农村突发事件

农村突发事件（共11篇）

农村突发事件 篇1

在农村普遍存在医疗急救体系建设薄弱、突发事件紧急救援力量不足的现象, 而大中型城市医疗急救力量充沛, 如何把城市优势资源配置到农村弱势群体中去, 使广大农民群众享受到医疗急救保障, 特别是在突发事件中得到及时高效的紧急救援, 十堰市120救治系统在这方面进行了有益的尝试:在全国率先建立健全了覆盖市、县、乡三级医疗急救体系, 为保障城乡人民健康、践行科学发展观、服务和谐农村建设作出了积极贡献[1] 。

1 基本情况

2008年9月26日下午2:30, 湖北省丹江口市六里坪镇岗河村路段一中巴客车侧翻, 驾驶员当场死亡, 6人重伤, 11人轻伤。

1.1 120调度及时有序:

下午2:31分十堰市120接到十几人伤亡的车祸报警后, 在1分钟内通知丹江口市120分中心调派所属六里坪镇卫生院急救站出车, 中心主任同时向驻该镇的十堰市铁路医院下达紧急救援指令, 10分钟后又调派十堰市120太和医院急救站专家与急救车前往增援。

1.2 突发事件报告及时:

初步掌握有1人现场死亡、多人重伤、10余人轻伤后, 确定为三级突发事件, 及时向市卫生局报告, 并按市政府值班室要求下午3:30传真书面报告。市卫生局长向分管市长报告后, 一同前往六里坪铁路医院督导救治工作。市政府当天下午向省政府报告, 省长批示全力抢救危重伤员。

1.3 紧急救援及时高效:

十堰市铁路医院2台急救车和1台交通车、六里坪镇卫生院1台急救车接120调度后, 均在8分钟内赶到事发现场, 远隔50多里的十堰市市太和医院急救车也在30多分钟内赶到现场。

2 农村突发事件120医疗紧急救援体会

2.1 健全120急救体系是农村医疗急救保障基础。

十堰市人口350万, 城区60万人拥有9家急救站, 7个县 (市) 区直属急救站有42台急救车, 104个乡镇只有52台急救车。近300万的农村群众只占有全市三分之一的急救车辆, 二、三级医疗机构和急救专业队、设施设备都集中在市县城区。十堰市政府在2005年成立市120医疗急救指挥中心, 2006年建立了6个县市120指挥中心、136家一、二、三级急救站, 确立了以市120指挥中心为枢纽的急救体系, 形成了突发事件全市急救资源联动救援的局面, 从而为广大农村地区医疗急救保障提供了坚实的基础。这是湖北省乃至全国急救行业一大创新, 得到省卫生厅、卫生部医政司与行业内一致肯定[2] 。

2.2 及时有序的120调度指挥是医疗急救的前提。

在日常院前急救和突发事件紧急救援中, 120调度都发挥着“第一”的作用。在“5.12”汶川地震发生后58秒, 成都市120就接到报警, 半个小时内在灾区通讯基本中断的情况下接到419个求救电话, 在震后的12个小时内共接呼救电话6479个, 调度指挥全市113家医院252台急救车前往7个灾区救援[3] 。十堰市120根据十堰市城区和各县市区医疗急救资源分布情况, 制定并实施了“划分急救责任区”的调度原则[4], 树立了“生命相托, 分秒把握”的120急救理念, 培训了一支成熟的调度员队伍, 保证了120调度及时、高效、有序。

2.3 标准化建设的急救站是紧急救援主要力量。

十堰市在2005出台了《十堰市120医疗急救站建设标准》, 2006年印发了《十堰市120医疗急救若干行业管理规定》, 在高标准建设城区9家急救站和县市区直属急救站后, 又逐批督导、推进乡镇一级急救站建设。一级急救站最基本的要求就是要有1台急救车和抢救室。在实际工作中也要求尚没有配备急救车的乡镇卫生院急救站, 安排医护急救人员搭乘其他车辆前往事发现场救治伤病员, 利用其他车辆转运伤病员到院治疗。对于重伤病员, 由120指挥中心调派二、三级急救站增援。“9.26”突发事件紧急救援时, 由于及时调度三级急救站太和医院接转2名重伤员, 使他们得到了安全有效的救治。

2.4 突发事件的报告机制是紧急救援的基本要求。

国家、省、市都制定了各类突发事件四级响应制度, 但农村地区由于政策宣传力度与应急反应意识不够, 一些突发事件没能及时有序地报告给主管单位和政府部门。十堰市120急救中心成立后, 出台了《十堰市突发事件120医疗急救调度指挥工作规范》, 要求突发事件紧急救援时第一时间报告市卫生局, 若遇公共卫生事件通报市应急办, 遇生命财产安全事件通报110指挥中心。因此在“9·26”事件中通过120平台收集情况并迅速报市卫生局和市政府值班室, 分管市长迅速赶赴督导救治与善后工作, 省政府也及时全面掌握了情况。

2.5强化120急救培训演练是提高急救水平的重要举措。

十堰市成立了120急救培训基地, 利用郧阳医学院教学资源对全市120体系人员进行急救技能培训, 每年开展3-5次突发事件紧急救援培训演练和院前急救业务考评。

为使广大农村群众了解掌握急救常识, 养成急救拨打120电话的习惯, 保证第一时间报警, 尽快得到医疗急救, 十堰市120中心印制2万份120急救常识画报和健康教育墙报, 张贴到全市乡村卫生院、卫生室、学校、居民点, 提高农村人民群众急救意识和救人自救水平。

摘要：通过分析2008年9月26日丹江口市六里坪镇岗河村发生特大交通事故, 导致18人伤亡, 十堰市120指挥中心组织紧急医疗救援这一突发事件。研究120医疗急救体系在农村突发事件中的紧急救援作用。建立健全覆盖城乡的120急救体系, 加强市、县二级120指挥中心和市、县、乡三级急救站标准化建设, 强化医疗急救行业管理和创新, 进行城乡急救联动, 将城市优势急救资源辐射到农村, 有效进行农村突发事件紧急救援, 为广大农村人民群众提供急救保障。

关键词：农村卫生,120急救,管理创新

参考文献

[1]刘家敏, 朱剑.120医疗急救指挥体系建设与管理[J].中国卫生事业管理, 2006;22:388~389.

[2]刘家敏.城乡120医疗急救体系建设实践和管理创新[J].中国卫生事业管理, 2007;23:718~719.

[3]朱国英, 于成, 苗挺, 等.5.12大地震当天成都120中心实现紧急救援五个“第一”的分析与思考[J].中国急救医学, 2008;28:851~852.

[4]刘家敏, 王虹.120医疗急救“划区”原则的创新与实践[J].中国急救医学, 2007;26:694~695.

[5]刘家敏.三起突发公共卫生事件的应急救援[J].职业卫生与应急救援, 2006;24:113~114.

农村突发事件 篇2

事件报告制度

第一条 为维护安徽绩溪农村合作银行（以下简称我行）正常稳健运行，及时、准确地反映并有效处置出现的重大突发事件，防范和化解金融风险。根据省联社《安徽省农村信用社联合社重大突发事件报告制度实施办法》有关规定，制定本制度。

第二条 本制度适用于我行辖内的各支行。

第三条 总行综合办公室具体承办我行重大突发事件报告工作的组织、管理、协调。各支行行长为该行重大事件报告工作的第一责任人。

第四条 各支行出现以下情况之一的，应及时向总行综合办公室报告，同时报告总行行长。

一、支行出现因各种非正常因素引起众多客户在短时间内集中要求提取存款的挤兑事件；

二、聚众到支行静坐、示威以及发生冲击、围攻事件；

三、支行发生贪污、挪用公款、盗窃、抢劫、诈骗、涉枪、爆炸等各种经济刑事犯罪案件；

四、支行遭受火灾、水灾、地震等灾害，对资产、人员造成损失和伤害的重大事件；

五、支行行长和员工被绑架或被限制人身自由，判逃、失踪或非正常死亡的事件；

六、支行行长在未办理离岗请假手续的情况下无故离开工作 1

岗位3个工作日以上；

七、支行的重要数据、帐册、重要空白凭证损毁、丢失，严重影响正常工作的事件；

八、其他可能引发风险或严重影响金融稳定和社会稳定的事件。

第五条 各支行发生的重大突发事件要及时报总行综合办公室，并同时报告总行行长。总行在接到报告后，及时组织力量调查核实，全力以赴做好处置突发事件。同时根据省联社重大灾发事件的报送要求,在第一时间报送省联社办公室、报告省联社宣城办事处和绩溪监管办。

第六条 重大突发事件的报告实行问责制。对违反本制度规定迟到、漏报、瞒报、误报重大灾发事件造成严重后果的直接责任人和相关人员，给予相应的行政和纪律处分，构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

第七条 本制度由安徽绩溪农村合作银行负责解释。

农村突发事件 篇3

关键词：农村 群体性 突发事件政府政策诱因 化解

农民、农村、农业问题是中国当前改革的关键问题和战略问题。解决农民问题是社会主义新农村建设的首要问题，因为该问题是“三农”问题的核心问题。

农民问题的核心是农民的利益问题。城乡二元经济结构经历了出现——明显——突出的发展过程。在这个过程中，农民的合法利益无法得以有效满足，甚至遭到破坏，由此引发的农村群体性突发事件不断出现。城镇化建设在全国实施以来，农村群体性突发事件出现的频率更是有所提高，因为农民的更多利益被卷入了这样的建设。农民利益的解决需要“政府—政策”的交互作用。

一、农村群体性突发事件的本质

在物质生活水平不断提高的今天，由于生产力导向问题引发包括机遇在内的资源不断地流向城市，特别是发达城市，导致农民的生活质量、社会保障和资源享有等和城镇居民存在着较大的差距。

这样的现实就容易激发农民争取权益的情绪，以至于这些利益的被损害个体联合起来以群体的方式来争取利益的最大化实现。在这个“联合——争取”的过程中，农民往往采用过激化行为，这极易酿成以获取个体利益为本质的农村群体性突发事件。

二、农村群体性突发事件的催化

如果说农村群体性突发事件爆发的本质是农民对切身利益的维护与争取，那么其重要原因则是农民在维护与争取自身权益时遇到的往往是非合理的行政待遇，也就是说农民与行政部门存在着对话非对称，而这个背后又是利益的非对称。

当农民的的意愿，不管科学与否，很难得到及时而合理的关注，特别是这种意愿是一个群体化意愿的时候，基层政府部门的“不作为”将激发农民群体化情绪，加上农民普遍文化知识层次较低、法律意识比较淡漠，针对管理部门的“态度”，容易发牢骚、听信鼓动，于是农民求利的感性心理就会战胜其理性心理。由此我们说，农村群体性突发事件的催化就是农民的利益得不到满足或者是遭到破坏、农民自身的素质构成及“政府—政策”的非科学化关注和应对。其中，关键要素是行政部门的工作方式；助推要素是对政策的的理解执行不到位。

三、农村群体性突发事件的预警

“我国已进入改革发展的关键期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。”[1]这就需要我们的政府，特别是基层政府要处理好、化解好每一个矛盾。

农民利益冲突的信息体系建构，在框架上需要普遍与特殊相结合的建构模式，即在宏观上，在着重解决农民利益诉求的基础上，基层政府组建信息调研工作组；在微观上，信息调研组的工作内容是要对所辖区域的各种能够引发农村群体性突发事件的征兆、信息、言论等进行分析、提炼和汇总，以信息等级方式传递给基层政府的决策层。信息调研工作组的工作方式是走访村民、约谈村委会成员、监督党和国家关于“三农”政策在本区域的的贯彻与落实等，并协助村委会调解村民的矛盾冲突等。

四、农村群体性突发事件的化解

农村群体性突发事件化解最佳阶段就介于情绪不瞒与不满言论广泛传播之间。其化解方式则以基层政府为主体、政策执行为原则、灵活对待为特征。基层政府人员要融入到农民当中，进行对称性交流、协调和引导。

“根据司法部的统计数据，86年以来人民调解組织解决的纠纷每年都有上百万，成功率差不多95%。其中90%都是由村一级的人民调解组织调节的。”[2]可以看出，合理科学的引导，调节在一定程度上是可以化解农民利益矛盾的，这为建构农村群体性突发事件化解体系提供了基础。基于此，在事件发生前要善于把握村民思想动态和利益诉求，特别是要掌握村民中“活跃分子”的言行和心态。

四、总结

事无大小，要俱细。本着预防为主、科学应对的方针，市级及其以下政府要深入农村、农民和农业当中去，切实从制度、规章等方面着手来化解已经出现的矛盾、来预防可能出现的矛盾。“政府—”要结合所在区域实际，科学化、广泛化、群众化组建信息调研工作组，深入田间地头，急农民之所急、想农民之所想，将一切有可能引起火花的行为化解和疏通。

注释：

[1]《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，载《人民日报》，2006年10月19日。

对农村群体性突发事件成因之研究 篇4

关键词：突发事件,冲突,疏导

一、我国农村群体性突发事件产生的动因与分析

农村群体性突发事件的主要形式有:静坐、请愿、游行示威、械斗、聚众阻塞交通、围攻基层干部、党政机关和企事业单位、阻挠建设工程等, 引起群体性突发事件的直接原因主要有以下几个方面:

1、领导干部管理违规导致农民负担过重

改革开放以来, 在社会加速转型过程中, 农村的变革先快后慢, 曾以实行“联产承包责任制”领跑我国经济体制改革, 但随后的全面改革步伐却逐步落后于城镇, 由于社会管理体制落后以及历史的、自然条件的、农民文化水平等多种因素的影响, 目前农民仍然是我国社会规模最大的贫困人群, 而且城乡差别还有进一步扩大的趋势。在这样的背景下, 某些地方的政府及其领导干部, 为了自己的私利违规管理, 从多个方面又加重了农民的负担, 激化了原有的矛盾。这个问题主要表现为农村的“三乱”现象, 即乱收费、乱摊派、乱罚款。“三乱”现象在许多地区不同程度地存在。

2、土地征用和房屋拆迁引发的矛盾冲突

这类矛盾主要发生在城市郊区。随着我国城市化进程的加快, 大量城乡结合部地区的村庄逐步纳入城市发展的规划当中, 越来越多的城郊农民卷入到城市高速扩展的过程中。土地征用和房屋拆迁中的问题主要集中在以下几点:一是征地补偿中农民所获得比例太低。有资料显示, 土地收益分配中农民只得5%-10%, 村集体得25%-30%, 政府有关部门得60%—70%。二是失地农民身份转换后未能进入社会保障体系。尽管一些地区己陆续出台了针对失地农民的社会保障、失业保险等制度, 但由于多种原因, 制度功能并未充分发挥, 多数失地农民未能进入社会保障安全网。三是失地农民就业困难。当前, 原城市居民就业形势已经十分严峻, 失地农民因其教育背景、知识技能、综合素质等原因, 找工作自然更加困难。四是房屋拆迁安置问题。该问题突出表现为三点:其一, 房屋拆迁补偿太低;其二, 安置房规划滞后大大增加了农民在外过渡时间的生活成本;其三, 安置房质量差、基础设施配套不到位, 严重影响了拆迁居民的生活。不少地区土地征用和房屋拆迁中的问题造成村民经济利益的严重损失, 未来生活没有保障, 由此产生严重的抵触情绪, 成为群体性突发事件的直接诱因。

3、外欠农民款久拖不还

我国大部分农村地区仅仅是解决了温饱问题, 农民生活总体上是比较贫困的, 一旦劳动所得遭遇拖欠, 很可能产生农业再生产无法进行、病人无钱治病、孩子辍学等严重后果。长期以来总有些地区在高速公路建设、河渠改造等工程中长期拖欠占地补偿费, 由于拖欠时间长, 时间跨度大, 解决难度较大, 农民反映强烈, 经常酝酿大规模到省、市的集体上访:有些地方的农产品经营单位长期拖欠农民出售农产品的应得款, 使农民生产和生活都受到很大的影响, 在其生存受到威胁的情况下, 农民认为上访讨回欠款是唯一的出路;此外, 拖欠最严重的特殊行业, 如在建筑企业发包、承包、转包、分包等整个链条中, 常出现工程款不能及时足额到位的情况, 这是最为突出的现象。

4、农村资源争夺

我国是一个人均资源十分匮乏的国家, 农村地区的生活、生产对土地、山林、水面等自然资源的依赖性又极高, 长期以来由于这些自然资源的归属和使用问题引起的农村群体性械斗在许多地方经常发生, 地方政府往往很难解决。在我国, 由于人多地少一直比较突出, 新一轮农村联产责任制规定土地承包三十年不变, 各地在执行政策过程中理解不统一, 有些地方机械地理解为土地承包后三十年固定不变, 而人口则是动态的, 对于人口增长比较多的农村, 为了生存, 势必采取过激行动要求重新按人口分配土地等等, 政府在处理这类问题时往往处于两难境地。同时, 我国也是水资源溃乏的国家, 尤其在贫水区, 水量的分配与争夺日益成为一个敏感话题。据水利部不完全统计, 2001年至2005年, 全国共调解水事纠纷4万余起。因争夺土地、山林、水等稀缺资源而引发的冲突不能不引起人们的高度关注。

5、某些领导干部的不作为、官僚主义工作作风与腐败行为

有学者在研究中发现, 农民因某种问题或某个矛盾事件向政府表达意见和不满的方式, 有这样“三步曲”的特征:一般首先会选择和平的“沟通性”方式, 如派代表上访, 无效后, 才会选择“逼迫式”方式, 如大规模的、情绪激烈的集体上访, 甚至集体围攻基层组织, 还无效, 则有可能实施“敌视性”行动, 如暴力围攻、武力抗争等。这一过程中, 之所以会发展到第二步、第三步, 大部分情况是上级党政组织中有关领导对农民要求解决的问题视而不见, 或拖延敷

“留守儿童”是指由于父母双方或一方外出务工而被留在家乡, 并由长辈、亲戚、朋友或邻居等代为照看, 年龄在十六岁以下的未成年儿童[1]。这一现象有出现主要有两个方面的原因, 一是父母为什么要外出打工, 二是儿童为什么不能随父母进城而要留守家乡。第一是因为随着我国社会经济的发啊呢城乡差距越来越大, 农村剩余劳动力逐年增多, 进而不得不大规模向城市转移。第二是因为城乡二元结构的存

在、户籍的影响、高昂的借读费用等原因使儿童只能留守在家乡。

一、研究对象

主要以赣南地区部分农村为研究对象。

二、研究方法

1、研究工具

本研究采用华东师大心理系周步成等人修订的《心理健

衍不解决, 官僚主义作风严重。有些则故意偏袒维护一方的利益, 致使矛盾激化。

二、当前应对群体性突发事件所存在的主要问题

社会转型期群体性突发事件的频繁出现以及在新时期下出现的新特点, 已经引起了学界和政府有关部门的重视, 当前应对群体性突发事件的思路和措施还存在着一些问题。

1、理念层面上, 没有认清群体性突发事件发生的必然性和存在的积极效应

群体性突发事件的发生符合矛盾运动的规律, 是社会转型期的风险危机, 也是社会发展所必然要付出的社会代价。现实工作和研究中, 对群体性突发事件的消极影响方面关注过多, 只是看到了由群体性突发事件引发的现实混乱和造成的一时损失, 而对其积极意义方面认识不足, 没有从历史发展的过程看到群体性事件对社会发展所产生的积极推动作用, 导致群体性突发事件应对中从社会发展的角度进行引导性的积极策略研究较少, 而从缓解现实危机的角度进行疏导性的被动策略研究较多, 影响了制定和选用现实处置策略时长期效应的考虑, 使得处置工作的水平长期停留在头痛医头脚痛医脚的层次上, 难以产生长远效应, 没有合理有效地利用有限的社会资源, 造成行政成本的浪费, 与建设节约型的国家理念不符。

2、手段层面上, 消极压制偏多, 积极疏导不够

群体性事件发生后, 一些机关往往消极应对, 不召开新闻发布会, 不组织人员沟通, 不进行下面接触。这样的“三不”政策尤其难以适应信息传播网络化、即时化的今天。这种捂盖子的做法是非常有害的。其实, 危机处理的核心在于沟通, 对媒体关系的沟通, 对直接利益冲突者群体的沟通, 是解决问题、化解冲突的真正途径。通过积极地疏导沟通, 获得对事件根源的认识, 可以对工作形成实际指导意义。如果做不到这一点, 就会造成在研究成果和处置对策方面, 战术性的内容较多但理论性差:长效机制方面的内容相对较少且缺乏连续性和系统性, 导致群体性突发事件的应对工作长期处于涣散和缺乏组织的境地, 长期处于防不胜防, 穷于应对的被动局面。

3、机制层面上, 事前预防不利, 事后应对缓慢

农村突发事件 篇5

一、什么是突发公共事件

在没有预想、没有准备、没有防备的情况下，所发生的一切。突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

突发事件有好多种：大的比如，地震发生，普通的比如，突然停电。

二、突发公共事件主要分为四类

1、自然灾害。包括台风、暴雨、高温、干旱等气象灾害；山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害；赤潮、海啸等海洋灾害以及地震、森林火灾、重大生物灾害等。

2、事故灾难。包括民航、铁路、公路、水运等

重大交通事故；核与辐射、矿难、供水、通讯、信息网络、特种设备、建设工程和大型建筑物

倒塌城市道路严重塌陷等重大安全事故。

3、突发公共卫生事件。包括突然发生、可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群众性不明原因疾病、重大食物和职业中毒、重大动植物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件。

4、突发社会安全事件。包括重大刑事案件、恐怖

袭击事件、涉港澳台侨和涉外突发事件、商品市场异常

波动和金融**等经济安全事件、较大规模的群体性

事件，以及其他危害社会正常秩序、破坏社会稳定的突发事件。

三、突发事件预警级别按照严重性和紧急程度分为四类

1、特别严重（Ⅰ级）——红色

一级应急响应(特大)造成30人以上死亡(含失踪)或危及30人以上生命安全;或者100人以上中毒(重伤);或者需要紧急转移安置10万人以上;或者直接经济损失1亿元以上

2、严重（Ⅱ级）——橙色

二级应急响应(严重)造成10人以上30人以下死亡(含失踪);或危及10人以上30人以下生命安全;或50人以上100人以下中毒(重伤)

3、较重（Ⅲ级）——黄色

三级—— 发生3人以上10人以下死亡;或中毒(重伤)50人以下(较重)

4、一般（Ⅳ级）——蓝色

四级——发生3人以下死亡(一般)

四、地震分级

特大——死300以上，直接损失占当地上年国内生产总值1%以上，发生在人口密集地七级以上；

重大——死50人以上，6、5-----7级；

较大——死20人以上，6-----

6、5级；

一般——死20人以下，5-----6级。

五、《国家突发公共事件总体应急预案》

编制目的:

提高政府保障公共安全和处置突发公共事件能力；

预防和减少事件发生及其造成的损害；

保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定； 促进经济社会全面-协调-可持续发展。

六、《泉州总体应急预案》主要内容

1、成立市、县突发事件应急委员会和应急机构

2、成立现场指挥机构，成立县（市、区）的值班机构以及配备值班人员。

3、建立分级负责的责任体系，对突发公共事件进行分级。一旦有突发事件，马上启动应急预案。尽量减少损失。

4、确保应急经费的支出，完善应急抢险救灾的各种设备。

七、设立现场应急救援指挥部

现场应急救援可分以下12个工作小组：

1、抢险救援组；

2、医疗救护与卫生防疫组；

3、人员安置与生活保障组；

4、治安警戒与交通管制组；

5、通讯与联络保障组；

6、物资与经费保障组；

7、对外联络与新闻报道组；

8、技术咨询组；

9、事件评估组；

10、事件调查组；

11、社会动员组；

农村突发事件 篇6

关键词：社会转型期；陕西农村；重大群体性事件；阻断机制

中图分类号：F318；C915 文献标识码：A

文章编号：1009-9107（2013）01-0016-06

在过去几年间，陕西农村群体性事件呈多发趋势，尤其是重大群体性事件频繁发生，对农村和整个社会和谐稳定造成严重影响。如何正确认识陕西农村群体性事件发生的原因特点趋势及其造成的危害，如何从源头上阻断农村重大群体性事件发生，为新农村建设和现代化发展营造良好社会环境，本文试谈一些自己的看法。

一、转型期陕西农村重大群体性

事件及源头性因素分析

转型期农村重大群体性事件，是指与农村或农民有关，但事件发生地点不一定在农村的，因人民内部矛盾而引发，或者因人民内部矛盾处理不当经过长时期积淀而积累、激发，由一定数量的公众参与，有一定的组织和目的，采取静坐请愿、群体上访、阻塞交通、集会、聚众闹事、围堵打砸党政机关等行为，并对政府管理和社会秩序造成严重影响，甚至使社会在一定范围内陷入一定强度严重对峙状态的群体性事件[1]28。自2008年陕西发生府谷事件、2009年凤翔血铅事件以来，陕西农村群体性重大事件呈多发趋势。经网络媒体报道的就有十余起。重大群体性事件多发的原因何在，源头究竟在何处？

（一）陕西农村社会正处于改革深化、快速转型的关键时期，各种社会矛盾凸显并激化这是重大群体性事件多发的社会原因

伴随着改革开放的发展，农村社会正处于改革深化、快速转型的关键时期，农村社会的整体结构、区域结构、组织结构及农民群众的身份结构都在发生着重大转变，农民群众的民主、平等和权利意识不断增强，利益纠纷增多；群众维权意识增强，利益诉求趋同趋众，聚合效应明显。但同时社会转型中新旧社会管理制度转换间出现制度性欠缺，保障农民权益的政治体制和相关制度还不够完善，法治还不够健全，导致觉醒的权利主体找不到行使和救济的通道，往往被逼采用过激的手段表达不满或寻求自我救助。

（二）农民的合法权益受到损害是陕西农村群体性重大事件多发的根本原因

随着市场经济体制的建立和发展，中国正在从一个意识形态型的社会转变成为利益导向型社会。伴随着农村社会各阶层、群体和组织的分化，不同社会群体和阶层的利益意识会不断被唤醒和强化，利益的分化也势必发生，多元化的利益群体不可避免地相互竞争和冲突。就经济方面而言，因征地搬迁补偿偏低及补偿不到位、林木矿藏产权纠纷、企业拖欠农民工工资以及农村金融组织不规范经营、农村农民之间民事纠纷等引发多起群体性抗争，比如 2010年咸阳市秦都区政府无国家审批文件私自强征强拆双照镇南上召、北上召等村上千亩耕地及宅基地引发当地农民与镇政府严重对抗。而据笔者调查，Z县D村因秦岭国家植物园建设征用农民土地每亩2.5万元，山阳县政府在法官庙乡僧道关建设酒店式豪华农家山庄征用农民土地每亩1.8万元，再未给农民任何补偿，也没有为村民办理养老保险[2]。2010年5月，府谷县境内的神府高速公路七标段接连发生两起因讨薪引发的冲突事件，农民工被打伤住院；2011年11月西安培华学院拖欠农民工工资引发农民工堵校门。2012年2月14日发生陕西杨凌区揉谷镇姜嫄村农民怀疑村干部疑私分土地承包款烧毁村支部办公室，直接造成村委会损失十几万[3]。就政治方面而言由于村官“贿选”、暗箱操作等导致农民民主权利受到损害。2011年年底村官选举中Z县D村两个候选人一个给村民100元现金外加80元购物券，一个给村民100元外加一袋面粉，选举当天动用了170名警力维持秩序。至于在选举过程中请客送礼、发短信拉票甚至大打出手的村子不在少数，严重影响了选举的公平公正和正常进行。就生存发展而言，主要是农村环境污染严重威胁农民生存，2009年陕西凤翔县因部分儿童血铅超标引发农民冲击企业，而2011年又传出泾阳云阳镇声威水泥厂污染多、噪音大，引发村民不满[4]，凤县温江寺铅锌冶炼企业污染百余名儿童血铅严重超标事件[5]，至于像彬县小章镇坡头庄村因河北中达煤矿挖煤造成地陷房裂，村民有家不能住的现象还有多起[6]。这其中有些虽未造成严重群体性冲突，但都有可能为群体冲突事件发生埋下隐患。

（三）农村基层政府干部的官僚主义，办事拖沓，不作为，是农村群体性事件多发的直接原因

一些地方基层政府软弱无力，对农村存在和农民中反映的矛盾和问题，不愿管，不敢管，从而导致农民的正常利益无法实现；一些地方基层政府干部不给好处不办事，收受贿赂，腐败严重，引发农民不满；一些基层干部对农民通过正常途径和合法渠道反映问题，久拖不决，使一些原本极小的事情演变发展成群体性大事件；一些地方基层干部胡作为、乱作为，使本来极小的问题激化，引发群体冲突。这时的农民群众极易将矛头指向基层政府，基层政府往往成为民众冲击的对象和攻击的目标，极易演变成为重大群体性事件。

（四）转型期相关法律制度衔接不上，制度不够健全和完善，是群体性事件多发的制度原因

首先是相关法制不健全，对社会转型期农村新发生的事件处理起来无法可依。法制建设明显滞后于社会和经济的快速发展变化，造成许多新的矛盾和问题难以找到相关法律作为解决依据[7]。其次是政府部门相互推诿，农村中产生新问题后找不到相关政府负责部门和机构解决，政府行政部门之间相互推诿，导致问题积聚，最后爆发冲突；再就是司法不公、执法困难等问题，使农民对法律的公正性产生疑虑，对诉诸法律解决矛盾的信心不足。当法律不能成为农民信赖的解决问题的工具时，当打官司的成本高居不下时，当上访闹事能够解决问题而带来示范效应时，农民自然而然会放弃法律来选择集体上访等群体性闹事的方式找政府解决。

（五）农村政治参与渠道不畅通，基层组织建设薄弱是导致农村群体性事件多发的重要原因

一些地方村官选举或按上级意图或被宗族和金钱操纵， 金钱势力或村霸等进了村委会，这些人只会侵占农民的利益，只顾自己掌权捞钱，对于农民合理诉求不能及时回应，农民寻求上级政府解决问题的努力也被一拖再拖，甚至置之不理。当农民的利益受到损害，多次反映解决不了情况下，就容易成为矛盾爆发点，2012年2月14日杨陵区揉谷镇姜嫄村农民烧毁村支部办公室事件，此前农民因怀疑村干部私分土地承包款，曾多次向相关政府部门反映，但都未引起重视，直到事件发生，造成村委会损失十几万时，政府才组织多个部门进驻该村联合调查。而与此相联系是，近年来随着农业税及各种乡统筹、村提留的废除， 农民对基层组织的经济依赖减少，基层政府对农民的行政管理和控制力严重弱化，而一些地方农村基层组织和干部由于不能依法公平公正调处村民事务，保护农民切身利益，在农民中的威信大大降低，对群众的号召力、凝聚力和说服教育作用大大减弱。长此以往，自然就会疏远民心。由于政府公信力严重丧失，基层政权自然难以化解矛盾纠纷，驾驭复杂局面。

（六）基层政府和农民法治意识淡漠是导致农村群体性事件多发的主观原因

首先是基层干部法制意识淡漠。当农民提出要求需要解决实际问题时政府往往不予重视，一拖再拖，而当群体性事件发生以后，为稳定局面，担心事件闹大累及自身前途，往往不是按相关法律程序来办事，而是以行政手段解决冲突，一味满足处于激愤状态的农民的诉求，这就进一步助长了一些农民“集体上访来得快、有人管”、“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的思想，在一定程度上鼓励了农民这种群体性行为。其次是一些农民群众法治意识淡漠，法律知识模糊，不善于运用法律武器来维护自身合法利益，不善于通过合法途经主张权利，参与民主管理，当自己利益受到损害时，不懂得用民主、法律的手段维护自己的合法权益，缺乏用民主、法律方式解决问题的信心和耐心，当自己的愿望和要求在短期内得不到满意的解决的话，头脑发热冲动，产生对立不满情绪，错误认为“法不责众”，搞起群体上访、群体闹事，采取激烈的、甚至违法的手段向政府施压。

二、转型期陕西农村重大群体性

事件的特点、趋势、性质及功能 近年来在陕西农村发生的多起重大群体性事件，尽管在现实中的表现不尽相同的，但大都具有以下一些特点和趋势：

1.由于偶然突发因素导致，事件发生具有突发性。陕西农村近年来发生的多起重大群体性事件，往往是由于较小事情引起，而又没有得到相关政府部门领导足够重视，在长期积累后因一些偶然因素突然爆发。

2.由于自身诉求未及时满足，具有明确的目的性。陕西各地农村发生的群体性重大事件多是因为部分农民群体利益受损害。包括经济政治生存等各方面利益。所以在事件的起初他们往往要求维护自己的既得利益，迫切希望获得自己未得的利益，因此，农村群体性事件的发生往往具有较为明确的目的性。

3.由于情绪激动失控，具有过程中破坏性。群体性事件中不少群众大多抱着“小闹小解决、大闹大解决”和“闹得越大，解决的越快”的思想，因而在群体性事件中他们往往借机对基层政府各类办公用品、办公设备进行破坏，借以发泄个人情绪，有的甚至公然袭击处置事件现场的民警，焚烧各级政府机构的办公大楼，砸、打过往行人、阻断交通要道等，借以制造社会混乱，具有较强的破坏性和暴力性。

4.由于农民诉求的多面性，表现方式具有多样性。陕西农村群体性事件轻者主要表现为群众集结上访、静坐、抗议、在互联网等媒体上发表不实言论等；重者主要表现为游行示威、围堵、围攻党政机关、攻击政府执法人员等；更为甚者是堵塞高速公路、国道，对党政机关、企事业单位进行打、砸、抢、烧等方式。

5.由于社会转型矛盾凸显，事件呈现多发性态势。陕西农村社会转型是一个较为漫长的过程，这个过程中改革不断深化，农村社会利益关系会发生重大调整，这就不可避免地产生出许多新的社会矛盾和问题，各种社会矛盾和问题的相互交织、碰撞和叠加，甚至在一定条件下激化，使得农村群体性事件短期内难以真正根除，仍将保持多发态势。

6.由于经济社会的发展，农民见识的增长、法律意识和公民意识的增强，事件出现由单纯泄愤型或经济诉求型向经济政治复合诉求型转变趋势。以往群体性事件的参与者大多出于泄愤或者出于经济方面的诉求，并没有涉及政治方面的诉求。但在近年来陕西农村发生的群体性事件中既有提高征地搬迁补偿费，解决企业拖欠农民工工资，解决环境污染的诉求，也有维护农民合法民主选举权利，惩罚贪官等方面的要求。而随着农民见识的增长和公民意识的提高，农民开始组织起来进行集体维权，甚至呼吁外界尤其是利用互联网给予支持与互动和声援，以把事件的规模及影响扩大，从而给政府施加更大的压力，以实现其利益最大化。这些都需要我们予以正视和重视。

转型期陕西农村重大群体性冲突事件是农民群众的利益受到损害后得不到赔偿和救济时不得已的选择，是农民维权实现自身利益诉求的一种方式。虽然形式激进，冲突激烈，后果严重，但它的目的不是推翻党和政府，而是通过这种方式迫使政府满足自身诉求。所以应属于人民内部矛盾。陕西农村群体性冲突事件是社会改革深化中各种复杂因素聚合的产物，是社会转型不可避免的阵痛，它包含着制度创新中社会矛盾合理释放的诸多因子。因而既具有危害社会稳定动摇基层政权的副功能，也可通过释放积聚的不满情绪，在新的基础上构建更加稳定和谐的社会关系，在社会系统中具有一定正面功能。我们可以将其看作是中国农民维权活动中迫不得已采取的一种方法。它的发生向我们社会发出了及时纠偏的警告，我们哪些地方需要完善制度，那些地方工作需要进一步改进。政府只有把社会矛盾压力转变为社会进步动力，才能推动社会前进发展。

三、转型期陕西农村重大群体性

事件预防处置策略分析 搞清楚了陕西农村近年来发生多起重大群体性事件的原因，需要我们从源头上预防和处置，这就需要构建农村重大群体性事件源头阻断机制。我们认同学界提出的所谓冲突源头阻断，是在重大群体性事件发生之前，通过疏导积怨、缓和矛盾、化解冲突等方式，把重大群体性事件化解在萌芽状态，把冲突阻断在爆发之前。所谓冲突源头阻断机制，是指能够把冲突化解在萌芽状态、阻断在爆发之前的应急管理体系及其有效的运行机理。所谓群体性事件源头阻断，就是针对群体冲突事件形成的一系列因素链和促使事件形成的各要素及时进行果断干预，防止大规模冲突爆发，或者阻止冲突升级扩散[8]。笔者认为构建陕西农村重大群体性事件源头阻断机制应结合实际，做好以下工作：

（一）建立畅通的农民利益表达机制

据笔者在新华网省市领导回复民众诉求栏目中看到，陕西农村农民的诉求占了相当一部分，但各地领导对农民诉求回复率并不高。我们觉得农民向各级领导写信反映自己愿望要求，是对政府的希望和信任。只有政府领导及时回应农民诉求，把反映的问题解决了农民也决不会没事找事。因此省市县乡镇各级政府应设立专门机构受理农民诉求，对农民的合理诉求一一回应.同时完善相关制度，为农民说话，给农民代言，在发挥农村人大代表作用的同时，需要改革民间社团管理制度，支持建立农民协会或者种养植业协会等民间社团，让其发挥利益聚合与表达功能，使农民自己有制度性代言人；在乡镇企业政府应引导工人组织工会表达农民工声音，解决劳资冲突问题；在基层建立畅通的利益表达渠道，强化公共利益表达。运用政府邮箱、政务微博、QQ群、热线电话等多种现代化手段回应农民诉求。

（二）建设透明公正的基层民主机制

农村群体性事件多发，是一些地方农村做事情做决策没有经过民主程序，领导干部暗箱操作，个别人决策，把农民蒙在鼓里。一旦事情败露，农民知晓了实情，自然极为气愤，导致群体性行动，要求真相。说到底还是一些地方的村民自治流于形式，基层民主没有落实。为此，需要切实完善村民选举制度，用法制来阻止惩罚村官选举过程中的一切违法行为。同时借鉴一些地方的有效做法，把村民代表大会做实，就是在村级组织的议政和行政之间建起一种民主制衡的机制，由村代会对执行机构（村委会）进行有效的监督和制约，防止违背民意、权力腐败等问题的发生。进一步可把乡镇人民代表大会做实，由它来监督和制约乡镇政府的决策和行政。只有在乡村两级建立起有效的制衡机制，农村的公共财政体制才能真正落实，民主决策、民主管理、民主监督才不至于流于形式，农村基层才能真正做到“有人办事，有钱办事，有章理事”。

（三）构建重大经济项目监督检查机制

近年来，陕西对新农村建设投入了巨额资金，包括新农村建设的产业发展、基础设施建设、医疗卫生、教育、文化、社会保障等多个领域。未来10年陕西省还将投入1 000多亿元实施中国有史以来规模最大的避灾扶贫移民搬迁工程，279.2万人将告别地质灾害多发和极端贫困缺水的山区。这是陕西统筹城乡发展，创新减贫避灾实施的一项战略性举措，是大好事。但如何保证工程款的合理公开透明使用，这需要有相关的制度和措施予以保障。省市县政府应该成立相应机构，对县乡镇和村上使用情况定期检查，进行工程审计，并公布结果。各村也应成立由农民代表组成的理事会，进行监督，确保国家的钱真正用在新农村建设上，农民自己的钱花得明白。

（四）完善社会矛盾冲突化解机制

要充分发挥县乡村组调解组织的作用，组织人员定期深入到村队户和社区对矛盾纠纷排查摸底，做到底子清、情况明；对一些重大疑难的矛盾纠纷，要做好应急预案，牢牢掌握调处矛盾纠纷的主动权；要推进社会矛盾排查化解常态化、规范化，确保各类社会矛盾发现得早、化解得好。基层政府党政主要领导要定期对重大不稳定问题排查进行研判，把大量社会矛盾及时排查出来，化解在基层。建立健全维稳信访调解工作新机制。建立大调解机制和大接访工作机制，综合调处矛盾纠纷，及时发现突发事件的早期征兆，有针对性地采取相应的科学措施，防止危机扩大，防患于未然[9]。

（五）健全基层政府考核机制

必须推进深化基层政府治理创新，促进政府从全能型、多功能的政府向有限功能的政府转变，建设服务型政府。突出围绕农村基础设施建设、九年义务教育、计划生育、维护社会治安、推进合作医疗、村民自治等方面开展工作，重点是提供公共产品和公共服务，变领导为指导，变指示为示范，变命令为协调。要提高基层政府机关工作人员的素质和科学执政的能力，改变官僚作风，真正树立公仆意识。坚持依法行政，依法决策。同时要在农村加强对农民的法律知识的宣传和教育，增强农民的法律意识，让农民知法守法。要全面建立领导干部综治维稳实绩考核档案，在年度目标责任考核中，把社会矛盾化解情况作为评价一个县区、一个部门政法维稳工作好坏的一项硬指标，加大社会矛盾化解在年终考核中的比重。根据社会矛盾化解工作的状况进行奖惩。对因没有搞好社会矛盾化解引发不稳定问题，造成不良影响的，按照有关规定坚决予以“一票否决”，同时进行责任倒查。

（六）推进完善利益共享机制

社会转型期，由于农村利益主体的分化、利益冲突的加剧及表面化，再加上国家尚未建立起完善的社会利益均衡机制，致使城乡贫富差距越来越大，严重威胁着社会的健康运行。因此要采取有效措施，缩小城乡贫富差距，完善利益共享机制。首先要加快农村经济快速发展，培育职业农民、专业农民，让新一代有技术、会经营的农民在农村或回到农村从事农业生产的现代化经营。对青年农民回乡创业，在财税、信贷政策上都应给予相应的支持；要大力推进农业产业化经营，促使农业从粗放走向集约经营，传统农业向现代农业“变身”，壮大农村集体经济实力，以此吸引村民关注村庄公共事务；更多地关注农村弱势群体，赋予其更平等的发展机会，让他们有尊严的生活，消除公共资源获取和使用过程中的特权现象，防止贫富进一步分化，要妥善安置失地农民，解决他们的就业、社会保障问题，提高土地征用的补偿标准。各级政府要投入更多地农村民生项目，建设“全方位、多角度、高标准、广覆盖、可持续”的城乡民生保障体系，让农民得到实实在在的利益，共享改革发展的成果[9]。

（七）强化重大事件源头预防、预警、预控机制

要以“超前”意识，坚持“抓苗头、抓小事、抓初期”的原则，把抓好群众反映强烈的热难点问题作为防止群体性事件发生的着眼点。切实加强对群体性事件的预防，进一步完善经常性走访联系群众的工作机制，充分借助现代科技手段，通过建立政务微博、QQ群等方式，着力搭建联系群众、体察民情的新平台，不断拓宽民情表达的新平台。及时了解群众各类诉求，及早排查认真分析各种社会纠纷发生的特点、规律和发展趋势，增强预控能力，减少群众纠纷特别是群体性事件的发生。要健全应急指挥系统，在冲突大规模爆发之前实行预控，平时负责预防工作，组织理论研究、协助相关政府部门制定法律法规、组织宣传工作、干部培训工作、物资储备、提高技术水平等。一旦发现大规模冲突征兆，常设应急机构立即转为指挥中心，主要领导靠前指挥，迅速果断予以处置。

只要我们构建好处置转型期陕西农村群体性事件源头阻断机制，就能及早发现农村中的各种矛盾纠纷，及时化解民怨、民愤，就能实现农村社会和谐，努力开创科学发展、富民强省新局面。

参考文献：

[1] 中国行政管理学会课题组.中国转型期群体性突发事件对策研究[M].北京：学苑出版社，2003.

[2] 薛辉，胡小宁.山阳县天竺山景区屡现——蹊跷的“度假山庄” [N].陕西农村报，20111027（A4）.

[3] 谈春平，张长贵.杨凌干部疑私分土地承包款 村民怒烧村委会[EB/OL].[20120215].大秦网.http：//xian.qq.com/a/20120215/000292.htm.

[4] 泾王军，王琦.一纸“拆迁通知”惹民怨[N].陕西农村报，20111014（A4）.

[5] 白兆东.陕西再曝血铅村 凤县百余孩子血铅严重超标[EB/OL].[20111201].三秦网.http：//www.sanqin.com/article483771.html.

[6] 于忠虎.地下挖煤致村庄地陷房屋开裂 彬县坡头庄村村民有家不能住[N].西安晚报，20111015（8）.

[7] 杨莉芸.新型农村治理结构的重塑[J].四川理工学院学报：社会科学版，2011（6）：14.

[8] 黄顺康.论构建重大群体性事件的源头阻断机制[J].国家行政学院学报，2011（3）：5256.

农村突发事件 篇7

一、农村基层突发性事件概论

突发事件, 常常又称紧急事件或危机事件, 一般是指突然发生并危及公众生命财产、社会秩序和公共安全, 需要政府立即采取应对措施加以处理的公共事件。农村基层突发性事件主要类型包括以周期性台风为主的自然灾害影响, 如洪水、暴潮、地质灾害等;公共供给不足带来的卫生隐患问题, 例如农村的传染病发病率普遍高于城镇居民, 结核病、肠道传染病、血吸虫病等在农村时有暴发或流行, 并且随着民营经济的发展, 出现了大量高污染企业从城市向农村转移, 发达地区向不发达地区转移的趋势;以及各种矛盾引发的群体性非理性行为。突发状况下要求领导者作出迅速有效的决策、组织间实现高效的联动、政府与社会达成充分的互动与沟通等, 其最终目标是要使受到破坏的社会秩序重新建立, 人们的生产与生活恢复到正常状态。

二、关于农村基层突发性事件的新闻报道

做好农村基层突发性事件的报道, 用正确的舆论引导民众, 具体说来, 以下几个方面可以体现。

1. 媒体对农村基层突发性事件的处理方式。

途径有二:一是告以实情。守望环境的功能是大众传媒最基本的社会功能, 它是通过向社会成员提供准确和最新的信息来实现的, 这也就是传播学大师施拉姆把传媒谓之为“社会雷达”的缘由。在我们历来的灾难报道中, 由于限制过多而总显得步履维艰, 特别是对灾情的实况报道更是讳莫如深, 这实在是对公民知情权的一种漠视。在目前资讯异常发达的年代, 要想控制住公众信息, 无疑是不明智的。而且传播效果也明证了这样一个事实:告以实情比紧捂灾情更能维护社会安定。二是解释实情。这就要求大众媒体在做好信息传播的同时, 还要做好相关的信息解释服务。在西方很多国家非常重视信息的解释功能, 他们把此称之为提高公众的媒介素养, 即提高公众接受、判断、利用新闻信息的能力。

2. 报道突发事件应遵循的原则。

面对农村基层突发性事件, 媒体肩负着强烈的社会责任, 有履行“社会公器”和“社会良心”的职责, 既要担负起及时、准确、全面、公正地传播信息的责任, 又要担负起更为关键的舆论监督和引导责任, 以及全面解读事件、引导深层次思考、推动社会运行机制有效运转的社会责任。

三、对农村基层突发性事件发生透视的舆论引导

假如把社会比喻成一台机器, 那么在灾难面前, 大众媒介首先就应当是“稳压器”, 也就是说它能使民众从灾难带来的恐惧中尽可能快地解脱出来, 保证社会的安稳。注意舆论的导向性就成了对农村基层突发性事件舆论引导的必要条件。

坚持正确的舆论导向, 是新闻报道的使命和责任。突发性事件报道, 敏感性强, 把握不好, 容易产生负面影响, 甚至给社会政治稳定造成危害。因此, 我们在报道突发事件时一定要从政治上、大局上考虑, 把握正确的舆论导向。我们不能掉以轻心, 在形势不明朗的情况下, 有些情况不宜立即公开, 有些情况需要暂缓处理, 有些情况要轻重有别、内外有别。每一起突发性事件的背后, 往往都存在着深层次的原因, 受时效的影响, 媒体在第一时间报道中, 尚不能反映出来。随着时间的推移和相关部门调查的深入, 一些问题将逐步暴露出来, 在这种情况下, 就需要记者和通讯员锲而不舍地追踪到底, 进行后续报道。对于媒体来说, 只有采集和提供充足、连续的信息, 让受众以正确的思想认识所处的新环境及其行为规范, 才能更好地发挥舆论引导作用。

随着社会发展和进步, 新闻报道任务要求更高, 舆论引导工作更难, 需要我们以更深更远的眼光来做好重大突发性事件报道。作为承担传播信息、引导舆论的新闻媒体, 该在农村基层突发性事件中扮演怎样的角色, 对今后发生类似的事件又该怎样应对, 我们有必要进行总结和反思。我们相信, 只有将农村基层突发性新闻报道整合得更为适度, 才能体现出媒体高度的社会责任感和高屋建瓴的气势, 而媒体自身的公信力也会增强。■

参考文献

[1]陈力丹.舆论学—舆论导向研究[M].北京:中国广播电视出版社, 1999年7月第1版

[2]郭庆光.传播学教程[M].北京:中国人民大学出版社, 1999年11月第1版

[3]胡百精.危机传播管理[M].北京:中国传媒大学出版社, 2005年6月第1版

农村突发事件 篇8

1 对象与方法

1.1 对象

1.1.1 搜集

2007-2013年某地区农村学校突发公共卫生事件调查研究报告及相关文献, 同时将此间上报疾病预防控制中心 (简称疾控中心) 的农村学校突发公共卫生事件纳入研究范围, 整合归纳相关资料并进行描述性统计分析, 记录突发公共卫生事件共140起。

1.1.2 纳入标准

(1) 某地区2007-2013年间上报疾控中心或于CNKI数据库中可检索的农村学校突发公共卫生事件; (2) 相关数据资料详细全面的研究报告。

1.1.3 排除标准

(1) 2007年前或2014年后出现的农村学校突发公共卫生事件; (2) 相关记录资料残缺不全的学校突发公共卫生事件; (3) 非该地区的农村学校突发公共卫生事件。

1.2 统计方法

将所有数据资料录入Excel表格中, 分类整合该时段内所有突发公共卫生事件的类型、集中月份及学校类型分布情况。

2 结果

2.1 学校类型分析

在纳入研究的140起农村学校突发公共卫生事件中, 小学所占比例最大, 达到63.6% (89起) , 初中16起 (11.4%) , 高中7起 (5.0%) , 中专技校10起 (7.1%) , 幼教机构8起 (5.7%) , 普通高校5起 (3.6%) , 其他5起 (3.6%) , 说明该地区发生突发公共卫生事件的农村学校集中在乡村小学。

2.2 事件类型分析

在纳入研究的140起农村学校突发公共卫生事件中, 传染病所占比例最高, 达到89.3%。其中水痘报告数量为44起, 占总事件的31.4%;其次为流行性腮腺炎, 占24.3%;所有事件中食物中毒11起, 占总数的7.8%。见表1。

2.3 发生时间分析

在140起农村学校突发公共卫生事件中, 3-6月份为高发时段, 分别发生16起、30起、26起、17起突发公共卫生事件, 占总数的63.6% (89起) ;9-10月份为另一个发生高峰期, 共33件, 占总数的23.6%。见图1。

3 讨论

本次研究为探讨某地区2007-2013年间农村学校突发公共卫生事件情况并拟定相关防控措施以降低事件发生风险, 确保教学活动顺利开展, 维护当地各学校师生健康安全。将该时间段内各农村学校突发公共卫生事件调查研究报告、相关文献及上报疾控中心的140起事件纳入研究范围, 对其进行描述性统计分析, 发现乡村小学在此6年内共发生突发公共卫生事件89起, 占总数的63.6%, 其次为初中的11.4%与中专的7.1%, 除幼教机构外, 事件发生率同教育水平的高低呈负相关性, 即教育水平越高事件发生风险越低。李书贤、谷亚红等[3,4]研究者也得出类似结论。笔者认为造成这一情况的原因为学生随着年龄的增长, 认知水平及自我防护意识逐渐增强, 对日常饮食与自我健康的维护较小学生而言更突出。而幼教机构因相关监管力度大, 防控制度较为完善而获得理想的研究结果。对此, 校方与当地政府应对该情况予以重视, 并不断加强健康教育知识普及力度, 提高中小学生及在校教师防病意识与能力。小学生认知能力及自我防卫意识还未完全形成, 特别是新入学的低年级学生, 较易传播易感疾病或因食用不安全食物出现中毒或痢疾症状[5]。对此, 校方应联合各班班主任, 开展疾病防控、饮食安全等健康知识的普及活动, 通过生动的动画短片、宣传话语等方式, 提高学生对突发公共卫生事件的防控意识, 提高其健康知识掌握情况, 从自身做起, 降低事件发生风险。

另外, 本研究还发现该地区农村学校突发公共卫生事件以传染病所占比例最高, 其中水痘、流感与腮腺炎为代表性疾病, 且发生月份集中于3-6月份与9-10月份两个高峰期内。笔者猜测与该时节学生集中且气温高、天气变化频繁等因素相关[6]。随着社会经济的发展及政策影响, 乡村学校学习条件逐渐改善, 但仍有许多学校存在卫生条件不达标、防控措施不落实等问题。对此, 相关部门需进一步加大资金投入, 改善农村学校卫生环境, 确保疾病防控措施落实。对于水痘及流行性腮腺炎等常见传染性疾病, 除了加强防治外, 防控工作同样需重视。一旦校内有学生确诊为流行性或传染性疾病, 需第一时间隔离, 并筛查该班级内与其短期内接触频繁者, 必要时可由监护人陪同下请假回家休养, 以此切断传染源, 降低校内大规模暴发易感疾病的风险。政府部门还需加强农村学校及周边卫生环境监督力度, 从班级清洁卫生、校医院就诊环境、食堂卫生安全等处着手, 在病菌滋生活跃的春夏秋三季做好除菌防尘工作。另外, 增加对校内食堂卫生安全的监管及检查力度也是保障校内师生生命健康安全的重要举措。为降低食品中毒风险, 相关部门应严把各类关卡, 从食材的采购、保存及烹饪、发放等各环节处着手, 增强监管力度, 确保无食材供应过期、农药残留、变质腐败等问题, 做好相关记录工作。食材采购后妥善储存, 避免因食材监管不当造成的痢疾、腹痛、腹泻等事件发生。烹饪期间, 需保障所有食材完全熟透, 特别是肉类、蛋类及部分特殊蔬菜, 如土豆、四季豆等, 以此降低农村学校食品中毒情况。所有菜品烹饪完成后, 需由食堂工作人员佩戴口罩、帽子及手套后, 由洁净餐具分发至各班级, 避免因餐具上残留致病菌或分配人员皮肤细菌感染菜品致使食用学生出现不适症状情况发生。

综上所述, 农村学校突发公共卫生事件主要以传染性疾病, 如水痘、流行性腮腺炎、流感等为主, 乡村小学内发生几率较大, 主要与卫生环境较差且在校师生安全防御意识淡漠, 校方健康知识普及度不足等问题相关。对此, 需由当地政府部门及校方联合制定并实施有效的防控策略, 积极加强日常检查与监督力度, 全面贯彻并落实各项防控要求, 以此改善当地农村学校教学环境、卫生环境, 降低突发公共卫生事件发生风险, 保障正常教学秩序的维持与稳定。

参考文献

[1]韩俊锋, 王子军.我国2006-2008年学校传染病突发公共卫生事件分析[J].中国学校卫生, 2010, 31 (4) :463-465.

[2]朱正平, 洪镭, 苏晶晶, 等.南京市2006~2010年学校突发公共卫生事件分析[J].现代预防医学, 2012, 39 (22) :5963-5965.

[3]李书贤.中小学校突发公共卫生事件应对能力现状分析[D].苏州大学, 2014.

[4]谷亚红, 张智斌, 李长红, 等.学校突发公共卫生事件研究综述[J].中国医药导报, 2011, 8 (36) :129-131.

[5]周志忠, 吴秀辉, 让蔚清, 等.基于人因的学校突发公共卫生事件联防策略研究[J].中国卫生事业管理, 2011, 28 (8) :569-571.

农村突发事件 篇9

关键词：危机传播,农村群体性事件报道,媒介表达

一、引言

近年来,农村突发群体性事件数量迅速增长,其中,尤以征地拆迁引发的危机事件为甚。根据中国社会科学院发布的2013年《社会蓝皮书》,我国每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起。其中,由征地拆迁引发的群体性事件占一半左右[1]。搜索媒体报道可以发现,从云南晋宁到广东乌坎,从甘肃陇南到江苏邳州,从河北定州到河南安阳,因征地拆迁引发的农村群体性事件发生地点几乎遍及全国各地。可以说,呈频发态势的农村群体性事件已经成为影响农村社会稳定的最为突出的问题。

当然,从风险社会及转型期矛盾凸显、多发的角度看,危机是不可避免的。如何加强危机事件及其所暴露问题的有效治理或解决,尤其是在面对冲突事件时的危机沟通和传播管理却是群体性事件能否成功治理的关键。威廉·班尼特认为,媒体作为沟通协调一个组织和公众的中间因素,在危机管理中扮演着重要角色,发挥着不容忽视的独特功能。[2]那么,媒体有关农村群体性事件报道的功能尤其是“深度功能”[3]如何?在危机事件的不同阶段,媒体的报道策略是怎样的?农村群体性事件往往关涉多元利益主体的矛盾纠纷,媒体有关报道是如何应对甚为复杂的媒介表达难题的?其建构下的施工方与地方政府危机传播管理策略又如何?为探析这些问题,笔者立足于危机传播理论,以晋宁“10·14”事件报道为典型案例,进行了实证分析。

二、危机传播理论

早期的危机传播研究大多从管理学视角把危机传播当成危机管理的一部分,往往集中在案例研究或个案研究上。1982年,美国强生公司对“泰诺”危机事件的成功处理引发了学术界对危机研究的一次井喷,真正揭开了有关研究的序幕。近年来,基于传播在危机管理过程中重要性的日益增强,危机传播在实务界已经发展成为一个兴盛的产业[4]。随着传播学的兴起和传播学者的介入,危机传播逐渐成为传播学研究中一个极为重要的新兴研究领域。目前,日益发展起来的危机传播研究已形成了一些比较成熟的理论“模式”。比较具有代表性的有这样几种:一是斯蒂文·芬克的危机阶段分析理论;二是以威廉·班尼特为代表的战略分析理论,亦称形象修复理论;三是由托马斯·伯克兰始创的焦点事件理论;四是由J·格鲁尼格和汉特开发的危机传播“四种模式”。

管理学者斯蒂文·芬克在1986年提出了危机阶段分析理论,也称四阶段“生命周期”模型。第一个阶段是危机潜在期,该阶段是危机管理最容易忽视的时期,要求决策者树立一种危机意识,做到“未雨绸缪”,防范于未然;第二个阶段是“危机爆发期”,这一阶段也许时间最短,但冲击力最强,事态最严峻,要求危机管理者及时通报危机情况,传递最新消息,以满足媒体及公众的知情权;第三个阶段是危机蔓延期,这一阶段要求危机管理者继续向公众公开有关信息,提出有关应对方案,接受媒体及公众的反馈意见,及时纠正错误行为及信息等,努力控制危机事态,避免危机蔓延可能造成的进一步损害;第四个阶段是危机解决阶段,这一阶段虽然组织已从危机影响中完全解脱出来,但是危机管理者仍要保持高度警惕,加强总结反思和恢复管理工作,以防危机卷土重来。[5]

在危机传播研究中,威廉·班尼特形象修复理论的核心假设或观点是,声誉是个人或组织最重要的无形资产,因而应从战略高度最大限度地去维护声誉或公众形象。据此,班尼特提出了恢复形象、维护声誉的五大战略方法:否认、逃避责任、降低危机冲击性、道歉、修正行动。此外还有其它14种战略战术等。[6]

托马斯·伯克兰在1997年提出了“焦点事件理论”[7]。伯克兰认为那些突发的、不可预知的事件,也即焦点事件在促进公共政策讨论、制定或改变方面起着相当重要的作用。当然这种作用的发挥离不开媒体的密切关注。媒体对焦点事件的议程设置过程,往往是该事件凸显的焦点问题及其解决方案等得到公众和政府注意的过程。这无疑有助于促进政府采取行动或措施,为有关问题的解决,制定或改变有关法律、法规及政策等。

不同的危机处理机构在面对不同的危机事件时,也许会采取不同的传播方式,但这些传播方式一般是异中有同,或有规律可寻的,即可以大致概括为几种传播模式或模型。目前比较完善的危机传播模式是1984年由J·格鲁尼格和汉特开发的,后来在1992年由J·格鲁尼格和L·格鲁尼格进一步完善的“四种模式”[8]。主要有:单向的、没有信息反馈,也不必进行调查研究的新闻代理/宣传模式;虽是单向的,但却注重调查和澄清事实、满足公众知情权的公众信息模式;旨在说服或通过科学的理论及研究来论证观点正确性的科学劝说模式;旨在促进传受双方的理解、交流,从而形成一种共识、达到双方利益表达均衡的“双向式对称模式”。以上几种理论及模式是笔者探析农村群体性事件报道的重要理论依据或视角。

三、研究方法

笔者通过人民网站内搜索和百度等综合搜索,以“晋宁事件”或晋宁“10·14”事件为关键词进行正文搜索,除去内容关联度低、转载或重复的新闻,最终获得有效样本为81篇(搜集的媒体文本主要来源于《京华时报》、《新京报》、《南方周末报》、《法制日报》等报纸媒体以及人民网、新华网、中国新闻网等权威媒体网站)。经阅读后归类统计,而后进行内容分析。本文类目建构涉及报道形式、主题框架、事件归因、新闻来源、报道基调、危机传播模式等六项指标。

1.报道形式:(1)消息;(2)通讯;(3)评论;(4)深度报道;(5)其它。

2.主题框架:(1)事件爆发及初查情况通报;(2)事件蔓延期真相情况调查;(3)针对冲突事件的质疑、争议或批评建议;(4)查处结果及善后安置情况报道;(5)恢复管理及有关问题反思。

3.事件归因:(1)地方政府渎职失职或错位越位;(2)补偿安置不合理;(3)涉嫌违规征地;(4)农民权益保护不足或忽视农民利益诉求;(5)基层治理法治化欠缺或相关法律法规不健全;(6)历史积压问题;(7)维稳和群众工作能力不强;(8)冲突双方法律意识和沟通理性不足;(9)其它,如原因不明、有待调查或不良的发展理念及政治生态等。

4.新闻来源:(1)政府机构及官员;(2)农民;(3)村委会及村干部;(4)记者媒体(媒体自采或转载其他媒体);(5)专家及专业人士;(6)开发商或项目机构及负责人;(7)政协官员;(8)公检法机关;(9)律师;(10)其他,包括不可辨识或未交待。

5.报道基调:(1)负面;(2)中性;(3)正面。

6.危机传播模式:依据J·格鲁尼格和L·格鲁尼格有关危机传播的“四种模式”[8],本研究为这一变量建构以下类目:(1)新闻代理/宣传模式;(2)公众信息模式;(3)科学劝说模式;(4)双向式对称模式。

四、研究发现及分析

(一)报道形式

从表1可以看出,在晋宁“10·14”事件报道中评论占总量的42.0%,是用得最多的一种报道形式,明显高于其它几种文本形态。其次是消息,占总量的25.9%。排在第三位的是通讯,占总量的16.0%。相比之下,深度报道为数较少,有11篇,占总量的13.6%;其它的占2.5%。进一步的研究发现,深度报道的媒体来源多为《京华时报》、《新京报》、《北京青年报》、《南方周末》这样的专业主义取向的媒体。此类媒体不仅以深度报道见长,而且其针对晋宁“10·14”事件跟踪调查、连续发表的不少通讯及评论,也往往更有一定的深度和力度。消息类报道大多分布在事件的爆发期和解决期,媒体来源多为昆明日报、云南日报、云南网等地方党报或官网。

(二)主题框架

从危机阶段分析角度看,有关晋宁“10·14”事件的报道基本集中在危机爆发期、蔓延期和解决期,未发现危机潜在期的预警性报道。排在第一位的是“针对冲突事件的质疑、争议或批评建议”(29.6%),多采用评论形式;排在第二位的是“事件蔓延期真相情况调查”(24.7%),多采用通讯和深度报道形式;前二者合计共占总报道量的54.3%,说明这两大主题框架是报道量相对较多的议题,占总量的一半多。排在第三位的是“查处结果及善后安置情况报道”(23.5%),比率相对不低。排在第四位的是“恢复管理及有关问题反思”类报道(17.3%);与前几者相比,危机紧急事态得到遏制后的恢复管理情况及总结反思类报道相对偏少,主要从“征地矛盾的积压和沉淀问题”、“项目运作过程中的权钱交易问题”、“土地征收的法治化问题”、“村民的长远生计和发展问题”等方面给予了深层次的反思。排在最后的是“事件爆发及初查情况通报”,虽然篇数较少,但转载量较大。

进一步的研究发现,当地党报或官网有关报道,多集中在事件爆发期情况通报和解决期善后安置情况报道上。在事件蔓延期真相情况调查阶段,地方媒体通报更新不仅显得有些滞后,而且存在用词不够中立、偏袒项目方、缺乏深刻反思等问题,一时引发媒体热议,使地方政府在舆论场陷入“官商勾结”、“与民争利”等困境。在恢复管理期总结反思方面,当地媒体发表了《昆明市委书记及市长与晋宁村干部座谈,剖析事件原因》、《维护群众利益坚持依法办事》、《响应群众盼望实现长治久安》等报道或评论。这些代表官场立场及视角的表态性或反思性文章,虽减少了当时舆论声讨的力量,但这些文章因对事件涉及的争议性问题缺乏有效的澄清和深刻的反思,尤其是缺乏实质性的法律问责及措施出台,致使有关表态、反思或官方活动类宣传流于不痛不痒、抑或“官话”“套话”层面。这在某种程度上“为舆论对官方的不信任和征地矛盾的累积埋下了隐患”[9]。

(三)消息来源

由于一篇报道的新闻来源有时不止一个,或报道采取多元消息来源,因而在数据统计时会出现消息来源引用的总次数126次多于晋宁“10·14”事件报道篇数81篇的情况。从表3可以看出,晋宁“10·14”事件报道的消息来源分布很不均衡,最多的消息来源是政府机构及官员,占总量的30.1%;其次是农民或村民,占24.6%;可见,政府官员和村民在此次冲突事件报道中作为主要新闻来源的频次差别不大。排在第三、四位的是记者媒体和专家及专业人士,分别占18.2%和11.1%。相比之下,比率较低的是公检法机关、村委会及村干部、开发商或项目机构及负责人等。以“公检法机关”为消息来源的6个频次,皆采访的是警方人员或公安官员,没有发现以检察院、法院为消息来源的报道。

进一步研究发现,在事件蔓延期真相情况调查阶段,由于当地政府及媒体有关信息通报更新不够及时,一时出现“失语”或无语现象,这反而给不少媒体留下了挖掘新闻的时间,或将媒体推向了村民,致使“事件蔓延期真相情况调查”和“针对冲突事件的质疑、争议或批评建议”报道大多以村民为主要消息来源或立场视角。当然,这一过程中《京华时报》等媒体也曾就村民反映的焦点问题采访当地有关部门人员,但他们多以“事件还在调查之中,所有调查情况统一由官方发布”为由拒绝采访。这显然不利于政府主动抢占信息源和话语权,也不利于真相的澄清、舆论的引导及争议问题的有效解决。

(四)事件归因

由于一篇报道的事件归因有时不止一个,或报道采用多元归因框架,因而在数据统计时会出现事件归因分布的总频次154次多于晋宁“10·14”事件报道篇数81篇的情况。从表4可以看出,将事件归因于“补偿安置不合理”的频次最高,共31次,占总频次的20.1%。其次是“地方政府渎职失职或错位越位”,占总频次的17.5%,主要涉及“政府监管不到位”、“缺乏危机预警意识或相关预案”、“未建立有效的对话机制”、“与民争利”、“忽略了矛盾的积压和沉淀”、“个别官员违法乱纪、贪污腐败”等。再次是“涉嫌违规征地用地”,如“征地手续不公开”、“村民未见审批文件及补偿标准文件”、“非法占地、暴力开工”等。排在第四位,但频次却并不低的是“农民权益保护不足或忽视农民利益诉求”,占总频次的14.3%。排在第五位的是“基层治理法治化欠缺或相关法律法规不健全”,这一类归因涉及“地方政府缺乏法治的思维和方式”、“法治机制被弃用”、“现有的制度安排难以满足基层群众表达诉求”、“土地产权包括收益权的权属模糊”、“未将利益冲突纳入法治轨道”。归因于“历史积压问题”、“维稳和群众工作能力不强”、“冲突双方法律意识和沟通理性不足”和其它原因的频次相对偏低。在对事件归因与媒体来源进行相关分析时发现,“维稳和群众工作能力不强”多分布在昆明日报等晋宁地方媒体对当地领导善后处理工作的宣传报道或评论上。

(五)报道基调

从表5可以看出,媒体对晋宁“10·14”事件的报道以负面报道居多,占总报道量的一半还多;其次是中性报道数量,占总量的25.9%;再次是正面报道,占总量的23.5%,略低于中性报道量。进一步的研究发现,负面报道主题框架多为“事件蔓延期真相情况调查”、“针对冲突事件的质疑、争议或批评建议”以及“恢复管理期有关问题反思”,以通讯、深度报道和评论形式为主。其中,占相当多数量的评论,基本以危机事件凸显的焦点问题尤其是地方政府渎职失职或错位、越位行为的批评监督为主。中性报道多为事件爆发期初查情况及解决期查处结果通报。正面报道基本为当地政府安抚及善后处理工作报道,媒体来源多为地方党报或官网。值得深思的是,以往有关群体性事件的报道,往往被视为负面信息,被严加掌控;媒体也大多自我禁锢,为了政治安全、经济利益,常常采取慎言、不言或以“地方政府”之命是从的策略,不敢擅自发布有关群体性事件方面的新闻信息。此次晋宁“10·14”事件报道从总体上看明显以负面或批评监督类报道居多,不少媒体勇于深入实地揭示真相,直面热点、焦点或敏感问题,敢于批评监督,倡导法治化的治理方式,呼唤更深层面的农村土地法律制度变革。可以说,晋宁“10·14”事件报道体现了我国群体性报道标志性的进步。

(六)危机传播模式分布

从表6可以看出,旨在说服或针对有关事件和问题发表意见及主张的“科学劝说模式”明显居多,占总量的38.3%。此类报道多采用评论的形式,表达了媒体对冲突事件及有关问题的态度或看法。自上而下的或立足于官方立场视角的“新闻代理/宣传模式”排在第二位,多采取消息形式,占总量的28.4%。自下而上的、倾向于公众立场视角的“公众信息模式”排在第三位,多采取通讯及深度报道形式,占总量的24.7%。从总体上看,前三者的报道量相差不太多。差距较大的是“双向式对称模式”,该模式是基于传受双方的主权平等、旨在促进传受双方的理解、交流的传播模式。这种模式有助于传受双方、尤其是利益相关方形成一种共识、达到各方利益表达或媒介表达的均衡。然而,此类报道仅有7篇,多采用深度报道形式,主要围绕征地冲突涉及的一些争议问题,逐一呈现了当地村民的陈述和官方做出的回应,虽在双向互动及深度上还有待加强,但在一定程度上较好地体现了“双向式对称模式”的理念及特点,值得肯定和推广。

五、结语

(一)媒体有关农村群体性事件报道的效能与框架选择

从伯克兰的焦点事件理论来看,焦点事件或危机事件往往能促使新闻媒体及公众的大量关注,从而会对有关法律、法规或政策的讨论、制定及完善产生不容忽视的影响[10]。那么,媒体对晋宁“10·14”事件的报道能否产生这样的深度效能或纵深的积极影响呢?从此次危机事件产生、发展的不同阶段看,媒体的有关报道可谓可圈可点。以《京华时报》、《新京报》、《南方周末报》等为代表的专业主义媒体不仅在危机的爆发期及时给予报道,而且在事件的蔓延期、恢复管理期也一直深入实地进行现场调查、真相探索及问题反思;以《人民日报》、《法制日报》、《人民政协报》、《北京青年报》等为代表的党报、行业报或机关报,以及以新华网、中国新闻网等为代表的权威网站也针对冲突事件暴露的问题进行了切中肯綮的批评监督或总结反思。

大量有关晋宁“10·14”事件的调查、批评性报道以及诸多媒体的转载转发,容易产生“递增回馈效应”和“扩音效应”[11],使一些深层次问题或有关质疑、争议等很快成为公众关注的焦点。如从框架选择和报道的价值取向看,在媒体对晋宁“10·14”事件成因问题的大量探讨中,虽然从表层次上多数媒体对该事件报道采取了多元归因框架,但深入分析会发现,这些看似多元的归因框架往往终融合为几乎一致的法治框架,即根植于法治视野的反思或落脚于农村法治缺失及基层法治建设问题的报道占绝大多数。此类法治价值取向的大量报道及其产生的议程设置效应,往往使该事件凸显的涉农法制问题及其解决方案等得到公众和政府的注意。这无疑有助于促进政府采取行动或措施,为有关问题的解决,及时制定或修订相关法律、法规及政策等。

当然媒体在农村群体性事件报道的深度效能发挥及策略优化方面,尚存在一定的欠缺或有待提升的空间,如还应注意进行群体性事件潜伏期的环境监测和危机预警报道;加强危机蔓延期的沟通协调功能及恢复管理期的社会反思功能;注意把握报道分寸、建设性地进行舆论监督;尤其是在农村群体性事件报道的法治价值取向上,还应加强对农村群体性事件的行政法反思、多元主体利益关系分析、以及化解农村群体性事件的法治思维路径分析等。

(二)群体性事件涉及的危机相关方媒介表达失衡与均衡

从危机传播“四种模式”看,“新闻代理/宣传模式”倾向于自上而下的、官方立场视角的媒介表达;“公众信息模式”则更注重调查和澄清事实、立足于公众立场视角、旨在满足公众的知情权;“科学劝说模式”主要针对有关事件及问题发表意见或主张,“引导人们改革弊政”[12]。这三种模式各有其现实意义及功能特色,然而毕竟都是单向的、缺乏双向互动的传播模式,容易造成多元利益主体或利益相关方媒介表达的失衡。相比之下,旨在促进传受双方相互理解、平等交流的“双向式对称模式”,是较为理想的、能够有助于促进双方或利益相关方形成一种共识、达到媒介表达均衡的传播模式。但从晋宁10·14事件报道来看,此类传播模式的数量,以及在双向互动、对话交流及深度等上还存在一定缺失或不足。当前农村因土地征用引发的群体性事件大多关涉村民、开发商和政府等多元利益主体的矛盾纠纷,他们作为利益相关方的冲突升级或矛盾激化,在某种程度上恰恰源于相互之间平等沟通、互动交流的对话机制的缺失。

有研究者认为,“对话是站在人的立场上寻找危机的解决之道,是一个多元介入、整合力量的社会协商过程。只有对话得以展开,人的主体地位得以挺立,问题解决的可能性才能得以培育和成熟。”[13]作为政府与群众沟通的重要渠道的媒体,应通过群体性事件报道担当起农民群众、政府和开发商等相关方之间的理性沟通平台,促使各方通过对话与讨论充分了解彼此的立场或诉求等,从而消除存在于各方之间的误解,避免冲突事态的升级。从这一意义上,旨在促进各方平等对话、理性沟通的“双向式对称模式”,更有助于促进危机事件相关方的矛盾化解,以及有关法律法规及政策的讨论、制定和完善,也有助于传媒多元利益表达和沟通协调等功能的充分发挥。因而,“双向式对称模式”类报道及深度报道形式有待加强或优化。

(三)媒体建构下的施工方与地方政府危机传播管理策略

从危机相关方———开发商或施工方来看,他们在面对群体性事件时,几乎没有任何回应,对媒体不利于施工方的报道也不做任何解释或澄清。这不仅令某些采访他们遭拒的记者感到奇怪,也使公众大为困惑,个中原因也许不仅仅是“危机意识淡薄”或“危机管理策略欠缺”等所能解释的。《京华时报》一篇题为《云南晋宁村民3年信访未见征地批文,不满情绪积聚》(2014-10-20),采访到涉事开发商的一位律师。该律师称,在建项目的三家投资商均是当地政府招商引资过来的,他们皆认为自己是合法的,不是一个非法占地的项目。据该律师了解,“每家都交了至少1个亿的保证金”。若果如其言,不难理解施工方或开发商为何一直隐退在政府之后未公开发声,甚或“不敢讲话”了。毋庸讳言,这里涉及作为利益相关方也是主要危机处理机构的当地政府的传播管理策略问题。

如前所述,声誉是个人或组织最重要的无形资产,应从战略高度最大限度去维护。那么,地方政府是如何进行声誉管理、形象恢复或危机管理的呢?从媒体的报道来看,地方政府在事前不仅缺乏应急机制,更缺乏危机预防机制或相关预案。征地矛盾冲突作为多年来历史积压问题由来已久,此次事件可以说是前期多次强行征地事件包括2013年晋宁广济村事件的进一步延续。然而,晋宁当地政府及警方却没有加强危机意识,建立危机预警体系,以尽早防患于未然。从晋宁“10·14”事件爆发后的应急处置来看,当地政府在事发后当晚即通过官方微博最早通报了事件消息,没有遮掩或回避,值得肯定。然而在危机事件进入蔓延期后,官方的通报更新就显得较为被动或不够及时,有关部门包括施工方皆以“事件尚在调查中”为由拒绝媒体采访,致使不少媒体记者纷纷转向村民或只采信村民的话以探求真相、挖掘新闻。这难免导致公众舆论一时愈发倒向村民一边,当地政府的公信形象也因而愈益受损。

农村群体性事件的行政法防治对策 篇10

一、当前农村群体性事件的主要特点

关于何为群体性事件以及农村群体性事件, 我国现行法律均未作明确的规定。中共中央办公厅2004年转发的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》将“群体性事件”定义为:由人民内部矛盾引发、民众认为自身权益受到侵害, 通过非法聚集、围堵等方式, 向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。这种群体性事件的定义, 强调了群体性事件的诱因, 同时也指出了群体性事件人民内部矛盾的根本性质。现在越来越多的学者倾向于从中性意义上来使用群体性事件概念, 比如认为它是指由众多人组成的群体所制造或形成的事件。我们也基于中性意义上使用农村群体性事件定义, 认为它是指发生在农村的或者与农民有关的群体性事件。农村群体性事件并非当前社会独有, 实际上它存在于任何社会, 只不过在不同社会, 其具体特点不尽相同。

目前, 农村群体性事件具有几个特点。一是参与事件的人数众多、人员复杂。农村群体性事件的参与者, 不仅有众多的直接利益关系的农民, 而且还有那些无直接利益关系的农民群众, 甚至有时还有非农群众及其他人员。一旦农村群体性事件发生, 往往会全家、全族人、全村人卷入。二是涉及的领域广泛。农村征地、环境污染、移民搬迁、集体资产的处置以及贪污腐败等与农民切身利益密切相关的领域是农村群体性事件发生的重点领域。事件的始发地往往是农村, 但是往往同时存在于城市。三是事件引发原因“更具威胁生存性”。一般而言, 农民的基本生存条件和切身利益遭受到政府威胁侵害而又无法通过正常途径表达意见时, 农民不得不以群体性事件方式来引起上级政府的注意和解决。四是行为方式趋向趋于对抗性、暴力化, 往往群体上访、阻塞交通、集会、聚众闹事、围堵党政机关等方式, 甚至采取自杀、自焚、打砸抢烧等极端方式。五是从社会效果看, 一旦农村群体性事件发生, 往往会对政府管理造成一定的负面效应, 对社会秩序和稳定造成程度不同的负面影响。

二、农村群体性事件产生激化的成因分析

农村群体性事件之所以频频发生, 从行政法治的角度看, 主要有以下成因。

1.行政权力的行使不规范

农村群体性事件从本质上来看是农民弱势群体表达自己利益需求的一种过激行为。农民之所以采取这种极端方式, 其直接或间接根源是政府权力行使不规范。政府权力行使不规范具体表现为几个方面。一是规范行政权力的法规和政策滞后。虽然目前我国处置群体性事件方面的法律法规涉及到《治安处罚法》、《刑法》、《集会游行示威法》及其实施条例、《信访条例》以及公安部《公安机关处置群体性治安事件规定》等法律、法规、规章, 但是, 我国在现有涉及群体性事件处置的法律法规中, 禁止性、义务性规定多, 尚未形成一个从权利的设置、组成到行使、保护的完整体系, 这种法制的缺位使政府行为失去了获得普遍认同的根基。而诸如在农村各地普遍存在的“增人不增地、减人不减地”的土地承包政策, 促生了大量无地又无经济来源的农民, 导致不满情绪。二是政府决策不当。农村许多重大的群体性事件, 往往是由政府错误的行政决策所导致。由于许多决策没有让农民参与、没有进行风险评估, 结果导致一些决策没有得到农民群众的拥护甚至抵触, 比如在“甘肃陇南事件”中, 当地政府若真有搬迁行政中心的意向, 那么对于如此重大的决策项目, 理应征求社会各界的意见, 而不是封闭决策, 结果这种决策成为该事件的导火索。三是行政乱作为、不作为。近年许多农村群体性事件, 其根源可追溯到执法人员野蛮执法、不严格执法或者放弃执法。由于执法不规范, 相对人不守法甚至抗法, 不仅法律实施的效果不佳, 而且引发诸多群体性事件。比如“贵州瓮安事件”中, 一些干部工作不作为、不到位, 被指随意动用警力, 群众意见很大, 导致警民关系紧张。

2.农民利益表达机制缺失

我国农村群体性事件的频频发生, 与农民利益表达机制缺失不无关系。无论是农民诉求组织, 还是农民利益表达制度, 都存在着导致群体性事件发生的缺陷。比如在云南孟连胶农事件中, 由于广大胶农的合理诉求长期无法得到解决, 结果导致群体性事件。目前, 绝大多数的农民利益表达都是以个人泄愤或小团体的形式自发进行的, 呈现出高度分散化的特点, 缺少利益表达的组织依托。在我国, 虽然工人有工会、企业家有企业家协会、作家有作家协会等等, 但是, 农民作为我国人口最多的群体, 他们既没有自己的全国性组织, 也没有专业化的利益代言人, 甚至没有真正与自己利益基本一致的全国性的行业协会, 这一状况决定了农民利益诉求表达的无效。事实证明, “当一个社会中各种成分缺乏有组织的集团, 或无法通过现存的有组织的集团充分代表自己的利益时, 一个偶然的事件或一个领袖的出现都可能触发人们积蓄的不满, 并会通过难以预料和难以控制的方式突然爆发”。[2]因此, 当农民的权益受到侵害, 无法在自愿基础上建立一个维护自身利益的代表性组织及通过正当渠道表达农民的利益时, 农村群体性事件便会爆发。与此同时, 由于受传统法律文化的影响以及司法权威的现实, 农民仍怀有“拦车陈情告御状, 击鼓鸣冤盼青天”情愫, 遇到官民矛盾纠纷时往往“信访不信法、信上不信下”, 把问题的解决寄托在上级领导的批示上, 而在众多的上访中真正得到领导过问解决的微乎其微, 于是农民往往采取扬言爆炸、自杀等过激方式引起高层领导的注意, 结果造成社会秩序紊乱和无序。而基层政府由于维稳的需要, 往往无原则满足上访人要求, 甚至花钱买平安、不惜采取强制截访、限制人身自由等手段, 进一步恶化了官民关系。

3.基层“官民”关系失范

在我国公共管理中, 传统的官本位、权力至上的观念可谓根深蒂固。在基层政府中, 不少官员仍然唯我独尊、高高在上, 无视广大老百姓的切身利益, 甚至动不动对老百姓盛气凌人, 为非作歹, 很容易导致干群关系紧张甚至引发群体性事件。在行为手段上, 一些基层政府不是平等地与民众交流, 妥善的化解矛盾, 而是动辄命令、强制的做法, 随意动用警察, 采用暴力手段平息人民内部矛盾和纠纷。在有些官员看来, 农民低人一等, “农民维权”往往被视为“抗法”, 甚至广大农民被污蔑为“刁民”、“暴民”。一旦出现农民基于利益诉求的偶发性事件, 有的地方政府倾向于将事件定性为“敌我矛盾”。“多年来我们处理群体性事件时的两个惯用语——‘不明真相的群众’和‘少数人操纵’, 也明显体现了将群体性事件刑事化、政治化的重要特征”。[3]在这种群体性事件刑事化、政治化的情形下, 广大农民群众自然会以同样的态度和行为对待政府, 政府与农民之间的关系变得极为紧张。由此可见, 农村群体性事件发生的重要原因之一是部分政府官员未能真正以人为本的理念, 未能正确处理官民关系, 角色错位、行为失范, 致使矛盾愈演愈烈, 引发群体性事件的发生。

4.法定救济渠道不畅

司法是维护社会正义的最后防线, 司法不公、司法腐败、法定救济渠道不畅, 不仅严重影响人们对司法的信任, 而且也直接或间接引发不少群体性事件的发生。比如有的地方政府指令法院必须按照自己的意志办, 还规定土地拆迁案件或土地征用案件不许受理、不许立案;有的地方片面强调提高“撤诉案件率”, 法院和政府联手动员原告“撤诉”, 软硬兼施, 不达到目的决不罢休。凡此种种, 不一而足。由于法定救济渠道难以起到农民权利保障的功能, 政府又违法行政, 侵害农民权益, 如此势必造成官民关系对抗, 引发群体性事件。不仅如此, 目前法院对群体性纠纷的现有审理机制具有的特点是:分别处理模式、适用普通程序审理的比例较高、以判决方式结案占主体地位, 此种审理机制导致了群体性纠纷化解上的四个问题与障碍, 即“审判的特殊性质难以消减群体性纠纷冲突的激烈程度”、“简易程序低适用率难以满足处理群体性纠纷的效率要求”、“个案先行难以保证审理质量”、“涉政府因素的存在使得调解比例偏低, 间接影响处理效果”。[4]正是由于司法制度本身的缺陷, 司法在解决社会矛盾纠纷的公信力不足, 因此, 农民遇到权利救济想到的往往不是提起诉讼维权, 而是走上漫漫信访路, 甚至寻求制度化抗争。

三、农村群体性事件的行政法防治对策

笔者在分析了导致农村群体性事件产生激化的原因之后, 下面将对症下药, 提出农村群体性事件的行政法防治之策。

1.加强约束公权力的立法, 规范政府权力的行使

一是要完善对行政权力进行规范的法律、法规, 预防农村群体性事件。首先, 在立法内容上, 既要重点解决好土地征用、房屋拆迁、环境保护等重点领域的立法问题, 又要考虑到农民作为弱势群体的立法保护问题, 制定诸如《社会救助法》、《济贫法》等一系列保障农民切身权益的法律、法规。与此同时, 要修改完善现有处置群体性事件方面的法律法规有关义务性规定, 增加公民权利保护的完整体系, 并根据《突发事件应对法》的精神, 在时机成熟时制定一部《群体性事件应对条例》等行政法规或地方性法规。在立法方式上, 既要扩大公众参与立法的途径, 创新参与立法方式, 完善立法听证、专家咨询论证以及公开征求意见、听取和采纳意见情况说明制度, 保证公众意见和建议得到充分表达和合理的诉求、合法的利益得到充分体现, 又要改革部门起草法律制度, 探索建立多元化的法规规章起草工作机制, 完善委托起草和立法机构、专家学者等联合起草的方式, 克服立法过程中的部门利益化倾向, 让立法更加体现广大人民的意志, 顺应民心, 反映民意。[5]

二是要加大政府实施法律、法规的力度, 减少农村群体性事件。首先, 要完善地方政府决策制度, 切实将公众参与、专家论证和政府决策结合起来, 提高决策的科学化、民主化水平, 从源头上预防和化解矛盾冲突。对与农民群众利益密切相关的重大事项, 必须通过各种途径广泛听取农民群众意见, 在真正让农民群众充分表达诉求, 充分采纳群众意见的基础上制定具体决策方案, 以最大限度地保障农民群众的利益。要依法建立决策风险评估制度, 对于那些涉及广大农民群众切身利益的、只有经过评估得到大多数农民群众认可的方案才付诸实施, 尽可能减少产生矛盾的隐患。其次, 要严格实施法律、法规。目前, 许多农村群体性事件与基层政府的乱作为、执法不公有关, 也与基层政府工作人员的不作为有关, 不积极化解处置本来并不严重的矛盾和纠纷, 结果引发更为严重的群体性事件。为此, 笔者认为, 要预防化解农村群体性事件, 就要切实推行“透明行政”, 及时公开政府信息, 防止有碍于危机管理的谣言扩散, 保障广大公民的知情权和监督权;就要建立健全类似《湖南省行政程序规定》的执法程序规定, 从程序上规范政府执法行为;就要建立严格的执法责任制度, 对事件处理当中一些行政人员违法、不当的行政行为要进行制裁、追究, 使之时刻牢记自己的职责使命, 不敢僭越权力的界限, 更好地为农民群众服务。

2.建立农民诉求的组织, 健全农民利益表达机制

要有效抑制群体性事件的爆发, 就要发挥社会组织在扩大农民参与、反映农民诉求方面的积极作用。鉴于我国不少利益群体已经建立起自己的组织并且发挥了很好的利益表达功能, 我们有必要尽早成立各种类型的代表和维护农民利益的组织, 如农会、农协、农业合作社、农民联盟等等, 以克服农民利益表达的分散化和个体化的弱点, 使农民能够以一个组织整体的形象出现在政治舞台上, 有力地表达和维护自身的利益诉求, 进而最大限度地争取和保障自身的利益。同样, 对于进城务工的农民工, 也应该依照工会法, 成立独立的、完全维护自身权益的工会组织, 发挥其凝聚群体利益的作用, 以保障他们利益诉求的顺畅。[6]为此, 基层政府应该尽快从政策法规、资金投入、管理方法等方面加强对农村社会组织的培育和扶持, 使之承担起代表和维护农村各组织成员不同利益的责任, 从而引导农民以理性合法的形式表达利益要求、防止矛盾激化。与此相关的问题是, 要正确处理好乡镇政府与社会组织的关系以及村委会与社会组织的关系, 充分发挥各自组织在农民利益表达中的作用和功能, 形成国家、社会组织和农民之间的良性互动机制。

要有效防治农村群体性事件, 还要慎用信访制度, 健全利益表达平台。鉴于信访制度作为一种人治色彩浓厚、信访功能错位、司法权威消解的制度, 我们需要慎用信访这种行政手段解决包括群体性事件在内的各类社会纠纷。正如有学者所言, 要重新认识信访功能, 严格限制信访范围, 使信访回归到下情上达、了解信息、转交信件的最初定位, 尽可能限制信访在案件实体处理方面的功能, 将各类涉法涉诉信访案件剥离至司法救济渠道。[7]只有尽可能限制信访在案件实体处理方面的功能, 打破“信访不信法、信上不信下”局面, 将绝大多数纠纷都纳入司法救济这种高级纠纷解决机制, 才能真正化解农村群体性事件。当然, 信访制度在化解农民群体性事件的功能弱化, 并非意味着政府可以无所作为, 实际上, 政府在许多领域可以建立健全农民利益的表达平台, 比如基层政府在规范现有各种利益表达渠道的同时, 还可借助大众传播媒体和现代网络技术等平台来拓展利益表达渠道;对涉及农民切身利益的事项, 可组织召开决策听证会制度, 让广大农民理解和认同政府的决策, 从而从根源上防治官民冲突和群体性事件。

3.理顺地方“官民”关系, 打造官民平权型政府

要有效化解因“官民”关系紧张而导致的农村群体性事件, 首先要真正树立官民平等的法治意识, 正确处理公权力与私权利的关系。要让人们特别是官员认识到法治的要义不是官员治民, 而是依法治官。只有把公权力驯服在特定的“牢笼”里, 公权力的界限划定在特定的“疆域”内, 真正做到习近平同志所要求的“权为民所赋, 权为民所用”, [8]才有可能让公权力行使者真正为广大农民群众提供实实在在的公共服务, 才有可能真正改善“官民”关系, 切实预防“官民冲突”的产生和加剧。在“权由民所授, 权为民所享”的宪政观念支配下, 我们要建立起新型的“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的真正的“平权型政府”。这种平权型政府意味着在和谐社会环境中政府与公民关系的重新定位, 表明政府要实现的目标是其与公民关系的平等化, 或者说要实现政府与公民之间在法律地位上平等的目标。[9]只有政府真正转变角色, 以对等的身份对待包括农民在内的广大公民, 政府行为才能得到公民的真心拥护, 实现官民和谐。

与传统的压制、管制型政府不同, 官民平权型政府的打造, 需要政府角色和政府行为的双重改变。一是改变传统政府的角色, 实现公私合治。新公共服务理论认为, 在一个具有积极公民权的社会里, 政府的角色已发生了变化, 公共行政官员将日益扮演一种提供服务的角色——一种调解、中介、申说、裁判的角色。只有发挥政府和社会两方面的积极性, 各司其职, 协调发展, 合作共治, 才能确保和提高政府的回应性, 实现对公共事务的有效治理。二是重塑政府行为, 增强行为的社会回应性。政府依靠的将不再是管理控制的方法, 取而代之的是促进、当经纪人、协商以及解决冲突的技巧。为此, 要建立多元对话沟通机制, 确保基层政府与农民群众联系的渠道畅通, 通过发挥社区和加强农村自治组织的功能, 对农民提出的、需要政府予以解决的问题及时作出回应, 避免矛盾激化升级。

4.整合现有救济资源, 畅通行政法律救济渠道

农村群体性事件折射出我国目前行政法律救济制度的缺失, 而对群体性事件的积极防治亟需整合现有救济资源, 畅通行政法律救济渠道。一方面, 要整合现有法律制度资源, 充分保障农民群众的权利。首先, 在信访与法定救济渠道之间, 要限制信访在实体处理方面的功能, 集中矫正其不讲程序、缺乏规范、充满恣意的根本弊端, 将信访救济规范和改造为行政诉讼救济与行政复议救济的过滤机制及补充机制, 当然总的方向是要将绝大部分纠纷纳入到诉讼、复议、仲裁等等法定救济渠道之中。其次, 要充分运用现有的行政复议、行政调解、行政监察、行政仲裁、行政裁决等制度, 并且应理顺它们之间的关系, 充分发挥这些制度的重要作用, 从而解决“官民”矛盾、预防化解群体性事件发生。仅就行政复议而言, 由于行政复议制度功能定位上的偏差等种种不适应等原因, 行政复议制度目前远没有成为解决行政争议的“主渠道”, 行政复议制度的公信力受到质疑, 公民比较普遍存在的对“官官相护”的疑虑也远远没有消除。为此, 必须突出行政复议制度的主导功能, 把“维护群众合法权益、化解行政争议”作为设计和完善行政复议制度的着眼点, 将行政争议“化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部, 最大限度地维护群众合法利益”作为自己的工作目标。只有充分发挥包括行政复议制度在内的法定救济渠道的作用, 厘清他们之间的关系, 农村群体性事件才能得到最大程度的消解。

作为人民监督政府依法行政的重要方式, 法院的司法审查无疑大有可为, 而且应该成为预防化解农民群体性事件的主导力量。而要加大司法审查的力度, 就要尽快修改我国《行政诉讼法》, 尤其是要拓宽受案范围和原告资格、加大简易程序的适用、增加诸如团体诉讼类型等新型诉讼类型。譬如, 借助团体诉讼的方式使一些尚未造成严重后果的违法行政行为在初期得到及时纠正, 在群体性事件发生之后通过团体诉讼的方式使民众利益诉求获得妥善处理, 这是对比较传统的由个人提起的行政诉讼的一种制度创新, 可以达到节约司法资源、提高诉讼效率的目的。与此同时, 要加快司法体制改革, 改变法院“地方化”、“行政化”状况, 从而加强司法独立和权威, 防止置人民群众利益于不顾、对违法不当的行政行为一味迁就的做法, 坚决纠正“官官相护”、“权权交易”的行为, 杜绝“结案了事”的不负责任态度。总之, 必须在强化司法功能的基础之上, 增强司法的权威和公信力, 吸引广大农民选择法定渠道化解矛盾冲突。只有农民群众充分信任司法的权威和公信力, 他们才会走上依法维权的道路, 农民的利益诉求才可在法治框架内得到解决, 农民群体性事件才可能得以预防和化解。

参考文献

(1) 王彩元等.群体性治安事件紧急处置要领[M].北京:中国人民公安大学出版社, 2003.

(2) (美) 加布里埃尔.A.阿尔蒙德, 小G.宾厄姆.鲍威尔著, 曹沛霖等译.比较政治学:体系、过程和政策[M].北京:东方出版社, 2007.

(3) 吴兴民.抗争、表达与秩序重构:论群体性事件的政府治理新思维[J].政法学刊, 2009, (06) .

(4) 陈晓红.群体性纠纷的审理现状及应对方法[J].法律适用, 2010, (08) .

(5) 马怀德.预防化解社会矛盾的治本之策:规范公权力[J].中国法学, 2012, (02) .

(6) 吴佩芬.群体性事件与制度化利益表达机制的构建[J].思想战线, 2010, (04) .

(7) 马怀德.“信访不信法”的现象值得高度警惕[N].学习时报, 2010-01-25.

(8) 习近平.领导干部要树立正确的世界观权力观事业观[J].中国党政干部论坛, 2010, (09) .

农村突发事件 篇11

1 基本情况

2008年10月9日上午10时, 靖远县某镇一自然村李某为儿子举办婚庆宴席, 设宴60余桌, 累计约650余人就餐。宴席设在自家门前一片空地上, 厨房为临时露天搭建, 周围环境苍蝇较多, 卫生状况较差。主要就餐食品为凉菜 (熟驴肉、熟鸭、熟虾、凉拌豆芽、猪肘子、素腰花、花生米和酿皮) 、热菜 (鱼、大盘鸡、鸡汤、八宝饭、蒜苔炒肉、辣子炒肉、红烧肉和炖排骨) 和醪醩汤。其中熟鸭及部分熟肘子肉为外购食品, 酿皮为本村一农户家自制, 其余食品均为自家加工。就餐者中首发病例于餐后10小时 (当日20时左右) 出现发热、恶心、呕吐和腹泻等症状。自10日清晨7时起, 村卫生所陆续收治类似中毒病人, 遂怀疑为食物中毒, 并立即向镇卫生院报告。卫生院接到报告后立即组织人员进行调查, 并分别逐级向卫生局、卫生局卫生监督所和疾控中心进行了汇报。病情较重者被送往该镇卫生院和靖远县人民医院救治。

2 流行病学调查

当天在李某家用餐共有650余人, 发生食物中毒69例, 罹患率为10.62%, 无死亡病例。截止10月19日, 69名中毒患者已全部治愈出院。

2.1 年龄和性别分布

69例中毒者中, 男性41例, 占发病总数的59.42%;女性29例, 占发病总数的40.58%。发病年龄最小5岁, 最大73岁, 其中0~9岁3例, 占4.35%;0~19岁19例, 占27.54%;20~29岁9例, 占13.04%;30~39岁11例, 占15.94%;40~49岁7例, 占10.14%;50岁以上20例, 占28.99%。

2.2 潜伏期

发病时间集中在10月10日凌晨零点至2点左右, 潜伏期10~52小时。餐后10小时发现首例病人。

2.3 食谱调查

通过现场对所有患者发病前72小时食谱调查发现, 患者均有共同就餐史, 中毒症状基本相同, 最近时间就餐地点全部为李某家, 不存在进食市场食品或家中自带食品等情况。根据调查发现, 进食食物量少者发病较少或发病症状较轻, 未食用者不发病。

3 临床表现

中毒病人表现有头痛、头晕、恶心、呕吐、腹痛和腹泻, 并伴有发热等症状。其中腹泻以黄水样便为主, 占91.30% (63/69) ;腹痛表现以脐周阵痛为主, 占84.00% (5869) ;头晕者占88.41% (61/69) ;头痛者占72.46% (50/69) ;恶心者占72.46% (50/69) ;呕吐占32.00% (22/69) 。与中毒患者接触的人群未发现传染现象。

4 实验室检查

4.1 标本来源和种类

本次共采集标本23份, 其中患者粪便标本8份, 婚宴所剩的红烧鱼、馋味鸭、肘子肉、鸡肉、虾、熟驴肉、熟牛肉、甜醅子和凉拌酿皮等剩余食品15份。

4.2 检验项目及方法

23份标本均作沙门氏菌、志贺氏菌、金黄色葡萄球菌、副溶血性弧菌、蜡样芽胞杆菌、变形杆菌和病原性大肠埃希菌检验。检验方法分别依据中华人民共和国国家标准GB4789.4~GB4789.7、GB4789.10、GB4789.14―2003[1]和WS T9-1996文中附录A[2]进行。

4.3 检验结果

23份标本中, 分别在李某家婚宴剩余食物肘子肉和中毒患者魏某粪便中检出变形杆菌3株, 经培养、形态学和生化反应鉴定均为奇异变形杆菌, 检出率为13.04%;在凉拌酿皮中检出变形杆菌1株, 检出率为4.35%;在甜醅子中检出蜡样芽胞杆菌1株, 检出率为4.35%。

5 讨论

流行病调查结果显示, 69例患者具有共同进餐史, 未食者未发现类似症状, 没有人传染人的现象。中毒因素被排除后, 不再有新的病例出现, 符合食物中毒的特征。临床症状符合奇异变形杆菌和蜡样芽胞杆菌引起混合中毒的症状, 实验室检验结果也确认是一起由变形杆菌和蜡样芽胞杆菌共同引起的食物中毒。

变形杆菌广泛存在于自然界, 如土壤、水、垃圾、腐败有机物及人和动物肠道中, 所以食品受其污染机会较多。被污染食品在夏秋季高温下, 变形杆菌在食品中大量生产繁殖, 食用前未彻底加热, 食用后即可引起食物中毒。中毒食品以动物性食品为主, 特别是熟肉及内脏的熟制品, 其次为豆制品和凉拌菜。

蜡样芽孢杆菌主要存在于土壤、空气及污水中, 污染途径主要为泥土、尘埃、昆虫、不洁用具和食品从业人员的手。能够产生致吐肠毒素和致泻性肠毒素, 进食受蜡样芽孢杆菌污染的剩米饭、肉类制品、剩菜和凉拌菜极易发生中毒[3]。

农村自办酒席一般参加人数较多, 大部分在自家加工制作, 加工条件简陋, 卫生设施差, 不具备食品加工的基本布局和生熟分开的条件, 无专用加工工具。从本起食物中毒现场调查情况看, 李某家举办婚宴的当天天气晴朗, 气温较高, 食品加工在露天进行, 周围环境苍蝇较多, 卫生状况较差, 生熟混放, 生熟食品用具交叉混用, 极易造成食品污染, 同时, 由于农村自办酒席桌数量大, 帮厨人员众多, 且食品操作人员均为本地农民, 均未经过从业人员健康体检及卫生知识培训, 卫生健康知识缺乏, 加工操作不规范, 容易引起食物中毒。

6 建议

为防止类似事件的发生, 应加强农村食品卫生监管, 特别是针对农村“红事和白事”建立长效监管机制。加大基层公共卫生体系建设, 强化乡镇卫生院及村卫生所的公共卫生职能, 组建乡级助理卫生监督员 (卫生院公共卫生人员) 和村级食品信息员 (村医和村干部) 。

由村医和村干部做好农村厨师的调查摸底工作, 建立农村厨师基本信息档案, 将其纳入到食品卫生从业人员的管理中来。现今的制度或一般做法是对有实体店的从业人员实行健康准入制度, 但对没有实体店的乡村个体厨师则没有具体的管理规定, 因此, 建议从制度上确立对乡村无实体店的食品从业人员的卫生监管, 在乡村卫生监督员或村干部的配合下, 落实健康准入制度, 每年对其集中进行一次食品卫生知识培训, 并办理健康证。对农村自办聚餐酒席实行申报制度和监督制度, 乡级助理卫生监督员要切实加强对本辖区内聚餐的监督管理, 凡在辖区内自办聚餐100人以下的酒席, 提前两天由村委会督促户主向村级食品信息员申报, 同时向乡级助理监督员报告, 内容包括宴席举办人、承办厨师基本情况、举办地点、时间、人数和人员来源、场地卫生条件以及菜肴清单等。乡级助理卫生监督员对现场进行监督审查。就餐人数超过100人的酒席必须由乡级助理卫生监督员提前3天向县、区卫生监督所报告备案, 并由县、乡监督员共同监督指导。

签订乡村厨师制作家庭宴席食品卫生安全承诺书, 由卫生行政部门牵头, 卫生监督部门业务指导, 村委会配合, 乡级助理卫生监督员和村级食品卫生信息员予以落实。加强农村地区食品卫生健康相关知识的宣传与培训, 提高广大农民群众的卫生意识和健康意识, 通过普及健康知识, 使农民群众养成良好的卫生习惯, 引导规范管理和操作。乡、村级食品卫生监督管理人员要加强信息收集和反馈, 对农村自办酒席户进行卫生知识培训与指导, 尽可能减少食物中毒的发生。

参考文献

[1]中华人民共和国国家标准.食品卫生微生物学检验GB/T4789.4、GB/T4789.5、GB/T4789.6、GB/T4789.7、GB/T4789.14[M].北京:中国标准出版社, 2003:19-95.

[2]中华人发共和国卫生行业标准.食品卫生国家标准汇编 (5) 变形杆菌食物中毒诊断标准及处理原则[M].北京:中国标准出版社, 1999:306-308.