科学建制化（共10篇）
科学建制化 篇1
科学知识的流动和实际功用的实现并非科学知识生产之后就能够自然地顺利完成。事实上, 从最初的科学发现到确实有效的技术, 从技术发明再到商业上可行, 从创新到以后的扩散及在社会经济的发展过程中发挥具体的作用, 往往是一个曲折漫长和各方利益反复博弈的过程。特别是科学建制转型为后学院科学时代后, 政府、企业与科学形成了新型的科学知识生产模式和利益格局, 使知识在科学、技术和创新之间流动的关系更加错综复杂。有鉴于此, 本文试图以科学知识生产方式的历时性演变为主轴, 以科学系统内部知识产权结构的合理性与合法性分析作为思考的切入点, 探析科学建制的历史变迁与科学内部知识产权类型的内在关联。
“对科学知识不断增长的社会需求, 以及科学自身知识再生产的内在要求与现实的科学知识生产能力之间的矛盾, 推动着科学知识生产方式的不断变革。”[1]在科学系统内部, 科学知识生产方式总体上经历了前科学-学院科学-后学院科学两次转型, 科学系统内部知识产权结构也发生了相应的变化。
一科学发现优先权:学院科学特殊的知识产权
“学院科学”通常被看作是理想的“为科学而科学”的典型知识生产模式。由于学院科学是科学体制化发展的初级阶段, 科学只具有相对低级的自主性, 因而在总体上一般由科学家及其共同体主要出于学术的考虑从事基础科学研究, “科学家的任务就是扩充准确无误的知识, 大大地增进知识是他们最幸福地完成了他们的任务”。[2]科学共同体的核心驱动力主要是来自知识自身进步的内在逻辑的科学奖励系统, 其本质是科学共同体根据科学家的角色表现分配承认, 一方面鼓励科学家做出独创性的发现, 另一方面使科学知识成为“公共知识”和“公共产品”, 发挥科学的社会功能。其重要性正如默顿和巴恩斯所说, “承认是科学王国中的基本通货”, “承认是通往一切之路”。而“一旦在制度上强调, 承认和尊重是科学家对自己的发现的惟一的财产权, 那么对科学的优先权的关注也就成为一个‘正常’的反应了。”[3]科学发现优先权之争“不仅暗示着人们赋予了思想和发现的独创性以制度化的价值, 而且把知识产权与竞争联系起来了。”[3]
关于科学发现权是否属于知识产权, 学界具有不同看法。有学者主张将一切智力创造活动所产生的权利列入知识产权体系, 包括发现权、发明权, 其理由是《成立世界知识产权组织公约》已有规定, 且我国《民法通则》明确对上述权利给予保护。有的学者认为, 不应简单地将知识产权定义为无体财产权, 它应该包括无体财产权的知识产权和精神权利的知识产权。发现权、发明权即属于后者。多数学者持相反意见:有的认为, 科学发现不宜作为知识产权的保护对象, 世界上绝大多数国家法律以及国际公约都没有对科学发现授予私权性质的财产权利。有的进而认为, 诸如发现权、发明权以及其他科技成果权, 并非是对智力成果的专有使用权, 而是一种取得荣誉及获取奖励的权利, 该项制度应归类于科技法[5]。
笔者也承认, 知识产权的本质属性应属于知识财产私有的权利。就发现、发明的科技成果而言, 对它们采取的是非市场机制的产权形式。它们相应的制度安排是科技奖励制度, 即通过对科技成果所产生的社会效益或经济效益进行评价, 由国家给予奖励 (包括颁发荣誉证书、奖章和奖金) ;与此相对应的是, 发现、发明成果的所有权名义上属于国家, 但实际上任何人都可以无偿使用。这即是以非市场机制的奖励制度来换取社会对科学成果的公有产权。如果用默顿学派的重要成员哈格斯特龙的话表达就是, 学院科学中科学发现权的承认是馈赠性“礼品交换”而非斯特勒的契约性“商品交换”。但鉴于知识产权发展的阶段性和科学家的科学发现优先权在科学奖励系统中的重要性, 可以把科学发现优先权界定为学院科学时代特定背景下的特殊表现形式。
从上述可以看出, 传统的学院科学主要依靠对一种非常特殊的知识产权——科学发现优先权的承认, 来激励社会公共知识的生产和公开披露。在学院科学时代, 科学发现优先权的个体属性暂时与科学知识的“准公共性”锁合在一起, 确保了每个科学家所生产出来的科学知识在很大程度上成为全社会的“公共知识”和全人类的公共财富, 科学知识生产与公开中个人利益与公共利益的矛盾得以暂时的调和。但是, 知识产权中这一“乐观的紧张”发展至后学院科学时代发生了根本性的变化。
二后学院科学知识产权的异质性并存及其内在悖谬
齐曼认为, 从20世纪六七十年代起科学发生了“一场平淡的革命”, 即产业和政府研究实验室中的科学实践的“学院”科学, 发展至大学、产业企业、政府机构和其他的科学研究中心被整合成单一的系统, 旨在服务于先进生活方式的多种多样的需求的后学院科学。后学院科学知识生产时代呈现的三个新特点与知识产权密切相关。 (1) 科学共同体与政府、产业界等“局外人”的异质性互动。后学院科学知识生产模式的显著特征是高度集体化, 即政府、产业界、学术界之间在传统科学知识生产方式基础上, 以大学为主要活动中心, 向着更加集体化的行动模式发展。科学知识是通过需求、利益和所有相关行为者之间围绕某一特定应用与境不间断的磋商过程生产出来的; (2) 科学知识生产中基础研究与应用研究界限渐趋模糊, 科学知识的生产与科学知识应用之间的二元对立结构发生了剧烈变化, 科学与技术的联系更加密切, 为大学与企业之间的紧密合作和实现双方各自的愿望提供了可能; (3) 公共知识与专有知识生产并重。扩展知识与知识资本化是后学院科学的双重目标, 政府-科学、大学-企业的新型合作关系使大学这一传统科学知识生产的中心走出相对封闭的“象牙塔”, 从间接地影响社会经济活动到在一定程度上直接介入经济过程的转变, 从社会边缘走向现代社会的中心, 日益与各种社会体制和利益相联系, 但这同时也意味着该种方式下生产的科学知识的“异质性”并存, 出现了表达企业利益的“专有知识”。与之相关的是, 尽管在当前科学知识生产方式中, 基于科研创新的学术评价体系依然存在并仍在发挥基础性作用, 但与此同时, 强调科学家“社会责任”和“社会贡献”的绩效评估正在越来越受到重视, 成为科学奖励系统和科学家获得承认的核心评价指标之一。
与学院科学知识生产时代相比, 后学院科学知识生产时代的来临, 改变了科学知识生产制度的单一状态, 形成了发现优先权、发明专利权和商业秘密权相结合的复式结构。旨在公共知识生产与公共利益的发现优先权, 和异质性的激励私有知识生产与个人利益的发明专利权与商业秘密权在科学知识生产制度中的共存, 引发了知识产权私权属性的非理性扩张和以知识产权为表象的相应权力场域的利益纷争, 由此极大地造成了科学知识流通不畅甚至严重滞留。在集体化合作模式下, 如果说政府作为社会公众集体利益的代理者使科学的“准公共知识”生产职责尚能维持的话, 那么, 在大学与企业之间、科学家与企业之间则出现了为企业特定应用目的而生产的“专有知识”与科学作为“准公共知识”的传统认识产生了严重冲突。也就是说, “专有知识”与商业秘密权和发明专利权等紧密联系在一起, 引起了知识本身的非排他性与所有权垄断的排他性之间的矛盾。因为, 在以知识为资本的知识经济时代, 企业和产业的竞争力, 并不在于拥有多少自然资本和货币资本, 而在于拥有多少知识尤其是受到知识产权保护的知识。这也是企业投资科学的直接目的。巴伯早已指出, “从长远的角度看, 工业中的‘基础’研究, 也是‘应用’研究。在大学中进行的研究实际上也是如此——当然这需要用更长远的目光来看问题;因为无论推动一项研究的直接目的是什么, 所有研究最终都有某些用场。”[6]因此, 出于企业“知识驱动力”与追求最大利润的“经济冲动力”和科学科研经费紧缺的压力之间的利益平衡考虑, 即便部分专有知识会成为“公共知识”, 也会受到企业的要求保密、限制或延迟发表科学成果, 而不顾知识通过交流可以增值的内在属性把知识封闭起来, 从而使之成为企业的“专有知识”和“垄断知识”, 科学知识的实时流动严重受阻。
巴伯在揭示主要寄居地是大学的“纯”科学和主要寄居地是政府和工商业的“应用”科学的典型差异时认为, 科学活动所具有的精神价值是衡量不同类型的科学的重要尺度之一, 从这一向度来看, “合理性、普遍主义、个人主义、‘公有性’及‘无私利性’——都是属于'纯'科学的, 尽管我们已经看到并且还将进一步看到, 即使在这里它们也并非是没有局限性的。在‘应用’科学中, 这些精神理想的局限性会特征性地变大”。[6]事实上, 来自现实的与默顿规范的不和谐音与科学的产生如影相随, 如W·布老德, N·韦德在《背叛真理的人们》一书中历数的科学界种种令人震惊的弄虚作假行为就是佐证。而这些现象在后学院科学时代更是层出不穷。因此, 自默顿规范提出之日起, 学界对其的批判从未停止过。后默顿科学社会学 (指20世纪70年代以来欧洲大陆兴起的科学知识社会学和美国本土的默顿学派以外的研究传统) 都直接或间接地对默顿规范在后学院科学时代的适宜性提出质疑, 他们指出, 默顿规范不仅只是特定历史时期的特殊产物, 而且只是一种“理想类型”或与科学实际相背离的抽象概念, 同时, 在方法论上, 默顿规范对科学知识的考察也仅仅停留于只触及输入和输出的宏观过程的黑箱方法, 而尚未对科学知识生产的微观过程进行具体实际考察。
具体地说, 单就与科学知识产权和科学知识流动密切联系的默顿规范——公有性规范和无私利性规范而言, 在科学管理阶层安排下的后学院科学其内部自治和社会控制的他组织性是影响科学知识公有化程度的核心要素之一。一方面, 出于维护科学的正常运行和社会调控的需要, 从以前集科学知识生产和管理于一身的科学活动主体中分离出一部分专门以组织、管理和策划为主要职责的专门科学管理阶层, 等级森严的科层管理结构是科学知识顺利流通的首要制度保障。科学管理机构是联接科学内外的中介环节, 它无论在科学家的选题、科研项目的立项到科研经费, 还是在科学成果评估和知识流通及投入应用等等方面无不起了至关重要的作用。在科学管理者一般来自科学共同体内部的意义上讲, 后学院科学知识的生产仍具有很大的自组织性。
但另一方面必须承认的是, 当今科学知识的生产又具有他组织性。从科学运行的整体环境来看, 科学管理阶层的决策处于更大的科学外部环境如政府和工商企业需求的种种制约之下, 科学研究工作的明确目的就在于获取竞争者无法得到的知识, 具有为个体或集体资助者的直接利益服务的应用目的, 这就使科学家公开发现结果的义务受到了严格的限制, 从而决定了科学知识的生产及应用不可能完全是公有的、无私利的, 而必须同时遵循政治或经济的内在逻辑和建制约束。公有性规范和无私利性规范直接与科学知识生产过程的他组织性和科学知识的所有权相冲突, 这也是“专有知识”和“垄断知识”产生的社会背景。科学发现权、发明专利权和商业秘密权在科学系统内部的异质性交织, 使个人知识、专有知识和公共知识之间的流动在后学院科学或企业化科学知识生产模式中难以形成良性循环和充分互动。
三知识产权悖论的生态超越:科学精神气质与新型社会文化的整合
整个社会的知识生产制度结构是发现优先权、发明专利权和商业秘密权三者的有机整合。知识产权是近现代社会为推动科技进步、经济繁荣和社会发展而做出的一项重要的制度设计。这种社会制度安排的初衷, 是为鼓励知识产品的生产而依法授予知识产品生产者一定程度的、合法的、有期限的垄断权。知识产权存在的合理性, 在于私权保护与利益衡平之间的合理张力, 即知识产权的私权保护与相关知识的公益使用、知识产权人垄断权的行使与市场竞争正常秩序的协调平衡, 创造者权益、传播者权益和使用者权益三者之间的协调。
但是, 在后学院科学知识生产模式下, 随着科学知识沿量子阶梯的上行, 科学知识越来越受到其所处的环境或包括主客体在内的“关系”[8]等多重不确定因素的影响, 如科学家与社会资源之间结合的不确定性、科学知识生产的需求空间的不确定性、科学共同体内部分工的不确定性以及不同科学共同体竞争和合作的不确定性等等, 导致科学系统知识产权本身的不确定性和科学知识流动的不确定性。诸多主观或客观造成的不确定性使以科学发现权、发明专利权和商业秘密权为主的知识产权的非理性扩张得以可能。
科学系统内部知识产权与公共利益之间的冲突, 知识创新、更替的加速以及知识经济对知识的依赖, 一方面, 使这种对知识的“法律垄断”的制度在知识经济条件下的合法性与合理性开始受到质疑, 如在美国, 由于“私权至上”原则的运用, 从1999年微软以中国亚都公司使用盗版软件为由起诉, 到微软因其垄断行为阻碍了市场竞争被美国联邦地区法院起诉;从“软件商业联盟”到“自由软件运动”;从copyright到copyleft;从欧洲诉中国DVD专利侵权案到思科诉华为案等一系列事件, 使法学界和知识产权界重新审视“知识公有领域”, 这实际上是发现知识产权法有可能偏离公平的倾向;另一方面, 使科学及大学的地位和功能受到质疑, 如美国学者德里克·博可就指出:“大多数人担心的是, 技术应用开发项目会模糊大学作为知识和学术探索中心的义务, 因为它会使学术研究事业带上一个强有力的新动机——追求商业效益和经济效益。”而更深刻的忧虑则在于, 大学与企业之间的这种新型合作关系是否会使科学失去其“学术自由”, 使大学的理念和理想发生异化:“技术转让领域新出现的问题之所以令人不安, 不仅仅是因为它可能会改变大学内学术研究的惯例, 而且还因为它对学术研究的中心价值和理想构成了威胁。”[9]那么, 如何软化科学知识“私有化”与“公有化”之间的伦理矛盾, 超越后学院科学时代知识产权本身的内在悖论, 达到科学知识的整体环境的生态平衡呢?
笔者认为, 这一难题的解决, 有待于科学内部精神气质的重塑和科学外部社会新型文化之间的有机互动。现代科技活动已经发展为一种与产业化紧密相关的集团行为, 其高度分化和高度综合的特征, 决定了大科学建制时代已经不允许单纯局限于科学自身来寻求科学知识流的动态控制和知识生态的有机生成机制, 而应当基于传统的科学规范结构, 更多地从社会建制和公共政策层面来进行, 进行合理的制度设计, 建立足够有效的激烈机制, 同时兼顾个人、集团和社会之间的利益, 合理均衡知识产权人与社会公共利益之间的合理权益, 合理协调大学和公共研究机构的公益性责任与商业性目标、集体化科学共同体的学术性和工具性两个发展向度以及合理定位科学的社会功能, 建立社会与科学之间和谐的行为期待模式, 从而既促进知识的生产又使知识生产的个人效益和社会效益都达到最大值, 形成知识专有与知识共享、个人知识、专有知识与公共知识之间的良性互动。
参考文献
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科学建制化 篇2
随着市场竞争的加剧及广告业的发展,医疗广告的刊播载体日趋多样化,既有电视、广播、报刊杂志等传统新闻媒体，也有派发、邮寄的印刷品广告和张贴的户外广告。与此同时，违法医疗广告日益增多，不仅扰乱了广告市场，阻碍了广告业的健康发展，而且损害了消费者的合法利益，甚至对人民群众的生命健康构成危害。为了整治医疗广告市场，国家曾出台了多项政策和规定，各职能部门也加大了监管力度，但收效不大，就其原因有以下几点：
1、一些不正规的医疗机构和私营诊所，其医疗规模和医资力量无法与正规医疗机构相提并论。只有在对外宣传上挖空心思，利用患者病急乱投医的迫切心理，虚假宣传自身在某个医疗领域有超人一等的医疗效果或者虚假宣传自己是某个医疗领域的专家，同时利用一些患者不真实的医疗事实作为宣传，并在广告用语上夸大其词、用有关法规上禁止使用的广告用语来吸引患者，误导患者前来医治，达到抢占医疗市场的目的。如在某新闻媒体上发布的《牛皮癣不再“牛”了》、《南京有个“排石王”》等违法医疗广告。
2、由于现在医疗市场竞争日趋激烈，一些同处在一个地区的医疗机构，为了各自的利益，抢占该地的医疗市场，通过各种渠道大肆宣传各自的医疗特色，他们在宣传过程中可以说是绞尽脑汁，明明是一般医师却被说成“XX博士”“XX专家”，只是一般的门诊却吹嘘为“专家会诊”。甚至公然违抗法律，擅自改变《医疗广告证明》批准文号或超《医疗广告证明》中的内容发布医疗广告以及未持有《医疗广告证明》发布医疗广告，来吸引患者，达到赢利的目的。
3、一些医疗机构从自身利益出发将其诊所、有关医疗科室承包给个人经营，暗地里搞起了院中院。而这些医疗机构对所承包的诊所、科室缺乏管理，造成承包人为了达到盈利的目的，无视国家有关法律、法规的规定，私下里发布各类非法、违规的医疗广告，欺骗、误导患者，给一些患者造成无法挽救的损失。
4、法律规定广告经营者和发布者具有查验证明文件、核实广告内容的责任。而一些广告经营发布者和新闻媒体的广告发布单位由于利益的驱动，为了留住自己的广告客户，往往把广告主的利益与自己的利益捆绑在一起，将法律所规定的责任丢之脑后，主动为一些想要发布医疗广告的广告主出谋划策，想方设法帮助他们打法律的“擦边球”，钻法律的空子，甚至还主动到一些医疗机构去要求为他们定时、定期、定版面发布医疗广告，并附加优惠条件，从而造成医疗广告市场的混乱。
5、一些新闻媒体的广告发布单位虽然形式上从其主管部门脱离开来，但实际上与其主管部门还存在着千丝万缕的关系，明脱暗不脱。这就造成了这些广告发布单位虽然在广告经营活动中走向了市场，但在其观念中，仍然认为是政府的一个部门，经常利用政府职权开展广告经营活动。在触犯《广告法》的有关规定时，总感觉自己丢不下面子，态度傲慢，对处罚难以接受，甚至将其主管部门拉过来出面讲情，阻挠执法部门执法。
6、执法监管的力度不到位，《广告法》对违法、违规广告的处罚没有规定可以使用行政强制措施，大部分是以广告发布的费用来处罚。有些违法、违规广告所发布的费用并不大，对其行为的处罚也不重，但其造成的影响和后果却是非常严重的。这就为一些广告主和广告经营发布者造成了只要认罚钱，什么广告都可以做的观念。往往是被处罚了以后，仍然照常发布违法、违规广告。使得执法部门在打击违法广告经营行为时就象在水中按皮球一样，按住了这里，那里又冒出来了。造成了违法医疗广告屡禁不止的局面。
政府信用法制化初探 篇3
摘 要：近年来，政府信用危机日趋严重，靠以往的道德自律显然已不足以规范日益崩溃的政府信用市场。政府信用危机亟待刚柔并济的制度安排以及法律保障。党的十八大报告指出：“推进依法行政，创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。”法治是治国之本，执政之基，政府信用法制化是提高政府公信力的有效手段。建议通过完善立法、严格现有法律法规等途径保障我国政府信用的建设，为政府信用建设提供强有力的制度支撑和法律保障，从而为整个社会信用体系的建构开辟道路。
关键词：政府信用；法制化；路径探析
中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）22-0141-03
一、问题的提出
2013年初，中国社会科学院社会学研究所发布《社会心态蓝皮书》显示：中国目前社会的总体信任度进一步下降，人际之间的不信任进一步扩大，由此引发的社会矛盾、群际冲突进一步加剧。社会不信任导致社会冲突增加，又进一步加深了社会的不信任，从而使整个社会信用体系陷入恶性循环的困境当中。可见，社会信用关系到国家稳定与和谐，维护社会信用体系的提升与重建，已经到了刻不容缓的地步。政府信用作为整个社会信用体系的核心与支柱，它既是法律的具体执行机关又是社会的管理机构，其行为涉及社会生活的方方面面，政府的信用状况往往成为社会大众以及经济组织效仿的对象，政府的失信行为极易在社会大众之间形成一种惯性思维，形成“不守信”的不良风气，从而导致整个社会信用体系的土崩瓦解。
近年来，政府信用已经到了危机的边缘。政府及其官员公共权力的不当行使、政府失信行为缺乏法律规制，导致越权滥权、贪污腐败现象任意横行；政府失信成本过低，政府及其官员的失信行为处罚过低，甚至不处罚等现象导致政府失信行为愈演愈烈。此种情况严重阻碍了我国民主法治国家的建设。党的十八大报告提出：“全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式。理论与事实昭然，从政治道德自律作用的相对有限性，现实中政府信用面临的严峻考验以及国外法制实践的可参考借鉴几个方面，凸显出我国政府信用法制化的必要性与紧迫性[1]。
二、政府信用概述
“信用”一词简单来说就是主体与主体之间的一种信任关系，是通过行为认识而产生的一种主观心理反应。这种信任关系主要建立在主体行为言行一致、守约重诺、诚实信用的基础上[2]。信用是一个社会的重要联系纽带，作为非正式制度规范，对于补充正式制度安排、对于社会发展起着极其重要的作用[3]。有了这条联系的纽带，主体之间才会紧密联系起来，进行各种交往、交易活动。“政府"是具有管理国家政治、经济、文化以及社会公共服务等职能的社会公权力机构，这种职能决定了其在信用主体中地位的特殊性。有学者认为：“政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映”[4]。可见，政府与公民之间是具有紧密联系性的。通过对“政府”及“信用”概念的认识，笔者认为，“政府信用”是指政府行为包括政府的抽象行政行为和具体行政行为因言行一致、守约重诺、诚实信用、合理合法行政而在社会大众之间以及政府系统内部之间所形成的一种认可、信任的关系。它是一种通过对政府行为的认识而产生的一种主观心理反应或评价，具有一定的可塑性。因此，应可以通过道德以及法律的手段加以规范和塑造。
三、政府信用的现状及其根源分析
1.传统文化下的官本位思想
中国五千年传统文化以及两千多年的封建社会是中国的官本位思想的根源。它由来已久，并根深蒂固[2]。普天之下莫非王土，官本位被推向了极致，继而有了士农工商的等级划分。在中国传统的观念中“做官”一直被看作是一个光宗耀祖和出人头地的事，在古代社会信息闭塞的环境下，面对集权和强大的暴力机关，老百姓更多的只能畏惧、服从与忍耐，这也助长了政府至上、权力至上、追求利益和特权的腐朽观念。加上我国近现代历史较短，传统的官本位思想被继承和沿袭下来，国人的公民意识和官员的服务意识都没有得到很好的培养，政府官员为了升官发财而不择手段，社会大众更多的习惯于服从和忍让。这种追求利益和特权、强调“唯上”的制度安排、崇尚“官”为本的价值取向的官本位思想将最终导致政府形象的严重受损、公信力的进一步滑坡，从而使政府陷入管理和自身发展的两难境地，使公权力的合法性渊源不复存在，这与当今社会依法治国的理念格格不入。由此可见，官本位思想的侵蚀是政府失信于民的重要原因。
2.政府信用法制建设滞后
党的十五大报告就明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，十八大报告中更是将“依法治国”方略提升到新的高度。治国先治吏，然而治吏的前提则是要有完备的法制，且必须得到严格的执行和落实。有“法制”才有“法治”，完善立法、健全法制、实现法治是政府信用建设的重要保障和必由之路。现阶段我国虽有不少规范政府行为的相关法律法规，但都太过抽象，缺乏规范性和可操控性。《政府信息公开条例》、《行政许可法》、《行政强制法》、《国家赔偿法》、《行政法规制定程序条例》等相关法律对政府信用的规定较为模糊，操作性不强。而在现行的体制下，给予违规、违法官员的常常是纪律处分和行政处罚，这种没有威慑力的处罚，不仅助长了官员渎职、滥权、腐败问题的恣意蔓延，而且使政府自身陷入信用危机的困境当中。正如有学者指出：政府不守信的失信代价过小、成本过低是我国政府信用缺失状况严重的重要原因。如今，国家政府信用相关立法滞后，缺乏有效的惩戒机制，从而使得利益受损的相对人无法对政府失信行为追责，失信政府也不能得到应有的惩罚[3]。可见，我国政府信用法律缺位现象已经成为当前政府信用法制建设的关键所在。
3.政府和公众的信息不对等
在我国，政府和公众信息不对等是个普遍存在的问题，政府通过庞大的分支机构获取社会的信息，这些信息经过分析判断形成政策法规加以实施，而自上而下的管理模式，使得官员能第一时间获取信息，加之监管的缺乏，极易形成官商勾结的局面。面对日益严峻的腐败问题，公民也无法通过有效途径行使监督权，政府官员的房产、存款、社会信用的情况无法做到可追溯。仇官、仇富的情绪在社会中不断蔓延，形成一个极其不安的社会因素，也表明公民对于官员的不认可和对政府的不信任。李克强总理也致力于在本届政府建立一个以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度平台，以此来打击腐败和重塑政府的信誉。
4.政府职能错位
现代政府职能转变的趋势是向服务型政府方向发展，“小政府”和“大社会”被更多的人接受。我国地方政府受传统计划经济的思维影响，形成了自上而下的行政权力管理以及运行模式，从而使部分地方政府官员在这种思想的影响下形成了一种全能型政府的思想。主要表现在：繁杂的审批程序和多个部门的交叉管理，加之各部门各自为政、沟通不畅，社会和市场长期受到政府行政的过多干预，地方政府的权力急剧膨胀，越权、滥权、失信、腐败现象猖獗，由此导致政府信用危机日益严重。在以经济为纲的唯一考核标准下，使得各地政府盲目追求经济规模的扩大，狠抓经济的同时又忽视了社会公共服务和监管职能，医疗、教育和住房这三座压在中国人身上的大山至今没能解决，新一轮的食品安全危机又大面积爆发，地沟油、激素鸡、毒奶粉等纵横祖国大江南北。2013年国务院公布的“政府机构改革和职能转变方案”中体现出，我国政府急需提升政府的公信力。
四、政府信用建设的法制化路径
党的十八大报告指出：“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。信用问题是目前国家面临的棘手问题，尤其是政府信用危机导致的一系列社会问题，究其根源，与政府信用法制建设的不完善密不可分，政府信用法制建设是整个社会和谐稳定、民主法治以及经济发展之根本。因此，探索政府信用建设的法制化路径尤为重要。
1.政府失信的现有法律规制的落实
政府信用问题“违法必究”是政府信用建设的法律保障。党的十八大报告指出：“全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”目前政府信用所面临的四大问题，即“政府官员及其工作人员的腐败问题”，“政府政策缺乏连续性和稳定性”，“政府违约失信，行政相对人求偿困难”和“违法行政，行政权滥用现象”。腐败问题历来是一个棘手的问题，对于政府官员的贪污腐败现象，人民检察院应切实履行职责，严厉打击国家机关的违法乱纪行为，对人民群众的检举、揭发行为及时调查取证，避免官官相护。实现权力对权力的制约作用[4]。《刑法》第8章对官员的贪污腐败行为做了具体规定。人民法院应积极维护法律权威，使政府官员及其工作人员的违法行为依法受到相应的法律制裁，真正使“违法必究”不再成为一句口号。另外，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政法规制定程序条例》、《政府信息公开条例》等相关法律对政府失信行为的规定比较模糊、分散，多数规定仅从原则上对政府信用加以确认，没有实体程序做保障，也缺乏必要的惩罚机制，更没有形成一个完整的政府信用法律体系，因此多流于形式[5]。严格执行现有法律法规，对目前政府信用面临的突出问题，例如：腐败问题、公务员人性化服务理念缺失现象，以及行政人员侵权行为等问题，应由《刑法》、《公务员法》、《公务员处分条例》、《国家赔偿法》等现有法律法规进行严格规范，维护法律权威，严格依法行政，践行“依法治国”理念，同时，实现权力对权力的制约，共同维护政府信用法治化道路的实现，将政府信用行为纳入法治轨道，使现有法律的最大效用得以真正落实。
2.政府信用立法的完善
政府信用问题“有法可依”是政府信用建设的关键所在，同时也是社会主义法治国家建设的必然要求。目前，对政府信用的规范主要依靠人民群众监督、行政人员道德自律、依法行政原则、政府侵权赔偿、政务公开等措施保障政府信用的合理合法。然而，面对当前日益危机的政府信用现状，依靠这些相对柔性的、分散的、抽象的手段建设政府信用是远远不够的。政府信用制度滞后，行政人员法治理念淡薄，政府信用法律规制缺位，无疑是使政府信用问题日趋严重的导火线，当前，政府信用建设的重中之重是探索一条符合我国国情以及政治特色的法制化道路。
政府信用立法的完善具体可以通过以下途径逐步实现：首先，制定《政府信用保障条例》对政府信用问题进行专门的、综合的整治。其内容应囊括以下几个方面：一是政府信用总论，包括政府信用的概念、基本原则、适用范围、权利义务关系等内容。二是政府失信责任及行政相对人救济途径。在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。勇于承担责任是政府取信于民的基本要求[6]。该部分内容的设定，首先应对政府信用失范行为进行调查研究归纳总结，以确认该法的调整范围以及相应的责任承担，以下情况不属于该法调整范畴：（1）对已经由其他法律调整的政府信用问题，如：政府官员及其工作人员的贪污受贿、渎职等行为《刑法》、《公务员处分条例》已经做出具体规定。此条例不再重新规定。（2）属于政治道德层面的政府信用问题。如：公务员怠于履行职责、官僚作风问题、言行低俗、缺乏社会责任感等道德问题，此类问题的解决应通过道德教育培养、文化素质提高、引导促进优良作风等措施予以修正。其次，国家立法机关应加紧出台《行政程序法》，通过程序控权，更好地保障行政相对人的合法权益，维护国家机器的有效运行。《行政程序法》的缺失，使得行政人的行政行为在法律范围内具有较大的自由支配性，这种自由支配性决定了政府行政行为在法律的框架内，也可能造成人民的不满，从而使政府信用进一步滑坡。行政权本身具有无序性、随意性、扩张性，可自由载量的空间较大，程序控权缺失现象必然导致权力运行失范、失控，成为腐败现象恣意蔓延的温床，从而导致政府信用恶化，因此《行政程序法》的制定迫在眉睫。
法治的前提是完备的法制，而程序控权是权力运行的有效保障。基于此，通过实体与程序控权就成为政府信用法制化建设中不可或缺的两大基石。正如爱德华·索乌坦在《一般的宪政理论》一文中指出：“有意识的削弱专制的努力首先是针对政府的。它的主要工具是法治和正当程序制度，即一系列限制政府专横地侵犯个人的能力的程序。”[7]有“法制”才有“法治”，完善立法、健全法制、实现法治是政府信用建设的重要保障和必由之路，政府信用法制建设势在必行。
五、结语
政府信用保障体系的完善亟待制度上的规范，特别是法律上的刚性规范[1]。近年来，党风廉政建设、三公经费公开、阳光政府、服务政府等口号的提出，为政府信用建设提供了制度保障，党的十八大后，新一代领导班子，在惩治腐败方面迈出了积极的一步，尤其是中央纪委“八条禁令”的颁布为惩治腐败，建设廉洁政府提供了有力武器。面对当前严重的政府信用危机，亟待刚柔并济的制度安排及法律保障。理论与事实昭然，政府信用法制化有其内在的必要性和现实的可行性。将政府信用纳入法治轨道，是政府信用建设的重要保障。关于政府信用的可行性以及法制化路径研究，亟待学术界、公权机关、专家学者提供切实可行的方案及对策。公权机关应高度重视政府信用法制问题，共同维护社会信用体系的良性发展。实现我国建立民主、法治、文明、和谐社会主义国家的共同夙愿。
参考文献：
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[6]岳世平.重构我国政府信用途径探析[J].珠海行政学院学报，2006，（4）：23.
科学建制化 篇4
一、规范性
一种文学批评文体或者说批评方式要取得合法和稳定的建制地位首先必须有明确的自性规定性, 即规范性。规范性在建制过程中是至关重要的, 作家论批评方式, 从根本上说是从作家角度切入文学研究, 特别注重作家的个性、人格对创作造成的影响。
茅盾先生是公认的现代意义上的作家论的开拓者和实践者, 为现代作家论文体和批评视角提供了一整套的实践方式和标准。他在30年代集中评述了一批在“五四”前后成名的卓有影响的作家, 包括鲁迅、叶圣陶、冰心、徐志摩、丁玲、王鲁彦等, 为这种文体的视角、操作方法、批评依据等建立了标准典范意义。当时, 追随茅盾者不在少数, 越来越多的人开始认可和支持这种批评方式并以亲身实践来践行这种批评观念, 这种批评模式不断被重复, 这种批评话语不断被批评家和读者所熟悉, 这种逐渐例行的模式化逐渐成为一种惯例从而渐渐被制度化。
重视时代性是茅盾对作家论批评文体规范性确立所作出的核心贡献点。茅盾所倡导的批评观念, 用吴作奎先生的话讲, 支撑茅盾作家论体式构成的主要有时代、作家、作品三方面的因素, 在批评中重视时代因素即以是否体现时代的进步要求作为衡量作家创作的维度, 从文学观念的角度讲即侧重社会历史批评, 丹纳指出, 制约和影响文学发生、发展的三大社会要素为种族、时代和环境。作家论对时代的重视不仅体现在其在批评过程中努力发掘时代因素对作家创作造成的影响, 还体现在从作品中深度挖掘作品中展示出来的社会现实。1934年, 茅盾以“未明”的笔名在《文学》上发表了《庐隐论》, 认为庐隐的创作是一个渐趋“停滞”的过程, 她是“五四”的产儿, 并随着“五四”的“停滞”而“后退”了。同样地, 茅盾衡量当时另一位著名的女作家丁玲时也是站在时代的制高点上, “丁玲女士是满带着五四的时代的烙印的”, 并指出丁玲的创作思想“与时俱进”。茅盾在自身作家论创作实践中以时代要求为基准对作家进行理论化、明晰化和系统化的科学分析, 对现代作家论这种批评范式中心问题的研究和侧重点的确立起到了很大的示范作用。
规范性在建制过程中是至关重要的, 无规矩不成方圆, 更遑论建制和巩固自身地位。茅盾开创的作家论批评范式以体现时代要求为衡量作家创作的价值尺度, 并要求作家把握深广的社会生活, 既有理论作为支撑, 又有严密的分析论证, 逐步确立了现代作家论批评文体的主流样式。
二、社会实体性因素
现代作家论的出现是与现代社会的制度密切相关在一起的。二十世纪初以报纸和杂志为代表的现代传播方式的变革改变了文学传播的手段, 同时对文学批评制度产生了翻天覆地的影响。文学刊物是现代作家论产生的重要载体, 以现代传播为依托的现代文学市场制度催生了专业的作家和专业批评家, 并诞生了众多文学社团和其它文学组织, “作家论出现和发展, 是随着现代文学大家的出现并得到人们的承认之后和批评家素质的提高、专业批评家的出现而发展起来的。”
传播媒介在促使作家论批评文体建制化的过程中发挥了重大作用, 包括文学杂志、报刊以及它们的载体出版社本身。杂志对文学传播的促进作用不言而喻, 1933年在上海创刊的《文学》杂志是三十年代出版时间最长、影响最大的文学刊物, 各大批评家撰写了形式多样的作家论, 各大出版社蜂拥刊登和出版作家论相关的文章和专著, 促使这种文体在批评界风行一时。1936年4月, 上海生活书店整理出版了作家论丛书, 收入了有代表性的茅盾的《徐志摩论》和《庐隐论》、许杰《周作人论》等十篇优秀作品。总之, 传播媒介在促进作家论这种批评方式孕育、传播和壮大的过程中发挥了巨大的推动作用。
文学社团与传播媒介在中国现当代文学史上往往是联系在一起的, 同样地, 以文学研究会和左联为代表的组织在茅盾作家论建制化过程中起到了不可忽视的力量。这些社团往往以机关刊物为精神和物质阵地, 出版商、编辑、作者构成一个有机联系的整体。茅盾的作家论多首先发表在这些同人刊物上, 他认为文研会“作为一个社团并不存在, 但作为一种共同的文学主张, 文学研究会主要通过‘文学研究会丛书’体现出来, 换句话说, 是商务印书馆的积极支持和组织, ‘文学研究会丛书’的出版和发行, 带来了巨大的社会影响, 从而赋予文学研究会这一社团的存在意义。”这些社团以其巨大的社会影响力和与杂志社的密切关系为作家论这种批评文体和批评方式的普及起到了重大的推动作用。
三、权力化的意识形态批评话语
权力是文学观念或文学批评方式实现建制化不可缺少的中坚力量, 尤其是政治方面的权力。以茅盾为主导力量的作家论文学批评具有鲜明的政治方向和强大的价值批判力量, 受到以新生的左翼政治力量的大力支持, 在30年代迅速成为主导的文学批评方式并掀起一股作家论文学批评热。
茅盾的作家论得到左翼的支持主要是因为其在作品中强烈的政治倾向。茅盾在作家论中通过对作家生活材料和创作的分析来对作家进行历史定位, 在这个价值判断和评价的过程中显示自己的政治倾向, 体现最为鲜明的是其在《徐志摩论》中成徐为“布尔乔亚开山和末代的诗人”。这种带有鲜明政治色彩的文学批评政治色彩、阶级意识太过浓厚, 对日后左翼文学批评产生了重大的道路方向上的影响。正因为其较浓的政治立场色彩, 茅盾的作品和他的批评方式得到了中国共产党和其它民主人士的支持, 为其传播和发展奠定了广泛的基础力量。
同样的, 茅盾式的作家论能够渐渐取得批评界的主导地位离不开其背后政治力量的支撑。首先, 茅盾在1920年参加共产主义小组成为中国共产党的早期党员, 并先后担任中共上海兼区执行委员会书记、中央军事政治学校的政治教官等要职, 这些权力职位都为他的创作提供了坚实的政治支持和经济后盾。1930年, 茅盾又加入左翼作家联盟并成为其重要领导成员, 布尔迪厄认为, 文学场被包含在权力场之内并且处于被统治地位, 想要取得统治地位的政治力量自然会对有利加强自身统治的文学观念和批评方式加以扶持, 随着30年代中国共产党和民主人士力量的壮大, 作家论批评方式也就逐渐走向他的普及和建制化。
参考文献
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科学建制化 篇5
关于实现机构编制管理科学化法制化的几点思考
机构编制管理工作是党的组织建设和国家政权建设的重要组成部分，直接关系到行政体制建设、机关效能建设、财政支撑能力等全局性工作。改革开放以来，党中央、国务院一直强调要加强机构编制管理工作。党的十六大再次提出“实现机构和编制的法定化”。今年2月14日，国务院颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(以下简称《条例》)，这个条例是新中国成立以来第一部规范地方机构编制管理的行政法规，填补了地方机构编制管理工作的法制空白。在这之前，中编办、监察部下发了《关于印发<机构编制监督检查工作暂行规定>的通知》(以下简称《暂行规定》)。3月15日，中共中央办公厅和国务院办公厅又联合下发了《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(以下简称《通知》)。《条例》、《通知》和《暂行规定》的颁布下发，充分表明了党中央、国务院和中央编委对加强完善机构编制管理工作的高度重视和坚定决心，也对机构编制管理提出了新的更高的要求。因此，如何结合太原市实际，积极探索和创新机构编制管理办法，实现机构编制管理科学化法制化，就成为当前机构编制管理工作面临的首要任务。
一、当前全市机构编制管理中存在的主要问题
机构编制工作作为行政管理体制的一部分，是随着社会发展、市场经济发展和行政管理体制改革的深化而逐步建立和完善的。近几年，我市各级机构编制部门认真贯彻中央和省关于加强机构编制管理的精神，锐意改革创新，取得了一些成效，但其内在矛盾仍然比较突出，主要表现为“三没有、三不强”：
(一)机构编制管理没有统一标准，规范性不强。
市场经济就是法制经济，机构编制部门作为负责机构编制管理的职能部门，依法行政是本质要求。但这几年从中央到省在依法管理机构、编制、规格等方面都缺少具体、灵活、可操作的执行标准。有的标准核定过老、过宽，不能适应形势发展的需要；有的标准缺乏弹性，不利于综合考虑实际情况后执行。一直以来，我们对机构编制的管理，主要靠三种方法，一是靠政策，二是靠经验，三是靠比较。这些方法虽然在一段时期内，有其一定的合理性和可行性，但面对机构编制管理对象门类广、单位多、情况复杂、差很大，这样做毕竟缺乏科学性、准确性和说服力，所以经常遇到人为干预、条条干预等问题，出现了编制部门管理缺少权威、编制工作纪律难以得到遵守等现象。2007年上半年，我办收到因要求上下对口成立相应事业机构和增加事业编制的请示有
件，因部门职能转变要求提高机构规格的请示有
件，但由于许多机构编制管理事项无标准可依，使机构编制部门很难顶住各方面的压力，造成机构编制反弹的势头一直得不到有效控制。
(二)部门配合机制没有建立完善，“总开关”作用不强。
机构编制无小事。我们常说“职能就是权，机构就是牌，职数就是帽，编制就是钱”。任何一个小小的疏忽都会给党和人民的事业造成损失。但由于编办单独设置时间短，许多工作机制还不规范、不完善，编制部门“把关和协调”的作用还没有得到充分发挥。如：各级各部门领导职数，虽然由机构编制部门核定，但具体配备由组织部门负责，沟通协调机制的不完善，使机构编制部门缺乏有效的监督和控制手段，导致部门超职数配备领导干部的现象比较严重，全市目前超职数配备领导干部的单位有
个。而由于这些领导干部挤占了一般人员的编制，又造成了官多兵少，人员结构管理不到位的现象。再比如：公务员考试录用和军转干部安置由人事部门管理，由于缺少编制部门与相关部门的沟通协调，没有事前审核用编计划，就出现了“人已到岗工作，才发现部门没有编制”的现象。经统计，截止2006年底，市直机关事业单位共接收安置军转干部
名，超编接收的单位有14个。究其根源主要是部门配合机制没有建立，有些职能部门片面强调自身利益，唯恐影响到本部门权力，缺乏大局意识，从而造成机构编制管理工作的严肃性和权威性大打折扣。特别是近几年，大中专学生的就业形势十分严峻。在山西这个经济欠发达的地区，人们“铁饭碗”的意识仍比较浓厚，企业不太景气，使许多高校毕业生想尽千方百计、克服千难万险，也要挤进行政事业单位，编办自然成了“控”与“进”矛盾的焦点，在这种情况下，编制部门一家要“按编控制”，难度可想而知。(三)机构编制监管职能没有完全发挥，震慑力不强。近几年，中央和省明显加强了机构编制监督检查的工作力度，中央编办开通了“12310”监督举报电话，出台了“五不准”规定，我省也提出了“三个从严”的要求，但超编进人、超职数配备干部、随意增加内设机构、部门职能履行不到位等问题仍然存在。究其原因，关键是监管不力，责任不明。
监管不力主要表现在：管庙不管神，管编不管人，管职能不管运行。管庙不管社，是指只管机构设立和领导职数的审批，不管机构组建如何和职数超不超；管编不管人，是指只管核定下达编制，不管核定的编制具体怎样使用，使用是否合理，是否符合人员结构要求；管职能不管运行，是指只管核定机构的职能，不管这些职能运行的实际效果。“三管三不管”的后果毋用多言。超职数配备领导干部，增加了干部管理的难度；超编进人，使编制失去了意义，增加了财政负担；不管机构运行的实际成效，有的变为因人设岗、因人设位的“关系机构”，有的变为上下强行对口而不起多大作用的“空壳机构”，有的变为职能交叉错位的“打架机构”等。
责任不明主要表现在：机构编制管理行为的法律责任模糊不清，缺乏严格的违纪处罚制裁内容，这也是导致机构编制管理软弱的一个重要原因。比如对超编进人、超职数配备干部和擅自设立机构的责任追究问题，我们常常在政策性文件中规定：一经发现，要严肃追究有关领导和人员的责任，并责令限期整改。但这些都是笼统的概念，“严肃追究”具体用什么政策来严肃，严肃到什么程度，责任到底如何追究，追究到什么程度；“限期整改”，限到什么时候，到时不整改又能如何等等。
二、关于实现机构编制管理科学化法制化的几点思考(一)研究制定管理标准是搞好机构编制管理工作的根本。国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》中提出，要科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制法定化。因此，研究制定机构编制管理标准，是一项重要的基础性工作，制定一个相对稳定、系统、科学的机构编制标准，对于充分发挥机构编制管理的效益，实现优化配置执政资源，有效控制人员具有重要意义。
1、制定机构编制管理标准要抓住重点。
机构编制标准涉及面广，在研究制定机构编制管理标准工作中，必须抓住重点，循序渐进、统筹兼顾，逐步完善。首先，制定人员编制管理标准应当是机构编制管理的重点和难点。机构编制标准具体包括机构设置、领导职数配备和人员编制三方面的内容，其中在人员编制管理上，行政编制总额由中央机构编制管理机关审核后，再分配到省市县乡各级，这一块控制和调节基本到位；事业编制总额则是由各地区根据实际情况，自行确定，自主管理。其次，应以公益性事业单位为重点制定机构编制管理标准。按照事业单位分改革方向，事业单位将分为行政管理类、社会公益类和生产经营类三大类，行政管理类和生产经营类事业单位将逐步退出事业机构序列，社会公益类将成为事业机构的主体。这类事业单位承担着政府最基本的公益服务职能，经费来源完全靠政府投入，而且从现实情况来看，这类事业单位缺乏规范管理的情况也最为严重。因此，对公益性事业单位实行标准化管理，将有利于健全政府公益职能，控制财政拨款事业编制的增长，进一步提高公共服务水平。第三，应先行考虑制定某些重点行业事业单位的机构编制标准。我市有公益类事业单位
个，这类事业单位门类繁多，对每一类事业单位都制定机构编制标准也不现实。而集中在教育、卫生、文化等领域的事业单位，如各类学校、医疗机构等，无论是机构数量，还是编制数量，都在事业单位中占很大比重。因此，可结合正在进行的事业单位分类改革，在深入调研论证的基础上，重点出台各类学校、医疗机构等行业的机构编制标准。
2、制定机构编制管理标准要准确有权威。
制定机构编制标准过程中，各项具体指标及其权重的确定既是难点也是关键。因此，在制定管理标准时，要深入调查研究，科学论证分析。要在认真了解各方面具体情况、充分听取各方意见的基础上，对影响定编的主要因素进行全方位、多角度的综合分析研究，确定影响工作量的各项主要因素，准确衡量各项指标的权重，并努力把它们在管理标准中合理体现出来，尽可能使具体指标的确定更为科学、权威。同时，要以现实状况对拟定的编制标准进行比较分析，验证标准的可行性和操作性，从而在我市经济发展水平、机构编制现状和保持社会稳定等各方面找到平衡点。以研究制定事业编制总量标准为例：事业编制总量的变化，主要是随着所承担的工作任务的变化而变化，而影响工作任务的因素中，人口、地域面积、经济总量的影响最大；同时，由于事业编制所需经费主要由财政负担，财政的承受能力也是必须考虑的重要因素。首先在现有市县(区)事业编制总量的基础上，全面把握市、县(市、区)的人口、地域面积、国内生产总值和财政收入等因素对机构编制的影响，准确衡量各要素的权重，合理确定事业编制总量基数；其次，可根据我市社会事业的发展要求和财政收入增长情况确定一个年增长比例，将每年的财政拨款事业编制控制在一定总量内，从而有效遏制机构编制的膨胀势头。再比如：目前，全市正在进行中小学教职工编制核定，通过调研，我们发现这个标准只确定了师生比一个参照点，还应考虑城乡环境、班级额度、学校规模、教师任教科目等因素，40页
3、制定机构编制管理标准要做到具体规范有刚性。近年来，我们从实际出发，不断完善机构编制审批工作流程，也初步形成了一些机构编制管理标准，如：在核定人员编制数量时，有机构编制标准的严格按编制标准核定，没有机构编制标准的根据其职责任务，按照精简效能的原则核定；部门领导职数原则上按2-4名配备，内设机构原则上3人以上设1个内设。但这些标准内容比较单一，也没有形成规范性文件，机构编制管理的刚性约束不强。让我们感到高兴的是，最近国务院颁布的《条例》中，对机构编制管理有了明确规定，改变了多年来机构编制管理无法律依据的局面，但具体实施起来，还必须出台具有刚性的“实施细则”。在制定党政机关机构编制管理标准时，要在机构设置、内设机构设置、领导职数配备、工勤人员编制等方面做出具体规定。如：部门内设机构领导职数配备标准：4名编制的处室配备1职，5-7名编制的处室配备2职，8名编制以上的处室3配备职，公安政法部门20名编制以上的处室可以配备4职；工勤人员编制标准：一般按照部门行政编制总数的10%左右的比例核定工勤人员编制。其中，人员编制在60名以下的按12%核定，60-100名的按10%核定，100-200名的按8%核定，200名以上的按5%核定等等。在制定事业单位机构编制管理标准时，要重点加强以下几个方面管理标准的研究制定。一是事业编制总量控制管理标准。为适应当前事业机构编制管理从微观管理向总量控制管理的要求，可结合我市人口、面积、财政收入等各方面的因素，研究制定各类事业单位总量控制标准。进一步将市、县两级的事业机构编制纳入总量控制的范围，制定标准，控制增长。二是机构规格管理标准。结合事业单位改革，建立若干不同于行政级别、能科学反映各类事业单位人员数量、专业特点及能力的等级规格。三是人员结构管理标准。当前事业单位人员编制的使用存在着一定的随意性，必须根据工作性质和职责任务，制定标准，合理确定各类事业单位人员编制中管理人员、专业人员、工勤人员的结构比例。同时，要求事业单位及其主管部门在核定的人员编制结构比例内使用编制，配备人员，从而优化人员结构，提高人员素质，促进事业单位的健康发展。四是领导职数管理标准。当前事业单位领导职数管理缺乏规范，必须参照党政机构领导职数管理的办法，根据职责任务和人员编制总数等情况，制定管理标准，实行规范管理。
4、制定机构编制管理标准要建立动态调整机制。
机构编制管理标准具有法规性质，一旦出台，将在较长时间、较大范围内对机构编制管理产生指导和约束作用。但同时，机构编制管理标准还要富有“弹性”和“变性”。所谓“有弹性”，就是标准中应留有一定的余地，做到宏观管住，微观放活。如：在事业编制总量内分类下达使用编制时，对公益类事业单位保证重点，促进发展；对行政类事业单位，严格控制，定项定量；对生主经营类事业单位，合理定编，鼓励发展。再比如：在确定事业编制总量的基础上，运用弹性调控手段，用好用活事业编制。对年内凡需增加或调整编制，都要控制在总量之内；编制调整量原则上实行全额向差额、差额向自收自支的“顺向”流动办法，保证不增加不必要的财政负担；新增事业编制调整量主要用于科、教、科、文、卫等社会公益事业单位；对一些事业单位特别是科研院所、学校、医院，采用“引进优秀人才增编”的管理办法予以解决；对职能加强或新增职能的机构，整合资源、挖掘潜力，相应调整、增加编制；对职能弱化或消亡的机构，清理整顿后相应减少或收回编制，从而控制编制总量不突破。所谓“有变性”，就是要定期对管理标准的实施情况进行评估，根据各方面情况的变化，适时进行动态调整和修订，以不断适应事业机构编制管理的需要。对现有事业机构编制管理标准进行清理，有的要明确予以废止，有的要重新加以修订，逐步建立起符合机构改革和经济发展方向的机构编制管理标准体系。同时，加强对机构编制标准管理情况的后期监督，进一步创新管理制度、手段和方法，建立动态管理和调整机制，提高标准核定的科学性和前瞻性，实现机构编制管理规范化和科学化。
(二)完善部门协调配合机制是搞好机构编制管理的基础。机构编制管理是一项综合性、系统性的工作，它涉及到组织、人事、财政、纪检等各个职能部门，如职数控制、人员调配、统配人员安置、统发工资等，绝不能就编制抓编制。《条例》、《通知》和《暂行规定》也重申和强调要建立健全机构编制部门与相关部门的协调配合和制约机制，进一步丰富了综合约束机制的内容，强化了机构编制管理力度。因此，必须在党委、政府的领导下，充分发挥编委的组织协调作用，建立编制与组织、人事、财政、教育、劳动、纪检等部门的相互配合的协调机制，真正形成在强化机构编制管理上各司其职、各负其责、齐抓共管的工作格局。
1、建立五部门联席会议制度。
联席会议由市编办负责召集，由市编办、市纪检委、市委组织部、市财政局、市人事局五部门组成。办公室设在市编办，承担会议日常工作。会议主要研究分析机构编制工作形势，拟定全市机构编制政策规定，制定机构编制工作联动机制，协调组织对机构编制政策法规执行情况进行监督检查。联席会议原则上每季度召开一次全体会议。同时，还可针对公务员招考、事业单位人员招聘、军转安置、学生分配、领导职数配备等编制使用重要事宜，临时召开联络会议。联席会议形成的决议，各部门要按工作职责分别落实。从而将编制部门与同级相关部门的力量整合起来，互通信息，相互配合，相互支持，共同把关，最终形成一个和谐的机构编制工作新群体。
2、建立机构编制管理信息网络。
加强机构编制工作信息化建设，是创新管理方式的一项重要内容。因此，组织研发机构编制管理网络系统，分别建立机关数据库、事业数据库、县区数据库、数据参数库等，实现《机构编制管理证》全部网上办理，将为机构编制管理的数据传报、信息统计、资料汇总、指导监督等，提供准确便捷的服务载体。依托网络管理，可以全面准确地反映机关事业单位机构编制人员各方面的详细情况，管理监督也更为准确及时。在此基础上，与组织、财政、人事、劳动和纪检等部门建立专网，实现链接，对人员信息充分共享。编办这边一上编，相关部门就知道；财政那边一开支，编办也能马上知道。从而实现信息共享、互相监督、共同把关的协调机制。开通集信息交流、政策咨询、资料汇集、网上办公等多功能为一体的网站，将全市党政群机关、事业单位的“三定”规定、机构编制审批程序、及控编进人办理程序等内容全部上网公布。在网站上设立信箱，开展监督投诉，加强意见反馈，把机构编制业务置身于社会共同监督之下。
3、完善在职数管理中相互配合的实施办法。
领导职数核定和管理是机构编制管理的重要内容。中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《通知》中规定：“严格执行机构编制审批程序和制度。凡涉及职能调整、机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报同级机构编制委员会或党委、政府审批。其他任何部门和单位无权决定机构编制事项”。因此，为理顺干部职数管理权限，避免部门之间出现职能交叉问题，编办应与组织、人事部门主动沟通协调，通过召开联系会议等方式专题研究讨论领导职数管理有关问题，并以市委组织部和市编办的名义联合下发《太原市干部职数管理工作规定》，就各级党政群机关、事业单位领导职数的核定、审批、使用、配备、监督等内容做出明确规定。促进干部宏观管理的制度化和科学化。
4、健全在进人管理上共同把关的约束机制。
为进一步遏制超编进人现象，各单位每年应根据工作实际和空编情况，综合考虑接收军转干部、安置退伍军人、招收录用、学生分配和人员调入等因素，制定本单位第二使用编制的详细计划，第四季度向本级机构编制部门进行申报，机构编制部门按照“总量控制、统筹兼顾、留有余地、逐步到位”的原则下达全市用编计划。并将用编计划印发到组织、人事、财政、劳动和社会保障等职能部门。各单位招收录用人员和接收安置军转干部等，均应包括在用编计划范围内。对未申请用编计划的单位和部门，组织人事部门不予办理调配手续，财政部门不予核拨经费，劳动部门不予办理社会保险业务。只有这样，才能充分发挥编制部门的“总开关”作用。
(三)健全监督检查机制是搞好机构编制管理工作的保证。
1、加强监督检查制度的建设。
今年，为了切实惩治机构编制管理中的违法行为，《条例》针对擅自设立、撤销、合并行政机构或者变更规格、各称，擅自改变行政机构职责，违反规定审批机构、编制等8种违法，规定了相应的法律责任。《暂行规定》也对机构编制违法违纪行为制定了处理措施，这些都为我们加强机构编制监督管理提供了重要的法律依据。可根据这些法规文件的精神，在逐步建立和完善编委会制度、机构编制审批制度，机构编制实名制管理制度、机构编制公开制度、考核制度、统计和报告制度的基础上，制定符合太原市实际的、行之有效的监督检查规定，其中要对监督检查重点、督查内容、方式方法、监督检查责任与追究制度等内容做出详细规定，使监督内容由单一转向全面，监督方式由定期转为经常，责任追究由模糊转向清晰，从而加大对违反机构编制纪律问题的查处力度。
2、强化监督检查职能的履行。
监督检查是机构编制管理的一项重要内容，我们应把工作重心由重机构编制审批转向重职能定位和监督管理。因此，要积极探索有效的督查方式方法，把全面督查与分类型、分系统、分专题、分层次的督查相结合，把定期督查与不定期督查、专项督查相结合，把督查工作与行政机构和事业单位分类改革的调研工作相结合，把督查工作与事业单位登记年检相结合，充分发挥主观能动性，重点对部门职责履行情况、超编进人、超职数配备干部、擅自设立机构和提高机构规格、混编混岗及“吃空饷”等问题进行监督检查，及时、准确地掌握和控制各单位的机构编制情况，逐步实现对机构、编制、职数、职能、人员结构等的全面监督管理。
3、建立监督机构编制领域违纪问题发生的长效机制。中编办、监察部联合下发了《暂行规定》，这是加强机构编制监督检查工作，严肃机构编制纪律的一项重要举措。《暂行规定》的实施主体是纪检部门和机构编制管理部门，两个部门应相互支持、协作配合。可建立机构编制情况通报制度，规定纪检部门发现有违反机构编制管理规定的问题时，应当及时向机构编制管理机关通报情况，机构编制管理机关经过调查核实，认为需要追究纪律责任的，应及时向纪检部门通报，并做好两个机关在查办案件方面的衔接工作，从而使专门监督和业务监督有效结合起来，既发挥优势又形成合力。同时，加强与纪检、组织、人事、财政等部门协作配合，定期联合开展重点督查活动。对进行一次重点检查，这样既有利于监察机关掌握有关情况，发现违法违纪案件线索，又有利于排除检查过程中出现的各种阻力，保证督查的权威性和有效性。
项目代建制探讨 篇6
1. 工程概况与背景
2010年亚运会省属场馆网球中心是省属四个亚运会比赛场馆之一，由一栋可容纳10000人的开敞式主馆，一栋容纳2000观众的副馆和13块标准网球场以及相关附属用房组成，总建筑面积20962平方米，钢筋混凝土结构，占地面积56398.66平方米。其中：主馆、副馆为甲级体育建筑，地上三层，采用钢桁架轻型屋面板屋盖结构，概算总投资18019万元。
网球中心建设过程中落实“祥和亚运、绿色亚运、文明亚运”理念成为网球馆工程中的三大亮点。包括体现“绿色亚运”的可再生清洁能源空气源热泵技术应用、雨水透地保湿用作自然调节环境等;展现“祥和亚运”的针对斜柱结构设计与施工关键技术开展的一系列科研攻关工作，不锈钢排水环沟系统保证了主副馆阳光板轻型钢结构形式的屋面排水问题等;展示“文明亚运”的通过合理的建筑设计以及人性化设施的使用，通过开敞式屋盖结构设计实现观众席自然通风，保证观众席舒适度;为普通观众和残疾人观众提供舒适的观看条件和行动空间。
工程分10个分部、45个子分部工程;建筑设备安装工程包含有电气、给排水、智能、消防、空调系统如下：
(1)电气工程：主要包括10/0.4KV变配电系统，位于主副馆之间;电力配电系统，位于各层间配电房;照明系统(包括比赛照明)、不间断电源系统，设在赛场和公共区域;以及建筑防雷、接地系统等。
(2)通风空调工程：主要包括空调风系统，设在主馆设备夹层;消防防排烟系统，设在场馆内走廊。
(3)给排水工程：主要包括室内给水系统;室内排污、排水、雨水系统。
(4)消防工程：主要包括消火栓系统、防排烟系统、自动喷淋系统;气体自动灭火系统及火灾自动报警系统。
(5)智能工程：主要包括通讯网络系统;建筑设备监控系统;入侵报警系统及电子巡更系统;安全防范监控系统;信息引导及发布系统;综合布线;办公自动化系统;升旗控制系统;LED电子屏系统;标准时钟系统。
本工程主馆D轴位置有24条1000mm宽变截面异形柱，长边方向1300～2103mm长，短边方向为1000mm宽双拱圆，异形柱从承台面开始变截面，承台上部与C轴600×600mm柱相交形成看台坐席层，是一个亮点，也是一个施工难点，围绕“提高多圆弧空间组合造型大斜柱外观质量”为课题，开展了QC攻关活动。活动采用满足要求的模板构件材料和选择满足施工工期的施工机械的实施对策，通过小组活动，混凝土外观质量由活动前的89.1%提高至96%，高于活动目标值92%，目标达到，小组活动是成功的。
2. 关于代建制的运作模式
2.1 关于代建制的运作，不同城市采取的模式各不相同，现阶段大部分采用项目法人加代建单位的形式，由建设单位即项目法人负责提出项目的建设规模、建设标准和使用功能、编制项目建议书、可行性研究报告、办理立项、规划等报批、初步设计及与项目相关的土地、环保、消防等的报批，参与项目设计、施工、监理、招标，负责做好资金筹措和财务管理的基础工作，组织编制工程竣工决算。代建单位负责办理施工许可证、施工图审查和工程实施中有关手续，组织工程监理、施工和材料设备采购的招标工作，工程相关合同的洽谈和签订工作，对合同进行全过程管理，组织工程中间验收和交工验收并按照国家规定实行终身负责制，审核签证工程进度报表及进度拨款意见，按进度要求上报年度资金计划并按月上报工程进度和资金使用情况，编制工程决算并负责工程竣工和相关资料的整理。这种方式的优点是：建设单位和代建单位的分工比较明确，可操作性强;强化了建设单位的地位和作用，监督作用强。缺点是对不具备工程项目组织管理的单位，前期工作有一定的难度;同时代建单位的作用有所淡化，没有完全发挥其代建功能。
2.2 根据项目代建过程中各阶段的工作内容，将代建分为前期、实施两阶段，根据代建单位的优势，分别选择代建单位。这种方式的优点是：提高了项目管理的专业化水平，适用于大的工程项目;缺点是工程的协调和衔接会有一定难度，责任分散对项目代建效果的评估不利。
2.3 根据城市建设的需要，由政府或出资人通过招标选择具有资格的代建单位，签署代建委托合同，在委托权限内，行使法人权力，对项目实施合同管理，从项目批复立项到保修期结束，进行全过程监督管理，并实行终身负责制。代建前期的工作重点应放在项目建议书、可行性研究上，为后续工作提供重要依据，在设计阶段充分统一使用单位意见，为后期项目顺利开展打下良好基础。实施阶段从建设许可证等工程建设相关手续开始，该阶段的工作重点在施工过程的监督及建设资金的审核、批付上。代建单位不具备专业性较强的资质，可通过有关部门的批准，与有资质的相关单位实行合作，并以工程管理公司的名义对建设工程项目实施管理，如总承包单位。
3.2010年亚运会省属场馆网球中心的质量与进度控制
3.1 设计质量控制
在初步设计、施工图设计阶段，代建单位及时组织专家审查把关，提出合理化修改意见，如：将中央空调系统改为VRV系统，便于赛后管理和使用，节约运营成本;建议将主馆平板支座改为采用球铰支座，提高了结构的安全可靠性。在工程进展过程中，代建单位会同设计单位多次征询使用单位对场馆功能需求方面的意见，如报送装修效果图，场地、座椅颜色方案图等，要求设计单位按照使用单位的审核意见完善设计，确保场馆建设满足亚运比赛要求以及赛后利用的需求。
3.2 工程质量控制
为了确保本工程质量，建立了以代建、设计、监理、总包、专业分包单位组成的一个完整的质量管理体系和质量保证体系，以严谨的合同条款约束参建各方，明确质量责任制，同时充分发挥监理单位的作用，强化施工总承包单位的质量意识，建立完善的项目质量管理体系，落实质量目标，对项目建设的全过程实施有效控制和有效管理。本工程分别被评为2011年度广东省、广州市优良样板工程，并获“金匠奖”。
3.2.1 在招标阶段，对主要材料和设备品牌，由代建、设计、监理等各方专家推荐，择优选取三个品牌作为推荐品牌供投标单位选择。
3.2.2 实施阶段，督促监理单位做好材料、设备进场验收及取样送检工作;做好隐蔽工程验收、旁站、巡视工作，控制每个分项、分部工程质量，从而保证整体工程质量。
3.3 进度控制
项目建设已于2010年5月21日进行了完工初验，2010年7月3日场馆运行团队进驻办公，2010年8月20日完成竣工验收，并移交给场馆运行团队管理，11月初完成竣工验收备案。
3.4 安全管理工作
为了做好本项目的安全生产管理，确保项目安全生产管理目标的实现，建立健全安全生产管理体系及规章制度，按照“安全第一，预防为主”和“坚持管生产必须管安全”的原则进行安全管理，强化参建各方的安全意识和责任，定期检查，发现隐患及时消除，确保了项目安全生产。本项目2009年度被评为省安全文明“双优”工地。
4. 结语
刍议代建制的实施 篇7
1 传统投资体制的弊端
投资项目立项、批准难;立项、批准后监督管理松。项目一旦批准实施, 项目工程建设和资金使用均由使用单位掌管, 脱离政府投资主管部门的监控, 使用单位由于利益驱动, 往往置投资计划于不顾, 任意变更建设内容, 提高建设标准, 扩大建设规模, 突破批准的总投资额。依现行投资体制, 项目批准之后项目工程建设完全由使用单位掌管, 使用单位往往缺乏组织管理建设工程的能力和经验, 致使项目工程管理混乱无序, 难免受制于建筑施工单位, 难以保障工程建设工期和工程质量。政府投资建设工程虽然也强制采用招标投标方式订约, 对于保证工程质量、提高投资效益, 发挥了积极作用。但在建设工程招标投标的实践中, 也存在领导干部插手招标和建设单位与招标代理机构串通的腐败问题。
2 实行代建制的突出优点
代建制的实施实现了政府投资工程建设的专业化管理。推行代建制是对现行投资体制的改革, 政府投资主管部门通过招标投标方式, 选定具有工程管理资质和经验的项目管理公司作为代建单位, 并委托代建单位代行政府投资主管部门对建设项目的管理权, 严格掌握、控制建设规模、建设内容、建设标准和项目预算, 并负责管理建设资金, 保障投资计划的切实贯彻执行。作为代建单位的项目管理公司, 具有工程建设管理能力和经验, 可以对项目工程建设进行专业化的管理, 并全面负责施工现场的安全、环保、卫生、市政等方面的监控和协调, 处理各种突发情况, 最终保障建设工程按期竣工和工程质量。严格执行招标投标、防止腐败。推行代建制可以有效防止腐败, 政府投资主管部门采用招标投标方式选定代建单位, 由代建单位作为使用单位的代理人委托招标代理机构进行招标, 选定设计单位、建筑公司、设备供应商, 等于设置了两道防止腐败的隔离墙:1) 领导干部与招标活动之间的隔离墙;2) 使用单位与招标活动之间的隔离墙。可以从源头上防止腐败, 充分发挥招标投标制度的积极作用。
3 实行代建制在现阶段存在的问题
代建制的实施为改革政府投资项目提供了一个很好的模式, 但也面临许多问题, 需要在实践中不断地完善。风险问题:由于政府投资建设项目普遍具有项目前期工作量大、建设周期长、涉及面广、专业性强、资金投入量大等特点, 项目代建制的运用也存在诸如项目本身的风险、委托代理风险、合同履约风险以及人力资源等方面的风险[8]。监管问题:当前, 我国的建筑市场竞争并不规范, 施工单位之间恶性竞争, 监理、咨询等机构实力不均, 中介服务机构行为还缺乏法律法规的有效约束;市场准入和退出机制未真正落到实处, “挂靠”“转包”“围标”“串谋”等行为屡见不鲜。在这种情况下, 为防止代建单位与有关单位串谋, 并促使代建单位尽职尽责地工作, 必须建立对代建项目实施的有效监督机制。因此如何加强对政府投资项目代建制下各类招投标活动的监督, 确保招投标的公平、公正和公开, 怎样加强对项目实施阶段代建单位工作的监督和资金拨付与使用监管[9]。责任追究机制:当前相关法规对代建项目的责任追究机制还缺乏具体规定, 而专家、学者们主要有以下两种观点:第一种是目前代建人已承担起经济责任, 还应通过法律规定, 将行政责任和刑事责任也由委托人转移至代建人。主张委托人是可以将项目管理的全部法律责任转移给代建人的。第二种是代建人承担经济责任是合理的, 但行政责任、刑事责任仍应由委托人承担, 不能转移给代建人[10]。
4 代建制在山西省的实践
山西省建设厅于2005年4月29日发布了晋建建字[2005]107号文件《山西省建设工程项目代建管理实施办法 (试行) 》, 确定由山西省人民政府建设厅负责全省建设工程项目代建活动的统一监督管理。鼓励和支持具有工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、房地产开发资质的企业, 通过建立与工程项目管理相适应的组织机构、项目管理体系, 充实项目管理专业人员, 改组或者改造为工程项目管理企业。主要推行政府投资工程实行代建制的两种模式即:工程项目管理服务和工程项目管理承包。工程项目管理服务是指项目代建企业按照合同约定, 在业主委托范围内协助业主进行全过程或者分阶段的项目管理服务, 承担相应管理责任;工程项目管理承包是指项目代建企业按照合同约定对工程建设全过程进行承包管理, 自负盈亏、自担风险, 承担项目管理责任。代建企业在工程项目决策阶段, 为业主组织编制可行性研究报告, 进行项目可行性分析和项目策划;在项目实施阶段, 负责组织招标, 择优选择参与工程建设的勘察、设计、施工、监理、设备材料供应企业并与其签订承包合同, 代表业主对工程进行质量、安全、进度、造价、合同、信息等方面的管理和控制, 并由建设行政主管部门主导成立了工务局, 完成了山西省推行代建制的机构设置, 目前工务局积极参与省各重大建设项目, 为下一步代建制在省内政府投资项目中的推广做出了有益的尝试。
5结语
国家政策取向和地方政府配套政策为代建制框架下的政府投资项目的实施指明了方向, 同时也为以设计为主导业务的项目管理公司提供了广阔的发展前景。
摘要：从传统的项目管理模式入手, 分析了其存在的缺点及代建制的突出优点, 并认为这一制度的推出给项目管理公司的发展提供了大好机会, 以大力推广代建制的实施。
关键词：政府投资项目,代建制,项目管理
参考文献
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论项目管理——代建制 篇8
关键词：代建项目管理,法律地位,管理成功关键
1 代建制的定义
代建制是一种形象的说法, 目前还没有确切的定义。国际上也没有这个概念, 至今建设部出台的文件为了和国际接轨, 仍将其称之为项目管理。对于代建制的定义比较通用的说明源自2004年7月国务院在《关于投资体制改革的决定》中提出政府投资超过一定比例的项目, 通过招投标方式选择专业化的项目管理单位代表业主对工程项目进行组织实施管理, 严格控制投资、质量和工期, 项目竣工验收后移交给使用单位的制度。显然“代建制”属于业主方的项目管理, 业主方的项目管理包括项目从决策立项到交付使用及维护的全过程。
代建单位作为代建主体, 代建单位的工程项目管理经验、技能、方法至关重要, 其工作性质是为委托单位提供管理咨询和服务等智力知识, 代建单位的竞争优势是拥有相关专业的管理人才和专业化项目管理水平、管理经验;其盈利模式是收取代建管理费、咨询费以及从节约的投资中获取的奖励。
2 代建制的法律地位
2.1 代建制的法律范畴。
“代建制”的实质是建设工程的专业化管理, 属于委托代理的法律范畴。代建期间, 代建机构按照合同约定代行项目建设投资主体职责, 在权范围内, 根据法律、法规和行业规范的要求, 按照自身管理制度和经验独立完成工程项目管理工作, 代建机构虽然实施具体管理, 但受建设的监督制约, 受代理权限的限制, 如资金拨付、工程决算、审计等受到委托方的严格监督。
2.2 代建项目管理中参建机构, 代建机构与
委托人、使用单位之间是合同关系, 代建机构代表投资人的利益, 在代建期间具有项目管理主体地位。
2.3 代建制的法律环境。
我国的《合同法》、《招投标法》等已为实施代建制提供了法律依据。《建设工程项目管理试行办法》、《关于切实加强政府投资项目代建制财务管理有关问题的指导意见》, 以及地方出台的相关规定, 如:2002年5月24日, 宁波市出台《宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定》;2004年3月1日, 北京市发布《北京市政府投资建设项目代建制管理办法 (试行) 》;2006年2月16日, 广东省颁布《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法 (试行) 》;都为代建制的实行提供了良好的法律环境。
3 代建项目各阶段的主要工作
根据业主委托内容不同, 一般可以分为全过程代建、前期代建和实施阶段代建。无论那个阶段的代建其目标都是要求专业化的项目管理公司在限定的投资、工期、质量、安全等目标内, 对工程项目进行综合管理, 以实现项目预期目标。
3.1 前期代建阶段的主要工作内容。
建设工程项目前期阶段, 代建项目管理单位主要任务是受建设方委托, 按合同约定承担组织项目的策划、可行性研究、设计等前期工作。
3.2 实施代建阶段的主要工作内容。
实施阶段代建项目管理单位主要任务是, 按照合同约定, 根据初步设计确定的建设标准、内容及投资概算承担项目建设期的项目深化设计、招标、施工、竣工验收、保修等工作。
3.3 全过程代建的主要工作内容。
全过程代建的主要工作涵盖了建设工程项目的全部工作, 包括策划、可行性研究、设计、建设实施、竣工验收、保修等工作。下面介绍典型代建项目的管理范围及内容。
项目可行性研究管理。会同委托单位依据项目建议书批复内容组织编制与报审《项目可行研究报告》;在委托单位的协助下, 负责组织交通评价、环境影响评价及地震影响评价的编制与报审工作项目招标管理。选定合适的招标代理单位, 通过招标选择勘察、设计单位, 并将招投标情况和中标合同报委托和政府主管部门备案项目设计管理。组织设计方案、初步设计及初步设计概算的编制与报审工作;组织施工图设计与审查工作。
建设程序办理。负责或配合使用单位继续办理政府部门的规划、土地、建设、市政和其他政府主管部门的各项手续, 包括《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》;组织消防、人防、节水的审批;办理市政各口 (包括雨污水、供水、供电、供热、电信、道路、热力、绿化、天然气、环保、环卫) 方案的咨询审批;办理市政工程接用手续等。
项目外围协调管理。协助处理与土地及项目周边的关系, 根据委托代建合同约定, 协助委托单位处理与土地的有关事宜。在工程实施期间, 代建单位应在充分了解和接受该项目与周边相邻单位关系的基础上, 从维护使用单位利益出发, 维持或改善周边关系。
办理年度开工计划, 根据项目进展情况向委托单位提出投资计划申请, 报送项目进度用款报告。
施工管理。对工程建设实行全过程管理, 对项目的资金、质量、进度、安全等进行控制, 定时向委托单位和使用单位提交项目月报, 并随时接受监督审查;负责本项目所涉及的设计变更管理以及造价的审核工作;负责工程项目的信息管理以及风险管理工作。
工程竣工验收管理。参与工程中间验收, 会同委托单位、使用单位共同组织竣工验收, 办理工程竣工的有关手续;组织编制工程决算报告, 报有关部门审批。
工程移交及保修管理。将项目竣工有关技术资料整理汇编移交, 并按批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续;负责工程竣工保修管理工作。
4 代建项目成功管理关键的几点建议
代建单位在代建项目管理过程中, 不可避免地要与政府部门、委托单位 (使用单位) 、承包单位、设计单位、材料设备供应单位、金融部门等单位发生联系, 处理好与各方的关系, 进行积极有效沟通与合作, 对代建项目管理的成功之关重要, 代建项目管理成功关键的几点建议;
4.1 高效的合作团队。
在决定参与代建项目的初期, 就要组建具有丰富工程管理经验的人才和专业技术人员组成高素质、高效率项目管理团队, 并在项目运作过程中, 根据工程建设项目的实际情况适时调整、完善和充实各类人员。
4.2 有效的界面管理。
工程代建项目管理要有效处理与政府部门、委托单位、承包单位、设计单位、供货单位、监理单位等多方面的关系见图一。
4.3 政府部门的支持。
及时取得各级政府部门的批准和支持对项目的进展至关重要, 代建项目管理必须采取积极有效的措施与各级政府部门保持融洽和谐的关系, 努力寻求项目审批更快捷的途径。
4.4 信任与沟通。
信任是成功代建项目管理的关键, 代建项目管理人员要善于通过正式沟通和非正式沟通及时传递信息, 建立代建项目利益相关者之间的信任, 以减少不协助带来成本。
4.5 加强前期工作管理。
加强前期工作管理, 从一介入就抓好前期工作质量和设计深度。明确委托单位、代建单位、施工单位三方的债权, 要使规章、规范、强制标准和合同成为项目各方审查和协商的基础。
4.6 团队协助。
代建项目能否很好的完成, 除了代建单位团队成员的素质和努力外, 还要得到利益相关方的配合, 只要设计单位、承包单位、监理单位、材料供应单位共同努力才能使代建项目达到预期目标。
结束语:总之一个成功的代建项目管理应包括四个基本要术, 即合作、团队协助、相互信任和有效沟通。在项目管理中提倡沟通, 建立信任、共享信息、加强合作, 获得有关部门和公司总部、管理层的支持同样非常重要。也要根据具体的代建项目, 选择合适的项目管理方式, 建立适当的项目管理文化, 采用适宜的信息传递程序, 是保证代建项目成功进行的有效保障。
参考文献
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学校德育法制化思考 篇9
一、学校德育法制化的必要性
德育法制化有利于实现学校德育工作由“感觉型”向“规范型”的根本转变, 是德育建设的重要组成部分。法制建设是学校德育发挥作用的基本前提, 学校德育工作需要用制度、法规加以强化, 通过条例和各项规章制度来教育人、要求人, 把制度、法律同德育工作结合起来。但就目前我国学校德育的发展情况来看, 学校教育法制尚未形成体系, 已有的德育法制操作性不强, 与德育现代化的要求还存在一定的差距, 各环节均有待于完善和提高。
学校德育环境的创建需要有法制化理论作保障。就学校德育而言, 我国目前主要通过《中小学德育大纲》和《中国普通高等学校德育大纲》这种大纲形式提出总的要求, 配合政治课加以教育, 整个过程缺乏法律的严密逻辑性, 没有完整的体系。表现在一是小学、中学和大学德育不能有效衔接, 内容体系不科学。教学内容不断重复使原本有生机有活力的德育变成了硬性的灌输说教二是在学校内部德育不能形成合力, 例如在高校, 格局实际上是党委管德育, 行政管教学, 在教学中形成“两课”讲德育, 专业课讲技能, 辅导员进行日常管理的各自为战局面, 一些党政领导和教职工认为, 德育有专门的德育课, 管理有专职的辅导员, 所以没有必要再去要求和挖掘专业课教师及其所授课程中的德育素材, 或要求辅导员再把主要精力放在去抓学生的政治思想及品德教育上。此外, 我国高等教育中除了在师范院校开设了些教育法学课程外, 其他高校没有或者很少涉及教育法学方面课程的学习, 所以很多教师缺少这方面的知识和素养, 导致认识不到位, 自我约束力欠缺, 在教学中不能自觉地融入和涉猎德育。鉴于以上问题, 必须将德育纳入法制轨道, 对学校德育进行严密的规划和健全, 并细化学校教职员工的德育职责。
二、学校德育法制化的可行性
1. 德育法制化有明确的法律依据
宪法作为我国的根本大法, 对社会主义教育及精神文明建设做了原则性的规定, 此类规定应作为制定学校德育立法的基本原则。作为社会主义精神文明建设的重要组成部分, 学校德育担负着培育合格社会主义事业建设者和接班人的重要历史使命, 因此, 宪法为制定学校德育法提供了明确的根本法依据。
作为教育法体系中的基本法, 《中华人民共和国教育法》为学校德育立法提供了直接、明确的依据。《教育法》第5条规定:“教育必须为社会主义现代化服务, 必须与生产劳动相结合, 培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人第条规定国家在受教育者中进行爱国主义、集体主义、社会主义的教育, 进行理想、道德、纪律、法制、国防和民族团结的教育”。与宪法抽象的规定相比, 《教育法》明确了学校德育的基本内容, 理应成为建设学校德育法制化的直接依据。
2. 学校德育法制化有充分的政策依据
党和国家的重要政策是制定普通法律、法规的直接依据之一。《中国教育改革和发展纲要》、《面向21世纪教育振兴行动计划》是我国教育发展的纲领性文件。这些纲领性文件都指出教育必须纳入法制轨道。此外, 针对学校德育工作, 中共中央又发布了《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》, 其中第24条规定:“学校德育工作要有法制保障。学校德育的地位、任务和主要方针、原则要有权威性和稳定性, 必须制定相应的法律法规, 以保证教育者、受教育者及社会有关方面共同遵循。社会主义市场经济体制的逐步建立和教育的改革、发展使这种法制建设更为必要和迫切, 要把这个问题进一步纳入到整个法制建设中加以解决。”上述规定明确提出将学校德育立法工作纳入具体规划, 并要求把它作为一个迫切需要解决的问题来看待。
3. 社会主义学校依法办学、依法治教使学校德育法制化具备了一定的基础
十六大报告从全面建设小康社会的目标出发, 对社会主义法制和社会主义道德、依法治国和以德治国等问题又进行了深刻论述。高校德育法制化体现了十六大报告中指出的“要建立与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道德体系”的精神;是新世纪新阶段全面推进中国特色社会主义伟大事业, 建立富强民主文明的社会主义国家的客观要求;也是我国目前“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织新形势”的需要。加强社会主义法制, 是德治健康发展的重要保证, 两者在内容上相互衔接、相互协调, 在作用上相辅相成、互相促进, 为高校德育法制化提供了政策保证和理论支持。
三、实施学校德育法制化的措施
1. 提高对德育法制化的认识
德育属于思想教育范畴, 主要是通过教育手段实现其目的。但随着社会形势的变化, 随着人们法治意识的提高德育体系的法制化德育内容的法制化、德育手段的法制化, 德育保障措施的法制化的发展趋势愈加明显和迫切。就学校德育法制而言, 还要从整个学校德育的高度, 根据学生的心理特征、知识结构等情况确定各阶段学生的德育内容、德育目标, 尤其注重小学、中学、大学相互之间德育的衔接;制定出科学的德育实施步骤;明确教师在学生德育中的法定职责;要有保障学校德育落到实处的有力措施。社会德育法制方面, 还要注意制订相关法律制度以提高群众的德育意识, 明确社会各领域、各部门的德育职责, 加大对直接影响人们政治思想和道德品质的行业, 如网络业、音像业、娱乐业、游戏厅等的规范和治理, 制定严格的审批核查程序和惩罚措施。另外, 还要注意学校德育和社会德育的有机结合, 做到方向目标一致, 真正使两者形成合力, 这就要求立法者站在国家、民族的高度, 站在整个中华民族世世代代发展的高度, 去构建德育法制体系。因此更需要依靠法制的力量来尽快规范, 促进德育良性发展。只有对德育法制化的认识提高了, 才能做到严格执法, 才能加大执行的力度, 才能及时消除德育中的消极因素, 保障德育健康发展。
2. 加强培训, 不断提高德育工作者的法律素养
在人的一生中, 学校德育对人的影响最大, 而学校德育中, 教师个人的德育对学生的示范作用又是至关重要的。提高德育工作者的法律素养, 一方面, 可通过学历教育提高德育工作者的专业水平和学历层次;另一方面学校可组织中期或短期培训、在职自学等各种方式提高德育工作者的政治理论水平、文化素养, 并通过实际工作锻炼, 老带新等办法提高其综合能力。此外, 在教师录用、考核及资格认定中, 要特别注重教育者的师德, 并用法律法规和制度加以规范, 以保证学生德育的源头。
3. 建立相对完善的德育法制体系
虽然目前我国已经制定出一些规范学校德育和社会德育的法律法规和制度, 但整体而言, 这些法律和制度还显得较粗略, 缺乏可操作性。要从整个学校德育的高度, 根据学生的心理特征、知识结构等情况确定各阶段学生的德育内容、德育目标, 尤其注重小学、中学、大学相互之间德育的衔接;制定出科学的德育实施步骤;明确教师在学生德育中的法定职责;要有保障学校德育落到实处的有力措施。
摘要：德育作为人才培养的核心内容, 是社会主义学校育人的重中之重, 探索德育法制化的规律和实施途径, 建立学校德育法制化体系, 是社会主义法制建设的需要, 是培养高素质人才的需要, 也是学校自身发展的需要。
关键词：学校德育,法制化,必要性,可行性
参考文献
[1]王海滨.学校德育立法的可行性分析[J].江西教育科研, 2006 (9) .
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[3]宋长生, 蔡兴臣.学校德育法制化研究[M].哈尔滨:东北林业大学出版社, 2004.
我国环境公益诉讼的宪政建制 篇10
一、西方环境公益诉讼模式的比较及其启示
环境公益诉讼制度是一项保护公共利益和环境的司法救济制度, 它已经被多个国家采用并形成了较为成熟的理论和实践体系。
1、美、德两国的环境公益诉讼模式的基本特征
经过多年的摸索和实践, 西方国家已经形成一套行之有效的诉讼模式, 其中以美国、德国的较为典型。
(1) 美国。美国是现代公益诉讼制度比较完善的国家之一。美国环境法在多方面均走在世界的前端, 其中以公民诉讼 (公民对于违法排污者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼) 最具特色。在这里作为原告的公民, 既包括公民个人也包括公民团体。且大多数诉讼都是由诸如协会、基金会等环保团体提出来的。被诉方不但包括排污者, 而且包括环保局等相关的行政管理机关, 这就使得公民诉讼兼有民诉与行诉的特点。
公民诉讼的基本内容如下:第一, 法律依据。在各个单项环境法规中设立专门条款规范公民诉讼, 为公民提起环境诉讼提供具体依据。如《清洁水法》、《有毒物品控制法》、《固体废弃物防治法》等单行环境法规都有相应的条款。第二, 原告资格。公民与检察官都有提起诉讼的权利。法律对公民诉讼原告的规定一般很宽松, 但这并不意味着任何与案件无关的个人和团体均可以捍卫公益为名提起诉讼。为了防止滥诉, “公民”被定义为“其利益被严重影响或有被严重影响之虞者”。第三, 诉讼种类与起诉理由。公民诉讼的被告可以分为两大类:一是包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源制造者;二是环境保护署署长。以环境制造者为被告的公民诉讼必须以其违反污染防治义务为事由;以环保署署长为被告的公民诉讼基本上是对行政机关的不作为所提起的行政诉讼。第四, 判决内容与诉讼费用。判决内容包括禁令与民事处罚两种。禁令是指允许公民诉讼原告请求法院发布禁令, 包括停止污染行为或要求行政机关采取具体措施以贯彻法律要求。民事处罚是指由行政机关或公民诉讼人提出请求, 由法院判罚被告一定数量的金钱, 类似于科处罚款。在诉讼费用方面, 为了鼓励有利公益的诉讼, 国会在许多公民诉讼条款中都授权法院在“其认为适当时”可以裁定由任何占优势或主要占优势的当事人承担诉讼费用。第五, 管辖法院与调查权。对美国国家环保局的行政行为不服所提起的诉讼, 环境保护法律特别规定其专属哥伦比亚特区的巡回上诉法院管辖。公民诉讼条款则特别规定管辖法院与被告污染者的污染所在地或违法事实发生地的联邦地方法院。为掌握污染者的违法事实, 除了调取主管的档案, 法院还授权公民原告得于合理的时间进入被告污染源的场所进行必要的采样与侦测。
(2) 德国。德国与英美国家不同, 其环境公益诉讼仅限于行政诉讼。第一, 法律依据。20世纪90年代初, 德国议会将保护环境等内容写入修改后的《基本法》。截至目前, 全德国联邦和各州的环境法律、法规有8000部, 实施欧盟的约400个相关法规。除此之外, 许多案例系宪法上的基本权利为依据提起诉讼。实务上亦承认关系人可直接基于本权之规定获得诉讼资格, 当原告值得保护的个人利益被任意忽略或被认为属于基本权的权利受到严重的侵害而不能忍受时, 关系人即可提起行政诉讼。第二, 原告资格。德国环境公益诉讼的原告资格较欧美国家有严格限制, 仅限于选定的代表人或某些有信誉的环保团体。德国学者认为, 对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。因此, 为了保障公共利益, 德国1960年颁布了《德国法院法》专门确立了公益代表人制度, 由公益代表人起诉侵犯环境公益的行政违法行为。第三, 受案范围。德国公民可寻求行政诉讼救济的利益范围是由法定权利向事实上的利益延伸, 以撤销之诉和课以义务之诉等行政诉讼为例, 不以实体法上的权利为限, 法律上值得保护的权益都被纳入保护范围。就撤销之诉而言, 德国《行政法院法》规定, 原告主张其权利因违法行政处分而受到侵害, 才能提起行政诉讼。这所称的“权利”, 不仅指主观权利即法律上保护的利益, 也包括宪法权利, 习惯法上的权利和基于一般法则所产生的不成为权利。第四, 公益诉讼形式。德国实行的是团体诉讼制度, 它是指有权利能力的公益团体, 基于团体法人自己的实体权利, 依据法律规定, 就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令他人终止或撤销其行为的特别诉讼制度。德国法律赋予具有公益性质的社会团体以代表公共利益的众多主体实施诉讼的权利。由它提起以保护公共利益为目的的诉讼。
此外, 德国还设置了宪法诉讼, 它规定本国公民只要认为某项法律的制定或实施已经违反了宪法的精神或基本要义, 都有权向法院提起宪法诉讼, 请求宣布该法律违宪而无效。
2、西方环境公益诉讼模式比较之下的启示
通过对上诉两国的环境公益诉讼制度的介绍, 总结它们在环境公益诉讼制度建设实践方面的经验, 对建立我国环境公益诉讼制度无疑有着重要的启示意义。
(1) 环境公益诉讼的起诉主体广泛, 原告不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人。随着时代变迁, “提起诉讼的必须是直接利害关系人”的观念和规定已经无法适应环境公益诉讼的要求, 当事人主体应当得到扩张, 只要予以有关的环境利益受损, 无论公民个人, 还是专门的环保团体都可以提起诉讼。人民检察院作为国家法律监督和国家利益的代表机关, 不仅在原有的刑事诉讼中作为公诉人, 在涉及工艺的普通民众的民事诉讼和行政诉讼中, 也可成为起诉人。
(2) 环境公益诉讼的受案范围涵盖民事、行政领域。针对环境公益诉讼中被诉行为是私人的民事行为还是政府的行政行为, 应当分别确立民事诉讼和行政诉讼。针对被诉行政行为, 我国目前仅限于具体行政行为, 这对环境公益的保护是不充分的。抽象行政行为往往同公共利益的联系更为紧密, 对环境公益的影响也更大。因而应将其作为被诉对象, 允许提起行政诉讼。
(3) 可诉对象的双重性。公益诉讼中被诉的对象既包括失职违法的行政机关, 也包括对公共利益构成侵害的一般民事主体。对行政机关提起的诉讼, 不仅可以针对具体行政行为, 也可以针对抽象行政行为。这就需要建立宪法诉讼, 请求宣布该法律违宪而无效。
(4) 受案标准的严格性。整个诉讼必须以法律有特别的规定为前提, 严格诉讼范围, 以防止原告滥用诉权, 造成不必要的损失。
二、建立以宪法诉讼为终极救济的中国环境公益诉讼模式
1、建立宪法诉讼为终极救济的意义
宪法诉讼是指公民、法人或其他组织由于宪法赋予的基本权利或其他权利遭受不法侵害而产生宪法争议时, 依法向宪法审查机构提起诉讼, 要求宣布该行为违宪且无效的诉讼制度。之所以要建立宪法诉讼来作为环境公益诉讼的终极救济途径, 有三个方面的意义。
(1) 宪法具有弥补具体法律规定缺漏的功能。理论上, 只要是宪法上宣示和确认的公民权利, 就应当成为公民的法定权利, 受到更加具体化的实体性程序性保护。也就是说, 宪法规范也应当可以直接适用而成为法院判案的直接依据。一般说来, 宪法对权利保护仅做出原则性规定, 具体内容由众多部门法规定, 但受主观条件和客观条件的限制, 这些部门法往往无法完全囊括所有内容, 使一些宪法权利由于尚未被普通法律细化而难以找到公力救济的法律依据, 导致宪法有些规定被架空, 产生违宪行为。因此, 确立宪法诉讼制度, 有利于避免环境公益诉讼因具体法律的缺失而不能救济的情形发生。
(2) 宪法作为国家的根本大法, 是公民权利的宣言书和保障书。公民的其他权利都是从公民的宪法权利派生和发展而来的, 因此以宪法为准绳去衡量社会环境公益的保护, 能够最大限度保护公民权利。
(3) 只有宪法诉讼才能最大限度地给予人权及时、充分的保障。随着现代法治的发展, 宪政秩序的建立, 宪法司法化已成为现代民主法治国家宪法权利保障制度发展的必然趋势。公民环境权作为一项公民基本权利, 理应成为宪政秩序内可获得救济的一项法定权利, 将其纳入宪法权利保障制度的范畴是宪法权利保障的内在要求。因此, 建立宪法诉讼制度, 使一切破坏环境的行为都能得到应有的惩处, 使一切因环境被破坏而权益受损的公民都能获得及时、充分的救济的重要手段。
与保护公民、法人或其他组织的财产、人身等私法利益的私益诉讼不同, 笔者这里所指的宪法诉讼包含又不同于其他诉讼活动的公益性内容;即它不仅保护公民个人的权益, 而且也保护国家的整体利益。
2、我国环境公益诉讼模式的基本框架
基于以上分析, 笔者认为我国环境公益诉讼模式基本框架可以如下设计。
(1) 宪法诉讼的主体———包括受案机关、原告人、被告人。首先, 受案机关应为最高人民法院设立的违宪审查庭。这一方案较为现实可行, 理由有三:一是我国人民法院组织法本身已经赋予人民法院对审理案件过程中具体适用法律、法令的问题予以解释的权责。二是最高法院在审判实践当中已经承担并行使着违宪审查权, 特别是对行政案件的审理表现得更为突出。三是通过法院的特别审判庭受理公民的宪法诉讼是一种最直接的救济途径。其次, 原告人应为公民、环保团体、检察机关。凡认为其基本权利受到不法行为的侵犯, 或认为不法行为侵犯公民基本权利的非直接受害人, 都可作为宪法诉讼的原告人。再次, 被告应为损害社会公益的机关、团体、个人。
(2) 宪法诉讼的客体是指涉及社会公益的行为的合宪性。它涵盖一切侵犯、损害国家、集体和公民环境利益的违宪行为, 包括违反宪法规范的行为和违反宪法原则和精神的行为。这些违宪行为一般可以分为三类:一是立法机关超越立法裁量权而违宪。二是行政机关、具有公共权力性质的公共团体超越职权而违宪。三是公民、团体的行为违宪。
(3) 宪法诉讼成立的前提———宪法诉讼涉诉事项既可指向发生实质损害的事实, 也可以指向潜在的损害。在这种情况下, 潜在的损害及其实质损害结果必须都已经对宪法制度产生了实质损害。对两种事实状态的诉讼都成立, 既体现了宪法保护的严肃性, 也体现了宪法制度的神圣不可侵犯性及人民权利的至上性。
(注:本文系2012年湖北省教育厅人文社科项目2012G005《宪政视野下环境公益诉讼问题的研究》阶段性成果之一。)
参考文献
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