美国文官制度论文

美国文官制度论文（共6篇）

美国文官制度论文 篇1

美国在19世纪20年代，从杰克逊总统开始，依据“分赃制”原则选拔联邦文官。在刚开始时，“分赃制”起到了打破名门望族垄断官职局面的作用，但之后其弊端逐渐显露，内战之后成为众矢之的。“分赃制”导致了官员腐败，也造成政府效率低下，各方人士纷纷要求改革弊政，最终导致了1883年《彭德尔顿法》的出台。那么，“分赃制”的弊端具体是怎样的呢?与其对立的“考绩制” (1) 又是怎样针对其弊端而创立的，改革的最初效果又如何呢?这是本文所要探讨的问题。

一、“分赃制”及其弊端

美国开国之初，功臣治国，官职为社会上层人士垄断。杰克逊时代，创立了政党分赃制。杰克逊认为，其实所有公职的职责都十分明白简单，做官的权利不应该由某些人独享，没有一个人享有任何比另一个人更多的当官的固有权利。人人都有权利担任公职，这是“分赃制”进步的一面。“分赃制”打破了社会上层对官职的垄断，调动了平民参政及官员的热情。

杰克逊的拥护者，纽约州参议员威廉·马西说：“赃物属于胜利者。”[1](P108)其一语道破问题实质，“政党分赃制”由此得名。“分赃制”顾名思义，像抢劫分赃一样，甲党上台，斥退大量乙党官员，将官职像战利品一样分给本党党徒和支持者，官员和政党共进退。一党执政，官员属于本党人员，“在民主党政府下面几乎只使用民主党人，正如在共和党下面几乎没有民主党人一样”。[2](P1)政府发生更迭，随之而来的便是大批官员被撤换。

“分赃制”导致了严重的腐败问题。在“分赃制”之下，官职是用来“作为商品和动产付旧帐和施行新恩惠的”。[3](P611)既然官职是致富的手段，而且任期有限，那在这有限的任期中便是“不捞白不捞”。而且，权利需要监督，缺乏权利监督的机制必然是腐败的温床;同时对腐败要严惩不怠，否则起不到震慑的作用，官场难以纯洁。而在“分赃制”之下，用“分赃”拉拢来的都是亲信，犯了错误也要包庇，更谈不上进行有效的监督和严厉的惩治。当时许多腐败案就是这样，犯罪得不到惩治，最多是“辞职”了事。纽约海关当时是政治贪污的渊薮，当税务司托马斯·墨菲最后不得不辞职时，格兰特“十分遗憾”地接受了他的辞呈。[4](P1013) 1872年，在受到揭发的兴业银行的行贿案中，几个议员和副总统柯尔法克斯都牵连在内，为了掩人耳目，欺骗舆论，这几个议员和副总统被迫辞职和停止社会活动，但主犯仍逍遥法外。[5](P289) 1875年，威士忌酒集团贪污案被揭发出来。在路易斯，多年以来有一个“威士忌酒伙帮”，有计划地欺骗政府，偷漏酿酒税数百万美元。这个伙帮一直是与财政部官员和总统私人秘书巴布科克相勾结从事活动的。格兰特在其由于这种情势而遭到评议时曾经说：“不要让任何一个有罪的人逃脱。对于所有那些暗示有高级权势需要保护或来保护他们的人，特别要加以警惕。”但是，这些人实际上大多数都逃脱了，而且巴布科克是在总统的纵容下逃脱的。[4](P1014)犯了罪得不到惩罚，贪污分子便有恃无恐，因此在“分赃制”之下，腐败问题一直十分猖獗。

“分赃制”也造成了政府的效率低下。一方面，由于每当政府更迭时大批官员就要被撤换，因此选官也要经常进行，牵扯了政府的大量精力。1885年民主党上台，众多党徒前来寻官，“总统和他的阁员被分赃牵扯了如此大的精力，以至于政府的工作几乎完全脱轨”。[6](P636)另一方面，由于分赃制下只考虑求职者的政治背景，不考虑其才能，致使众多庸才充斥政府部门，而且由于文官不常任，经常是“在他们任期期满时，几乎还不是一个熟手，但他们离开后，一套新班子就会被任命，有的甚至是外行”。[7](P637)文官的常任、职业化可以使其经验丰富，熟习政务，提高办事效率，“分赃制”却做不到这一点，致使政府效率低下。当时政府收入的主要来源于纽约海关，在一段时间内因职员的无能和浪费，每年的损失在1200万至2500万美元之间。[8](P17)

面对“分赃制”的种种弊端，一批有识之士呼吁改革，改革运动的中坚力量是中产阶级，前期编辑、牧师和律师等占主要地位，而后期则商人和企业家比重加大。前者主要是因为痛恨腐败，后者则是为了提高政府效率，从而有利其产业发展。他们为此进行了大量活动，改革的舆论声势浩大。

二、1883年文官制度改革

文官制度改革的倡导者进行了长期的努力，但一直未果。1881年7月2日，刚任总统四个月的加菲尔德被一求官未遂者刺杀，成为“分赃制”的殉葬品。这件事在全国引起轰动，文官制度改革遂成了人们的普遍要求。参议员彭德尔顿提出了文官制度改革的法案，1882年12月参议院通过了该法案，1883年1月众议院又获得通过，总统阿瑟随即签署生效。该法案正式称为《文官制度改革法》，因其提出者为彭德尔顿，习称《彭德尔顿法》。

该法案的主要内容有四项：(1)建立总统直辖的文官委员会，经参议院同意由总统任命，负责制定文官规则，组织文官考试，监督和调查文官规则的执行情况。文官委员会由三人组成，同党成员不得超过两名，其成员不得兼任其他职务。(2)文官选拔实行公开竞争考试，所有美国公民都有权利申请参加公开竞争考试。录用者从最低级开始工作，晋升亦经过内部的竞争考试。(3)实行二分制，即把文官分为政务文官和业务文官。(美国称为非分类文官和分类文官)政务文官由总统任命，与政党共进退，政务文官之外的文官都属业务文官，经考试录用，政治中立，不参加政党活动，任期长任，不能因党派理由被罢免。(4)按照各州的人口比例，分配各部文官职务名额。

《彭德尔顿法》确立了“考绩制”，主要有三条原则：(1)文官由考试选拔;(2)文官常任、中立;(3)加强对文官监督，以工作成绩决定其升免。这三条都是针对分赃制的弊端制定的。文官的考试选拔保证了文官的素质;文官的常任、中立则保证了文官的职业化和专业化，使其不再依附于某个政党小集团，从而改观了政治把头以授官为手段把持政治的局面;而加强对文官的监督则起到了纯洁政治的作用。“考绩制”保证了文官工作的积极性。

1883年美国文官制度改革影响深远，其是此后一百多年联邦文官制度的基本法。之后，美国文官制度虽多有调整，但其基本原则始终未变。文官制度使美国政府保有一支稳定的高素质的文官队伍，提高了政府办事效率，使美国人事管理从此走上了有法可依、有章可循的法治化轨道。[9](P269) 1891年，这个比例为21.5%;[10](P15) 1896年克利夫兰总统卸任时，这个比例达到50%;[9](P269)继任的麦金莱迫于政客压力，将这个比例下降到46%。[9](P269)由此可以得出结论，《彭德尔顿法》通过之后，“考绩制”并没有迅速全面地扩大，该法的执行并没有使“分赃制”立即退出历史舞台，在该法执行的最初20年中，“分赃制”一直与“考绩制”并行，而且其执行官员选拔的比例仍然很高，只是到了20世纪之后，“分赃制”才逐渐地退出了历史舞台。

“考绩制”的发展，使文官队伍的成分发生了很大变化，提高了政府办事效率。1883—1996年间，所有通过考试的人中12%有大学水平。如果考虑到1952年美国18岁以上的人中只有15%上过大学，[2](P312-313)这个比例就相当可观了。“在1896年6月财政年度末尾，铁路、邮局所出差错不到6年以前所出差错的1/3”。[2](P310)

改革运动的中坚———中产阶级非常关心的腐败问题并没有得到多大改观。实际上，19世纪后期，美国政治的腐败问题一直十分严重。“政风败坏、党魁专权、富人干政，已是美国政治中司空见惯的现象”，[11](P106)文官制度改革的执行也没有对这个问题造成多大影响。一方面，当时美国正经历着社会转型，工业化时代对财富的疯狂追求，给政界提供了效尤的榜样，人们疯狂地追求金钱。另一方面，文官制度改革着眼的是联邦文官，州县的文官则不在此列，议会法院也不在此列，而事实上，这些系统的腐败问题也十分严重。 (3) 他们的腐败行为不会不和联邦文官发生关系，不能不对联邦文官产生影响。而且，当时改革所做的最主要的工作是扩大“考绩制”范围，而在对文官监督上并无具体动作。

中产阶级是改革的鼓吹者，但并不是改革的主要执行者，改革只能是按照资产阶级的愿望进行。而且这个时候资产阶级只是迫于压力行事，对改革并无多大诚意。同时，“对行贿受贿不能过分强烈谴责，对政党分赃制也不能过分严厉抨击，因为这些都是特定情况下实行控制的工具”。[12](P19)资产阶级，特别是垄断者，这时候还需要利用腐败对政治活动进行控制。他们改革的主要目的是改革分赃制某些威胁其统治的弊端，并非要根除腐败。

改革得到了缓慢的然而是坚定的推行，这一方面是美国当时形势的需要，另一方面也与美国当时的政党政治和政党斗争有关。

美国当时处于由半农业半工业社会向工业化社会转型时期，政府职能扩张，文官数量扩大，且对文官的要求也提高了。工业化出现的新情况、新问题需要政府的效率，也需要文官的职业化和专业化。工商业集团在改革运动后期支持改革，就是因为改革先锋詹克斯的宣传使其认为，实行考绩制可以减少1/3的联邦文官，增加50%的工作效率，这将极大减少他们的税务负担。[9](P266)因而，以美国制造商协会为代表的工商业集团开始游说国会，要求改革。

改革已经进行，继续把改革推进下去的压力并不大，因而政党政治和政党斗争成了决定改革形势的主导因素。其决定了改革进展的缓慢，也使改革不能不推行下去。

改革之前，政党的政治寡头掌握着大量的官职任免权，实行“考绩制”之后，这种情况并没有立刻发生变化，而且既得利益者也不会轻易放弃其既得利益，而是要起而反击。“文官制法令通过时，政治分赃者感觉他们好像是在大路上被人家抢了一样”。[3](P607)他们不甘心失败，决定反击，但他们“把反对文官制的目的隐藏起来，攻击的矛头指向文官制法案是否违宪”。[3](P607)美国宪法规定官吏任免权属于国会，(国会可以把这一权利赋予总统)因此国会有权制定文官制度的法令。分赃者这样做当然是胡搅蛮缠，但却使问题复杂化。而且他们并非势单力薄，和他们互为呼应的势力大有人在。

美国实行“两党合作制”，但这并不是说两党之间斗争只是做做样子的，它们之间的斗争有时也会动真格。它们经常在许多问题上互相拆台，致使这些问题不能顺利解决，而文官制度改革则成为它们斗争的工具。1882年，改革法案的赞成票主要来源于共和党。[13](P324)因为他们已经预计到不久将来大选的失败，一方面，他们此举是为了树立共和党的英明形象，另一方面，他们也是为了用文官法令在官职任免上束缚将来极有可能产生的民主党政府。而事实上，这个法案的提出者彭德尔顿是民主党人，而且此前民主党则一直是声称支持改革的。由于两党都希望安插本党党徒，因此掌权之后，文官制法令则成了障碍，所以“只要民主党人掌权，文官法令就会被共和党人热心地支持;与此相反，因为同样的原因，共和党人掌权则民主党人支持法令。但是，只要政府更迭，情况马上就变”。[13](P324)

1896年5月，民主党人克利夫兰总统突击“增加了30, 000文官分类”。[14](P202)此举是在其卸任前夕，当时总统选举战正在进行，而且当时“民主党正经历着空前的危机”，[15](158)而共和党则“养精蓄锐地准备着选举”，[15](P159)并占据着优势。克利夫兰这样做，是为了让民主党人得分，也是为了给共和党制造麻烦。情势和十多年前法案通过时何其相似，只是双方的角色互换了位置。果然，共和党人麦金莱当总统之后，文官制度遭到了共和党党徒猛烈的反对，他们攻击民主党和克利夫兰做了一个“不正当的扩大”，[14](P199)迫使麦金莱总统作出了让步。

美国当时不仅存在政党间的斗争，而且政党内部也是派别斗争不断，这也影响着政党对改革的态度，一方面，不同政党代表了不同的利益集团，另一方面，政党内部派别也代表了不同的小的利益集团，而且党徒本身就是一个利益集团，一些人因为希望利用分赃获取官职而结成不同派别。

1896年共和党在圣路易斯的全国代表大会上表示：“改革无疑是令人满意的。”[14](P197)在这之后当选的麦金莱总统也声称支持改革：“虽然(在民主党人执政的)四年文官分类的范围扩大整整一倍，……但改革必须进行”。[14](P200)而同时“推翻现行文官制度被部分州的共和党会议接受，被全国共和党俱乐部联盟接受也成为可能。”[14](P198)肯塔基共和党人在其州会议上宣称他们反对“将导致形成一个官僚阶层和实际上职务终身制的文官制度”，[14](P199)宾西法尼亚共和党人也声称反对克利夫兰违背文官制本意的扩大。当时共和党内的各种势力，如全国共和党俱乐部联盟、共和党州际俱乐部联盟都提出要纠正文官法令执行的“不公正”之处。新近成立的“全国共和党反文官制度联盟”则明确提出：“以推翻文官法令为最终目标。”[14](P200)这些情况表明，一方面，共和党掌权后，党内反对文官制度的呼声大增，另一方面，党内各个派别的目标不尽一致，也使斗争扑朔迷离。党内各种势力之间的斗争，既牵制了共和党作为一个整体力量维护文官制的努力，又使其在反对文官制的争斗中力量涣散。

总之，两党在不同的形势下，或者支持或者反对改革，但它们总是对着干;而在政党内部，面对形势变化，各种势力也纵横捭阖，变化令人目不暇接。斗争使改革进展缓慢，同时却也由于在政党斗争过程中，一方对改革起劲支持，使另一方不敢贸然否定改革。

四、结语

综上所述，由于“分赃制”在19世纪晚期的美国仍然大行其道，因此并不能说“考绩制”的推行就意味着“分赃制”的结束，在文官制改革推行的最初20年中，“考绩制”与“分赃制”是并行的。文官制改革取得了一定成效，推动了官员的职业化与专业化，提高了政府办事效率。改革是当时美国社会的需要，必须推行，但当时的政党政治和政党斗争决定了动作的缓慢，却也使其坚定地推行下去。

美国文官制度论文 篇2

宋婉琴

（中共宝鸡市委党校 陕西宝鸡 721001）

【摘 要】当代著名史学家夏曾佑在其《中国古代史》中言道：“中国之政，得秦皇而后行”；“自秦以来，垂二千年，虽百王代兴，时有改革，然观其大义，不甚悬殊”。这里所说的“秦制”、“秦政”，即统一的专制主义中央集权制封建国家的政治体制，也就是我们习惯上所说的传统政治制度。本文在简要论述中国古代文官制度发展历程的基础上，对中国古代文官制度的基本特点进行了分析探究。

【关键词】文官制度；封建君主制；中央集权；宗法制度

中国自夏代产生国家后，就国体而言，以地主阶级专政时间最长；就政体而言，以君主制历时最长。在世界范围内，这种地主阶级专政的君主专制国家制度在中国出现最早、发展最充分。如果以皇权与中央集权制的实施程度及其演进形式为标准，中国古代文官制度的发展历程大体可以分为如下几个阶段：

一是战国时期，废除了过去集最高行政、军事权力于执政大臣之手的制度，实行将相分立的文武分职制度，即“官分文武，君之二术”。这一做法使国君成为全国唯一集军政大权于一身的人物。普遍实现军功授爵制度，形成了治事的官职与酬功的爵位的分离，有利于官吏的选拔任用。这一时期，君主集权制、官僚制度、将相分职制、郡县制和赋税制等，先后为各国所采行。

二是秦汉时期，为宗法封建君主制的确立时期。秦代实行三公九卿制度，爵位分两种：高爵也称官爵，低爵也称民爵。汉初承秦袭二十等爵，汉武帝时改彻侯为列侯，再加上诸侯王，实际上是二十一等爵位。皇帝制度、官僚制度、二府辅政体制、中央集权制、郡县制得以确立。

三是魏晋南北朝时期，为宗法封建君主制的发展时期。自东汉时起，“虽置三公，事归台阁”，还成立了专职的监察御史台。曹魏设中书省掌秘书，参与决策，尚书台成为行政中枢。晋设门下省，掌侍从顾问；南北朝时，门下省取得了监督中书和尚书二省的权力。地方上形成州、郡、县三级制，取代了原来的郡县两级制。

四是隋唐五代时期，为宗法封建君主制的巩固时期。隋代确立了三省六部制，相权三分，大大加强了皇权。皇帝制度进一步完善，三省制得以巩固和发展，中央政务机关的确立、科举制的实行等，均体现了封建君主制的成熟。

五是宋元时期，为宗法封建君主制的高度发展时期。三省制向一省制转变。宋代采取分割各级长官事权的办法加强中央集权，中央派出机构——路，由地方监察区向行政区过渡，而府、州、军、监直属朝廷，县镇以下乡里制发展成乡、都、保、甲制，中央对地方乃至基层的控制日益加强。元代中央行政体制由二府（省、院）并立发展为省、台、院三足鼎立，各自对皇帝负责。原为中央派出机构的行省转化为地方最高行政机构，有利于调整中央与地方的关系。行省以下，实行路、府、州、县及乡里制，以严密控制地方。

六是明清时期，为宗法封建君主制的鼎盛时期。明代罢中书省，废宰相，以内阁制为中央辅政机构；清代以内阁及军机处为中央辅政机构，协助皇帝处理政务。明清两代均以六部为中央政务部门，分理国政，直属皇帝。皇权兼并了相权，使皇帝集权发展到了顶端。地方上省级建制进一步发展和完善，府州县以下建制日趋定型。

纵观中国古代文官制度发展历程，可知其主要有如下特点：

第一，奉行专制主义原则，实行君主专制政体。

早于典型的英国君主专制政体近2000年，中国君主专制在战国时期就已出现。列国诸侯在自己的封疆内实行专制统治，用郡县制取代分封制，用官僚制取代世卿世禄制。秦始皇统一中国后，更加厉行中央集权，“天下之事无大小皆决于上”。秦以后至明清，专制主义中央集权政治持久不衰，愈演愈烈。专制政体的长期延续，是中国传统文化与其它文化的重要区别之一。欧洲从中古到近代也存在一个“神圣罗马帝国”，但它在绝大部分时间内不过空有其名，充其量不过是一个松散的“军事行政联合体”，不能与中国秦汉直至明清的大一统中央集权专制帝国相提并论。

中国封建君主专制主义在政治制度上的表现有二：一是帝位终身制与皇统世袭制。秦始皇创立了专制主义的皇帝制度，“自称曰朕”，“朕为始皇帝，后世以计数，二世三世以至万世，传之无穷”。在其后两千年的封建社会里，为历代帝王所师承。皇统世袭制，即是把帝位视作皇帝一家一姓的私产，父子相传，表明皇权的不可外移性。汉高祖刘邦接受叔孙通的建议，确定了预立太子及立嫡制度，这是皇家独占的政治特权，带有封闭性、落后性和腐朽性。二是皇权无约束，不受监督。秦始皇确立了“命为制，令为诏”，“天下事无大小皆决于上”的专制主义原则，集国家最高权力——立法权、行政权、司法权于一身，从而赋予君主制以个人独裁型。此后，皇帝“总揽威权，柄不借下”，就成为千古不变的教条。卢梭指出：“专制主义是不容许有任何其他主人的，只要它一发号令，便没有考虑道义和职责的余地”（《论人类不平等的起源和基础》）。

第二，中央集权制至于极端。

中央集权制是相对于地方分权制而言的。它与专制主义不同，概念不可混淆：专制主义“既无法律，又无规章，由单独一个人按照一己的意志与反复无常的心情领导一切”（孟德斯鸠：《论法的精神》），即“朕即国家”，指国家形式的核心部分，亦即政体的本质特点；而中央集权制，则是国家政权的结构形式，指的是国家整体与部分之间、中央政府与地方政府之间的相互关系，并包含统治阶级进行统治的手段和管理的方法。但中央集权制与专制主义又有密切联系，在中国历史上，其正式确立是伴随着封建君主专制主义的确立而载入秦王朝史册的。自秦至清两千年间，中央集权、封建专制主义和大一统，三者之间有着天然的联系，均是中国地主制封建生产方式发展的必然结果，客观上适应了封建地主阶级政治上和经济上的需要。

中央集权制最根本的特点在于，地方政府在政治上、经济上、军事上和文化上没有独立性可言，必须严格服从中央政府的政令。具体而言，有如下几个方面：一是“海内为郡县，法令由一统”，郡国、郡县无立法权；二是郡县制地方官员的除授、迁移权悉归中央政府，地方行政长官必须向中央政府负责；三是地方政府必须接受中央的监督；四是就中央与地方关系的发展趋势而言，地方政府在司法、财政、军事诸方面均无自主权，必须受制于中央政府。中央集权制是国家完整性的象征。

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第三，高举神权旗帜，借神权以支配和维护政权。

宗教神权在中国古代并不发达，所以中国古代社会没有经历过神权政治或神权国家阶段。人们较少地去论证神灵的权威性，而是不厌其烦地证明君权来源于神权，说明君主权力的至高无上性和决定政权因革的合理性。《尚书》等经典史籍均把天地神坻作为君主君临天下的后台，是“天命所归”，所有重大军政措施和用人行政都是奉天命而为的，“格于皇天”、“格于上帝”。用“天人相通”、“天人合一”理论来论说和证明君主是上天派驻人间的政治代表，是“奉天承运”的“天子”，若有违抗或忤逆或反对君主统治的，便是逆天之举，理应受到惩罚，“以昭天讨”。

在官制史上先后出现的史、宗、祝、卜、巫、贞人等神职或半神职官，正是君主利用所谓的“神意”来加强统治的主要手段，“率民而事神，先鬼而后礼”，乃是这种统治手段的体现。祭祀是“国之大政”，历朝历代均明文规定各种祀典和正式尊奉的神祗，设有主管部门，且上至帝后，下及各级地方行政长官，均要亲自主持各种祭祀典礼，这充分体现了神人合一国家政治的性质。为了体现自己是秉承天意、执行天威的，历代帝王均喜欢以“天”字作为国家的年号或君主谥号，尤以明清两代为甚。处处将“天”加以突出，使“天”成为神祗的总代表，成为人间政权的总守护神。

第四，君主专制与宗法制度密不可分。

中国地域广袤，人口众多，“内圣外王”便被视为君主统治大国的关键。其中，“外王”是君临天下，保证各种统一措施能够贯彻执行；“内圣”则是以统一的思想统摄天下人心。宗法时期的血缘关系培植出“父义、母慈、兄友、弟恭、子孝”的人际关系典范，这种“礼”自然被引鉴为治国之本，成为“内圣”之道。此外，严谨的宗法家庭代代相传，无形中成为固有的“集体无（潜）意识”，对家庭的感情极易引导，于是，“国之本在家”、“家齐而国治”就无疑在国家政治中利用了人们的家族情结，使得“家国同构”作为一种政治观念盛行不衰。

家国同构的观念逐渐成为信仰的支柱，“孝”因此而从家指向国，即“以孝作忠”，“在家为孝，在国为忠”成为古代伦理道德的典范，并从思想基础上支援了封建君主专制的政治运作。将“孝”从家扩大到国，取得了将宗族内的凝聚力导向民族整体和国家的客观效果，并以此制约宗族之于国家的离心因素。“有学者认为宗族内凝聚力的向外延伸，使国家和民族的凝聚力有了自己的根基，它不是自上而下依靠行政手段和宣传效应获得，而是从家至家族至乡土至民族慢慢培养起来的。”

第五，官僚政治根深蒂固。

所谓官僚政治，是封建专制主义的一种派生物，即一种与专制统治相结合的政治形态。中国封建官僚是从奴隶制时代的家臣演变而来的。官者，管也；僚者，官也，即《左传·文公七年》所言：“同官为僚。”官僚的实质，不过是君主的奴仆。《通典·职官一》曰：“秦兼并天下，建皇帝之号，立百官之职，不师古，始罢侯。置守太尉主五兵，丞相总百揆，又置御史大夫以贰于宰相”，设郡守、郡尉、县令等以统地方，首创了官僚政治的格局。官僚政治在制度上的表现，是形成体系完备、历史久远而发达的文官制度。无论是考选、铨叙、品阶、薪俸还是考绩、监察、迁转、赏罚、致仕，也无论是品官与吏胥的划分还是限任制与常任制的区别，在世界各国政治制度史上，均是首屈一指的，并对近代西方文官制度的形成起了积极和重要的影响。

中国古代官僚政治的特点有三：一是官为君设，为官僚政治赋予了浓厚的人治色彩。各级官僚均是皇帝推行个人意志、统治百姓的工具，必须对皇帝尽忠。“官僚政治的要害，是确立官僚对皇帝以及官僚上下级之间的人身依附关系”。二是它虽然有一套完备的考选官僚制度，但无论是从考选对象和内容，还是从考选方式和程序上看，都体现了其封闭性。以官举人，权操于上。三是“官无封建，而吏有封建”，赋予官僚政治以腐败性。历代设官，皆置吏胥，乃官府中的办事人员，与官僚相辅相成。官与吏的区别：官僚实行限任制，吏胥实行常任制；官僚放任要回避本籍，吏胥则基本上是土著。由此，很容易形成吏胥左右官场的局面。

【作者简介】

宋婉琴（1963— ），女，中共宝鸡市委党校校委委员、行政管理与法学室主任，历史学副教授。

美国文官制度论文 篇3

一、改革法案的执行受阻, 难以发挥应有作用

这次改革方案的出台是各种力量讨价还价, 妥协折中的产物。法案刚一通过, 改革的负责人坎贝尔把对改革法案的支持描述成“一里宽, 一寸深”[1]。这样一个在脱稿时就争论不休的法案, 在具体的实施过程中遇到的阻力可想而知。由于改革的推行涉及到不同部门权益的重新分配, 必然在得到拥护的同时也招致阻力。很明显, 职业文官更多地支持功绩制保护委员会;管理人员和政治官员更多地支持功绩工资和高级文官职位 (Senior Executive Service简称SES) 的规定;受保护阶层和倡导民权的人会较多地参加平等就业机会委员会的活动;国会更多地关心预算、资金问题等等, 不一而足。不同利益集团都试图通过改革加强自己的地位, 改善自己的境遇, 却没有一个更多地关心改革整体如何发挥作用。改革初期, 一致认为改革失败了, 改革的大多数目标未能实现。无怪乎普来斯曼和魏达夫斯基在合著的《华盛顿的巨大期望是怎样在奥克兰受挫———为何联邦的方案执行时让人惊讶》中指出:政策的规则与政策的执行密不可分。初看起来是一个简单的计划, 到执行时就会变成十分复杂的计划, 它会涉及到许多参与者, 一大堆不同的观点, 一个达到目的非常多的途径[2]。

二、卡特连任失败, 改革失去连续性

有学者认为, 政策的有效执行必须要满足五项要求:一是正确地解释法律;二是保证充足的资源;三是协调各方面的权力;四是有管理方面的支持;五是有一个良好的社会经济的大环境[3]。然而, 1978年美国文官改革, 单凭第二、第五点要求的缺失就令法案的实施陷入重重困境。由于卡特政府未能力挽狂澜, 率美国人民走出低谷, 1980年美国总统大选, 里根取而代之。里根对改革方案不感兴趣, 削减了预算, 他的诸多政策和做法阻挠和瓦解着改革的尝试。而卡特政府推行的改革法要依靠政府各机构利用许多年的时间来完成, “这样一种长期策略与美国政治体制的特性不一致, 后者是公认的不稳定并且趋向于短期效果。”[4]卡特的败选使这次改革未能自始至终地完成。

三、高级行政官员的高奖金未能兑现, 管理高层依然缺乏灵活高效

这次改革最令人失望的是改革的中心内容SES。SES模仿的是英国的高级文官, 一个有高度流动性的通才型的管理干部阶层, 旨在创造一种“自由流动”的人才资源。

最先完成评定程序和获得奖金的是国家航空和宇宙航行局 (NASA) , 由于NASA的SES职位里有空缺名额, 刚好有60%的在职SES成员获得奖金, 国会立即对此作出愤怒、快速的反应, 责令人事管理局把SES职位获得奖金的比例限制在25%, 人事管理局竭力表现出对国会的忠心, 进一步把获奖的比例压缩为20%[1]。这一做法, 使得SES成员对国会和人事管理局的做法极为不满。许多部门士气与20世纪70年代相同或更差, 1979年、1980年、1983年进行的联邦文官态度调查显示:文官高层对工资不满, 对政务官和文官的关系不满[5]。

由于联邦预算上的问题, 大多数奖金和有关的奖励被砍掉或暂时中止, 使得SES成员离心离德, 在改革的头三年, 几乎40%的原SES成员不再在政府里任职, 到1985年底, 离职的比例达52%[1]。此外, 在机构间调动的SES人员很少, 单个部门仍然以专才为主, 发展熟悉广泛政策领域的高层联邦管理人员的构想遭受挫折, 依然存在优秀人才难留, 需要的人才难觅的局面。SES的设立并没有在管理高层产生一个高效的灵活变通的群体。

四、精准考核方法的缺失使功绩工资制失去激励效用

功绩工资制最后也以失败结束。美国文官法规常因维护自动提升和加薪不顾工作表现而受到谴责。这次改革期望把功绩工资作为打破自动晋升模式的工具。但是, 由于所有行政部门都是采用同一个评分和奖励方式, 结果导致经典的“按规则行事”的官僚行为, 产生了许多非预期效果:绩效评估中的分数贬值、“撒胡椒面式”的奖金分配以及轮流坐庄的游戏。这些做法依然与绩效联系甚少[6]。

事实上, 文官表现难以客观、公正、科学有效地评定, 以至该奖励的得不到奖励, 而不该奖励的又得到了奖励。并且对表现卓越者的大笔奖金也无法满足, 或奖金差额过小。功绩工资实行头三年的情况是:起伏不稳, 程序变化频繁, 对奖金的分配普遍不满。失望之余, 许多机构开始戏弄它并简单地把功绩工资撒胡椒面似的在合格人选中平均分配[1]。这样, 奖金数目就更少了 (中级文官有时得到的年奖金数目只有18美元~30美元) [1]。平均主义不是公平, 撒胡椒面式的奖金分配同样打击文官的积极性, 使得文官更加不迷恋这种奖励机制。为了纠正工资的不公平和奖金的不够状况, 1984年, 功绩工资被取消了, 代之以功绩管理和确认机制, 但人们对此依然感到不满。

这次改革还存在如下一些不足: (1) 示范项目的经验和成果没有得到政府支持, 从而失去了推广的机会。例如, 美国海军部门于1980年在中国湖和圣迭戈研究中心实行的中国湖示范项目取得了一定的成效, 其他示范项目也同样富有成效。但是由于令人气馁的程序———一层层的评论、公众通告和听证会、过分集中化的监督、国会对同工不同酬的顾虑等等, 类似的十次实验没有一次能持续五年以上。所取得的成功经验没有加以推广。 (2) 改革没有触动文官常任制的弊端。尽管文官常任曾在确保政治稳定、政策的连续性、提炼文官专业、管理技能方面发挥过重要作用, 但其一些优势日益转化为劣势:一是常任文官日益变得腐化和僵化, 成为制订固定性和保守性政策的根源;二是文官的稳定性成为创新和变革的阻力;三是文官常任使得政府空缺职位少, 考试和任用脱节严重。 (3) 忽视了对低层文官的激励。改革中的激励措施多是针对中高级文官的。事实上, 身处第一线的低层文官最接近服务对象。他们每天就具体的事件作出的大量决定不仅影响到公众能从政府部门得到什么样的服务, 而且也直接影响到公众对政府的看法和评价。但是, 这次改革使低层文官的巨大能源和才能没有充分发挥出来。

综上所述, 尽管这次改革的设计充满理性推理, 但实践上遗留了诸多消极影响。20世纪80年代初, 《华盛顿邮报》在全国范围内的一次民意调查结果表明, 60%的人认为政府部门的工作人员没有非政府部门的工作人员努力。只有16%的人持相反意见, 57%的人认为联邦政府人浮于事, 55%的人认为支薪过高[7]。直到1987年, 改革法通过十年后, 它引起的问题依然支配着一个新的时代, 人们一致认为联邦文官的士气大大下降, 联邦职位招募新雇员依然有困难, 并且已招募的官员素质在下滑[1]。

1978年美国文官制度改革是对近百年来美国文官制度模式和实践的检讨和反思。美国在改革前面临的机构庞大、财政危机、效率低下、官僚主义严重等等困难和挑战, 同样不同程度地困扰着中国政府。虽然这次改革不尽人意, 实施过程中出现了实践和原则相背离的情况, 但它依然可以为我们正在推行的公务员制度提供诸多理念上、实践上的借鉴和启示。

参考文献

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美国文官制度论文 篇4

1 西方文官制度的建立和发展

1.1 西方文官制度内涵

近代工业革命以后西方各发达资本主义国家从英国开始逐步确立了文官制度, 但各国公务员的内涵却是有所不同的。比如英国, 称之为“文官”, 它包括上自政府的常务次官, 下至清洁工, 并且是经过公开竞争考试、择优录用的文职人员, 但不包括政务官和通过选举产生的官员。美国是“三权分立”的国家, 行政部门的官员统称为“文官”, 而立法部门的参议员及雇员, 司法部门的法官, 均不在文官系列。法国将国家机关人员统称为“公务员”。日本的“公务员”分为两种:一种是“国家公务员”, 指在中央政府机关、国会、法院、国立事业单位等供职的所有人员;一种是“地方公务员”, 指在地方工作的相关人员。

1.2 西方文官制度的建立和发展

西方文官制度是在反对君主恩赐制和政党分肥制的斗争中建立起来的。当时欧美政坛以钱谋官、卖官鬻爵之风盛行, 直到19世纪中期, 首先完成工业革命的英国, 产生了改革这种不合理官吏制度的要求, 最早形成了文官系统。“文官”一词最早出现于1855年《诺斯科—屈维廉报告》中, 由英文 Civil Service 转变而来。英国《文官统计资料 (年刊) 》解释:“文官是以公民身份为王国政府服务, 未在政治部门任职的工作人员;根据特殊规定担任某些其他职务的人员;以个人身份为王国政府服务, 从王室的年俸中支薪的工作人员。”英国文官制度建立以后, 专指经过公开考试, 择优录用, 无过失长期任职的国家公务人员。这种国家公务人员, 在法国称“公务员”, 美国称“政府雇员”。由于英国文官制度在西方国家中建立最早, 影响较大, 因此, 西方国家的公务人员制度都效仿它称文官制度。随后, 美国在1883年颁布了《联邦文官法》即《彭德尔顿法》建立了现代文官制度。美国的现代文官制经过多次改革后, 逐渐成为现代西方文官制度的典型代表。第二次世界大战以后, 法国、德国、意大利等国先后颁布了文官法或公务员法, 形成了西方现代文官制度的主流, 其中, 最具代表性的是英国、美国和日本的文官制度。

1.3 西方文官制度的特征

(1) 公开、平等、竞争、择优录取原则。

这些原则是各国公务员制度的基本原则, 是在公务员制度中落实宪法规定的公民权的基本要求, 体现在公务员制度的各个环节上。如美国1979 年施行的文官制度改革法规定:“保证人人机会均等, 经过公开的竞争性考试, 只根据能力、知识、技能来决定录用和提升”。

(2) 功绩主义原则。

功绩制既是公务员制度的一项基本原则, 也是激励公务员勤奋和创造性工作的手段, 它强调的是实实在在的工作成绩, 而不是年资高低、亲疏关系、党派关系等其他因素。它要求必须按照公开考试的成绩录用公务员, 必须按照工作的成绩提升公务员。功绩制体现了“任人唯能”和“奖优罚劣”的思想, 实现了担任政府职位“机会均等”的原则。

(3) 政治中立原则。

西方国家公务员制度普遍实行“两官分途”, 即将公务员分为政务类公务员与业务类公务员。政务类公务员实行任期制, 由民选产生或由政府首脑任命, 负责政党政策在政府工作中的贯彻执行;业务类公务员实行常任制, 多数通过考试录用, 主要负责执行政府的日常业务。西方国家既要坚持“政党轮流执政”, 又要避免“政党分赃”的腐败现象, 因而特别强调业务类公务员得保持政治中立, 必须忠于政府, 不得带有党派倾向和其他政治倾向, 不得参与党派活动, 同时其管理也不受政党干预。

(4) 职位的分类化。

分类管理是公务员制度中的一种科学的管理方法, 为西方各国广泛采纳。主要分为两种形式:一种是因事而分的职位分类, 分类依据主要在于职务或者岗位的客观需要, 美国最早实行职务分类。二是因人而分的品位分类, 主要依据公务员的个人条件分类, 职位分类和品位分类各有其优缺点。

(5) 法制管理原则。

法制管理是公务员制度的一个基本特征, 是实行公务员制度的根本目的, 也是认识管理制度现代化、科学化的一个重要标志。西方各国都颁布了一系列的公务员管理的法律如日本的《国家公务员法》、 美国的《文官法》、法国的《公务员总法》等, 做到有法可依, 严格执行公务员法规, 对于违反公务员法规的行为依法追究其责任。

2 与西方文官制度比较我国公务员制度的不足

我国把“文官”称之为“公务员”。20世纪90年代以来为适应市场经济发展和行政体制改革深化的需要, 我国开始推行国家公务员制度, 并于1993年10月1日正式推行《国家公务员暂行条例》, 2006 年1月1日起施行《公务员法》。在我国, 建立公务员制度的最大贡献, 就是确立了经过竞争性考试择优录用公务员的基本原则, 从而为人才的脱颖而出创造了制度条件。但是, 中国的公务员制度与西方资本主义国家的文官制度有着许多不足。

2.1 公务员法制化程度低

行政管理要法制化, 首先干部人事制度就必须法制化。这样才能摈弃“人治”的传统, 真正做到有法可依, 也才能使我国的公务员制度具有民主、效率、法制的功能。为此, 我国顺应了当代人事行政改革和发展的历史潮流, 于1993年实施《国家公务员暂行条例》以及 2006 年1月1日起施行《公务员法》, 这些法规与西方国家颁布的相关法规相比, 在数量和质量上都远远不够, 在西方实行文官制度的国家如加拿大政府颁布的《文官法》、《财务行政管理法》、《公务员就业法》、《公务员关系法》等一系列相关法律, 标志着加拿大的人事管理进入科学化和法制化轨道。英国有1855年颁布的《关于录用王国政府文官的枢密院令 》和《吏治澄清法》, 法国除了《法国公务员总法》、《法国公务员总章程》以及《法国刑法典》, 还制定了以预防腐败为中心内容的《道义法规》, 同时, 法国政府还要求有关部门和公务员工会组织共同订立《道义总法规》, 并指示各部门根据自身情况制定《专门的道义法规》而且在内容上也是需要进一步的细化和完善。

2.2 选人用人中考试制度不完善

首先, 录用制度设计不完善。这种不完善存在着对公民平等参加考录的诸多限制, 一些歧视性设限引起了社会广泛关注和不满。近几年, 在一些地方的公务员录用中, 存在着区域歧视、对象歧视 (如部分职位只录用应届毕业生) 以及在学历、年龄、身体条件等方面所作的严格的。许多有特长的优秀考生被这些歧视性的政策挡在了公务员队伍的大门之外。典型的案例是河南考生小卢因体检单的疑似“乙肝”被刷了, 最后将西安市公务员局告上法庭仍然没有获得被录用的资格, 也没有相关部门对此予以赔偿。

其次, 竞争性不足, 走后门现象严重。公务员“入口”凡进必考制度没有得到坚持。出现免考或随意简化考试科目和程序, 以考核代替考试, 以考调代替考录现象;利用考试与调任的空间, 出现了“考不进来调进来”的现象。仅2001—2003 年, 全国新增公务员70万人, 但经过考试录用的比例只有62.7%, 乡镇一级的比例更低, 仅为 43.26%。各类关系、人情、面子等为录用中的变异提供了深厚的土壤。行政事务沾上了浓浓的人情味, 人情味逐渐浓结, 形成了各种各样的关系网。在面试和复试过程中贿赂面试考官、“走关系”、“打招呼”, 以及行政首长干预录用等现象层出不穷, 大大降低了公务员招录的公正、公平和有序性, 政府的公信力受到挑战。

最后, 考试形式和内容单调, 针对性不强。我国公务员考试, 实行的是国考和省考的政策, 仅仅分为A/B/C三套试题, 全国的统一性较强, 但是考试的针对性不足而且考试的内容过于庞杂, 和实际日常生活没有什么联系。对一般岗位人员主要以资格审查、了解专业能力背景为主, 重视专家推荐和面试, 针对不同类型的职位本应该采用针对不同部门、不同领域的考试内容和考试考核方式。如招录警察时, 要进行的笔试、面试、体能测试、心理测试就要针对警察的特点设置, 能够有效考察出这些考生有没有当警察的条件, 而我国现在却是用考普通考生的试题去考警察, 没有针对警察这个特殊的岗位, 吃的是“大锅饭”。

2.3 我国公务员培训问题严重

首先, 法律法规不健全。我国于1993年正式实施的《国家公务员暂行条例》中有关培训方面的规定仅有四条, 且只是对培训的原则、 种类、机构做出了纲领性的规定, 而 2006年 1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》对培训管理机构、管理细则、经费来源等相关内容也缺乏相应的说明。

其次, 对培训重要性认识不足, 激励机制不完善。虽然国家明确规定, 参加公务员培训是公务员的一项重要的权利和义务, 公务员培训期间的学习成绩和鉴定作为任职、定级和晋升职务的重要依据之一。但在实际操作过程中, 特别是在公务员的任职和晋升过程中, 上述规定并没有得到真正的落实, 使得许多公务员参加培训学习的动力不足、积极性不高, 严重影响着公务员培训的效果。对于公务员培训, 激励机制采用很少, 甚至没有, 公务员参加培训的积极性不高, 大多是应付式的, 效果当然也不好。

最后, 培训内容缺乏实用性, 培训形式和方法单一。我国公务员培训教材过多, 侧重于对受训者的思想政治理论教育, 较少对公务员全面能力素质和技能的培训, 对行政管理所需要的基本知识和岗位工作所要求的专业知识重视不够。在教学方式上单一强调课堂灌输, 集中听讲, 讲授方式不灵活。目前大多采用“培训=课堂+教材+讲授” 这种单向的、静止的、封闭的培训模式, 严重割裂了理论与实际、知识与能力的相互结合、相互促进。

2.4 公务员的财产监督制度比较滞后

我国公务员, 特别是部分官员有一定的灰色收入, 这是导致各种腐败问题的很重要的来源, 广大老百姓对此是非常不满的, 甚至是零容忍的。灰色收入问题不是我国公务员所独有, 西方国家也有这方面的问题, 但西方国家主要通过财产申报制度, 通过制度法律法规, 比较彻底地解决了这个问题。例如, 美国以1978年的《政府道德法》为法律框架, 经30多年数次修改, 特别是在联邦政府道德署 (廉政署) 制定了一系列配套法规后, 形成的一套较完善的财产申报制度。美国法典和《政府道德法》对违反利益冲突规定的行为和财产申报中的违规行为规定了严厉的处罚措施。对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延的申报者, 各单位可对当事人直接进行处罚。在我国虽然2006年全国两会, 十届全国人大代表韩德云领衔和其他9名人大代表提出《关于制定公务员财产申报法》的议案, 建议尽快通过公务员财产申报立法, 弥补我国公务员制度中的这一缺陷, 但至今没有太大进展, 和西方的差距不小, 立法部门的推动也不够坚决。

3 西方文官制度对我国公务员制度的启示

西方公务员制度体现了现代西方宪政的理念和行政管理的法治要求, 体现了资本主义制度下的共同特色, 它是西方国家在行政管理领域长期探索与实践的成果。西方的文官制度不仅为西方各个国家选拔人才做出了很大的贡献, 对我国公务员制度化建设也有着诸多的启发。

3.1 加强我国公务员制度的法制化建设

我国公务员制度从建立之初到现在法律制度的建设成果仅有1993年实施《国家公务员暂行条例》以及 2006 年1月1日起施行《公务员法》, 这两部法律只是对公务员的宏观方面的一些宗旨性的规定, 没有对公务员的培训、工资、申诉等方面的具体方面法律的制定, 所以日常操作性不强, 针对性不足。为此, 我国急需制定一批关于公务员从进口到出口的各种具体的操作性强的法律法规, 从而实现公务员制度的法制化。

3.2 在“选”人方面, 用好的制度选人用人

从公务员队伍的入口着手, 建立一套科学的合理的考录机制。以依法考录、公开考录、科学考录为重点, 坚持德才兼备的选人用人标准和公开、平等、竞争、择优的考录方针, 创造广纳群贤、人尽其才、择优汰劣、充满活力、公平科学的选人用人环境, 营造优秀人才脱颖而出的良好氛围, 努力做到用人单位满意、考生满意、社会认可, 不断推进公务员考试录用工作再上新台阶。

(1) 完善录用制度设计。

当前, 我国公务员考试录用制度设计不完善, 不公平、不合理的问题还是比较突出的, 造成的影响也越来越大。对于这些问题的解决最重要的就是要完善录用制度设计, 录用制度设计必须贯彻公平公正的原则, 对于地域、户籍、身份等的歧视性规定要及时改正, 对于那些在录用中的违法犯罪要及时处理。用制度管人, 抛弃人治。

(2) 坚持公开竞考、择优录取的原则。

西方文官的选拔是向社会全体公民公开的, 凡是公民都可以通过参加考试, 经过一定的法定程序, 进入文官队伍。西方的文官制度对官员的考核一般都有公正、公开、客观、民主等原则作为保障, 晋升也有一定的程序和途径, 从而使对文官的考核和晋升更加具有公正性和合理性。例如, 瑞典、芬兰的公务员制度最大限度地体现了公开和平等竞争的原则, 在录用公务员或竞争职位时是开放性的, 一律面向社会突出强调公平、公正, 内部在职人员竞争职位时没有优先权, 可较好地解决一些人任职时间一长, 就向组织要求提职的问题。这些做法, 对于我们进一步完善公开竞争性选拔任用干部方式, 具有一定的借鉴意义。因此, 我国现代公务员制度必须严格遵循公开竞考、择优录取的原则, 保证公务员制度的客观性、公正性、公开性和民主性, 使考录工作真正成为在阳光下运行和“玻璃房子里的竞争”。

(3) 创新考试内容和方式, 增强针对性。

对于考试方法和内容不一定要有统一性, 更重要的是针对性, 做到按照公务员的工作与职位的不同采取多种考试方法。日本公务员录用考试共15种, 除了用得最多的是第Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ 种考试, 还有录用国税、劳动基准监督、航空管制、外交等12种专门官员的考试, 而且每种考试的科目都不一定, 笔试试题的内容更加多样而不重复。针对不同类型的职位应该采用针对不同部门 、不同领域的考试内容和考试考核方式, 做到针对性最强。

3.3 在“训”人方面, 用好的方式培训人

公务员培训是加强公务员队伍建设, 提高公务员素质的重要途径。我们要十分重视对公务员的培训, 加速对公务员的培训, 不仅可以提高工作效率, 更能培养更高一级官员。在培训方式上, 坚持分类培训、针对公务员的实际情况实施不同内容、不同方式的培训。

(1) 健全法制, 完善制度。

公务员培训的制度建设必不可少, 没有这个制度, 培训便不容易顺利开展。在英国, 公务员培训方面有明确的法规条例, 这样在实施公务员培训时就有法可依、有章可循。而我国法律对公务员的培训只有总体上的、原则的规定, 但对如何实施、如何操作无细节规定, 因而迫切需要制定一部关于培训的专门法规, 使培训工作有法可依, 依法培训, 逐步走上制度化、法制化的轨道。

(2) 加强公务员对培训重要性认识, 建立配套的公务员激励机制。

国家不仅要明确规定, 参加公务员培训是公务员的一项重要的权利和义务, 把公务员培训期间的学习成绩和鉴定作为任职、定级和晋升职务的重要依据之一。要加强公务员对培训重要性认识, 加强教育和宣传。在实际操作过程中要严格按规定办, 真正的落实。与此同时, 还要配套的公务员激励机制。在建设公务员培训制度过程中, 要注意建立公务员培训激励机制, 增强公务员参训的内在动力和外在压力。我国必须把公务员培训的考试、考核结果和实际能力的提高, 作为公务员考核、任职、定级、晋升职务的重要依据之一。真正形成和完善培训激励约束机制, 解决培训与使用、考核、奖惩的关系等问题, 真正形成优胜劣汰、功绩晋升、适人适用、竞争发展的环境。

(3) 丰富培训内容与方式满足培训需求。

在培训方式上, 要认识到公务员本身具有丰富实践经验的优势, 要打破教师单纯依据教材单向传授的传统教学方式, 转变为以课堂教学为基础, 以参训者为本, 综合运用“案例教学”、“小组研讨”、“行动学习”、“社会调研” 等现代培训方法, 引入教练和导师等新的职业角色, 调动参训者参与分享个人经验, 提高参训者自己解决问题的能力。

(4) 建立完善的培训机构, 创新公务员培训的新途径。

可以引入市场因素, 通过市场的力量做到资源的优化配置。例如在公务员培训充分体现市场化的特点芬兰、瑞典政府高度重视公务员培训, 要求公务员必须按岗位要求接受培训。但政府不设立专门的公务员培训施教机构, 不供养专职的公务员培训师资队伍, 把公务员培训推向市场, 政府花钱直接向社会购买专业培训服务, 这种培训收到了很好的成效。各类培训机构只有符合培训需求、提高培训服务质量, 才能拿到培训订单。

3.4 监督人方面, 大力推广和实行公务员财产申报制度

对公务员的监督工作应该从财产的监督入手, 财产监督的有效途径就是公务员财产申报制度。公务员财产申报是指国家公职人员在任职之初、任职期间和任职届满后向有关部门如实申报个人及其家属子女的财产及变化状况的制度。2008年5月1日, 我国《政府信息公开条例》正式实施。当时中国青年报社调查中心联合新浪网针对“公众最希望政府公开的信息是什么”开展了一项3837人参加的调查, 结果显示:77.5% 的人选择了“官员财产情况”。要从将政策性文件上升到法律层面, 扩大和完善申报主体及内容, 完善申报时间种类及公开方式, 建立独立的受理与审查机构, 设定合理的违反申报惩罚力度这几个方面完善公务员财产申报制度。我国做得比较好的, 比较早的是新疆阿勒泰地区。在新的财产申报制度监管下, 我们公务员的腐败问题就比较容易被发现, 同时, 对那些意欲腐败的公务员也起到威慑作用, 使之不敢任意腐败。《公务员财产申报制度》——犹如又一柄抑制腐败的利剑出鞘。同时它是我们全面夺取经济社会又好又快发展的有力保证。

摘要：西方文官制度作为一种科学、规范的人事管理制度, 在人才选拔录用方面成绩斐然。本文基于我国干部人事制度改革大背景下, 通过梳理西方文官制发展脉络、透视其鲜明特点, 对比分析了我国公务员制度与西方文官制度的不足之处, 进而从公务员制度建设、选拔录用、培训优化、财产申报等方面提出发展完善我国公务员制度, 加快推动实现公务员制度化、法制化、规范化建设的思路借鉴和有益启示。

关键词：选官制度,文官制度,公务员制度

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美国文官制度论文 篇5

一、十九世纪中期英国文官制度改革概况

1688年“光荣革命”之后, 英国确立了土地贵族与资产阶级联合专政的君主立宪制政体。革命后的“权利法案”虽然提高了国会的权利, 但却仍然保留了国王的行政大权, 土地贵族继续垄断了政府行政部门的各级官职。此后, 在英国政治生活中, 买卖官职、贪污腐化依然成风, 庸碌无能之辈继续占据政府要职。在职务晋升方面同样是弊端丛生。任用和晋升一律不是凭才干和业绩, 而完全靠资历与后台。官吏一旦上任, 往往只能升迁, 不能淘汰。结果, 不仅造成了官僚队伍的日益庞大、臃肿, 而且工作混乱, 效率低下。这种腐朽现象, 引起了英国社会各个阶层, 特别是经过工业革命后日益壮大起来的工商业资产阶级的强烈不满。

针对这种情况, 十九世纪中期, 代表工商业资产阶级利益的自由主义者掀起了改革英国文官制度的运动。1854年2月, 屈维廉、诺斯科二人在深入调查的基础上, 向国会提交了“关于建立英国常任文官制度的报告”, 痛陈了当时文官制度的种种弊端, 建议通过公开竞争考试录用各级文职官员;实行对于文官的日常考核, 以此作为文官晋升的依据等等主张。1855年2月帕麦斯顿内阁上台以后, 为了满足工商业资产阶级对改革的期望, 同时又避免国会贵族议员的反对, 开始了温和的改革。1855年5月21日, 帕麦斯顿以枢密院的名义颁布了文官制度改革的第一个法令。

1868年, 积极主张改革的格拉斯顿出任内阁首相, 英国在文官制度的改革方面才迈出了较大的步伐。1870年6月4日, 格拉斯顿颁布了关于文官制度改革的第二道枢密院命令, 明确规定除外交部和内务部以及某些高级文官外整个国家绝大多数文职官员一律通过考试公开录用;建立对于各级官员的日常考核, 以其才干和工作业绩作为提拔晋升的主要依据。1870年的枢密院命令, 是英国文官制度改革的关键一步, 以后经过英国历届政府的完善和补充, 终于最终确立了一整套适合英国国、情行之有效的文官制度。

二、英国文官制度改革的启示

马克思主义者历来坚持经济基础决定上层建筑的基本原理, 同时也充分肯定上层建筑对于经济基础的巨大反作用。十九世纪中期进行的文官制度改革, 是英国1832、1867年两次国会改革的发展和深入, 它从国家上层建筑的关键环节入手, 采用公开、公平选拔任用官员的原则, 将大量有才能的人员吸收到国家政权中来, 大大提高了国家机构的行政办事效率, 从更深层次上进一步调整了上层建筑和经济基础之间的关系。最大限度地扩大了资产阶级统治的阶级基础, 巩固了资产阶级革命的根本成果。从某种意义上说, 文官制度改革, 比起两次国会改革更具有实际意义, 它是英国资本主义发展史上一个具有里程碑意义的重大事件, 给人留下了许多启迪:

第一, 中国古人讲:“国无政, 不用善。”“贤者, 国之纪, 人之望。”遍观人类历史, 凡是强盛兴旺的国家或王朝, 一定能够知人善用, 较好地招纳贤才。相反, 每到一个王朝衰落阶段, 就必然走上“亲小人, 害忠良”的道路, 中外历史上这一类事例是不胜枚举的。十九世纪中期的英国文官制度改革, 以鲜明的旗帜、大胆的精神, 向数千年以来的封建官僚制度挑战, 冲破了封建保守势力的反抗和阻挠, 终结了以家庭门第为准则、“任人唯亲”的选官制度, 采用公开考试录用官吏的选官制度, 这是资本主义政治制度发展史上第一次具有实际意义的重大实践。此后不久, 这种以才能为基本准则的选官制度就开始体现出它的巨大优越性。十九世纪中期以后, 英国官僚制度的高效廉洁, 相当一个时期内, 在世界资本主义国家中无与伦比。它从上层建筑上保证了英国资本主义经济的大发展, 保证了英国很快发展成为世界工厂、成为世界第一个资本主义工业强国, 上层建筑对于经济基础巨大的反作用由此可见一斑。

其次, 以品德和才能为唯一尺度任用工职人员, 是社会历史发展不可阻挡的潮流。以品德和才能任用国家公职人员的制度, 是古今中外一切有远见的政治家、思想家始终倡导和呼吁的做法, 是英国文官制度改革的成功经验, 也已经成为当今世界政治发展的方向。真正选拔德才兼备的公职人员, 最大限度的提高行政办事效率, 由人民群众公认和公推的代表来管理国家事务, 处处接受人民的监督, 就成为人民当家做主的具体体现。这, 已经成为社会主义国家政治现代化进程中的大势所趋。

再次, 公平、公开竞争的任用公职人员的制度, 是消除腐败, 建立廉洁、高效的行政运行机制的有效途径。任人唯亲是腐败产生的温床。目前行政机制中的腐败现象、行政效率低下等, 日益严重地侵蚀着共和国的躯体, 危害着国家、人民群众的根本利益, 引起了全党、全国人民的共同关注。造成这种情况的原因固然很多, 但其中很重要的一个因素是任用官吏的主要依据不是一个人的品德和才能, 而是领导意志。一些公职人员为了赢得上级领导的赏识, 不择手段讨好上司, 甚至不惜用党和人民的利益为代价大搞形象和政绩工程, 贿赂拉拢上级领导。公职人员未经公开公正公平地选拔, 常常会有一些素质差、道德水平不高者混入, 而这些人的为官意识, 从根本上讲就缺少“为人民服务”的信念, 一旦进入权利部门, 势必专横跋扈、巧取豪夺, 将人民赋予的权利当作鱼肉人民的工具, 在对待国家和人民利益等重大原则问题上, 极少、甚至根本不考虑国家和人民的利益。所以, 要从根本上消除腐败, 建立高效、廉洁的行政机制, 就必须建立真正公平、公开、公正的用人机制。

当然, 研究借鉴十九世纪英国文官制度改革的经验, 决不能盲目的照搬和模仿。每一个国家, 每一个民族在不同的历史时期都有自己不同的国情和特点。我们应当认真地研究、适度地借鉴, 剔除其糟粕, 吸收其合理的因素, 在此基础上探索适合中国国情的国家公务员制度建设之路。

摘要：十九世纪中期英国第二次国会改革之后的文官制度改革, 对于英国的现代政治、经济和文化等各个方面都产生了极其深刻的影响, 对于英国现代国家的发展、进步;对于英国建立世界霸权、成为世界工厂;对于英国高效廉洁的政治机制的完善, 都产生了深远的影响。给我们今天的改革留下许多值得研究和借鉴的经验和启示。

美国文官制度论文 篇6

一、英国文官制度的特点

(一) 文官制度法制化、正规化

英国文官制度法制化、正规化是其得以良性发展的必然前提。1700年英国颁布的《吏治澄清法》, 这部法律明确规定了文官的职责、范围、法律地位、权力及义务, 并且对公务人员的任用、培训、提升考核、惩戒、工资和退休都有正规正式的阐述。各文官人员必须按照法律法规办事, 走正规途径, 不得徇私枉法, 如有违反必定会受到应有的惩罚和制裁。法制化和正规化的文官制度保证了公务员队伍的纯净, 避免了贪污腐化现象的发生, 并且有利于现代公务员制度建设的完善。

(二) 文官制度培训常态化、多元化

英国文官制度对培训有着极高的重视程度, 而且培训不是一蹴而就的, 是持续的、长远的并且多样性的。迄今为止, 英国公务员的培训已经发展成为有法律保障、系统管理、配套机制的高级培训体系。在多种多样的培训中, 每一个环节和步骤都有具体而明确的指示, 保证培训有效性和严肃性。英国公务员培训伴随每位英国公职人员的职业生涯并贯穿始终。例如:一个人从正规学校毕业后只有通过培训并获得职业资格证书才能有资格应聘公务员;上岗前还要经过5天的岗前培训;每阶段新任职的高级公务员都必须到英国公务员培训学校发展中心接受2-3天的测评。

公务员培训多元化, 不仅仅指培训类型多样, 形式也同样灵活。英国公务员按照受训人员不同可划分三层等级:高级公务员培训、中级公务员培训和初级公务员培训。培训时间灵活, 十分有弹性和人性化, 培训人员可根据自身情况进行培训。另外培训形式也丰富多样, 既可以在专家学者的指导下培训, 也可以在同事、部门领导的辅导下培训, 更可以根据自身能力自己选定教材和方式自学。

二、我国公务员制度存在的问题

我国公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员之外的工作人员。我国现行国家公务员制度是具有中国特色的、完全新型的国家行政机关的人事制度。我国公务员制度经过二十多年的发展取得了很大成就并且形成了自己的特点, 但是随着我国政治文明的提高, 在公务员制度的发展中仍然存在一些问题。

(一) 法律法规不健全

从1984年有关部门起草《国家公务员法》一直到2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》, 虽然目前我国已经出台四十多个有关公务员的法律法规, 但是这些规制还不能真正适应我国公务员制度发展的需要, 因为这些法律法规包含的内容不够全面, 一些核心层面的规章没有建立, 只是比较泛泛地规定了一些内容;法律法规的操作性不够强, 实施起来有一定困难;缺乏一些单项法规等等。

(二) 对培训重要性认识不到位, 培训机构不完善

公务员一旦担任公职后, 许多公务员就开始放松对自己的要求, 认为自己的能力和知识已经不需要继续提升, 自满情绪浓厚。即使参加培训也是敷衍了事, 走个过场, 完成任务而已。这些公务员从内心就很抵触培训, 自然不会积极地学习和习得新知识, 培训结果可想而知。

我国的公务员培训机构不够完善, 机构规模小还比较分散, 各个培训机构之间由于经济发展水平、政府重视程度和历史原因等区别存在很大的差异。培训内容枯燥、不够实用、培训形式和培训方法单一, 都是培训机构存在的现实问题。

(三) 考核制度存在漏洞, 监督不到位

在公务员考核方面, 优胜劣汰的考核机制还没有形成, 缺乏真实性的结果经常存在, 如:考核指标设计操作性差, 难以全面反映工作人员的实际绩效;考核人员主观原因影响较大, 很多考官的水平就存在很大差异, 考核过程很多时候只是流于形式, 走过场;考核等级偏少, 区分度过于极端, 不够人性化;考核结果与使用相脱节, 除了晋级职称外几乎没有其他方面的联系。在监督方面, 无论是从国家监督还是从社会监督方面都存在缺位现象, 监督更多是依赖于部门和机构内部的自我监督, 不符合权力制衡的原则, 如果只是自上而下层层设立监督机关实际上并不能发挥监督的作用。

三、我国公务员制度的完善措施

(一) 完善公务员法律法规政策

在英国的国家行政机构中, 每一位公职人员都根深蒂固地存在一个观念, 那就是“遵纪守法、秉公办事”, 这是毋庸置疑的。而在我们国家的有些公务员的观念中, 法制、法规、规章、约束等等词语只是表面含义, 他们并没有真正理解并且恪守这些原则性的要求。没有法治的约束, 政府的有效性就会大打折扣, 贪污腐化现象就会出现。因此, 在当前的公务员制度改革中要加快脚步把我国公务员管理更好地纳入法制化、规范化的管理轨道, 在对现有的公务员规章条例的修改和调整基础之上更加注重《公务员法》及相关配套法规的制定, 形成一个行为规范, 秉公执法的公务员队伍。

(二) 提高培训意识, 完善培训机制

在英国的文官制度中, 接受培训是每个公务员的责任和义务。只有不断培训才能提升公务员的全方位能力, 提高文官的素质, 最后达到提高行政效率的目的。我们也必须提高公务员的培训意识, 坚持做到“不培训不上岗、不培训不任职”, 将每次培训的成绩都作为晋升职务的依据之一, 还要有相关的培训奖金, 让公务员产生学习的内在动力。

完善培训机制, 要对培训机构和培训基地的质量严加把关, 保证师资、学习资源和学习环境的质量。可以建立多层次、多形式的培训机构, 形成一个多元化培训主体的交流平台, 实现各培训机构的资源和信息共享, 提高培训质量。另外还要提高培训内容的合理性, 使学以致用, 在培训方法和手段上也要实现多元化, 改变传统的枯燥、板书式教学, 使学员更加容易接受课程并且在高度理解的基础上掌握课程核心内容, 达到培训的最终目的。

(三) 健全考核制度, 加大监管力度

采用公开考试、择优录取的方式录用公务员, 这种方法同样适用于高级别的公务员, 因为只有这样才能把社会上真正有才学和能力的人选拔到行政岗位上来, 对于搞好国家行政管理具有重大意义。在优化公务员管理方面, 要以绩效为基础实行竞争上岗、绩效考核等等, 将公务员的级别、提升、工资待遇与绩效直接挂钩, 严格考核机制、防止考核形式化。

总之, 借鉴英国文官制度的优势, 将其中的合理的、有益的东西与我国新时期公务员改革制度结合, 会建立和完善中国特色的公务员制度。当然, 其根本点还是要立足本国国情, 着眼于现实, 顺应历史发展趋势, 在现有的基础上不断调整, 使之得到逐步完善。

参考文献

[1]邓岩.英国公务员培训制度评述及其对我国的启示[J].管理观察, 2009 (3) .

[2]曹然然.英国文官制度改革及其对我国的启示[J].江西行政学院学报, 2003 (6) .