司法体制变革

司法体制变革（精选4篇）

司法体制变革 篇1

无论从哪个标准来看, 城乡政治发展都意味着城乡政治治理功能的完善和执政能力的提高。在这里, “治理”与“管理”是不同的, 治理是当代政府管理的一种新形式, 是“以民为本”的新管理方式, 是公共行政改革的产物。美国学者M.P.托达罗指出“公共行政是发展中国家最短缺的资源”[1]。“以民为本”的治理就是善治 (good governance) , 善治就是政府通过公共行政依据制度使公共事物所覆盖的公共利益最大化与最优化的社会管理过程, 其本质特征是政府和公民对社会公共事务的合作管理。治理的主体是政府与民间公众, 治理的对象是公共事务, 治理的基本构成要素是合法性 (legitimacy) 、透明性 (transparency) 、责任性 (accountability) 、法治 (rule of law) 与回应 (responsiveness) 、有效 (effectiveness) [2]。治理依据的是经济制度、政治制度、社会制度与文化制度等, 治理的功能是民众公共利益总体上的最大化与结构上的最优化。要想使中国的城乡治理达到善治的理想目标, 就需要对城乡治理体制进行根本性的变革。

1 变压力型治理体制为激励型治理体制

中国虽然已经改革了20多年, 但计划体制的影响仍然存在, 压力型治理体制还在起着主要的作用。本着先经济改革、后政治改革的思路, 中国已在市场经济中引入许多先进的、合理的、高效的因素, 但是, 在政治上的改革步伐却远不及经济改革走的快。当然, 出于对国家政局稳定的考虑, 出于对国际复杂形势的考虑, 后改革政治也是有理由的。现在看来, 政治意义上的现有治理体制已经到了阻碍经济改革进程、吞噬经济改革成果、扭曲人们认知原则的程度。所以, 为了确保中国共产党的领导地位, 为了确保经济改革成果为公众所共享, 为了确保人们已经形成的对未来的美好预期, 为了确保中国成为有文化底蕴的新的大国, 我们必须在此时痛下决心对压力型治理体制进行改革。

1.1 压力型治理体制是计划体制的产物

计划体制的精髓是上级政府确定计划、下级政府完成计划。计划的内容可以是政治方面的、经济方面的、文化方面的、军事方面的与社会方面的计划, 计划的认领是通过上级政府对下级政府摊派来实施的, 计划的完成是以上级政府部门对下级政府部门任务执行情况的验收为标志的。计划是自上而下的, 无论怎样, 完成计划就成为下级政府责无旁贷的使命。压力型治理体制就是以计划为约束形式来进行治理的。计划体制的实质是专制主义。中国自古以来就是一个以专制主义统治见长的国度, 要想让专制主义彻底退出历史舞台, 既需要中国政府自身通过有限理性的反思向开明专制过渡, 又需要中国民众对民主政治的觉醒与争取。我们不可能设想通过一代人或几代人的努力就实现了民主政治, 也不可能设想专制主义形成的路径依赖会在短期内消失, 从这个意义上讲, 激励型治理体制的建立就是反对专制主义的开始。

1.2 压力型治理体制是有诸多弊端的

一方面, 压力型治理体制压抑了下级政府的积极性。对于省级政府、市级政府、县乡级政府而言, 多数还是有为民做实事、做好事之愿望的, 但这些有利于民众的好事、实事并不一定与上级政府下达的各项任务指标相吻合, 而各级政府中的不同级别干部的任命权又在上级党委。为了明哲保身, 一些干部自然选择以完成上级计划为主, 而将民众公共利益或公共需求暂且放在一边。另一方面, 压力型治理体制堵塞了民众权利实现的沟通渠道。民情民意要上行下达才可以使治理走向“善治”。然而, 压力型治理体制是以上级政府意识为转移的治理, 我们不排除有的上级政府是在充分了解了民情民意后才下达计划, 但这毕竟使民众权利的实现在一定程度上受到影响。再一方面, 压力型治理体制激化了干群矛盾。为了完成上级下达计划指标任务, 一些地方政府特别是乡镇政府中的官员与职员采取粗暴手段借机欺压百姓之事时有发生, 这极大的降低了政府在群众中的信任度。

与压力型治理体制弊端形成鲜明对比的是, 激励型治理体制具有诸多优点。

1.2.1 变被动治理为主动治理

城乡各级政府不再像以往那样, 坐在封闭的办公室内办公, 而是深入到城乡社区、工厂、企业、田间地头去了解民情民意甚至民怨, 使过去群众找干部转变为干部联系群众, 积极主动的把问题彻底解决。

1.2.2 变压制为疏通

过去局部地区群众上访, 城乡各级政府多采取压制的办法, 结果越压制民愤越大, 越压制事态越向极端发展;而现在则是要疏通基层群众反映问题的渠道, 逐渐化解各层次存在的矛盾, 让“以民为本”落到实处, 让稳定发展具有根基。

1.2.3 变责任模糊为分工明确

过去一旦有涉及到城乡基层群众切身利益的事情, 往往出现互相扯皮、相互推诿的情况, 很多小事就是在地方政府官员不作为或乱作为的情况下而愈演愈烈的。为了杜绝这些情况的再次发生, 今后要在分工明确的状况下, 分清各级政府各部门的责任, 做到各司其职。

1.2.4 使权力远离权利, 为权力复归权利

过去专制主义在广大干部中或多或少的影响着他们的思想与行动, 处处以“官本位”、“权本位”自居;现在则要还权于民, 让群众真正具有发言权、建议权、监督权、决策权, 上级政府可以任命干部, 基层群众有权利对贪污腐败的干部说“不”, 让权力真正回归到权利的初始位置。这样做, 既可以形成新形势下的新干群鱼水情, 又能调动城乡政府中廉洁勤政型干部的积极性、主动性与创造性, 还能在开发民智与集中民意的基础上实现真正意义上的民权。

2 变权利约束型治理为权利给予型治理

有学者用这样的语言来概括“三农”问题, “农业成为效率低下的脆弱产业, 农村成为贫困的代名词, 农民最终成为最大的弱势群体。[3]”现实的确如此。当我们深刻思考“三农”的成因时, 却发现这些无不与城乡治理的权利层面的价值取向有关。农民之所以成为经济上贫穷的弱势群体, 根本原因在于他们首先是政治上的弱势群体。对于农民来说, 他们要么没有权利、要么权利受到种种限制, 而这正是我们所讲的“权利约束型”治理的表现形式。

权利约束型治理约束的不仅仅是农民的权利, 还约束了基层政府特别是县乡政府的权利和媒体监督的权利。以农民的权利为例, 农业成为脆弱产业无不与农业投资少且投资效率低下有关。一方面, 农业对与自己切身利益相关的农业投资问题无发言权, 更无投资决策权, 投资与不投资以及投资多少全部是上级政府说了算, 而且农业投资率年年呈下降趋势并无人来加以管理。另一方面, 农民对于农村的恶势力与违法乱纪甚至贪污腐败欺压百姓的干部没有揭发检举的权利;即使有的干部被检举了, 也因为被检举者权力远远大于检举者的权利而使检举者遭受打击报复之苦, 这样干部领导下的乡村治理又如何能真正贯彻中央惠民利民的政策与法令呢?第三方面, 对于农民的社会保障权利, 又有谁能听取农民的社会保障诉求, 各级政府官员都在为自己的社会保障努力, 而农民既没有社会保障权利的代言人, 自己又无渠道无门路去反映他们的实际需求。因此, 农民的多种权利受到了各种形式的限制。

权利约束型治理的另一个特征是基层政府的权利也受到了种种限制, 或者说, 存在城乡上下级政府间权利的不平等。通常情况下, 是上级政府挤占下级政府的权利空间。以中国的税制改革为例, 1994年分税制改革后, 由于中央对地方没有建立起透明的规范的制度化转移支付, 致使农村公共事业投入与农业基础设施投入以及农村治理成了无源之水;2002年, 中央试行的农村税费改革, 取消了种种集资、乡五项统筹、村三项提留、政府性基金以及乱罚款和乱摊派;2004年又提出“五年内取消农业税”;2005年就取消了农业税。这固然从总体上减轻了农民负担, 但是乡镇政府因为几乎没有了财政权利、用人权利, 而上级又一味的将各项事权交于乡镇政府, 令其完成, 显然是中央政府与基层政府之间权利的不平等。由于基层政府没有了“财权”, 又没有转移支付加以弥补, 致使县级政府与乡级政府中想为群众做实事、做好事的干部也无能为力。在现行的权利约束型治理体制中, 基层政府不仅丧失了与上级政府谈判的权利, 而且还要疲于应付来自省、市等上级政府的各种评比、验收、达标、检查等, 那么, 无“财权”的县乡政府招待费用又从何出呢?无“财权”与“人权”却有“事权”、无谈判权利却有招待义务的状况又能维持多久呢?

基层政府的权利受到种种约束, 这并不等于基层政府的权力没有偏离正轨;上下级政府间权利的不对等, 并不等于上级政府自身权力复归了权利。只要是有权力的地方, 权力就有可能偏离正轨, 权力就有可能背离权利。为了防止权力偏离正轨, 监督就必不可少, 而监督权力行使的最好主体是媒体, 因此, 媒体是否有监督权就成为悬在权力头上的“尚方宝剑”。中国是一个大国, 中央政府的监控能力是有限的, 监控范围也是有限的, 而能够代替中央政府对包括中央政府在内的各级政府的监督就成了媒体责无旁贷的义务与权利。现在的问题是, 中央政府是否赋予了媒体这样的监督权利;如果赋予媒体权利的话, 在媒体行使监督权利时会不会受到各方面的阻碍。

答案应该是不完全肯定的。在中国, 中央电视台、中央广播电台等中央媒体只能监督地方政府的权力行使, 甚至在没有得到批示与允许前是不敢也不能对贪污腐败者与违法乱纪者进行报导的, 那么, 各地方电视台等地方媒体就更不敢“以下犯上”去监督上级政府了。在媒体自身应该拥有的权利而没有充分发挥出来的情况下, 在中央政府因信息不对称和行政能力有限的条件下, 各级地方政府特别是乡镇政府官员不作为或乱作为的事情便时有发生。中国媒体的半开放状况主要还是与计划经济时期形成的“主流媒体是党的喉舌”这样严重的意识形态有密切关系, 这其实是将媒体的监督功能弱化而将媒体的政治统治功能强化的一种做法。20世纪初, 美国不就是因为有了像贝塔尔一样众多以揭露政府官员丑闻与罪恶为已任的“扒粪者”的出现, 才使得资产阶级政治向前迈进了一步吗!要让违背人民根本利益的官与事曝光成为普遍现象, 还需要很长一段路要走。

总之, 权利给予型治理是还权利于民、还权利于基层政府、还权利于媒体的新型治理方式。它的本质在于让城乡居民懂得什么是权利、怎样使用自己的权利。它的目标指向是实现官与民、上级政府与基层政府、媒体与受众之间权利的平等。它的基本功能是为民主政治奠定坚实的基础。

3 变人治型治理为法治型治理

当前的中国社会正处于重要的转型时期, 在这一转型期内, 价值颠覆, 道德准则失范, 其原因归结为我们在极力增加物质财富的同时却忘记了约束物质财富获得渠道的“围墙”——法律。人类历史告诉我们, 每一次人类物质需求急剧增加时, 都必将对法律提出更高的要求;每一次人类在复杂生活意义面前感到迷茫的时候, 都把希望寄托于法治。然而如果法律是当权者集体利益的维护形式的话, 那么, 法治型治理的对象只能是无权利与权力的普通民众。或者说, 依法治国中“法”是为保护谁的利益而制定的法律, 这是至关重要的。倘若法律本身有瑕疵的话, 那么有法比无法更可怕。这是其一。其二, 在已有法律反映并且维护了城乡居民根本利益时, 城乡政府若根据自己主观意志而不根据法律治理城乡则是典型的“人治型治理”。

从“人治型治理”到“法治型治理”要跨越三大障碍:

3.1 宪法实施机制

自建国以来, 中国的全国人民代表大会已经对宪法进行了4次修改。然而, 一次又一次的修宪并不是城乡居民真正关心的, 老百姓最关心的是已有的宪法是否得到了很好的实施。宪法是一个国家的根本大法, 宪法也是城乡各级政府必须遵循的法律。如果宪法都不能获得很好的实施, 那么无论修改的多么完美的宪法条文规定都是没有意义的;反过来, 如果宪法获得了有效的实施, 那么无论什么宪法缺陷都可以在解释和实施中被发现并纠正[4]。修宪过程必须抛弃形式主义, 必须以现实主义为指导思想, 必须沿着符合民众需要的路径设计方案, 这样的修宪才有意义。修宪是为了使宪法实施机制更有效率, 是为了让更多城乡各级政府官员了解、认识、理解宪法, 并按照宪法进行城乡治理。因此, 建立宪法实施机制是中国政治走向宪政的第一步。

3.2 清理和修改与宪法相冲突的其他法律, 构建法律规范审查制度

无论是全国人大制定的各项法律, 还是地方人大制定的法律法规, 都在不同程度上存在着与宪法的立法精神与价值取向相违背的地方, 其结果是不同层次的法律法规之间相冲突。这既损害了整个国家的宪法和法律秩序的统一与完整, 也给司法部门在执法过程中不知按哪一部法律法规处理而带来迷惑与矛盾, 而且还会使法律本身丧失它的威严与威力。因此, 法律规范审查 (review of legal norms) 就是中国从“人治型治理”走向“法治型治理”需要跨越的第二大障碍。所谓“法律规范审查”是指依据上位法对下级法律规范的审查。按照审查依据和审查对象, 法律规范审查包括3类: (1) 法律的合宪性; (2) 法律以下的法律规范的合法性, 包括行政法规、地方性法规、规章以及规章以下的规范性文件的合法性, 这里是指广义上的下位法符合上位法的法律等级秩序; (3) 法律以下的法律规范的合宪性。如果地方人大制定的行政法规、地方性法规不合宪法的话, 则是以法的形式剥夺和侵害公民的利益, 形成“多数人暴政”的局面[5]。在实践中, 侵犯公民权利最严重、最频繁也最隐蔽的往往并不是全国人大及其常委会制定的中央立法, 而是大大小小的“文件”、“规定”、“指示”、“批复”等[6]。

3.3 权大于法的行政行为

法治是宪政的起点, 法治是宪政之路上不可超越的必经阶段;在普通法治都不完善的国家, 宪政必然是徒有虚名的。“法治型治理”的起点就是让权力在宪法的约束之内。但是, 仅有宪法是不够的, 还要有具体约束城乡各级政府官员行政行为的行政法。2003年中国颁布了行政许可法, 该法全面详细地规定了行政许可的设定、实施机关、实施程序和许可费用, 既体现了对国家权力的制约, 又体现了对公民权利的扩展;既体现了对立法权的制约, 又体现了对行政权力的制约;既体现了对中央行政立法权的制约, 也体现了对地方行政立法权的制约;既体现了对公民实体权利的尊重, 又体现了对公民程序权利的保障。法是人们行为的准则, 如果有一个人特别是高层政府官员践踏或破坏了宪法与行政许可法以及其它法律的话, 那么, 整个社会就会像多米诺古牌一样出现众多不守法的官员与民众。正是从这个意义上讲, 中国约束城乡各级政府官员的违宪违法行为远比约束城乡公民的违宪违法行为更具有示范效应与波及效应。鉴于此, 既要让权力服从法律, 也要让权利也服从于法律。只有这样, 才能构筑人人守法的法治社会。

参考文献

[1].[美]M.P.托达罗.第三世界的经济发展[M].中国人民大学出版社, 1998:221

[2].俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社, 2000:9-11

[3].任波.中国现代化的最大瓶颈[J].财经, 2004, (12)

[4].张千帆.建立中国的法律规范审查制度——兼对修宪理论的一点探讨[J].战略与管理, 2004, (2) :61-69

[5].Alexis de Tocqueville, Democracy in America, GeorgeLawrence (trans.) , J.P.Mayer (ed.) , New York:Harper&Row, 1969:250-254

[6].张千帆.三农问题的宪法学思考[J].法学研究, 2006, (4) :39-50

司法体制变革 篇2

2015-04-14 10:21:53 《史学月刊》 贾玉英

中国古代地方监察体制在安史之乱以后发生了重大变革。其变革的意义不仅在于唐宋监察制度的演变，而且标志着我国封建社会地方监察制度进入了新的发展阶段。

中外学者对“唐宋变革”的研究多集中在经济关系变革、思想转型、文化差异等问题上（注：参见李华瑞的《20世纪中日“唐宋变革”观研究述评》（《史学理论研究》2003年第4期）、罗祎楠的《模式及其变迁——史学史视野中的唐宋变革问题》（《中国文化研究》2003年夏之卷）。），很少探讨唐宋监察制度变革。从对中国古代监察制度的研究成果看，唐宋监察制度的断代论著虽然不少（注： 徐连达、马长林：《唐代监察制度述论》，《历史研究》1981年第5期；何汝泉：《唐前期的地方监察制度》，《中国史研究》1989年第2期；贾玉英：《宋代监察制度》第8、9章，河南大学出版社1996年版；邓小南：《略谈宋代对于地方官员政绩之考核机制的形成》，《庆祝邓广铭教授九十华诞论文集》第239～247页，河北教育出版社1997年版；胡沧泽：《唐代监察体制变革》，《福建师范大学学报》2001年第3期；刘长江：《中晚唐监察体制与宦官专权》，《山东师范大学学报》2002年第5期，《中晚唐监察体制与政局》，《四川师范学院学报》2002年第3期。），但至今尚无唐宋地方监察制度变革的论文。本文参考现代政治学的体制概念，对唐宋地方监察体制变革的进程、线索和主要原因等问题作初步探讨，提出了唐宋地方监察体制变革是我国封建社会地方监察制度前后期分界线的看法。

一、变革之历程

（一）唐朝前期：使臣监察系统复杂多变

唐朝前期的地方监察体制主要由御史台出巡的监察御史和朝廷派出的监察使臣组成。监察御史“奉制巡按”，“持有制命”，[1]（卷六○）“掌分察巡按郡县”[2]（卷四四），代表朝廷意旨处理重大刑狱或贪赃案件，有极高的威望，正如监察御史韦思谦所说，“御史出使不能动摇山岳，震慑州县，为不任职”[3]（卷一一六）。光宅元年（684）九月，武则天设置了左、右肃政台。左肃政台“专管在京百司及监军旅”。右肃政台“按察京城外文武官僚”，[1]（卷六○）。“以澄郡县”。肃政台“每年春秋发使，春曰风俗，秋曰廉察”，用四十八条“以察州县”。延载年间以后，御史出使无定制，“奉敕乃巡，不每年出使也”。[4]（卷二四）

唐朝前期朝廷派往诸道的监察使臣，名称繁多，经历了一个复杂的演变过程。这个过程大体可分为三个阶段。

自太宗贞观八年至睿宗景云二年为第一阶段，即十道巡察使阶段。贞观八年（634）正月，太宗“分遣萧瑀、李靖、杨恭仁、窦静、王珪、李大亮、刘德威、皇甫无逸、韦挺、李袭誉、张亮、杜正伦、赵弘智等，巡省天下”，“延问疾苦，观风俗之得失，察政刑之苛弊”。[1]（卷七七）贞观二十年（646）正月，太宗“遣大理卿孙伏伽等，以六条巡察四方，黜陟官吏”[1]（卷七八）。龙朔三年（663）八月。唐高宗“遣按察大使于十道”[3]（卷三）。神龙二年（706）二月，唐中宗“选左、右台及内外五品以上官二十人，为十道巡察使，委之察吏抚人，荐贤直狱，二年一代，考其功罪而进退之”。当时的易州刺史姜师度、礼部员外郎马怀素等人“皆预焉”。[5]（卷二○八）“凡十道巡按，以判官二人为佐，务繁则有支使”。唐中宗朝十道巡察使及判官、支使的设置，标志着唐代十道巡察体制的正式确立。

自睿宗景云二年至玄宗开元二十一年为第二阶段，即十道按察使阶段。唐睿宗朝对地方监察使臣系统做了一些调整。景云二年（711）六月，睿宗在十道巡察使之外，“又分天下置汴、齐、兖、魏、冀、并、蒲、鄜、泾、秦、益、绵、遂、荆、岐、通、梁、襄、扬、安、闽、越、洪、潭二十四都督，各纠察所部刺史以下善恶”，只有“洛及近畿州，不隶都督府”。睿宗以都督监察地方的做法，遭到了不少官员的非议。太子右庶子李景伯等人上疏反对说：“都督专杀生之柄，权任太重，或用非其人，为害不细；今御史秩卑望重，以时巡察，奸宄自禁。”其后，睿宗罢都督监察之任，“但置十道按察使而已”。至此，十道按察使取代了十道巡察使的监察职能。开元年间，唐玄宗曾几次废置右御史台和十道按察使，调整地方监察体制。先天元年（712）二月，“废右御史台”。开元元年（713）九月，又“复置右御史台，督察诸州，罢诸道按察使”。[5]（卷二一○）翌年二月“复置十道按察使”。开元四年（716）闰十二月，“罢十道按察使”。[5]（卷二一一）开元八年（720）五月，再次“置十道按察使”。开元十二年（724）五月，又“停诸道按察使”。[5]（卷二一二）开元十七年（729）五月，“复置十道及京都两畿按察使”[5]（卷二一二）。

自开元二十一年至天宝十四年为第三阶段，即十五道采访或观察使阶段。开元二十一年（733），唐玄宗“分天下为十五道，每道置采访使，检察非法，如汉刺史之职”[2]（卷三八）。至此，十五道采访使制度正式取代了十道按察使制。开元二十五年（737）十二月，玄宗下令：“诸道采访使考课官人善绩，三年一奏，永为常式。”自此，诸道采访使掌握了地方官的考课之权。开元二十九年（741）七月，唐玄宗敕令采访使按察所部，“事须周细，不可匆遽，徒有往来”。之后，诸道采访使的权力越来越大。天宝九年（750）三月，玄宗下令限制诸道采访使的权力，云：“本置采访使，令举大纲。若大小必由一人，岂能兼理数郡，自今已后，采访使但察善恶，举其大纲。自余郡务有所奏请，并委郡守，不须干及。”[1]（卷七八）天宝末年，采访使兼任了黜陟使，权力进一步扩大。安史之乱爆发后，采访使监察体系逐渐破坏，唐朝的地方监察体制进入了新的发展阶段。

（二）唐后期至五代：新的监察体制出现及演变

安史之乱以后，“人户凋耗，版图空虚”[3]（卷一四五），唐王朝财政困难，不得不改革赋役制度。伴随赋役制度的改革，地方监察体制除了御史出巡体系之外，出使郎官、转运使、巡院等新的地方监察体系应运而生。

1.出使郎官的出现及其职能演变

自唐代宗朝始，出现了出使郎官访察地方的制度。大历六年（771）六月，代宗下诏云：

自今已后，所在不得闭籴及隔截榷税，如辄违犯，所由官节级科贬，仍委御史台及出使郎官、御史访察闻奏。[6]（卷**）

这是笔者目前所看到的文献中关于出使郎官监察地方之最早记载。唐德宗朝，连年灾荒，百姓缺衣少食，贞元六年（790）二月，德宗令地方官“赈赡优贷”以安天下，告诫“方镇牧守诚宜遵奉，如有违越，委御史台及出使郎官、御史访察以闻”。[6]（卷一五五）宪宗朝，针对节度使在辖区内擅加科率之状况，元和四年（809）闰三月，宪宗下令：“如刺史不承使牒，擅于部内科率者，先加惩责，仍委御史台、出使郎官、御史察访闻奏。”[1]（卷六八）朝廷虽然多次命令出使郎官、御史等访察“诸道违法征科及刑政冤滥”者，但出使郎官和御史“未尝举职”。元和七年（812）闰七月，宪宗再次下诏强调：“今后应出使郎官、御史所历州县，其长吏政俗，闾阎疾苦，水旱灾伤，并一一条录奏闻。”且强调出使郎官“宜委左右丞勾当”，“限朝见后五日内闻奏”，“如所奏不实，必议惩责”。[1]（卷六二）

唐穆宗、敬宗两朝，出使郎官监察的范围扩大到监察婚丧嫁娶等仪制和刑狱方面。长庆元年（821），穆宗令出使郎官和御史、诸道巡院等切加察访“天下州县”[7]（卷一○）。长庆三年（823）十二月，根据浙西观察使李德裕的奏请，朝廷规定：“百姓等丧葬祭，并不许以金银锦绣为饰及陈设音乐，其葬物涉于僭越者，勒禁”，如果地方官“不能节级惩责”，“委出使郎官、御史访察”。[1]（卷三八）唐敬宗即位后，针对节度使以向皇帝进奉为名增加榷税及婚丧嫁娶僭越规制的状况，特下令：“天下常贡之外，更不得别有进献，纵节度观察使入朝，亦不得进奉，诸道监军自今后在本道并入奏，并不得进天下所贡奇绫异锦”；“丧葬嫁娶、车马衣服，事关制度不合逾越，委中书门下明立科条，颁示天下，有不守者，御史台及出使郎官、御史严加访察，节级科处”。[6]（卷九○），宝历元年（825），唐敬宗令出使郎官和出巡御史严察地方刑狱，其诏书云；“天下诸州府县官吏，应行鞭捶，本罪不致死者，假以责情，致令殒毙”，“委御史台及出使郎官、御史等，切加察访，仍具事由闻奏”。[7]（卷七○）

唐文宗朝，出使郎官对地方官几乎无所不察。太和三年（829），文宗令出使郎官和御史等严加察访州县官“不守朝章”者。同年十月，文宗又下令规定：“天下除两税外，辄不得科配，其擅加杂榷率，一切宜停„„令御史台及出使郎官、御史并所在巡院严加访察。”[7]（卷七一）“天下诸州府如有冤滞未申，宜委御史台及出使郎官，察访闻奏。”[7]（卷一○）此令颁布之后，州县“或以督察不严，或以长吏更改，依前却置重困齐民”。太和七年（833）四月，根据御史台的奏请，文宗令擅自增加税率的州县官，限十日内，“具却置事由闻奏”，“出使郎官、御史令严加察访”。[1]（卷八四）开成元年（836）八月，文宗又下敕规定：刺史“如有贪残黩货，枉法受赃，冤诉不伸，拷笞无罪，有一于此，具状以闻，当加峻刑，投诸荒裔”，令出使郎官等“常加采访，具以事状奏申”。[1]（卷六八）武宗即位之初，地方“长吏不守法制，分外征求，致使力农之夫，转加困弊”。会昌元年（841）正月，武宗令“本道观察使每年秋成之时，具管内垦辟田地顷亩，及合征上供留州若使斛斗数，分折闻奏”。如果观察使“所奏数外有剩纳人户斛斗，刺史已下并节级重加惩贬”，令出使郎官、御史“访察闻奏”。[1]（卷八四）宣宗朝，令出使郎官监察包括观察使、判官在内的地方官吏。大中三年（849）二月，宣宗敕旨：“诸州刺史到郡，有条流，须先申观察使，与本判官商量利害，皎然分明，即许施行；如本是前政利物徇公事，不得辄许移改，不存勾当，踵前因循，判官重加殿责，观察使听进止，仍委出使郎官、御史常切询访举察。”[1]（卷六九）咸通元年（860）十二月，唐懿宗令出使郎官和知弹御史等，监察地方官吏在征收赋税中不执行朝旨的“抵违”[6]（卷四八八）者。

唐后期以出使郎官察访地方，是赋役制度改革出台后新的监察举措，也是使臣监察体系被破坏后中央对地方监察体制的一种补充，在当时的历史条件下，对制止地方官擅加杂税、草菅人命、缓和社会矛盾等，均起到了一定的积极作用。

五代后唐仍以出使郎官和御史监察地方。天成二年（927）六月，明宗重申唐穆宗长庆三年“委出使郎官、御史察访”[8]（卷八）地方官的命令。

2.转运使与巡院的出现及其职能演变

唐代宗朝除了以出使郎官察访地方之外，还出现了转运使察访地方的新现象。永泰元年（765）十二月，代宗下敕：

如闻诸州承本道节度、观察使牒，科役百姓，致户口凋弊，此后委转运使察访以闻。[2]（卷一一）

唐后期以转运使察访地方，开了北宋转运使监察府州军监制度之先河。

在赋役制度改革的背景之下，转运使和度支使设在诸道的巡院也逐渐演变为地方监察体系。巡院设置于唐代宗广德初年。刘晏为户部尚书，“始以盐利为漕佣，自江淮至渭桥，率十万斛佣七千缗，补纲吏督之，不发丁男，不劳郡县，自古未之有也。自此，岁运米数千万石，自淮北列置巡院，搜择能吏以主之”[2]（卷四九）。之后，诸道逐渐设置了巡院。巡院设置之初，其主要职能是管理漕运事务，无监察之任。元和四年（809）十二月，根据御史中丞李夷简的请求，宪宗下敕：

远处州使，率情违法，台司无由尽知；转运使、度支悉有巡院，委以访察当道使司及州县，有两税外榷率及违格敕文法等事状报台司。[5]（卷二三四，注文）

自此，诸道盐铁、转运、度支巡院有了监察本道使臣和州县官的职能。翌年，宪宗再次下诏强调盐铁、转运、度支巡院的访察职能。

唐穆宗朝，诸道巡院的职能扩大到“察访天下州县”。唐敬宗即位后，继续令度支、盐铁巡院“切加察访”天下州县，[7]（卷一○）并规定“五年一定税，如有逃亡死损，州县须随事均补”，年终申报户部，“如有隐漏，委御史台及所在巡院察访闻奏”。[6]（卷四八八）唐文宗十分重视发挥巡院的监察作用。他在太和三年（829）的制书中强调：

天下除两税外，辄不得科配，其擅加杂榷率，一切宜停，仍令御史台及出使郎官、御史并所在巡院严加访察。[7]（卷七一）

太和七年（833），唐文宗又下诏强调：“诸道方镇刺史等，有聚敛货财、潜行馈遗者”，委度支、盐铁分巡院与御史台“同为访察，不得容蔽”。[7]（卷二九）同年七月，唐文宗令度支、盐铁分巡院官，访察本道观察判官对刺史的考察举奏状，刺史序迁后，如果巡院官“访知所举不实，观察判官、分巡院官及知州上佐等，并停见任。一二年不得叙用”。自此，诸道巡院有了监督地方官考核、升迁的职能。开成元年（836）八月，唐文宗令巡院、出使郎官、御史等，访察刺史、县令、司牧，其间“如有贪残黩货，枉法受赃；冤诉不伸，拷笞无罪，有一于此，具状以闻”。[1]（卷六八）唐宣宗朝，奉命出使江淮的一些使臣，利用当地水、陆两路交通的特点，与随从分道而行，“或使头陆路，则随从船行；或使头乘舟，则随从登陆。一道券牒，两处祗供，害物扰人，为弊颇甚”。大中五年（851）七月，唐宣宗下敕：“自今已后，宜委诸道观察使及出使郎官、御史并所在巡院，切加觉察，如有此色，即具名奏，当议惩殿”，如州县官妄有恭迎，将“节级科议，无容贷”。[1]（卷六一）

五代继承并发展了唐后期以来的转运使与巡院制度。后唐庄宗置租庸使以催征租税，当时的租庸使孔谦横行霸道。明宗李嗣源即位后，“诛租庸使孔谦而废其使职，以大臣一人判户部、度支、盐铁，号曰判三司”。长兴元年（930），明宗以张延朗“充三司使，班在宣徽使下”，“三司置使自此始”。[9]（卷二六）与此同时，后唐明宗“罢巡院，置转运司”[10]（卷六）。自此，三司演变为主管中央财政的机构，而转运司则演变为掌管地方财政的机构。这一变革，奠定了北宋以转运司监察地方制度之基础。

唐宋之际巡院演变为转运司，和当时的财政体制改革密切相连，古代的史学家多重视财政体制变革的研究，而忽视与其相关的地方监察体制的变革过程。南宋人王应麟在总结唐宋财政体制变革时说：

唐刘晏为九使，财赋悉归于一，宋朝始分为二，而三司使居中，发运使居外，相为表里；祖宗外置转运司以漕一路之赋，内置三司使以总天下之财。[11]（卷一八六）

王应麟的话虽然比较客观地反映了唐宋财政体制变革的线索，但疏忽了五代“罢巡院，置转运司”这一重要的地方监察变革过程，至今学术界也罕有提及。

（三）宋代：新的地方监察体制确立

赵宋王朝在防范藩镇割据的政治背景之下，完成了唐中期以来地方监察体制的变革过程，确立了二级监察体制，并强化了对地方监察官自身的监察体制。

1.通判监察体系之创置

宋代的府、州、军、监为同级地方机构。府、州基本因袭唐代。军在唐代“仅理兵戎”，入宋后演变为行政区。“监为物务，向不治民”，宋代也属行政单位。[12]（p70）建隆四年（963），宋太祖灭掉荆南和湖南割据政权以后，“始命刑部郎中贾玭等通判湖南诸州”[13]（卷四）。乾德二年（964），北宋在原后周统治区的四十三州均设置了通判。乾德三年北宋征服后蜀以后，在眉、梓等州也设置了通判。开宝四年（971），北宋灭掉南汉，在广州等地设置了通判。开宝八年（975）十二月，北宋征服南唐，在江浙地区设置了通判。其后，宋朝的其他统治区也都逐渐设置了通判。宋代设置通判的主要目的是监察和牵制州郡长官，通判与州郡长官纷争时便说：“我监州也，朝廷使我来监汝。”州郡长官“举动必为所制”，[13]（卷七）且“出则按县”[14]（职官四七之六七），强化了对州县的监察机制。

2.路级监察体制的创立与变革

宋代的路上承唐末五代的道，监察体制经历了由一元向多元的变革过程。转运司是北宋路级最早的监察机构。太祖朝的转运司尚无监察之任。宋太宗即位后下诏：“诸道转运使，各察举部内知州、通判、监临物务京朝官等。”[13]（卷一七）太平兴国二年（977）八月，太宗罢节度使领支郡制度以后，“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任皆委于转运使”[15]（卷六一），自此，转运司既有监察职能又有行政之权。宋真宗朝，路级监察体制又增置了提点刑狱司。景德四年（1007）七月，真宗诏令：诸路“官吏贪浊弛慢者”，提点刑狱“具名以闻”。[13]（卷六六）宋神宗朝，提举常平司也成为路级监察机构。熙宁三年（1070）七月，神宗下诏：“提举诸司库务司勾当公事官，不得擅诣诸司库务点检及取索文字，追呼公人，违者，提举司劾奏。”[13]（卷二一三）此外，宋代路级监察体制中某些时期还设走马承受作为皇帝的耳目。[16]（p397）

宋代的路虽然承袭唐朝的道，但监察体制已经发生了重要的变化。唐朝的道是朝廷定期或不定期派遣使臣的单一监察体制，而宋朝路级监察体制不仅有了固定的机构，而且由转运司、提点刑狱司、提举常平司等多部门组成。

3.对地方监察官的自身监察体制逐渐强化

唐朝前期，出使地方的监察使臣主要接受御史台的监察。唐朝后期，地方监察体制处于变革之中，对出使郎官、转运使、巡院等新的监察体系，尚无完备的监察体制。宋代强化了对地方监察官自身的监察体制。

其一，逐渐建立了以御史台为主的监察监司体制。自宋太宗朝始，朝廷以考课的方式“专察诸路监司，置簿于中书，以稽其要”[17]（卷三三七《范镇传附范祖禹传》）。元丰三年（1080）四月，宋神宗“始置六察司于御史台”[14]（职官一七之三五），“令御史分案诸路监司”[17]（卷一六《神宗三》），“以户案察转运、提举官，以刑案察提点刑狱”[14]（职官一七之九），与此同时，立郎官、御史按察诸路监司条规。哲宗元符元年（1098）二月，将出使郎官、御史按察诸路监司制改为察访制。[13]（卷四九四）

其二，创立了诸路监司互察法。崇宁五年（1106）六月，宋徽宗诏令“立诸路监司互察法，庇匿不举者罪之，仍令御史台纠劾”[17]（卷二○《徽宗二》）。南宋时，监司互察法更加制度化。宁宗朝的《庆元条法事类》规定：诸路监司违反互察法者，要严厉惩罚，如“犯赃私罪，庇匿不举者”，“以其罪罪之”。[18]（卷七《职制门四》）

其三，建立了同路监司之间及监司与其他机构之间的互察制。北宋逐渐设置了转运使、提点刑狱公事、提举常平公事等，统称监司，监司“法有互察之文”[14]（职官四五之五）。南宋时进一步规定：“监司违戾，令诸司互察、御史台弹劾。”[14]（食货三七之三六）把监司置于与同路其他机构的互察制度之中。

宋代对通判采用垂直监察体制，即以路级监司监察通判。北宋初年，对通判尚未有监督考课制度。太宗即位后下诏：“诸道转运使，各察举部内知州、通判。”[17]（卷一七）自此，诸路监司监察本部通判成为制度。

二、变革的主要线索和原因

（一）变革的主要线索

基于以上所述，唐宋地方监察体制变革大体有以下几条线索：

第一，地方监察体制由朝廷派出型向地方固定型变革。唐前期的地方监察体系，无论是御史台派出的监察使臣，还是朝廷派出的巡察使、按察使、采访使等监察使臣，均为朝廷派出类型。安史之乱以后，地方监察体系既有中央派出类型的出使郎官，同时又增设了诸道巡院。五代罢巡院置转运司。北宋逐渐建立了转运司等地方型的路级监察系统，完成了唐中期以来地方监察体制由中央派出型向地方型的变革过程。

第二，地方监察体制由单一型向多层面、多元化变革。如上所述，唐朝前期的各类监察使臣，均属于中央派出的单一型监察体制。唐中期以后，地方监察体制除出巡御史、出使郎官、转运使等中央派出的使臣之外，在诸道逐渐设置了巡院，使地方监察体制向多元化、多层面变革。北宋不仅创置了监司（路级）和通判（府、州、军、监级）二级监察体制，而且监司逐渐由转运司、提点刑狱司、提举常平司等多元构成，完成了地方监察体制由单一型向多层面、多元化的变革过程。

第三，地方监察体制由以“巡视按察”为主向“行政参与监察型”演变。唐前期，御史和巡察使、按察使、采访使等，均为“巡视按察”地方的使职。唐中期以后，伴随赋役制度改革，管理漕运的诸道巡院也有了监察本道官员的职能，自此，地方监察体制向“行政参与监察型”变革。北宋王朝建立后，逐渐赋予转运司、提点刑狱司、提举常平司和通判等既有参与地方行政的权力，又有监察地方官的职能，完成了唐中期以来监察体制由以“巡视按察”为主向“行政参与监察型”的变革过程。这种“行政参与监察型”体制，虽然比“巡视按察”更有利于分割和监督地方官的权力，但同时也为地方监察官贪污受贿、勒索百姓埋下了隐患。

第四，对地方监察官自身的监察体制逐渐严密。唐代以御史台监察地方监察使臣，基本是单一的垂直型监察体制，不太严密。宋代在防范藩镇割据的政治背景之下，除了以御史台监察地方监察官之外，还创立了诸路监司互察法、同路监司互察法、监司与其他机构之间互察法等纵横交错的监察体制。

（二）变革的主要原因

唐宋地方监察体制变革在当时社会大变革的氛围中进行，其原因比较复杂。笔者仅提出几点初步看法。

其一，安史之乱是唐宋地方监察体制变革的直接原因。

战争是影响政治制度变革的重要因素之一。安史之乱作为唐朝乃至中国封建社会划时代的战争，对政治制度的影响更大，地方监察体制当然也不能例外。安史之乱以前，唐王朝较重视对地方的监察，地方监察体制主要由出巡御史和采访使等监察使臣组成。安史之乱爆发以后，唐王朝当务之急是抗击叛军，淡化了对地方的监察。为了抗击叛军，唐王朝不仅在每道设置了节度使，而且把采访使对地方官的监督看做是“骚扰”。这一史实从唐肃宗罢采访使的诏书中可以看到：

近缘狂寇乱常，每道分置节度。其管内缘征发及文牒，兼使命来往，州县非不艰辛，仍加采访，转益骚扰。其采访使置来日久，并诸道黜陟使便宜且停，待后当有处分。[1]（卷七八）

这里的“狂寇乱常”指的就是安史之乱扰乱了唐王朝的统治秩序，政治体制不能正常运转，为了取得州县官对朝廷抗击叛军的支持，罢去了采访使对州县的监察制度。

乾元元年（758）五月，唐肃宗改黜陟使为观察使。此后的观察使名义上虽然还有“察所部善恶”的权力，但实际上已经演变为道的行政长官，且由节度使兼任。如马端临曾云：

盖唐制一道兵政属之节度使，民事属之观察使，然节度多兼观察；又各道虽有度支、营田、招讨、经略等使，然亦多以节度使兼之，盖使名虽多，而主其事者，每道一人而已。[15]（卷六一）

安史之乱以后，监察地方的职权被藩镇所取代，唐王朝不得不开辟监察地方的新途径，直接导致了唐宋地方监察体制的变革。

其二，唐后期赋役制度的改革是唐宋地方监察体制变革的转折点。

“政治是经济的集中表现”[19]（p71）。唐朝中期以来，均田制瓦解，租庸调制破坏，加之安史之乱骤然爆发，使国家的税收出现困难，财政问题越来越严重，迫使统治者不得不改革赋役制度。伴随赋役制度改革，迫切需要建立适应新赋税制度的地方监察体制。唐代宗朝的出使郎官、转运使、巡院等新的地方监察体系，就是在赋役制度改革中对地方官监察的新举措的产物。换言之，代宗朝出使郎官、转运使、巡院等新的地方监察体系的出现，是唐宋地方监察体制由单一型向多层次、多元化变革的转折点。

其三，赵宋王朝厉行集权，加速了唐宋地方监察体制变革的进程。

赵宋王朝在唐末五代藩镇割据的废墟上立国，为结束和防范藩镇割据局面的再现，采用了“通过分权而集权”、“相互牵制”等措施，而唐宋地方监察体制变革也正是在赵宋王朝厉行集权的背景之下加速了进程，建立了新的体制。如通判的设置就是宋太祖统一南方之后，为防范藩镇割据局面再现，强化对府、州、军、监级官员监察机制的产物。[16]（p409）路级最早的监察机构转运司，则是在宋太宗“强干弱枝”、“罢节镇领支郡”[13]（卷一八）的背景下，完成了由转输军资向监察性质的变革。

体制是制度的核心。在我国封建社会地方监察制度发展史上，无论秦朝的监御史、汉代的州刺史，还是唐朝前期的诸道巡按使、采访使、观察使等，均属于定期或不定期朝廷派遣使臣的单一型监察体制。中唐以后出使郎官、转运使、诸道巡院等多元地方监察体制的萌芽，使我国封建社会的地方监察体制由单一型向多元化、多层面变革，宋朝完成了这一变革，元、明、清各朝基本延续和发展了多元化、多层面的地方监察体制。由此而论，唐宋地方监察体制变革是我国封建社会地方监察制度前后两期的分界线。

【收稿日期】 2003-09-30

【参考文献】

[1] 王溥。唐会要[M].上海：上海古籍出版社，1991.[2] 刘昫。旧唐书[M].上海：上海古籍出版社影印本，1992.[3] 欧阳修。新唐书[M].上海：上海古籍出版社影印本，1992.[4] 杜佑。通典[M].北京：中华书局，1984.[5] 司马光。资治通鉴[M].北京：中华书局，1982.[6] 册府元龟[M].文渊阁四库全书本。

[7] 宋敏求。唐大诏令集[M].北京：商务印书馆，1959.[8] 王溥。五代会要[M].上海：上海古籍出版社，1978.[9] 欧阳修。新五代史[M].北京：中华书局，1986.[10] 高承。事物纪原[M].北京：中华书局，1989.[11] 王应麟。玉海[M].文渊阁四库全书本。

司法体制变革 篇3

一、司法体制改革的准确界定及其所应坚持的基本原则

对司法体制改革进行准确界定之前, 首先就要对其上位概念司法体制进行定义。迄今为止, 理论界仍然未能对“司法体制”给出一个准确的定义。在这里, 笔者比较赞同谭世贵教授的观点, 所谓司法体制, 就是指司法机关的组织制度, 主要是指司法机关的设置、领导或监督体制、职权划分和管理制度[1]。在此基础之上, 所谓司法体制改革, 就是指统治阶级在相关方针、政策的指导下, 对司法机关的组织制度所进行的根本性变革。

司法体制改革, 实质上就是社会主义法律制度的自我完善和发展, 不仅涉及到司法机关的重大变革, 而且与广大人民群众的实际生活密切相关, 更在某种程度上直接制约着社会和国家的团结、稳定与繁荣。有鉴于此, 无论是局部性的变革还是全方位的变革, 司法体制改革都应当被限定在一定的框架之内, 都应当坚持一定的基本原则。根据历届党代会的要求和部署, 并结合笔者在实践中相关经验, 要想做好司法体制改革, 就必须要坚持一下几个原则。

司法体制改革首先必须要坚持公平优先、兼顾效率的原则。法律, 是维护社会第二次利益分配的底线, 司法实践的最终目的就是要维护社会公平正义。公平优先, 既应包含结果公正, 同时也应包括程序公正, 唯有如此, 才能避免法律沦为特权阶级肆意妄为的工具。此外, 在坚持公正的前提下, 必须要兼顾效率, 如果单纯追求公正, 就会使法律彻底失去其时效性, 这也恰恰是我国相关法律规定简易程序和时限等相关问题的原因。

司法体制改革其次要坚持司法独立和司法监督相结合的原则。司法独立, 是当前世界法治文明的应有之义。“法官除了法律之外不应当屈服于任何人”应当是法官在司法实践中所应坚持的最基本原则。进行司法体制改革, 在任何情况下都要维护法官的独立性, 使法官独立办案, 禁止任何人和组织干预司法, 只有这样才能保证法律的公正性。当然, 司法裁判同样应当接受权力机关和检察院等专门机关的监督, 防止法官以司法独立为借口滥用职权、玩忽职守。在司法独立和司法监督之间找到合理的平衡点, 才能切实实现法律的公平正义。

司法体制改革最终要坚持人民利益至上的原则。我国是人民当家做主的社会主义国家, 全心全意为人民服务是各级司法机关的根本宗旨, 因此, 司法改革必须要坚持人民利益至上的原则。司法体制改革, 必需要从最广大人民群众的根本利益出发, 从人民群众反映强烈的司法不公问题入手, 从人民群众最不满意的问题改起[2], 切实解决人民群众在参与司法实践的过程中所面临的困难和问题, 切实保障广大人民群众的合法权益。

二、深入推进司法体制改革所应注意的几个问题

司法体制改革, 是一个长期、复杂的重大社会变革, 不仅是司法行政界的任务, 更是全体社会成员的责任。结合我国近几年来司法体制改革的实际情况, 同时借鉴西方发达资本主义国家的相关经验, 在这里, 笔者着重对司法体制改革的具有重要意义的几个问题做一个简单的阐述。

司法体制改革必须要专业化。专业化, 是人类社会文明发展的最终趋势, 任何一个行业, 只有实现了专业化, 才能集中力量推进这一行业飞速发展的脚步, 作为一个充分以来法律才发展起来的职业, 司法职业自然也不例外。在进行司法体制改革的过程中, 必须依靠专门性的法律人才, 在法律的框架内, 进行法律专业化的制定修补, 避免司法体制改革的泛滥化倾向, 唯有如此, 才能保证司法体制改革的方向性和准确性。

司法体制改革应当在立足国情的基础上充分吸收西方发达资本主义国家的先进经验。国情, 是一个国家基本政治制度、社会制度、经济文化和历史制度的总和, 一个国家在发展的过程中必须要立足于本国的实际情况, 这样才能保证司法制度的切实可行性。西方国家的现代法治发展比我国起步要早的多, 他们在发展的过程中积累了大量的先进经验, 充分吸收这些先进经验, 可以大大节省我国进行司法体制改革的成本, 避免司法体制改革走弯路。

三、结语

深入推进司法体制改革, 是法律最大限度的维护社会公平正义理念的体现, 是全面落实“人民司法为人民”原则的重大举措。在推进司法体制改革的过程中, 要严格遵循全心全意为人民服务的宗旨, 坚持效率优先、兼顾公平等基本原则, 在坚持司法体制改革走专业化的基础上, 充分立足国情并吸取西方国家的先进经验, 为全面建设法治中国而不断努力!

参考文献

[1]谭世贵.中国司法体制若干问题研究[J].法治研究, 2011 (3) :3-11.

司法体制改革 篇4

杨小军

国家行政学院法学教研部副主任

课程前言

大家好，下面我们要讲的主题是关于“司法体制改革”。司法体制改革一直是一个老话题，说这个话题的时间已经很长了，但十八届三中全会将这个问题又提到了一个新的高度，中共十八届三中全会提出了司法体制改革的目标和一些基本要求和内容，今天我们以十八届三中全会的决定作为基础和结合当前司法体制改革的一些具体做法，介绍关于中国的司法体制改革。

我们讲三个问题：第一，为什么我们要改，即原因；第二，改是要达到什么目标，改来改去想干吗？它要达到目标是什么；第三，改哪些内容，我们就讲这三个问题。

一、司法体制改革的原因

（一）司法欠缺公平正义

现在来看第一个问题，中国的司法体制为何要改革？2013年1月在全国政法工作电视电话会议上，习近平同志说：“要努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，保证中国特色社会主义事业在和谐、稳定的社会环境中推进。”这是第一次讲到了一个标准问题。什么标准？让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。

第二，在2013年2月，中央政治局第四次集体学习，习近平同志有一个讲话，也重复了这个话，他说：“我们提出要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。”这两次讲话都提到了一个关键的命题，司法要让人民群众在每一个案件中就能感受到公平正义。2013年1月和2月两次场合习近平就讲这句话，这说明现在的人民群众在司法案件中没有感受到公平正义，至少没有在每一个司法案件中都感受到公平正义，要不然为什么会提出让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。

公平正义是司法的生命，是司法的核心，是司法之所以要成为司法的一个价值所在。打官司法院是最后一个讲理的地方，是公正的最后一道防线。如果最后的也不讲公正，那留它干吗。所以，全世界，包括中国，都希望司法是最公平的地方，所以法院的徽章标记，全世界法 1

院的门口都是天平，拿着公平的一把剑，眼睛蒙着，它看不见，这才能显示公平。习总书记讲的是中国为什么要搞司法改革的一个重要原因，当前的人民群众没有感受到司法的公平。

那你这么说了，司法认为自身是公平正义的，如最近查出来的很多在减刑假释、保外就医当中，它都是经过了合法程序，一个人被判了刑，在监狱里面服刑，然后过了两天，他就出来了，减刑、假释、保外就医等各种理由，减、假、保就出来了，他出来以后，你看这是不是不对？他说没有，我们都是经过考核给了分，然后监狱、监狱管理局、检察院、法院，所有的司法机关都参与了的，怎么会存在问题？我是公平正义的，减刑也是按程序做的，但观察者（老百姓）不这么认为，那为什么减、假、保出来的当官的比例多呢，为什么有钱的人多，为什么老板多，为什么官员多？那些不是老板、不是官员的人为什么就出来得少？所以最近新闻媒体上讲，有多少个官在牢房里面服刑的这些官，以及减、假、保出来的现在又重新被收了回去。这是没感受到，你说你公平正义，但老百姓说没感受，我们看到的不是这样的，你既不公平也不正义，这就是问题。

（二）司法公信力不足

那到底它正义不正义呢？我们来看，习近平对中共十八届三中全会的决定在作说明的时候有这么一段话，他说：“这些年来，群众对司法不公的意见比较集中，司法公信力不足，很大程度上与司法机制和工作机制不合理有关。”这里面有三个命题，中央领导是如何来看待这个问题的？第一，群众对你有意见，而且还比较集中。我们先不说你有没有问题，我们先说群众对司法不公的意见比较集中。这么多意见难道你就没有问题了吗？你说你做得天衣无缝，你说你做得很好，我说我的件件案件都很公平正义，可群众对你的意见比较集中，“两会”的时候为什么有几百张弃权票对检察院和法院，这难道不值得我们注意吗？这是第一层意思。第二层意思，司法的公信力不足，习近平讲司法公信力不足很大程度上与XX有关，他已经确定了一个前提“公信力不足”，你让别人相信你，可是越来越多的人不相信你，不信你就是你的问题，所以这不是老百姓个别人的感受问题，既然意见比较集中就说明公信力不足，公信力不足你还在那儿叫唤说自己怎么地公平正义，那就有问题了，这是第二层意思。第三层意思，这种公信力不足，与体制机制的不合理也有关，所以才要改。所以具有这三层意思，第一，大家的意见比较大；第二，公信力不足；第三，在公信力不足当中存在各种原因，但与体制机制也有关。这是为什么我们要改司法的关键。

二、司法体制改革的目标

所以我们来看第二个问题，要改成什么样的？要达到什么目标？还是这句话，总目标是要加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案 2

件中都能感受到公平正义。这个总目标里，首先是一个政治目标，你改来改去别改成资本主义的了，必须坚持道路是社会主义司法制度，在这个大前提下，我们来看它的三个目标。

（一）公正

第一，公正。公正是司法的生命。怎么改？如果改来改去，离个目标越来越远的话，或者原地踏步，那改革是失败的，所有的改革措施和改革内容都要围绕着如何增强司法的公正性来的。比如你这个法官，你怎么去裁决，比如说你抓一个人，公安机关抓一个人（犯罪嫌疑人），那你怎么去收集证据，那你会不会受到左邻右舍的影响，先入为主，把他认定为是个罪犯？这是公正性的问题。法院也好，检察院也好，你能否做到你的公正性，不受别人的干扰，着力地作出判断，依照法律，以事实为根据，以法律为准绳。

所以改革当中有一个很重要的因素是“去地方化”，何为去地方化？法院、司法机关的人财物的管理要归省上统一进行管理，县上不能管，市上也不能管，要将司法跟地方保持适当的距离。我们来举一个例子，一个派出法庭在乡里面，它是要审案件的，但乡党委、乡政府给它的要求是法院、法庭，你到我这儿来，你要配合我的工作，要围绕着乡党委，乡政府的中心工作来搞，这是冠冕堂皇的，他怎么会围绕着乡长的工作来搞，乡长说把那个农民的房子拆了，法院上去把那房子拆了。有一个游客发生纠纷了，乡长说这个事情需要处理，公安局上去，公安局上去就把他逮了。这是你替我分忧，司法替乡政府、乡党委分忧，这样一种体制和做法长时间下去会把乡镇的司法机构变成乡党委、乡政府的看家护院的走狗，怎么可能有公正？它就成了乡党委、乡政府的一个工作机构、一个附庸，一个“儿子”或“孙子”，那又如何谈得上公正？你应该是服从国家的法律，而不是去服从乡党委、乡政府，你连这个都做不到，你谈什么公正，所以这个改革一定要朝着这个目标，朝着这个目标绝不是一句空虚的话，这个制度上是需要进行动的。

（二）高效

第二，高效。对于中国的司法机构而言，当前的高效有一些是明确的，所有司法案件的办理都有一个期限，多少时间之内完成，你别小看它，世界上有些国家，甚至发达国家，对于法官是没有时间限制的，一个案件你拿过来，你爱什么时候审就什么时候审，你什么时候审查都可以，中国是有的，这个制度我们比欧洲国家有些制度还要好，要保证高效，我跟你限制个时间，你得把案子给我结了，你拖上个三年、八年，人都已经拖没了，有一句话叫做“迟来的正义不是正义”，因为这个正义已经失去了它的价值，至少它会打折扣，这是第一个，这方面我们已经有了，所以这个制度我们应该坚持下去。

高效里的第二个目标是要做到能够终结纠纷和案件。就一定有一个结点，我们一审、二 3

审、申诉、信访来回转，这谈何高效！一个案件十几年在这儿转，它没有一个退出机制，或退出机制非常地脆弱，这是不行的。这是目标的第二，必须要做到高效，这是两个方面的问题了。

第三，有些案件简易的，速战速决，不要都按着规矩来拖得很长，没有必要。当事人也清楚，原告也清楚，被告也清楚，大家都认可这个事情了，能简则简，不是每一个事情都要上至公堂，都要摆在一个大法庭去开决，其实这种例子，我们看过不少这样的例子，双方当事人都没有什么争议，这个问题解决起来对事实没有什么疑问，剩下的就是对责任的归属和法律的问题的争议，在这时候一个司法机构能够很快地作出一个决断以满足社会运转的需求，这是第二个高效的目标。

（三）权威

第三，权威，要确立法治的权威，就必须确立司法的权威，因为司法是保证法律实施的，但很遗憾，这么多年来，法院、检察院越来越没有权威了，司法的公信力正在不断地丢失，今天我们不是去讨论司法公信力的丢失问题，但这个事实我们要假定，我们将它作为一个前提，所以它的权威性不够，说的话也没人听，有的听，有的没人听，如果你说的，你判的满足他的需求，他就说这个法院是个好法院，法官是个好法官，但如果你判的东西不符合他的要求，那你就是一个贪官，法院就是不合格的。所以，我就接着告，一直告到满足为止，这个制度必须改，这样的话，司法就没有权威了，你让一个没有权威的机构来解决法律纠纷，怎么可能解决得了。我讲一个案子，有一个大学老师评职称的时候，他从副教授评为教授，然后教授委员会通过了，职称评定委员会通过了，通过了以后学校就应该发文，结果学校没发文以前说有人举报，说他以前填的一些工作量是假的，然后学校就去调查，调查了以后认为这个举报是属实的，因此学校就把他的教授资格给当住的。职称评定委员会通过以后，那学校再重新要发一份文件，我们靠文件来认定教授的资格，这个制度就是一个行政化的模式，现在学校就不发这个文件，文件里面没有这个老师的名字，这个老师就不干，他就到法院去告，法院认为学校这个认定是错的，所以法院让原告赢了，让这个被告（学校）输了官司，输了以后我们现在不要去讨论这个案件对与错，查得准还是不准，这些事情我们没法了解，我们只说一个问题。法院既然已经作了决定，那这时候它就应该生效了，它生效了以后生效了法院就应该服从，但学校不理法院，高校是一个厅局级，而一个基层法院的法官他甚至连个科长、科级都不是，所以这个法官更没有办法跟学校对话，它就不理他，不执行判决，一直拖下去，那这样的法院、这样的司法，在一个学校里面尚没有如此高的权威，它怎么去驾驭社会，驾驭国家机关？这种现象是不能发生的，因此我们的改革一定要有助于提升司法的权威性，说的话要管用，这就叫权威，当然权威是多方面的，从制度上来讲有权才有威，你要不给它一个权力，它没有一个终结点，4

它说完了以后后边还有人说话，这就不管用了。法院判了以后，信访还在后边管，那你法院顶什么用？什么制度上给它一个权力，一个终结纠纷的权力，这是第一，有权才有威；第二，法院要具有公信力，你不具备公信力谁听你的？权威要从公信力里边出来，所以这个制度建设里面，它是环环相扣的，你怎么样保证你的裁决是公平正义的，这是司法体制改革要达到的三个目标，公正性、高效性和权威性。

三、司法体制改革的主要内容

（一）改革司法管理体制

1、推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理

第三，该改什么问题？改哪些方面？司法体制改革的主要内容都包括其中了。第一，改革司法管理体制。首先是体制问题，体制里面包括第一项，推动省以下地方的法院、检察院人财物的统一管理，这是“去地方化”，法院不要成为县、乡、市，当地党委政府的一个部门。把人财物要统一归到省上去？为什么要把人财物归省上统一管理？是为了让它同当地的党委政府适当地保持距离，如果一套检察院，一套法院，完全的吃喝拉撒都靠当地党委和当地政府，它能不听当地党委和当地政府的话？是捏着它的命脉的，你发工资得我管，你的基本建设得我管，你的车辆的配置的钱归我出，办公楼的建设也是归我。你要是得罪了我，我就不批你的办公楼，你就建不成。人家国家机关都在发这个费用，那个费用，那法院、检察院你就不给你发，那你这个检察长、法院长能干得下去吗？领导又不喜欢，群众又抱怨，那是两头受夹板气，所以我们不是说要让它脱离地方，而是要适当地保持距离，保持这个距离让它能够做到公平正义。这是人财物拉出来，不要再归县上、市上管了，更不要归乡上管，直接挂到省上去，由省上统一管。

2、探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施 第二，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。这是管理体制的，管辖制度的错位管辖，错位管辖是指我们现在的司法管辖的区域制度和行政区划是完全一致的，比如一个区的行政区划，一个县的行政区划，一个省的行政区划，一个乡也是个行政区划，那法院、检察院，它也和这个体制完全融合，省法院对应的是省这个行政区划，市法院、市检察院对应的是市的行政区划，区法院、县法院对应的也是，乡镇也对应的是这个，完全重合，完全重合，这个制度我们实行了几十年，但存在着一些问题。它跟地方党委政府的关系就越来越紧密，它就越来越成为同级党委和政府的一个工作部门。它越来越它的话，所以案件放在它这儿，它就没有办法审。举一个很简单的例子，告区政府的案子，区法院怎么 5

审？你让一区法院去审一个被告是区政府的案件，这就不好审了。另外一个，它当然不会把党委作为一个被告，如果区党委或书记打过招呼的案件，在本区域内它怎么审，所以，给它实行错位管辖，当然需要探索，怎么个错位才合适。比如像金融机构那样分大区，比如像有人提出那样，我们搞巡回法庭，我管一片，我和你错开，你这个县，县法院和县政府不完全在同一个区域，是否可以？我几个县归这个法院管行不行？或者说省法院派一个巡回法庭管这一片，那我就不归这一片的市、县管了。这也是能够增强司法适当独立性的一种制度性改革。24:45

3、建立符合职业特点的司法人员管理制度，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度

第三，建立符合职业特点的司法人员管理制度，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察的职业保障制度。这里的核心问题是要建立符合职业特点的人员管理制度。当年公务员法制定的时候，我们把公检法司都列为了公务员，即“大公务员”，但我们忽略了另外一个问题，司法里的公务员和普通公务员有它不同的特点，我们过分强调了它的统一性，而忽视了它的特殊性，这就是问题所在。所以，我们怎么来改？让法官的管理制度不能完全按行政化的方式来管理。比如一个案件的裁决，在行政机关一个事项是逐级请示的，在法院我们也是这种方式，现在也是这种方式，那这就不适合他。一个法官的晋升、录取、考核和一个政府官员的录取、考核几乎是一样的，没有体现司法人员管理制度的特点，这是不行的。这是第一，司法改革的体制问题。

（二）健全司法权力运行机制

1、改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责 第二，要健全司法权力运行机制。改完了就要运行，这个运行，如何运行？第一，改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判，让裁判者负责。这是我们当前案件处理当中、运行机制当中存在的一个问题，按照我们的法律，这个案件最终要经过审判委员会，如果这个案件疑难、复杂、重大，它要经过审判委员会去作出决定。实际运行当中，岂止是审判委员会，我们还有法官，法官上面还有合议庭，合议庭上面还有庭务委员会、庭务会议，还有庭长、副庭长，然后还有主管副院长、院长，法院外面还有政法委、政府、党委、上级法院等，所以各个都能够影响了决定这个案件，这就出现了一个很奇怪的“审者不判案，判者不审案”的现象。审者不判，判者不审，这个案件是谁审理的，谁对事实、谁对案情、谁对当事人最了解？是这个案件的三个法官，他会调查事实，他会询问当事人，他会跟律师对话，他会去收集证据，执政，这个过程没有比这三个人更了解，这是审理者。但在这个案件最后拍板的是审判委员会，审判委员会是院长、副院长、各庭庭长，是大官。这些一、二十 6

个人又不审案件，他就坐在那儿听汇报，“你说这个案件怎么回事？”然后他再问一问这个问题那个问题，问完了以后说：“我看就这么定吧。”这就是典型的审者不判，判者不审，这个制度就应该被改掉。所以改成主审法官和合议庭办案制，法官和三个人组成的合议庭，你们三个人定这个案子，你定你就有权力，把这个权力给了你怎么体现？很简单，院长就不要再签字了，副院长就不要再签字的，庭长就不要再签字了，你就管好行政事务，案子上的事情由三个法官自己定，他们签发这个案件就可以打印，对外就发生效力。当然，还有第二个内容，不要看把这个权给了法官，但是你是否有负责任？出了事唯你是问。这是第一。

2、明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系

第二，明确各级法院的职能定位，规范上下级法院的审级监督管理。不要小看，这也是一个很重要的内容。从法律规定上而言，要划分为两部分。从法律规定上来讲，我们的法律从来规定的上下级法院都是审级监督关系，什么叫审级监督？只有在案件的审理上你才能够监督他。你们是审理上、案件处理上的级别，而不是行政级别。因为这个法院是由地方人大产生的，和上级法院没有关系，这是法律规定的，从来没有变过，称为“审级监督”，比如这个案件你处理了，如果当事人不上诉就是我们说了算，上级法院也无权过问，如果当事人要上诉到你那儿去了，你有权决定这个案件的处理，所以我们之间的关系就是各审各的案件，在审理级别上的关系，这是法律规定的。这是第一。

第二，事实上早都不这样了，已经加了很多内容。它的审级监督在很大程度上已经被变成了一个上下级领导关系，比如上级法院管下级法院的人事，一个直辖市的法院、省市级法院几乎统管了全直辖市各个区县法院领导人的任免，我光通过这个人事任免权，我就能够控制你，那就把上下级法院变成了一个“老子”和“儿子”的关系了，不仅仅是审级监督了。这是第一。第二，上级法院开会、发通知、提要求说哪类案件我们不要接，哪类案件，我们必须加大处理，这不是审级计监督关系，这是我立规，你们去执行，比如我们规定，凡是房屋拆迁的案子，法院都不要受理，这是上级法院规定的，下级法院一听就都不受理了。这是事实上存在的上下级法院的关系，和法律上规定的审级监督关系已经失之千里了，法律没动，实际已经动成这个样子了。

所以，我们现在的司法改革要正本清源，要回来，回到法律上来，所以他讲明确各级法院的职能定位，最高法院主要是干什么的？省级法院主要是干什么的？基层法院和中级法院是审案件的，最高法院除了少量的案件的上诉审以外，主要是搞司法解释和司法政策的。省法院就是审级监督关系，不要自己也造一部分司法解释出来，现在很多省法院给自己造一批司法解释出来，按照法律规定，省法院就没权作司法解释，这个职能定位就存在问题。第二，要规范上下级审级监督关系，我们现在的做法，它违反了法律，它不规范，要把它纠正过来，有相当的 7

难度。因为让尝到甜头，得到权力的上级法院，你对它一规范，它的权力就没那么大了。那能否做到？可以拭目以待。

3、推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料，增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书

第三，推进审判公开，检务公开，录制并保留全程的庭审资料，增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。这是讲了一个司法公开问题。司法文明也好，司法规范也好，我们一直说它有一个核心的关节点是司法公开，对社会公开，对当事人公开。当事人能够监督到你，你作这个判断的理由是什么？你给有拿出来，这就叫公开。你认定它偷鸡摸狗的证据是什么？你把证据拿出来。你不能说，一方面认定你有问题，一方面我不告诉你认定的理由，认定的证据，这个证据是从何而来的，所以它要推行全过程（司法公开），司法公开是司法体制权力运行机制改革的一个重要的抓手。

怎么公开？它侧重讲了几个问题。第一个，全程录像，这个资料必须保留，录制资料，你审一个人，讯问一个人，开一个庭，这个过程必须要录制下来，而且这个资料要保留，不能说你录下来以后，你有选择性的，我录这儿不录那儿，这就成了PS，都是唬人的，要解决这个问题。第二，所有法院生效的法律文书都要公开，为了保护个人隐私，你可以把他的名字隐去，但是这个法律文书是要公开的。第三个，法律文书是要讲道理的，你得把内心认定的依据说出来，我才能够监督到你，在过去说这个人的民愤极大，不杀不足以平民愤，那你根据什么来说明民愤极大，你总不能上嘴唇一碰下嘴唇，就叫民愤极大。

4、严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度

第四，严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度，这是现在社会诟病比较多的问题，已经判刑入狱的人的减刑、假释、保外就医。现在讲的是两点，一点要严格规范其程序，其实我们现在在实践当中的减、假、保的程序就规范制度要求和操作过程而言，表面上的程序和制度没有大问题，它已经做得非常规范了，比如这个人被判刑入了监，那他是需要打分的，他在一天、两年、三年，每个月每天他的监管人员都要对他以量化的分数进行评价，比如给他分配的活，他有没有如期完成，他要是完成了，给他加两分，如果他活没做完，那就给他减一份，他是这样来的。比如有人想逃跑，有人想打架，然后他报告了，有一个好的表现，加两分。比如这个地方出灾害了，比如出现地震了，他帮着去救伤员，抢救物资，这就会加分。我们现在对于入监的犯人在制度化管理方面已经非常细了。

所以，严格规范减、假、保外就医程序，程序问题其实最核心的是在后面这句话，要强化监督。程序如果仅仅从字面来看我们已经做得很不错，但为什么还存在这些问题？比如打分，你的工作做完了，你守了规矩，那应该加两分，你抢救了人，应该加两分，你检举了他人的问 8

题，应该加两分，他是这样来的。但如果有人要造假，如果那两分、三分、三分不是这么来的，是因为这个人入了刑以后他找了关系，他使了银子花了钱，然后有人做通了工作，在他服刑的监狱里面给他的分数这么加上去了，那怎么办？比如他有钱，这个活他干不完，他让别的犯人给他干，然后他买他的劳动成果，我就是一个大爷，我不能干这么多活，到你这儿就是来改造的，改造的我也干不了，那就谁帮我干我给钱，有人就去干。其他的犯人，没钱的就跑去干，那干完了以后算我的，所以他的分就会加到他的名下。所以这不是一个程序问题，这是说一套做一套的问题，他这个说一套做一套，我们怎么能够发现？如果他这个材料一开始就是造假的，然后他从监区报到监狱，从监狱报到监狱管理局、检察院和法院的时候，你们那一堆法官坐在那儿顶什么用？我们来讨论一下，我们程序严格不严格？程序绝对严格，那要上会，要说意见，要说理由，要符合制度，领导要签字，张

三、李

四、王五都要过一遭，它严格地按程序走，但你就无法发现他的造假。所以，程序是表，问题的核心，里在于要监督，核心的问题是要监督。

那怎么监督？牢房是别人进不去的，公众监督的可能性是没有的。说老百姓监督，老百姓不可能跑到牢房里面去。那谁才能监督？检察院。所有的大的，对司法，对人犯的监督，对劳改场所的监督是检察院的职责，检察院为什么没有把这件事情监督出来？因为有一些检察院满足于形式，满足于材料上的审查，而不就地去调查核实，这才是问题的关键。所以司法体制改革在这个减、假、保的问题上出现了这么多官员提前出来，出了这么多有钱人提前出来，这种丑闻难道是程序问题？不是，是真假的问题。只要审判机关、监督机关、管理机关实地去核实，实地去观察，实地去了解，实地去调查，我们就能发现这些蛛丝马迹，就能从根子上来解决问题，所以，这个制度改革的关键在于减、假、保的这套程序有没有人去真正实现有效监督。所以，程序建设不等于仅仅是一个过程建设，一个步骤建设，那这样是没有实际价值的，问题是在于它是不是真的，它真的一步一步走过来。另外一个，如果上边有人干预，有人要给这个人减，那你上了会以后告诉我怎么通，领导把下边的办事人员叫去说，这个人明天就要开会了，这个人的材料要上会，那你写个报告，给会上报告一下，意图是把这个人要减刑或保外就医，难道这个下属以后能够顶着干吗？你能回去查他法律，这个人不符合条件我就不干。那不是，一定会听领导，你就按这个写，你写完了以后给你的领导看，领导也同意，然后最后到真正发指示的大领导那儿，那当然，本来就是他的意图，这套程序也是假的，谁来监督？它是用行政背后后台运作的方式来解决这个问题。我们要讲的司法体制改革的主要内容是这么两大方面，一个是体制问题，一个是权力运行，我就讲这些。

总结