支出效益（通用5篇）
支出效益 篇1
高校系非营利组织, 支出并非越少越好, 支出少尤其是教学、科研支出少将直接影响到学生的培养质量, 违背高校的宗旨, 因此, 高校的支出效益是保持合理的支出结构、收支平衡、将钱用好 (用在教学、科研等核心业务上) 及必要支出有充足的经费保障。高校扩招以来, 师生规模不断扩大, 支出配置的速度却没有跟上规模扩大的速度, 支出不足与支出浪费并存, 支出规模和结构不太合理, 支出缺乏效益等问题影响了高校教学、科研活动的正常秩序。因此, 系统研究高校支出, 以指导高校将有限的经费花好, 具有重要意义。
一、高校支出的规模、结构与水平分析
2003-2009年76所高校中, 大多数高校的总支出都在30亿以下, 年总支出高于40亿元的只有少数几所规模很大的高校。各年的总支出从2003-2008年一路上升, 从2003年的6亿元到2008年的18亿元, 2009年降至不足16亿元。各类中都经历了与总体类似的变化 (2009年下降) , 综合类最高, 通常其规模最大, 支出相应最多, 其次是理工类、师范类和农林类;财政类、语言类、艺术类和医药类高校通常规模较小, 支出相应较少, 最低的是艺术类。
2003-2009年76所高校生均总支出中, 大多数高校的生均支出都在6万以下, 高于10万的只有少数高校。各年76所高校生均支出总体上逐年上升, 但2009年急剧下降, 2003-2007年基本维持在2.5-3万之间, 2008年增值5万, 2009年跌至4万 (见图1) 。各类中, 2007年以前最高的是语言类, 2008-2009年最高的是艺术类, 综合类通常排第三, 理工类排第四, 师范类排第五, 医药类最低, 农林类和财政类很低 (见图2) 。
支出结构有纵向和横向两种分类。支出的横向结构按内容划分, 各年有所不同, 主要是公用支出逐年细化, 2003-2006年分为人员支出、公用支出、对个人和家庭补助支出三类;2007-2008年分为工资福利支出、商品和服务支出、其他资本性支出、其他资本性支出四类;2009年分为工资福利支出、商品和服务支出、其他资本性支出、其他资本性支出和债务利息支出五类。由于高校支出的横向结构逐步细化, 故分年计算支出项目比重。工资福利支出从2003年24.4%降至2009年19.2%;商品和服务支出是最大的支出项目, 由于该项目逐步细化, 所以比重从2003年60.9%降至2009年的36.1%;对个人和家庭补助支出从2003年的14.8%增至2009年17.6%;其他资本性支出只有2007年至2009年有数据, 2008年占44.9%, 2007年也占16.4%;债务利息支出只有2008年和2009年有数据, 都未超过2% (见表1) 。支出的纵向项目各年没有变化, 因此计算2003年至2009年7年的均值来分析其结构。事业支出是最大的支出项目, 最高的医药类占92.8%, 最低的师范类也占80.1%, 事业支出主要用于教学、科研等核心业务, 该项目比重高说明高校的支出突出重点, 结构基本合理;结转自筹基建是第二大支出项目, 除医药类不足1%外, 其他类都在10%以上;其他支出项目比重都不足1%, 尤其上缴上级支出各年均为0, 建议新会计制度修订时适时取消该科目 (见表2) 。
三、高校支出效益评价指标体系构建
为了加强支出管理, 提高支出效益, 本文从高校财务管理的实际工作中发现支出分析需要突出以下问题: (1) 支出构成分析和优化。找出不同高校经费支出结构的差异, 判断什么样的结构比较合理 (人员经费和公用经费比例合理;确保学生培养成本的比重, 保证学生培养质量;人员支出比例合理) 。 (2) 某些日常支出 (如供水) 有无节约的余地;与教学科研无关的支出 (离退休支出、家属补助支出等) 占多大比重, 是否可以通过社会化解决。 (3) 教学的最低保障程度及确保最低保障程度的方法。经费保障程度指拨款、学费占学生培养成本的百分比。财政收入的公平性主要看能否满足各校最基本的支出需要, 以保障教学质量, 防止高校之间贫富差距过大。 (4) 高校支出的预算遵循程度。高校应按规定的渠道, 分别列支, 按收入情况统筹安排, 各项支出是否按进度进行, 是否按规定的标准、用途进行。由于没有各校的预算数据, 本文对此没有分析。 (5) 目前教师待遇随意性大, 支出由各校自主决定, 地区和高校之间差距大, 导致教师队伍不稳定。通过教师待遇分析, 参考国外标准, 将教师收入差距控制在合理水平。
依据这些实际问题, 结合数据的可得性, 本文从支出构成、支出效率和经费保障三方面构建指标体系。为了使构建的指标体系全面、科学和可行, 本文分三步筛选指标:首先从现有的文献中广泛搜集高校支出管理与支出效益方面的指标, 按支出构成、支出效率和经费保障三个方面进行归纳、整理, 并考虑数据的可获取性, 从而确定第一版40个指标;然后请高校财务方面的专家, 从实际管理要求出发, 对初步指标进行筛选, 从而确定第二版30个指标;最后采用多种统计分析方法 (包括相关性分析、鉴别力分析、对所有被删指标的定性和定量分析) , 将第二版指标按照实际财务数据进行验证, 筛选出第三版24个指标。 (见表3) 然后对教育部直属的76所高校的2003-2009年的支出明细表数据进行单指标分析。
(一) 支出构成分析
具体为:
(1) 教育事业支出占总支出的比重= (事业支出-基本支出中的科研支出-专项支出中的科研支出) /总支出。教学是高校头等大事, 一定要保证教育事业支出占总支出的比重, 保证学生的培养质量。该指标能反映高校支出中多大比重用于教学, 它越高越好。76高校该指标2003-2009年呈W型变动, 最高的2007年占85%, 最低的2008年不足60%。各类差异较大, 医药类该比重最高, 2007-2009年接近90%。语言类其次, 2007-2009年略有下降, 仍高于82%。2009年其他几类该指标都在上升, 基本都高于70%, 除了师范类只有65%外。如图3所示。
(2) 科研事业支出占总支出的比重= (基本支出中的科研支出+项目支出中的科研支出) /总支出。科研是高校仅次于教学的重要职能, 既要充分保证科研支出, 又不能唯科研, 挤占教学支出。各高校应根据自身的定位 (教学型、教学科研型、科研教学型、研究型) 来确定科研支出所占的比重。76高校2003-2007年该指标一路上升, 从11%上升到18%后, 2008年降至12%, 2009年回升至17%。各类中, 理工类最高, 各年基本在15%以上, 2009年高达23%, 其次是农林类。综合类、医药类和师范类居中, 基本高于10%。其他几类基本低于5% (见图4) 。
(3) 基本支出占教育事业支出的比重= (基本支出-基本科研支出) / (事业支出-基本科研支出-项目科研支出) 。虽然现在对基本支出和项目支出的划分存在一定的争议, 主要是项目支出挤占基本支出。但该指标能看出各高校在教学方面的投入。该指标2003-2006年小幅上升, 从87%上升到90%, 2007-2009年一路下降, 从90%下降到79%。基本支出是高校能自主安排的教育事业支出, 该比重的降低, 高校能自主支配的比重降低, 不利于高校自主办学, 也难以发挥其积极性。各类差异不大, 语言类最高, 不低于85%;其次是理工类、医药类和农林类, 不低于80%;师范类最低, 最低时不足70% (见图5) 。
(4) 项目支出占教育事业支出的比重= (项目支出-项目科研支出) / (事业支出-基本科研支出-项目科研支出) 。项目支出是有专门用途的支出。该指标越大, 高校可以灵活安排的教学支出就少。该指标与基本支出占教育事业支出的比重正好相反, 它是按项目支出的教育事业支出, 高校必须按项目执行, 没有自主性。其各年和各类变动与上一指标相反 (见图6) 。
(5) 教学支出占事业支出的比重分析。事业支出分为教学支出、科研支出、业务辅助支出、行政管理支出、后勤支出、学生事务支出、离退休人员保障支出和其他支出。该指标越高, 说明高校用于教学业务的支出越多。76高校各年该指标经历了小幅 (42%-44%) 倒W型波动。各类各年基本持平, 但有所交叉, 相对而言, 师范类和语言类较高, 医药类最低 (见图7) 。
(二) 支出效率分析
高校是非营利组织, 不以成本最小为目标, 但支出并非越大越好, 对于水电暖等日常项目和三公经费等可以节约开支, 所以高校支出也要讲究效率。支出效率主要考察重要支出项目的收支比和支出构成。
(1) 人员经费支出占教育事业支出的比重=教育事业支出中的人员经费支出/教育事业支出。该指标太高, 说明高校财务状况不宽裕, 主要支出用于给职工发工资, 没有剩余的资金用于公用支出, 学生培养质量难以保障。76高校该比重近两年下降了2%, 2009年占27.5%, 即接近三分之一的教育事业支出用于人员支出, 基本合理。各类各年小幅波动且相互交叉。 (见图8)
(2) 资本性支出占总支出的比重。资本性支出数据采用支出明细表的其他资本性支出 (2007-2009年) 或公用支出中的资本性支出项目 (2003-2006年) 。资本性支出占总支出的比重越大, 用于非资本性支出的越少, 高校灵活安排的支出越少, 该比重不宜太高。76高校各年该比重在10%-15%之间, 2008年突增至40%后2009年回落至25%。各类经历了类似总体的变动, 相对而言, 财政类和艺术类该比重较高, 医药类该比重最低 (见图9) 。
(3) 对个人与家庭补助支出占总支出的比重。对个人和家庭补助支出既包括对离退休人员的补助, 也包括生活补助、医疗费、住房公积金等, 还包括对学生的助学金。该指标应适中, 不宜太高或太低。2003-2007年76高校该比重都在15%-20%之间, 2008年突增至45%后2009年回落至接近20%。各类经历了类似总体的变动, 相对而言, 语言类该比重最高, 其次是艺术类和医药类, 理工类最低 (见图10) 。
(4) 生均培养费用=事业支出/折合后学生数。培养费用用事业支出来衡量。生均培养费用越高, 一方面学生培养经费越有保障, 另一方面支出效率越低。76高校生均培养费用逐年增加, 从2003年不足2万元增至2009年超过3万元, 支出效率逐年降低。各类也逐年增加, 语言类最高, 其次是艺术类, 综合类第三, 医药类最低, 师范类也较低 (见图11) 。
(5) 科研事业支出占科研收入的比重= (基本科研支出+项目科研支出) / (科研经费拨款+科研事业收入) 。科研收支比能在一定程度上反映科研财务效益, 该比重小于1说明存在科研结余 (基本工资等目前不允许计入科研支出除外) , 该比重大于1说明从财务角度看, 科研给高校带来的是亏损。76高校各年该比重经历了U型变动, 从2003年130%降至2005年50%, 2009年升至280%, 说明目前的科研收入严重不能弥补科研支出。各类中, 语言类该比重最高, 其次是财政类, 这是因为文科类课题经费很少, 但支出较多 (见图12) 。
(6) 日常公用经费支出占教育事业支出的比重=日常公用经费支出/教育事业支出。日常公用经费支出采用支出明细表的商品和服务支出 (2007-2009年) 或公用支出 (2003-2006年, 扣除资本性支出项目) 数据。该指标越大越好, 但76高校各年该比重2007年后大幅下降, 从2003-2006年的80%降至2007-2009年的50%。各类经历了类似总体的变动, 相对而言, 理工类和农林类该比重较高, 语言类和财政类该比重较低 (见图13) 。
(7) 教育经费效率=教育事业支出/教育经费收入。教育经费收入等于教育经费拨款加教育事业收入。教育事业支出等于扣除科研支出的事业支出。该比重越小, 教育经费效率越高。76高校各年教育经费效率均大于1, 在1.02-1.16之间波动, 说明教育经费收入还不足以支付教育事业支出, 教育经费效率较低。各类中, 医药类相对效率较高, 其次是农林类, 效率最低的是语言类 (见图14) 。
(8) 与学生培养相关的支出占事业支出的比重=扣除离退休人员保障支出以外的事业支出/事业支出。该指标越高, 越有利于学生培养。76高校各年该比重在0.89-0.92之间波动, 说明事业支出主要用于学生培养。各类中, 财政类最高, 医药类最低 (见图15) 。
(9) 生均运行经费支出。运行经费采用商品和服务支出或公用支出数据。生均运行经费支出越多, 支出效率越低。76高校各年生均运行经费在1-1.6万之间波动。各类经历了类似总体的变动, 语言类最多, 支出效率较低;其次是艺术类;财政类和师范类支出效率较高 (见图16) 。
(10) 项目支出占项目收入之比。项目收入采用收入明细表的专项收入。项目收支通常采用基金管理模式, 力争收支平衡、专款专用。该指标越接近1越好, 大于1说明项目支出超过项目收入。76高校各年该比值在0.8-2之间波动, 只有2005-2006年接近1。各类经历了类似总体的变动, 理工类该比值最高, 综合类和农林类其次;语言类最低, 财政类也较低 (见图17) 。
(三) 经费保障分析
高校之间贫富差距较大, 有的高校连基本的学生培养支出都难以保障, 严重影响学生的培养质量, 因此分析各校经费保障程度具有重要意义, 对于经费保障大幅低于平均水平的高校, 建议主管部门通过增加拨款等途径改善其支出状况。
(1) 教育经费拨款占教育事业支出的比重。教育经费拨款包括中央教育经费拨款和地方教育经费拨款。该指标能反映财政拨款对教育事业支出的保障程度, 它越高越好。76高校各年该比值在缓慢增加, 从2003年70%增至2009年90%。各类中, 农林类最高, 师范类、医药类、理工类和综合类居中;语言类最低, 财政类和艺术类也较低 (见图18) 。
(2) 教职工工资支出占教育经费拨款的比例=工资福利支出/教育经费拨款。该指标越高, 教师的收入越高。76高校该比重在逐年降低, 从2003年48%降至2009年32%。各类中, 语言类该比重最高, 这与语言类教师收入高也相吻合, 财政类其次, 艺术类第三, 农林类最低 (见图19) 。
(3) 教职工工资支出占教育事业支出的比重=工资福利支出/教育事业支出。该指标越高, 教师收入越高。76高校该比重在逐渐降低, 从2003年33%降至2009年29%。各类中, 语言类和师范类较高, 艺术类和医药类较低 (见图20) 。
(4) 教师年平均工资=事业支出中教学支出、科研支出、业务辅助支出类的工资福利支出/教学、科研、业务辅助人员年平均数。该指标能反映教师的收入水平。76高校除2004年和2005年两次上涨外, 2005-2009年都持平在9万元。各类与总体的变动趋势一致, 语言类最高, 艺术类和财政类其次, 农林类和医药类最低, 理工类也较低 (见图21) 。
(5) 基建经费拨款占基建总经费的比重= (上年结转基建拨款+本年基建财政拨款) /基建收入总额。该指标越高, 高校需要自筹的基建支出就越低, 经费就越有保障。76高校各年该指标在40%-50%之间。各类中, 艺术类最高, 医药类其次, 理工类最低, 财政类也较低 (见图22) 。
(6) 生均教育事业支出。76高校生均教育事业支出逐年增加, 从2003年16000元增至2009年25000元。各类中, 语言类最高, 其次是艺术类, 其他类都较低 (见图23) 。
(7) 生均助学金支出额。76高校生均助学金支出逐年增加, 从2003年900元增至2009年1600元。各类中, 语言类最高, 2008-2009年超过2500元, 其他类基本在2000元以下 (见图24) 。
(8) 非教学业务支出占教育事业支出的比重。教育事业支出是扣除科研支出的事业支出, 非教学业务支出是扣除教学支出的教育事业支出。该指标不宜太高, 否则会偏离高校教学的核心任务。76高校该比重逐年降低, 从2003年接近50%降至2009年46%, 说明各校支出结构逐步优化。各类中, 医药类最高, 其次是艺术类和农林类, 师范类最低, 综合类也较低 (见图25) 。
(9) 生均消耗性支出。消耗性支出数据2003-2006年为公用支出扣除资本性支出, 2007-2009年为商品和服务支出。76高校各年生均消耗性支出在1-1.4万之间波动。各类中, 语言类最高, 艺术类其次, 其他类较低 (见图26) 。
四、基于因子分析与聚类分析的高校支出效益评价
针对支出效益的24个指标, 对76所高校2009年支出数据, 应用因子分析精简指标并进行综合评价, 分析软件为SPSS17.0。
(一) 公共因子的选定
由相关系数矩阵可知, 相关系数较高, 适合做因子分析。本文取特征值大于1的因子作为公共因子, 共有7个。这7个因子的累积方差率为82.636%, 旋转后的方差贡献率表明这7个因子解释原始信息的能力分别为17.423%、15.36%、13%、10%、10%、9.64%和7.18% (见表4) 。
(二) 公共因子的命名
由旋转成分矩阵可知, 生均培养费用、教师年平均工资、生均总经费支出、生均教育事业支出和生均助学金支出额在第1个因子上有较高的载荷, 该因子可解释为生均或师均支出因子;教育经费拨款占教育事业支出的比重、教职工工资支出占教育经费拨款的比例等4个指标在因子2上有较高的载荷, 该因子可解释为教育经费支出中拨款比重因子;教育事业支出占总支出的比重、资本性支出占总支出的比重、对个人和家庭补助支出占总支出的比重这三个指标在因子3上有较高的载荷, 该因子可解释为支出构成因子;基本支出占教育事业支出的比重、项目支出占教育事业支出的比重这两个指标在因子4上有较高的载荷, 该因子可解释为教育事业支出纵向结构因子;人员经费支出占教育事业支出的比重、教职工工资支出占教育事业支出的比重、国拨基建经费占基建总经费的比重这三个指标与因子5有较高的载荷, 该因子可解释为教育事业支出横向结构因子;生均教学业务资本性支出、教学业务资本性支出占事业支出的比重这两个指标在因子6上有较高的载荷, 该因子可解释为教学业务资本性支出因子;科研事业支出占总支出比重、日常公用经费支出占教育事业支出的比重这两个指标在因子7上有较高的载荷, 该因子可解释为科研支出比重因子。
(三) 公共因子的得分函数
7个公共因子均由原始指标体系中各个指标线性组合而成。采用回归法估计因子得分系数, 并输出因子得分系数。根据下表可得因子得分函数:
(四) 整体综合得分函数
以旋转后各因子的方差贡献率占7个公共因子的累计方差贡献率的比值作为权重进行线性加权汇总, 得到支出管理与支出效益的综合评价模型:
(五) 具体排名
根据各因子得分函数和该综合评价模型, 可计算出76高校高校的因子得分和支出效益的综合得分, 并依据支出效益的综合得分进行排名 (见表5) 。
基于因子分析的支出效益评价给出了各高校的综合得分与排名, L38支出效益最高, L40支出效益最差。由于比较抽象, 需进一步分析综合排名好在哪些方面, 差的高校弱在什么地方, 即将综合评价与单因子评价结合起来。由支出效益最好和最差的各5所高校对比可知, 综合排名高的, 其7个因子得分和排名均较高;排名弱的其7个因子得分和排序均较弱。这说明分项评价与综合评价具有一致性。L39支出效益最高是因为其生均支出较高、教育经费支出中拨款比重较高、支出的横向结构合理、教育事业支出纵向结构合理、教育事业支出横向结构合理、教育业务资本性支出较大、科研支出比重较高, 其F1排76, F2排58, F3排59, F4排43, F5排50, F6排71, F7排74。L40支出效益最差是因为其支出结构不太合理, 支出效益不高和支出缺乏经费保障导致, 其F1排13, F2排2, F3排6, F4、F5、F6和F7都排1 (见表6) 。
利用因子分析的7个因子进行聚类分析, 采用SPSS17.0-分析-分类-K值聚类, 设定分为5类, 将高校支出效益分为很好、较好、一般、较差、很差。结果见表7。每一类中的高校在7个因子上的取值接近, 而各类之间的高校取值相差较大, 即同类中高校支出效益相似, 可以结合每一因子分析某类高校的具体支出效益, 根据不同类的支出效益及所反映的问题进行分类指导。针对该聚类结果, 将每类内高校的7个公共因子进行均值处理, 分别利用这7个指标的均值来近似代表每类, 绘制成图 (见图27) , 可直观地展现5类高校在这7个因子方面的具体体现。各类有所交叉。总体而言, 类2各因子得分均值均较高, 其支出效益应该最好;相对最差的是类1。
五、结论
通过对高校支出的规模、结构和水平分析可知, 教育部直属高校支出规模逐年增加, 结构也日趋合理, 生均支出有所增加。通过从支出构成、支出效率和经费保障三方面构建支出效益评价的指标体系, 并进行单指标分析和综合评价, 发现高校支出效益比以前有所改进, 但还存在一些问题。一是支出规模偏小。尽管我国高校经费支出总量规模呈现出了较大幅度的增长, 但由于经费增长的速度远远没有跟上高校规模的扩大速度, 从相对数和生均经费支出来看, 我国高校经费支出却呈现逐年下降趋势。学生培养成本过小 (这将影响学生的培养质量) 等问题。确保学生培养成本的比重, 保证学生培养质量。二是支出结构失衡。人员经费和公用经费应保持一个合理比例, 人头工资和学生的培养成本并非越小越好。人员经费过低, 后勤、离退休人员经费支出比例过高。重科研轻教学的现象严重, 与教学科研无关的支出没有有效地通过社会化解决。与教学无关的离退休支出、家属补助支出比重过大。三是人员经费比重的评价值增长不明显, 反映出高校教职工的待遇还需进一步得到提高;从生均校舍面积的评价值可以看出高校基建总体处于上升阶段, 但基建经费占经费支出的比重的评价值不容乐观, 基本上呈现了负增长的情况, 说明国家对高校基建支持力度减弱。具体支出改进措施包括:提高教学、科研经费支出比例;教学经费和科研经费在收入和支出方面应基本相当;高校后勤应高度社会化;重视图书馆的经费支持;重视对学生的资助等。
参考文献
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财政支出效益评价体系分析 篇2
财政支出效益评价是提高财政支出效益的重要保证。效益评价贯穿于财政支出活动的全过程。通过效益评价,可以及时掌握支出活动目标的实现程度,发现偏离目标的支出行为和支出环节,不断提供反馈信息,促进财政支出效益的不断提高。
1.1 财政支出效益评价的指导思想
财政支出效益属于宏观效益体系,与微观层次的效益相比,其特殊性主要表现在:一是总体性,财政支出活动涉及社会再生产过程的各个方面和各个环节,在评价其效益时,不能仅仅局限于本身的所费与所得,而应从社会整体效益出发,进行宏观性评价;二是复杂性,财政支出在满足不同社会共同需要时表现出来的效益可以体现为政治、经济、社会、文化、生态等各种形式,每一种形式又包括直接效益和间接效益、有形效益和无形效益、内在效益和外在效益、近期效益和远期效益等,在效益评价时,要统筹兼顾,力求客观而全面;三是时效性,财政支出行为发生和支出效益通常存在一定的时间差,称为滞后效应。在评价某项支出效益时,不能只考虑支出当期的效应,还要考虑其滞后效应。
1.2 财政支出效益评价体系的构建原则
鉴于财政支出效益的特殊性,在构建支出效益评价指标体系时,要以此为依据,从不同的角度,采用不同的方法,做出客观、全面、准确的反映和评价。为此,在建立财政支出效益评价的指标体系时应遵循以下原则:一是可度量性原则,指所设计的评价指标应该可以量化或在一定的范围内可以定量地分析各项财政支出所达到的实际效果,以尽量避免效益评价的人为干扰。二是可控制性原则,要求所建立指标体系的变量必须为财政支出的内生变量,政府有目的、有意识的调整行为,可以影响到相应指标发生变化,从而为政府设计或评价财政支出提供可资借鉴的信息。三是全面性原则,指在设计某项财政支出效益的评价指标时,必须建立一个多维空间,既要反映财政支出自组织与他组织的关联性,也要反映财政支出自组织内部各要素之间的关联性。四是最小性原则,要求所设计的指标体系在精简到最小限额的前提下,仍能获得几乎与其他指标体系同样的信息来满足财政支出效益评价的需要,这样既有利于提高工作效率,又有利于排除多余因素的干扰,提高决策效率。
2 财政支出效益评价的综合指标设计
财政支出效益评价的综合指标是指从总体上对支出效益做概略性、综合性的测评。构建综合指标,有利于对财政支出总的社会效益有一个宏观的、全局的认识。
2.1 财政支出的客观数量界限
财政收入的客观限量就是财政支出的客观限量。它是由财政支出与财政收入之间的关系,及财政支出在财政分配中的地位决定的[1]。在我国,财政收入是财政支出的最主要限制因素。财政支出不可能无限制地膨胀,从理论上讲,应存在一个最高限度。这个数量界限可表示为
其中,S为财政支出总量的最高限度;B0为经常性收入;B1为债务收入。
进一步分析,经常性收入在一定的生产力发展水平和分配制度下,是一个相对稳定的量。而债务收入分为国内债务收入和国外债务收入两部分。前者受居民群众负债能力的制约,后者要视外汇行情而定。将上述因素代入式(1),
其中,C为个人可支配资金总额;c为消费倾向;1-c为储蓄倾向;F为居民全部储蓄中由国家财政筹集的部分;R0为内债到期还本付息总额;B为国外借债收入;R1为外债到期还本付息总额。因此,式(2)即为财政收入决定的财政支出数量界限。从我国实际情况来看,财政支出与财政收入长期以来表现出的高度同步性表明了财政收入对财政支出的最大制约作用。
2.2 财政支出效益的综合评价指标
综合评价财政支出效益的方法主要有两种,一种是成本与收益比较,另一种是实际值与目标值比较。
成本与收益的比较用公式表示为
其中,E为财政支出效益;R为财政支出收益或产出;C为财政支出成本或投入。这种方法类似于成本效益分析法,它可以概略地反映财政支出的效益状况。
实际值与目标值的比较用公式表示为
其中,E为财政支出效益;M为财政支出实际效益;M0为财政支出目标效益。这种方法适用于效益的事后评价,反映财政支出目标的实现程度和偏离程度。偏离越小,实现程度越高,财政支出效益也越高。
3 财政支出效益评价的分类指标设计及实证分析
财政支出效益评价的分类指标主要是对各项具体的财政支出,从其效益表现的多个方面入手,构建一系列相关指标,从不同侧面反映各项财政支出效益的高低。
3.1 教育支出评价指标与教育事业的发展
目前,国家已公布了一系列评价教育质量和经济效率的指标,如入学率、普及率、毕业率师生数量比、教学器材和图书资料的配备及使用情况等方面的单项指标,这些指标在一定程度上反映出国家财政性教育支出的效益。
评价财政教育支出的效益,要从教育的直接成果中分析。教育成果就是培养出具有一定知识的人才,直接表现为培养出合格的毕业生数量。因此,评价教育支出效益,可以将支出量与合格的毕业生数量进行比较。改革开放以来,党和政府非常重视教育事业的发展,采取了一系列政策措施来加大对教育的投入,使教育事业获得了长足的发展,确立了教育在国民经济中的战略性地位。21世纪以来,我国基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲,全国青壮年文盲率下降到5%以下,一大批高质量、高学历人才已成为社会主义建设的生力军[2]。此外,妇女和儿童教育、少数民族教育、特殊教育和贫困地区教育也得到空前发展,多形式、多层次的教育格局在我国已逐步形成。
3.2 社会保障支出评价指标与社会保障事业的发展
社会保障支出倾斜度是用来衡量社会保障支出的最主要指标。社会保障支出倾斜度通过比较社会保障支出增长速度与财政总支出增长速度的差异计算。首先,国家财政用于社会保障的支出增长较快。而财政用于抚恤、退休和救灾等方面的支出也相应增加。其次,各项社会保障事业所取得的巨大成就是社会保障支出效益的最好验证。社会保障事业所取得的成就主要表现在以下3个方面:一是社会保障制度体系框架基本形成,初步完成了制度转型。在制度主体上,实现了从企业保障向社会保障的转变;在制度模式上,创造性地建立了“统账结合”的制度模式;在筹资机制上,从国家单一责任转变为国家、企业、个人三方责任共担;在保障层次上,建立了以社会保险、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗和最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充的多层次社会保障体系,满足了人民群众多样化的社会保障需求。二是社会保险覆盖范围不断扩大,待遇水平稳步提高,越来越多的人民群众享受到了改革发展成果。三是社会保险经办管理服务体系基本建立,减轻了用人单位的社会事务负担。启动并加快“金保工程”建设,不断提高社会保障的信息化管理服务水平。
3.3 行政管理费支出评价指标与行政事业的现状
评价行政管理费支出的效益水平,考察行政事业的发展状况,关键是分析行政机构和行政人员规模的合理性程度,这可以通过行政机构或人员的增加所带来的边际绩效与边际成本的对比进行。
边际效益是指由财政机构或财政人员的变化量引起的财政支出效益的变化量,可以从理论上确定财政机构和财政人员的客观数量。而边际成本是指财政机构或财政人员的变化量导致的财政支出的变化量,用来衡量机构或人员的供养成本。根据经济学中的“边际收益递减规律”,行政机构和行政人员的增加应存在一个临界点,在这个临界点以内,机构和人员的增加会带来总效益的增加;如果超过这个临界点,边际效益出现负值,机构和人员的增加会使总效益下降。所以,在这一临界点处,总效益达到最大,它成为行政机构和人员规模的最高界限。随着经济发展水平的提高,行政管理费支出比重应该呈相对下降趋势,故该指标提供了判断财政支出结构绩效优劣的逆向尺度。
在我国,财政供养负担过重,已成为不争的事实,而行政管理经费占财政总支出比重却逐年上升。从改革开放初期的25年间,我国行政管理费用已增长87倍,行政管理费占财政支出的比重上升到19.03%,这个比重跟世界上其他发达国家或同阶段发展中国家相比,我国行政管理费支出也处于畸高水平。而且近年来行政管理费用增长还在大跨度上升,平均每年增长23%。从这些数字可以清晰地看到,控制行政费用已经到了刻不容缓的地步,严格控制财政供养人口的增长,优化财政支出结构是财政改革和发展的迫切任务。同时,考虑我国现阶段的情况,必须控制行政费用的增长,把更多的财政支出倾向于科研教育经费和农业投入。只有这样,财政结构才会日趋科学化、合理化、制度化;国家的各项事业才能得到进一步发展;财政风险指数才能降到最低限度。
4 分析指标体系应注意的几个问题
我们看到指标体系在分析和评价财政支出效益方面所起的积极作用的同时,也要对其存在的不足之处有个清醒的认识。指标体系作为分析和评价的一种工具,其不足之处非常明显。这些不足除了表现在指标体系的完整程度以外,还主要表现在:一是指标的有效性。由于人们认识能力的有限性和财政支出环境的复杂性、不确定性,决定了目前所使用的指标,并不一定具有高度有效性。而且,一些即使设计较为高效的指标,在运用过程中,也可能受某些人为因素而影响到指标的有效性。二是指标的可靠性。指标体系强调的是能够测量的数量因素,而一些更重要的信息则可能被忽略[3]。对于财政支出而言,公平显然是最根本的目标要求,而何谓“公平”“公正”,却带有较强的伦理价值判断,很难用数量表示。这种指标体系所测量的结果,有时会与实际的运行状况发生较大的差异,甚至可能会源于一些不适当的指标所反映的内容而误导人们做出错误的结论和主张。因此,在评价财政支出效益时,不能将指标体系作为唯一的方法,而要结合因素分析法、比较分析法等其他方法所反映的结果,统筹兼顾,做出客观、全面的评价。
参考文献
[1]何振一.理论财政学[M].北京:中国财政经济出版社,1987.
[2]曾培炎.2001年中国国民经济和社会发展报告[R].北京:中国计划出版社,2001.
我国财政农业支出规模与效益研究 篇3
一、我国财政农业支出规模分析
传统农业向现代农业的转变过程是一个资本积累的过程, 除了其他渠道的资金投入, 财政农业支出同样至关重要, 它不仅影响农业资本的形成, 也会影响对农业发展具有重要作用的人力资本的形成。财政农业支出的规模反映了政府对农业进行财政支持力度的大小, 可以用绝对规模和相对规模来表示。
1. 财政农业支出规模变化和现状
我国改革开放以来各年份财政农业支出总额及其增长速度, 自1979年以来, 我国财政农业支出总额基本处于下降态势, 从1982年开始又缓慢增长, 直到1986年支出总额才恢复到1979年时的水平, 从1987年开始财政农业支出总额基本是稳步上升, 特别是1999年以后, 财政农业支出每年都以百亿元的规模上升。从总体上看, 1978年到2004年我国财政农业支出总额高度增长, 由150.66亿元增加到2357.89亿元, 增长了14.65倍, 并且保持了较高的增长速度。
2. 影响和制约财政农业支出规模的主要原因
(1) 国家农业发展政策的调整
改革开放之前, 国家主要依靠计划经济体制下的财政投入和人民公社维持农业的发展。改革开放初期, 随着家庭联产承包责任制在农村的逐步实行和人民公社的解体, 农民由单纯的劳动者变成了独立的生产经营者, 其生产积极性空前高涨, 以农户投入为主体的多元化格局逐渐形成, 导致政府财政农业支出规模水平下降, 随着改革的深入, 国家对农业的财政支出政策也逐渐调整, 由原来单纯的进行生产领域的支出政策转向流通环节的价格支持政策。为了解决农产品供给不足问题, 政府几次大幅度地提高农副产品收购价格, 以达到刺激生产的目的。
(2) 国家财政收支相对规模的制约
财政农业支出受我国财政收支相对规模的制约。改革开放以来, 随着国民经济的发展, 国家财政收入 (预算内) 的绝对规模保持了较快的增长, 1978年至2004年, 不包括国内外债务收入的财政收入总额从1132.26亿元增加到26396.47亿元, 增加了22.3倍, 2003年和2004年的财政收入分别比上年增长了14.87%和21.56%。但是, 由于财政预算管理体制的改革以及税收优惠的实施, 导致国家财政收入的相对规模 (财政收入占GDP的比重) 呈波动中下降态势, 这一比重由1978年的31.2%逐年下降到1995年的10.7%, 从1996年开始, 虽然有所回升, 但也十分缓慢, 到2004年这一比重只有19.3%。通过比较发现, 我国财政收入 (预算内) 的相对规模在国际上处于一个较低的水平。
3. 财政农业支出规模的客观判断
通过对财政农业支出绝对规模、相对规模的变化进行描述以及对影响和制约财政农业支出规模的原因进行分析, 笔者认为, 改革开放以来, 我国财政农业支出规模呈现以下特征:
第一, 财政农业支出总额总体上处于相对稳定增长的态势, 而其增长速度在农业发展的不同阶段有所波动。在我国实施《农业法》以来的12年中, 财政农业支出总额的年均增长速度低于国家财政经常性收入的年均增长速度, 支出稳定增长缺乏法律保障机制, 不利于农业的持续健康发展。
第二, 以财政农业支出总额占财政总支出的比重、财政农业支出总额占农业GDP的比重、财政农业支出份额与农业GDP份额的比值等指标所衡量的财政农业支出相对规模, 总体上处于徘徊或下降趋势, 并在国际比较中处于中低水平。但是, 在短期内, 由于受到我国农业发展政策的调整、财政相对规模 (收入、支出) 的制约以及财政支出结构的变化等因素的影响, 这种趋势不可能显著逆转。
二、我国财政农业支出效益分析
通过以上的分析, 笔者认为, 现阶段鉴于多种因素的影响和制约, 我国财政农业支出规模水平有限, 不可能在短期内大幅度地提高。而以提高支出效益为重点或目标更为现实, 更有利于资源的优化配置, 更有利于为农业的发展创造良好的外部条件, 进而吸引社会资本向农业部门流入, 增加农业投入总量。
1. 财政农业支出总量效益
农业GDP与财政农业支出总额的比值在改革开放初期比较低, 从1981年到1997年这一比值相对稳定, 最高值为1995年的20.86, 最低值为1981年的14.02, 这一时期我国财政农业支出的产出效益比较稳定。从1998年开始, 这一比值开始下降, 2004年仅为8.81, 这主要是因为1998年国家开始实施积极财政政策以后, 大幅度增发国债用于农业基本建设支出, 而这方面的支出金额较大、周期较长, 同时又具有长期的生态环境效益, 短期内经济效益难以显现, 最终导致对农业GDP的贡献较小。
2. 财政农业支出效益低下的原因分析
通过对我国财政农业支出总量效益和结构效益进行定量分析, 发现财政农业支出效益状况不容乐观。现阶段, 导致支出效益低下的原因除了支出规模水平有限, 支出结构不尽合理以外, 主要还有以下几点原因:
第一, 在财政预算管理体制上, 中央政府和地方政府的财权与事权不匹配。自从1994年分税制改革以后, 中央政府和地方政府之间财政权力的格局发生了变化, 中央财政的集中度得到了提高, 中央财政收入占全国财政收入的比重由1985年的38.4%提高到2004年的54.9%, 可以看出中央财权逐渐扩大, 相对应的地方财权逐渐缩小。但是, 中央政府与地方政府之间的事权划分缺乏法律规范, 各级政府之间事权的划分仍然处于清楚与不清楚并存的混沌状态, 并且在地方政府财政收入下降的情况下, 其事权范围却不断扩大, 原来由中央政府负担的许多支出事项都划由地方财政列支, 虽然中央政府通过一系列转移支付形式对地方既得利益进行照顾, 确保地方财政收入得以快速增长, 但是, 分税制实施的规范性对地方政府财政收入施加了很大的约束。
第二, 财政农业支出预算约束软化。财政农业支出是通过预算制度和相关的法律进行管理和控制的, 通过法定程序批准实施的预算支出, 是约束和控制财政农业支出资金使用的法定依据。现阶段, 我国财政农业支出预算并没有真正形成强有力的资金使用和管理的法律约束, 这主要表现在两个方面:
其一, 政府特别是地方政府执行《农业法》时大打折扣。虽然我国在《农业法》中规定, 国家逐步提高农业投入的总体水平, 中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。但是, 由于对财政农业投入的这种增长要求过于笼统, 特别在地方计算和考核的弹性较大, 又因为许多财政农业支持项目的社会效益和生态效益往往大于经济效益, 而且项目周期较长, 政府对农业进行的投资获得的边际收益低于其他非农产业。
其二, 财政农业支出预算资金到位率低, 挪用挤占现象严重。家财政对农业的投入往往有30%左右不能及时到位或被短期和长期挪用, 甚至有的地方政府以财政收入有限, 支出缺口大为由, 采用平衡预算的办法, 蚕食财政农业支出资金。
第三, 管理监督机制不健全, 容易造成财政农业支出资金流失。虽然各级财政部门和财政农业支出资金管理部门对资金的使用管理有不少规章制度, 但由于缺乏严格的监督机制和有效的制约方法, 在财政农业支出资金的使用过程中挤占、转移和乱支乱花等问题仍很突出。
农业是经济发展、社会安定、国家自立的基础, 也是受自然风险和市场风险双重约束的弱质产业, 政府通过财政支出手段对农业进行支持保护, 是世界各国采取的普遍做法, 也是我国的主要措施之一。加强财政农业支出方面的研究对于了解我国财政农业支出状况, 指导财政农业支出的实践以及合理高效运用财政农业支出资金, 全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会, 加快推进社会主义现代化都有着重要的现实意义。
摘要：农业是经济发展、社会安定、国家自立的基础, 也是受自然风险和市场风险双重约束的弱质产业, 无论是发达国家还是发展中国家, 农业始终受到政府的干预和扶持。政府通过财政支出手段对农业进行干预和扶持成为经济学界和社会实践工作中普遍关注的问题。
关键词：农业经济,支出,效益
参考文献
[1]陈共:财政学[M].北京:中国人民大学出版社, 2004:136.
[2]亚当·斯密:国民财富的性质和原因的研究[M].上卷.北京:商务印书馆, 1972:336.
[3]马克思恩格斯全集.第二十六卷[M].北京:人民出版社, 1972:22.
支出效益 篇4
财政支出效益评价旨在衡量财政支出机构管理方法的优劣以及它们的效率高低,是财政计划、决策和控制的重要工具。本文所指的“效益评价”是财政支出后的“效益评价”。效益评价的基本职能包括两方面:一是通过总结经验教训,为未来决策支出提供依据;二是体现社会对政府支出行为的评价和监督。财政支出效益评价体现了一种尊重历史的态度。对支出进行历史总结,分析成本与收益,权衡利弊,将对未来有所帮助。
由于我国长期对财政支出效益不够重视,因此,对支出效益评价、效益评价的指标体系很少研究,也很少探索提高支出效益的途径。西方公共财政理论的引入和我国财政理论研究范围的不断扩展以及政府财政体制的深度变革引发了社会对财政支出的广泛关注。在市场化改革取向的背景下,财政支出政策作为间接调控的手段,已成为我国宏观经济政策中的一个重要组成部分。没有财政支出的效益分析,政策分析就不完整。财政支出分析包括总量分析、结构分析和效益分析。其中,财政支出的“效益分析”是财政支出分析的核心内容,应受到广泛关注。
二、财政支出的效益评价面临的困境
迄今为止,关于财政支出效益评价还没有一个健全、完整的体系。所谓的成本收益评价法只是一种理论。至于成本和收益如何衡量、怎样评价也没有一个固定的模式和标准,因为成本要涉及直接成本和间接成本,显性成本和隐性成本等,而收益也一如成本那样错综复杂。即使是使用了成本收益法,也会因为衡量成本收益的指标各异而有所偏差。机械地把私人部门的业务评价方法平移到公共部门是不正确的。竞争市场上的私人及企业,总体说来,其行为的价值最容易用买方愿意支付的价格来衡量;生产者的社会净效用可以用他在给定期间所获的利润来大致测定,也就是利润“底线”。而当存在不可分割性的外部效应,或者就像公共物品一样不存在竞争性的市场时,净效用或利润的“底线”就不易确定,在这种情况下,对公共部门活动结果的衡量也因此变得复杂而令人困惑。
在财政资金有限的条件下,过度的使用或使用不当都可能降低其使用效益,从而无法达到政府的预定目标。因此在财政支出分配时,有必要考虑何种形式的支出更有利于财政支出效益的提高。从我国财政分配的实际情况来看,由于长期存在财政支出的无偿使用,使得支出部门无须承担任何风险和责任,从而形成了用款单位追求自身预算最大化,在计划上宽打窄用、争投资、争拨款的不良倾向,这不仅给我国财政支出带来了巨大压力,而且造成了国有资产的严重浪费和使用效率低下。再从发达国家的情况来看,多年来为减轻财政赤字的压力,它们也都在加强对提高财政支出效益的研究,寻求在可能的条件下,增加有偿性财政支出在全部财政支出中的比重。
当人们试图从更全面、更科学、更精确的角度去探索财政支出效益时,会发现这样的评价困难重重。但无论如何,效益评价是公共选择的必然结果。这里的评价是公众的评价,是集思广益的评价,而不是垄断评价和官僚评价,它必须要经历一个有效的政治程序。毫无疑问,也只有在不断的评价中人们才能发现财政支出的一般规律,也才能总结经验教训,以便在今后的财政决策中优化支出配置。投票悖论和经济发展的种种不确定性已经告诉人们,效益评价似乎不像是一门精确科学,而更像是一门经验科学。既然如此,效益评价就难以在目前的技术水平下用一些简单的数据和公式来说话,而在大多数情况下只能用公众的态度和偏好来检验。
由于财政支出效益评价本身的复杂性和繁琐性,再加之财政支出是一种委托代理支出,这其中的道德风险、逆向选择也无形中增加了监督的难度。在“经济人”的假设下,政府部门或政府官员在支出过程中有机会主义倾向,有时并不将公共款项视同己出,因而或多或少会产生一些寻租或腐败现象。
三、重构财政支出效益评价体系的探索
有些西方经济学家曾从不同角度探讨了财政支出效益评价,提出所谓“费用效益分析法”,用以对非物质生产部门的投资效益进行评价,一些主要国家还在法律上确定要把“费用效益分析法”作为评价政府公共工程支出效果的基本方法,明确规定政府的各项工程必须运用“费用效益分析法”对其可行性进行研究后才能实施。西方学者也曾利用数理方面的知识构建模型,从而力求将支出问题精确化,但这些大多是建立在一定的假设基础之上的理想化模型,其实用性有待进一步考证。尽管财政支出在目前的科技水平以及认知领域上不宜用过于精确的方式来评价,但用数理模型破解经济学难题是经济学发展的一个趋势。
外部性理论也是与财政支出效益评价有关的一个方面。外部性是指某一经济活动对社会产生的积极或消极的影响,前者被称为外部正效益,后者被称为外部负效益。外部性理论的提出要求对财政支出效益评价做出总体性的把握。财政资金的耗用往往是以某生产建设领域为媒介,然后逐步渗透到社会生产的其他各个方面和环节,即涉及生产建设领域和非生产领域,涉及中央与地方,涉及国家与企事业单位以及各阶层在社会产品分配中的经济利益。因此,财政支出效益的评价,不能限于财政支出本身的直接效用,而应从社会总体出发,把财政资全的支拨与耗用放在社会生产过程中来考察。在公共财政活动中,财政资财的支拨与耗用的主要目的是为了满足社会共同需要。因此,对财政支出效益的评价,在内容上不仅要考虑各类财政分配活动的直接结果,同时还要考虑各种间接结果,考虑财政资财的分配对社会再生产的某一侧面、某一环节的影响。比如,对政府投资效益的评价,不仅要考虑是否满足了社会共同需要,还要考虑是否产生“挤出效应”制约了非政府投资行为。
此外,信息经济学也广泛应用于财政支出效益评价领域。信息透明、诚信公开应是财政支出效益评价的基本前提。在信息不对称和诚信不完全的情形下,谈效益评价只能是一句空话。在激烈的市场竞争中,在错综复杂的人际关系交织下,诚信似乎是一种稀缺资源。由于受到种种利益牵制,信息也往往难以公开,因为谁占有的信息量多,谁便会在社会博弈中占有优势。但是这种优势不应存在于公共领域中,财政支出项目应该公开、透明,任何人也不得隐藏公共信息,否则将要受到社会舆论的谴责。
在我国,诚信与信息公开化等方面需进一步完善,要看到成效也不是一朝一夕之功。因为从制度经济学的角度上来说,打破一个旧的制度需要一定的成本,而要建立一个新的制度又要花费一定的成本。那么,要破除人们原有的旧观念需要一定的磨合期,而重新培养新理念又需要历经多次的利益对比与利益交换,自然会花费一些时日。既然诚实守信与信息公开不可指望短期见效,而它们却又是财政支出效益评价中较为关键的一环,那么只好借助于法律监督。在我国特定的国情下,政府行为法治化又以财政行为法治化为关键,而政府预算法治化又是财政行为法治化的基本途径,因为具有法律权威的政府预算将能直接规范、约束与控制政府的具体活动,从而将政府行为和财政支出行为纳入法治化轨道。
除了用法律来规范评价的客观公正之外,人们也在思索,能否建立一个标准的财政支出效益评价模式、评价体系来帮助衡量财政支出效益的好坏。如前所述,财政支出涉及的范围太广,而且各项支出之间还有着千丝万缕的关系,要从其源头理出一条清晰的主线实为不易。就以往的经验来看,任何评价好像都可用某些指标来衡量,但财政支出涵盖了国防支出、行政支出、事业支出、社会保障支出等方面。每个方面又将涉及到很多指标,指标多而杂,各个指标的性能各异,所起的作用也各不相同,甚至指标与指标之间互有重叠,或者互相抵触都有可能。此外,指标的制定还需要考虑到数据是否易收集、易测量等方面。因而,指标的制定也是一项很繁杂的工程,因为时间不同、地域不同,指标也要作相应变化,同时它要有代表性、有说服力,并要得到大多数人的认同也不是一个简单的过程。尽管如此,制定财政支出效益评价指标也应是政府部门未来努力的方向。
值得注意的是,评价时的价值判断也很重要。并不是所有的政府支出活动都必须进行系统的评价。有时评价成本可能会超过评价收益的增长,因此评价部门必须根据客观标准谨慎地选择。评价领域认为是重要的东西,在政府部门中并不具有同样的份量。为了避免评价过分琐细,评价部门不仅要注意以往已知的、有浪费的领域或支付过高的领域,也要重视开发项目或支出过多的部门,必须关注重点评价项目,使之与支出管理过程有机结合成为一体。
四、公共选择下的评价
公共选择理论认为,人类社会由两个市场组成,一个是经济市场,另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者(需求者)和厂商(供给者),他们之间的交易对象是私人物品;在政治市场上活动的主体是选民、利益集团和政治家、官员,选民和利益集团是政治市场的需求者,政治家和官员是政治市场的供给者,他们之间的交易对象是公共物品。在经济市场上,人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品;在政治市场上,人们通过民主选票来选择能给他带来最大利益的公共物品、政治家、政策法案和法律制度。前一类是经济决策,主要是针对微观经济主体,后一类是政治决策,主要是针对公共部门。个人在社会活动中主要是要做出这两类决策。
(一)民众的选择
财政支出效益评价既是选民、利益集团的需求,也是政治家和官员的需求,它是公共选择在财政支出领域的必然结果。虽然评价是公共选择的结果,但个人和政府在评价这个问题上的动机是各有不同的。个人之所以要评价是出于好奇心与责任心。任何一个理性的人总会关心自己的付出有没有回报或有多少回报。财政支出的资金大多是来源于纳税人的,是纳税人将这部分资金以税款的形式上交国家,并要求政府在进行财政支出时力求将这些资金运用于满足社会公共需求方面。在这样的前提下,人们有纳税的义务,也同时有享受回报的权利。这种回报正是公共利益。而公共利益又将涉及到多个方面:政府在何时何地支出,以怎样的方式支出,是否有健全的保障机构和监督机构相配套等等。政府的公共开支多少与所带来的公共利益多少则是人们最为关注的。公共开支与公共收益是否对等,公共开支是否物有所值或物超所值则都需要评价后才能论定。正是在人们的好奇心与责任心的驱使之下,评价才有必要,才有意义。
出于监督的目的,人们渴望实施财政支出效益评价。由于政府是由政治家和政府官员组成的,政府决策和政府行为是由这些人做出的,政府行为和政府目标在很大程度上受政治家和官员的动机支配。人们有理由对政府支出行为的合理性和必要性提出疑问。财政支出带来了“公共效益”,与此同时,追求预算最大化的政府部门及其官员也会“搭便车”从而为自己带来了个人私利。正如史卓顿所说,“大多数公共选择的理论家预期,从公共物品中占便宜的投票人和追求预算最大化的政治家与官员会决定征收超过需要的税收,以供给比公民按市场方式愿意支付的更多的公共物品,而且使这些物品的生产比市场物品的生产更加缺乏效率”。事实上,带来“公共效益”是财政支出的必然职责,财政支出是为公共利益而进行的支出,它不是为某个人或某个利益集团的支出。一旦某个人或某个利益集团过分追求自身利益的最大化,势必意味着对公共权力的滥用,从而也就容易滋生腐败。在使自身利益最大化动机的驱使之下,支出预算会不断膨胀,而这种“膨胀”不仅不会带来公共效益的提高,而且还会使公共支出的实质和目的面目全非。所以,财政支出的效益评价不仅要为增进整个社会公共福利服务,也制约个人私欲的恶性膨胀。政府部门理应更多地从公共效益的角度出发,用公共的权力去谋求公共的事业,只有这样才不辜负广大纳税人对政府部门寄予的厚望。
(二)政府的选择
政府也需要实施财政支出效益评价,这其中有两个原因。其一,迫于公共选择的压力,不得不评价。要求评价是人们共同的呼声,政府不应逆时代潮流而行。为公众利益服务是政府部门得以存在的根本原因,只有赢得民心的政府才是稳定、持久的政府。1957年唐斯在他的《民主的经济理论》一书中曾提出:政治家的目标是为了获得政治支持最大化,政治支持最大化具体体现在为获得选票最大化。政治家和执政党所追求的是能使他连选连任的政策。在这样的压力下,财政支出效益评价也是顺理成章的。在广大投票人要求评价的呼声下,政府部门也应促成评价机构的建立。其实,政治领域追逐选票最大化与经济领域追逐利润最大化具有异曲同工之妙。为了达到既定的目的,任何一个政党或政治家必须使自己的竞选方案符合大众意愿。政府部门也是符合“经济人”假设理论的,他们也要追求自身利益最大化,对他们来说,失去选票就意味着失去一切。所以,他们必须为公众着想,从而利己的目的促成利他的行为。
其二,政府出于本部门的利益最大化,需要对本部门的开支精打细算,因此要对支出进行评价。这种评价是基于部门利益的角度来考虑的,它是一种自然选择的过程,是政府部门自发产生的。通过这样一种评价,政府部门可以检验支出项目的运作效果是否达到了预期目的。同时还能判断出支出实体的决策、管理能力以及供应方的履约能力。如果支出项目运行效益差的原因出在支出实体身上,那么有关部门在上报支出计划时,就要严格审查;如果问题出在供应方身上,那么也应予以通告,从而使供应方的声誉降低,失去与政府部门进一步合作的机会。凡此种种,都是出于对政府部门自身利益的考虑。
(三)实施财政支出效益的评价方式
在西方民主制度下,通行的公共选择有两种:一致同意规则和多数票(通过)规则。在一致同意规则下,一项评价议案只有获得全体投票人的一致同意才能通过。这种规则实行的是一票否决制。但这样的决策成本是极高的,因为一项评价议案要能得到各方一致赞成需要进行大量协商、谈判,必然要耗费大量人力、物力。如果真是这样,那么财政支出效益评价几乎没有意义。据有关资料,一致性在3人以上的场合就难以达成,更何况效益评价是公共选择,其涉及的人数成千上万。既然是一致同意,那么只要有一人反对,这项评价议案就难以实施。于是总有一些人会凭借他们的一票否决权,趁机威胁或敲诈那些想努力使这项议案通过的人。在这样的情形下,往往使得多数人拥护的决议不能通过。很多财政支出效益评价的选择有过程而没结果,由此造成资源的浪费。著名经济学家林达尔虽然曾提供了更为精致的全体一致同意模型,可以证明它与帕累托最优的高度一致,但遗憾的是,这样一个模型也没能提供一种有效的或称激励相容(incentive compatibility)的机制,使所有的当事人都说真话或称真实显示偏好(刘宇飞,2000)。
多数票规则也不是一种理想的公共选择规则。民主社会的选择方法总涉及如何把许多个人不同的评价偏好逻辑一致地汇总成单一社会选择问题。美国著名数理经济学家阿罗用数学方法在公共选择领域作出了突破性的贡献。在社会选择方面,他也曾客观地指出:古典福利理论未充分意识到,即使个人间的效用可以客观比较,也必须进一步对采取什么样的社会效用函数形式或汇总个人效用的问题作出选择,因此,得出的“社会效用”仍会有价值判断的任意因素(梁小民,1999)。新福利经济学虽然否认了个人效用的可比较性,并提出了某些明确的价值判断与社会选择机制之间的关系,但还是忽视了以下问题:这些价值判断之间是否相互协调?是否存在能满足所有这些价值判断前提的社会选择机制?投票悖论已经证明,当个人偏好不同时,通过偏好加总也难以达成一个有序的偏好排列。换言之,各人对评价模式的偏好不一,众说纷纭,其结果是无所适从。即便是评价模式达成共识,那么在同一种模式下,也有可能会出现不同的评价结果。这些不同的评价结果可能会是这样:有人认为A结果优于B结果,有人认为B结果优于C结果,而有人又认为C结果又优于A结果,于是陷入一种无休止的循环。出现了这种情况,只好借助于更多的制度约束来规范“游戏规则(评价规则)”,其成本的耗费又是一笔不小的开支。另外,民主制度赋予人们的选择权是“一人一票”。因此,个人无论对哪种评价议案的偏好有多么强烈,他也只能投一票,没有更多机会表达他们的偏好程度,这同样在某种程度上减少了评价的有效性。
综上所述,在现行的民主制度下,没有一种选择机制可以称得上是最优选择或是最有效率的选择机制。西方民主制度既选出了像林肯、丘吉尔和罗斯福这样一些杰出的政治家,也选出了像希特勒、墨索里尼这些给人类带来灾难的政治家。同样,民主制度下也未必就能选出最优的财政支出效益评价模式,一些高成本、低效益的评价模式也可能混在其中。虽然如此,公共选择还是为效益评价提供了两种思路。一是“市场化”改革,这里主要是指用“市场”的方式建立互相牵制的评价机构。这里的“市场”自然指的是政治市场,也就是说,建立一个与支出部门相平行的评价机构,评价机构脱离支出部门,从而评价机构可以不受支出部门的过多管制和约束,能独立公正地作出评价。一方面,在公共部门之间引入竞争机制(或者说是牵制机制则更为确切),重构政府官员的激励制度,按“政治市场”的经济原则来产生最优的评价结果;另一方面,重新设计评价模式的偏好显示机制,使投票人(也即评价人或评价部门)尽可能真实地显示其偏好。二是法律制度改革,通过重新建立一套经济和政治的法律规则来规范支出效益评价。法律也是规范评价行为的一剂良方,这是制度建设不可或缺的方面,同时也是我国当前制度建设最薄弱的一个环节。在我国的政治法律传统中,权利义务的观念在法律制度中几乎无从体现。历代的法制都是以刑事法规为中心,其核心目的则是维护专制君主的永久统治,法律的最高使命在于统治百姓,规范庶民以充当维护王朝永固的利器。因此,在民众的法律观念中,根本缺少以法律来保护自己权益的观念,更多的则是对法律的疑惧和憎恶的态度(刘军宁,1997)。但当前一个不容忽视的现实是,随着国际化的交流日益加深,“法治”建设必须加强,只有这样才可能应对全球化的政治、经济、文化等方面的挑战。
五、结论
财政支出的效益评价是一项系统工程,其实施的繁琐性使人望而却步。在支出的过程中,往往会有一些突发性事件,因而,为了趋利避害,政策调整也是必要的。财政支出效益评价的真正意义并不在于评价本身,评价不仅要对成本与收益进行衡量,而且更重要的是在评价过程中进行策略整合。换言之,评价只是手段,而真正的目的在于对支出政策起到纠正和导向的作用,以便使得支出效益朝着人们预期的方向行进。
财政支出的效益评价其主要目的是要求政府必须就税款的使用向纳税人负责。我国正迈向一个权利与义务意识逐渐强化的公民社会,一个法治取代人治的社会。在此背景下,公众将更多地关注财政支出效益问题,并将这些问题与自己的利益联系起来。当前,财政管理正面临着由收入到支出的重心转变,强化支出管理已经提上议事日程。从加强财政支出管理中寻求提高支出效益、摆脱财政困境的对策,几乎是必然的选择。
参考文献
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[8]梁小民.经济学发展轨迹[M].上海:人民日报出版社,1999.
支出效益 篇5
关键词：地区财政,支出效益,地位及作用
地区财政支出效益, 是指某地区财政的资金支出能带来商品和劳务产出的增加, 并增强经济宏观调控的能力, 以及对社会收入分配状况的改善等。一般来说, 地区财政支出效益分为两大类:一是经济效益和社会效益, 这是按地区财政支出效益按其对经济增长贡献的直接性或间接性分出的。二是宏观效益和微观效益, 这是根据地区财政支出项目涉及到的效益是微观方面的还是宏观, 是个案的还是整体的, 产生的效益是局限于支出项目本身还是全局性来划分的。
一、地区财政支出效益的分析方法
一般来说, 地区财政支出效益分析主要从从宏观角度和从微观角度这两方面来进行。宏观角度就是从整体的地区财政支出对社会资源配置造成的影响进行分析;从微观角度来分析就是以地区财政支出的某一个项目和方案对社会资源配置所造成的影响来进行分析研究。
1. 机会成本分析法
所谓的地区财政支出机会成本指的是当一笔资金由中央财政支出转地区财政支出时产生的中央财政支出效益的损失, 也指当私人部门支出转变为地区财政支出时所造成的私人部门的效益损失。所以, 如果要从宏观方面来分析判断地区财政支出效益的高低, 就可以通过其与中央财政或私人部门支出同一笔资金时所的效益进行比较分析。如果当地区财政支出效益大于其机会成本, 则地区财政对这笔资金的使用是有效的。
2. 成本———效益分析法
把地区财政支出预算资金的使用划分成多个项目或方案, 并通过分析各个项目或方案的效益和成本对不同的项目或方案进行对比, 选择最优项目进行投资的方法就是成本一效益分析法。时间因素, 是运用成本一效益分析法时首先要关注的因素, 在分析时, 应该把发生在一段时间内的与所分析项目或方案有关的“成本流”与“效益流”换算成现值, 而且在计算该项目的成本和效益时, 计算的内容包括与该支出项目有直接关系的成本和效益、有形成本和效益, 及间接成本和效益、无形成本和效益等。
3. 最低费用选择法
这种方法主要是用于一些成本易于计算, 但是效益却难以衡量的地区财政支出项目效益的分析, 对这类项目的预算决策进行分析时, 可以只计算该支出项目的成本。
二、地区财政支出效益的地位
1. 地区财政支出的核心
首先, 地方政府的财政支出是为了完成某一职能的, 不是为支出而支出, 因此, 地方政府在安排财政支出时, 必须要考虑到财政支出的效益。地方政府的职能是否能顺利完成与地区财政支出效益是密切相关的。如果支出效益高, 那地方政府可以充分利用非建设性支出, 提高公共产品和劳务的质量, 保证以建设性支出形成的项目能产生良好的经济效益, 而在这一过程中地方政府也较好地完成了其职能。而如果支出效益低下则反之, 地方政府就不能很好地完成其职能。
其次, 研究地区财政支出规模、结构及地区财政支出管理的问题实质上研究财政支出效益的问题。扩大地区财政支出规模的目的是要通过充分发挥地区财政支出的规模效益, 以更好的实现地方政府的职能。对地区财政支出结构及地区财政支出管理进行认真研究分析, 在一定的财政支出规模下, 通过对支出结构的改善、支出管理的加强来提高财政支出效益, 最终顺利地完成地方政府的职能, 是地区财政支出研究中要重点关注的核心问题。因此, 对地区财政支出效益问题的研究是所有财政支出问题的核心。
2. 国家财政运行的重要组成部分
首先, 地区财政支出效益的提高, 不仅意味着地区财政支出经济效益和社会效益的提高, 也意味着国有企业效益的提高。地方政府对经济的调控能力的加强, 就为改善地方市场经济运行环境提供了必要条件, 而地区财政支出是国家财政支出的重要组成部分, 地区财政支出效益的提高, 也就有利于国家财政支出效益的提高。
其次, 地区财政支出效益的提高可以有效改善国家财政赤字, 促进国家财政收支的平衡。地区财政支出效益的提高是地区财政收入和中央财政收入的增长的一个重要前提条件, 也是提高地方政府财政资金使用效率的途径之一。
三、地区财政支出效益的作用
1. 提高地区财政支出的效益可以促进经济增长
促进地方经济增长的途径主要有两个:一是加大生产要素的投入;二是提高生产要素的效益, 在新的形势下, 通过加大生产投入来实现经济的发展, 已经不符合可持续发展经济战略的要求。通过提高生产要素的效益是实现经济由粗放型增长方式转换为集约型的增长方式的主要途径, 它可以以最少的投入来换取最大的产出。通过这种增长方式所带来的经济增长, 更加有利于人民群众物质文化生活水平的提高。
2. 促进地方各项事业的发展
地区财政支出会形成地方性的公共产品和服务。提高地区财政支出效益, 提高地区财政支出的总量及其效益, 不仅可以生产更多数量和更高质量的地方公共产品, 也可以实现地方政府服务质量的提高, 地区经济的运行环境的改善, 而这些都有利于地方经济和社会各项事业的发展。
3. 提高国家财政支出的效益
当前我国中央政府占有对国家财政收入的大部分, 而地区财政支出却占了国家财政支出的大部分, 同时中央政府的许多经济社会职能, 是通过地区财政支出来实现的。因此, 地区财政支出效益的提高可以提高中央财政支出乃至整个国家财政支出的效益。
4. 有利于缩小地方差距
经济发展较快的地区, 除了得益于地理环境条件良好、国家投入资金大、扶持政策多外, 还受益于地区财政支出效益的提高, 而这也是形成地区差距的重要原因。如果地区财政支出效益高, 则地区财政非建设性支出就能形成有利地区经济发展的良好软硬件环境, 政府对经济的调控能力也会随着增强, 地区财政建设性支出就可以实现良好的经济效益。因此, 对经济落后地区而言, 如果能提高地区财政支出效益, 就能逐步地缩小地方差距。
5. 有利于分析财政支出的预算决策
首先, 有利于纠正那种只注重“需要”, 而不管“成本”的倾向。当前由于各地方经济发展不够平衡, 有些地区只看到“需要”而没有看到项目成本对地区财政带来的压力, 投入的某些财政支出巨大的项目, 给地方政府财政带来巨大压力, 反而会在一定程度上影响了地区经济及各项事业的发展, 对地区长远的发展是不利的, 因此, 这种观点不可取。毕竟, 这种“需要论”过分强调需要而不考虑成本, 不利于财政支出效益的提高, 也不利于地方财政支出预算的科学性和可行性。
其次, 它有利于纠正那种只考虑“成本”, 而不管“效益”的倾向。当前我国各地经济发展不平衡, 有些地方经济发展较为落后, 因此在财政预算编制时, 只把成本考虑在内, 而忽视了与成本相对应的效益, 因为有些财政支出项目, 尽管成本相当大, 但是其效益更大, 这时就不能光看“成本”而不看“需要”, 反之则亦然。因此, 对地区财政支出项目的成本和效益进行科学合理地分析, 有助于对此项目的判断和决策, 也有助于地方财政预算编制的有效性和合理性, 避免因过分强调“成本论”而忽略效益的倾向。
四、结束语
总之, 地区财政支出效益不仅对地方财政支出有着重大的影响, 也对地方的经济、公共事业及地方经济运行环境有着重要的影响。因此, 地方财政部门应该重视对地区财政支出效益的分析和研究, 努力在工作中凸显出地区财政支出效益应有的的地位及作用。
参考文献
[1].高培勇.中国财税体制改革30年研究[M].北京:经济管理出版社, 2008.