
2.1难以改变能源结构中煤的主体地位
我国是发展中国家，处于城市化和工业化阶段，需要大量的能源。但是对各种能源的消耗中，占较高比重的就是煤炭，与发达国家相比甚至是后者的3-4倍，这并不符合发展低碳经济的主题。如果要将气候变化和环境污染的问题解决，就必须降低煤炭的消耗量。
2.2不合理的产业结构
目前，在我国的国民经济结构中第二产业所占的比例很大，它们带来了严重的污染和巨大的能源消耗，而第三产业虽然具有少污染、低耗能的优点，其发展却十分落后，这局导致了不合理的产业结构。然而我国的发展需要工业化的推动，这样就注定国民经济中工业会在很长时间内占主导地位，而且调整产业结构也很困难，导致低碳经济发展不顺畅。
2.3没制定有效的激励机制
低碳经济发展的关键是技术创新，但这方面我国的实习相对薄弱，因此为了鼓励其发展，可以制定相应的激励机制。首先，要投入足够的资金，不能只依靠国家的政策贷款与临时拨款，或者国际上相关机构的捐款或贷款等，这样的机制并不稳定。其次，要获取金融机构对该项目的支持，唯有资金需求得到满足，才能更好的研发低碳技术。另外政府可以制定相关的优惠政策，并保证其贯彻实施。
3 促进低碳经济在我国发展的财政政策
3.1加快新能源开发，优化考虑能源利用
近几年，我国提高了相关方面的技术水平，开发了很多新的能源，并致力于发展可再生能源。例如，我国大规模的太阳能产业在世界上处于领先地位，风力发电设备也有大幅度增加，海洋能、氢能、地热能等新的能源有巨大的开发潜力。最后，我国在不断的完善相关的法规政策使低碳经济的发展得到促进。
3.2健全财政投入政策，落实补贴政策运用
使低碳经济发展的一个最有效而直接的方法就是对财政投入政策进行健全，投入足够的财政预算资金。在安排财政预算时要对发展低碳产业、研发低碳技术、开发清洁能源等给予足够重视，使投入的资金多远而稳定，提供资金使其发展有所保障。
财政补贴政策，对一些保护环境、节能减排的生产企业给予补偿；将贷款贴息给予综合利用废物、新能源的开发利用、清洁生产之类的项目；将补贴优惠在折旧政策、还贷条件与贷款利率等方面给予低碳产业、污染治理等项目。鼓励新技术的开发与能源的节约。在发展低碳经济时企业的作用是举足轻重的，因此必须给予其足够的财税支持。对财税奖罚政策进行健全，促进低碳经济在企业中的发展。对于研发低碳技术、使用环保设备的企业可以减免税额。对高污染、高耗能的企业增加其税额。
3.3完善相应激励制度，调整环境税收政策
我国应使现行税制更加健全，对税收政策进行调整，加快新的环保税种，例如碳税、环境税等的研究进度，使有偿使用环境资源得到保证。在市场中引入各种能源，以市场的供求关系与价格规律为依据对资源价格进行调整，使环境成本更准确的被价格市场所反映，能源价格体系更加完善。为了对财力不足的地方政府进行弥补，要加大力度进行一般性转移支付，使其基本职能得到满足；中央也要更加支持节能减排在地方的实施，建立专项资金等；采用转移支付的方式支持和鼓励落后产能在经济落后的地区被淘汰等。政府加大力度支持环保节能产品，对绿色采购制度进行完善。
4 总结
通过对我国低碳经济发展过程中存在的问题进行分析，并提出相应的财政政策建议，使低碳经济在我国的发展更加顺利。我国近年投入足够的资金来建设一些环保节能的工程，例如污水处理设施等。这些工程使我国的能源消耗得到有效降低，二氧化碳排放量显著减少。在未来政策的持续指导下，我国的低碳经济将更好更快发展。
【参考文献】
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[2]张振凯等.外部性理论和环境价值理论在矿山排岩收费政策中的应用. 中国矿业.2005（4）：17-18.
政策支出 篇7
国际金融危机对中国经济系统的波及程度到底多大?特别是如何应对以及政策措施的直接效果和间接效果如何?目前, 国内外很多专家和学者正从不同的角度和方法上进行深入研究。由于问题涉及面广且经济体系结构复杂, 构筑一个具有中国特色的经济系统模型, 并结合不同的汇率、利率机制, 深入探讨应对金融危机所采用的公共支出政策产生的综合效果, 为政策的制定和有效实施提供强有力的支撑, 在现阶段就显得十分紧迫和必要。
本文在国内外学者前沿研究的基础上, 构建了一个实物部门与金融部门相统合的经济系统模型——可计算性一般均衡 (Computable General Equilibrium, CGE) 模型, 主要从产业和宏观层面分析应对金融危机的公共支出政策对经济效率和收入分配的影响。
1 金融CGE模型的结构框架及模型数据
结合本文的研究需要, 构建了一个动态的中国金融CGE模型。本模型以Devarajan et al. (1997) 开发的静态CGE模型为出发点, 把生产行业概括为16个行业江崎等 (2002) 、Hertel (1997) 的模型结构。模型包括6个模块:生产模块、贸易模块、国民收入分配模块、居民消费模块、要素供求及其均衡模块和递推动态模块。
关于金融CGE模型的数据编制②, 本文结合中国的实际情况及本文构建金融CGE模型实证分析的需要, 根据模型的基本结构和2002年投入——产出表与资金流量表的相关数据资料, 构建并编制一个反映中国经济的金融社会核算矩阵 (Social Accounting Matrix, SAM) , 这个金融SAM包括16个生产部门、两种劳动力类型 (技术型和非技术型) 。同时, 实物SAM被扩展成包含金融资产和交易, 具体包括7类资产:货币、银行存款和国外资产等。
2 模型的模拟分析
2.1 情景方案设计
首先设计的是基准情景 (Business As Usual, BAU) 方案, 基准情景的仿真结果用于提供对照情景的参照系。随后评价公共支出政策对实物部门和金融部门影响, 为此本文设计6种动态变动的模拟情景 (S1～S3a) 以及作为参照系的比较基准情景 (S0) 。具体如下所示:
S0 基准值。
S1 增加10%公共消费;假定汇率、利率完全浮动。
S2 增加10%公共投资;假定汇率、利率完全浮动。假定公共投资对TFP没有影响。
S3 增加10%公共投资;假定汇率、利率完全浮动。假定用于基础设施建设的公共投资部分对TFP有影响。
S1a 增加10%公共消费;假定汇率完全浮动, 利率固定。
S2a 增加10%公共投资;假定汇率完全浮动, 利率固定。假定公共投资对TFP没有影响。
S3a 增加10%公共投资;假定汇率完全浮动, 利率固定。假定用于基础设施建设的公共投资部分对TFP有影响。劳动力自由流动;资本市场自由流动。
2.2 模拟结果分析
本文基于一个实物部门与金融部门相统合的动态CGE模型, 定量公共支出政策对中国经济系统的影响。
(模拟情景S1—S3) 分析汇率、利率完全自由浮动下的影响结果 (如表1所示) 。
资料来源:CGE模型的计算结果
模拟情景 (S1) 表示增加10%公共消费支出所引发的短期、中期和长期的经济效果。财政赤字增加, 而新增的财政赤字部分通过商业银行借款进行融资, 因此政府在商业银行的负债第一年增加7.6%, 最后一年增加24.4%;较高的政府借款会减少私人部门的资金供给, 导致国内利率第一年上升13.3%, 最后一年上升13.4%;同时增加公共消费支出显著地提高国内价格, 在第一年上升1%, 最后一年上升4.8%;人民币名义汇率上升, 导致实际币值升值;同时较高的利率水平导致企业利息支付成本上升、利润下降。并引发企业股票的回报率下降。在实物部门中, 增加10%公共消费支出对总需求产生不同的影响。由于国内利率上升提高资金的借入成本, 从而减少投资需求, 在第一年下降1.7%, 最后一年下降2.4%。由于实际汇率上升, 从而出口下降、进口上升, 影响经常项目账户。可见, 增加公共消费支出政策产生的正效果会部分被私人投资减少和净出口下降所抵消;实际GDP上升, 但是GDP的增长率下降。另外, 由于居民收入上升, 居民消费和储蓄增加。
模拟情景 (S2) 表示增加10%公共投资所引发的短期、中期和长期的经济效果, 与模拟情景 (S1) 相似的是:财政赤字上升, 国内利率上升;同时国内价格由于需求增加而上升;实际汇率上升, 利润下降、企业股票的回报率降低。国内利率上升提高国内资金的借入成本, 而人民币汇率升值减少国外贷款的借入成本;但由于最终的平均借入成本上升, 导致私人投资下降, 并且下降的幅度大于模拟情景 (S1) 。而公共投资的增加会部分抵消私人投资的下降, 因此总投资额的下降率减缓, 在第一年下降率为1.6%, 最后一年下降率为0.6%。区别于公共消费, 公共投资提高经济的供给能力。公共投资增加不仅会提高经济系统的资本存量, 还会对生产率的提高产生积极影响。
模拟情景 (S3) 假定政府将公共投资主要用于基础设施建设, 增加对道路、电信和电力等基础设施方面的投资, 促进了全要素生产率增长。在最初的两年里, 增加10%公共投资所引发的经济效果与模拟情景 (S2) 中的效果相似, 较高的政府借款导致国内利率上升, 提高资金借入成本, 私人投资需求下降。公共投资促进全要素生产率增长在第三年产生效果, 生产率的提高促进实际GDP增长, 使总供给增加, 导致国内价格和汇率相对下降;同时总产出增加还提高了居民收入和储蓄。由于银行存款等金融资产的增加使居民财富提高, 部分抵消公共投资的“挤出效应";利率上升的幅度减小, 实际私人投资在最后一年的下降率为2.4%。
以上情景 (S1～S3) 是假定国内汇率、利率自由浮动下, 模拟公共支出政策对中国经济系统的影响。下面3个情景 (S1a～S3a) 将模拟在信贷配额下, 扩张性的财政政策所引发的短期、中期和长期的经济效果 (如表2、3所示) 。在这3个情景 (S1a～S3a) 中, 假定国内利率固定, 并且中央银行设定最高信贷额度。如果信贷需求超过最高信贷额度, 个人投资所需将按信贷配额实施。
资料来源:CGE模型的计算结果
在信贷配额约束下, 扩张性的公共支出政策将直接影响私人投资。模拟情景 (S1a) 表示增加10%公共消费支出所引发短期、中期和长期的经济效果。增加公共消费支出明显影响政府预算, 财政赤字增加, 而新增的财政赤字将部分通过商业银行借款进行融资, 因此政府在商业银行的负债 (如表3所示) 第一年增加7.4%, 最后一年增加23.4%;并直接减少私人部门的信贷供给, 从而导致私人投资以及总投资的下降。
增加公共消费支出引发国内价格水平上升, 在最后一年提高5.7%;并导致人民币实际汇率升值, 但升值的幅度小于第一个模拟情景 (S1) 。通货膨胀降低了国内借款的实际成本, 并提高了企业利润, 引发企业股票的回报率提高。同时, 实际利率下降, 促使居民将手中的有价证券从银行存款形式向股票形式或国外债券形式的金融资产转换。实际的私人投资下降, 在第一年下降5.2%, 最后一年下降2.3%。可见, 增加公共消费支出政策产生的正效果大部分被投资减少所抵消;实际GDP上升, 但是GDP的增长率下降。同时, 由于居民收入上升, 居民消费和储蓄增加。由于人民币实际汇率升值, 导致出口下降, 但由于投资减少而最终导致进口下降, 从而使经常项目账户状况好于模拟情景 (S1) 。
资料来源:CGE模型的计算结果
模拟情景 (S2a) 考察了增加10%公共投资所引发的短期、中期和长期的经济效果, 与模拟情景 (S1a) 相似的是:公共支出政策导致了“挤出效应”。在模拟情景 (S2a) 中, 增加公共投资直接“挤出”私人投资。由于人民币实际汇率下降, 促使居民进一步将手中的有价证券从银行存款形式向国外债券形式的金融资产转换, 实际的私人投资与第4个模拟情景 (S1a) 相比较下降得更快。由此导致实际GDP下降0.1%, 居民收入增长率下降, 从而居民消费和储蓄增长率也出现下降。
资料来源:CGE模型的计算结果
模拟情景 (S3a) :公共投资促进全要素生产率提高在第三年产生效果。从第三年开始, 生产率的提高改变了居民收入增长率下降的趋势, 而收入增加使居民消费和储蓄也出现上升。居民财富的增加部分抵消了金融资产向国外转移所引发的不利影响。因此, 私人投资下降的幅度减小。实际GDP从第一年开始一直下降, 但从第三年开始增加。增加公共消费和投资政策对产业部门产出和收入分配的影响如表4所示。其中, 收入分配的影响主要关系到要素收入的变化, 而要素收入又受到不同经济政策所导致的部门产出和相对价格变化的影响。在第一个模拟情景 (S1) 中, 由于增加公共消费支出, 导致公共服务部门的扩张, 而其他大多数产业部门遭受损失。其中遭受损失最大的部门是与投资相关的产业, 如建筑业;另外, 人民币汇率上升还抑制了出口导向型产业, 如纺织、服装产业等。功能性收入的分配情况根据部门产出的变化而变化, 正规部门的劳动力工资收入在第一年增加1.4%, 但最后一年下降到1%。
依照5类居民组收入情况看, 其中第5组 (最富裕阶层) 以及正规部门人员收益最大, 第2组居民收入在第一年增加, 而在最后一年下降。第3组和第4组的居民收入因为政府转移支付下降的影响而出现明显下降。消费根据收入的变化而变化, 其中第5组居民在消费和福利上增加幅度最大。模拟情景 (S2) 中, 出口导向型产业得到较大发展, 而与投资相关的产业部门产出下降。在非农产业部门要素收入增加, 而农业部门的劳动力收入出现下降。依照不同居民组收入情况看, 5类居民组实际收入在第一年都出现增长, 但是前3组居民在最后一年出现下降, 第4组居民全期收入增加, 而第5组居民收益最大。在第3个模拟情景 (S3) 中, 由于生产率提高导致所有产业产出扩大, 所有居民组的收入增加。5组居民的收益状况与S2相似, 第5组 (最富裕阶层) 居民的收益最大。在最后3个模拟情景 (S1a～S3a) 中, 部门产出的状况与利率自由浮动条件下的前3个模拟情景 (S1～S3) 不同的是:与投资相关的产业部门收缩, 但出口导向型产业由于实际汇率下降而受益。
3 结束语及政策含义
在国际金融危机席卷全球的背景下, 中国如何应对以及政策措施的直接效果和间接效果如何?本文构建了一个可计算性一般均衡 (Computable General Equilibrium, CGE) 模型, 结合不同的利率机制, 深入探讨应对金融危机所采用的公共支出政策产生的综合效果。主要从公共支出政策对中间品及相关产品价格、产量、宏观经济指标、金融指标及居民收入等方面进行分析, 本文研究发现: 从比较动态的模拟 (S1～S3a) 结果看: (1) 在实物部门中, 增加公共消费支出, 导致公共服务部门的扩张, 而其他大多数产业部门遭受损失, 其中遭受损失最大的部门是与投资相关的产业, 如建筑和房地产业;这种情况与政府对经济适用房、廉住房建设等公共服务性政策的逐步落实导致当前国内房地产行业步入调整的情形类似。 (2) 增加公共消费支出对总需求产生不同影响:利率上升提高资金的借入成本, 国内投资需求下降;人民币实际汇率升值, 导致出口下降;因此, 增加公共消费支出政策产生的正效果会部分被私人投资减少和净出口下降所抵消;这种情况与中国目前经济实际运行情况基本一致。同时模拟结果还显示, 最终实际GDP上升, 但是GDP的上升幅度减弱并且长期增长率下降。结合当前经济实际运行情况, 这一结果暗示通过增加公共支出政策支撑中国经济2009年初可能走出谷底, 但如果目前经济模式不转变, 那么中国经济的未来增长速度将更多依赖于外部经济的状况。 (3) 区别于公共消费支出政策, 公共投资政策提高经济体的供给能力:公共投资增加能提高经济体的资本存量, 而且对生产率的提升产生积极影响。导致总供给增加, 国内价格和汇率相对下降;同时总产出增加还提高了居民收入和储蓄, 增加私人消费支出, 导致部门扩张。这一结果暗示, 通过以基础设施和人力资本为中心公共投资政策能有效地缩短经济调整期, 促进经济复苏。根据目前经济结构, 政策实施的第一年效果开始显现, 并在未来持续放大积累效果。从不同利率政策的模拟结果看: (1) 在利率自由浮动条件下 (模拟情景S1～S3) , 模拟公共支出政策的结果表明:要素收入相对增加, 但收入分配趋于恶化。这是因为根据目前的经济结构, 金融自由化不利于农业部门和劳动密集型产业。这个结果暗示着在当前经济结构背景下, 金融自由化不利于收入分配的改善。 (2) 利率固定条件下 (模拟情景S1a～S3a) , 模拟公共支出政策的结果表明:与投资相关的产业部门收缩, 但出口导向型产业由于实际汇率下降而受益。这一结果暗示目前国内的利率、汇率政策在一定程度上有效地抵御了金融危机的冲击。
摘要：金融危机可以通过贸易和资本流动的渠道传导到中国。由于当前国内利率没有市场化, 因此利率和汇率政策在一定程度上抵御了金融危机的冲击。但在中国有所放宽金融和资本账户下, 金融危机传导到我国经济的路径更趋多元化。基于这样的前提, 如何应对金融危机冲击将成为一个很值得研究的问题。研究的分析框架、政策措施及其效果越来越受到政府部门和中外学者的密切关注。本文基于一个实物部门与金融部门相统合的可计算性一般均衡 (Computable General Equilibrium, CGE) 模型, 从比较动态的角度定量分析在金融自由化背景下应对危机的公共支出政策对中间品、相关产品价格和产量、宏观经济指标、金融指标及居民收入的影响, 并提出模拟结果的相关政策含义, 为政策的制定提供更充分的理论依据。
关键词：外部冲击,金融自由化,CGE模型,TFP,模拟分析
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政策支出 篇8
一、少数民族地区财政支出的规模特征
财政支出规模反映的是政府活动的范围和对经济的干预程度。测量财政支出规模的方法有两种:一种是财政支出的绝对规模, 另一种是财政支出的相对规模。财政支出的绝对规模通常用本年财政支出的绝对额表示, 支出规模越大, 表明政府活动范围越广, 但这个指标不能准确地衡量政府在整个经济中的地位和作用。财政支出的相对规模, 亦称相对财政支出, 通常用本年财政支出与本年国内生产总值的比值来表示, 相对财政支出在一定程度上反映了政府在整个经济中的地位和作用。
(一) 财政支出的绝对规模
1994年分税制改革以来, 少数民族地区的财政总收入和总支出都保持了较高的增长态势。财政总收入从1994年的201亿元增长到2007年的1661亿元, 年均增长59%。与此同时, 财政总支出也从1994年的517亿元增长到2007年的4899亿元, 年均增长65%。总体来看, 财政收入年均增速低于支出增速, 财政赤字持续扩大, 从1994年的316亿元上升到2007年的3238亿元。分阶段来看, 1995-1998年财政收入年均增速高于支出增速, 赤字减速扩大;1999-2002年收入增速低于支出增速, 赤字加速扩大;2003年至今, 收入增速高于支出增速, 赤字又呈减速扩大。
民族地区财政收支和赤字的变化与中央政府实施的财政政策和财政体制改革密切相关。例如, 1994年的分税制改革, 调动了中央和地方政府增加财政收入的积极性, 民族自治地区财政收入在随后几年的年均增长率均高于同期财政支出的增长率。1999年底我国实施西部大开发战略, 随后实施中部崛起战略, 中央政府在积聚我国975%少数民族人口的中西部地区开始实施扩张性财政政策, 目标在于促进中西部地区经济发展, 缩小东中西部经济差距。同一时期, 民族自治地区财政支出高速增长, 财政赤字规模也越来越大。2003年随着国家对民族自治地方转移支付力度加大, 财政收入与支出均呈高速增长态势, 高速增长的收入确保了扩张性财政政策的实施, 从而弥补了民族地区公共建设投资主体缺位问题, 为今后民族地区经济发展和政府财源建设夯实了基础。
(二) 财政支出的相对规模
分税制改革以来, 少数民族地区财政支出占地区生产总值GDP的比重呈先降后升的变化。从1994年到1998年, 相对财政支出一直小于15%, 1999年这一比值突破15%, 到2007年稳定在22%左右。这一变化也是与我国的财政体制改革密切联系的。1994年的分税制改革, 充实了中央政府的财政收入, 也调动了地方增收的积极性, 财政支出逐渐增加。但与民族地区对公共产品和服务的巨大需求相比, 财政支出占GDP的比值还是较低的, 这一比值还有较大的上升空间。到1999年西部大开发战略实施, 中央政府对民族地区的转移支付力度大大增加, 相对财政支出得到了高速增长。
同时, 少数民族地区财政支出的增幅大于地区生产总值的增幅。分税制改革以来, 财政支出每增长1个百分点可能带来的GDP增长率整体上不足100%, 且该指标波动较大, 说明民族地区财政支出效益不高, 但这种状况正在得到改善。今后应加强对财政支出资金的监管和审查, 深化财政支出管理体制改革, 提高财政资金使用效益。
二、少数民族地区财政支出的结构特征
以财政职能为标准, 可以把财政支出划分为基础设施建设支出、支农支出、社会文教科卫事业费、抚恤和社会福利救济金、社会保障补助支出、行政管理费及其他支出。目前少数民族地区财政支出结构的整体状况, 可归纳为以下几点:
第一, 基础设施建设支出比重逐年上升。基建支出由2000年的117亿元上升到2006年的445亿元, 年均增长47%。基建支出占地区总支出比重由2000年的10%增加到2006年的12%, 表明基础设施建设费是民族地区财政支出中非常重要的一项。随着民族地区的经济发展, 人民生活水平的提高, 社会私人投资的不断增加, 基建支出还会有所增加。
第二, 支农支出所占比重稳中有升。农业是大多数民族自治地区的支柱产业。随着2002年以后中央财政对民族地区的倾斜, 财政支农支出大幅增加, 财政支农支出所占比重稳中有升, 目前达到7%, 体现了我国国民经济正在按照城乡统筹发展方略和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针稳步较快发展。
第三, 社会文教科卫事业费所占比重波动不大。这一支出是民族地区比较大的财政支出项目, 说明我国政府历来重视对民族地区文化、教育、科学、卫生事业的投入, 提高国民整体福利水平。但同全国平均水平相比, 该投入规模还是相对不足。根据《中国民族统计年鉴》和《中国统计年鉴》数据计算, 2006年民族地区人均文教科卫事业费为480元, 全国为510元, 而像北京和上海这样的发达地区都在上千元以上。这一支出太低不仅影响民族地区国民生活和福利水平的提高, 也减弱了经济发展后劲, 不利于民族地区经济增长方式转变。
第四, 抚恤和社会福利救济金和社会保障补助支出稳中有升。随着财政总支出的增加, 国家预算用于社会保障体系建设的投入比例不断上升, 尤其是对自然灾害救济费、弱势群体社会福利补贴、社会保险基金的补助等。但与全国平均水平相比, 这一比例相对较低。一方面, 民族自治地区抚恤和社会福利救济金比例与全国平均水平大致相当, 2006年均约为3%, 但是民族地区大多处于自然灾害频发和生态环境恶劣的西部, 国家应加大对生态脆弱民族地区的抚恤和救济资金;另一方面, 民族自治地区社会保障补助支出比例低于全国, 2006年民族地区为4%, 全国为6%, 这与民族地区城镇化率较低有关。社会保障补助多是国家对城市社会保障体系建设的财政补贴, 民族地区多为欠发达的农村地区, 农村社会保障体系很不完善, 财政投入相应也较少。今后, 在继续完善城市社会保障的同时, 中央和民族地方政府还要大力发展农村社会保障, 彻底解决民族地区居民的吃饭、看病、养老等基本生存问题。
第五, 行政管理费及其他支出所占比重持续下降, 但基数太大。随着经济建设和社会公共事业的发展, 政府的社会管理职能也不断扩大, 机构规模逐年膨胀。目前民族地区财政供养人员已过万人, 行政管理费居高不下。当然, 这里统计的只是预算内的行政管理费, 如果加上预算外的、未公开的行政管理开支, 这个比重还会大大增加。民族地方政府应精简机构编制, 调减支出数量, 提高运行效率。
三、少数民族地区财政支出的区域特征
由于民族地区经济发展水平差异很大, 因而也造成了地方间财政支出结构差异比较大。民族自治地区人均财政支出呈现如下区域特征:一是除广西外, 4个自治区财政支出远高于其他自治地区。西藏人均财政支出高达7454元、内蒙古达3395元、宁夏达3200元、新疆达3310元。二是中部民族地区的财政支出普遍低于东部沿海地区。如湖北省人均财政支出仅为1242元、湖南省为1190元, 而东部沿海的广东和浙江均接近2000元。三是西南民族地区的财政支出普遍低于西北。重庆市人均财政支出为1039元、贵州省为976元、云南省为1557元, 西北最低的甘肃却达到1845元。对比全国 (2006年为2315元) , 除四大自治区、吉林、浙江和四川外, 其余13个民族地区均低于全国平均水平, 民族自治地区的财政支出总体上较少。造成这种现象的原因, 还是分税制以来, 民族地区地方财政收入太少, 而中央转移支付又多偏向四大自治区, 限制了地方财政支出规模增长, 也限制了政府刺激经济、调节收入分配等职能。
从财政支出结构来看, 民族自治地区呈现如下区域特征:第一, 行政管理费及其他支出在地方财政支出中占有最大比重, 均超过45%, 反映民族地区的财政是“吃饭财政”。第二, 除贵州外, 基础设施建设支出在西部地区的支出比重最高, 如四川达到13%, 宁夏达到20%, 西藏更高达29%;第三, 支农支出在东部和中部相对较高, 如浙江达到14%, 湖南达到7%;第四, 抚恤和社会福利救济金和社会保障补助支出在东北三省、湖南、海南相对较高, 这些都是革命老区, 如吉林达到15%, 湖南达到10%。第四, 社会文教科卫事业费在西北区比重较低, 反映这些地区财政支出结构重基建、轻民生, 仍然处于改造自然环境的社会发展状态。
四、政策建议
当前民族自治地区财政改革取得了重大进展, 财政收支逐年增加, 但财政赤字持续扩大, 相对财政支出普遍偏低, 支出结构不合理, 人均支出地区差距较大, 财政支出对经济贡献不明显等问题也日益突出。在上述分析的基础上, 这里提出若干改进和完善民族地区财政支出的对策建议。
(一) 明晰民族地方政府财权与事权的划分
财权与事权的不一致是分税制以后的突出问题。为了使民族地方政府不会因为缺乏财力而使事权得不到有效落实, 需要明确划分民族地方政府财权与事权。一方面需要思考如何扩大地方财权。通过地方主体税种的构建, 适当增加民族地方政府在税收立法、执法、司法上的一些权利, 如赋予地方政府扩大资源税的征收范围和提高其比例的权利等, 保证民族地区财力有一个稳定的来源。另一方面, 减轻民族地区社会保障支出和高等教育支出的事权责任。
(二) 改革中央对民族地区转移支付方式
目前民族地区所获得中央转移支付虽多, 却大多是一般性转移支付和专项转移支付, 最具有灵活性的税收返还却很少。税收返还主要受益者是东部发达省份, 共获得全部税收返还的一半以上。这种状况造成发达地区财政支出更为自主, 民族地区则更多受到中央的影响。同时, 财政部调查显示:一般性转移支付存在资金难以管理的问题;专项转移支付也存在中央专项过多, 项目交叉, 透明度差, 并且有些专项转移支付要求地方配套资金等诸多问题和麻烦。因此, 应改变目前税收返还按收入来源地分配的局面, 并实行公式化、透明化的转移支付制度。
(三) 合理优化民族地区财政支出结构
在继续加大中央对民族自治地区的财政投资同时, 民族地区财政支出结构需优化调整。一是退出一般竞争性领域, 加大对基础设施建设、社会公共事业的支持力度。二是充分认识农业在民族地区经济发展战略中的基础地位, 加强对农业的投入。三是加大人力资本投资, 发展教育事业。四是在不影响经济健康增长前提下, 逐步增加社会保障支出, 加强社会保障体系的建设。五是精简机构, 扭转行政管理费居高不下的局面。
(四) 特殊民族地区应具有特殊的财政支出结构
民族地区内部的经济发展差异较大, 财政支出的经济效益具有明显的地区差异。前文分析发现, 政府的基础设施投入主要在西部民族区, 支农支出主要在东部和中部民族区, 社会科教文卫事业费在西北投入太少, 这与民族自治地区千差万别的自然和地理条件、迥异的社会和经济状况有关, 所以在进行地方财政支出结构调整时, 必须充分考虑各地区的实际情况, 按照效率和公平原则, 分别进行结构调整, 不同地区区别对待。
(五) 完善财政支出管理方式, 提高资金使用效率
具体包括:加强地方财政支出管理的法规体系建设;加快地方财政部门预算改革;建立领导责任制, 遏制县级赤字与债务;强化人大对地方财政支出结构的法律监督;完善地方债权融资缓解地方预算约束等等。
参考文献
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政策支出 篇9
财政支出是财政活动对经济的影响作用的主要表现方式, 是政府实现干预和调节经济的职能的重要手段。自19世纪后期近代财政学奠基人阿道夫·瓦格纳开始, 国外经济学家们就开始关注政府规模的增长, 财政支出增长成为广泛讨论的问题。自我国改革开放以来, 财政体制改革不断深化, 财政支出对于经济发展具有深远作用。
鉴于我国历经从计划经济向社会主义市场经济转变的发展历程, 西方财政支出理论对于我国财政支出增长的解释需要结合我国特殊国情来分析。本文试图分析我国财政支出现状, 并探讨财政支出的影响因素对我国地方政府支出影响的程度和方向, 并对于如何合理化财政支出规模提出了政策建议。
二、关于财政支出增长理论的文献综述
(一) 适用于解释需求方面的理论
1、瓦格纳法则即“公共支出不断增长法则”, 法则认为许多公共物品比如教育和福利的需求具有正的收入弹性, 当收入增长时, 财政支出会随之以更大的比例增长。David L.Lindauer认为瓦格纳法则适用于需求的传统分析。
2、消费者偏好理论。Stiglitz等认为财政支出的增长是由于公民 (即消费者) 对于财政支出的偏好大于对其私人支出的偏好。Musgrave认为消费者对于公共产品的需求主要源自一下原因:自然垄断的行业生产更适用于公共生产、公共生产的雇佣关系更受劳动者欢迎;公共生产可以创造就业, 并有助于改善劳动力市场的结构性失衡。
(二) 适用于解释供给方面的理论
1、不平衡增长理论。
Baumol认为在工业化发展进程中, 由于部门间的技术发展速度的区别, 服务部门的生产力增长慢于非服务部门, 但部门间工资水平相同。由于政府组织的公共生产集中于服务密集型产业, 所以政府提供公共产品和服务的水平保持不变的情况下, 政府生产的成本就会加大。
2、财政支出规律。
财政支出具有向上的刚性, 导致支出规模呈现增长的趋势。Peacock和Wiseman认为, 政府财政支出应该紧密结合国民对税收水平的容忍程度。如果政府意图通过政府储蓄来提高国民储蓄, 那么税收收入将更多的转化成财政支出。
(三) 经济发展理论
David L.Lindauer认为对发展中国家来说, 需要考虑到其特有的时代背景:经济发展理论和宏观调控理论的壮大, 对发展中国家公共部门的的扩张产生了深远影响。发展理论模型重视发展中国家市场失灵的范围, 平衡增长、重新再分配和需求战略等都要求有大政府。研究经济增长源泉的部分理论认为人力资本起到重要作用, 这一思想使得政府倾向于在教育和医疗等领域支出更多。今后随后的理论强调市场才是经济增长的动力, 政府不是经济增长的源泉, 但是早期的理论仍然产生了深远影响。
三、我国政府财政支出规模的现状
(一) 我国地方政府财政支出占比呈上升趋势, 绝对规模日益扩大
我国地方财政支出占全国总财政支出的比重一直处于稳步上升的趋势 (从1980年的46%上升到2011年的85%) , 这表明地方政府财政权力大幅度提高, 财政支出规模达到前所未有的程度, 我国的财政支出结构显示我国的财政支出以地方财政支出为主要内容, 故本文拟重点以地方政府财政支出为主要分析对象。
自1978年改革开放以来, 我国地方政府财政支出的发展趋势验证了公共支出不断增长法则 (瓦格纳法则) , 其绝对支出额规模持续增长。我国政府的职能范围不断随着经济的发展而扩大, 经常采取干预和调节经济的动作, 这都需要采用财政支出的手段, 导致支出绝对额规模的不断增加。我国地方政府的财政支出在1978年为590亿元, 之后持续迅猛增长, 到1990年已达到2, 080亿元, 接近1978年规模的4倍, 到2011年地方支出达到9, 2734亿元, 为1978年规模的157倍。在1990年以前, 地方政府财政支出绝对额规模一直相对较小, 主要是因为经济总量规模有限, 经济发展水平尚不高。1990年以后, 我国经济实现飞速发展。1990年中国人均GDP增速只有2.3%, 但1990年以后每年增速都保持在7%以上, 这大力推动了我国地方财政支出规模的爆发增长。
(二) 我国地方财政支出占GDP比重呈U型趋势
衡量政府规模的指标有多种, 本文采取的是衡量指标是普遍采用的财政支出占GDP的比重, 因为这一指标更贴近实际, 表现为财政对GDP的实际使用和支配规模, 能够更全面、准确的反应财政对经济运行的调控能力。
尽管地方财政支出占全国总财政支出的比重从1980年的46%上升到2011年的85%, 地方财政支出占GDP的比重并未稳步上升, 而是呈现出先下降后上升的趋势:从1978年的16.2%下降到1995年的7.9%, 之后又逐年上升至2011年的19.6%。不难发现, 地方财政支出占GDP的比重呈现U型趋势, 财政支出/GDP在2000年以来上升了9.2个百分点, 说明中国地方政府自财政分税改革以来财政权力已达到历史最高位, 地方政府财政规模比经济增长的速度还要快。
四、我国地方政府财政支出规模影响因素分析
我国快速增长的地方财政支出规模受何因素影响?其占GDP比重的U型趋势有何解释?笔者拟从地方政府收入水平、预算软约束条件、城镇化率、人口规模增长、收入分配、市场机制、财政分权七个方面来探讨我国地方政府财政支出的影响因素。
(一) 地方政府收入水平
地方政府的收入水平高低直接影响到地方财政支出的规模。我国计划经济阶段, 地方政府的财政收入水平对支出的影响相对较小, 因为财政支出主要依据计划体制而定。但在1994年以后, 随着经济体制改革的不断深化, 地方财政收入对支出的正向影响开始变得显著, 财政收入水平的增长引起财政支出规模的更大幅度的增长。
(二) 预算软约束
由于地方政府的财权还处于界定不够清晰的状态, 地方财政收入权和支出权的在结构上存在一定程度扭曲, 体制原因导致我国地方政府一方面财政收入规模不断膨胀增长、另一方面对于公共产品和服务的提供仍存不足这一矛盾现象。在预算软约束条件下, 庞大的政府行政费用支出没有明确和具体的控制体系, 地方政府行政开支占政府财政收入的比重持续走高。改善财政收支效率, 预算软约束问题必须得到解决。
(三) 城镇化率
2011年我国城镇化率达到51%, 首次超过50%, 这一数字的背后是多年来政府对于基础设施建设的大力投资。在快速城镇化阶段, 地方政府对于基础设施建设等领域的重视, 促进了地方财政支出的持续增长。
(四) 人口规模增长
人口的增长对于财政支出规模的影响总体呈现正向作用, 但在经济的不同发展阶段其影响程度有所不同。在计划经济时期, 我国财政支出规模并没随较快的人口增长而有有较大幅度的提高, 因为计划下的财政活动并没有充分考虑财政支出对于社会公共需求的满足, 而人口是社会公共需求的一个影响因素。随着我国市场化体制的引入和财政体制改革的不断深化, 人口的增长速度促进地方财政支出规模的膨胀。
(五) 收入分配
随着我国社会主义市场化经济的建设, 收入分配不公问题日益严重, 成为一个突出的社会问题。居民收入差距日渐扩大, 一定程度上制约了经济发展。为了调整收入分配结构、缩小收入差距和保持社会稳定, 政府需要确保社会保障全面覆盖、加强对低收入人群的转移支付、提高国民教育支出, 这将促进地方政府财政支出的增长。
(六) 市场体制
政府职能和市场功能的界定是经济改革的重要内容之一。改革开放以来, 我国由计划经济逐渐过渡到市场经济, 政府和市场作为资源配置的两大主体, 在市场成为调节经济的主导力量之后, 政府相应的职能范围有所改变, 继而引起政府财政支出结构的变化, 进而导致财政支出的规模发生变化。尽管政府职能范围在市场经济的建设初期会有所缩小, 但是随着经济市场化的逐渐成熟, 政府职能并不会随着市场化程度提高而无限减少, 政府仍然起到对经济活动的宏观指导作用
(七) 财政分权
我国自1978年以来的从集权到分权、从收权到放权的体制改革过程中, 许多本来由中央承担的职责逐步下放给地方政府, 地方政府具备了更大的资源支配权力, 但来自中央的自上而下的监督机制和来自社会公众的监督都存在一定程度的缺失, 导致权力和约束的失衡。这种失衡引起地方政府财政支出的急剧膨胀,
五、政策建议
(一) 明确地方政府职能的界定, 优化责任结构
改革开放以来, 我国经济逐步从计划经济体制向市场经济体制转变, 政府职能范围随之进行变革。在当前的市场化环境条件下, 由于计划经济的遗留影响, 政府职能的定位仍存在越位和缺位影响。需要进一步确定。调整政府职能, 明确相关责任, 将有助于优化地方支出, 提高财政支出的效率。
(二) 调整政府支出的结构比例, 合理化分类支出的规模
平新乔的研究认为, 我国地方政府财政支出占GDP的比重在国际上都是高的, 所以地方政府公共支出的问题更多的是支出结构的不合理。在当前的地方财政支出中, 行政管理支出等规模相对过高, 教育和社会保障支出等规模又相对过低, 所以优化地方政府支出结构, 对于提升政府职能效用是很重要的一个环节。地方财政支出未来的重点应该在于教育、医疗和基础设施建设等促进社会稳定性的公共产品和服务, 减少对于经济建设的干预和行政管理的支出。
参考文献
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政策支出 篇10
一、我国法定支出规定及特征分析
总体来看,法定支出项目通常涉及到教育、农业、科技、宣传文化、医疗、环境保护、人口和计划生育经费等领域,在中国甚至还包括上级政府无经费式的指令和决定,例如中央政府为地方公务员设定统一的工资水平及增减档次。通过对相关的法律法规进行梳理,可以大致了解我国法定支出的分布脉络。
1. 当前法定支出的相关规定。
我国法规规定:国家财政每年对科技、教育、农业等的投入增长幅度都应高于国家财政经常性收入的增长幅度。表1对我国政府预算支出编制中需遵循的法律法规做了一番考察。
从表1中可以看出,总计有10多项法律、部门法规、政府文件和各种形式的“达标”决定,规定着各级政府必须将其财政资金的一定比例专项用于特定的支出项目,既有定性指标,也有定量指标,而且几乎都是在20世纪90年代陆续出台的,虽然少数法律已经过修订,但有关法定支出的条款依然被保留[1]。
2. 法定支出呈现两大特点。
第一,法定支出是特定历史条件下的产物。由于所涉及的基本上属于与民生息息相关的领域,而且在中国长期追逐GDP增长的政绩考核体制下,又极容易被忽视的公共部门范畴,法定支出作为优化财政支出结构的保障性条款才应运而生。不可否认,在特定的时期寻求法律和行政途径,对于保障这类事业发展有必要的经费投入,从而促进相关事业发展具有重要意义[2]。第二,考核法定支出的定量指标有所差别。虽然都采用相对数表示,但参照物却并不统一,要么与GDP相比,如到某某年为止,特定支出规模占GDP份额需达到法定比例,强调总量投入;要么与财政经常性收入相比,规定特定支出的增幅需高于财政经常性收入的增幅,强调的是增量分配。近年来伴随着GDP基数的日益升高,经常性财政收入更以大大超过GDP的增幅在高涨,达到法定比例要求必定面临着越来越严峻的挑战。
二、法定支出政策的执行现况分析
进一步研究得知,旨在优化我国财政支出结构的一系列法定支出,实际执行的效果却并不乐观。具体表现如下:
资料来源:作者根据相关法律法规整理
1. 远未达到“法定比例”的法定支出。表2以教育及科研经费为例,考察了近年来的总投入状况。
资料来源:(1)中国统计年鉴整理(2)财政部主页(http://www.mof.gov.cn)
首先,“法定支出”并未完全得到保障。数据表明,近5年间国家财政性教育经费占GDP的比重不升反降,降幅达0.69个百分点,离4%法定支出比例也似乎越来越远。而全社会研究与发展(R&D)经费是国际上衡量科技投入水平高低的通用指标,也是科技进步和创新的基础,这一指标近年来虽有所上升,2006年达历史最高水平3000亿元,占当年GDP总额的1.40%(财政投入只占总经费的33.4%),而这却是6年前就应完成的法定目标。
其次,有限的财政投入支出使用结构不尽合理。表现为人员经费占事业发展经费的比例太高,过多的用于人头费的开支偏离了加快事业发展的目的;同时为弥补公用经费的不足,挤占法定支出中的事业经费也时常发生,真正用于发展公共资金就更少了。
其实不仅是教育和科研投入,其它法定支出领域的状况也大致类似,这些法规在实践中似乎陷入了“有法不依”的尴尬境地,严格说来不但各级人大审议预算时难以通过,而且政府还必须承担违法责任,为规避这种违法风险,各级政府自然采取了相应的对策,其中编制预算时“缩水式”的指标测算即是策略之一。
2.“缩水式”的指标测算绕开了法定支出的制约。
前文中提到,GDP数值和经常性收入的增幅是确定法定支出比例的两个重要参照对象,然而值得关注的是,与国外年度之间较稳定的经济增长数据不同,我国年份之间的波动较大,特别是预决算数之间的差额悬殊,这就为人为操纵法定目标的实现埋下了伏笔。
以经常性收入增幅为例,我国财政收入每年以近千亿的幅度增长,且在这部分增长额中,大都由于经常性税收收入“意外”超预算增长而形成[3]。虽然经济的长足发展为此奠定了增长的基础,但这种连年的、大幅度的超收趋势,则不得不承认我国的收入预测机制存在着缺陷,同时也令人怀疑,财政部门编制收入预算时主观上是否将“余地”留得太大,即故意减少经常性收入估算值。表3是沿海某经济特区近两年财政收入(主要是税收收入)的超收状况。
资料来源:《关于X市2005年预算执行情况和2006年预算草案的报告》和《关于X市2006年预算执行情况和2007年预算草案的报告》提供的数据计算整理
从上表3可以看出,连续两年都是决算收入远远超过预算数,表面上归结为年末有增收,但事实却是对预算数的故意“缩水”[4]。运用这种策略,政府至少可以“一石三鸟”,除相关领导和部门可以获取数额不菲的超收任务提成奖和体现政绩外,关键是这部分“意外”财力的使用并不受约束,脱离了预算监督,而更重要的是为绕开刚性的法定支出提供了可能。由于大多数法律只是规定各级政府每年对该部门投入应当高于其财政经常性收入的增长幅度,那么如何拿捏预算案中“经常性收入的增幅”对于各级政府来说就十分重要,这一关键指标的预算数(“预测数”)和决算数(“意外”增长)之间的差数值越大,这一策略就运用得越成功。表4反映该市这两年来法定支出项目的实际执行状况。
根据对2005—2006年的预算安排和执行现况的对比,上述策略的确起到了控制法定支出的作用。该市农业、教育和科技投入在年初预算案似乎都符合法定增长比例,明显高于经常性财政收入的增幅,然而与一般预算支出相比较,其预算数和实际数两者之差几乎都是负值,后者均小于前者。这就是说,在这两年预算执行中,增收部分没有用于法定支出,年初预算安排中的一些法定支出项目,在预算审批时看起来“合法”,可执行结果却“不合法”,呈现低增长甚至负增长。通过缩水式的指标估算方式,各级政府似乎寻找到了应付法规的良策,法定支出规定的实际效果自然是大打折扣。
由此看来,法定支出的执行的确陷入了困境,甚至是来自各级政府有关部门“技巧性”的抵制,法定比例迟迟未达到也就不足为怪了。
3. 加剧了缺乏绩效分析的“投入式”预算模式的形成。
中国政府的预算决策机制是控制投入而非结果(产出),缺乏事中和事后审查的一套追踪问效的问责机制,在这种预算体制环境下,各支出单位就形成一种预期,争取到最大份额的预算资金就成了其唯一的目标,形成对公共资金规模的无限膨胀欲,这恰恰是一种粗放型的预算管理手段。而那些法定支出的领域和支出机构每年都可以借此坐享其成,无论其支出绩效如何,也不必向支出审查者提供足以证明其支出正当性和有效性的任何文件,只讲投入,不讲产出。事实证明,法律本身并不能确保资金被用于规定的用途(截留、挪用、腐败和管理效率都可能导致在法定支出的名义下资源流向其他地方),就算指定用途,也远不足以确保这些支出产生预期的绩效,必将造成财政资金的浪费。
三、法定支出政策与执行现况间产生差异性的原因分析
毋庸置疑,法律条文规定和现实之间存在较大程度的差异,究其缘由,有三个方面:
1. 关键性概念界定模糊。
由于各项法定支出缺乏具体的操作细则,特别是关键性的概念定位模糊,这就为人为化解矛盾带来了可能。一是增加县级以上地方财政投入。如《农业法》第三十八条规定:“县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。”然而,各地对“农业总投入”的具体内容理解不一,如将与农沾边的绿化、退耕还林、镇街建设等支出置于其中,达到法定比例的可能性无疑会增大[5]。此外,与教育相关的法规中对“教育财政拨款”的含义的理解也是相当模糊的,比如是只涵盖预算内教育拨款,还是包括预算外财政拨款和教育费附加的投入并无定论。即使是财政预算内教育拨款,教育部门与财政预算的统计口径也存有差异,前者是一个全社会教育经费投入的大概念,而后者则是按预算科目分类统计的,两者的统计方法相互交错,不但增加了考核的复杂性,而且政府同样可以按有利于自身的角度去解释。二是减少国家财政经常性收入。作为参照物的“财政经常性收入”的概念,即使不考虑上述提到的超收因素,财政部的文件与各地的理解也有出入,前者包括三项,即地方一般预算收入、各种返还及所得税分享改革增加的一般性转移支付收入[6],而各省公告中通常只包括第一项,分母缩小了,法定份额自然很容易达到。
资料来源:同表3
显然,各项事业的投入到底是否符合法定支出的要求,由于地方各级政府对相关支出所涵盖的内容的理解不同而很难作出准确判断,这种带有一定随意性的做法,不但使法定支出在实践中遭遇到尴尬,也有失其严肃性。
2. 严重脱离了国情的法定指标。
特别是对于地方财政而言,由于分税分级预算管理体制的欠完善,我国地方政府事权和财权呈现明显的“倒三角”型。据有关资料统计,近年来地方税收收入占整个税收收入的比重平均为47.45%,而地方财政支出占整个财政支出的比重平均为70.13%[7],更何况又缺乏科学的转移支付制度来弥补地方政府的财政缺口。可以这样认为,越是基层地区,越是欠发达地区,法定支出压力就越大。在一些省每年仅教育、农业、科技三项按法律要求安排的支出增长就要占当年新增财力的一半以上,即各级政府有限的财力和众多的法定支出之间存在着矛盾。另外,法定支出是否保留及其比例大小缺乏一定的时效性,即当某领域投入不足的状况得到根本改善时,未适时、适势地进行调整,支出额只增不减势必影响到其他方面的平衡,使预算平衡和调整的余地极小,从而给各级、各地财政造成巨大的压力。
3.“合法”却不“合理”的法规。
事实上,政府预算行为不同支出项目间优先顺序的排列过程,必然会导致不同部门、项目以及受益人之间对公共资金的支配权相互竞争,正由于存在着这样的竞争和妥协的政治协商机制,公共资金才能优化配置。而诸多部门借助于法律法规来强化其在预算分配中的竞争力,硬性介入财政资金的分配过程中,相当于每项法定支出背后都悬着一把“上方宝剑”,从而对预算决策形成了强大的制约,当然会受到来自预算核心部门的抵制。
此外,以法定支出方式预先制定某个特定领域的资金安排(专款专用),使得这个领域不必通过预算竞争来获取资源,反过来削弱了“优胜劣汰”这一宝贵的选择机制在预算过程中的积极作用。也就是说,直接以法的形式否定了政府的预算分配权,甚至与一级政府、一级预算的基本原则不相容,法律制定之初在法理上都讲不通,法律的执行效果不理想也在情理之中了。
四、结论
从某种程度上看,法定支出的规定是部门性法规延伸到财政分配领域的具体体现,它人为地肢解了正式规则下财政的预算分配权,与公共财政框架下民主和科学理财的理念不相容,明显带有计划经济时期的色彩。笔者认为解决问题的思路主要有两条:
1. 从短期看,承认法定支出规定有一定的现实性,重在规范。
首先是对法规进行修订。当初这些支出比例确定,要么是参照国际惯例强行“移植”而忽略了国情,要么根据某行业当时的发展而缺乏与时俱进,事实上同一问题在不同级次和地区的表现不同,相应的法定比例也应有所不同,而不应采取一刀切的方式,可规定法定支出实行幅度比例、级差比例,各级、各地政府再根据各自的实际确定具体可行的方案,在此基础上还应该适时、适势地修改直至最终废止,如教育支出,中央与省级的支出特别是中央教育所占比重必须相应提高,以减轻县乡级支出压力。其次,鉴于目前法律之间不衔接甚至相互冲突的情况,需将这类有关的规定统一归口到《预算法》,修正相关法律、法规,使之与《预算法》相协调,树立《预算法》的权威地位;同时还需加强法定支出的释法,明确界定法定比例的具体内容、口径,以降低实际操作的难度。最后应调整优化法定支出结构,降低人员和公用经费的支出比重,提高项目支出比重,真正将法定支出用到事业发展上,提高特定行业财政配置的效率。
2. 从长期看,改变预算管理的模式,逐步取消法定支出才是治本之策。
借鉴西方日渐兴起的绩效预算管理方法,将预算控制的侧重点从传统控制投入转变为控制产出。事实上预算监督的重点并不是各部门的事业发展支出是否达到了法定支出的标准,即其投入资金有没有遵从预算,支出规模有多大,取而代之的是要求各支出部门和机构对预算资源的使用结果负责,关注的焦点需从合规性转向绩效性方面。在产出控制的模式下,大规模的投入必须保证有高效率,从而将财政投入成本与效益联系起来,提高预算资金的使用效率,也从制度上杜绝了各部门争夺财政资金的现象。只有这样,一味的争夺公共资金而不考虑业绩的情况才会改变。当然,这就要求政府要进行详尽的预算分析,搜集整理关于规划和绩效方面的信息,从而建立起科学的评估体系加以配套,这将是今后一段时期预算管理的重中之重。
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政策支出 篇11
一、中青宝公司简介
中青宝于2010年2月11日在深圳证券交易所创业板上市, 股票简称“中青宝”, 该公司是一家具有自主研发能力、运营能力、代理能力的专业化网络游戏公司。
中青宝拥有一批业界优秀人才, 是“深圳市重点文化企业”、“深圳市高新技术企业”、“深圳市重点软件企业”, 现已拥有《大清帝国》、《战国英雄》、《抗战On Line》、《天道》、《亮剑》和《千秋》等多款产品。中青宝曾先后自主研发运营《战国英雄》、《抗战英雄传》以及《天道》、《亮剑》、《梦回山海》、《天朝》、《抗战2》等多款优秀产品, 全新产品有《兵王》、《暗黑纪元》、《三国游侠》、《醉八仙》、《亮剑2》等。
2013年初, 中青宝制定了“四横一纵”的中长期发展战略, 即“客户端游戏业务线”、“网页游戏业务线”、“手机游戏业务线”、“社交平台业务线”, 归结为四条平衡的业务体系, 成为“四横”。“海外业务线”则为一条纵向业务线, 贯穿上述“四横”业务线。
二、中青宝的业绩
1. 市场表现。
表1的数据表明, 自上市至2013年6月, 中青宝的表现一直逊于创业板指数, 也就是说, 投资者对中青宝的评价一直低于创业板平均收益水平, 对其未来的发展评价不高。而自2013年6月起, 中青宝的表现则大幅高于市场平均收益, 说明投资者对其未来收益非常期待。
金额单位:元
注:上市后到2013年底, 中青宝股票最高价为2013年9月6日的90.48元, 最低价为2012年12月4日的8.4元。
2. 会计业绩。
根据中青宝财务报表披露的业绩情况, 该公司处于健康的发展状态, 具体表现为, 自2010年上市以来, 总资产、销售收入、毛利、净资产和经营活动现金净流量都持续增长, 员工人数不断扩大。特别是经营活动现金净流量在2013年有很大幅度的增加 (见表2) , 并扭转了经营活动现金净流量 (CFO) 上市以来一直低于净利润的状况, CFO大大超过当期净利润, 说明公司主营业务创造现金流的能力有所增强, 利润的质量有所改善。2011年销售费用的大幅增加是导致营业利润为负的主要原因之一, 这一状况在2013年得到了改善, 销售费用率从2012年的46%大幅下降到26%, 管理费用的控制持续得到改善, 表明公司的经营效率提高。2011与2012年净利润的主要来源是营业外收入 (政府补助与税费返还) , 到2013年营业利润成为净利润的主体。
从投资活动现金净流量可知, 该公司一直保持较大规模的投资活动, 投资的资金主要来自于上市筹集到的股权资金。2010~2012年主要以固定资产、无形资产的投资为主, 2013年投资活动主体是对外的长期股权投资, 这反映出公司投资和发展战略方式发生了转变, 从内源扩张转向外源扩张, 体现了从传统网络、页游型公司向移动互联网娱乐内容提供商的战略转移。
筹资活动在2010年后均为净流出, 2010年是公司上市的年度, 因此有巨额的筹资活动的资金净流入, 但之后的年度净流出主要由股利分红的支付引起, 公司的债务负担低, 以流动负债为主, 资产负债率保持在较低水平, 2013年提高幅度较大, 是由其他应付款的大幅增加所引起的。
金额单位:万元
三、中青宝业绩疑点
2013年, 中青宝的业绩受到质疑, 可能跟下面的四个原因有关:
1. 前期会计差错。
2012年9月28日公司公告了《关于前期重要会计差错更正的议案》。该公告涉及数项会计差错的更正, 追溯调整结果为:2010年度调减归属于母公司普通股股东的净利润2 409 081.79元, 2011年度调减归属于母公司普通股股东的净利润4 248 390.64元。具体包括四个方面:①将2010年资本化的研发支出改为费用化处理, 涉及金额113 801.04元;②对2011年已确认收入但未结转相关成本的调整, 调增营业成本和调减开发支出78 590.26元;③2011年少计提工资费用, 调增开发支出和应付职工薪酬207 371.13元;④对无形资产游戏产品和开发支出补提减值准备, 2010年和2011年各公司汇总补提减值准备8 421 282.79元。这些前期差错表明, 公司有通过少计费用的方式虚增利润的行为, 虚增的利润分别占调整后净利润的7.28%和29.3%, 将误导投资者对公司盈利能力的判断。
2. 会计估计变更。
2012年9月24日公司公布了《关于公司会计估计变更的议案》, 根据该决议, 公司无形资产网页游戏、手机游戏和社交游戏的摊销年限由原来的5年改为1年, 本次变更适用于未来适用法, 从2012年10月1日起执行, 不需要对以前年度的财务数据进行追溯调整。公司董事会认为, 公司修订后的无形资产 (游戏产品) 分类摊销将更加符合游戏的生命周期, 从而能够更准确地反映公司无形资产游戏产品的摊销情况和资产价值, 提供更准确的会计信息。
该变更对2012年财务数据的影响:无形资产减少约1 000万元, 营业成本相应增加约1 000万元。此举将减少以后会计期间无形资产摊销对利润的不利影响, 有利于后期会计利润的表现。当公司开发出来的游戏产品的摊销期限变成1年时, 其效果相当于费用化处理, 看起来似乎更为稳健了, 但是公司可以通过开发支出转为“无形资产”的速度和规模控制费用化, 从而影响利润的大小。
3. 股票期权激励。
中青宝公司实施股权激励计划, 2013年9月24日, 公司第二届董事会第二十四次 (临时) 会议审议通过了《关于股票期权激励计划所涉预留股票期权授予相关事项的议案》, 议案就股票期权的实施对象、实施条件、行权价格、行权程序等重要事项进行了规定, 其中关于业绩的要求如表3所示。因此, 中青宝的管理层有动机在弹性的范围内会尽量满足行权对业绩的要求。根据表4的数据, 第一次行权 (根据2012年度的考核) 扣除非经常性损益的净利润2012年业绩较2011年增长了21%, 扣除非经常性损益后的加权净资产收益率下降了1%, 没有达到行权的要求。但第二次行权 (根据2013年度的考核) 的要求是达到了的。因此, 研发的资本化处理有利于股权激励的实施, 否则将达不到行权的要求。
注:净利润增长率中, 净利润的指标以扣除非经常性损益的净利润与不扣除非经常性损益的净利润二者孰低者作为计算依据。加权平均净资产收益率指标以扣除非经常性损益的加权平均净资产收益率与不扣除非经常性损益的加权平均净资产收益率二者孰低者作为计算依据。
金额单位:元
4. 研发阶段的划分。
2012年年报显示, 公司根据网络游戏项目开发管理的流程, 将其内部研究开发项目划为研究阶段和开发阶段。其中, 项目策划阶段与项目立项阶段作为研究阶段, 项目计划阶段、项目实施与执行阶段和项目验收阶段作为开发阶段。研究阶段起点为游戏策划, 终点为立项评审通过, 表明公司研发中心判断该项目在技术上、商业上等具有可行性;开发阶段的起点为项目开发计划, 终点为项目相关测试完成后可进入商业运营。
但同时中青宝公司也承认, 由于游戏玩家的喜好经常转变, 为保持长期盈利, 公司必须持续开发玩家欢迎的新游戏。公司自主研发的网络游戏能否成功, 很大程度上取决于公司是否能预测游戏玩家口味及喜好的转变, 能否就此做出有效响应, 制定出有效的开发计划并组织人员、资金、技术最终完成新游戏的开发。中间任何一个环节出现问题都可能导致新游戏创意不被市场接受, 或者创意在技术上无法实现, 或者竞争对手先于公司推出类似的游戏。而一款新游戏的推出, 公司需要在前期投入大量的研发开支、初期的推广费、服务器托管费、带宽租赁费等, 若开发运营不成功, 新游戏产生的收益可能不能抵补上述支出, 会削弱公司未来的盈利能力及增长前景。
从前文前期差错的内容来看, 包括了对开发支出的减值计提, 说明公司在开发的项目能否开发出最终具有商业价值的游戏产品具有较大的不确定性, 说明之前的资本化处理是有些过度的。从会计估计变更来看, 其无形资产游戏产品的摊销期限由5年变成1年, 说明其研发出来的产品市场寿命大大缩短。一项资产的服务期限为1年, 在列报时是否按长期资产列报值得考虑。如果中青宝游戏产品的有效期是1年, 那么开发支出这个项目将变成一个名副其实的蓄水池, 有多少开发支出能转入无形资产进而进行摊销将视情况而定, 否则将留在“开发支出”中, 变成资产负债表中的虚拟资产。
四、中青宝盈余管理是机会主义行为还是基于契约的有效执行?
会计信息对企业经济活动的反映方式颇有“横看成岭侧成峰, 远近高低各不同”的境界, 就像企业的盈余, 没人知道哪个数据才是“真正的盈余”, 会计总是试图尽量去描绘出关于企业业绩的真实图景, 其中的方式之一是允许企业根据自身情况选择最“适合”的会计方法。基于契约观的会计信息有用论认为, 会计信息是契约订立和履行的依据, 其中最为关键的是会计政策的选择。而会计政策的选择是多种目标博弈后的一个表象, 其中既有机会主义行为的因素, 也有有效订约的结果。机会主义是指公司的管理层利用会计政策的选择权做出对自己有利而损害股东的行为, 而有效订约是指在连续多期签约的情况下, 管理层在选择会计政策时会考虑未来续约及其可能的惩罚, 因此在选择会计政策时以降低契约各方代理成本为目标, 实现公司的价值最大化, 而不仅仅是管理层的效用最大化。
对于中青宝, 公司研发投入的会计处理费用化还是资本化将对损益产生重大的影响。上述四个方面的原因都与研发活动相关。市场对中青宝业绩的质疑主要针对的是其研发支出会计处理, 认为其过于激进 (见表5) 。
金额单位:元
在2012年的年报中, 明确表明“本期开发支出占本期研究开发项目支出总额的比例100%”, 2013年年报披露的开发支出为1.28亿元, 占年度研发支出的85.03%。但根据中青宝2013年年报的披露, 2011~2013年, 资本化研发支出占研发投入的比例分别为90.62%、91.91%和85.03%, 似乎是修正和补充了2012年和2011年的相关信息, 信息变得更清晰一些。如果公司将研发支出费用化的比例提高一些, 中青宝上市四年来的利润都将为负数。但问题是, 多大的比例是合适的呢?没有人能完美地回答这个问题。只要是真正用于研发活动, 对投资者而言都是可以接受的, 因为中青宝的上市融资规模可以保证这样的投入, 投资者关心的是有多少这样的投入, 如果给予足够的时间, 这些研发是否带来预期的回报。因此, 对研发信息进行详细而清晰的披露才是关键。而对此, 中青宝是有些语焉不详的, 这就加大了市场对它的质疑。
对外公布的业绩既有管理层为获取股权激励进行盈余管理的成分, 也有不让公司连续亏损而被退市的考虑, 符合最大化股东利益的原则。但这是否会影响潜在股东的利益呢?其实从中青宝的市场业绩分析来看, 投资者还是比较理性的, 没有受业绩的摆布。有学者认为, 若我们观察到的世界反映了最优经济行为, 那么, 盈余管理就是内生于合约均衡之中的, 契约的各方已经理性地预见到发生盈余管理的可能性, 并在契约设计中反映了它们。也有部分经验证据证明投资者能够看破上市公司的盈余管理, 且盈余管理既可能导致资源错误配置, 也可能有助于经理人可靠传递其私人信息给外部利益相关者, 进而有利于改进资源配置 (Healy和Wahlen, 1999) 。
其实如果考虑到我国特有的资本市场监管规则, 中青宝较为激进的资本化处理方式是意料之中的, 否则这家公司已经被退市了。软件开发企业的创业初期, 投入大而收益低是很正常的, 2011~2013年, 中青宝每年的研发投入分别达到1.3亿、1.32亿和1.51亿元, 占各年收入比例为98.39%、71.85%和46.68%, 投入产生的经济效益具有滞后性, 对当期的利润往往不利。像亚马逊这样的互联网企业, 在创业初期, 也经历了很惨淡的业绩表现。如果它处在我国这样的环境中, 恐怕早就因连续亏损而退市了。
谢德仁 (2011) 认为有些盈余管理动机本身就是由资本市场监管机构所制定的规则有意或无意引致的。我国的上市公司长期以来盈余管理的目的主要在于满足资本市场监管规则之要求, 其中, 上市公司增加利润之盈余管理的主要目的在于避免发生亏损或避免持续亏损或为保配股资格而最终导致股票被暂停上市 (停牌) 乃至终止上市 (摘牌) 。因此, 中青宝激进的资本化政策也是对监管规则的一种合理反应, 是为了避免由于巨额开发支出费用化而导致出现亏损, 让投资者产生不必要的误解和因亏损被停牌甚至被迫退市。公司2013年的业绩似乎给公司一个很大的肯定, 利润有了实质性的提升, 研发支出的费用化比例也有所提高, 从2011年的98.39%的资本化率, 到2013年的85.03%, 盈余趋于稳健。如果说比较激进的资本化处理让公司避免了亏损, 获得了一个更为宽容的外部环境, 可以稳步推进既定的战略, 让投资者看到了未来收益的希望, 是不是一个共赢的结果呢?
中青宝确实利用了会计准则给予企业的自由裁量权, 既有机会主义的成分, 如前期差错更正、会计估计变更、股权激励, 更有基于有效订约观的权衡, 如避免停牌或退市, 各种动机杂糅在一起, 形成了我们看到的一个结果。撇开对盈利和亏损的固有判断, 即盈利即好、亏损是坏的心理预期, 以更长远的目光评价公司的投资行为或许是更好的方式。
五、反思:研发信息披露是关键
我国上市公司的监管规则, 如ST制度, 是出于保护投资者的目的, 提示其投资对象可能存在持续经营的风险, 但是, 这样的制度对于新兴产业如软件开发、互联网企业等是否合适是需要反思的。像中青宝这样的游戏开发行业, 主要依靠技术创新、产品创新和商业模式创新获利, 由于技术和产业的复杂多变, 其游戏开发、盈利模式和市场开发面临很多的不确定性, 投资风险较大, 两年不能盈利就要被ST另眼相看, 给公司增加了开展业务创新活动的阻力, 也让公司承受比国外竞争者更多的约束。其实, 对亏损可以更宽容些, 只要这是企业发展中必要的投入, 对投资者来讲, 他们要知道的是企业把钱用到哪里去了, 亏损的原因是什么, 如实、充分的披露更为重要。今年, 阿里巴巴最终花落美国资本市场, 这或许会让国内的众多投资者大感失望吧。境外的资本市场已经囊括了我国互联网、新能源、芯片设计、新媒体、通讯、信息、现代服务和生物医药新兴行业的代表性企业, 现有的资本市场体制落后于实体经济发展的需要了。难道我们还要把更多公司让给海外的投资者去享受投资的乐趣吗?
随着资本市场的不断发展, 投资者也逐渐成熟, 不会简单地从公司利润的多少去评价公司, 与其武断地要求连续亏损两年就要被特殊处理, 不如把判断公司是否有持续经营能力的权利 (也是责任) 交给投资者自己, 监管者应当要求公司提供更清晰透明的信息, 强调信息披露的质量, 让投资者去监管公司, 让公司对自己的行为负责, 监管者负责建立健全法律制度, 严格执法, 严厉打击虚假披露、欺诈投资者等违法违规行为, 让有能力并诚信经营的企业有足够的时间和空间建立起成熟的盈利模式并发展壮大起来, 给投资者带来丰厚的回报。
参考文献