政策动力（精选11篇）
政策动力 篇1
长期以来,土地政策作为宏观调控手段之一,在我国经济发展中扮演着重要的角色。从已有研究来看,人们对土地政策宏观调控内在机制的认识尚不统一,从而影响了调控的绩效。为此,本研究综合考虑了各调控目标,构建了土地政策宏观调控的系统动力学模型,并对其内在机制进行了分析。
1土地政策宏观调控的目标
1.1宏观调控经济政策的一般目标
遵循一般经济理论,宏观调控经济政策的一般目标主要为经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡等。经济增长指的是国民经济保持一定的增长速度,避免经济停滞或下降。保持经济持续稳定快速增长是宏观调控经济政策中的核心问题,也是宏观调控的首要任务。物价稳定是指保持物价总水平的相对稳定,避免物价大幅度波动。物价稳定并不排斥个别商品价格的剧烈波动,也并非是物价总水平的固定不变。只要在一定时期内,价格总水平的上升或下降在社会可接受范围内,即可视为物价稳定。充分就业并不是指每个人都有工作,而是指保障有劳动能力的公民享有就业机会。在政府制定的目标中,维持充分就业占有重要地位。在经济体制转轨和增长方式转型的过程中,失业问题不仅是一个十分重要的经济问题,也是一个关系改革、稳定与发展的政治问题。国际收支平衡是指保持国际收入与国际支出的相对平衡,尤其是保持经常项目与资本项目的基本平衡,避免出现大幅度、持续性的国际收支逆差或顺差。
1.2土地政策宏观调控的中间目标
要实现宏观调控的一般目标,土地政策必须结合自身特点,确定其中间目标。具体而言,应包括以下3个方面。
1.2.1土地资源的有效利用
土地是重要的生产资源,影响着其他资源的利用效率,土地资源的利用效率与国民经济总量的变化趋势密切相关。因此,制定土地政策时,必须考虑目前土地利用中的低效、浪费等现象,采取有效措施,约束相关经济主体(如,土地使用者、土地市场交易者、集体土地所有者、地方政府等)的行为,以提高土地利用效率。同时,由于土地是社会生产活动的载体,故土地的有效利用还必须包括其承载的其他要素的有效利用,如促进要素所组成的产业结构的优化升级。这是作为宏观调控手段的土地政策与解决土地利用问题的传统措施之间的重要区别。
1.2.2维护土地利用的社会公平性
由于土地的稀缺性、位置固定性和质量差异性,故在制定土地政策时,必须要注意土地利用的社会公平性。具体而言,包括以下两点,即人与人之间的公平和人与自然间的公平。其中,前者主要是指人们在居住方面的生活公平性,要尊重每个人都享有居住的基本权利,这在土地政策中有所体现,如针对中低收入者建立的廉租房体系中对土地的利用;后者主要表现为土地政策必须约束人们利用土地过程中的行为,以保护环境,避免在市场利益驱动下,人们给环境带来的巨大破坏,使人与自然和谐共生。
1.2.3保持土地市场价格稳定
保持土地市场价格的稳定是土地政策实现保持社会物价稳定的重要渠道之一,这是因为土地价格与通货膨胀率之间存在较显著的相关性。
综上所述,我们可以知道,土地政策宏观调控是一个复杂的系统过程。在这一过程中,土地政策可通过土地供应工具(总量和结构供应、土地规划)、土地与财政金融的交叉工具(如土地税收、土地价格、土地出让金)等,并利用相关的中介指标来达到经济增长、稳定物价和充分就业这3个终极的目标。
影响土地供应量的主要驱动力包括人口的增加、经济的发展,经济的发展主要体现在人均住宅的购买力的提升。经济增长主要包括GDP,固定资产投资,土地政策主要对GDP和固定资产投资产生影响,其途径如下:(1)土地是基本的经济要素,对GDP的贡献率不容置疑,其中房地产业的贡献尤为突出,而房地产业受土地政策的影响很大;(2)土地投资是社会固定资产投资最基本的要素,其中房地产开发投资额占全社会固定资产投资总额的比例不断地扩大。此外,近几年来,土地出让金、土地税收在地方政府财政收入中所占的比重不断地提高,财政收入影响政府购买,而政府购买是GDP的一个重要组成因素。物价稳定是指在一定时期内保持物价总水平的相对稳定,避免物价大幅度波动。物价总水平的上升或下降幅度过大,持续时间过长,会影响经济的正常发展和人民生活水平的提高。因此,应尽量保持物价总水平的相对稳定,防止通货膨胀或通货紧缩。土地政策宏观调控对物价稳定的影响主要是地价和房价两个因素,近几年居住消费占总消费的比例逐渐扩大,对我国居民生活整体向小康社会发展产生了一定的负面影响,房地产业在我国国民经济发展中发挥着重要的作用,与它上下相关的产业有50多个。就三农问题而言,房地产业吸纳了大量的农民工,为解决农村富余劳动力安置的问题做出了相当大的贡献。因此,房地产业的健康发展将有力地促进我国社会经济的发展。土地政策主要通过对房地产业的影响来发挥其对充分就业这个终极目标的带动作用,研究表明,土地政策是围绕着经济增长、物价稳定、充分就业等3个调控目标的实现过程来充分发挥其宏观调控作用的。但是,这仅仅是一个理论框架,未来还需要通过进一步的实证研究去完善。
政策动力 篇2
【摘要】助推一个国家或者社会长期进步和竞争力提升的是科技，但仅仅是一项科技还不足以撼动人们生活和社会发展方式的转变。不过如果是一个产业，并且这个产业能带动其他相关产业向高级化发展，那么这个产业就能作为一个战略性产业，成为经济的新增长点。【关键词】新经济 双创 科技
一、经济形势
2008年国际金融危机后，各个国家特别是发展中国家，越来越认识到新经济或新兴产业的发展对本国经济发展的重要性，纷纷提出大力发展新经济的举措。如在今年的两会上，“新经济”首次写入了中国政府工作报告中，李克强总理也指出，“中国再让传统动能继续保持高增长，不符合经济规律。要让‘新经济’形成新的‘S型曲线’，带动起中国经济新的动能。”可见新经济既是现阶段对冲传统经济增速下滑的支撑，也是促进社会转型升级的动力。
新经济是以高科技产业为平台，并由此导致经济发展呈现出新特征的经济现象它包括两层含义：一是高科技产业脱离了低生产方式，向高级生产力转变；二是将高科技应用于传统产业，带动整体产业结构的升级，促进经济发展。可见，新经济并不是指单单一两个产业，而是通过这些产业来带动其他产业和社会进步的一种经济形态。尽管新经济是一种新的经济形态，但仍然需要以新兴产业为依托，因此新兴产业的发展状况也决定了新经济的发展态势。
二、选择“双创”的原因
“大众创业、万众创新”是经济活力之源，也是转型升级之道。党的十九大报告提出，激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业。这为我们进一步推动“大众创业、万众创新”向纵深发展指明了方向。当前，“大众创业、万众创新”与产业升级融合发展的趋势越来越明显，正成为激发实体经济新动能的重要引擎。要充分认识到“双创”对推动制造业提档升级和现代化经济体系建设的重要意义，准确把握“双创”发展的新趋势新特征，发挥其对产业迈向中高端的促进作用，加快营造有利于技术创业创新的制度环境，推动“大众创业、万众创新”与产业升级融合发展。
“如何塑造以‘双创’为导向的新经济”“如何成为创新引领者”“中国会成为下一个硅谷吗”⋯⋯近日，在南开大学召开的第四届全球创新创业会议上，来自国内外的专家学者就中国与全球创新经济如何发展进行了深入探讨。
“与经济增长速度的持续下滑相比较，从2012年开始的中国经济微观结构变化表明，新经济和新动能正处于形成和发展过程之中，但是在区域之间的分布是不均衡的。”南开大学滨海开发研究院副院长刘刚表示，与制造经济不同，新经济是基于以第二次信息技术为主导的新科技产业革命，依赖于“双创”活动的大规模涌现，从供给侧发动结构变革主动适应消费结构变迁的新型经济形态。新经济是互联网与硬科技融合发展过程中出现的新实体经济。新型创新区是新经济发展的引擎，平台则是新经济资源配置的新机制，“双创”则构成新经济发展的动力来源。
南开大学商学院院长张玉利认为，从全球创业观察（GEM）数据来看，中国创业的活跃程度在区域之间存在着相当大的差异。目前中国创业高度活跃的地区主要分布在京津地区、江苏、浙江、上海、广东。环境不仅可以降低创业成本，而且可以使创业者掌握更多的创业知识和创业技能。因此，为了提高创业活跃程度，在创业生态系统的培育和建设上，不仅要发挥政府和大学的作用，同样需要发挥企业家的作用。
吉林大学党委常务副书记蔡莉从创业环境的动态性和包容性视角考察了中国新创企业资源整合方式与竞争优势之间的关系。蔡莉认为，新创企业的资源整合存在稳定和开拓两种方式。在低环境动态性及高或低环境包容性条件下，新创企业的资源整合的稳定方式和开拓方式都不会显著影响新创企业的竞争优势，在高环境包容性和高环境动态性的条件下，稳定方式和开拓方式都会显著影响新创企业的竞争优势。而在低环境包容性和高环境动态性的条件下，只有开拓方式对新创企业的竞争优势产生积极影响。
阿姆斯特丹大学商学院教授、阿姆斯特丹科技园区创业中心创始主任斯维·万宁提出，中国在科技发展过程中，应当借鉴美国硅谷和以色列培育创新创业生态系统的经验，构建具有自组织、自演化和自我颠覆特征的“干细胞生态系统”。只有建立起强大、包容和产业孵化能力的“干细胞生态系统”，中国才能够成为下一个硅谷，建设成为创新国家。
以色列本·古里安大学副校长、地球探测科学家DanBlumberg，以贝尔谢巴产业创新生态系统的培育为例，介绍了如何通过政产学研的合作，发挥研究型大学的作用，以新兴产业发展为龙头推动科技创新中心的形成和发展。本·古里安大学所在城市贝尔谢巴市，位于以色列内盖夫沙漠地区，是农业滴灌技术的发源地。随着网络安全问题日益严峻，本·古里安大学、贝尔谢巴市政府和美国KUD公司共同建设了以色列贝尔谢巴网络园区。2010年以来，通过富有活力的开放式“双创”生态系统的构建，网络园区在建设过程中不断吸引国际顶尖网络公司、跨国企业、学术研究机构、领先的科技防卫集团和专业教育平台进驻，短期内就聚集了25家跨国网络安全公司和一大批新创企业，成为闻名世界的网络安全方面的全球科技创新中心。
与会专家认为，无论是以色列还是中国现实发展的经验都表明，创新经济是与传统工业经济完全不同的两种经济形态。创新经济是人力资本和创意开发的经济，经济发展的重心不再是招商引资和优化投资环境，而是创新创业和“双创”生态系统的培育和构建。中国不仅要成为“世界工厂”而且要成为创新型国家，不仅是科技产业革命的跟随者，而且要成为引领者。
【参考资料】
政策动力 篇3
孔铭：记得当时是点评中国重工，由于中国重工一连几个涨停，无法买入，我就推荐埋伏航空动力，理由是核心军品上市的政策性障碍已经得到了根本性的扭转，航空动力重组应该很快成行。
但最近的上涨既不是因为重组放行也不是新签生产订单。十八届三中全会后国安委概念热炒，本周《通用航空飞行任务审批与管理规定》出台刺激军工股上涨，这才是航空动力新的炒作动力。
新的通航政策出台点燃了投资者对民用飞机规模快速扩大的希望，而作为中国航空发动机整机唯一平台，公司将充分享受航空发动机产业的快速发展。
航空动力这只股也验证了我的选股思路：底子好+想象空间大。底子好就是有良好的基本面，有业绩支撑，再怎么跌也有业绩托底。想象空间大就是符合国家、行业、政策的发展方向和趋势，发展前景明朗，未来不断会有新的催化剂出现。
目前，公司重组涉及的审计及评估工作已基本完成，正在履行相关审批备案程序，本次重组获批通过不会有悬念，根据目前的进展情况，公司在2013年度内较难完成资产注入的全部手续，2014年实现财务并表是大概率事件。此股可以继续跟踪。
《动态》：本周还有哪些公告值得关注？
孔铭：*ST中钨下周一摘星脱帽，由于是被执行“新老划断”后首个率先在年报披露前摘帽的ST公司，按照过往的经验，一般都会有一轮炒作。
本月19日*ST 中钨率先提交摘帽申请，周四公司公告：股票交易自11月25日起撤销退市风险警示及其他风险警示。公司股票于11月22日停牌1天，11月25日起恢复正常交易。证券简称由“*ST中钨”变更为“中钨高新”，证券代码仍为000657。
今年10月25日，*ST中钨完成重大资产重组，整合并消除了公司和自贡硬质合金有限责任公司在硬质合金销售业务方面存在的大量关联交易，以及在人员、机构等方面不独立现象，同时也解决了公司在硬质合金业务方面与控股股东湖南有色金属股份有限公司存在的同业竞争问题。
此外，摘帽前景较为明朗的*ST上控（002162）值得注意，该公司前三季度已经实现净利润1961万元，全年利润范围在2000万元至3000万元之间。特别是公司今年推出的健康性装饰板能够释放负氧离子改善室内空气质量，在空气污染日益引起关注的背景下，这个独特的新产品有望帮助公司开启崭新的时代。
政策动力 篇4
近年来,在一系列国家政策及市场需求推动下,我国物流业持续快速发展,由此带来的环境及能源问题也日益凸显。面对世界范围的环境保护需求,我国政府在哥本哈根会议、国家“十二五”规划及交通运输部“十二五”规划中均明确提出了规划期内节能减排目标。
针对我国物流与经济、能源、环境之间的相互影响关系[1,2,3],国内多位学者对其进行了分析,并为我国物流业节能减排提出政策建议[4],但多为定性研究或只研究了物流、经济、能源、环境其中两者之间的定量关系。本文是在相关研究的基础上,对物流与经济、能源、环境之间的因果关系分析,运用系统动力学方法,建立四者之间相互影响的物流节能减排系统动力学模型,对物流能源消耗及物流CO2排放两个要素进行模拟分析。最后,进行政策模拟,分析不同政策对物流节能减排效果的影响,对政策模拟结果进行分析评价。
本文旨在为我国制定物流业节能减排政策提供参考,提高物流业对交通运输业及全国“十二五”规划节能减排目标的贡献,同时,对于改进物流业高消耗和高排放情况及促进经济可持续发展具有一定的理论和现实意义。
2 物流节能减排系统分析
2.1 模型假设
(1)该模型只考虑物流产业与国民经济的关系,而不直接考虑国民经济与其他产业的关系;(2)模型重点研究物流对环境、能源的影响,因而不考虑其他产业对环境、能源的影响;(3)模型假设经济发展稳定,各种运输方式货运周转量稳定增长,能源消耗也稳定增长;(4)模型中社会物流需求只考虑运输需求,并使用货运实际周转量数据代表;(5)模型中环境污染指标选取CO2排放量。
2.2 因果关系分析
物流活动属于社会经济范畴,需要从物流与经济发展的关系进行研究[5]。本文选取经济发展水平、社会物流总需求、物流产业产值等经济指标,讨论其对该系统的影响。本文采用计量经济学方法进行主要变量筛选,根据检验结果确定模型因果关系图[6]。经济发展水平、社会物流总需求、物流产业产值等指标数据分别采用我国国内生产总值(GDP)、货物周转量、交通运输产业增加值。
(1)平稳性检验
表中LGDP、LCARGO、LLOGI分别表示国内生产总值、货运周转率、物流增加值的对数,由上表可以得出,LGDP、LCARGO、LLOGI的一阶差分平稳,三个变量的数值都为一阶单整变量。
注:(1)国内生产总值、货物周转量、交通运输产业增加值(1978~2 010年)数据来自《新中国60年统计资料汇编》;(2)c,t分别表示带有常数项和趋势项;p代表滞后阶数;*,**分别代表1%,5%的临界值;△表示一阶差分。
(2)协整检验
由单位根检验得出LGDP、LCARGO、LLOGI三组变量为一阶单整变量,对每两组变量之间进行协整检验,检验采用Engle-Granger检验,检验结果如表2所示。
检验结果表明国内总产值和货运周转量、货运周转量和物流增加值两组数据之间存在长期稳定关系,而货运周转量与物流增加值之间不存在长期稳定关系。因此,继续引入物流总费用(COST)这一参数,验证物流总费用与货运周转量、物流增加值之间的关系。可证明三组序列都为一阶单整,协整分析结果如表3。
注:(1)物流总费用(2000~2 010年)数据来自《2 011中国物流年鉴》;(2)L COST表示物流总费用COST取对数。
检验结果表明,货运周转量与物流总费用、物流总费用与物流增加值之间存在长期稳定关系。因此,国内总产值、货运周转量、物流总产值、物流总费用可以作为模型参数。
(3)G ranger因果关系检验
对国内生产总值与货运周转量、国内生产总值与物流总产值两组协整关系的因果检验结果表明,国内生产总值在3.85%的显著水平上是货运周转量的格兰杰原因,国内生产总值在1.93%的显著水平上是物流增加值的格兰杰原因。由于物流总费用数据统计年份较少,因此不能进行物流总费用与货运周转量、物流总费用与物流增加值之间的格兰杰因果关系分析。
由以上检验结果与分析可以得出,GDP增加可引起货运周转量增加,货运周转量增加引起社会物流总费用增加,社会物流总费用增加可引起物流产业增加值增加,物流产业增加值对GDP增长有贡献。
2.3 因果关系图
通过分析物流与经济、能源、环境关系,建立物流节能减排因果关系图(如图1)。
该因果关系包含以下三个子系统:(1)物流供需子系统:物流需求增加——物流价格上升——物流供给增加——物流价格上升——物流需求降低;(2)物流经济子系统:G DP增长——物流固定资产投资增加——物流供给增加;GDP增长——物流需求增加——社会物流费用增加——物流产业增加值增加——G DP增长;物流短缺增加——G DP增长阻碍增加;(3)物流环境子系统:物流需求增加——物流能耗增加——C O2排放增加;环保投入增加——C O2排放降低。
3 物流节能减排系统动力学模型构建
3.1 模型反馈结构图
根据因果关系图构建SD流图(如图2),由于物流供给能力指标难以衡量,本模型将物流供需模块模型关系简化为物流供给不足是会对物流需求产生阻碍,而通过增加物流固定资产投资可以降低该阻碍。
3.2 模型主要方程及其参数
通过对原始数据进行整理并进行数据回归分析及数学推导,建立参数之间关系。原始数据来自国家标准、国家统计年鉴及行业经验数据。
(1)主要参数说明
总产值增长系数:模型总产值增长系数以表函数形式反映不同时期内GDP增长的差异,该部分增长率剔除了物流增加值对其贡献,所以应比实际增长率数值偏低。
供给短缺阻碍率:由于物流供给能力难以准确定量,本模型通过假设如果无供给阻碍,实际物流需求增长率平稳增长,从而得出平稳增长情况下的物流需求,预测需求减去实际需求作为需求阻碍因子衡量标准,在模型中使用随机函数模拟,物流固定资产的投资可降低需求阻碍因子。
物流需求量:即货物周转量,通过与GDP建立回归方程得到。
社会物流总费用:通过建立燃油消耗与运输成本,运输成本与物流总费用之间的关系得到。
物流产业增加值:对物流总费用和增加值数据进行回归分析得到,方法同物流需求量。
(2)模型参数及方程
其他主要参数及表达式如表5、表6所示。
注:2 000~2 010燃油价格由路透新闻整理http://cn.reuters.com/article/cnMktNews/idCNSB210296120121115。
3.3 模型检验
系统动力学模型的检验侧重模型结构和模型行潍的检验,本文主要进行模型行为与实际系统一致性检验,该检验强调模型行为可以重现参考模式,并能通过统计方法检验[7]。通过模拟获得GDP、社会物流总费用、物流能源消耗、物流CO2排放数据如图3所示,与真实数据进行对比得到,GDP模拟效果与真实值误差在5%以内,社会物流总费用模拟误差平均7.47%,最高误差在20%以内。物流能源消耗与CO2排放由于缺少相关统计,可以通过占总量比重分析,交通运输业能源消耗占我国能源总消耗的5%~8%,CO2排放占总排放约5%~7%,由此分析模型输出结果具有一定真实度与可靠性。
4 政策模拟与分析
4.1 物流节能减排政策分析
物流业节能减排工作需从国家政策引导,行业监督规范,企业贯彻落实三个层次进行,国家宏观政策主要包括经济、行政、法规三个方面,经济政策包括调整产业结构、改善经济发展模式、增加资金及政策投入、利用财税制度或价格杠杆等;行政包括成立专门管理机构,建立健全节能减排相关标准;法规则是直接出台环保相关法律法规,制定行业标准。
物流业实施节能减排工作,主要可以从以下三个方面进行:(1)增加节能减排财政支出;(2)调整物流产业结构;(3)改善能源消费结构。
4.2 政策模拟
针对国家及交通运输部“十二五”规划提出的节能减排要求,分别从以下三个方面分析我国国家政策对节能减排效果的影响。为我国“十二五”规划节能减排政策实施提供方向及理论依据。
(1)增加环保投入
目前我国环保投资占GDP比重为1%,而环保投资占GDP的比重最多不会超过2%,将模型中环保投入系数调整为2%,观察物流CO2排放及物流能源消耗变化如图4和表7所示,以2015年为时间标准,得到CO2排放及能源消耗分别可降低14.18%和10.94%.
(2)调整运输方式间货运周转比重
由文献[8]调查可知,公路运输和航空运输两种运输方式对环境危害最大。由统计数据可得到2000~2 010年我国各运输方式货运周转量占总货运周转量比重。根据统计数据综合分析对比三大运输方式货运周转量比重及单位货运周转量能耗指标,公路运输的能源消耗及CO2排放系数最大。降低公路货运周转量比重2%、3%及5%,提高铁路和内河水运货物周转,分析其对节能减排的贡献程度。进行模型仿真结果如图5、图6、表8所示,由图表分析可得,公路货运比重每降低1%,可使节能减排率降低5%~7%,降低公路货运比重对节能减排效果明显。
(3)调整能源消费结构
根据文献[9]中数据,我国物流业能源消费结构为煤、石油、天然气(折算标准煤)消耗比重分别为9.8%、83%、1%。I CPP2 006年公布的CO2排放系数,天然气、液化石油气(LPG)和液化天然气(LNG)作为燃料油使用排放系数比煤、石油类低,煤的排放系数接近LNG及LPG排放系数的2倍。
假设燃料煤对应标准煤,单位煤的CO2排放率为100%,石油、天然气分别为75%和56%.现对物流能源消耗结构调整进行模拟,降低煤炭和石油消费比重,提高天然气比重,分别提高天然气比重5%、10%和20%,研究其对CO2排放的影响,仿真结果如表9所示。由图表分析可得,天然气消费比重每增加5%,C O2排放降到0.9%左右。
4.3 模拟效果分析
本文仿真结果表明降低公路货运比重对物流节能减排影响效果最明显,而加大物流业天然气消费比重对我国能源结构调整及CO2排放具有重要意义,增加资金投入可以在短期实现CO2排放量降低目标,但不是长久之计。
物流业节能减排,从短期分析,除可以增强国家环境污染治理力度外,还可以通过调整燃油附加费、对CO2排放征收碳税等财税政策来降低能源消耗及CO2排放,但是从目前我国物流业税收情况及营业状况来分析,物流业尚处于起步及快速转型阶段,财税政策的实施策略需要进一步深入研究。从中期分析,除了调整运输方式间的比重外,降低每种运输方式的能耗很有必要。许多发达国家大力发展铁路和水运,对于提高货运效率及节能减排都有较大贡献,我国也应该增加对铁路运网及内河水运网络的投资,提高供给能力,为物流多式联运提供条件。而降低运输方式能耗,除了通过技术创新外,还可以开展新的物流运作模式,如公路甩挂运输及物流托盘联营,提高物流仓储运输搬运环境的效率,从而降低能耗。长期来看,改变物流业能源消费结构,推广清洁能源使用对我国能源消费模式改善及物流节能减排具有战略意义。
5 结论
本文通过建立物流节能减排系统的系统动力学模型,研究国家物流政策对物流节能减排系统的影响。政策模拟从增加环保资金投入、调整产业运输结构和能源消费结构三个方面出发,研究其对我国物流行业能源消费及CO2排放的影响,以2015年为基准,模拟结果发现降低公路货运比重对物流节能减排影响效果最明显,每降低1%公路货运周转量比重,可达到能源消耗和CO2排放降低5%~7%.天然气消费比重每增加5%,CO2排放降低不到1%,但增加新能源的消费比重,是我国未来发展趋势,增加物流行业新型能源的投入对我国能源结构调整及CO2排放具有重要意义。增加资金投入可以在短期实现CO2排放量降低的目标,将环保投入占GDP比重从1%提高到2%,CO2排放及能源消耗分别可降低14.18%和10.94%,但单纯的环保治理是治标不治本的解决方式,应加大环保资金投入中预防环境污染资金而不是治理费用的比重。总体来讲,我国物流业运输结构及能源消费结构的转变对于节能减排效果具有重要意义。
摘要：通过分析物流与经济、能源、环境之间的关系,建立物流节能减排系统的系统动力学模型。分析模型中促进我国物流行业节能减排的政策影响因素,并从增加环保资金投入、转变运输方式及改变物流能源消费结构三方面进行政策模拟。模拟结果表明,增加环保投入短期内对节能减排效果比较明显;降低公路货物周转,提高铁路及内河水路比重对节能减排效果显著;而增加一定量天然气消费比重,短期内对降低二氧化碳排放效果并不明显,但从长期考虑,意义重大。对模拟效果的进一步分析显示,我国物流业节能减排应重点加大对运输结构调整及运输能源消费结构调整两方面的政策投入,具体包括增加铁路、内河水路货运供给能力及清洁能源供给能力。
关键词：物流工程,节能减排,系统动力学,政策模拟,CO2排放
参考文献
[1]陈长杰等.基于可持续发展的中国经济——资源系统协调性分析[J].系统工程,2004,22(123):34～39.
[2]杨志梁等.区域物流与区域经济增长的互动关系研究[J].北京交通大学学报,2009,8(1):38～40.
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[4]荆林波,王雪峰.关于我国物流业节能减排问题的探讨[J].商业经济,2009,(27):16～17.
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政策动力 篇5
一、美国新生劳动力就业及失业人员再就业促进政策的历史沿革
（一）罗斯福新政时期的就业促进政策
二十世纪二三十年代，由于严重经济危机的大规模爆发，美国的经济陷入困局，大 批工厂倒闭，大量工人失业，失业人数从1929年的150万人猛增到1933年的1200万人，失 业率高达25%。1933年3月，罗斯福就任美国第三十二任总统，面对严重的经济危机，罗 斯福政府运用国家机器干预社会再生产，对国民收入进行再分配，对国民经济发展的重 要环节予以促进，并对一些弊端进行改革，史称“罗斯福新政”。“新政”重点对通货 与信贷、农业、工业、运输业、电力业进行宏观调控，同时，制定和实施社会保障措施。在解决失业问题上，罗斯福政府采取的措施主要有直接救济失业者、以工代赈、建立 社会保障制度。
1933年5月，美国国会通过《联邦紧急救济法》，成立联邦紧急救济署，将各种救济 款物迅速拨往各州，800万个家庭领到救济款物。1934年又把单纯的救济改为“以工代赈 ”，给失业人员提供从事公共事业的机会。新政期间，全美设有名目繁多的工赈机构，比如公共工程署、民用工程署、工程兴办署、全国青年总署等，这些机构组织失业人员 从事植树护林、道路建筑、校舍医院建设等工作。到二战前夕，联邦政府支出的种种工 程费用、救济费用达180亿美元，藉此修筑了1000座飞机场、12000多个运动场、800多座 校舍和医院，雇佣劳动力2300多万人，解决了大批失业人员的就业问题。从1935年开始 的第二期“新政”，着重通过社会保险法案、全国劳工关系法案、公用事业法案来巩固 新政成果。社会保险负责劳动者“从摇篮到坟墓”的整个一生，其中的失业保险，50%的 保险费由在职工人和雇主支付（各交付相当于工人工资的1%），另50%的保险费则由联邦 政府支付。
（二）二战后到二十一世纪初的就业促进政策
1．二战后到二十世纪七十年代。针对就业的需求，美国颁布了一系列促进就业的法 案。比如，以提供直接就业机会为目标的《就业法案》（1964年）、《1971年紧急就业 法》；以提供培训机会、提高失业人口就业能力为目标的《人力发展和培训法案》（肯 尼迪总统1962年签署）、《经济机会法》（约翰逊总统1964年签署）、《就业和人力培 训结合法》（尼克松总统1973年签署）、《扩大工作培训和公共服务就业计划》（卡特 总统1978年签署）；以救济失业人员为目标的《1973年康复法》、《1974年紧急失业补 偿法》（1973年国会颁布）。
2．二十世纪八十年代。以提高失业人员能力为目标的《职业培训合作法》（1982年 里根总统签署）和以强化教育为目标的《帕金斯职业教育法》（1984年颁布）、《无家 可归者援助法案》（1987年颁布）、《强化美国经济竞争力教育、培训法》（1988年制 定）相继颁布。这个时期，美国处于“第三次产业革命”的漩涡之中，遭遇到新的经济 萧条，制造业萎缩，信息、服务业地位上升，经济处于转型时期。为此，政府加大对职 业培训的投入，为低收入、无业和没有技术而又面临严重就业困难的青年和失业工人提 供职业培训，帮助他们获得再就业所必需的基本技能。同时，提出职业培训改革的方向，把职业教育培训的对象扩大到社会的各个阶层，特别是将受过高等教育、具有良好专 业知识和技能的劳动者纳入到职业培训中来。
3．二十世纪九十年代至2008年国际金融危机前。美国颁布与促进就业相关的《劳动 保障法案》、《就业训练合作法》、《经济复苏税法》、《小企业创新法》、《劳动力 投资法案》。这一时期，美国的失业规模仍然较大，并呈现出周期性特点。据美国劳工 部统计，美国失业人数从1990年的687万人增加到1995年上半年的767万人。1995—2005 年间，美国失业率在5.5%左右，平均失业时间19.6周。为了应对失业压力，美国政府调 整了就业政策。一是从优化产业结构入手，改造和重组煤炭、纺织等传统产业，大力发 展电子、信息、通讯、环保、能源、医药、新材料和生物技术等新兴产业，以持续的经 济增长和“绿色”理念创造就业；二是改革原有的社会福利制度和失业保险制度，促使 失业人员积极参加技能培训和寻求新的就业；三是推行积极的劳动力市场政策，提高就 业服务系统的技术含量；四是推行非全日制就业、临时就业、派遣就业，实施分享就业 机会的社会政策。
（三）国际金融危机背景下奥巴马政府的就业促进政策
2008年爆发的国际金融危机给美国的经济带来了巨大影响，并因此导致大批人员失 业。2009年2月，美国新增失业人口85.1万人，失业总人口达1250万人，失业率升至8.1%，局部地区失业率甚至高达12.5%。面对严峻的就业形势，奥巴马政府采取多项促进就业的政策，先后出台了《贸易调整援助法案》、《2008年紧急失业补助办法》、《高等教 育机会法》、《2009美国复苏与再投资法案》，并采取以下具体措施来化解就业矛盾。
1．推出为小企业服务的法案。实施对小企业减税，政府承诺未来两年内向创造就业 机会的美国公司提供临时税收优惠，企业每提供一个新的就业岗位可获得3000美元的税 收减免。
2．提倡企业履行社会职责，尽可能少裁员。其目的是控制失业，减少社会的动荡和不安。同时，企业主和政府也可减少支付失业保险金和救济金，避免在等待复苏期间丧失熟练的技术工人。
3．采用经济刺激政策，应对周期性失业。2009年1月28日美国众议院通过了《2009 美国复苏与再投资法案》，奥巴马总统于同年2月17日签署7870亿美元经济刺激计划，提 出要创造或保住350万个工作岗位。在这份计划中，启动大规模基本建设投资至少创造了 250万个就业岗位，直接用于刺激居民消费需求的资金比重超过60%，同时，安排825亿美 元为低收入工人、失业者和退休人员提供援助，其中400亿美元用于失业救济，39.5亿美 元用于一般性人员的就业及培训，5亿美元用于残疾人的就业及培训，4亿美元用于就业 服务。此外，美国还发起紧急情况失业补偿和联邦额外补偿项目，对已享受所有正常的 州失业救济金的失业人员，联邦提供额外20周的资助资金，在失业率较高的州，如加利 福尼亚州，可再增加13周的联邦补助，以帮助失业人员渡过困难。
二、美国新生劳动力就业及失业人员再就业促进的运行框架及政策特点
美国政府中促进就业的机构主要集中在劳工部。在美国劳工部，共设有25个办公室 或局，其中有12个是关系到保护和促进就业的。这些机构是：信息和公共事务办公室，负责为劳工部收集全面信息；弱小企业发展办公室，负责为弱小企业、妇女拥有工作提 供咨询和服务，制定和检查劳工部的小企业政策、程序、评价；行政法法官办公室，负责主持对违反保护工人和公民正常劳动保护相关法规条款进行裁决的正式听证会；国际 劳工事务局，在主管国际事务的副国务卿帮办领导下，负责劳工部的国际事务，帮助制定影响美国工人的国际经济、贸易和移民政策；劳资关系和合作计划局，负责为雇主、工会、学术团体、居间的第三方或其他团体提供改进劳资关系的技术服务；妇女事务局，负责制定有助于改善劳动妇女福利、工作条件和增加妇女就业机会的标准和政策；劳工部研究院，负责为全国劳工部门雇员提供培训和职业发展计划；行政和管理助理部长，负责人事管理、行政服务和平等就业机会等行政政策；就业与培训署，承担相关就业 服务、职业培训和失业保险的职责，下辖联邦失业保险机构、就业服务机构、职业调整 帮助办公室、学徒和培训处、职业培训计划办公室、老年人社区服务就业计划、策略规 划和政策开发办公室；养老基金和福利署，负责对美国近100万个养老金计划和450万个 健康与福利计划进行管理；退伍军人就业和培训服务机构，负责退伍军人就业管理和培 训服务项目；劳工统计局，负责收集、加工、分析和传播就业、失业、物价等相关的数 据并努力使它的数据满足一定的社会标准。
除此之外，美国各州、县（郡）、市都有相应的就业服务管理机构，比如，加利福 尼亚州设立了就业发展局（EDD），EDD通过提供服务来促进加州的经济发展，从而保持 雇主、雇员和求职者的竞争力。又比如，马里兰州的蒙哥马利郡设有3个就业服务中心，为求职者提供就业和培训服务。在美国，还有为数众多的私立就业服务机构，比如我们在旧金山市参观的40小时职业介绍公司，其主要业务是提供“猎头”服务和劳务派遣，根据需要也提供直接的雇佣机会。此类公司只对雇主收费，对求职者是免费的。
综观美国的就业促进政策，有以下明显特点：
其一，就业促进体系健全。美国已建立起以从联邦政府劳工部到各州、县（郡）、市的公共就业服务机构为主导，社会私营职业介绍服务机构为补充的完整就业促进体系，各级各类机构各司其职、各负其责，共同促进社会就业。
其二，就业促进平台技术能力较强。不论州、县（郡）、市公共就业机构，还是私 营机构，都有完备的硬件和先进的信息网络支撑，雇主和求职者通过电脑终端，可以轻而易举地了解就业市场的需求和人力资源的详细资料，求职者寻求工作和雇主招聘人员都可以通过网络进行用工信息发布、求职人员简历发布、远程面试的及时对接，双向选择的成功率较高。
其三，建立了以就业为导向的失业保险制度。美国的失业保险制度从1935年开始建 立，联邦失业税法规定，当前或上一年中，雇佣一个以上的雇员工作至少20周，或任一 季度支付1500美元以上工资的雇主，都应参加失业保险计划。联邦失业税以雇员年工资 的头7000美元为征税基数，税率是6.2%。待遇给付包括联邦雇员失业补偿金和贸易调整 补贴、工作日减少补贴等。但美国失业保险支付水平较低，美国崇尚个人奋斗，认为过 高的失业保险福利会导致福利依赖，在多数州，一般情况下，失业救济期最长不超过26 周，且失业救济的工资替代率最高不超过50%。与此同时，美国还从正反两面奖惩失业者，激发失业人员的再就业积极性。奖励措施包括提供求职补助、搬家补助、就业培训补 助等；惩罚措施主要是取消那些依赖失业金，不积极寻找工作或拒绝合适工作的失业者的领取资格。
其四，具有完备的就业培训与服务。《劳动力投资法案》的颁布，使全国形成广泛的一站式就业服务网，发布大量免费的就业信息，为失业者寻找工作提供便利。工作银行为失业者和雇主开辟网上互动，减少求职过程中的交易成本。职业展望手册则为求职者提供职位要求、就业情况、薪酬待遇等信息，有助于提高就业效率。完备的一站式就业服务网络在失业者的再就业过程中起到了非常重要的作用。同时，在加强和保护劳动力的理念指导下，政府对就业培训给予极高的关注，总统预算报告中，2002年劳动力培训项目的总财政支出为129.15亿美元，2003年为141.04亿美元，2004年达158.92亿美元。
其五，对特殊群体的就业关爱有加。一是积极促进低收入群体就业。2009年2月17日通过的《2009美国复苏与再就业投资法案》中涉及的款项，有825亿美元是对低收入工人、失业者和退休人员的援助。二是强化退伍军人的就业服务。实施退伍军人再就业计划、伤残军人延伸计划、老兵劳动力投资计划，所有服役超过180天（不包括训练期）、因 公负伤军人、联邦承认的预备役军人、国家卫队成员及有资格的配偶都可享受到这项服务。三是实施刑满释放人员重回社会就业计划。以马里兰州蒙哥马利郡为例，该郡就业 服务中心专设劳改处（MCCF）实施此项工作，通过“一站式”服务，服刑人员可以得到一份实质意义上的就业培训课程，包括职业发展、求职技巧等。
三、美国新生劳动力就业及失业人员再就业促进政策的启示
（一）坚定实施就业优先战略
“十二五”时期，我国仍然面临着严峻的就业形势，从大的格局上看，“十二五”规划确定国内生产总值年均增长目标仅为7%，但就业任务目标与“十一五”相比没有下调，即城镇新增就业4500万人，城镇登记失业率控制在5%以内。在经济增长较“十一五 ”降低1个百分点的情况下，要完成同样的就业任务，其压力是很大的。同时，转变经济发展方式，淘汰落后产能，以及低劳动力成本运行幻想的打破，扩大内需的长期性和高 汇率下的经济困惑也对增加就业带来负面影响。为此，2011年3月14日第十一届全国人大第四次会议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出实施就业优先战略，坚持把促进就业放在经济社会发展的优先位置，努力实现充分就业。我们必须坚定实施就业优先战略，一是选择扩大就业的经济发展方式，实现经济发展与就业增长的良性互动。在发展中同时实现高增长与高就业，避免出现高增长、低就业，甚至是无就业的增长。二是继续实施更加积极的就业政策。合理规划民生财政，使财政支出进一步向就业倾斜，实施有利于就业的税收、金融、产业政策，鼓励劳动者自主创业和自谋职业，保持就业局势的总体稳定。三是在确定经济发展速度时必须考虑实现充分就业的目标要求，防范失业风险。处理好经济发展方式转变与扩大就业的关系，处理好调结构与保就业、保稳定的关系，以就业最大化为目标，鼓励支持企业履行稳定就业的社会责 任，尽可能做到不裁员或少裁员，降低失业周期，并将失业人员组织到相应的就业准备之中。四是把就业效应作为评价经济社会发展成果最主要的指标。建立起充分就业评估指标体系，主要内容应包括就业率增长、失业率控制和城乡居民就业收入增长率等指标。
（二）加强就业培训与就业服务，化解就业结构性矛盾
当前，我国的就业结构性矛盾进一步加剧，表现为部分企业“招工难”与部分劳动者“就业难”并存，且呈常态化趋势。造成结构性失业的主要原因，一方面是职业培训不足，导致劳动力的素质与就业市场的需求不匹配，另一方面是就业服务均等化水平过低。相对来说，美国的职业培训和就业服务就比较健全。美国的职业培训、职业教育法制化程度高，早在殖民地时期就沿用了英国1562年制定的《工匠、徒弟法》，1862年，联邦政府颁布了《莫雷尔法案》，规定各州至少建立一所“讲授与农业和机械工业有关的知识”的学院（即“农工学院”或“赠地学院”）。南北战争后，直到二十世纪后期，美国颁布了《史密斯—休士法案》（1917年）、《中等教育基本原则》（1918年）、《职业教育法》（1963年）、《生计教育法》（1974年）、《职业训练协作法》（1982年），使美国的职业教育步入了法制化轨道。在各州、县（郡）、市公共就业服务机构中，都有推进职业培训的计划，培训项目大部分为免费提供。在就业服务方面，美国具有完善的就业服务体系，开展包括青年失业者、转换职业者、退伍军人、残疾人、刑满释放人员在内的全方位就业服务。在提供就业服务的过程中，“劳动力交换网”、“一站就业网”、“职业信息网”、“职业远航网”、“在线求职”等完备的网络发挥了巨 大作用，雇主招聘人员和求职者寻找工作可以足不出户就能实现。鉴于此，我们应加快完善职业培训和就业服务体系。在职业培训上，一是结合当前形势，加快建立职业培训法制体系，依法推进职业培训工作；二是发挥公共就业服务平台主渠道作用，将培训与就业紧密结合起来，提高培训的针对性；三是从实际出发，修订职业培训补贴的支付办法，实行“学时累积制”，在保证培训效果基础上鼓励劳动者参加弹性学时职业培训。在就业服务上，一是赋予就业服务机构法定职能，处理好行政管理与业务经办的关系，调动多方积极性；二是扩大就业服务覆盖范围，将退伍军人、刑满释放人员等特殊群体纳入就业服务制度范围，并开展有针对的就业服务；三是加大对就业服务的资金投入，足额安排公共就业服务工作经费和专项业务费用，加快打造覆盖全国，触角延伸至社区、行政村的就业服务信息网络。同时，积极鼓励社会力量开展就业服务，形成规范、统一、灵活的人力资源市场机制，推行就业服务绩效考评制度，为各类用工单位和广大城乡求职者提供优质服务。
（三）建立起就业导向的失业保险制度
美国的失业保险体系主要由联邦——州失业补偿计划和劳动力投资法案两部分组成。失业者享受失业补偿必须同时满足以下五项要求：①失业前的就业经历（工资和时间）符合州规定；②在就业服务机构注册，主观愿意重新就业，心理和身体上具有劳动能力，且在领取失业补偿期间处于积极寻找工作状态；③凡因自愿离职、不当行为、劳动纠纷和拒绝接受合适工作等个人原因而失业，没有资格享受失业保险待遇；④除13个州外，其余州设置失业保险待遇享受等待期，经审核，如果基期的就业时间、就业收入和离职缘由不符合州立法规定的，可以否定失业者的申请；⑤在享受失业待遇期间，失业者须履行定期汇报求职情况的义务，如经审查失业者在领取失业金期间，懈怠寻找工作或者无正当理由拒绝合适工作的，则会被取消资格。而在《劳动力投资法案》的框架下，政府在人力投资方面强调“工作第一”的理念，强化技能培训，形成失业补偿、就业服务和就业培训的整合系统。借鉴美国失业保险制度的成功经验，我国失业保险制度应在以下方面力求有所突破：①总结失业保险制度运行的经验，将《失业保险条例》上升为《失业保险法》，强化失业保险的法制性。②推行失业保险、就业服务“一体化”运行机制。做到基础信息共享，“就业登记”与“失业保险待遇支付”联动，杜绝已就业的人员继续吃保险的现象。③推行大就业培训模式。将失业人员的培训纳入就业培训的 范畴内，失业人员的培训资金从失业保险基金中提取并入就业专项资金（分帐管理），以求做到对所有培训对象的规范化培训和管理。
（四）推行绿色就业
政策动力 篇6
一、美国新生劳动力就业及失业人员再就业促进政策的历史沿革
（一）罗斯福新政时期的就业促进政策
二十世纪二三十年代，由于严重经济危机的大规模爆发，美国的经济陷入困局，大批工厂倒闭，大量工人失业，失业人数从1929年的150万人猛增到1933年的1200万人，失业率高达25%。1933年3月，罗斯福就任美国第三十二任总统，面对严重的经济危机，罗斯福政府运用国家机器干预社会再生产，对国民收入进行再分配，对国民经济发展的重要环节予以促进，并对一些弊端进行改革，史称“罗斯福新政”。“新政”重点对通货与信贷、农业、工业、运输业、电力业进行宏观调控，同时，制定和实施社会保障措施。在解决失业问题上，罗斯福政府采取的措施主要有直接救济失业者、以工代赈、建立社会保障制度。
1933年5月，美国国会通过《联邦紧急救济法》，成立联邦紧急救济署，将各种救济款物迅速拨往各州，800万个家庭领到救济款物。1934年又把单纯的救济改为“以工代赈”，给失业人员提供从事公共事业的机会。新政期间，全美设有名目繁多的工赈机构，比如公共工程署、民用工程署、工程兴办署、全国青年总署等，这些机构组织失业人员从事植树护林、道路建筑、校舍医院建设等工作。到二战前夕，联邦政府支出的种种工程费用、救济费用达180亿美元，藉此修筑了1000座飞机场、12000多个运动场、800多座校舍和医院，雇佣劳动力2300多万人，解决了大批失业人员的就业问题。从1935年开始的第二期“新政”，着重通过社会保险法案、全国劳工关系法案、公用事业法案来巩固新政成果。社会保险负责劳动者“从摇篮到坟墓”的整个一生，其中的失业保险，50%的保险费由在职工人和雇主支付（各交付相当于工人工资的1%），另50%的保险费则由联邦政府支付。
（二）二战后到二十一世纪初的就业促进政策
1．二战后到二十世纪七十年代。针对就业的需求，美国颁布了一系列促进就业的法案。比如，以提供直接就业机会为目标的《就业法案》（1964年）、《1971年紧急就业法》；以提供培训机会、提高失业人口就业能力为目标的《人力发展和培训法案》（肯尼迪总统1962年签署）、《经济机会法》（约翰逊总统1964年签署）、《就业和人力培训结合法》（尼克松总统1973年签署）、《扩大工作培训和公共服务就业计划》（卡特总统1978年签署）；以救济失业人员为目标的《1973年康复法》、《1974年紧急失业补偿法》（1973年国会颁布）。
2．二十世纪八十年代。以提高失业人员能力为目标的《职业培训合作法》（1982年里根总统签署）和以强化教育为目标的《帕金斯职业教育法》（1984年颁布）、《无家可归者援助法案》（1987年颁布）、《强化美国经济竞争力教育、培训法》（1988年制定）相继颁布。这个时期，美国处于“第三次产业革命”的漩涡之中，遭遇到新的经济萧条，制造业萎缩，信息、服务业地位上升，经济处于转型时期。为此，政府加大对职业培训的投入，为低收入、无业和没有技术而又面临严重就业困难的青年和失业工人提供职业培训，帮助他们获得再就业所必需的基本技能。同时，提出职业培训改革的方向，把职业教育培训的对象扩大到社會的各个阶层，特别是将受过高等教育、具有良好专业知识和技能的劳动者纳入到职业培训中来。
3．二十世纪九十年代至2008年国际金融危机前。美国颁布与促进就业相关的《劳动保障法案》、《就业训练合作法》、《经济复苏税法》、《小企业创新法》、《劳动力投资法案》。这一时期，美国的失业规模仍然较大，并呈现出周期性特点。据美国劳工部统计，美国失业人数从1990年的687万人增加到1995年上半年的767万人。1995—2005年间，美国失业率在5.5%左右，平均失业时间19.6周。为了应对失业压力，美国政府调整了就业政策。一是从优化产业结构入手，改造和重组煤炭、纺织等传统产业，大力发展电子、信息、通讯、环保、能源、医药、新材料和生物技术等新兴产业，以持续的经济增长和“绿色”理念创造就业；二是改革原有的社会福利制度和失业保险制度，促使失业人员积极参加技能培训和寻求新的就业；三是推行积极的劳动力市场政策，提高就业服务系统的技术含量；四是推行非全日制就业、临时就业、派遣就业，实施分享就业机会的社会政策。
（三）国际金融危机背景下奥巴马政府的就业促进政策
2008年爆发的国际金融危机给美国的经济带来了巨大影响，并因此导致大批人员失业。2009年2月，美国新增失业人口85.1万人，失业总人口达1250万人，失业率升至8.1%，局部地区失业率甚至高达12.5%。面对严峻的就业形势，奥巴马政府采取多项促进就业的政策，先后出台了《贸易调整援助法案》、《2008年紧急失业补助办法》、《高等教育机会法》、《2009美国复苏与再投资法案》，并采取以下具体措施来化解就业矛盾。
1．推出为小企业服务的法案。实施对小企业减税，政府承诺未来两年内向创造就业机会的美国公司提供临时税收优惠，企业每提供一个新的就业岗位可获得3000美元的税收减免。
2．提倡企业履行社会职责，尽可能少裁员。其目的是控制失业，减少社会的动荡和不安。同时，企业主和政府也可减少支付失业保险金和救济金，避免在等待复苏期间丧失熟练的技术工人。
3．采用经济刺激政策，应对周期性失业。2009年1月28日美国众议院通过了《2009美国复苏与再投资法案》，奥巴马总统于同年2月17日签署7870亿美元经济刺激计划，提出要创造或保住350万个工作岗位。在这份计划中，启动大规模基本建设投资至少创造了250万个就业岗位，直接用于刺激居民消费需求的资金比重超过60%，同时，安排825亿美元为低收入工人、失业者和退休人员提供援助，其中400亿美元用于失业救济，39.5亿美元用于一般性人员的就业及培训，5亿美元用于残疾人的就业及培训，4亿美元用于就业服务。此外，美国还发起紧急情况失业补偿和联邦额外补偿项目，对已享受所有正常的州失业救济金的失业人员，联邦提供额外20周的资助资金，在失业率较高的州，如加利福尼亚州，可再增加13周的联邦补助，以帮助失业人员渡过困难。
二、美国新生劳动力就业及失业人员再就业促进的运行框架及政策特点
美国政府中促进就业的机构主要集中在劳工部。在美国劳工部，共设有25个办公室或局，其中有12个是关系到保护和促进就业的。这些机构是：信息和公共事务办公室，负责为劳工部收集全面信息；弱小企业发展办公室，负责为弱小企业、妇女拥有工作提供咨询和服务，制定和检查劳工部的小企业政策、程序、评价；行政法法官办公室，负责主持对违反保护工人和公民正常劳动保护相关法规条款进行裁决的正式听证会；国际劳工事务局，在主管国际事务的副国务卿帮办领导下，负责劳工部的国际事务，帮助制定影响美国工人的国际经济、贸易和移民政策；劳资关系和合作计划局，负责为雇主、工会、学术团体、居间的第三方或其他团体提供改进劳资关系的技术服务；妇女事务局，负责制定有助于改善劳动妇女福利、工作条件和增加妇女就业机会的标准和政策；劳工部研究院，负责为全国劳工部门雇员提供培训和职业发展计划；行政和管理助理部长，负责人事管理、行政服务和平等就业机会等行政政策；就业与培训署，承担相关就业服务、职业培训和失业保险的职责，下辖联邦失业保险机构、就业服务机构、职业调整帮助办公室、学徒和培训处、职业培训计划办公室、老年人社区服务就业计划、策略规划和政策开发办公室；养老基金和福利署，负责对美国近100万个养老金计划和450万个健康与福利计划进行管理；退伍军人就业和培训服务机构，负责退伍军人就业管理和培训服务项目；劳工统计局，负责收集、加工、分析和传播就业、失业、物价等相关的数据并努力使它的数据满足一定的社会标准。
除此之外，美国各州、县（郡）、市都有相应的就业服务管理机构，比如，加利福尼亚州设立了就业发展局（EDD），EDD通过提供服务来促进加州的经济发展，从而保持雇主、雇员和求职者的竞争力。又比如，马里兰州的蒙哥马利郡设有3个就业服务中心，为求职者提供就业和培训服务。在美国，还有为数众多的私立就业服务机构，比如我们在旧金山市参观的40小时职业介绍公司，其主要业务是提供“猎头”服务和劳务派遣，根据需要也提供直接的雇佣机会。此类公司只对雇主收费，对求职者是免费的。
综观美国的就业促进政策，有以下明显特点：
其一，就业促进体系健全。美国已建立起以从联邦政府劳工部到各州、县（郡）、市的公共就业服务机构为主导，社会私营职业介绍服务机构为补充的完整就业促进体系，各级各类机构各司其职、各负其责，共同促进社会就业。
其二，就业促进平台技术能力较强。不论州、县（郡）、市公共就业机构，还是私营机构，都有完备的硬件和先进的信息网络支撑，雇主和求职者通过电脑终端，可以轻而易举地了解就业市场的需求和人力资源的详细资料，求职者寻求工作和雇主招聘人员都可以通过网络进行用工信息发布、求职人员简历发布、远程面试的及时对接，双向选择的成功率较高。
其三，建立了以就业为导向的失业保险制度。美国的失业保险制度从1935年开始建立，联邦失业税法规定，当前或上一年中，雇佣一个以上的雇员工作至少20周，或任一季度支付1500美元以上工资的雇主，都应参加失业保险计划。联邦失业税以雇员年工资的头7000美元为征税基数，税率是6.2%。待遇给付包括联邦雇员失业补偿金和贸易调整补贴、工作日减少补贴等。但美国失业保险支付水平较低，美国崇尚个人奋斗，认为过高的失业保险福利会导致福利依赖，在多数州，一般情况下，失业救济期最长不超过26周，且失业救济的工资替代率最高不超过50%。与此同时，美国还从正反两面奖惩失业者，激发失业人员的再就业积极性。奖励措施包括提供求职补助、搬家补助、就业培训补助等；惩罚措施主要是取消那些依赖失业金，不积极寻找工作或拒绝合适工作的失业者的领取资格。
其四，具有完备的就业培训与服务。《劳动力投资法案》的颁布，使全国形成广泛的一站式就業服务网，发布大量免费的就业信息，为失业者寻找工作提供便利。工作银行为失业者和雇主开辟网上互动，减少求职过程中的交易成本。职业展望手册则为求职者提供职位要求、就业情况、薪酬待遇等信息，有助于提高就业效率。完备的一站式就业服务网络在失业者的再就业过程中起到了非常重要的作用。同时，在加强和保护劳动力的理念指导下，政府对就业培训给予极高的关注，总统预算报告中，2002年劳动力培训项目的总财政支出为129.15亿美元，2003年为141.04亿美元，2004年达158.92亿美元。
其五，对特殊群体的就业关爱有加。一是积极促进低收入群体就业。2009年2月17日通过的《2009美国复苏与再就业投资法案》中涉及的款项，有825亿美元是对低收入工人、失业者和退休人员的援助。二是强化退伍军人的就业服务。实施退伍军人再就业计划、伤残军人延伸计划、老兵劳动力投资计划，所有服役超过180天（不包括训练期）、因公负伤军人、联邦承认的预备役军人、国家卫队成员及有资格的配偶都可享受到这项服务。三是实施刑满释放人员重回社会就业计划。以马里兰州蒙哥马利郡为例，该郡就业服务中心专设劳改处（MCCF）实施此项工作，通过“一站式”服务，服刑人员可以得到一份实质意义上的就业培训课程，包括职业发展、求职技巧等。
三、美国新生劳动力就业及失业人员再就业促进政策的启示
（一）坚定实施就业优先战略
“十二五”时期，我国仍然面临着严峻的就业形势，从大的格局上看，“十二五”规划确定国内生产总值年均增长目标仅为7%，但就业任务目标与“十一五”相比没有下调，即城镇新增就业4500万人，城镇登记失业率控制在5%以内。在经济增长较“十一五”降低1个百分点的情况下，要完成同样的就业任务，其压力是很大的。同时，转变经济发展方式，淘汰落后产能，以及低劳动力成本运行幻想的打破，扩大内需的长期性和高汇率下的经济困惑也对增加就业带来负面影响。为此，2011年3月14日第十一届全国人大第四次会议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出实施就业优先战略，坚持把促进就业放在经济社会发展的优先位置，努力实现充分就业。我们必须坚定实施就业优先战略，一是选择扩大就业的经济发展方式，实现经济发展与就业增长的良性互动。在发展中同时实现高增长与高就业，避免出现高增长、低就业，甚至是无就业的增长。二是继续实施更加积极的就业政策。合理规划民生财政，使财政支出进一步向就业倾斜，实施有利于就业的税收、金融、产业政策，鼓励劳动者自主创业和自谋职业，保持就业局势的总体稳定。三是在确定经济发展速度时必须考虑实现充分就业的目标要求，防范失业风险。处理好经济发展方式转变与扩大就业的关系，处理好调结构与保就业、保稳定的关系，以就业最大化为目标，鼓励支持企业履行稳定就业的社会责任，尽可能做到不裁员或少裁员，降低失业周期，并将失业人员组织到相应的就业准备之中。四是把就业效应作为评价经济社会发展成果最主要的指标。建立起充分就业评估指标体系，主要内容应包括就业率增长、失业率控制和城乡居民就业收入增长率等指标。
（二）加强就业培训与就业服务，化解就业结构性矛盾
当前，我国的就业结构性矛盾进一步加剧，表现为部分企业“招工难”与部分劳动者“就业难”并存，且呈常态化趋势。造成结构性失业的主要原因，一方面是职业培训不足，导致劳动力的素质与就业市场的需求不匹配，另一方面是就业服务均等化水平过低。相对来说，美国的职业培训和就业服务就比较健全。美国的职业培训、职业教育法制化程度高，早在殖民地时期就沿用了英国1562年制定的《工匠、徒弟法》，1862年，联邦政府颁布了《莫雷尔法案》，规定各州至少建立一所“讲授与农业和机械工业有关的知识”的学院（即“农工学院”或“赠地学院”）。南北战争后，直到二十世纪后期，美国颁布了《史密斯—休士法案》（1917年）、《中等教育基本原则》（1918年）、《职业教育法》（1963年）、《生计教育法》（1974年）、《职业训练协作法》（1982年），使美国的职业教育步入了法制化轨道。在各州、县（郡）、市公共就业服务机构中，都有推进职业培训的计划，培訓项目大部分为免费提供。在就业服务方面，美国具有完善的就业服务体系，开展包括青年失业者、转换职业者、退伍军人、残疾人、刑满释放人员在内的全方位就业服务。在提供就业服务的过程中，“劳动力交换网”、“一站就业网”、“职业信息网”、“职业远航网”、“在线求职”等完备的网络发挥了巨大作用，雇主招聘人员和求职者寻找工作可以足不出户就能实现。鉴于此，我们应加快完善职业培训和就业服务体系。在职业培训上，一是结合当前形势，加快建立职业培训法制体系，依法推进职业培训工作；二是发挥公共就业服务平台主渠道作用，将培训与就业紧密结合起来，提高培训的针对性；三是从实际出发，修订职业培训补贴的支付办法，实行“学时累积制”，在保证培训效果基础上鼓励劳动者参加弹性学时职业培训。在就业服务上，一是赋予就业服务机构法定职能，处理好行政管理与业务经办的关系，调动多方积极性；二是扩大就业服务覆盖范围，将退伍军人、刑满释放人员等特殊群体纳入就业服务制度范围，并开展有针对的就业服务；三是加大对就业服务的资金投入，足额安排公共就业服务工作经费和专项业务费用，加快打造覆盖全国，触角延伸至社区、行政村的就业服务信息网络。同时，积极鼓励社会力量开展就业服务，形成规范、统一、灵活的人力资源市场机制，推行就业服务绩效考评制度，为各类用工单位和广大城乡求职者提供优质服务。
（三）建立起就业导向的失业保险制度
美国的失业保险体系主要由联邦——州失业补偿计划和劳动力投资法案两部分组成。失业者享受失业补偿必须同时满足以下五项要求：①失业前的就业经历（工资和时间）符合州规定；②在就业服务机构注册，主观愿意重新就业，心理和身体上具有劳动能力，且在领取失业补偿期间处于积极寻找工作状态；③凡因自愿离职、不当行为、劳动纠纷和拒绝接受合适工作等个人原因而失业，没有资格享受失业保险待遇；④除13个州外，其余州设置失业保险待遇享受等待期，经审核，如果基期的就业时间、就业收入和离职缘由不符合州立法规定的，可以否定失业者的申请；⑤在享受失业待遇期间，失业者须履行定期汇报求职情况的义务，如经审查失业者在领取失业金期间，懈怠寻找工作或者无正当理由拒绝合适工作的，则会被取消资格。而在《劳动力投资法案》的框架下，政府在人力投资方面强调“工作第一”的理念，强化技能培训，形成失业补偿、就业服务和就业培训的整合系统。借鉴美国失业保险制度的成功经验，我国失业保险制度应在以下方面力求有所突破：①总结失业保险制度运行的经验，将《失业保险条例》上升为《失业保险法》，强化失业保险的法制性。②推行失业保险、就业服务“一体化”运行机制。做到基础信息共享，“就业登记”与“失业保险待遇支付”联动，杜绝已就业的人员继续吃保险的现象。③推行大就业培训模式。将失业人员的培训纳入就业培训的范畴内，失业人员的培训资金从失业保险基金中提取并入就业专项资金（分帐管理），以求做到对所有培训对象的规范化培训和管理。
（四）推行绿色就业
美国总统奥巴马于2011年宣布了一项40亿美元的建筑节能计划，旨在提高政府和私营部门的建筑效能，并在提高能效、节能环保的同时，在两年内为美国创造5万个就业岗位。在这项计划中，美国政府强调不会动用纳税人的税款，而是由私营部门出资。美国提出，未来10年将斥资1500亿美元大举发展太阳能、风能和生物能源等，创造500万个绿色就业岗位，构建美国的低碳领袖地位。
我国“十二五”规划提出，“面对日趋强化的资源环境约束，必须增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励与约束机制，加快构建资源节约、环境较好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。”“十二五”时期，绿色就业将大有可为。当前，在推行绿色就业工作中，应着重在以下方面拓展：①加强绿色就业宣传，普及绿色就业理念，将“绿色”观念植入现行就业政策中；②加强绿色就业研究，制订绿色产业长期发展规划和绿色技能开发规划，为绿色就业绘制美好愿景；③加大对节能环保、生态建设的资金投入，通过技术改造和产业结构调整，鼓励对环境影响小的产业发展，限制对环境影响大的产业发展，创造更多的就业岗位；④加强对绿色就业领域劳动者的权益维护；⑤在国际气候谈判中建立绿色就业补偿机制，促进绿色就业的可持续发展，努力实现社会就业更加充分的目标。
政策动力 篇7
随着工业化的快速进展, 预计未来10年可能是我国资源消耗强度最大、环境污染最严重的时期。然而, 在现阶段, 虽然政府制定了严格的环境标准和环境政策, 我国工业企业执行环境政策的情况却并不乐观, 现行的环境政策激发工业企业进行环境技术创新的动力作用也不明显。因此, 如何在发挥政府主导作用的同时, 充分调动工业企业环境技术创新的积极性和主动性, 发挥工业企业在污染治理和环境保护中的主体作用, 是目前管理学和环境经济学界普遍关心的问题。
二、工业企业环境技术创新的动力机制
技术创新动力, 是指推动企业技术创新的某种力量或各种力量的集合, 可以分为来自企业内部的动力, 即内生动力, 和来自企业外部的动力, 即外生动力。只有全面发挥内外两方面动力因素的推进作用, 才能形成良好的工业企业环境技术创新动力机制。
从工业企业的内部动力要素来看, 主要包括企业利益、企业家精神、企业文化、企业内部激励机制和企业创新能力。对于环境技术创新而言, 高昂的投入成本和环境技术创新的外部性, 短期内很难实现收益和成本的匹配。但是从长远看, 工业企业从事有利于环境保护和环境改善的行为, 会为其树立良好形象, 有利于提升企业的知名度和美誉度, 增强股东持有公司股票的信心, 提升核心竞争力, 在中国逐渐成为世界制造中心的今天, 还能为其树立良好的国际形象。要认识到这一点, 离不开工业企业高层管理者高瞻远瞩、预期未来和把握未来的企业家精神。这种企业家精神会直接作用于企业主体, 影响企业的创新行为。在企业创新动力机制中, 企业文化对企业主体和个人主体从事环境技术创新活动的推动作用也不可小视。在实践中积淀和形成的企业创新文化, 会通过“辐射作用”影响企业员工的价值观和行为取向, 使全体员工普遍地认同和崇尚环境技术创新, 并将环境技术创新作为一项伟大和光荣的义务和责任, 积极参与到环境技术创新活动中来。
从工业企业的外部动力要素来看, 主要包括政府环境保护政策、市场需求、公众舆论等。一方面, 由于环境技术创新的外部性需要政府给予政策保护和鼓励;另一方面, 市场需求变化也是工业企业不容忽视的方面。人类的消费需求在不同的发展阶段存在着差异, 这种差异可以表示为从量的满足到质的满足, 再到情感满足、生态满足。量的满足和质的满足主要是针对具体产品而言, 情感满足更多的是侧重消费者的心理需求, 而生态满足则出自于对人类生存和发展的担忧, 随着消费者对生存状态、生活环境和生活质量的关注, 环保意识也在不断加强, 对情感满足和生态满足的需求将越来越重视。社会的这种需求将直接推动工业企业的环境技术创新。
工业企业环境技术创新动力的大小, 取决于企业对环境技术创新未来收益的预期。这种未来预期收益可以分为两类, 一类是有形的收益, 如政府补贴、税收的减免、企业形象提升带来的销售收入增加等, 另一类是无形的收益, 包括企业公众形象提升带来的企业员工集体荣誉感和由此引发的积极向上的团队精神、企业家个人声誉提升带来的成就感等。企业的技术创新动力机制模型如下:
环境技术创新动力=∑预期收益×创新成功概率—环境技术创新成本
用符号表示为M=∑RE-C, 其中M表示动力 (Motivation) , R表示收益 (Revenue) , E表示期望值或成功概率 (Expectancy) , C表示成本 (Cost) 。从上式可知, 创新预期收益、创新成功概率与创新动力成正相关, 创新成本与创新动力负相关;∑RE-C的值越大, 创新动力越强。
从管理学角度来看, 创新需求和创新行为是在一系列诱因下发生的, 这种诱因离不开完善的工业企业环境技术创新激励机制。在采取激励措施方面, 注重和强调物质激励的同时, 精神激励的作用也不可小视。因此, 从内部激励来看, 可以通过建立工业企业环境技术创新的声誉机制, 激发工业企业环境技术创新的内在需求, 促进工业企业积极主动地承担环境技术创新的社会责任;另一方面, 从外部激励来看, 可以通过增加政府补贴, 减免税收等鼓励性措施, 完善和创新政府环境保护政策, 激发工业企业进行环境技术创新。
从经济学的角度来看, 工业企业自觉地、主动地进行环境技术创新, 可以增加社会福利。假设政府制定环境政策和环境标准, 并采取措施监督和鼓励工业企业进行环境技术创新的成本为C (x) , 由此带来的社会福利记为U (x) , 则社会效用函数为U (x) -C (x) 。
工业企业进行环境技术创新的投入记为C0 (x) , 由于环境技术创新而产生的收益为三部分, 一部分为由于政府补贴、税收减免等鼓励性政策而产生的收益R1 (x) , 一部分为企业形象提升带来的销售收入增加而产生的收益R2 (x) , 第三部分为企业声誉和企业家个人声誉提升而形成的无形的员工的集体荣誉感和企业家个人成就感, 记为R3 (x) 。则为了最大化社会福利, 环境保护问题具体化为:
政府为了监督和鼓励工业企业进行环境技术创新的成本C (x) 可以近似地看成R1 (x) , 即政府采用补贴、税收减免等措施的损失。同时, 短期内工业企业的创新投入很难增加销售收入, 可以看作R2 (x) =0。上述最大化问题变为:
即U/ (x) +λC0/ (x) = (1+λ) R1/ (x) +λR3/ (x)
由此可知, 要使条件成立, 就要增加R1/ (x) 和R3/ (x) 。这意味着要激发工业企业的自觉环境技术创新行为, 一方面要有明确的政府鼓励性措施和处罚措施, 加大鼓励政策的力度, 拉大奖惩的差距。另一方面, 建立完善的声誉激励机制, 提升企业家个人和工业企业员工的荣誉感和成就感, 也是使得等式成立的有力手段。
三、工业企业进行环境技术创新的政策建议
1. 建立工业企业领导人的声誉激励机制
企业家声誉是社会对企业家能力、经营业绩、公众关系, 以及诚信水平和社会地位的评价。市场经济条件下, 作为理性人的企业家的行为是受自身道德观念和公众道德共识所引导、调节甚至限制的。在内心信念的激励下, 企业家会选择合乎道德的行为, 满足良心和情感的需要。在外部舆论的约束下, 企业家也会选择合乎道德的行为, 实现自我的社会价值。因此建立企业家声誉机制, 发挥声誉对企业家进行环境技术创新的激励约束作用, 是十分必要的, 良好的企业家声誉激励机制, 是促进环境技术创新的有力措施。
2. 加强政府对环境技术创新的激励力度
政府应该采取多种措施, 推进工业企业进行环保科技的开发和利用。首先, 明确生态环境的保护者、建设者的权责利界定, 推行“谁建设 (保护) , 谁受益”原则, 建立补偿金制度, 对于那些专门从事生态环境建设, 提供无法通过市场途径实现其价值和收益的环境服务的单位, 政府根据社会平均利润水平, 对其进行补偿;其次, 对从事生态环境建设、有利于生态环境状况改善的单位, 实行减免税政策;再次, 还可以进行财政补贴、低息贷款、折旧优惠等措施。此外, 政府还可以采取加大环保监控力度、采取排污收费等市场形式, 对污染企业进行限制等强制性的措施迫使企业推进环境技术创新。
3. 鼓励工业企业间建立环境技术创新联盟
环境技术创新活动高投入、低产出、外部性强, 靠单个企业的力量很难实现。如果能在工业企业之间建立技术创新联盟, 共同开发环境技术, 汇集合作各方的核心资源优势, 加快研发速度, 提高环境技术创新成功的可能性, 大大降低合作各方的开发费用与风险。
4. 推进工业企业现代企业制度和产权制度改革
企业产权性质决定了企业的经营目标和企业创新活动的真正进行。中国经济正处于转型时期, 工业企业的产权制度尚不成熟, 不稳定, 企业所有者 (或所有者代表) 、管理层, 以及工程技术人员, 对企业未来的产权状况都缺乏明确的预期, 对是否投入环境技术创新和投入的程度, 往往缺乏足够的信心和动机。因此, 加快以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为特征的现代企业制度改革, 使企业真正成为能够自主决策的主体, 积极探索创新人员凭借其创新产权在企业占有股份或期权的方法, 加强企业环境技术创新中的知识产权保护。
5. 完善支持工业企业环境技术创新的投融资机制
环境技术创新是一项高成本、高风险的行为, 企业难以将从常规渠道融入的资金投入到收益甚微的环境技术创新中去。因此, 必须创新工业企业投融资制度, 降低工业企业投融资成本, 鼓励和引导企业的环境技术创新行为。可以采取政府引导、市场化运作和吸引民间资本入股等多种方式, 允许并鼓励有条件的工业企业以股票、债券等非信贷方式直接融资, 壮大风险资本规模, 鼓励工业企业积极主动的进行环境技术创新。
参考文献
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政策动力 篇8
关键词：财政政策演化,演化动力,改革开放
作为一种政府主导的制度安排, 财政政策业已成为政府干预经济的特定方式, 在熨平经济周期波动和保持经济稳定增长中起着重要作用。自20世纪90年代以来, 中国财政政策大体上经历了“适度从紧”财政政策→积极财政政策→稳健财政政策的演化过程。不仅实现了财政调控由行政手段为主的直接方式向经济手段为主的间接方式转变, 有力地维持了市场机制的正常运转, 而且保证了国家宏观调控政策的有效实施和国民经济的快速增长。
一、文献综述
在市场化改革的过程中, 中国的经济运行已经由“短缺时期”进入到“后短缺时期”, 财政政策取向由财政退让到财政进取的变化适应和推进了这一变迁, 使经济运行在不同的时期均趋向于良性循环的状态, 同时也实现了财政自身的创新 (吕炜, 2000) 。财政政策作为一种政府主导的制度安排, 其变迁的方向不是随机的, 而是存在着路径依赖。20世纪90年代以来, 中国财政政策变迁形成路径依赖的原因在于政府对财政目标的偏好与财政压力的叠加影响、政府主导的财政政策博弈均衡和较高的政策变迁成本的影响。财政政策作为一种政府主导的制度安排, 其变迁的方向不是随机的, 而是存在着路径依赖。当财政政策变迁存在着报酬递增和自我强化机制时, 路径依赖就会对其产生规范作用 (梁学平, 2007) 。财政政策发挥调控功能以国家财政拥有一定财力为基础。经验表明, 财政政策与货币政策作用空间的变迁与经济体制、国民经济运行格局息息相关。财政政策和货币政策要真正发挥宏观调控功能必须改善其赖以发挥作用的经济运行环境并加强两者之间的协调 (崔建军, 2008) 。而税收作为政府调控经济的重要手段, 在协调经济发展中具有不可替代的作用, 探求国家整体和区域经济发展中的税收政策有着重要的现实意义 (李冬梅, 2009) 。财政是各国促使经济发展的一种重要工具, 但它要受到很多因素的影响, 效果也自然会打折扣。中国1998年以来的积极财政政策在拉动经济增长方面作用明显, 但其他如拉动民间投资与消费等方面不尽人意。所以目前的中性财政政策要达到良好的效果, 应注意从有关影响政策效应的制度安排上进行与之相适应的制度改革, 在政策手段上减少公共支出, 多运用税收调控方式。在这方面, 美国的财政政策对中国有一定的启示, 从罗斯福到里根, 到克林顿, 再到小布什, 社会性支出比重大幅提高, 将美国经济拖入了百年不遇的大危机。好的财政政策要做到财政政策服务于经济增长和就业和寻求财政的可持续性。因此, 寻找中国财政政策演化的过程和动力, 探索它对未来政策的启示, 对中国应对金融危机和实现经济得快速健康发展有着重要的启示意义。这是本文的一个出发点。
二、改革开放以来中国财政政策演化
从改革开放到1992年, 中国开始了以市场化为取向的改革, 中国财政政策延续着计划经济的“区别对待”政策, 并且被赋予了新的内容, 中国财政政策向“正轨”回归———按照市场经济的规则制定财政政策。1993-1997年所实施的“适度从紧”财政政策, 在坚持总量从紧的大前提下, 进行适时的结构调整, 做到“紧中有活”。在实施“适度从紧”的财政政策期间, 中国实施了适应社会主义市场经济的税制改革和分税制财政体制改革, 积极提高财政收入“两个比重”, 把与速度和规模直接相联系的消费税和增值税的75%作为中央的固定收入, 把与经济效益水平直接相关的所得税等作为地方的固定收入。这一阶段税收大幅增加。从1998年开始实施的积极财政政策, 这是一种阶段性的适度扩张政策。在政策取向上, 不仅未坚持完全的扩张性方向, 还注重国内供需结构、产业结构的优化和调整。这一阶段尽管国内有效需求不足, 但中国税收收入却处于快速增长时期, 高于同期GDP的增长速度。从2005年开始实施的稳健财政政策, 强调要在可承受的范围内, 以调整结构为主线, 适当减少扩张, “渐进”地实现中性目标, 最终达到保证国民经济快速、稳定增长和经济社会协调、可持续发展的目的。自2005年实施稳健财政政策以来, 中国逐步加快了消费税、房产税、个人所得税等税制的改革步伐。2008年全球金融危机以来, 普遍认为实施积极的财政政策是实现2009年经济增长的重要保障。2009年实施积极的财政政策要处理好包括扩张总量与调整结构、扩大内需与稳定外需、减税增支与增收节支、财政调控与市场机制等方面的重要关系, 继续加大“三农”投入, 提高中西部医疗补助标准和积极促进就业再就业。
三、改革开放以来中国财政政策演化的动力
(一) 宏观经济发展的反周期需要
中国财政政策演化和宏观经济周期有着密切的联系。自1978年中国发展市场经济以来, 中国政府逐渐开始通过财政政策等间接经济手段来调控经济周期。1978-1997年间, 经历了1979-1981、1982-1988、1993-1995等4次不同原因的通货膨胀和经济过热, 这段期间以紧缩的财政政策为主。1996-1997依然是惯性紧缩, 表现出明显的演化适应性。虽然1996年中国经济实现了“软着陆”, 但在1997年下半年, 国际国内经济形势发生重大变化, 东南亚发生严重经济危机, 国内市场出现需求疲软和生产过剩, 需求不足成为经济中的主要矛盾, 加上东亚危机对出口的影响, 中国经济开始进入低谷期。所以1998年初以来, 中国政府及时调整了宏观经济政策, 决定将适度从紧缩政策调整为扩大内需、刺激经济增长的政策, 实行积极的财政政策。政策一直持续到2004年。2005年以来, 国债投资已出现边际效益递减现象, 而且中国经济又并非全面过热, 经济社会发展中还有农业、教育、公共卫生、社会保障等许多薄弱环节亟待加强, 而且没有强烈信号表明近期会发生高通货膨胀, 因此, 积极财政政策不宜突然转向紧缩的财政政策, 而是实施稳健财政政策。政策一直持续到现在, 即使全球金融危机的到来也没有改变这种政策取向。宏观经济发展的反周期需要, 使得中国财政政策适应宏观经济发展, 表现出明显的演化特征。
(二) 财政政策演化的自适应
财政政策变化属于政府主导的一种制度安排的变迁, 依据路径依赖理论, 财政政策变迁不可避免受到路径依赖的影响。如果存在报酬递增时, 自我强化机制同样适用于财政政策变迁, 路径依赖同样会对对财政政策变迁起着规范作用 (诺斯, 1994) 。这就是财政政策演化的自适应特征。从中国财政政策变迁的进程来看, 中国的财政政策变迁同样在某种程度上具有路径依赖特征。如强调收入的制度安排、倚重国债和财政赤字工具、适度调节经济的政策安排等, 在学习效应、协调效应和适应性预期等引致的自我强化机制的规范作用下, 在政策变迁过程中持续得到自我强化, 形成了一种理所当然的行为惯性。
(三) 经济主体引致税改
改革开放以来, 中国鼓励发展私营、个体经济等非工经济, 个体、私营经济和中小企业发展迅速, 逐渐形成了各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。经济主体的变化引致税收政策的变化。最大的变化时是非公有制经济与公有制经济的税收差别逐步减少, 税负趋于公平, 私营、个体经济继续快速发展, 私营、个体经济缴纳工商税收的数额及其占全国工商税收的比重随之继续快速上升。中国财政政策适应经济主体变化的特征, 也是其演化动力之一。因此, 中国财政政策的演化, 不但是由微观经济主体和宏观经济反周期的引致的, 更是财政政策自身在学习效应、协调效应和适应性预期等引致的自我强化。
四、中国财政政策演化的启示
从中国财政政策演化来看, 结合中国的具体国情, 从长期来说, 中国应坚持适度从紧的财政政策。所谓适度从紧的财政政策, 主要是指通过增收节支, 调整和优化支出结构, 提高财政资金的使用效益, 实现国民经济较快增长并维持较低通货膨胀水平的政策措施。这也是政府做好“守夜人”, 让位市场的一种积极做法。虽然宏观经济调控的目的是实现经济的长期稳定增长, 可是具体操作却应该着眼于熨平经济的短期波动。所以, 财政政策应尽可能地短期化和社会化, 根据需要随时进行微调。此外, 政府必须在潜在的财政风险和短期的经济增长之间选择一条对于自己更合适的路。从政府风险最小化和国家义理性最大化的目标出发, 当前的政策选择应该是调整经济增长方式, 同时注重劳动替代资本, 使人力资本和货币资本相适应。在这个过程中, 政府培养新的税收源泉可能更加重要。
参考文献
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政策动力 篇9
1 当前中国经济的需求缺口与过剩难题
从拉动经济增长的三大动力看, 2009年1～8月份, 中国外贸出口和实际利用外资均出现大幅下滑, 其中出口7307.4亿美元, 同比下降22.2%, 实际利用外资558.7亿美元, 同比下降17.5%, 因而与2008年的平均增幅相比, 出口和外资下降导致需求减少了3万亿元人民币, 而国内投资增幅同比提高约5个百分点, 多增加7千多亿, 消费增幅下降约5个百分点, 少增加3千多亿, 二者使国内需求扩大不到5千亿元, 因此, 综合来看, 1～8月中国国内存在近2.5万亿元的巨大需求缺口。也就是说, 如果2009年1～8月份GDP继续保持2008年9%的增长率, 则2.5万亿元的巨大需求缺口是应该补上得。
然而, 2009年1～8月份, 中国货币供应量 (M2) 余额为57.67万亿元, 同比增长28.5%, 增幅比2008年末提高了10.7个百分点, 多增加了12.8万亿元。1～8月金融机构人民币各项贷款余额38.52万亿元, 同比增长34.1%, 增幅比2008年末提高了15.4个百分点, 多增加了5.04万亿元。
因此, 显而易见的是, 12.8万亿元货币供应量扩张和5.04万亿元贷款余额扩张, 并没有形成相等数量的国内需求的扩张, 相反, 国内实体经济中, 作为内需扩张重点的投资仅多增加了7千多亿, 并且因消费增幅下降和出口额大幅下降, 而使得1～8月国内存在2.5万亿元的巨大需求缺口。这必然使得, 一方面出口转内销不断加剧国内的产品过剩和产能过剩, 使国内产品市场供大于求的矛盾愈来愈突出, 另一方面大量流动性推动了资产价格的快速上升, 导致各种资产泡沫的膨胀。
再从微观层面看, 当外部需求不足时, 企业往往首先是减产或停产而出现产能过剩, 而不是继续生产而表现出大量产品过剩, 因而即使在没有出现大量产品过剩但存在大量产能过剩时, 也是出口下降和消费增缓的结果, 也将随之存在就业难恢复和收入增缓等难题, 成为经济再次“下行探底”的巨大风险和重要起因。因此, 从这一意义和角度说, 产品过剩与产能过剩在结构形式和危害性质上是相同的。①在当前中国实体经济中, 不能因为没有看到大规模产品过剩, 不能仅仅看到2009年前三季度产销率仍保持在97%的高水平上, 就认为实体经济不面临由过剩和需求不足引起的下行风险与危机。
同时, 必须清醒地意识到, 通过扩大财政支出以促进消费增长来化解当前过剩, 其作用和效果是很有限。因为, 一方面, 由财政转移支付转化成的绝对消费扩大量, 与在出口转内销不断增加之后所形成的需求缺口相比, 只是“杯水车薪”, 并且其对财政的巨大消耗是目前国家有限的财政收入所无法承受的;另一方面, 当前就业压力大、工人收入增长缓慢甚至绝对下降等因素, 都在抵消增加转移支付和刺激消费增长的努力。因而, 短期内通过增加转移支付和大幅度提高社会福利水平来刺激消费, 既不现实也无可能, 不应当成为主要的突破口。
2 投资需求扩张政策中的结构矛盾
当前, 依靠增加基础设施建设和巨额信贷扩张来拉动经济增长取得了初步成效, 但这一成果的取得是以实体经济中过剩加剧为代价的, 当前各种资产价格泡沫的急速膨胀就是一个直接结果和有力证据。那么, 从根本上说, 增加基础设施建设为什么会导致过剩愈来愈严重呢?
这是因为, 出口生产部门的产品结构与基础设施建设所投入的产品结构之间存在巨大差异, 前者主要包括机电产品、高新技术产品和轻工产品如纺织、服装、鞋类、家俱、箱包、塑料制品等, 而后者则主要包括建筑及工程用钢材、水泥和工程机械等, 按2008年中国海关数据看, 基础设施建设所消化的产品在出口中的比重合计只占到2.14% (表1) , 因而, 围绕基础设施建设来扩大需求以弥补出口下降所减少的需求, 必然产生供求结构错配问题。也就是说, 由于在产品供求结构的上天差地别, 基础设施建设所形成的需求仅能够消化钢铁、水泥、建材、工程机械等行业的库存, 而不能消化出口部门也即当前经济中实际存在的大量过剩供给, 即使能够实现投资需求扩大与出口需求减少在数量上的相等, 但也只能消化当前大量过剩中的比重很小的一部分。因而, 对大量过剩行业来说, 当前则仍无法恢复生产经营, 更不可实现投资增长, 大量信贷只能投机于股市或流向房市以规避风险, 结果导致相关资产价格的快速上涨和泡沫膨胀。因此, 以基础设施建设为主的扩张性需求政策, 根本无法有效化解中国经济波动的根源, 无法有效拉动民间投资, 其政策效果将大打折扣。
数据来源:国家海关总署网站, 并经过计算得出
实际上, 与十年前相比, 基础设施的投资建设对经济增长的拉动效应已有很大下降, 2000年投资产出弹性为0.86。十年前的大规模基础设施建设还带动了一系列相关产业的新增投资和扩建, 但这些相关产业在后来基础设施建设放缓后已出现大量过剩产能, 现在基本上是在消化过剩产能, 再带动相关产业新增投资的规模很小。这也就意味着, 置大范围过剩于不顾, 仅通过扩大基础设施建设的“另起炉灶”的方式来拉动经济增长和就业, 已不再很可靠, 遵循传统凯恩斯主义手法和过去经验可能会误事。
中国经济增长波动的真正起因是出口下降、过剩严重所导致的大量企业减产、裁员甚至破产倒闭, 而扩大基础设施建设则是置过剩和企业减产倒闭于不顾, “另起炉灶”或“另辟蹊径”以实现经济总量的增长。然而, 如果过剩问题得不到根本解决, 那么, 在基础设施建设拉动经济增长的同时, 企业减产倒闭也必然导致经济总量的下降。2008年, 投资产出弹性和出口产出弹性分别为0.35和0.52, 并且从变化趋势看, 前者在变小而后者在变大, 因而, 投资需求扩大在数量上必须高于出口需求的减少, 才能使2009年经济增长恢复到2008年的水平。但是, 2009年1～8月份投资仅多增长7千亿, 而出口一项就少增长了2.5万亿元, 更有实际利用外资的下降和消费增幅减缓, 因而, 2009年经济总量增长将难以回到原来的水平, 除非投资和消费的产出弹性有显著提高, 而这是需要和依靠经济增长的方式大转变和内涵大提高来实现的。
3 过剩化解和内生动力激活需要结构性财政金融政策
尽管扩大基础设施建设能够拉动一定的经济增长和就业, 但就中国经济问题的严重性、复杂性和迫切性而言, 目前还需要注重解决两方面问题, ①尽可能消化严重的过剩, ②激活经济增长的内在机制和内生动力。
(1) 如果出口部门的过剩不能在短期内消化, 那么产品滞销的压力就不仅存在于出口企业, 也必然殃及其它行业的企业, 从而使更大范围内的行业和企业出现利润下滑、减产、裁员甚至倒闭, 进而将很快影响居民收入和消费, 使企业和经济再次进入恶性循环的下行通道。因而, 对当前中国企业和经济来说, 支持政策的设计和运用是否准确得当, 政策的效果是否足够大, 都是非常关键的。只要支持政策运用得正确, 并能产生良性的连锁反应, 则不但能够阻止经济再度下滑, 而且能够有效改善经济运行和发展的质量。
(2) 在经济运行与增长中, 生产与消费、总量增长与结构升级等具有长期的内在互动关系, 知识积累、技术进步、产品创新、人力资源开发等都是内含于上述经济互动关系和互动机制中的内生性动力。例如, 消费结构随收入增长而不断升级后, 将增加对新产品的需求, 进而带动生产技术升级、产品结构升级以及生产规模扩张, 相反, 技术进步、产品质量提升和产品创新又会带动对新产品的消费和创造新的消费群体, 使社会消费总量不断增加和促进经济总量增长。知识创新、重大科技突破、尖端人才供给增加等将推动生产技术升级和结构调整, 而结构调整将带来效益提高、市场扩张和总量增长, 效益提升反过来又将增加研发投入, 有助于技术创新、产品质量提升和结构升级以及扩大再生产, 相反, 经济总量增长也能为结构调整赢得更大空间和为效率提升准备更充足的后劲, 等等。
特别需要强调的是, 当出现经济波动和增长放缓时, 不是说经济的内在互动机制和内生性动力消失了或没有谈论的意义, 而是在当经济运行和发展的条件发生显著变化后, 经济的内在机制的功能被阻断了, 内生动力受到抑制和削弱, 因而, 要使经济恢复到原有的良性发展状态, 就需要清除经济的内在机制和内生动力发挥正常功能作用的阻断因素, 使其被重新激活, 而不是忽略经济的内在互动机制和内生性动力, 把政策重点放在“另辟蹊径”或“另起炉灶”式的去发展一些领域或少数经济部门, 以求此推动经济的总量增长。
就当前中国经济问题而言, 不应当把有限财政支出的重点放在基础设施投资建设上, 因为恢复经济增长的方式方法不仅仅这一种, 不应当忽略经济内在互动机制和内生性动力的功能作用。更何况正如上文分析的, 即使把全部的财政支出都放在基础设施建设上, 也不可能使经济恢复到原来的增长水平上去。因此, 这就需要分析, 在财政支出适度、适量用于基础设施建设之外, 其余财政支出应如何使用以消除经济的内在机制和内生动力发挥正常功能作用的阻断因素, 以为经济寻找到一条更为良性恢复增长之路。
从根本上说, 中国当前的经济政策的思路和重点应当是财政金融政策的结构化, 通过财政税收政策和货币金融政策的结构化, 把需求数量扩大和需求结构升级的刺激, 与过剩的化解和产品结构升级的刺激结合起来, 把长期内由市场调节和激励创新转变为短期内由政策激励和推动创新, 促进供给与需求的有效互动, 既化解当前保增长的约束, 又把经济的短期保增长与长期的结构调整和增长方式转变有效地平衡与协同起来。
4 对当前实施结构性财政金融政策的具体建议
所谓财政金融政策的结构化, 就是针对当前经济各领域的不同情况, 把财政金融政策按化解过剩、激活经济运行与增长的内生机制和动力的思路和要求, 进行全面细化和分类指导, 从而形成具体而有针对性的政策体系和政策建议。实施结构性财政金融政策, 是当前经济中结构矛盾日益突出的必然要求。具体政策建议如下:
4.1 在需求刺激方面的结构性财政金融政策的建议
4.1.1 对投资需求刺激的政策建议
在当前需求紧缩和宏观经济不确定的情况下, 企业投资意愿明显下降, 政府投资将是投资拉动的主体。用好政府投资的关键是寻找更好的投资领域, 既扩大全社会投资规模和拉动经济增长, 又要提高投资配置水平和投资的产出弹性、带动结构调整和效益提升、有助于改善民生和公共服务, 同时也尽可能通过政府投资带动民间投资。
目前, 除了一般性的基础设施建设之外, 政府还应当重点关注以下投资领域: (1) 积极规划和投资一批科技含量很高的重大工程项目, 包括大飞机、空间探索、核能利用、大型国防装备制造和储备基地建设等, 通过这些重大工程项目建设带动国民经济生产体系中的研发能力升级、技术和设备升级、产业结构和产品结构升级以及经济总量增长; (2) 如城市公共文化体育卫生等基础设施改扩建, 城镇和乡村交通医疗生活文化体育等基础设施改扩建, 社会资讯和市场信息等服务平台建设等, 也是政府应当重点关注的投资领域; (3) 重视对国家和省市各类工程技术研究中心和重点实验室、产业共性技术研究机构、支持科技创新的公共服务平台等建设的投入, 加大运用财税、金融、科技等手段帮助一些支柱产业和低利润行业提高产品创新、技术和设备升级、控制污染和能耗的能力和水平; (4) 在引进海外高层次人才尤其是生产、科研、管理和高等教育等急需的和领军的人才方面进行积极投入, 地方政府应加大对职业教育和对城乡劳动力的专业技能培训的投入。
对企业和私人投资者的刺激, 除了需要结构性财政金融政策之外, 还需要辅助以其它政策, 形成有针对性的政策组合。对有市场前景和有发展潜力的行业、企业和项目, 如现代服务、新能源新材料、生物医药、软件开发、高精尖加工和装备制造以及其它新兴产业等行业和企业, 以及钢铁、化工、机械、家电等新项目和新产品, 应充分运用产业规划、信贷扶持和税收优惠等政策和措施, 促进其投资建设和合理扩大规模;对城镇个人投资创业, 对农民种植养殖新型农副产品, 对有经济实力和经营能力的农民投资高科技农业生产和加工项目等, 应发挥价格、市场和信息的引导作用, 大力提供政府金融、财税、行政的支持;对极大多数处于困境中的传统加工制造行业和企业, 尤其是劳动密集型企业和行业, 如纺织、服装、鞋帽、玩具、皮革制品、工艺品、食品加工等, 首先应通过需求政策来促进企业开拓市场和恢复生产经营, 然后才有可能促进其在设备升级、产品创新和技术升级等方面进行投资, 但对这些行业中的佼佼者即产品创新能力强和技术升级快的企业, 出口退税和信贷支持等政策措施则应当是重点。
另外, 政府对重大科技创新和专利成果的产业化, 典型的如清洁能源产业、新能源动力汽车、“龙芯”个人电脑、3G手机、手持移动电视、红光高清NVD等, 不仅应在其基础设施建设、市场拓展、人才使用等方面, 给予信贷支持、政策优惠、制度革新、信息服务等一系列帮助与扶持, 鼓励一些大的风险投资公司参与投资和给予支持, 还应当对其产业化的尽快顺利实现和其成果进一步研发升级给予大力支持。因为, 这些确实为我国经济结构调整、效益提升、恢复经济快速、稳健增长提供了很好的契机和前提条件。
4.1.2 对消费需求刺激的政策建议
除了政府需要在提高社会保障水平、增加低收入群体收入和理顺市场价格等方面增加投入, 以提高居民消费意愿之外, 通过结构性财政金融政策来扩大居民消费的一个重要经验和思路就是, 对具体的消费项目进行补贴或税收减让, 以减少消费成本, 也即以较少的财政成本来带动较大的消费需求增长。
一般来说, 确定具体项目时应当有两方面关注, (1) 关注不同行业的库存压力、行业带动性、行业发展前景和产业结构调整一般趋势与现实要求, (2) 关注不同收入群体的消费能力和取向, 兼顾考虑和形成一个结构对应的项目组合, 促进消费与生产在总量和结构上的关联、互动与协同。基于这样的设计思路和选择标准, 并结合我国经济实际问题, 我们选择汽车、住房、家装、耐用消费品和服装鞋帽玩具等五项消费, 并对具体的刺激措施给予分析和建议。
(1) 汽车消费及刺激政策。
汽车是中高档次产品, 对它的消费刺激将扩大中高收入群体的消费, 带动产业结构和产品结构升级, 并将大大缓解汽车业的库存压力。同时, 由于汽车产业的关联性和带动性很强, 涉及钢铁、电子产品、仪器仪表及庞大的汽车配件产业等, 因而扩大对它的消费还将大大缓解一系列相关产业的生存压力, 更对当前促增长和保就业具有重要影响。这也是我国当前出台汽车产业振兴计划的主要原因。但对汽车消费的刺激应当重点放在购置环节, 如免征小排量购置税、降低车贷利率、补贴旧车提前置换等, 并且这些优惠和鼓励政策和措施的力度应足够的大。在使用环节上, 则主要是加增公共服务、规范公共服务和提高服务质量。
(2) 住房消费及刺激政策。
房地产行业的关联性和带动性大, 目前问题的关键还在于房价显著高于主要购房群体的收入水平和支付能力, 以及地方政府的托市政策不当, 使房地产市场不能走出价格博弈的焦灼状态。实际上, 从政策的投入产出看, 促进房地产行业的消费需求释放和健康稳定发展, 主要是理顺价格, 所需投入的不过是规范和透明的市场制度及制度运行成本而已, 而真正投入的财政成本是极其有限的, 如增加税收优惠和降低交易收费等。在当前财政赤字压力愈来愈大、刺激住房消费投入产出效率如此之高、在所有重要拉动力中其起效很快等情况下, 各级政府都应当认真思考和拿出应有的魄力, 坚决防止房价不合理上涨, 尽可能使房价在较短时间内产生一个合理降幅, 然后释放出“价格已降至合理水平并且波动将会很小”的市场信号, 改变和打消消费者的预期心理, 使住房消费需求顺利释放出来, 对经济产生稳定高效的拉动作用。
(3) 家用电器、电脑、手机等耐用品和服装鞋帽玩具的消费及刺激对策。
前者产业关联性和带动性大, 后者则就业弹性大, 并且二者的库存压力都很大, 都是出口转变内销的重点行业。当前推动的“家电下乡”和“以旧换新”行动能够消化一部分库存。但在具体的实施过程中, 建议一是要提高产品质量和加强售后服务以增强消费信心;二是还应加大补贴力度, 因为补贴对消费的带动效应, 往往随补贴程度的提高而呈几何级数增大, 也就是, 提高补贴水平的方式不仅对财政的消耗相对较少, 同时对消化过剩产品效果却很明显, 因而应当成为当前化解过剩问题的一个重要突破途径。
(4) 可补贴城乡居民的家庭装修。
装修业涉及很多行业, 带动性很强, 也是一项改善民生的工程, 既包括新房装修也包括旧房装修, 收入约束较小, 因而起动较快, 可以作为刺激消费需求增长的重要措施之一。同时, 装修业还能带动大量民工就业, 缓解社会就业压力。以江苏省为例, 江苏共有约2000万个家庭, 如果有100万套房进行装修, 并在一年内完成, 就可以增加1000亿元消费, 相当于江苏2008年消费总额的10%, 并让300万民工在这段时间内实现就业, 每个民工将获得3000～5000元的收入。
4.1.3 出口需求刺激的政策建议
首先应充分认识到, 我国经济中围绕出口已形成巨大的产业规模, 因此, 出口稳中有升对当前保增长有着十分重要的意义和作用。其次是认清目前出口的不利和有利因素, 前者主要是世界经济衰退和需求低迷, 后者如海运输成本处于低位, 部分原材料价格下降有助于降低出口产品的成本和价格等。再次应认识到我国经济与世界主要发达国家经济之间的互补性没有变, 因而只要刺激政策得当, 对出口规模扩大仍应抱有信心。最后应认识到随着我国经济综合实力的显著提升, 出口产品在国际市场中已到了从低价竞争向优质优价转变的重要关口, 必须以创新、优质优价和新形象来赢得更多的世界消费者。
当前, 保持出口规模稳中有升的政策措施有, (1) 对鼓励类出口项目和品种, 增加出口退税力度; (2) 引导和支持企业努力提升产品质量, 并加强海关检测; (3) 鼓励和支持企业进行产品创新, 提高产品附加值, 逐步实现出口结构升级; (4) 结合政治、外交等有利因素, 努力消除出口贸易中的各种磨擦, 扩大对中东、南美和非洲等有增长潜力地区的出口规模, 积极开拓新的出口区域和市场; (5) 增加相关信息服务和简化各种业务程序, 以提高企业出口便利、降低相关成本和及时扩大相关产品生产规模。
4.2 在生产方面的结构性财政金融政策的建议
当前, 对生产体系的刺激, 关键或着力点是在结构调整和产品升级的大趋势中促进生产恢复和规模扩大, 即首先根据结构调整和产品升级的要求来确定哪些企业是要救活的, 哪些企业是要扩建的, 哪些企业是要淘汰的, 哪些企业又是要升级的, 然后现针对具体的行业来设计不同的政策。
4.2.1 对生产恢复和规模扩张的政策建议
首先应大力救助和救活非淘汰的、劳动就业弹性极大的企业和行业, 如纺织、服装、鞋帽、玩具、皮革制品、工艺品、食品加工等, 以及那些项目好、发展有潜力的企业和行业, 如现代服务、新能源新材料、生物医药、软件开发、高精尖加工和装备制造以及其他新兴产业等, 动用财政、金融、产业、科技等政策手段给予全面支持, 使其恢复正常经营和发展, 增强企业活力和竞争力, 并适时适度地扩大生产规模。其次是鼓励和支持产品供不应求的企业增加新设备和扩大生产规模, 进一步提高市场占有率, 无论是高科技产品和新产品生产企业, 还是一般加工制造企业, 只要符合结构调整和产品升级的趋势, 都给予支持。再次是引导和协助一些行业和企业, 如房地产行业, 寻找思路和实施自救。最后是鼓励和支持企业和个人投资一些社会有需求、发展有潜力的项目和行业, 尤其是对农民种植养殖新型农副产品和进行农产品精加工, 以及城市工商个体户的自主创业等, 提供技术、信息、金融和税收等支持, 努力扩大政策支持的广度和覆盖面。
4.2.2 对结构调整和产品升级的政策建议
首先是运用财税、金融、科技等政策手段, 帮助一些支柱产业和低利润行业, 如钢铁冶炼、机械加工、电子通信、纺织服装、农产品等行业和企业, 加快实现技术、装备、产品、品牌等升级, 合理调整过剩产能、积极升级落后产能和严格淘汰低劣产品, 引导企业兼并重组以降低成本, 尽快提升技术研发和产品创新的能力, 重点是提升产品质量和实现产品结构升级, 以技术升级与产品创新促过剩产能调整和落后产品淘汰。其次是运用财税、金融、人事、制度创新、政府购买等手段, 鼓励和支持尤其在电子通信、新能源、新材料、生物医药、现代服务等高新技术产业和新兴产业, 增加研发投入和加强技术创新与产品开发, 力争出现重大技术突破和加快实现成果的产业化。最后要引导和支持一些企业和行业实施自救和渐进式调整, 如运用财政、税收、金融、科技等政策手段, 支持企业添置污染处理设备, 对污染处理过程暂时出现亏损的大型项目和企业应从其上缴税额中抽出一部分进行补贴或抵扣, 支持企业进行技术和设备升级以降低能耗, 坚决加快小化工、小造纸、小印染、小皮革、小冶炼等高污染且治理无望的企业的淘汰, 坚决加快规模小、能耗高且升级和转型无望的企业的淘汰。
4.3 对要素供给方面的结构性财政金融政策的建议
(1) 技术供给的政策建议。
对当前中国经济能尽快起到作用的技术供给而言, 重点应当是就主导产业、支柱产业和一些低利润行业如何实现产品质量提升、产品结构升级、经济效益提升、有利于节能减排等目标, 寻求国内现有专利技术并加快实现产业化。
首先, 短期内技术政策的重点应当是加快促进与产品质量提升、产品结构升级、经济效益提升、有利于节能减排等有关技术的或国内现有相关专利技术的产业化, 或引进、消化、吸收和再创新, 或企业、高校和科研机构的加快开发等。这一政策重点的确立, 一方面是考虑到这些相对简单和适用技术在短期内的可得性和产业化的可行性, 另一方面是这些技术在促进产品质量提升和结构升级的同时, 能进一步刺激消费需求增长, 实现结构升级与需求扩大之间的互动。对技术的产业化, 开发和应用, 引进、消化、吸收和再创新等, 应给予有力的激励和更多的服务, 通过政府的资金投入、政策投入和服务投入来带动企业的更多投入和实践。尤其在当前企业处于困难和转型时期, 更需要政府在信贷、税收、信息、人才选用、专利保护和市场开拓等方面给予企业大力的支持、优惠和服务。其次是在长期内, 政府应继续推进国家或地方技术创新体系建设。具体的对策安排有, 如深化和完善产学研的分工与合作, 既促进合理分工, 即高校更多的从事世界前沿知识、重大基础科学的创新, 重点实验室、工程研究中心和专业研究机构等从事实验技术、共性技术的研发, 而企业主要从事应用技术、专利技术和商用技术的开发, 进而三者之间又进行充分的知识、技术和人才的交流、转移与合作;支持和鼓励大中型企业建立技术研发机构, 增加研发经费投入, 完善专利技术的保护制度和产业化的激励机制, 只有大中型企业真正从事技术创新, 中小企业真正加快专利技术利用, 技术供给对经济的促进作用才能得以实现;对重大关键技术、产业共性技术的研究与开发, 可联合相关企业和研究机构组建技术创新与开发联盟, 形成合理的人才调配、成本共担和成果共享的运作机制;特别需要关注的是军工技术的民用化, 以及军民两用技术研究机构与地方技术研究机构之间的技术资源整合, 促进军工技术体系与民用技术体系的有效衔接和互动, 等等。
(2) 人力资源供给的政策建议。
首先, 应鼓励开发和积累人才, 如支持为工业和服务业培训紧缺的专业技能人才, 为农业培训优质农产品生产、加工、检测、贮藏、营销等专业人才;如可设立财政专项资金和奖励基金, 为县乡农村和农业引进高校和科研院所的专家人才, 以及专业接近的应届大学毕业生, 为城市工业和现代服务业的技术研发和科学管理引进海外优秀人才和领军人才, 为高校和科研院所的学科建设或重大科研项目等引进国际一流和顶尖人才, 等等。其次, 应充分激活我国现存大量初中等科技研发人才, 通过人才派遣、人事交流、项目合作等灵活的人事管理和用人制度, 使之在全社会范围内如在高校、研究机构和企业之间, 在不同行业和企业之间, 在城乡之间, 在不同城市之间等, 更大限度地实现人与事、人与项目的有效组合与互补, 促使人才发挥更大效能和作用, 并使人才在高效的流动与配置中得到合理的收益与激励。
(3) 资本与货币供给的政策建议。
当前, 货币扩张转化为资本扩张的条件是企业和私人投资需求的扩张, 因此, 扩大资本要素供给的政策重心则是刺激企业和私人投资, 而这在前文中已作过阐述。因此此处主要分析货币供给扩张, 并且更重要的是在货币扩张的渠道选择方面。因为不同的货币释放渠道和流向, 体现了社会资金配置的有效程度, 也根本地影响收入和消费增长、结构调整、产品升级、效益提升乃至整个经济增长速度。
以下渠道和流向是值得关注的:对为中小企业融资提供担保的组织和机构进行引导和投入, 以加快对急需资金的中小企业的放贷;对劳动密集型产品出口进行补贴和对高附加值产品出口进行奖励;对技术引进和创新、产品和设备升级进行补贴和奖励;对环境治理、节能技术和设备推广、新能源技术研发与推广、发展循环经济等进行补贴;对产业带动性强的消费品或投资项目进行补贴;对优质、绿色、无公害农产品的生产和销售进行补贴, 对农民相关技能培训进行持续投入;对城乡交通医疗生活文化体育等公共基础设施改扩建进行投入, 对城市廉租房和经济适用房建设、农村危旧房改造进行投入;对城乡社会保障、低收入和生活困难群体保障进行投入, 等等。
4.4 对服务业发展的结构性财政金融政策的建议
我国服务业发展长期滞后, 尤其是生产性服务业, 一个重要的原因是我国工业整体利润偏低。服务业利润来自对工业利润的分割, 当工业利润被挤压得很小后, 尽管对服务业有需求, 但分割出的利润却不足以使服务业快速成长。当前印度和我国部分城市的服务外包能得到快速发展, 恰恰从另一面支持了这一观点。
因此, 当前促进我国服务业发展政策的重点应当是, 对与工业生产最紧密相关的服务业, 降低其发展成本和提供更良好的发展条件。如以加快高速公路和铁路建设、提供更完备的车站、码头、机场等基础设施条件, 以及仓储用地、信贷、税收等优惠政策支持物流业发展;如以政府补贴、奖励及信贷和税收优惠等支持企业进行技术研发、产品创新设计、品牌建设等;特别是应鼓励和大力支持独立于工业生产体系的生产性服务业企业的生存与发展。
摘要：出口下降和过剩严重是中国经济目前面临的主要矛盾。以基础设施建设为重点的需求扩张措施将产生供求结构的错配, 不可能有效地化解当前的增长约束, 财政金融政策的结构化是必然的选择。通过财政税收政策和货币金融政策的结构化, 把需求扩大、过剩化解与结构升级协同起来, 在保增长的同时把经济增长的内生机制和动力激活起来, 以加快实现中国经济的增长恢复和良性发展。
关键词：过剩约束,需求扩张,结构错配,内生机制和动力,财政金融政策结构化
参考文献
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政策动力 篇10
一、电工电子教学中存在的问题
1. 学生主动学习的积极性不高
电工电子教学课程中所涉及到的知识面会比较广, 且课程的内容较为繁琐, 所包括的的原理以及相关知识点也较为抽象, 这会导致学生对于知识的理解会显得比较困难, 这会使学生学习的积极性大大降低。
2. 教学方法、教学手段较为单一
目前主要的课堂教学方法——板书, 板书授课方式虽然具有合理的教学节奏, 这虽然能够给予学生有足够的时间去理解、吸收知识以及思考、练习和讨论的空间, 但这种教学方法的不形象性、不直观性以及教学面窄的种种问题会导致学生感觉课程知识的枯燥性与乏味性, 最终学生会从失去学习兴趣以及主观能动性, 这也会导致学生的理论知识基础显得更为薄弱, 实践动手的能力较差, 也会导致学生欠缺自主分析以及解决问题的能力。
3. 不够重视实践教学, 学生的操作能力普遍较差
首先, 教师不够重视实践教学的作用, 对实验实习的所安排的课程显得较少, 没有注重平时训练的针对性。实践教学和理论教学结合起来教学能够更好地提高学生操作能力, 而实际的教学中, 许多的教师并没有注意到这一点。最后, 因为学校的相关专业课程数量较大, 因此对实验设备投入量也显得十分的大, 受学校经费的限制, 并不能够很好地为实验所提供实习场所以及实验的设备。
二、激发学生兴趣和动力的有效对策
1 精心设计新颖创新的新课导入和有趣的试验, 上好入门课
俗话说:“万事开头难...”, “良好的开端是成功的一半”。要想使新课能够更好地吸引到学生的注意力, 就要在引入新课的时加入更多新意。以此来引导学生积极的、自主地进行思考, 这既能让学生解决问题, 又开阔了他们的视野。所以, 教师在课程的前几节课时中要加入更多的新颖、创新的主意, 并尽量多的导人有趣的试验, 从而将前几个课程开展好, 这有利于教师接下来的教学。教师要多凭借有趣的教学来调动学生的学习积极性, 从而使他们对该门课程的兴趣的增加, 一旦学生对该门学科感兴趣, 学生就会兴致勃勃地上这门课, 从而提高他们的学习主动性。我认为教师在对课程进行教学的过程中, 多说不如多做, 因为对于许多的学生来说, 平白无味地跟着老师上课来获得基本知识是十分枯乏、无聊的, 但是给予他们更多的自主发挥、动手空间却会让他们更加积极。使用教授二极管的质量的判别这一门课程作为例子, 在强调二极管内部结构的同时, 了解到了PN结构具有单向导电性能。通过这个特点可以利用其他的电工仪表进行质量判断, 因此这里可以利用万用表设计如下方案:
(1) 先标明二极管两端的序号。
(2) 分别用红黑表笔轮流接, 填入表格。
(3) 分别用万用表不同的档位测量。
二极管1二极管2二极管3二极管4
通过这样的反复试验, 对实验现象进行比较, 学生不仅能够了解哪些情况下的二极管质量好, 哪些二极管质量不好, 这样的动手试验, 提高课堂师生的交流, 使学生有了独立思考的条件, 课堂成为学生为主, 老师为辅, 在共同对结果进行讨论, 大大提高了课堂的趣味性。
2. 树立学生信心, 为激发兴趣打好基础
电工学内容繁多, 许多学校的教材页数十分的多, 虽然针对不同专业内容会有所删减, 但它们的总体知识架构类似。在这种情况下, 教师需要对学生进行相关的正确领导, 最重要的就是要先让学生树立一颗勇于克服困难的信心。教师也可以采取由深倒浅的方式, 将教程教学大纲内的一些主要知识点进行概括,
3 复杂概念实例类比, 激发兴趣
电工学相对于其他科目的课程其概念较多, 对于许多非电类专业的学生而言, 其所包括的许多内容显得十分的抽象, 且不易理解, 单靠理论来对知识进行说明, 不仅会使学生对于老师的讲课感到枯燥乏味, 也很够将知识理解透彻。教师可以使用较为生动形象的语言和比喻将自身自身的生活实际与知识相结合起来, 把抽象的相关知识的换成在日常生活中大家都喜闻乐见东西, 课堂教学的形象性也会随之有所增强的, 这也能够将学生的注意力进一步的集中。教师要注重并加强学生对教学内容知识的理解, 这有利于他们对知识点的形象记忆, 这能在最大的程度上来提高学生的学习效率。
4 创造良好的课堂情境
提高提问有趣性是增加学生的学习兴趣浓厚的一大重要的途径, 这也能使学生对学习产生强烈的求知欲。教师要将活跃课堂气氛以及课堂的效果相结合起来进行教学, 不能够让学生仅仅停留在对知识的新鲜好奇表面上, 教师在创设教学情境时, 要使得每个情景都能够与教学内容紧紧地结合起来。电子电工方面知识内容具有一定的深度会增加学生对课程的学习难度确实会很大, 如何培养和激发学生学习兴趣, 是电子专业教师都必须进行探讨的问题。教师在教学过程中应该注意优化教学活动的策略, 把握好活动过程中的每个操作环节, 这能够提高学生的学习兴趣, 从而提高电子电工基础教学的教学质量。
三、结语
教师若想要使学生保持长久的学习兴趣, 教师要在其教学过程中, 要精心设计好教学的内容, 不断加强教学的直观性, 多利用现代先进的教学手段, 并鼓励学生多动手多做实验, 使学生在实验中寻找学习的乐趣和成就感。教师只有将课堂教学和实验教学融合起来, 尽量创造良好的情景教学环境, 这样才能有效地提高电子电工的教学效果和教学效率。
摘要：由于电子电工教学中所传的知识内容较深, 学生在这方面的学习难度很大, 进而影响了教学成绩的提高。因此, 在电子电工知识教学中, 如何培养学生学习兴趣, 激发学生的求知欲是电子电工专业教师必须要探讨的一个重要问题。本文结合实际的教学经验, 浅谈电子电工教学中能够激发学生兴趣和动力的有效对策。
关键词：电子电工教学,兴趣和动力,有效对策
参考文献
[1]丁素英.改进物理教学培养新世纪人才[J]现代物理知识.2003.2.
[2]姚伟杰.试论提高电工学教学效果的有效途径[J].才智.2009
[3]柴秀红.电工技能教学中的几点体会[J].职业与教育.2010
政策动力 篇11
一、我国地方政府教育券政策转移的基本概况
著名经济学家诺斯曾经说过:“历史总是重要的。它的重要性不仅仅在于我们可以向过去取经, 而且还因为现在和未来是通过一个社会制度的连续性与过去连接起来。今天和明天的选择是由过去决定的。”通过对我国教育券制度实施历史的梳理, 可以发现我国教育券实施中各地教育券产生的动力机制以及当前我国教育券制度实施的阻滞因素。从深层次而言, 教育券作为嵌入我国地方政府教育管理体制的制度由于其不同的实施目标而获得了多样性的功能, 从而使得我国教育券制度的实施因此获得了生命力。具体而言, 本文将以“时间”与“空间”两个维度去审视教育券制度实施的历史。简而言之, 本文将考察浙江长兴县从2001年到2012年这11年里教育券制度发展存在的问题并提供相关政策建议。
关于教育券的讨论最早见于美国经济学家米尔顿·弗里德曼的著作。弗里德曼提出, “把公共教育经费以券 (Vouchers) 的形式发放给学生家长, 以此支付择校的学费。”[1]一般认为, 教育券是指政府把原来直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算以后, 以面额固定的有价证券 (即教育券) 的形式直接发放给家庭或学生, 学生凭教育券自由选择政府所认可的学校 (公立学校或私立学校) 就读, 不再受学区的限制, 教育券可以冲抵全部或部分学费, 学校凭收到的教育券到政府部门兑换教育经费, 用于支付办学经费。研究显示, 美国教育券的实施很大程度上促进了教育资源配置效率的提高, 提高了学生尤其是贫困家庭儿童的学业成绩与学校效能。2001年9月, 浙江长兴县教育局把一个舶来品———“教育券”成功本土化, 并且顺利发放到学生手中。这是实践教育公平理想的全新尝试。随后, 长兴县周边其他地区纷纷学习长兴县教育券的经验, 开始实施教育券制度。利用CNKI数据库, 获得有关各地区教育券制度实施的基本概况, 通过对二手资料的整理, 按照教育券的实施时间、实施的目的以及主要对象, 形成我国教育券实施状况的概览 (如表1所示) 。
如表1所示, 当前我国教育券政策的实施空间已经得到了广泛的拓展。政策实施空间主要包括:地理空间、政策对象的范围、政策类型等内容。政策实施的地理空间从最初的浙江省长兴县等东部沿海地区到湖北监利、山西左权、云南大理等中部乃至西部地区;政策对象的范围从最初义务教育、高中教育到职业教育、农民工职业培训拓展到农民工子女教育、幼儿教育乃至高等教育领域;政策类型已经形成了助校型、助学型或者排富型与非排富型以及发展型与应急型等按照不同划分标准所形成的多种教育券类型。然而, 在具体研究中发现, 一些教育券制度由于地方财政经费预算、政策实施的效果欠佳、政策设计缺乏规范性以及民间的认可度不高、文化或观念的冲突等因素而导致政策实施经历一段时间后而“夭折”。当然, 关于教育券制度转移的分析仅仅从制度转移的动力机制或原因进行分析还是远远不够的, 需要通过政策转移理论的一般性分析框架审视教育券制度跨区域政策转移的全面状况。
政策转移研究的倡导者道洛维茨 (David P.Dolowitz) 和马什 (David Marsh) 提出了政策转移需要考察的六个问题[2]:为什么参与者参与政策转移?在政策转移过程中谁是关键的参与者?转移什么?从哪里汲取教训?什么是不同程度的转移?是什么限制或推动政策转移过程?第六个问题是一个新提出的问题, 这个问题是关于政策转移的效果, 该问题并非政策转移的变量, 它主要关注政策转移过程中如何与政策“成功”或政策“失败”相联系。因此, 一个完整的政策转移分析框架应该包括:参与者、转移内容、转移原因、转移来源、转移程度、转移成效等问题维度。所以本文主要考察地方政府之间教育政策转移的动力机制、类型界定、价值旨归及行动策略等内容。
二、政府间教育政策转移的动力机制与类型界定
道洛维茨和马什认为, 根据政策转移的动机可以将政策转移分为自愿性与强制性。当政策转移主体出于完全自愿理性的决定而转移另一时空下的政策或项目时就发生了自愿性政策转移。与此相反, 如果一个或更多的政治系统或国际组织将某一项政策、项目或制度改革强加给另一政治系统, 则发生了纯粹的强制性政策转移。道洛维茨与马什进一步提出政策转移应该是一个连续统, 这个连续统的一端是教训吸取, 另一端是被强制转移某一项目、政策或制度安排[3]。显然, 道洛维茨与马什关于政策转移的观点更多基于理性的主动学习和强制或规范的被动接受这两个机制的分析, 更加符合国际政策转移即跨国家边界政策转移的实际状况。“贝里夫妇 (F.Berry&W.Berry) 以此提出竞争模型、学习模型、强制与规范模型及公民压力模型的政策扩散动力模型, 并发展出若干关于地区政策创新扩散与传播的模型, 主要包括全国互动、区域传播、领导-跟进与垂直影响等。”[4]美国学者迪马奇奥与鲍威尔提出了制度性同构的三种变迁机制。他们提出“三种机制的区别在于不同的先行条件: (1) 源于政治影响与合法性问题的强制性同构; (2) 源于对不确定性作出标准反映的模仿性同构; (3) 与职业化相连的规范性同构”[5]。罗斯 (Rose) 认为, “转移导源于政府探求对问题的补救。补救可能包括将适当的资金用于一个现存的项目, 借鉴历史上国家处理这类问题的经验, 或者寻求别处如何处理这个问题的方法”[6]。
国内学者有关政策转移、政策扩散的研究也主要汲取了国外研究的成果, 以国内的案例验证或部分验证了国外学者关于政策转移或政策扩散的理论。在组织社会学的影响下, 有研究者提出政策扩散可以分为学习型政策扩散、强制型政策扩散以及直接模仿型政策扩散;也有研究者通过对当前有关政策扩散理论的梳理与回顾, 结合具体政策扩散的案例分析, 总结出三种政策扩散的机制与路径即道义型政策扩散、强制型政策扩散与学习型政策扩散;还有研究者结合全球教育政策转移的历史与现实进程来看, 主要有“学习-问题解决”、“竞争-创新”与“强制-规范”等几种可能的动力模式[4]。综合以上研究, 对于政策转移类型的研究主要从政策转移的动力机制出发, 从主动与被动的视域进行分析, 在一定程度上可以解释我国各地域之间教育券政策转移的动力机制。
杨启光关于教育政策转移动力模式的划分可以部分解释我国各地区移植教育券制度的动力模式或驱动机制。例如, 由于政绩效应而导致的各地区政府为了获得政绩而学习长兴县教育券制度。这种类型的教育政策转移, 在一定程度上符合“竞争-创新”模式;以“学习-问题解决”为代表的教育政策转移, 如有些地区则可能由于教育发展的困境而引入该项制度从而为解决当地教育发展的问题提供一种思路或机制。湖北省监利县基于面临的严重财政困难和问题, 采取的一些突破现行体制和法律政策的措施, 如改革义务教育的投入体制、实行所有权与办学权分离及引入市场机制与义务教育卡制度等措施。而我们看到湖北监利的教育券制度较之浙江长兴县的教育券制度走得更远, 由于其教育经费的匮乏与地方经济发展的相对滞后, “穷则变”的倒逼改革迫使其制度变革与当前我国的教育体制中义务教育发展的“公益性”相悖。从这方面也可以发现, 制度创新与经济发展水平的关系并非都是正向相关的, 一项政策转移很可能是由外部压力所引致。强制-规范型的政策转移主要以2011年安徽省实施的《安徽省进城务工人员随迁子女电子教育券实施方案》为代表, 该项政策方案的出台将推动安徽省全省实现进城务工人员子女在流入地义务教育阶段的平等受教育权, 促进教育公平。
我国教育政策转移应该结合我国本土化的一些特殊情形进行进一步细致的划分。例如, 我国的政策创新很大程度上需要获得上级领导的认可才能够得以推广, 上级领导的指示往往对一项政策创新起到至关重要的作用, 而这是国外政策转移的类型划分所不能涵盖的。我国地方政府官员之间的“政治锦标赛”模式[8]则促进了我国各地区教育行政部门为了谋求政绩而推进创新, 这样的创新可以归结为政绩驱动型。我国地区间教育政策的转移不同于以往国际政策转移的一般范式, 也不同于其他类型政策转移, 例如环保政策、房地产政策等政策的跨区域政策转移, 它具有自身的特性。这种特性一方面是由我国特殊的政治体制与文化传统决定的, 另一方面是由教育的公益性决定的。我们深刻地认识到由于教育的公益性而导致教育券制度政策转移过程中受到一定的质疑, 以“效率为导向”的监利教育券制度由于其一定程度上与以往的教育体制尤其是教育的“公共性”价值相悖而引发人们的争论。因此, 教育政策的区域间转移模式可以划分为问题驱动型、主动学习型、政绩驱动型、强制规范型这四种模式, 我国各地区教育券制度的实施主要以问题驱动型为主。当然, 各类教育政策转移类型之间并不完全割裂, 彼此之间可以相互交叠。有些地区由于教育券制度的多样化而使得其政策转移的类型涵盖以上四种模式。而根据不同的动机所划分的四种类型的政策转移模式也必然影响教育政策转移的内容、程度乃至政策的实施效果等。
道洛维茨与马什认为, 政策转移的程度可分为5个类型:复制、模仿、混合、合成、启发[8]。通过我国各地区政府教育券制度实施的文本分析, 可以发现, 各地区教育券制度由于政策转移的动机呈现出“政绩驱动”导向与“辖区利益”导向[3], 这使得政策转移更多只是简单的模仿甚至复制, 而无法形成真正的“政策创新”。由于我国地方政府教育政策的转移存在“移非所需”、“政策移植价值偏失”、“片面化政策移植”、“移植政策存在缺陷”、“外来政策难以嵌入”等问题, 最终导致政策转移的失灵[3]。进而言之, 由于公共政策是一个以价值为基础的系统, 政策价值影响着政策的具体内容与政策过程。也就是说, 政策价值与政策动机共同影响着政策转移的内容、程度、方式、过程以及结果。这有别于道洛维茨和马什在《向外部学习:政策转移在当代决策中的作用》一书中所提出的影响政策转移失败的三个因素:“有关转移的政策或制度的信息不充分, 特别是关于政策或制度如何运作方面的信息比较缺乏;支撑政策或制度成功的核心内容没有转移过来;在政策转移过程中, 没有充分关注到该国与‘东道国’之间的经济、社会和政治方面的差异。”[8]一方面, 这是由政府间政策转移与国家之间政策转移的区别所造成的;另一方面, 道洛维茨与马什的分析更多地是一种“技术主义”的分析范式, 更多涉及的是政策转移策略的问题, 而忽视了政策转移背后的“价值”问题。从某种意义上而言, 公共政策转移失败的根源在于政策价值导向的偏差。而教育政策的核心价值在于其“公共性”, 唯有坚持“公共性”的价值导向才能够保障教育政策转移的成功。
三、地方政府教育券制度转移与实施的行动策略与价值厘清
基于以上对于教育政策转移类型的划分, 我们可以发现很多教育政策的转移缺乏客观依据, 往往是当地教育行政部门“拍脑袋决定”。这种决策模式往往缺乏民意基础与客观依据, 从而缺乏合理性甚至合法性, 进一步导致政策转移的失败。教育券制度转移失败的原因除了政策转移理论所提出的政策转移信息不足、政策转移技巧不足以及对差异性的不当估计 (David P.Dolowitz&David Marsh, 2000) 等, 还应该包括政策转移缺乏前瞻性评估、政策转移配套制度建设缺失、政策转移缺乏民意支撑、政策转移缺乏上级领导认可、政策转移存在“文化冲突”[9]从而引发格兰洛维特意义上的“嵌入性”困境等一系列因素。
地方政府教育券制度的转移与实施需要充分考虑本地的特殊情况, 因地制宜地制定相关教育政策。通过加强政策转移的前瞻性评估[10], 加强政策实施的民意调查, 选择恰当的政策转移时机, 组织深入调查研究获取相关政策的充足信息, 加强自身政策知识的积累, 构建学习型政府等一系列举措, 保障政策转移的效果。
地方政府教育券制度的政策转移需要立足于本地教育发展实际, 坚持教育的“公共性”价值, 真正通过教育券制度的政策转移与实施保障弱势群体的利益, 实现教育公平。以“效率为导向”的教育券模式和以“公平为导向”的教育券模式[11]以及有学者所提出的“排富性模式”与“非排富性模式”[12]都需要实现公平与质量的融合, 寻求二者之间的融合点, 既提升教育质量, 促进教育资源配置效率的提高, 又能够促进教育公平。因此, 笔者认为, 具体的政策操作本身是技术问题, 而技术背后渗透的则是利益的博弈与平衡问题。教育政策转移与其他类型政策转移最大的差异就在于教育自身的“公共性”价值, 它关涉千家万户的希望与未来, 教育政策如果不能实现公平则往往会引致“贫困的遗传”, 导致代际不公平甚至引发社会不稳定, 滋生社会动荡。
从当前教育券实施的趋势可以发现, 关于学前教育、特殊教育、农民工子女教育以及农民工培训的教育券使用正在成为我国教育券制度的主流。这表明教育券制度的生命周期从根本上有赖于政策是否切实保障了公民的权益, 彰显了公平的价值。进而言之, 笔者认为, 教育政策转移的根本行动策略在于厘清其价值诉求。当然, 一项政策的实施必须有资源, 因此政策的实施仅仅靠理想的支撑是远远不够的, 还需要通过政策宣传与筹资模式的多元化等措施, 获得政策推进的资源, 而这对于贫困地区实施教育券制度往往显得更为重要。
进而言之, 教育政策转移应该涵盖三个层面的分析, 包含政策转移价值分析、政策转移的环境分析、政策转移的行动策略分析。价值分析主要是指政策转移的意义、价值以及观念基础, 这构成教育政策转移的思想基础, 也是政策转移成功与否以及是否需要进行政策转移的前提;环境分析主要考察政策转移的国际环境以及国内经济、政治、文化、社会、地理等宏观环境以及具体的制度环境或政策网络等;行动策略分析则是微观层次的分析, 它建立在政策转移价值分析与环境分析的基础上, 是具体政策转移策略的设计。它可以包括政策转移的信息搜集、舆情分析、技术学习、时机确定、沟通机制、评估机制等一系列技术与制度的内容, 这也亟待各地区教育行政部门加强教育研究, 增强教育政策转移的能力。可以说价值分析与环境分析涉及宏观与中观层面的分析, 而行动策略则涉及微观层面的考量。整个教育政策转移应该形成一个立体的系统, 价值分析、环境分析以及行动分析成为构筑该系统的三大维度或构成要素。
四、结论