司法与行政

司法与行政（通用12篇）

司法与行政 篇1

摘要：唐代的基层行政和司法制度对之后的中国社会有着深远的影响,对今天的社会发展仍然具有借鉴意义,其司法行政合一,司法注重和谐的特点在制度运作上都有所体现。

关键词：唐代,基层,行政与司法制度

唐代中央的刑部作为行政机关存在,御史台的司法功能也是行政功能的延伸,只有大理寺才是专业的审判机关。而在地方,则司法与行政没有清晰的界限,道、州和县三级的司法机关和行政机关都是合一的,司法是行政的一部分。可以说,在整个唐代行政和司法不是独立的两个部分,而是相互包含的,其中司法是行政职权的一部分。而在县一级之下的乡、里、村、坊都是兼具有行政和司法性质的基层组织,这些机构虽然不是典型的行政机关,但是总的来说它们体现了唐代基层行政和司法的基本特点和特征。

一、唐代县级的行政和司法体制及其运作

基层即是指级别最低的一级机构。唐代的行政级别分为中央和地方,地方又有道、州和县三级,因此从行政级别划分来看,县一级是最低一级的行政机关,自然其行政与司法属于基层行政和基层司法。唐代的县级行政事务的职能分工以其职官形式予以体现,行政最高长官县令总司县政,没有具体的职责划分,因此往往都视县令为全县所有行政事务的最终决定者。县丞是县令的副职,在职务上,县丞也没有具体职务划分,往往与县令的职能相冲突,这种尴尬的地位决定了县丞在整个唐代都以有职无任的状态存在,安史之乱以后县丞基本上沦为虚设的空职位。在县丞以下,根据不同级别的县,又有着不同的分工,比如京县设置了六曹,而在畿县之下的县级仅设置司户和司法。各曹的长官为县尉,除了县尉外其他的典吏也承担诸多县里的公务。在整个唐代,县级一级政府既是中央政令推行的最后执行者,又是与百姓直接接触的政权,然而由于基层行政权的实施过程中受到各种非行政因素的影响,比如风俗习惯、地方士绅、家族势力等,这些外来的非行政因素使得地方行政的执行出现了偏差,使得中央政令“地方化”。唐代的县级行政管理有两个组成群体,第一个群体是通过上级派调或者直接由中央人事部门任免的具有一定品级的正式官员群体,第二个群体是为了完成特定工作或者基于属地关系由县令任免的非正式官员群体即胥吏群体。第一个群体由于出身较好,往往是经过科举考试取得功名或者是经过正式形式推选出来的,这些官员具有光明的政治前途,也能够如实执行上级政府的政令。而对于第二个群体,由于他们的政治前途狭窄,从事行政管理的收入也较正式官吏微薄,从事行政管理工作成为这些胥吏赖以生存的手段。同时,由于行政管理中的胥吏层级复杂,有些地方的胥吏被地方家族把握,从县尉到乡里的人员都是少数几个家族的人员,这些人员长时间从事行政管理的过程中对典章制度极为熟悉,不仅能够知道其中的漏洞,还能够帮助家族在“合法”的情况下获得更大的利益,在实际决定行政管理效果的管理权被这些地方势力完全把握。

除了行政职能以外,唐代的县也具有一定的司法职能。唐代的县级行政机关本身也是司法机关,司法职能是行政职能的一部分,这里的司法是指包括审判、侦查和监察在内的广义的司法概念,县级的最高行政长官是县令,同时也是最高司法长官。除了县令之外,县级还设置司法一职,这里的“司法”是官职名称,是具体负责司法事务的官员。在诉讼制度上,唐代的县级作为最低一级的正式国家政府,其司法机关直接审理全县发生的司法案件,是司法管辖中的第一审级。依照唐律的规定“诸有犯罪者,皆从所发州县推而断之”[1]。此外,唐代的司法制度中还有系统的回避制度和证据制度。比如在唐律中规定司法官员与当事人具有亲属关系、师生关系以及有仇嫌的都要回避。证据方面十分注重物证的作用,所谓“赃状露验,理不可疑,虽不承引,即状科断”[2]。在实际操作中,县级司法审判工作做了更为详细的划分,一般案件由县尉负责案件的接管和审讯,对于特别重要的案件或者上级指定的案件,才由县令受理和审判。

二、唐代乡里和村坊的行政和司法体制及其运作

1.乡里的行政和司法制度。乡和里是在唐代的准行政性质的组织。从行政级管理看,乡和里不在唐代的行政体系当中,但是乡里却在唐代的行政管理和司法上发挥着极为重要的作用。唐代的乡里组织的具体形式在文献中也有所记载“:诸户以百户为里,五里为乡,四家为邻,五家为保。每里置正一人,掌按比户口,课植农桑,检察非违,催驱赋役。在邑居者为坊,别置正一人,掌坊门管钥,督察奸非。”从这些记载可以看出,唐代的乡里的行政工作包括土地、户口和赋役的申报工作。乡里中从事这些工作的人不是正式的官员,而是为县级政府服务的胥吏,这些胥吏多是来自地方的大家族,由于正式官吏多是科举出身,他们缺乏与地方文化和地方势力对抗的经验,对各种有关典制和社会潜规则也比较生疏,这使得非正式的典吏更加大胆地从中作弊。为了能够做好自己的工作,县级官员对乡里胥吏十分依赖,这样乡里胥吏与商人、军人互相依托,在征收赋税、派发力役之时肆行不法、鱼肉百姓,使得唐代中后期的县级政权成为一个藏污纳垢的所在。尽管如此,乡里的作用却是不可替代的,因为乡里不是严格意义上的行政机关,其行政人员具有双重身份,一面是当地具有权势或者权威的人,另外一面他们也是县令赋权的具有官员属性的人员。在行政管理上他们一方面可以代表县级政府,同时也能了解当地风俗,他们与当地人的关系也更为亲近,因此更容易开展工作。比如在户籍编造上,编造百姓户籍之时,以乡为单位装裱在一起,并在其上写明某州、某县、某乡、某年籍等信息。除了行政性的权力以外,唐代的乡里也具有一定的司法权,这种司法权并不是以审判的形式存在,而是以两种独特的形式存在,一种是兼具司法和行政性质的民事纠纷调解权,另外一种司法审判的协助权。司法审判的协助权是县一级司法权下放的部分。我们知道乡里的乡正或者里正往往是具有一定地方势力的人,他们可能与周围人们的关系不是十分亲密(与村坊相比,里正属于乡绅阶层,而村正、坊正往往就是一个更小的地方的年长者或者聚居家族的读书较多的人,因此乡绅与村民的关系只能是熟悉,而村坊与村民的关系较为亲密),但是基于他们的权威和地方影响力,在一些民事纠纷调解上还是起到很大作用,比如对双方的调解作见证,对调解协议无法履行时的监督等等,这些都是司法调解权的体现。至于司法协助权,这里往往乡里处于被动情况,在地方遇到重大案件的时候,乡里一方面需要协助调查,另外还要提供一定的资金支持。同时,在案件进入到司法程序以后,县司法官员在受理案件以后,也不排除通过调解结案,这时候参与撮合达成调解的主要力量也是乡里。

2.唐代村坊的行政及司法的权力体现。作为自然经济为主体的唐代,村和坊是最基层,也是数量最为庞大的组织,他们最早接触绝大多数矛盾纠纷,也最直接处理人们日常生活中的社会事务和公共事务,因此很多做法和理念对中国的行政管理和司法发展都有十分重要的影响。从管理方式上看,乡里的管理方式不是自上而下的行政性管理方式,而是采取的一种自下而上的社会自治性质的管理。对于行政管理事务,在乡里中,没有严格意义上的行政首长,也没有严格意义上的行政事务的范围,其辖区也往往是依据村落的自然分布来进行划分。而村坊则是以家族为单位,往往一个村坊就是一个独姓家族的聚居地,这里的所有男性居民都具有血缘关系,其祖先都是一个人。因此许多行政性事务,尤其是涉及村坊内部事务的管理,比如修筑道路、修筑渠道等等,除了大的工程由政府进行以外,都是由村坊的村正或者坊正组织村坊内部的人来完成的。在一些诸如户口登记,税收缴纳等等,也往往都是以村坊为单位进行,类似于今天的村委会和居委会。

司法权上,村坊具有几种类似司法权的权力,一是家族的内部事务处分权,具有惩罚甚至具有剥夺生命权的职能。二是具有自诉权,这种自诉与个人自诉不同,往往有家族和村坊的参与。三是调解权。其中家族内部事务的处理权,不是所有的村坊都具有的,只是那些具有一定社会地位的村坊才具有。自诉权,往往被认为是维护集体权益的权力,因此属于集体性的权利,他们的作用主要在于参与,而没有最终的决定权。只有调解权是具有司法权性质的。村坊的案件纠纷调解权与乡里的调解权一样,也是县级司法机关的司法权的授权,主要是对民事案件以及轻微的刑事案件进行调整。与乡里的调解相比,村坊中的人都是熟人社会,他们彼此都十分了解,村坊的调解往往不像乡里那样有一个权威的人在中间主持,而是由村正、坊正参与以后,通过耐心解释,以及由长辈责骂等方式排除纠纷,这种纠纷解决模式比司法更加高效,更加彻底,也更加和谐。

唐代是中国封建社会的鼎盛时期,其文化和制度对后来的社会管理都产生着重要影响。在基层司法和行政体制上,唐代有着其独特的模式,这种独特模式与西方社会不同,与今天的社会也有着差异。通过介绍我们发现,唐代的许多治理模式上,具有几个显著的特点,首先司法和行政权不像西方社会那样有着清晰的划分,都是司法行政权力相互杂糅着;其次,在县级以下行政机构已经不存在,但是庞大的官僚体系仍然存在,这些人员利用身份在司法和行政事务上发挥着重要影响;第三,唐代的县级以下的政府和组织在行政管理上体现着官靠民的真理;最后,在司法纠纷解决模式上,十分注重调解,在调解上又注重利用地方的乡绅文化和家族权威,解决纠纷的模式更加和谐。

司法与行政 篇2

第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。?

【相关法条】《行诉解释》第97条。

【意思分解】?

确定我国行政诉讼受案范围的行为标准之一为具体行政行为。具体行政行为和抽象行政行为是行政法学上对行政行为的一种分类。抽象行政行为是指行政机关基于法律、法规的授权，针对不特定的人或事制定或发布普通适用的行为规则的行为。它一般不针对特定对象，而是规定在何种情况和条件下，行政机关和被管理一方的行为规则和权利义务关系，具有普遍约束力。具体行政行为是指行政机关基于法律、法规的授权，针对特定的人或事作出具体处理决定，并对其权利义务产生实际影响，也即与该行为存在法律上利害关系的行为。一般而言，具体行政行为是针对具体的人或事，直接影响公民、法人或者其他组织的权利义务，与该行为存在法律上的利害关系，一次性地发生法律效力而不能反复、多次地适用的。?

具体行政行为的特征可以归纳为五点：?

(1)具体行政行为是拥有行政管理职权的组织所实施的行为。?

(2)具体行政行为是具有国家行政职权的机关或者组织在行使职权过程中作出的行为。?

(3)具体行政行为是针对特定对象即特定的事和特定人作出的行为。?

(4)具体行政行为是有关公民、法人或者其他组织权利义务的行为。?

(5)具体行政行为是行政主体作出的行为，不仅指单方行为，还包括双方行为和多方行为。

【不要混淆】?

依《行诉解释》第97条，注意《行政诉讼法》与《民事诉讼法》适用的参照关系。

【重点法条】?

第五条 人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。?

【相关法条】 本法第54条第(四)项。

【意思分解】?

与刑事诉讼和民事诉讼相比，具体行政行为合法性审查原则是行政诉讼法最有特色的基本原则。从内容上看，人民法院以审查具体行政行为的合法性为原则，以审查具体行政行为的合理性为例外，这一例外即体现在第54条第1款第(四)项变更判决的规定上。?

人民法院审查具体行政行为合法性的具体内容包括：?

(1)行政机关是否超越职权;?

(2)具体行政行为的证据是否确凿充分;?

(3)具体行政行为适用法律依据是否合法;?

(4)具体行政行为程序是否合法;?

(5)具体行政行为的目的是否合法。?

【不要混淆】?

司法与行政 篇3

关键词：泰兴市；司法行政工作；调查研究

作为一个县级市，泰兴市近年来的快速发展对泰州的转型升级起到了很大的助推作用。而这一切都离不开该市司法行政工作所付出的努力。

一、泰兴市司法行政工作的主要经验与成效

1.出台法律援助办案质量考核办法

2011年7月份，该市司法局出台《泰兴市法律援助办案质量考核办法》，从三个方面加强对办案质量的考核。一是办案纪律。不准拒绝法律援助机构的指派；不准向受援人收取财物或者牟取其它不正当利益；不准泄露当事人的隐私；不准在办理法律援助案件中刁难受援人，损害受援人权益。二是办案过程。杜绝无正当理由擅自替换承办人；规范填写并签订法律服务协议、授权委托书；履行权利义务告知；认真调查取证、周密分析案情进行风险告知；规范拟写申请书、诉状；代理词、答辩状思路清晰、观点明确，法律适用准确。三是结案归档。服务质量满意度；卷宗材料齐全、装订规范。考核实行百分制，由局案件质量考核小组根据案情需要，通过旁听、回访、查阅卷宗等形式对案件进行考核打分。

2.推进“群众满意服务窗口”创建工作

为进一步深化公证处、律师事务所“人民满意服务窗口单位”创建活动，该市司法局、律协分会制定出台了《公证处服务规范》、《律师事务所服务规范》，将创建标准进一步细化、量化，用“五规范”，切实抓好公证处、律师事务所的效能建设。一是规范工作制度，修订完善各项规章制度，并做到制度和办事流程上墙、上网、上屏幕，便于群众查询，自觉接受社会监督；二是规范工作行为，进一步细化和明确工作职责，强化监督管理，严明工作纪律，严格依法依规办事，切实做到规范服务、高效服务、热情服务；三是规范工作流程，建立工作量化标准，明晰工作流程管理和过程控制，大力提高服务质量和水平；四是规范协调机制，加强协调，合理划分服务方向，明确工作分工，建立健全汇报沟通及时、相互配合有力、服务优质高效的协调机制；五是规范内部监督程序，强化对工作作风、办事效率、服务意识、工作质量的刚性监督，树立服务窗口为民、务实、依法、高效的良好形象。

3.创办《泰兴市调解信息快报》

为认真落实调解工作快报制度，及时有效的反映全市调解工作情况，该市社会矛盾纠纷调处中心于2011年7月中旬创办了内部报送的《泰兴市调解信息快报》。《快报》着重汇报工作动态、分析矛盾纠纷、宣传先进典型、突出重大疑难复杂矛盾纠纷的调解、提出工作建议等。《快报》作为内部资料主要报市四套班子领导、上级有关部门，送相关单位。《快报》的创办，扩大了调解工作影响，提升了调解工作绩效。

4.强化基层蹲点调研

为进一步提高司法行政基层一线单位的实战能力和水平，该市司法局围绕社会管理创新的核心内容和基本要求，以转变机关工作作风、队伍建设为抓手，以提高司法行政部门参与社会管理创新能力为主线，在系统内组织机关干部带课题下基层蹲点调研。调研要求全员参与责任到人，所有调研人员放下机关架子，沉下身子，真心实意问计于民，有针对性地开展调查研究，注重培植扶持基层社会管理创新的新特点、措施，帮助提炼形成特色，加以推广应用，切实为基层破解发展难题。

5.在城区干道设置法制宣传遮阳亭

近几年，泰兴市法宣办不断开拓法制宣传新阵地，创新法制宣传新模式，围绕城乡建设增添法制宣传的内涵，使法制宣传工作溶于群众生活各个方面。2011年投入数十万元在市区主要交通路口建成法制遮阳亭，在遮阳亭上张贴相关交通法律法规、法律常识宣传标语、农民工维权常识等，使法制宣传延伸到每一个角落，不留死角。同时，法制遮阳亭的建成还为泰兴的“四城同创”和法治文化建设，增添了一道靓丽的风景线。

二、提升司法行政工作水平面临的困难与挑战

虽然，该市的司法行政事业已经取得了较大的发展，但仍存在地域发展不平衡、业务发展不协调的现象；司法行政工作的体制机制还需要进一步完善；司法行政基层基础建设、信息化建设和队伍建设等还存在薄弱环节，司法行政事业科学发展、率先发展的任务还十分艰巨。这些问题的存在，迫切需要进一步提升司法行政工作水平，认清形势，寻求突破。

今后，司法行政事业将进入维护稳定艰巨期、法律服务提升期、社会管理创新加速期、服务民生职能强化期，该市的司法行政工作既面临难得的发展机遇，又面临前所未有的严峻挑战。一方面，改革、发展、稳定和构建社会主义和谐社会成为我国现阶段的主要歷史任务，司法行政工作在服务经济社会发展大局、实现社会公平正义、推进民主法治建设中将发挥更加重要的作用。另一方面，随着改革进入关键期，经济体制、政治体制和司法体制改革的深入推进，触及许多深层次问题，思想意识的多元化、利益格局的多样化、经济形势的复杂化和矛盾纠纷的易发多发性，对该市司法行政事业提出了更高的要求。

三、进一步提升司法行政工作水平的对策建议

1.强化法律保障职能

司法与行政 篇4

在国家的治理活动中, 划分不同权力的思想由来已久。早在古希腊、罗马时代, 亚里士多德、波利比阿等思想家分别在其著作《政治学》、《罗马史》中体提出有关分权制衡的问题。在法国大革命时期, 孟德斯鸠发展为“三权分立”的学说, 使市民性质的司法从行政权中, 剥离出来, 形成立法权、行政权、司法权相互独立的权力形式。三权分立的学说为司法独立奠定了坚实的基础, 促成了近现代国家司法机关的独立建制。美国是最早在宪法中确立司法独立原则的国家, 1798年的美国《宪法》第3条第1项就规定:“合众国的司法权属于最该法院及国会随时制定与设立的下级法院”。

二、司法独立原则的标准

(一) 司法权的独立

从公共权利的角度讲, 通过司法权的独立预防公共权力的集中腐败, 将公共权力普遍政治倾向予以分化, 以维系国家理性并维护社会秩序的稳定;从司法权自身的性质和特点看, 司法权是一种裁判权和被动性的权力, 如果司法权丧失了独立的地位, 那么法官在裁判中必定会受到外界影响和干预, 从而丧失获得权威地位。

(二) 司法机关的独立

司法独立既包括司法机关作为一个整体独立于其他国家机关, 有包括司法机关体系内部自身的独立。司法体系独立于外部干预是基本的。在我国, 宪法所说的“审判独立”基本上把法院作为一个整体, 独立于外部其他国家权力。但是如果忽视了法院体系内部的独立, 那么司法机关的独立, 显然是不完整的。

(三) 法官的独立

法官的独立是司法独立的核心内容, 法官的独立首先是地位的独立, 即法官审理案件不受其他机关或个人的干涉, 这就需要法官的身份具有的独立性, 而且需要一系列的制度进行保障。另一方面, 法官在履行其司法职务时只服从法律、受伦理和个人良知的约束, 不是任何干涉。

三、行政权对司法独立产生的影响

如果将我国法院体制和行政管理体制加以对比的话, 就会发现行政机关的基本特征。实际上, 我国法院从一开始就是按照行政体制的结构模式来构建的。

(一) 法院地位的行政性

首先, 法院无统一的财政体系, 而隶属于统一行政财政系统。正是这种“经济基础”上的从属性, 助长了地方保护主义, 实质上也是自我保护主义。其次, 各级法院的设置是按照行政级别进行的。在我国, 从最高法院到基层法院从一开始就被行政机关级别化了。此外, 法院在作为整体相对于外部机构呈现行政化的态势外, 其内部的设置也完全行政化了。法院在编人员, 无论是从事后勤的, 还是从事审判工作的, 都有自己相应的级别。

(二) 司法权运行及决策过程的行政性

第一, 司法权经常如同行政权一样主动行使。一直以来, 我国法院总是在为不同时期的“中心工作服务”, 在某种程度上, 行使着行政机关的职能, 而失去了司法被动性的美德。第二, 司法决策过程的行政化。这种决策过程的行政化首先体现在法院内部相互关系的行政化上。上级法院对下级法院的案情指示和案件批复现象时有发生。

(三) 法官选任及人事管理制度的行政性

虽然法官的产生是按照法律的规定的程序进行的, 但法官的待遇、晋级、晋升、奖励等方面则是按照法律规定的程序进行管理, 实行的是干部职务系列等级制。这种体制对于法院来说, 显然是没有行业理性可言的。一些基层没有受过法律专业训练的领导也可通过上述干部人事体制进入法院, 成为法院的领导者。虽然自2001年以来, 国家实施统一的司法考试, 对司法人事职业准入具有积极地意义, 但是在这种在基本的法官人事管理制度未完全摆脱行政的情势下所进行的改革, 其意义是有限的, 毕竟最终割断司法人员在执行过程中对地方行政权力的依赖才是改革的有效措施。

四、司法的“去行政化”改革

行政化的运行方式虽然在行政体制中有绝对的合理性, 但是却不适用于司法体制, 对于司法权来说, 一些基本的司法规律和原则都是应该适用的, 我国目前审判制度面临的艰巨任务就是进行司法的非行政化改革。

第一, 要处理好法院上下级之间的关系。确保上下级之间审判的独立性, 上级人民法院对下级法院的纠错功能的发挥必须有一个前提条件, 即上下级法院的判决都是基于法官的独立判决做出的, 这就要求上下级法院各自独立, 上级人民法院的指示和批复可以作为参考意见, 但不能以此裁判。因为上级人民法院并没有亲历案件, 会违反审判的直接性, 使判决具有随意性。但现实中, 基层法院为了迎合上级法院的指示, 按照上级的法院的意思来处理案件的现象屡见不鲜。所以要正确处理还上下级法院之间的关系, 尽量去除“行政化”的影子。

第二, 做出裁判的法官要直接参与到审判的过程中。现代的审判原理要求法官必须直接审理案件, 在直接参与的过程中了解案件的争议的实质和证据之间关联的可信程度, 并作出自己权威的裁决。而本级审判委员会或者上级人民法院所做出的决定、指示、或者批复, 由于并没有直接到案件的具体审理过程中, 不可能比直接接手案件的法官做出更明智更正确的结论或判断。

第三, 法官地位要独立。法官地位的独立直接影响到司法的公正力和公信力。法官要在审理案件时独立依照自己的判断进行, 不受到其他人的干涉。实际上, 每个案件的审理总是有审判员来进行的, 没有审判法官的独立不可能有审判的独立, 没有审判的独立就不可能有司法公正。然而法院体制的行政化必然要导致法院内部的行政化, 从而引起法官职位的行政化。要使法官独立, 司法的去行政化改革势在必行。

摘要：司法独立思想由来已久, 早在古希腊、古罗马时期就有提及, 后来形成的孟德斯鸠的三权分立学说, 为司法独立奠定了基础。判断司法独立要求司法机关的独立、司法权的独立以及法官的独立。现阶段法院体制深受行政体制的影响, 体制结构和运作上强调内部的上下级服从关系以及自上而下的统一性和权力行使的效率性、严格的行政等级差别都在法院体制中有所反应, 为了维护司法的独立性, 司法的去“行政化”改革势在必行。

关键词：司法独立,司法独立原则的标准,司法的去行政化

参考文献

[1]贺卫方.《司法理念与制度》.中国政法大学出版社, 1998年版.

[2]张卫平.《论我国法院体制的非行政化》.载《司法改革评论》, 第一辑, 中国法制出版社, 2001年11月版, 第103页.

司法与行政 篇5

中共三台县云同乡委员会 三台县云同乡人民政府

关于人民调解与司法调解、行政调解

相互衔接配合的实施意见

各村（居）支部、村（居）委会，乡属各单位：

为深入贯彻落实省、市、县关于构建“大调解”工作体系有效化解社会矛盾纠纷意见的文件精神，全面推动我乡“大调解”工作体系的构建，现就我乡人民调解与司法调解、行政调解的衔接配合工作提出如下实施意见，请认真贯彻实施。

一、加强对调解工作的组织领导

要从维护社会稳定的大局出发，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以促进社会和谐为核心，以人民调解为基础，切实加强对调解工作的组织领导，把调解工作摆在重要的议事日程，加强乡、村和各部门的密切联系与配合，推动“三调联动”，促进人民调解与司法调解、行政调解的衔接配合。既要着眼于维护社会稳定，又要切实保护当事人的合法权益；既要强调通过调解的方法化解矛盾纠纷，又要保障当事人的诉讼权利，将二者优势有机结合起来，完善工作制度和监督机制，确保调解公平公正。

二、建立健全各项工作制度

（一）例会制度。

由乡调解中心负责牵头，加强各村（居）、部门间的配合，促进相互间的协作，每月定期召开各村（居）和乡属有相关单位参加的工作例会，研究工作中存在的困难和问题，提出解决的办法和途径，及时总结工作经验，促进“大调解”工作有序高效开展。

（二）上墙公示制度。

乡、村（居）两级调解组织要将调解工作的相关工作制度，调解原则、调解程序、调解人员基本情况及当事人的权利、义务以及案件移送、接案、调解、结案的工作流程等相关内容实行上墙公示，增强调解工作的公开性和透明度。

（三）工作人员衔接制度

村（居）级调解中心要选聘在群众中有威望、为人正派、办事公道的人员担任调解员、信息员和监督员，负责开展本辖区的调解工作，同时吸纳热心调解工作、人大代表及退休干部、法律工作者、教师担任特邀调解员和调解志愿者。建立调解员、信息员、监督员信息库，做到资源共享、人员共用。

（四）调解协作制度

对于已经进入司法程序或应通过行政协调解决的案件，司法部门和乡人民政府要吸收人民调解员参与协调，以利督促其依法履行职责，维护当事人的合法权益，教育信访当事人合理反映诉求，帮助做好信访当事人的思想稳定工作，引导信访当事人合理合法反映情况，防止无理缠访，预防群体性上访事件的发生。

（五）信息反馈制度。

各村（居）调解组织要加强与乡调解中心、群工办、司法所等部门的信息沟通交流，对调解员、信息员和监督员等人员变动情况要及时互通信息，做好人员聘任工作；对调解员、特邀调解员和调解志愿者的工作情况，2

要及时进行反馈。对移送、函告、委托调解的案件，要及时将调解情况向移送、函告、委托单位进行反馈。

（六）调查取证协作制度

与行政管理有关的民事纠纷发生后，相关部门接案后，要进行初步的调查取证，明确矛盾性质，对符合条件的方可移送相应调解组织进行调解。接受移送的调解组织在调解过程中，需要帮助进一步调查取证的，相关单位应指派专人予以配合，联合调处。

（七）结案制度和结案回访制度。

调解矛盾纠纷应坚持“三.三调处制”的原则，无论调解成功与否，都应进行整理归档。对调处成功并属人民调解的，由人民调解委员会出具人民调解协议书；对调处不成功的，调解人员应妥善做好当事人的稳定工作，告知并积极引导当事人走合法正当的途径解决纷争。对已调结的涉法涉诉案件和信访部门交办的信访案件，要适时进行回访，巩固调解成果。对有可能再次上访的案件，要派专人负责，密切关注当事人事态的发展，进行追踪劝访。

（八）培训制度。

每年由乡综治办负责制定培训工作方案，与司法所联合开展“大调解”工作人员的培训工作；并邀请县相关部门专业人士作专题辅导，同时选派骨干参加上级组织的业务培训。要通过多种形式加强对调解人员的教育、培训和管理，不断提高调解人员的业务素质和工作能力。同时，建立人民调解员旁听案件审理机制，在民事案件审理过程中，特别是涉及人民调解协议的民事案件的审理，可适当组织人民调解员进行旁听，不断提高调解员的法律水平和民事调解能力，促进人民调解与诉讼调解在法律适用上的一致性。

（九）档案管理制度。

各级调解组织要建立调解工作人员花名册，案件移送、函告、委托调解等相应的薄册，对已调处的案件，要按照“三个建好”的相关要求，实 3

行一案一卷整理归档。

（十）考核奖惩制度。

乡党委、政府将把 “大调解”工作列入年终考核的重要内容，建立考核奖惩制度，与年终评奖、评先、评优挂钩，对工作成绩突出的要给予表彰奖励；对工作不负责的，要对相关村（居）、部门或责任人予以处罚，对造成恶劣影响或严重后果的按综治维稳责任追究的有关规定严肃追究责任。

三、工作要求

一、统一思想、强化认识。构建“大调解”工作体系，是省委、省政府从战略和全局的高度作出的重大决策部署；是加强基层政权建设，巩固党的执政根基的必然要求；是及时化解矛盾纠纷，切实维护社会稳定的重大举措；是有效应对社会矛盾发展新趋势，保障服务“两个加快”的迫切需要；是不断适应人民群众新期待，密切党群、干群和警民关系的有效途径。各级各部门务必要进一步将思想和行动统一到省委、省政府，市委、市政府和县委、县政府的安排部署上来，充分认识开展社会矛盾纠纷大调解工作的重要性。

二、精心组织、加强领导。乡党委、政府一把手亲自挂帅，分管领导负责具体抓，各单位负责人及村（居）党支部书记为第一责任人，组织力量进行精心部署，投入人力、物力、财力，建立健全各项工作制度和台帐，扎实推进人民调解与司法调解、行政调解的联动、衔接。要通力协作，齐抓共管，真正形成合力，推动我乡“三位一体”大调解工作格局的形成。

2009年10月20日

切实做好司法行政工作 篇6

一、把“调解优先”原则贯穿始终，充分发挥司法行政机关在平安江苏建设中的优势。中央领导同志要求把“调解优先”更好地体现在依法调节经济社会关系中，有效化解矛盾纠纷。这是司法行政工作服务大局的有效途径。司法诉讼对当事人的权利和义务可以明确判定，但程序复杂，审判和执行周期较长。行政手段解决问题见效快，但强制性强，容易留有后遗症。从当前形势观察，因金融危机和农村改革发展引发的征地拆迁、环境污染、劳动争议、医患纠纷等新型矛盾纠纷，社会影响大，纠纷解决成本高，稍有不慎就可能酿成群体事件，引发连锁反应，进而影响社会安定团结。具有“东方经验”之称的调解制度，既解当事人之间的“法结”，又解当事人之间的“心结”，调解自动履行率高，后遗症少，成本相对低，能真正实现法律效果和政治效果的统一。“以和为贵”、“和谐”、“和解”，本来就是我国的优良传统，也是当前司法行政机关发挥职能的比较优势，应当充分发挥其作用。目前，在省委、省政府的关心支持下，全省大调解领导管理体制已经基本理顺，由司法行政部门统一管理，矛盾纠纷调处工作也已经纳入省委评价考核体系。我们要牢牢抓住当前的有利局面，顺势而为，乘势而上，推动各行业、各部门深刻认识司法行政职能在调解上的比较优势，形成“有纠纷找调处中心”的共识和氛围，使之在新一轮平安江苏建设进程中起到更加重要的保障作用。

二、认真贯彻落实“首要标准”。有效降低行刑和执法成本。中央领导同志指出，要把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准。这既是对司法行政工作提出的更高要求，也是在新形势下审视司法行政职能的新视角。当前，刑释解教人员就业不可避免地会遇到一些困难，如果不从监禁期间就加强思想改造和技能培训，少数人可能重新走上违法犯罪道路，这使落实“首要标准”比任何时候都变得更加紧迫和重要。要深刻认识监管改造工作规律，坚持多措并举，使劳教人员从思想意识和就业能力两个方面都能适应社会经济形势，最大限度地降低行刑和执法成本。一要着力构建监狱劳教场所安全防范机制，提高监管安全长效管理水平，保证监狱劳教场所可持续性常态安全。二要探索完善教育改造标准化体系，努力把劳教人员改造成为守法公民，既在惩罚上体现正义，又在改造上体现正义。三要认真落实宽严相济的刑事政策，充分运用政策的感召力和法律的震慑力，激发和调动劳教人员的自我改造积极性。切实减少社会对抗。四要进一步深化监狱劳教体制改革，纯化监狱劳教机关职能，使监狱劳教企业更好地服务劳教人员改造，提高其职业技能，促使他们为回归社会做好能力准备。

三、对法律服务业加强引导，保障市场机制高效运转。当前，保持经济平稳较快增长是全省经济工作的首要任务，也是司法行政工作的首要任务。要注重引导法律服务工作者做有利大局的工作，在困难时刻为党和政府分忧，在法律服务行业树立正确执业导向。当前司法部门在这方面的主要任务，一是认真落实省司法厅部署开展的“双千百日”活动要求，组织1000名律师、1000名基层司法行政工作者。深入企业、深入农村、深入金融部门提供法律服务，帮助企业积极参与经济竞争与合作。二是抓紧筹建政府法律顾问团，为各级政府应对经济危机作出的经济决策、开展的重大工程项目建设，提供决策评估和风险防范。三是深入开展律师参与政府信访接待工作，帮助有关部门依法妥善处理因经济政策调整和工程项目建设可能引发的群众信访和群体性事件。此外，各地还应针对我省律师党员比例偏低的实际情况，切实采取有力措施，尽快把这一比例提高到全国平均水平，为充分发挥律师党员的先锋模范作用构筑坚强的组织基础。

司法与行政 篇7

一、封建制度下的英国司法改革

1066年,今天法国北部的原维京后裔诺曼人在威廉公爵的率领下入侵英国。“在诺曼底征服前后的几百年时间里,出现了郡或县法院,起先,法院开庭的时间间隔是6个月,诺曼底征服以后,随着案件的增多,法院开庭的间隔期改为6个星期或一个月。”(1)法院开庭的间隔越来越短,反映出人们对司法诉讼这一公共产品的需求在增加。应该说人们对于正义的追求是不分时代、种族和国界的,但要受限于制度、价值观和社会事实。所以这种对司法诉讼需求的增加与威廉一世到亨利二世时期的司法制度改革有很深的关系。而这些改革赋予司法权的活力,最后也奠定了英国近现代的成就。

当威廉一世(WilliamⅠthe Conqueror,1027-1087)征服英国时,岛上的盎格鲁—萨克逊人已经处在了封建王国时代末期。从政治上看,盎格鲁—萨克逊人甚至已经走向统一,在10世纪中叶,威塞克斯国王阿塞尔斯坦(Aethelstan,925—940年)征服了威尔士和苏格兰,成为“全不列颠的统治者”。但事实上,盎格鲁—萨克逊人依然是分裂的。因为在司法层面,盎格鲁—萨克逊人还保留着部落制习惯遗风,“盎格鲁—萨克逊统治末期,在英国已经形成了四级法院体系,即村镇法庭、百户区法庭、郡区法庭和贤人会议。”(2)村镇法庭的作用非常类似于中国传统社会中的宗族祠堂或族长族规模式,主要调解村镇内居民的纠纷。这一时期的法律诉讼主要是适应封建制的习惯法,在“审判程序中带有浓厚的原始、迷信、愚昧的色彩。”(3)主要依据誓言和上帝神灵的名义取证。这种落后的部落制司法,使得盎格鲁—萨克逊人并没有能够建立强有力的中央政府。

威廉一世入侵以前的英国是一个弱国,一直受到来自维京人、日耳曼人乃至法国人的威胁。而此后,英国则逐步成为了强国。其中原因复杂,但最重要的一条,莫过于成功建立了中央集权的政府。但这一中央集权政府的形成,不是在对国王的人身依附和行政权的控制下产生的,而是在司法权的推动下完成的。这是有非常别于古代中国或其他中央集权制国家的。

威廉一世及其继任者所率领的诺曼人在英国土著居民中是算是的极少数的入侵者。要想把封建分割状态的领土统一到王权的控制下,诺曼王朝王室的手段非常有限。

首先从人口结构上看,这群殖民者没有办法单纯的用暴力进行统治。他们必须以一种非暴力的方式让占绝大多数的盎格鲁—萨克逊人承认诺曼王室的权威。

其次基督教非常好的限制了国王的政治权力。使他不能像中国皇帝那样,利用御用文人制造“天人合一”的神迹,成为教皇加皇帝的统一体。这就造成了欧洲独特的封建制度,在世俗权力领域出现了“我的封臣的封臣,不是我的封臣”。中世纪的封建制度不是建立来对国王个人的人身依附上,而是建立在对权力和义务的相互匹配上。这使得王室必须时刻对抗封建贵族离心力,找到长久维持王室权威的方法。

最后,英国王室还必须面对来自教会法院的竞争,使得王室和王室法庭并不能为所欲为,而必须遵循社会认可的正义原则。威廉一世进行了诸多改革,其中一项是“禁止主教对百户区法庭行使宗教性的管辖权,作为交换,同意成立教会法院。”(4)虽然教会法院在1857年以后逐步衰落,但在中世纪则是与王室法院(普通法院)竞争的最主要力量。教会法院由各区的主教本人或其代表担任。所有教职人士案件都只能由教会法院审理,即“教士的司法豁免权”。

所以英国王室必须面对这样的事实,即行政命令难以进入领主和盎格鲁—萨克逊人的城镇村落;神化君主建立绝对个人权威在基督教世界也难以实现。那么王室宣传自身权威的唯一出路,就只有代表司法权的王室法庭了,而且必须维持王室司法正义之名,否则将在同教会法庭和地方领主法院的竞争中落败。

公元1100年,亨利一世(HenryⅠ,1100-1135)继承了威廉一世在英格兰的土地,成为英国国王。他“着手进行了一件对英国法发展有重大意义的事情,即派出司法长官,以监督国王的诉讼的名义,到全国各地去巡回。”(5)由此巡视法庭成为王室法庭的重要组成部分。巡回法庭有三项政治任务,保护王室财产、监督封建贵族、树立王室正义(权威)。但鉴于中世纪的封建制,巡回法庭无法插手地方管理权,所以只能以“维护王国稳定和正义”之名,借助司法诉讼的形式干预封建领主,“亨利一世时期,法官们的职责从偏重于行政管理而转向刑事诉讼。”(6)到12世纪,亨利二世(Henry II Curmantle,1133-1189)进行了更深入的司法改革,1166年颁布了《克拉伦敦敕令》,敕令肯定了巡回法官在打击暴力犯罪中的作用,他希望“将王室法庭的司法活动带入王国的每一个角落,使每一个自由人都可以参与王室诉讼”,从此巡回法庭成为定制。随后颁布《克拉灵顿条令》创立了陪审制度。“陪审团在刚被引入司法领域时,主要是为王室法官提供案件事实及当地法律,后来演化为对当事人提供的事实作出判断。”(7)“1178年在威斯敏斯特建立了长期的中央法庭———普通诉讼法庭,受理一般‘民诉讼’”(8)这一系列的改革,都体现出即使在政治和法治发展中,保护自发持续,维护一定程度的竞争是非常必要的。国王改革的目的是通过收回司法权方式强化其王权,成为全国唯一的仲裁者。但在领主法院和教会法院的竞争之下,必须首先保证王室法庭能够提供更公正、更高效的司法诉讼。1170年12月,亨利二世曾经企图通过谋杀坎特伯雷大主教托马斯·贝克特的方式收回“教士的司法豁免权”,他的四个骑士在他的授意下杀死了与他作对的大主教。如果他成功通过暴力政治获取特权,英国司法或许就难有后来的成就。但为此教皇亚历山大三世威胁要惩罚亨利二世,使他不得不屈服,并公开忏悔。于是教会法庭对王室法庭的竞争一直持续到1875年司法改革之后。从整个历史发展的角度看,这种竞争所带来的混乱,远远小于竞争所带来的改革利益。

司法改革的结果,“随着12世纪的不断推进,来自于更广泛社会阶层的更多人能够更经常地掏钱诉诸法院。巡回陪审诉讼令、在王室法官面前进行协议诉讼所达成的最终和解(以契尾部分存档),提供了他们所需要的、批量产出的、相对便宜的权利保障形式。”(9)当时使用司法诉讼保护个人权利已经成为了英国人的新习惯法。有一份小档案中记录了在查理一世(1157-1199)统治时期将自己交给郡法庭大陪审团裁断的人和诉讼,“在小档案记录的136起诉讼中,大部分涉及的只有几英亩的小块土地,有时低至半英亩或3路得,或其义务仅值每年几便士。”(10)这种广泛的使用司法诉讼获取正义(社会团结)的模式到底对英国社会的发展起到了多大的作用,以目前所有的历史资料,已经很难从人们互动模式转变的社会学和人类学视角进行研究。但依然可以通过历史重大事件和记录历史的词汇变化认识社会的转变。

我们可以借助一个历史事件来研究英国自1066年起的深刻变革。1215年,国王约翰(John Lackland,1167-1216)被迫签署了《大宪章》是英国乃至世界历史的一个重要节点。之所以产生《大宪章》,通常解释是,约翰王有僭位之嫌,穷兵黩武,狂征暴敛,且私生活不检点,所以贵族反对他。但此种事情,如若在中国,必然是王被杀,新王拥立,天命所归。绝不会有《大宪章》一文,在《大宪章》的63项条款中,从头到尾都是“权利”和“正义”,且不会将《大宪章》于1216年、1217年和1225年连续三次再次颁布。这是在此之前的英国历史事件中也不曾出现过的现象。所以对于反对约翰王的解释应当是“1215年的怨恨再简单不过了。约翰统治期间的最后一次总巡回审终止于1209年,同年,皇家民事法庭被关闭了,因此司法事务大部分是在王座法庭(国王面前)处理。国王曾经提供的司法服务被严重削弱了。”○11对于当时还没有司法独立的英国(司法权并不独立于王权),只保留王座法庭其本质就是司法垄断。没有了司法竞争,其实也就没有了司法公正,人们需要对权威进行人身依附,这与中国帝王的司法独裁就等同了。但已经体验过司法公正,且具有贵族相对独立传统的英国人,无法忍受这种倒退,于是在《大宪章》中就有了这样的要求:“普通民事诉讼应在一个‘固定的地方’举行听审,王室法官将每年到郡法庭巡游四次。”司法不能再成为国王的特权被以成文法的形式表达出来。这就是社会法治化的表现。在运用法律保护自身权利的诉讼实践过程中,各级封建人身依附关系都被公开的法律诉讼打破了,社会结构和文化发生了转变,将人们引向“共同的善”的不再是国王权威,而是法庭诉讼。并且要注意的是,此次“革命”是由贵族主导,而不是被压迫的更为严重的平民和农奴,因为当时能享受司法诉讼的基本都是有地产、有钱的贵族阶层,司法诉讼改变了贵族的世界观。而对于平民的改变,要等到英国资产阶级革命。这种现象再次证明了托克维尔悖论的正确性。哪里有压迫,哪里就有反抗这句话并不正确。应当说是哪里有被认识到的压迫,哪里才有反抗。司法诉讼厘定权利的过程,也就是帮助人们认识到自身权利遭受了哪些压迫的过程。

在《大宪章》之后,这种对司法诉讼的需求得到进一步发展,到亨利三世(1207-1272)时期已经成为了重要的王室收入,“亨利三世早期卷档中所包含的为购买以下令状而向国王提供的贡奉,其数目大得惊人:为了将案件(从领主法庭)转移到总巡回审或皇家民事法庭的催促令状(writs of pone),或是开始调查小陪审团裁断是否虚假之诉讼的令状。”到1640年英国资产阶级革命后,英国法院组织开始摆脱王权面纱,1873-1875年司法改革后,巡回法庭成为了英格兰普通法庭制度中的组成部分,“巡回法官拥有了高等法院法官的权力。”○12

英国巡回法庭的成功并非单一事件,而是一整套历史条件和机缘的碰撞整合。由于王室的行政权难以直接的作用于各级领主的土地,所以当王室需要树立权威,引领“共同的善”时,无法选择简单直接的压迫臣服,而只能选择需要长期构建才能得到的司法正义。并且在此过程中一直受到来自领主地方法院和教会法院的竞争,使得王室法院不得不始终坚持其正义性、效率性,从而发展为现代海洋法系,司法产品的质量最终决定了英美等国在近现代的成就。因为这种高水平,低成本的司法诉讼保护了社会成员在政治生活和社会权利方面的自发秩序。当司法诉讼成为了普通人维护自身权利的工具。这不单单是维护了个人的权利,而是通过司法诉讼建立起国家政治生活层面自发秩序的过程。首先可以观察到语境和历史记录方式的改变,诉讼案卷开启了普通人在历史学中的价值。“泰勒古德温在1198年和1200年分别就2英亩和6英亩的土地继承权提起了权利诉讼,并导致大陪审团的裁决,位于赛德斯通(Syderstone)的土地达成了最终和解。”○13一个又一个不是伟大君王,甚至不是社会名流的人进入了历史卷宗,成为了历史的一部分,普通人不在是历史的沉默者,而成为了历史的塑造者。其次每一个人对自身权利的申诉构建出了复杂的法律体系和司法程序,限制他人(也包括公权)的侵权行为提供了司法实践和法律发展依据。从而既维护了个人权利,又推动了公共政治生活的理性化标准。所以将法律用于解决社会生活中的侵权诉讼,才是法治发展的基本要素。离开了私权的概念,离开了高水平的司法竞争对手,离开了大量的司法诉讼实践,英国巡回法庭的结局恐怕就会和中国的巡抚制度一样了。

二、行政权代管下的中国司法改革

巡抚制度是明、清帝王专制之下的行政权内部监督,属于监察体系而不属于司法体系。这是中华法系的一大特色,因为在帝王将公共权力私有化的大背景下,中国古代的司法制度只能说是萌芽状态,不能起到维护国民权利、保持社会公正的作用,甚至不能帮助皇帝监督官员的不法(当然更不能对抗皇帝特权)。例如“明代在诉讼制度方面,限制告诉权。为了充分发挥地方司法机关的增压职能,明代规定自诉案件需自下而上逐级控告,严禁越诉。严禁奴婢、婢幼控告主人、尊长,违者处以杖、徒刑。”○14这也是孔夫子的要求“无讼”。

所以皇帝虽然通过中央一级司法机关(刑部、都察院、大理寺)的三司制约,和地方省、府、县的行政化司法体系控制了司法权。但却没有诉讼维权的主体。人民想要维权,那是造反;人民默不出声,那就只有滥权。官员的滥权与皇帝统治特权是孪生兄弟。但皇帝只想反对官员贪污,而不触及自己的绝对权威,虽然在某位“开明皇帝”的支持下,会出现某些屈指可数的特例故事,比如齐威王烹阿大夫、缇萦救父、朱元璋《大诰》制度之下的陈寿六。但特例也都在加强专制王权的制度框架下,个别的成功上访者只是有幸分享到了皇帝特权,而不是真正成功维护了自身的权利。没有可靠的司法,而运用监察体系控制官员,也是皇帝的无奈之举。

明、清时期,君主专制达到顶峰,监察制度在承袭历朝传统的基础上进一步强化。洪武十五年(公元1682年)设都察院,“职专纠劾百司,辨明冤枉,提督各道,为天子耳目风纪之司。”地方下设13到监察御史,“主察纠内外百司之官邪。”○15他们直接受命于皇帝,代表皇帝巡抚州县,考察吏治。

关于巡抚产生的起点,说法不一,王鏊《守溪笔记》记载明代巡抚始置于永乐十九年王彰巡抚河南:“时有告周王将不轨者,成祖欲以兵临之,都御史王彰劝止,请带御史三四人巡抚其地,成祖从其请。”但此种监察其实是人对人的监督,御史的巡抚权威来着帝王,对皇帝负责,地方官员的权威也来自皇帝。监察其实是监视对方是否忠诚于皇帝。这种监察以培养对权威、权力的衷心为目的,以人际关系为执法标准,法律本身只为权力服务,所以既没有以私权为核心的司法诉讼实践,又没有办法突破帝王权威保持司法公正。最后其监察功能被行政功能取代,而不得不蜕变为一级行政官职。到明朝后期,巡抚已有最初的“单纯代表中央都察地方官员,发展为总领一方,节制三司。”○16其实这种现象在汉末就已经出现过了,用于监察的刺史最终变成了和太守争夺行政权的地方官职。这种历史的重复,说明只要保持专治,社会稳定依赖帝王权威和人身依附下的衷心,司法权被金字塔形权力结构的行政权代管就不可避免。

三、总结

在法制逻辑下对比了英国的巡回法庭和中国的巡抚制度,就能更好的理解习近平总书记对《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中所说:“加快建设法治政府。法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”要让法之必行,单靠纪委推动的行政权内部审查是缺乏长期动力的。因为法的核心精神是契约精神,契约的根基是签约人的权利。必须让全民有条件用法律维护自身的权利,维护私权的司法诉讼才是反腐和改变“四风”的关键,才是“八项规定”的长效机制。所以法制的治标是用行政权以法律规定的形式控制人们的行为,这其实是打着法制旗号的行政治理。而法制的治本是在司法实践中发展法律解决社会冲突的能力。要治本,就必须突破行政治理的逻辑。法律不是单纯用来遵守的规则,而是用来维护人权、公民权的工具。这一工具需要在法庭的司法诉讼中得到使用和发展。在读完习近平总书记对《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明后,可以相信中国法制的治本是能够实现的。《说明》的第六条:“提高司法公信力。为保障人民群众参与司法,全会决定提出,完善人民陪审员制度,扩大参审范围。”第七条:“最高人民法院设立巡回法庭。有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼。”第十条:“推进以审判为中心的诉讼制度改革。充分发挥审判特别是庭审的作用,是确保案件处理质量和司法公正的重要环节。”但司法改革是需要长时间坚持,取信于民,而后才能改变社会互动模式、社会结构和文化。英国人用了几个世纪的时间,中国人需要多少时间还是未知数,其中潜在着反复与倒退的危险。

参考文献

[1]何勤华主编.英国法律发达史[M].北京:法律出版社,1998.

[2]王继尧.论中国古代司法制度的演变及特点[J].对外经济贸易大学法律硕士(JM)学位论文,2004.

[3]冯建勇.明代巡抚制度及其作用演进[J].湖南科技学院学报,2005(1).

司法与行政 篇8

第一, 促进《刑法》与环保类法律法规的对接。《刑法》在破坏环境资源保护罪中明确了15种罪名, 立法机关针对部分条款也做了相关的司法解释, 指导了司法实践。但是现有的环保刑事立法存在缺陷, 针对环境资源保护的犯罪条款覆盖面不广, 立法的超前性不强, 系统性和严密性不够。应当促进《刑法》与环保类法律法规的对接, 对于在环保法规中明确规定了刑事责任的破坏环境资源行为, 应当设立专门性的罪名, 可以设置为污染大气罪、污染海洋环境罪、噪音污染罪、污染水体罪、电磁辐射污染罪、破坏草原罪等罪名 (1) , 并且明确量化罪与非罪的标准。

第二, 加强“两法衔接”相关规定的修订和整合。首先, 提高“两法衔接”规定的法律位阶。应将“两法衔接”中司法机关、环境行政执法机关的权利义务写入《刑事诉讼法》、《环境保护法》的相关章节中, 从而提升“两法衔接”执行的强制力。其次, 对现行的“两法衔接”规定进行清理整顿。最高人民检察院、公安部、环境保护部等机关应当抓紧联合出台《关于环境保护行政执法与刑事司法衔接的意见》, 其中明确“两法衔接”中案件移送程序、移送案件材料、责任部门、工作制度、法律责任等内容。另外, 检察机关应当出台专门司法解释、国务院出台专门行政法规规定查办环境案件的程序性规定, 从而增强“两法衔接”的法律约束力。

第三, 立法应明确行政处罚与刑罚的适用。《环境保护法》等环境法律法规赋予了环保部门行政处罚权, 针对破坏环境资源的违法行为, 环保部门可以采取罚款、限制停产、责令整治等措施。《刑法》针对破坏环境资源保护类犯罪, 多数规定了“并处或者单处罚金”, 情节严重者, 甚至没收财产。在处理环境违法行为时, 应当确立“附条件的并科原则” (2) , 即当行政处罚与刑事处罚处于同类型时, 可以相互折抵, 当两者处于不同类型时, 应合并使用, 避免“以罚代刑”或者“只刑不罚”出现。

二、完善联动执法和协作配合机制

第一, 建立公安、检察机关提前介入机制。提前介入是指公安、检察司法机关有条件地介入行政执法, 与行政执法机关密切配合、联合执法。对可能涉及到犯罪的破坏环境资源类案件, 在环境监管部门调查处理的同时, 请公、检、法及时介入调查, 有利于案件线索和证据的收集、固定。

第二, 建立完善环境案件移送机制。各级环境保护、公安部门要严格按照《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》和当地实际制定关于案件移送的职责、时限、程序和监督的要求, 积极做好案件调查、证据收集、法律适用等工作, 环保部门经认定行为涉嫌犯罪的, 应当在3个工作日内决定是否移送, 若决定移送, 应当在决定当日内进行移送, 同时移交案件调查报告、相关证据材料。决定不移送的, 应当说明理由, 并记录在案。

第三, 建立环境案件的信息共享机制。构建环境监管“网上衔接, 信息共享”平台和信息共享机制。一是环境行政执法机关将查处的所有环境违法案件情况根据办案流程, 及时录入环境监管信息管理系统, 接受上级主管机关与同级政府法制部门、监察机关、检察机关的指导和监督制约;二是公安机关定期向行政执法机关通报行政执法机关移送案件的受理、立案、销案情况;三是人民检察院定期向行政执法机关通报立案监督、批捕、起诉破坏环境资源保护类案件的情况, 到相互配合、相互制约、相互监督, 建立健全信息共享机制。

第四, 建立健全“两法衔接”联席会议制度。环保部门、公安机关、人民检察院、政府法制机构应当建立健全“两法衔接”工作联席会议制度, 每半年至少召开一次联席会议, 相互通报查处破坏环境资源保护的违法犯罪行为以及“两会衔接”的情况, 提出加强两法衔接的对策。

第五, 建立联动执法联络员制度。各级环境保护、公安、检察部门应明确内部机构在环境违法案件查处中的职能分工, 分别确定具体牵头部门及联络人员, 开展经常性的信息互通、协调办理环境违法犯罪案件。制定联动工作方案和行动计划, 积极开展联动执法专项行动, 依法加大对重大环境违法犯罪案件的综合惩处力度。 (3)

三、加强“两法衔接”机制的运行监督

第一, 加强对环境监察部门移送案件情况的监督。检察机关要重点监督环境监管机关在行政执法中发现的违法事实涉嫌构成犯罪的案件是否及时移送公安机关, 是否妥善保存并固定所收集的证据, 是否按照规定的职责和程序进行移送。

第二, 加强对公安机关的立案、侦查监督。检察机关监督公安机关是否存在该立案不立案、该侦查不侦查的行为;对于移送的证据公安机关是否履行相应手续并妥善保管, 对不予立案的涉嫌犯罪案件是否说明理由并报检察机关备案;对于公安机关未及时受理或者立案的, 应当依法开展立案监督, 督促公安机关在法定期限内依法受理或者立案侦查;对立案后久侦不结的案件, 要加强侦察监督;在审查批准逮捕过程中, 必要的时候, 人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论, 协助公安机关及时侦结案件。

第三, 加强对环境执法人员涉嫌职务犯罪的监督。检察机关发现环境执法人员徇私舞弊, 对依法应当移送的涉嫌环境犯罪案件不移送, 情节严重, 涉嫌职务犯罪的, 应当及时介入调查, 依照刑法有关的规定追究其刑事责任。对利用职权干预行政执法机关和公安机关执法, 阻挠案件移送和刑事追诉, 构成违纪、犯罪的, 同样依法追究其纪律责任、刑事责任。

四、提升环境执法人员法治意识和专业水平

执法人员作为“两法衔接”制度执行者, 其责任意识和专业水平决定着制度落实的力度。环保部门、司法部门要通过会议、培训等形式宣传“两法衔接”工作的重要性, 并且将“两法衔接”工作落实情况纳入考核体系, 从而增强执法人员的责任意识, 鼓励执法人员发挥主动性和积极性。各级环保部门、公安部门要树立证据意识, 及时收集、提取、监测、固定污染物种类、浓度、数量等证据。环保部门、公安机关、检察机关应当运用实习教学、典型案例研讨、专题讲座、跨部门学习锻炼等形式, 组织开展业务培训, 重点加强对环保法律法规、破换环境资源保护罪的相关司法解释、“两法衔接”的规章制度以及专业鉴定技能、环境案件侦查技巧等方面的教学。

五、小结

建设“美丽中国”, 构筑生态文明, 是我国确定的重要奋斗目标。环境保护不仅需要各个部门各司其职, 更需要立法、执法、司法的配套衔接, 尤其是环境行政执法与刑事司法的衔接。当前, 我们应以新《环境保护法》实施和推进“两法衔接”探索为契机, 完善相关环境法律法规, 构建环保行政执法与刑事司法衔接机制, 为环境保护提供法治保障。

注释

11 李聪莹.“完善我国环境污染罪罪名体系的立法构想”[J].湖北检察官学院学报, 2012 (4) :126.

22 侯艳芳, 刘传颂.“行政处罚与刑罚折抵的处罚”[J].山东审判, 2008 (2) :78.

司法与行政 篇9

在这些问题中, 人才培养目标定位与行业需求现实脱节的问题尤为明显和突出, 对高职法律专业的后续发展和前景产生较大的影响。

一、高职法律专业服务基层司法行政的现状

(一) 学历教育服务于基层司法行政行业的目标实现非常困难

作为职业院校, 通过培养人才输出是主要目标。法律事务专业将人才培养目标定位在能够胜任中小型企业法务、基层 (社区、乡镇) 法律服务工作人才, 符合当前社会背景与服务行业的定位。

但从现实学生就业情况看, 法律事务专业学生的就业方向大量集中在中小企业, 仅有极少数通过提升学历等途径进入基层司法行政系统。虽然基本符合专业自身的定位, 但与职业院校服务基层司法行政系统的目标有着明显的差距。

而另一个现实是:基层司法行政行业的人才需求普遍紧缺。据调查, 基层司法行政行业最近两年人才需求量基本在每个县级局10名左右, 未来每年的需求也在2-3名左右, 岗位主要集中在基层司法所法律事务工作人员 (包括司法助理员、社区矫正协管员等) 。可见司法行政行业的人才需求是比较迫切的, 基层司法行政行业对法律事务专业的毕业生非常感兴趣。

行业要人, 我专业有人, 但两者却走不到一起, 人才输出与人才准入的纽带没法实现直接相连。进入司法行政机关的主要途径包括公务员招录、整建制调入、军转安置、其他机关选任、司法助理员学员招录 (中央试点招录) 等方式, 最低要求为专科, 一般要求在本科。高职法律专业专科学历的现实制约了进入行业的可能性, 加大了难度。以培养专业人才输出行业形式达到直接服务于基层司法行政行业的目标实现非常困难。

(二) 在职培训服务于基层司法行政行业的机遇与挑战共存

目前在基层司法行政行业, 存在着大量的培训需求:除了政治理论培训、干部知识更新和学历教育培训等培训类型外, 业务知识的培训学习是各地基层司法行政工作领域的重点, 包括人民调解、安置帮教、社区矫正、法制宣传、法律服务管理、法律援助、公文写作等方面。

截至2015年上半年, 与我院合作过多次人民调解、社区矫正等业务培训的已经基本覆盖省内半数以上区县司法局。遗憾的是, 法律事务专业仅仅以个别教师开设培训课的方式参与在职培训, 虽然效果不错, 但专业参与度很低。同时, 受训单位对培训效果和服务也褒贬不一, 可以说喜忧参半。因此对法律事务专业而言, 这样的现状是挑战和机遇共存, 主要表现在以下几个方面:

1. 在职培训的可开拓空间很大

目前与司法行政行业合作的在职培训范围, 主要集中在人民调解和社区矫正两个方面, 还存在着极大的合作领域等待未来开拓。另外, 基层专业技能培训的规模和需求是可以分多个层次的, 可以进行多结构的分层考量, 开拓空间。

2. 在职培训的形式过于单一, 质量有待提升

从培训反馈情况看, 除个别课程认可度较高外, 绝大多数课程太过理论不接地气, 形式过于单一, 与基层司法行政工作关联不密切, 针对性不强, 培训效果不理想。这种情况也出现在兄弟高职院校以及行业自己组织的业务培训中, 是一种普遍的现象。但也说明院校与行业的关联不密切, 培训质量有待提升。

在培训质量与需求的错位来看, 在职培训的未来大空间是机会, 如何把握住机会, 在已获行业认可的基础上, 继续开拓培训业务的空间, 提升培训服务质量, 在行业培训中占得一席之地, 又是极大的挑战。

(三) 行业服务课题项目零星开展, 没有形成规模

与学历教育和在职培训相比, 法律事务专业近年来在行业课题开发和政策咨询方面做出了很多的努力, 每年提供行业服务课题达10-15项之间, 但这些服务项目都偏向于司法部、司法厅等上级主管部门, 偏向理论性、政策性和咨询性的内容, 且成零星发展态势, 没有形成长效合作和规模发展趋势。

另一方面, 这些合作和服务一般都是向上的, 为基层司法行政系统服务的项目相对更少。在调研中我们了解到, 基层司法行政行业一半以上在实践中存在“需要帮助”的实际情况, 也表现出与专业合作的意向, 但由于缺少了解, 期望值并不高。现实中, 仅有十成左右基层司法局与我院有过行业合作, 局限在人员培训和实习需求等, 有科研课题合作的非常少, 这显示出高职院校与基层司法行政行业的联系密切度太低, 院校服务行业的范围与深度都有待提高。

从上述几个方面的实践看, 目前法律事务专业工作重点还是以学历教育为主, 在职培训为辅, 其他行业服务课题和实习基地共建共享方面与行业呈零星合作的状态。想要真正全面提升服务行业的能力, 需要下功夫努力的地方还很多很多, 有很长的路要走。

二、服务行业受阻的原因分析

(一) 人才输出与人才准入的渠道不畅通

学历教育培养专业人才直接服务于基层司法行政行业的目标实现困难, 受到了两个因素的制约:一是行业人才准入的门槛提高, 二是高职学历提升的进程受阻。这两个因素上下夹攻, 使高职法律事务专业毕业生直接输出到达基层司法行政系统的渠道受阻, 严重影响专业从学历教育途径培养人才提供服务于基层司法行政行业的可能性。

1. 行业人才准入的门槛提高。

受公务员招录政策的影响, 基层司法行政系统的人才准入最低门槛基本要求在本科以上, 实际参与岗位竞争的学历已经越来越高, 而目前高职法律事务专一般为大专学历, 毕业生基本被拒于司法局 (所) 之外。不通过公务员途径进入司法行政行业的岗位较少待遇不高, 虽有需求, 但不受学生欢迎或者仅被看作是临时过渡。

2. 学历提升受阻。

根据2014年国家发展高职教育的相关法律和政策, 目前高职法律专业自身几乎没有通过升格和合并提升学历层次的空间。因此, 直接通过提升本科学历, 适应司法行政行业人才准入基本门槛的可能性几乎没有。

适应行业岗位需求培养出来的人才, 受政策的影响进不了需要这些人才的岗位, 人才的输出与准入的渠道不畅通, 被客观阻断。是造成目前学历教育无法直接服务于基层司法行政行业尴尬局面的客观原因。

(二) 行业服务的内在动力缺失

以我院为例, 教师和行政工作人员都为警察身份, 享受公务员待遇。多年来安心教书育人致力于学历教育, 以培养未来警察和涉法人才为目标。法律事务专业的人才培养定位为基层司法局 (所) 工作人员、法律服务辅助人员等, 除了实践基地建设、顶岗实习、专业调研和教师挂职锻炼等需要与基层司法行政部门联系外, 其余的联系都是零散的、个体的。因此, 既没有主动服务行业的观念意识, 也没有服务行业的迫切感和压力, 更没有服务行业的动力。这应该是造成我们在服务基层司法行政工作中能力不高和水平有限的主观因素。

(三) 行业服务的激励机制不全

在内在动力和压力缺失的情况下, 如果能有全面的外在激励机制, 也能从一定程度上促成专业教师的服务热情。但目前这类相应有效的考评和激励机制并未形成或者不完善, 事实上对于调动全体教师的专业建设热情也起到了一直滞缓的作用, 致使部分老师消极、或者不愿意、被动参加专业建设。即使有申请行业服务课题和开展研究等服务行业的动作, 其主要目的是为了满足职称晋升的要求, 并未将行业服务本身作为研究的目标, 因而浅尝辄止, 无法形成服务行业的常态化和规模化。更有甚者部分管理制度还限制束缚和打击教师服务行业的积极性, 带来消极的后果。

三、提升高职法律专业服务行业的思考和启示

与主动服务基层司法行政行业的观念一样, 法律事务专业服务于基层司法行政行业也处于起步阶段, 提高服务行业质量和水平的各种努力同样在起步和摸索阶段。以在职培训为例, 基层行业需要的是操作性职业能力的培养和训练, 而我们更擅长于理论知识的讲授和分析。这种差距造成了我们当前的服务不是基层迫切需要的, 形成服务能力不高的印象。但这种差距不是简单的观念转变就可以缩短的, 需要教师扎实一线, 了解需求, 结合自身的能力进行整合创造。同样, 行业还有大量的需求没有表达和传递, 教师需要通过合适的途径了解这些需求, 也需要时间和精力去整合创造, 还需要了解行业的反馈进行调整。这是一个长期的过程, 需要耐心和毅力。

(一) 以行业需求为指导, 转变教学方向和目的

传统的高职法律教学, 其教学目的和内容是学知识而非学技能, 往往脱离法律服务行业实际独立于被服务的行业, 结果当然不能与时俱进。创新的教学模式必须转变教学方向, 需要大量的技能演练而非知识的传授, 教学内容不能脱离行业实际, 教学目的必须与行业需求挂钩。因此, 高职法律事务专业应当与有关司法局及街道 (乡) 等基层行业部门寻求合作, 通过调研获取行业对知识和技能的需求, 以此选择教学内容和教学方法。或者直接与行业协作在基层司法局 (所) 建立集群式的实践教学基地, 在社区设立若干个法律服务站, 聘请司法所所长、法律服务所主任等具有丰富实践经验的行业人员和校内专任教师一起担任指导教师。也可在校内建立如法律咨询中心等实践教学场所, 组成以校内专任教师为主, 由行业专家参加的指导教师团队共同指导法律咨询活动。如此, 才能真正实现由教学方向的有效转变。

(二) 突破难点, 构建基层法律服务专业人才培养和再教育机制

本专业目前最大的难点在于行业用人门槛过高, 基层司法所、法律服务所等单位无法接受本专业的毕业生。因此, 在专科法律学历教育前景非常不明确的情况下, 本专业鼓励和帮助学生在专科学习期间通过自考、合作办学等途径提升学历, 为学生满足基层司法行政行业准入基本资格积极创造条件。

另外, 也可在政策范围内争取开展基层司法行政招录体制改革, 招收法律事务专业 (基层司法行政方向) 试点学员。从而解决本专业学生就业不对口的问题。争取政策支持, 使法律事务专业毕业生能够取得基层法律服务工作者入职资格。

最后, 要紧紧依托行业、融入行业, 开发行业在职培训服务。要在已有的良好合作的基础上, 通过校局联盟、系局 (县市司法局、街道) 合作、专 (专业) 所 (司法所) 合作“三级合作”制度化建设, 形成人才共育、过程共管、成果共享、责任共担的紧密型合作办学体制机制, 与司法局 (所) 建立更加稳固的合作关系, 争取开发行业在职培训业务。

(三) 鼓励教师下沉基层, 提升实践技能和行业服务水平

继续鼓励和组织教师开展行业挂职锻炼和行业调研, 下沉基层一线进行实务操作, 提升自身的实践技能。了解基层需求和困难, 熟悉行业热点、难点问题, 开发符合行业实际的培训课程。密切教师与行业的联系, 结合自身理论优势合作建设应用性研究课题, 帮助行业探索和解决行业实践中出现的相关问题, 切实提升行业服务水平。

(四) 内外兼修, 以激励促行动, 切实提升基层司法行政工作服务能力

所有的行动最后都要依靠人来完成, 所以人定胜天。转变人的认识和观念是首要任务, 是内因, 激励人的行为非常重要, 是外力。只有内外兼修, 以压力促改变、以激励促行为, 才能真正积极行动起来。

对法律事务专业而言, 想改变当前服务基层司法行政行业中的困境, 也需要内外兼修。对外, 要积极寻求政策的支持, 对内, 要转变观念, 激励团队成员们主动积极行动。团结一致, 从根本上解决法律事务专业所面临的困难, 创出一条法律事务专业全面、切实服务基层司法行政行业的新路。

摘要：人才培养目标定位与行业需求现实的脱节, 是高职法律专业目前面临的较为明显和突出的问题。包括人才就业受挫、在职培训需要提升以及行业课题合作不成规模等日益对高职法律教育的发展产生束缚。本文分析了人才输出与准入门槛不对应、激励机制缺失等原因, 提出了内外兼修、寻求政策的支持和要转变观念等提升服务质量的建议。

司法与行政 篇10

从一则食品安全监管案例引发的思考

食品是百姓日常生活的必需品和常用品, 在工业化大生产条件下, 食品制作的工业化含量越来越高。随着科技进步, 食品添加剂的研究和使用越来越普遍。这造成当代食品卫生安全的许多重大隐患, 控制食品添加剂的使用成为各国食品安全监管中一项十分复杂的系统工程。

2008年6月28日, 兰州市的解放军第一医院收治了一例患“肾结石”病症的幼儿, 根据家长们反映, 孩子从出生起就一直食用河北省三鹿集团所产的三鹿婴幼儿奶粉。7月中旬, 甘肃省卫生厅接到医院婴儿泌尿结石病例报告后, 随即展开了调查, 随后短短两个多月, 该医院收治的患婴人数扩大到14名。除甘肃省外, 陕西、

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宁夏、湖南、湖北、山东、安徽、江西、江苏等地都有类似病例被发现。9月11日, 卫生部对这一系列病例及媒体的相关报道作出回应, 近期甘肃等地报告多例婴幼儿泌尿系统结石病例, 调查发现患儿多有食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的历史。经相关部门调查, 高度怀疑石家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染。这一系列病例揭开了三鹿集团乳品安全问题的序幕, 不仅如此, 三鹿集团乳品含有三聚氰胺成分并非一个特例, 随后国家对多家乳品企业的拉网式检查表明, 绝大多数知名乳品企业的配方奶粉中都或多或少地被检出三聚氰胺成分, 一时间广大消费者谈奶色变。鉴于三鹿集团婴幼儿配方奶粉含有三聚氰胺事件所造成的严重社会影响, 案件被移送公安机关立案侦查。2009年1月22日, 三鹿系列刑事案件, 分别在河北省石家庄市中级人民法院和无极县人民法院等4个基层法院一审宣判。田文华被判生产、销售伪劣产品罪, 判处无期徒刑, 剥夺政治权利终身, 并处罚金人民币2468.7411万元。另悉, 这批宣判的三鹿系列刑事案件中, 生产、销售含有三聚氰胺的“蛋白粉”的被告人高俊杰犯以危险方法危害公共安全罪被判处死缓, 被告人张彦章、薛建忠以同样罪名被判处无期徒刑。其他15名被告人各获二年至十五年不等的有期徒刑。

三鹿集团本来是河北省的一家明星企业, 又是中国与新西兰合资的中外合资企业。为什么会发生三鹿奶粉事件?我们从法治的角度来看, 不能简单地把三鹿奶粉事件说成是不法分子大胆妄为, 该事件所暴露的是我国食品安全监管制度的严重缺陷。三鹿集团用以生产奶粉的原料是牛奶, 奶牛是由众多分散的农户所饲养, 奶农收集牛奶后, 由当地奶站收购。奶站或者代理三鹿收购, 或自行收购后转售给三鹿集团。在从奶牛饲养到奶品加工的一系列中间环节中, 三聚氰胺都有可能被掺杂其中。而这一系列环节, 又归属于不同的行政主管部门管辖, 在缺乏统一执法体制的前提下, 问题到底出在哪个环节是很难调查清楚的。而作为拥有司法调查权的公安机关, 在得到明确的犯罪证据之前, 并不能介入对食品安全事件的调查。法律程序的碎片化在三鹿奶粉事件历经数年的发展过程中难辞其咎。三鹿奶粉事件敲响了中国食品安全的警钟, 也成为中华人民共和国食品安全法诞生的催生剂。2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《中华人民共和国食品安全法》 (以下简称《食品安全法》) , 力图克服我国食品安全执法体制的碎片化状态, 但在食品安全监管中, 刑事司法与行政执法的对接问题却未受到足够的关注, 在我国食品安全监管中, 刑事司法与行政执法的对接存在裂口, 削弱了法律对食品安全违法犯罪行为的震慑力, 解决这一问题有着紧迫的现实意义, 本文略述浅见。

关于刑事处罚与行政处罚的一般关系

作为性质迥异的两种法律制裁方法, 刑事处罚与行政处罚在食品安全法律体系中均占有重要地位。从法理学的角度来看, 刑事处罚是指因为违反刑事法律而应当承担的法定的不利后果。刑事处罚是最严厉的法律制裁形式。行政处罚是指因为违反行政法律或因行政法规定的事由而应当承担的法定不利后果。一个不法行为, 如果其社会危害性已经严重到需要追究刑事责任的程度时, 就应当划入刑罚的范围;反之, 如果其违法行为情形比较轻微, 则应由行政机关处以行政处罚。区分刑事处分与行政处罚主要考虑以下三个因素:

第一、违法情节轻重。违法情节反映了违法行为的社会危害性, 因此, 它是区分刑事处罚与行政处罚的重要标准。如《食品安全法》第84条规定, 未经许可从事食品生产经营活动, 或者未经许可生产食品添加剂的, 由有关主管部门按照各自职责分工, 没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的, 并处二千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的, 并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。我国《刑法》第140条规定, 生产者、销售者在产品中掺杂、掺假, 以假充真, 以次充好或者以不合格产品冒充合格产品, 销售金额五万元以上不满二十万元的, 处二年以下有期徒刑或者拘役, 并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金;销售金额二十万元以上不满五十万元的, 处二年以上七年以下有期徒刑, 并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金;销售金额五十万元以上不满二百万元的, 处七年以上有期徒刑, 并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金;销售金额二百万元以上的, 处十五年有期徒刑或者无期徒刑, 并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金或者没收财产。我国《刑法》第144条规定, 在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的, 或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的, 处五年以下有期徒刑或者拘役, 并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金;造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患, 对人体健康造成严重危害的, 处五年以上十年以下有期徒刑, 并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金;致人死亡或者对人体健康造成特别严重危害的, 依照刑法第一百四十一条处罚 (第一百四十一条为生产销售假药罪处罚, 其最高刑事责任为死刑并处没收财产) 。

第二、违法数额多少。在涉及食品安全的违法行为中, 违法数额是衡量违法行为社会危害性的一个重要指标, 对于区分行政处罚与刑事处罚具有重要意义。《食品安全法》第85条规定, 有用非食品原料生产食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质, 或者用回收食品作为原料生产食品, 由有关主管部门按照各自职责分工, 违法生产经营的食品货值金额不足一万元的, 并处二千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的, 并处货值金额五倍以上十倍以下罚款;情节严重的, 吊销许可证。

第三、危害后果大小。危害后果大小对区分刑事处罚与行政处罚的具有重要意义。任何不法行为, 只要危害后果达到了一定的严重程度, 都将转化为刑事犯罪而最终落实到刑罚处罚, 《食品安全法》第98条规定, 违反本法, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任。《刑法》分则第二章第115条, 以危险方法危害公共安全罪中规定投毒或者以其他危险方法致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的, 处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。

完善食品安全领域刑事司法与行政执法对接机制的建议

区分刑事责任还是行政责任, 实际上是一个区分罪与非罪的问题。从法理上讲, 公安司法机关有权对涉嫌构成犯罪的行为采取刑事侦查措施并提起公诉, 最终判断是否构成犯罪的机关为人民法院。除公安司法机关外, 任何其他机关都不得进行刑事侦查, 更不得定罪量刑。也就是说, 公安司法机关掌握着罪与非罪的预先判断标准。但公安司法机关通常没有行政监督检查权, 对食品卫生安全的行政监督检查权掌握在行政机关手中, 在这种二元体制下, 司法程序和行政监督程序如何衔接就成了一个不容回避的问题。我国立法通常的做法是, 首先对行政监督程序予以规定, 然后规定对于涉嫌犯罪的违法行为, 行政机关应当移送司法机关。例如《食品安全法》第81条的规定, 县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当按照法定权限和程序履行食品安全监督管理职责;对生产经营者的同一违法行为, 不得给予二次以上罚款的行政处罚;涉嫌犯罪的, 应当依法向公安机关移送。上述立法模式蕴含了一个基本假设前提———行政机关完全有能力判断罪与非罪的标准。其实, 这一假设前提是不真实的, 因为罪与非罪的标准并非总是绝对清晰, 法律条款的模糊性总是不可避免。刑事政策对于澄清法律标准发挥着至关重要的作用, 而刑事政策由司法机关所掌握, 通常行政机关对刑事政策了解不足。如果行政机关无法判断行政违法行为是否构成犯罪, 或者判断错误, 把构成犯罪的案件认定为不构成犯罪, 必将削弱对食品安全犯罪的打击力度, 为我国的食品安全埋下巨大隐患。在“三鹿”奶粉事件中, 尽管质检、卫生、工商、食品药品监管等行政部门均负有监管职责, 但这些行政机关或者没有尽到监管职责, 或者没有能够及时将违法行为线索移送司法机关立案侦查, 结果导致了三鹿奶粉事件长期发展, 受害区域扩大, 受害人数增加。

虽然许多涉嫌犯罪案件本应在行政执法过程中被发现, 但是由于行政机关与司法机关条块分割、各自独立, 行政机关通常是对所发现的案件线索予以行政处罚了事, 并不移送司法机关立案侦查, 这使得本已构成犯罪的案件难以得到及时有效惩治。司法程序和行政执法程序存在明显的对接裂口, 这一现象不仅存在于食品安全领域, 而是普遍存在于各行各业。如何实现刑事司法程序与行政执法程序的无缝对接, 避免法律实施中出现重行政执法而轻刑事程序的不良后果, 是一个亟待解决的问题。

本文认为, 解决这一问题的关键在于调整行政执法程序和刑事程序的优先顺序, 目前, 我国的部门和行业立法都以行政执法程序优先, 行政执法部门对所发现的案件线索自行判断是否涉嫌构成犯罪, 而忽略了司法机关在判断罪与非罪标准上的专业性。《食品安全法》第八十一条的规定仅是这一普遍做法中的一例。建议立法机关对于部门和行业立法中所广泛存在的“移送司法机关”的条款进行修改, 行政执法部门所发现的一切违法案件线索均应当报送公安司法机关备案, 由公安司法机关判断是否构成犯罪;经公安司法机关判断构成犯罪的, 行政执法机关相应终止行政处罚程序;经公安司法机关判断, 不够成犯罪的, 行政执法机关给予相应的行政处罚。

参考资料

参考文献

[1].理查德·A·波斯纳, 蒋兆康译.法律的经济分析[M].北京:中国大百科全书出版社1997.

浅析行政自由裁量权司法控制 篇11

关键词：行政自由裁量权；司法控制；司法审查

一、行政自由裁量权的概念

行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力，它是行政权力的重要组成部分，是行政主体提高行政效率所必需的权限，也是现代行政的必然要求。概括地讲，行政自由裁量权是指行政主体在法律规定的幅度和范围内，依据法定职权和法定条件，在各种可能采取的措施中进行选择的权力。它是现代行政权的核心，是一种真正的和实质的行政权力。

二、自由裁量权具体表现形式

（1）行政处罚幅度和种类方面：即行政机关做出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择，包括在处罚种类幅度的自由选择和处罚种类的自由选择。

（2）行为方式方面：即行政机关选择具体行政行为的方式时，自由裁量作为与不作为。

（3）做出具体行政行为时限方面：如《行政处罚法》第42条第2项“行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点”，只要符合“听证的7日前”，具体哪一天通知，行政机关可自行决定。这说明行政机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地。

（4）对事实性质认定方面：即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。

（5）对情节轻重认定方面：如中国的行政法律、法规不少都有“情节较轻的”、“情节较重的”“情节严重的”这样的词语，在没有规定认定情节轻重的法定条件时，行政机关对情节轻重的认定就有自由裁量权。

（6）决定是否执行方面，即对具体执行的行政决定，法律、法规大都规定由行政机关决定是否执行。

三、行政自由裁量权滥用的主要表现形式

行政自由裁量权的“自由”是要求行政机关在自由裁量时必须在法律、行政法规的授权范围内行使，在实际执法中，行政自由裁量权滥用的情况也时有发生，主要归纳如下：

1.考虑不相关因素或是不考虑相关因素

相关因素是指与做出的行政自由裁量决定之间的内在关系而言的，与行政自由裁量的各个环节或要素之间有着某种合理的关联性。行政机关在作出决定时，应考虑相关因素，尤其要考虑法律、法规所明示的或默示的要求考虑的因素，而不应考虑与作出决定无关的因素。

2.不正当程序，包括不合理迟延和不正当步骤

如法律虽未明文规定行政机关作为义务的期限，但行政机关不得以各种理由故意推脱、拖延履行应当作为的义务。

四、构建检察机关对公安机关刑事拘留的法律监督机制

1.各地检察机关的实践经验和有益探索

为了切实解决刑事拘留存在的上述问题，浙江瑞安、四川南充、山东宁津等地的检察机关在辖区内开展了监督公安机关适用刑事拘留的试点工作。各地检察机关通过创新工作机制、整合监督力量，做了许多有价值的探索，取得了一定效果。以浙江省瑞安市检察院的做法为例：首先，制定方案，监督有理有据：该院与市公安局联合制定了关于开展刑事拘留监督工作的实施方案，明确了监督范围、监督程序、监督方法。其次，明确工作重点，监督有的放矢：该院将刑事拘留是否超范围，是否违法延长刑事拘留期限，是否超期刑事拘留，刑事拘留案件处理是否合法等监督工作重点。再次，完善监督程序，破解监督难题：即在畅通检察机关知情渠道、完善驻看守所检察听取刑事拘留入所人员意见制度、进一步整合监督力量、规范监督程序等方面做了大量工作。

2.健全监督备案衔接机制，形成刑事监督合力

检察机关侦查监督部门应与公诉、监所等部门之间及时互通信息，互相配合，对公安机关刑事拘留措施适用情况进行全方位监督。侦查监督部门要将逮捕、变更强制措施、撤销案件等情况在规定时间内告知监所及公诉部门，以对公安机关采取刑事拘留的后续处理进行监督。各监督部门对于在审查逮捕、审查起诉等不同阶段发现的公安机关不当或者违法适用刑事拘留措施的情况进行记录备案，及时送达其他相关部门，使公安机关不当或者违法适用刑事拘留行为能够及时进入相应的调查程序。

五、行政自由裁量權的司法审查

1.是否滥用职权

在我国的行政诉讼法中，对行政自由裁量权进行司法审查的标准几乎只有“滥用职权”这一项，我国《行政诉讼法》第54条虽然规定了“滥用职权”这一标准，但是却没有对什么是“滥用职权”给出明确的含义，因此，显得非常空泛，很难在具体的实践中进行操作，如果我国能在滥用职权这一标准中引入“不合乎法定目的”和“不相关的考虑”这样的具体标准，同时要为这两个标准制定详细的司法解释，那么“滥用职权”这一标准将会变得充实些，不会显得那么空洞，在具体的适用时也会更具有操作性一些，就会改善“滥用职权”这一司法审查标准很少适用的现状。

2.是否怠于行使行政自由栽量权

行政自由裁量权有利有弊，欠缺和过度都不行，行政自由裁量权有着自身的积极性的作用，能够提高行政管理的效率，能够实现个案的正义等，但一直以来我们只关注行政自由裁量权被滥用的问题，却很少关注行政机关不行使行政自由裁量权会产生什么样的问题，例如，如果行政自由裁量权不存在了，那么将会产生行政效率降低，个案正义难以实现等问题，所以说，怠于行使行政裁量权这一司法审查标准为行政自由裁量权的司法审查打开了新的视野，从而更加完善了行政自由裁量权的司法审查标准，是一项具有创新意义的标准。我国应该引入这一标准，使我国对行政自由裁量权的控制更加全面、彻底，使我国行政自由裁量权的司法审查标准体系更加完善。

3.是否是压迫性决定

司法与行政 篇12

一、行政规范性文件的概念和性质

我国《立法法》并未对“规范性文件”做出法律意义上的定义和界定。但就行政立法层级的梳理而言, 法律效力从上至下依次为宪法、法律、法规、规章及其他规范性文件。因此有学者从反向排除的角度在行政法领域对其进行了定义, 规范性文件, 是“相应有权国家行政机关或法律、法规授权的组织为执行上位法、上级机关命令, 或针对在本机关行政管理职权范围内的事项, 而做出的涉及公民、法人或其他组织权利、义务的, 并在其管辖范围内具有普遍效力的、能够反复适用的除行政法规、规章之外的行政行为” (1) 。

行政规范性文件的存在有其合法依据。虽然我国《立法法》没有明确定义“行政规范性文件”, 但是各级政府制定行政规范性文件的权力, 却散见于多个法律条文中。例如《宪法》第八十九条规定, “根据宪法和法律, 规定行政措施, 制定行政法规, 发布决定和命令”为国务院职权之一。而“规定行政措施”就包括了制定行政规范性文件, 这是与“行政法规”、“决定”、“命令”并列独立存在的。再比如, 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条, 规定县级以上地方各级人民政府的职权时, 也有“规定行政措施”的表述。

行政规范性文件的存在有其合理依据。宪法和法律法规效力高于规范性法律文件, 但其内容制定不可能事无巨细, 而社会管理又纷繁复杂, 在实际执行过程中不可避免的需要更为详细的指导性、事务性文件作为行为依据。因此, 规范性文件已成为现代国家行政机关执行法律、管理社会的不可或缺的工具和手段, 既弥补了法律不能灵活适用于瞬息万变的社会生活之缺憾, 也能够使行政机关对同类事务、事项、行为进行标准化管理。

二、行政规范性文件的监督机制

德国公法学者卡尔·施米特指出, “如果把当权者发出的每一道指令理解为‘法’的话, 那么依法行政就变成彻头彻尾的专制行政了。” (2) 社会治理离不开行政规范性文件, 但行政规范性文件作为下位法不得违背宪法和法律, 否则就违背法治精神。为了保障规范性文件的“合法”性, 对其进行合规审查监督就变的极为重要。

我国对规范性文件的监督途径的特点: (1) 权力机关, 即全国人大及常委会的监督。这种监督属于事后监督, 具有被动性, 监督范围有漏洞。首先, 如果制定或发布机关由于故意或者疏忽, 在法定时间内没有将制定的规范性文件报送相应的权力机关备案, 那么权力机关就无从监督其内容, 而法律也没有规定相应的追责机制。其次, 有一部分规范性文件是游离于权力机关的监督之外的。比如国务院及其组成部门和乡镇人民政府制定发布的行政规范性文件并不在人大常委会的备案监督规定之内。 (3) (2) 行政机关系统内部的监督。这种监督已经实现常态化, 可以由上级机关主动发现, 也可以依公民、法人和其他组织的申请在行政复议程序中对规范性文件进行审查并有权处理。 (3) 法院的监督。法院的监督只能通过在裁判文书中评述其合法性和适当性来体现, 法院并没有权力直接审查规范性文件, 不能消灭其效力, 只能在个案中拒绝适用, 而且, 也没有后续的衔接程序。 (4)

三、新背景下行政规范性文件司法审查的突破与局限

一直以来, 我国法律体系并未赋予法院足够的对规范性文件的“监督职权”, 依据旧行政诉讼法, 法院对于这些“红头文件”只能保持“克制”。这样就导致很多地方政府越权错位, 通过各种“红头文件”突破现有法律法规的限制, 而权益遭受损失的行政相对人确因为“抽象行政行为不可诉”而不能伸张自己的权利, 法院也由于缺乏司法审查的必要依据而陷入尴尬境地束手束脚, 只能进行隐含审查。

新行政诉讼法虽然没有赋予人民法院“审查机关”的角色, 却从实质意义上明确了其一定程度上的“审查职能”。新《行政法诉讼法》第五十三条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法, 在对行政行为提起诉讼时, 可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”第六十四条规定:“人民法院在审理行政案件中, 经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的, 不作为认定行政行为合法的依据, 并向制定机关提出处理建议。”这无疑是一种进步, 但其仍然有一定的局限性。

首先, 条文明确的将规章排除在了规范性文件审查的范围之外。规章可以由国务院各部门制定, 也可以由地方政府制定, 《立法法》的修订甚至将部分规章的制定权限下放到了市一级的人民政府。而这一缺口很可能导致地方政府在法律授权的范围内将规范性文件上升为政府规章以避免司法审查。从这一点来看, 对于规范性文件的审查, 新的《立法法》与《行政诉讼法》并未做好衔接。

其次, 新的行政诉讼法对法院司法审查的具体程序、效力等重要问题并未作规定, 制度设置较为粗糙。程序问题在司法解释中可以得到进一步的弥补, 但是效力问题却留下了一个难题。新行政诉讼法赋予法院对规范性文件的审查权限, 但审查的结果却是向处理机关提出“处理意见”, 对于这种“处理意见”, 行政机关是否必须遵循?司法建议的内容不具有强制执行的效力, 虽然《行政诉讼法》第96条规定, “接受司法建议的机关, 根据有关规定进行处理, 并将处理情况告知人民法院”, 但在实践中, 相当多的司法建议发出后, 行政机关没有回复, 石沉大海, 并没有发挥法院司法审查的作用。另外一个需要解决的问题是, 如果不同司法机关针对同一规范性法律文件出具了不同的处理意见, 又该如何处置?这些问题的回答都需要立法部门在今后的立法工作中更加精细化。

新行政诉讼法司法解释相比较于新行政法则更近一步, 前者对后者作了进一步的扩张。新的司法解释改变了旧司法解释对规范性文件只“评述”但不作“审查”的模糊处理方式, 而要求司法机关必须在判决中对规范性文件的合法性做出判断。简而言之, 司法机关需要以判决的形式中对规范性文件的合法性及效力给出司法观点。在审查结果上, 司法解释还将“移送处理”变成了司法机关应尽的义务。新行政诉讼法对“审查”的结果并没有做硬性的规定, 而司法解释第21条则明确, 对法院认为“不合法”的“规范性文件”, 法院“应当” (必须) 向制定规范性文件的机关提出处理建议, 并抄送制定机关的同级政府机关或上一级行政机关。这种处理在坚持司法机关权力分工的基础上, 实际上在规范性文件审查这一问题上赋予人民法院更多的主动性。

四、结论

新的行政诉讼法及司法解释虽然仍有其保守型和局限性, 但作为行政公益诉讼、规范性文件审查等一系列司法实践的初步成果, 已然为抽象行政行为的全面审查留下了一道口子, 司法审查在规范性文件的监督机制中也将发回越来越重要的作用。新的制度都需要面临实践的考验及拷问, 路虽漫漫, 但脚步却已踏出, 未来可期。

摘要：行政规范性文件的司法审查在新的行政诉讼法及司法解释出台后有了新的突破和尝试, 本文在梳理行政规范性文件概念和性质的基础上, 对比分析新旧制度, 指出了其进步所在, 并探讨了其中的不足。

关键词：行政规范性文件,司法审查,进步,不足

参考文献

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