公共服务均等化

公共服务均等化（精选12篇）

公共服务均等化 篇1

一、公共服务均等化问题的提出和意义

2006年我国人均GDP首次突破2000美元,经济实力迅速增强的同时,社会对公共服务的需求也在迅速增长,但我国公共服务供给不足和分配欠均衡的问题由来已久,不仅制约了经济社会发展的速度和质量,甚至加剧了社会矛盾。在这样特殊的历史时期,我国提出公共服务均等化具有很强的战略意义。由于我国公共服务均等化实施的背景、所要达到的目标及具体政策安排均不同于西方发达国家,可借鉴的经验便不充分,所以,加强对基本公共服务均等化的研究是很有必要的。我国正处在由生存型社会向发展型社会转变的关键时期,全社会公共需求全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾比较突出。尤其是随着农村公共需求的全面释放,义务教育、公共医疗、最低保障等基本公共产品的供给,已经成为广大农民现实和迫切的期盼。适应这个现实需求,各级政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务,以尽快实现基本公共服务均等化。当前,应当充分估计基本公共服务均等化在有效缓解城乡差距、区域差距和贫富差距中的重大作用。

二、基本公共服务均等化的涵义

对基本公共服务均等化的涵义,有着不同的理解和说法。“公共服务均等化是公共财政的基本目标之一,是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。”这是我国对基本公共服务均等化的官方定义。“基本公共服务均等化是指一国范围内的全体居民应当享有水平大致相当的基本公共服务,包括义务教育、基础卫生医疗、就业和社会保障等。”(迟福林)财政部副部长楼继伟认为:公共服务均等化是以人为本理念的具体体现,对促进社会公正,维护社会稳定和国家统一,具有重要的政治意义。一个国家的公民无论居住在哪个地区,都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。这种标准由一个社会的集体良心决定,是一个社会成员普遍认同的价值观念。夏锋:所谓基本公共服务均等化,其实质在于政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务,就是要让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务,以促进社会公平正义,使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。尽管各种看法在说法上有所不同,但是,可以从中找到一些共同之处,就是一国公民在享受公共物品和公共服务时,其享受公共物品和公共服务的水平是“大致均等”的,其享受公共物品和公共服务的权利是“公平”的,其享受公共物品和公共服务的范围是“共同”的。基于此理解,本文不妨给出自己的基本公共服务均等化的理解:基本公共服务均等化是指一国范围内的全体公民拥有享受公平的享受公共服务和公共物品的权利,享受公共物品和公共服务的范围应该是相同的,享受公共物品和公共服务的水平应该是大致相等的。

三、国外基本公共服务均等化的实践

加拿大是世界上实施均等化最早的国家之一,也是目前世界公认的和典型的均等化国家之一。在加拿大,不管人们居住在哪里,都可以享受联邦政府的均等化项目。按照加拿大有关法律,省级政府要承担本省的教育、卫生和社会服务等基本公共服务的供给。20世纪30年代世界经济大萧条时期,经济危机导致加拿大一些省份陷入财政困境,使它们没有足够的税收来源确保提供这些基本公共服务。加拿大联邦政府从20世纪30年代开始对那些没有能力为本省居民提供基本公共服务的省份给予财政援助,确保全国的基本公共服务均等化,1957年,联邦政府建立了财政均等化项目,1982年将其纳入宪法。加拿大宪法提出的均等化包括三层含义:居民福祉机会平等;通过经济发展减少机会差别;所有加拿大居民享有品质适度的基本公共服务。有人把这三个方面称为均等化体系。为了建立这个体系,加拿大宪法承诺确保各省财政均等化。均等化的标准是财政收入水平,通过人均加元衡量。联邦政府计量各省和地方政府筹资状况和提供基本公共服务的能力,包括各省的30多个不同的财政收入来源,如所得税、销售税、财产税以及经营税,等等。根据平均水平,对财政收入低的省份进行转移支付。除了财政均等化,加拿大也为基本公共服务建立国家标准,确定各省公共服务可比较性和平均水平,使居民可以在国内流动,包括跨省流动,甚至跨省分享财富,加强加拿大居民的国家认同。20世纪上半叶开始,世界上许多国家开展了均等化体系建设的探索。在德国,均等化包括国家均等化和区域均等化,对于国家意义上的均等化,人们把其称为“全国一致的生活标准”。在瑞士,均等化的目标不是保证所有的州的财政收入均等,但它通过税负缩小区域间的差别。德国在本质上希望生活水平一致,而瑞士希望区域多元化,他们也考虑各州的财政需求,反映不同州的需求、成本、服务(由于社会、人口和地理因素不同导致的)等。在保加利亚,均等化的计量依赖服务的分类。保加利亚把公共服务分为强制性的服务和地方选择性服务。根据保加利亚有关法律,必须建立和计量基本公共服务领域的服务标准,例如,在教育领域,国家依据学生的数量、班级的规模和教师与学生的比例提供均等化资金。澳大利亚的转移支付基于联邦基金委员会提供的建议。联邦基金委员会的建议又是基于财政均等化的原则,这个原则是:每个州必须具有提供符合本州特点的、平均标准的公共服务的能力。

四、基本公共服务均等化的主要内容

1、在“基本民生性服务”方面实现均等化

在就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”方面实现均等化。就业是民生之本。人民群众能不能享受基本公共服务,首先要看就业服务。我国目前面临着巨大的就业压力,解决就业问题要确立劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的机制。从政府角度来说,应把“促进就业”摆在公共服务的突出位置,强化促进就业的职能,保证就业服务的均等化。比如,以城市为中心逐步建立就业的公共服务体系,特别是做好公益性、面向全体劳动者的就业培训和信息服务;建立县、乡两级就业公共服务网络;建立面向困难地区、困难行业、困难群体的就业援助制度。“基本民生性服务”还有一个很重要的方面是社会保障。构建严密而可靠的社会保障安全网,需要继续推进养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、妇女生育保险以及农村的社会保险,同时积极发展社会救助、社会福利和慈善事业。目前,这项工作的难点在于城市与农村的社会保障差距较大。应在继续推进城市社会保障事业发展的同时,着力加快农村社会保障事业发展步伐,以尽快建立并完善与经济发展水平相适应的社会保障制度,并逐步实现城市和乡村全覆盖。

2、在“公共事业性服务”方面实现均等化

一是义务教育。从国情出发,教育的基本公共服务均等化可锁定在对义务教育的保障上,即普及和巩固城乡义务教育。只要是适龄儿童,不论在城镇还是在乡村,不论在东部还是在中西部,都有权利享受九年义务教育。为此,一方面应提高财政性教育经费占国内生产总值的比重,保障义务教育阶段的投入;另一方面应深化教育体制改革,提高教育质量,从体制上为义务教育均等化提供保障。

二是公共卫生和基本医疗。公共卫生和基本医疗保障具有公益性质,应列入均等化的范围。应强化政府责任,建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。

三是公共文化。随着人民生活水平的提高,对精神文化产品的需求日益旺盛。在提供精神文化产品方面,要把文化事业和文化产业区分开来。文化事业有公益性,可以均等化,像公共图书馆、农村文化室等,属于政府应该提供的基本文化事业服务。而文化产业则是市场性的,主要靠市场调节。目前,公共文化的数量和质量与人民群众的需求之间存在着不足和脱节现象。应深化文化体制改革,积极发展公共文化事业,以满足群众的精神文化需求。

3、在“公益基础性服务”方面实现均等化

在公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”方面实现均等化。公益性基础设施可分拆出两个环节,即“基础建设”环节和“执行运营”环节。对基础建设环节,即不以营利为目标而以提供公共服务为目标的带福利性的环节,政府应全力予以投资并加强管理,如农村饮水工程、农村道路等农村基础设施。当然,政府对基础建设不可能全部包揽,可根据不同情况制定不同政策。至于市场性的基础设施,如高速公路等,可按市场方式运作。为全体公民提供良好的环境,包括大气环境、水环境、声环境等,也是在“公益基础性服务”方面实现均等化的内容。国家已经把环境保护作为约束性指标来考核各级政府的绩效。

4、在“公共安全性服务”方面实现均等化

在生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”方面实现均等化。安全是事关人民生命财产和国家利益的大事,政府有责任提供安全方面的公共产品、公共服务,包括生产安全、消费安全、社会安全等。对于这些公共产品、公共服务,每一个公民都应该平等地享受。

五、对实现公共服务均等化的建议和思考

1、深化行政改革,加快公共服务型政府和体制建设

政府要按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求,深化行政管理体制改革,优化政府机构设置,更加注重履行社会管理和公共服务职能。要将公共服务作为政府的首要职能和核心职能,切实强化政府在公共服务供给中的主体地位和主导作用,加快建设公共服务型政府。要更新发展理念,在重视经济、政治和文化领域改革发展的同时,重视推进社会领域的进步,促进经济社会协调发展。要积极推动政府职能转型,加快建设公共服务型政府,增强各级政府的社会发展自觉性,对满足社会需要而必须提供的公共服务项目政府要积极介入,不能有意无意缺位。通过制度建设,严格规范政府在公共服务领域中的责任和权利,明确政府该管什么,不该管什么,从不适合直接参与的领域中尤其是经济建设领域中坚决退出来,把主要精力转向公共服务领域,提供公共产品和服务。在推进各项社会事业发展与改革中要避免盲目追求完全市场化的倾向,应建立有效的约束机制,不把那些本该由政府提供或扶持的公共产品和公共服务盲目推向市场。

2、建立和完善惠及全民的基本公共服务体系

我国公共服务体制建设是一项庞大的系统工程,要顺利推进,必须统筹规划,从制度层面出发,注重不同制度安排之间的联系,并且找准切入点,实现重点突破,提升整个公共服务的供给水平。建立公共服务体制必须考虑优先次序,实现重点突破。我国公共服务供求矛盾在不同地区、不同人群等方面的表现并不一致。在现阶段,按照逐步形成惠及全民的基本公共服务体系的要求,必须既不断增加公共服务的总量,向社会提供更多更好的公共服务,又要着力优化公共服务的结构和布局。要按照中共十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的要求,以发展社会事业和解决民生问题为重点,优化公共资源配置,注重向农村、基层、欠发达地区倾斜,逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。这是为解决我国基本公共服务总量不足和在城乡、区域之间分配严重不均衡问题而提出的目标和举措,具有重大的现实意义和历史意义。

3、健全基本公共服务的法律法规体系

加快推进基本公共服务均等化,还要求我们建立健全基本公共服务的法律法规体系。加快基本公共服务的相关立法,有利于增强基本公共服务供给的规范性和约束性,也可以将改革实践中的一些好做法以法律的形式固定下来,以巩固改革成果。

4、以基本公共服务均等化为重点建立公共财政体制

我国现行的财政框架设计主要是以经济上的分权为主,在大的格局上已经朝着有利于中央宏观调控上迈出了关键的一步。中央适当集中财力是必要的,也是符合市场经济的基本规律的。在这种情况下,不宜简单地强调过去计划经济时代的财权、事权对称。要以提供基本公共服务为重点完善公共财政体制,关键的问题是尽快完善转移支付制度,使各级政府的财权与公共服务职责相对称、财力与公共服务的支出相对称。与此同时,把新增财政收入主要用于公共服务上,实现由经济建设型财政向公共财政的转型。在转移支付的调整方面,应该做到以下几点:

第一,调整转移支付的类型结构,增加均等化补助比重。现行转移支付制度结构复杂、规范性差且不透明,其中相当部分是为解决分税制改革以前的历史遗留问题。从各类转移支付的数量看,还没有确立以均等化转移支付为主体的转移支付结构。目前,税收返还始终占据了转移支付的大部分资金,对实现均等化不利,应当减少用于非均等化方面的转移支付资金,增加一般性转移支付等均等化转移支付数量。

第二,调整转移支付的地区分配结构,增加中、西部贫穷地区所获份额。在现行转移支付制度内,税收返还所占份额最大,而且东部地区所占税收返还份额最大,这种资金分配结构不仅没有缩小地区间贫富差距,反而恶化了财政均等化状况。因此,有必要改变转移支付的地区分配结构。既然税收返还是中央与地方妥协的产物,在目前国情条件下还无法改变,那么就应当调整财力性转移支付和转移支付的地区分配结构,使其向中、西部贫穷地区倾斜。

第三,精确地比较各项转移支付的均等化绩效。对于转移支付的结构调整不仅需要进行均等化现状分析,还要对各项转移支付的均等化效果,以及对地方政府财政努力激励作用展开计量研究。因此,有必要进一步比较全国各省份在接受各项转移支付后的财政均等化程度,从中可以计算出各项转移支付的均等化效果。同时,还可以对各省份接受的各项转移支付与各省份的财政努力程度进行相关性分析,检验各项转移支付对地方财政努力的影响。这些深入研究有利于更准确的评估各项转移支付的均等化绩效,并为完善转移支付制度提供理论依。

5、建立以公共服务为导向的干部政绩考核制度

科学的绩效评估和考核,将科学发展观的原则要求变成可以量化的目标体系,强化各级政府部门的绩效意识,形成正确的决策导向和工作导向,将为树立和落实科学发展观和正确的政绩观提供有力的支撑,有利于健全公共服务供给的体制机制。首先要增加基本公共服务在干部政绩考核体系中的权重。现行干部政绩考核制度很难适应公共服务体制建设的需要。要尽快把公共服务数量和质量指标纳入干部政绩考核体系中,并逐步增加其权重。其次,要把群众满意度作为干部政绩考核的重要因素。在政府履行公共服务职能的过程中,应当针对公共服务的决策、执行、监督等各个环节,建立符合公众公共服务需求的表达机制,将公众满意度纳入干部政绩考核体系,使广大群众的评价成为影响干部升迁的重要因素。第三,实现公共服务信息透明化。进一步推进政务公开,发展电子政务,在公众信息网上公布政府公共服务的职能、办事程序和办事指南,确保公众公共服务的知情权。实行领导干部述职制度;健全公共服务重大事项报告制度;推行质询制度和民主评议制度,充分发挥群众监督、媒体监督对促进政府改善公共服务职能的积极作用。

6、基本公共服务供给主体多元化

公共服务的提供主体与供给主体的多元化、供给渠道的多样化,应该是公共服务供给的趋势。国际经验表明,政府作为公共服务供给的主体,并不排斥公共服务提供主体与方式的多元化。多元化的参与主体与方式,有助于提高公共服务的总量与效率。尤其是我国地域广阔,公共产品的需求规模较大,如果仅仅依靠各级政府这种单一主体,很难在短期内改善公共产品的供给。因此,必须在以政府为主体的情况下,充分发挥市场、社会力量,形成公共产品供给主体多元化的格局。要通过引入市场竞争方式实现公共产品供给的市场化、社会化,降低公共产品供给成本,提高政府的公共服务效能。政府要鼓励各种社会力量,特别是非政府组织参与公共产品的生产和服务,要按照谁投资谁受益的原则,允许和鼓励私营企业生产和经营公共产品,积极引进民间资金和外资为公共产品生产服务,以改善公共服务质量,降低管理成本,强化公共产品生产和供给的竞争性,提高公共服务的运作效率和专业化水平。

参考文献

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[5]刘尚希.实现基本公共服务均等化的政策路径和方案选择[J].经济研究参考,2007.

公共服务均等化 篇2

文/ 李正贵

2006年3月，“基本公共服务均等化”第一次是在我国“十一五”规划纲要中作为我国公共财政体系建设任务提出以来，先后在党的十七大报告、十八大报告中作为财政体制改革和社会建设的目标之一。党的十七大报告中，进一步明确了基本公共服务均等化是缩小区域差距的手段，并且把基本公共服务均等化和建设主体功能区作为财政体制改革的目标。党的十八大再次强调：“必须从维护最广大人民群众根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”为此，社科理论学者开展大量研究，地方政府则把推进城乡基本公共服均等化作为政府职能转变的重要目标之一，但在理论研究、政府实践过程中，对基本公共服务均等化定义存在分歧。大多数学者则倾向将它定义为政府和社会为确保公民基本生存和发展权所提供的均等化公共服务。认为城乡基本公共服务均等化是指城乡居民作为一国的平等公民，在财政待遇上是平等的，在享受政府提供的基本公共服务时应大体一致、大致等量。贵阳正在深入推进全国生态文明示范城市建设和以县为单位开展同步小康创建的攻坚阶段，推进城乡基本公共服务均等化对保障公民基本权利、促进社会公平正义、统筹推动城乡科学发展等方面具有重要的意义。

笔者认为，要深入推进贵阳城乡基本公共服务均等化，不能毕其功于一役。当前，应在市级宏观决策层面提高认识，强化制度“顶层 1

设计”，从困扰我市基本公共服务均等化的突出问题着手，细化目标、措施，消除城乡基本公共服务均等化体制、机制障碍，逐步缩小城乡差距。应着力谋划以下几个方面的政策措施。

一、着力谋划建立城乡统一的公共服务体制。城乡二元制度和政策和城乡分治的管理模式是城乡居民基本公共服务严重失衡的主要原因。在积极推进我市城乡基本公共服务均等化进程中，必须打破城乡分割的二元公共服务结构，完善城乡一体均衡发展的制度环境，尽快建立城乡统一的公共服务体制。这些体制具体包括建立城乡统一的义务教育体制，协调城乡公共医疗卫生事业的发展，逐步建立城乡可衔接的农村社会保障体系，统筹城乡劳动力就业以及促进农村剩余劳动力转移，统筹城乡基础设施建设，改善农民的生产生活条件和农村面貌。

二、着力谋划建立农村公共服务体系建设的财政支撑体系。一是切实增大公共财政对农村公共服务设施和服务体系建设的投入，增加农村公共财政支出在整个财政资金中所占的比重，把农村公共基础设施建设和农村公益事业发展逐步纳入公共财政的支出范围。同时，充分发挥财政资金的导向作用，通过财政杠杆引导更多的社会资金投资农村公共服务体系建设。二是进一步合理界定市、区（市、县）各级政府的责任，完善市、区（市、县）级的事权财权划分，合理界定各级政府的基本公共服务支出责任、管理责任和监督责任，调整和理顺各级政府的财政分配关系。三是积极推进镇（乡）财政和村级财务管理方式改革，努力增强基层政府提供公共服务的财政能力，特别在当

前要切实提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入，纵向转移支付以保障政权运作基本财力需要为主，横向转移支付以逐步实现基本公共服务的均等化为主。四是市、区（市、县）政府要在经济发展和财力增加的基础上，不断增强政府提供公共产品和公共服务的能力，逐步缩小城乡间基本公共服务的差距。

三、着力谋划提高政府基本公共服务供给能力。提供基本公共服务是政府的责任，构建基本公共服务体系是政府转变职能的重要内容。一是强化政府为农村提供公共服务的职能，加快建成能够适应促进农村社会发展的服务型政府体系。二是深化体制改革，提高政府基本公共服务供给能力。第一，打破城乡分割、部门分割的行政管理体制，整合和优化现有行政资源。第二，加强绩效管理和评价制度建设，推进县乡财政管理体制改革，进一步明确县乡之间各种分配关系和财政管理责任与权限。第三，探索建立城乡统一户籍登记管理制度和城乡统一社会服务管理体制。三是形成规范、合理和可持续的公共投入机制及投入水平正常增长机制。进一步完善公共财政政策，不仅要克服基本公共服务的财政供给不足问题，还要解决财政供给不均问题。四是增强部门经费开支透明度，提高服务对象的知情权、参与权，预防公共财政转移支付分配不均。尤其是在对公共服务支出进行绩效审计时，应把公共服务支出的公平性问题作为一个重要指标进行考核。

四、着力谋划建立城乡统一的公共服务分配制度。一要率先探索建立有利于农村公共服务体系建设的国民收入分配政策，实行城乡一体化的公共产品供给制度，在公共财政资源配置上，统筹考虑城乡发

展，加大对农业、农民、农村发展的支持力度，使城乡居民均等享受公共财政所提供的公共产品。二要取消对农民带有歧视性的体制障碍、制度障碍和政策限制，给农民以公平的国民待遇，建立起城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、义务教育制度、公共卫生和新型农村合作医疗制度、统筹城乡基础设施建设的农村社会保障制度，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步提高保障水平。三要在合理划分财权与事权、明晰各级政府的农村公共产品供给责任的基础上，改革现行的农村公共产品供给决策程序，建立公共产品的需求表达机制，使农民群众对公共产品的需求意愿得以体现。

五、着力谋划培育城乡基本公共服务供给多元主体。一要营造有利于各类投资主体公平有序竞争的社会环境，进一步建立完善基本公共服务的社会参与机制。二要按照谁投资谁受益的原则，允许和鼓励私营企业生产和经营公共产品，积极引进民间资金和外资为公共产品生产服务，以改善公共服务质量，降低管理成本，强化公共产品生产和供给的竞争性，提高公共服务的运作效率和专业化水平。三要充分利用社会组织形式灵活、多样，活动具有自发性等优势，积极鼓励其他社会组织和社团为农民提供公共服务，着力形成政府与社会团体相互竞争与合作的公共服务提供机制，在其他主体无法充分发挥作用的某些基本公共服务供给环节起到更重要的作用。

六、着力谋划建立推进城乡基本公共服务均等化的保障机制。一是建立基本公共服务绩效评价和监督机制。要探索建立市对各区（县、市）基本公共服务财政投入与保障问责制，把基本公共服务数量和质

量指标纳入政府绩效考核体系，将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励联系起来。二是建立基本公共服务均等化的多元参与机制。在纯公共产品的供给方面，如城市道路、水利设施等，要创新运用BT、BOT等模式。在准公共产品的供给方面，如人饮工程、地下管网、城乡公共交通等，政府可以运用特许经营、签约外包、购买服务、财政补贴或价格补贴等手段，鼓励支持社会资本参与运营。三是创新公共财政投入保障和可持续机制。积极探索地方政府发行公共服务债券的可行性，利用政府债券广泛筹集社会资金；积极探索开征新的地方税种调节区域和城乡公共服务差距，充分发挥税收政策的杠杆作用。

城乡基本公共服务均等化研究 篇3

关键词：基本公共服务；均等化；转移支付

近几年来，城乡基本公共服务的不均等日益引起人们的关注。2005年我国名义城乡收入差距为3.22：1，若把基本公共服务，如义务教育、基本医疗等因素考虑在内，其实际收入差距已达到5～6：1。按照这个分析，基本公共服务因素在城乡收入差距中的影响约为30—40%。从农村的情况看，农村贫困群体难以获得基本的公共服务，造成广大老百姓看病贵、看病难、学费高、上学难等情况，直接导致他们最基本的生存权和发展权得不到保障。严重的城乡公共服务不均等会威胁到社会公正的理念。提高农村的基本公共服务水平，逐步实现城乡基本公共服务均等化，是我们必须解决的问题。

一、城乡基本公共服务均等化的涵义

城乡基本公共服务均等化，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的基本公共服务。即不论居民是居住在农村还是城市，都有平等的获得享用政府提供的大致均等的基本公共服务的权利。笔者认为，对基本公共服务的范围界定不能过于宽泛，在目前财力水平下实现大量基本公共服务的均等不切实际，也不能过于狭窄，需包括民众最为需要、最重要的公共服务。基本公共服务应该是与每个社会成员息息相关、每个社会成员都应享有的、为人民生活所必须的公共服务，由于基础教育、公共医疗卫生和社会保障在城乡差距巨大，许多地区的农民的饮水、用电、出行等许多事关衣食住行的问题还没能解决，笔者认为现阶段的基本公共服务应包括基础教育、公共医疗卫生、社会保障和基础设施建设四个方面。

二、我国城乡基本公共服务供给的现状

我国城乡基础公共服务水平很不平衡，农村公共服务严重短缺。备受关注的教育、卫生问题，社会保障、基础设施等基本公共服务在城乡间供给不均问题非常严峻。

基础教育方面，财政拨款是城市基础教育发展的主要资金来源。农民则成为农村基础教育的主要负担者。2001年，我国城市小学的生均经费为1483.98元，而同年农村小学的生均教育经费为797.6元，城乡生均经费对比为1.86：1；医疗卫生方面，国家对治疗服务拨款的80%用于城市医疗机构，目前，占全国总人口近60%的农村居民仅享用了20%左右的医疗卫生资源，城乡之间医疗卫生资源的配置严重不均。我国城乡之间的卫生机构床位数和卫生技术人员数的对比都已经超过了2：1；城乡社会保障的差距显著，一是保障范围的不同，城市的社保项目比农村要全面的多。另外是保障水平的差距，2003年城镇人均社会保障支出达1612元，农村人均社会保障支出为16.7元，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的96倍多；基础设施的差距，虽然近些年国家大了对农村基础设施的支持力度，但相对于城市完备的公共设施，农村的基础设施建设仍很落后。2005年农村的自来水普及率仅为61.32%，2006年，我国农村还有近100个乡镇、近4万个建制村不通公路，有近1万个乡镇、30万个建制村不通沥青路和水泥路。

三、转移支付与城乡基本公共服务均等化

大多数国家的政府把提供基本公共服务作为自己的基本职责。基本公共服务的均等化是政府义不容辞的责任。转移支付作为实现基本公共服务均等化的主要途径，与基本公共服务均等化有着某种必然的、内在的联系。转移支付就是为了解决中央政府和地方政府之间的纵向不平衡和各地区之间的横向不平衡产生的。财政转移支付的最终目标就是实现各地公共服务水平的均等化，实现基本公共服务均等化的主要途径就是转移支付。特别是在我国农村基本公共服务水平明显落后的条件下，由于县乡两级财政是提供农村公共服务的主体，中国县乡两级政府共同提供大部分重要的公共服务，是最重要的政权级次。而这两级政府的自有财力却很薄弱，提供公共服务的主要资金来源就是上级政府的转移支付资金。在我国的城乡基本公共服务均等化过程中，我们重视并努力发挥转移支付的均等化作用至关重要。

四、我国转移支付在城乡基本公共服务均等化未能发挥作用的原因分析

1.我国转移支付的结构影响了均等化作用的发挥

我国现在的转移支付有税收返还、原体制补助、一般性转移支付、结算补助和专项转移支付5种方式。由于原体制补助是分税制改革之前遗留下来的不合理的应该取消的方式，年终结算补助所占比例较小，我们主要分析其余三种转移支付方式的均等化效果。

(1)税收返还占了很大的比重，1994年我国税收返还占到转移支付总额的75.4%，之后比重虽然不断下降，但直到2005年，税收返还在转移支付中的比重为36.1%，与其他转移支付方式相比仍然是最大的。

我国的税收返还是具有逆均等化作用的。因为税收返还是按基数法计算的，在地方政府上缴的资金的基础上按一定比例返还给地方，因此，越富裕的地方上缴的数额越大，得到中央政府的返还也越多，形成了“富者愈富，穷者愈穷”的“马太效应”。税收返还的规模越大，城市得到的份额就越大，农村得到的支持就越少，其逆均等化作用就越大。

(2)我国一般性转移支付的比重很低。虽然一般性转移支付的规模在不断增大，但相对规模依然很小。在国外均等化转移支付占总转移支付的比重在50%左右，但在我国，1995年一般性转移支付占转移支付资金总额的比重不足1%， 2006年一般性转移支付的绝对规模达到了1527亿元，但也仅达到总转移支付的11.3%。

在我国，一般性转移支付是真正具有均等化意义的转移支付方式，大部分一般性转移支付资金分配到了农村地区、老少边穷地区。它的计算方法与其他的转移支付方式不同，采用因素法，一般性转移支付资金按照公平、公正，循序渐进和适当照顾老少边穷地区的原则，主要参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金数量等客观因素，按统一公式计算确定。

(3)专项转移支付在我国的转移支付中也不小，2005年我国专项拨款占转移支付总额的比重为30.7%，是仅次于税收返还的转移方式。

规范的专项转移支付具有均等化作用，但我国的专项转移支付存在许多问题限制了其作用的发挥。我国的专项拨款的分配缺乏科学依据和标准，存在“跑部钱进”、 “人情款”等人为性、随意性问题。在这种情况下，农村往往缺乏发言权和竞争力。事实证明，专项拨款大都流入了城市，而农村地区得到的专项拨款很少，违背了公共服务均等化的初衷；我国的专项转移支付中有相当部分是有条件的拨款，需要地方拿出一部分配套资金。在这种情况下，越是需要资金的贫困地区越拿不出配套资金，在争取该项转移支付时缺乏竞争力，而相对发达的地区却能得到转移支付，进一步拉大了城市与农村地区的差距。

总之，我国的转移支付的结构是不合理的，具有逆均等化作用的税收返还占了最大的份额；真正起到均等化作用的一般性转移支付由于所占比重太小，均等化作用微乎其微；而本来能够起到均等化作用的专项转移支付由于问题太多导致其均等化作用的丧失。事实也证明，我国的转移支付的均等化效果并不明显。

2.农村地区转移支付资金使用效率低下也拉大了城乡基本公共服务的差距

农村获得的转移支付资金比城市少，加之农村转移支付资金的效率低下， 这样缩小城乡间基本公共服务的差距更加困难。首先是无条件的转移支付，这些转移支付资金不规定使用方向，地方政府有很大的自主权。从理论上来说，地方政府接受的无条件拨款应该用来提供民众最为需要的公共服务，但由于我国转移支付监督体制的落后，给某些地方政府使用“黑洞”创造了条件。在各种考核指标、政绩证明等因素的影响下，政府官员更热衷于一些“达标”、“升级”项目，而并非民众所需的项目。由于农民被排除在公共项目的决策、监督之外，无法反映自己的意见，相当部分的转移支付资金用于维护政府机构的运转，使本来就落后的农村基本公共服务供给雪上加霜，拉大了与城市的差距。对于专项转移支付，由于中国专项转移支付的规模庞大，项目繁多，造成管理上的困难。2005年的中央部门预算执行审计情况及财政资金专项审计发现18个部门挤占挪用财政资金和其他有专项用途的资金7.02亿，用于本单位办公楼等基建项目建设1.39亿元，用于日常经费开支和其他项目支出5.63亿元，充分暴露了专项转移支付监管不力。本来用于农村基本公共服务的专项拨款就有限，效率低下，再经过挪用和挤占，农村基本公共服务建设的专项资金就更加捉襟见肘。

五 、完善转移支付实现城乡基本公共服务均等化

1.优化转移支付结构，促进转移支付均等化作用的发挥

第一，取消税收返还。但我们应该看到，税收返还的规模巨大，又是维护地方利益的，贸然取消必然引起地方的不满。因此我们应分步实施，逐步到位。我们可以设定一个过渡阶段，在此过渡期内保持现行的税收返还的运作方式不变，每年从中央给地方的税收返还中拿出一定的比例，作为一般性转移支付资金的来源。刚开始时可以适当的确定一个较小的比例，如5%，以减小地方的阻力，之后逐年增大比例，直至最终取消。把税收返还逐步调整到一般性转移支付中，势必会使一般性转移支付规模有显著增长，增大转移支付的均等化效果。

第二，增大一般性转移支付的规模，提高其在转移支付总额中的比重。必然会提高转移支付在城乡之间的均等化效果。我国的一般性转移支付是中央从每年的收入增量中拿出一部分用于调整地区间的利益分配格局，这种增量调节直接导致了一般性转移支付规模过小。因此，要增大一般性转移支付的相对规模，必须改变增量限制，才能使政府为均等化转移支付提供足够的资金。

第三，整合现有的专项转移支付项目，使专项转移支付资金更多的用于为农村地区提供基本公共服务。专项转移支付也应按照公式化的方式公开、透明的发放，从源头上杜绝“跑部钱进”现象。并且，上级政府的转移支付应注意向农村的倾斜。另外，对于极度贫困地区，要取消配套资金的限制，直接为落后地区提供财政支持。这样，可以使相对贫困的农村地区获得更多的转移支付资金，提高农村的基本公共服务水平，促进城乡基本公共服务均等化的实现。

2.加强对农村转移支付资金的监管，提高资金的使用效率

第一，把农村转移支付资金的使用纳入县级政府的预算当中，我国的税收返还等转移支付资金的使用是纳入了预算当中的，但专项拨款并未纳入预算中，很难受到人大的监督。所以下一步我们要把整合的专项拨款纳入政府预算中，以加强人大和群众的监督。这样就能有效的防止转移支付资金的挪用，使转移支付资金更好的用于提供农村基本公共服务。

第二，建立转移支付资金的绩效评价机制，确保转移支付资金的使用效果。设立一套科学合理的指标体系，组织专业小组，聘请专家，对转移支付资金的具体用途、数额和达到的效果进行评价，并负责向公众公布评价结果。

第三，强化对专项转移支付资金项目的审核，确保把有限的转移支付资金用在“刀刃”上。基于我国城乡基本公共服务非均等化的严峻形式，在国家财力有限的情况下，应把保障农村社会稳定和农民基本生存需要放在优先地位，提供农民最为需要的基本公共服务，实现城乡基本公共服务均等化。

浅析基本公共服务均等化 篇4

改革开放30年来, 我国国民经济持续高速增长, 而社会的公平问题日益严峻, 推进基本公共服务均等化愈来愈受到中央政府的高度重视。自“十一五”规划纲要首次提出基本公共服务均等化的概念后, 党的十六届六中全会将“逐步实现基本公共服务均等化”列为经济社会发展的一项重要任务。党的十七大报告进一步强调“必须注重实现基本公共服务均等化”。党的十八大指出, 在实现“人民生活水平全面提高”中, “基本公共服务均等化的总体实现”是重中之重, 这标志着基本公共服务均等化成为社会主义现代化建设的重要目标。基本公共服务均等化作为社会公平的一项基本要求, 成为保障和改善民生、全面建设小康社会的战略主题和现实路径。

一、基本公共服务均等化的内涵

(一) 基本公共服务的含义

基本公共服务是指一国政府提供保障居民最低生活水平的服务, 根据一国经济和社会的发展水平, 为保障公民生存发展, 所有公民都应公平、普遍享有的服务, 其规定的是在某一阶段基本公共服务的供给数量和应覆盖的最小范围 (陈昌盛、蔡跃洲, 2007) 。基本公共服务作为政府为人民提供的最基础的服务, 能够保障每一位公民得到基本的发展空间, 是促进社会公平公正、维护社会和谐安定和确保人民共享发展成果的重要基础。

(二) 基本公共服务均等化的含义

根据基本公共服务的内涵, 政府在提供基本公共服务的时候, 不仅要决定其供给数量, 而且要实现基本公共服务的均等化。基本公共服务均等化是指政府要为所有社会公众生存、发展担负责任, 提供最基本的、在不同阶段具有不同标准的、公平可及、最终大致均等的公共物品和公共服务 (陈海威、田侃, 2007) 。

在基本公共服务均等化的内涵中, 重点是何为“均等化”。夏宁和夏峰 (2006) 基于制度的角度指出, 基本公共服务均等化不是简单的平均化, 而是在基本公共服务方面具有全国统一的制度安排。项继权 (2008) 认为, 实现基本公共服务均等化要求人们享有相同水准的公共服务和社会福利, 但由于各地社会经济发展水平不同, 各地的需求结构和要求不同, 完全或绝对的均等是不可能的, 因而这里所说的均等是相对的、有一定程度差别的平等。因此, “均等化”不是简单的“平均化”, 而是在承认地区之间、城乡之间存在一定程度上的差别的前提下, 保证全体居民都享有最低标准以上的基本公共服务, 以保障他们的基本生活, 提高生活质量, 其实质是“底线均等” (郭小聪、代凯, 2013) 。

二、基本公共服务均等化的基本内容

根据基本公共服务均等化的内涵, 基本公共服务的本质是为满足公民生存和发展最基础的权利。因此, 本文将基本公共服务均等化的内容归纳为四大方面:基本民生性服务均等化、基本公共事业服务均等化、基础设施建设服务均等化和公共安全服务均等化。

(一) 基本民生性服务均等化

基本民生性服务均等化主要包括就业服务、基本社会保障等方面的均等化。就业是人民生存的基本, 失业率和通货膨胀率作为衡量国家经济发展状况的两大指标, 受到多国政府的重视。政府应把提高人民就业水平, 稳定并适当降低失业率摆在公共服务的重点位置, 重视低收入阶层的就业质量, 保证就业服务的均等化。基本社会保障则是对就业服务的补充, 是收入再分配的一种表现。政府应该提高社会保障的水平、扩大保障的范围和广度;实行公平的转移支付政策, 实现收入的大致公平, 确保人民享受同等的生存、发展权利。

(二) 基本公共事业服务均等化

基本公共事业服务均等化主要包括基础教育和医疗卫生的均等化。保障公民依法享有受教育权、实现教育公平是社会公平的重要基础。因此, 普及义务教育, 扩大公费义务教育的年限, 促进义务教育均衡发展是实现基础教育均等化的重要举措。而在公共医疗卫生服务上, 应坚持其公益性质, 提高落后地区的医疗卫生水平, 建设一流的医院和卫生站, 普及低收入人群“公费看病”, 确保各地区医疗覆盖程度和人均医疗资源的相对均等, 逐步建立覆盖城乡居民的协调统一的公共医疗卫生服务体系。

(三) 公共基础设施服务均等化

公共基础设施服务均等化, 主要包括公益性基础设施和生态环境保护等。政府应加大力度对环境质量较差的地区进行治理, 尤其是在人口较为稠密、工业较发达和环境污染严重的地区建立全面、彻底的环境治理工程;同时, 尽快完善不发达地区的基础建设, 把较发达地区的部分人力、物力、财力资源转化为不发达地区的资源, 实现地区间基础设施完善程度的大致均等, 保证各地区之间平等协调发展。

(四) 公共安全服务均等化

实现公共安全性服务方面均等化, 主要包括人身安全、财产安全、社会安全等方面的内容。各级政府及其职能部门应切实履行好公共安全服务职能, 预防各类公共安全事故的发生, 使潜在的事故风险降到最低, 同时, 谋划好后备方案, 使灾害发生时人民的生命财产损失降到最低。

三、基本公共服务均等化的评价指标

为了进一步落实基本公共服务均等化的实施, 确保经济社会发展成果由全体公民共享, 保障公民基本权利, 需要进一步明确的基本公共服务均等化的度测指标, 构建基本公共服务均等化的评价指标体系。现有的文献研究主要从基本公共服务内容范围、基本公共服务满意度以及财政支出等几个方面进行研究。

(一) 基于基本公共服务内容的评价值指标体系

基于基本公共服务内容的评价指标体系主要是利用基本公共服务的范围设计多维度的评价指标体系。比如, 安体富和任强 (2008) 构建了以基础教育、基础设施、公共卫生、社会保障、公共安全、科学技术、环境保护等为一级指标的基本公共服务均等化评价体系。徐卓顺和丁晓燕 (2013) 则构建了包含医疗设施、教育设施、文化体育、社会保障和基础设施5个一级指标和28个二级指标的评价体系。

(二) 基于基本公共服务满意度的评价指标体系

人们对不同类型的基本公共服务有不同的需求度及满意度, 因此不同类型的公共服务需要由不同指标来进行评价分析。通过人们人民对各种公共服务需求的分析和评价, 并确定每项基本公共服务的权重, 通过加权平均得到基本公共服务的公众满意度。通过公众满意度的评测可以提高政府在政策改进方面的效率, 有利于政府针对基本公共服务主客观评价上的差异, 依据公众的需求偏好, 迅速调整基本公共服务的供给方式和数量, 使得财政收入的使用效率和基本公共服务的供给水平大大提高。

(三) 基于人均财政支出的评价指标体系

由于政府是运用其财政收入来提供基本公共服务, 因此财政能力的强弱决定了政府所能提供的公共服务数量。基于这个思路, 一些学者从人均财政支出的角度构建基本公共服务均等化的评价指标。比如, 一些学者利用人均财政支出设计了“标准人”财政支出的公共服务均等化平均指标 (孙红玲和王珂敏, 2007) 。一些学者则提出了人均GDP、人均财政收入、人均可支配财力、人均财政支出和各项基本公共服务人均财政支出等5个评价指标 (钟振强、宋丹兵, 2008) 。

总体而言, 以上的三种评价方法各有优势, 基于内容的评价指标体系比较直观, 基于满意度的评价指标体系充分考虑到人的主观能动性, 而基于财政支出的平均指标比较便捷。对基本公共服务均等化进行评价时, 需要根据实际情况, 综合运用以上各种评价指标, 全面客观地反映我国全国、地区的基本公共服务均等化状况。

结语

大力推动基本公共服务均等化, 是贯彻落实科学发展观的内在要求, 体现了社会主义以人为本、和谐共享和人文关怀, 是促进社会和谐与公平正义的基础性工程, 更是社会文明进步的体现, 对于缓解城乡及区域差距, 调整利益格局、化解社会矛盾, 营造公平公正、和谐安康、共享成果的社会氛围发挥着至关重要的作用。因此, 各级政府必须重视基本公共服务均等化的实施, 确保人民能够保证生存和发展的基本权利, 享受公平的福利。

参考文献

[1]陈昌盛, 蔡跃洲.中国政府公共服务:基本价值取向与综合绩效评估[J].财政研究, 2007, (6) .

[2]阎坤.转移支付制度与县乡财政体制构建[J].财贸经济, 2004, (8) .

[3]郭小聪, 代凯.国内近五年基本公共服务均等化研究:综述与评估[J].中国人民大学学报, 2013, (1) .

公共服务均等化 篇5

在加快新型城镇化发展过程中，政府应主动尽最大责任，采取有效措施，统筹社会力量，大力推进流动人口基本公共服务均等化建设。

推进户籍制度改革。当前，许多社会福利政策和公共服务往往与户籍挂钩。要实现流动人口基本公共服务均等化，缩小城乡差别，引导人口合理有序流动，首先要加快推进户籍制度改革，从根本上消除因城乡居民身份不同而造成的差别。推进户籍制度改革，党的十八届三中全会已制定了路线图和时间表，明确提出，要加快户籍制度改革，全面开放中小城镇入户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。我们要结合实际，加快推进户籍制度改革，为实现流动人口基本公共服务均等化创造有利的社会条件。

在推进户籍制度改革的同时，有条件的地方可推行居住证制度，以居住证为载体，建立和完善与居住、就业年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决暂不具备落户条件或不愿意落户城镇的流动人口基本公共服务保障问题，为最终实现户籍制度改革作准备和探索。

把流动人口纳入城镇经济文化社会发展总体规划，科学规划统筹发展。今后20年是新型城镇化加速发展的黄金时期，统筹城乡发展、实现经济发展方式转变将刻不容缓。为有效推进流动人口基本公共服务均等化建设，提高新型城镇化发展水平，应把流动人口纳入城镇经济文化社会发展总体规划，统筹发展。根据城镇的主体功能、发展规模、产业发展方向、资源环境承载力等因素，科学规划人口容量，实现城镇经济社会与人口资源环境协调可持续发展。城镇要根据经济社会发展情况和人口总量，加大公共财政投入，加强公共基础设施配套建设，完善公共服务。

建立政府主导的流动人口基本公共服务均等化工作机制。《国家基本公共服务体系建设“十二五”规划》（以下简称《规划》）明确指出，享有基本公共服务是公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。这就明确了在推进各项基本公共服务均等化建设中，政府是主导者，是责任主体。在推进流动人口基本公共服务均等化建设中要构建起政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的机制，明确政府、社会组织和个人的责任和义务。首先，政府要科学制订基本公共服务均等化的规划，确保公共服务经费的投入，保证基本公共服务产品的供给分配。其次，社会组织如培训机构、企业等要加强对流动人口职业技能和劳动能力的培训，实行同工同酬，依法为其购买社会保险。再次，流动人口要主动接受职业、劳动技能培训，主动参加社保，提升自身素质和融入城镇的能力。

在推进流动人口基本公共服务均等化建设中，各级政府应当明确各自承担的职责。各级政府要按照事、权、责相一致的原则，按层级、比例承担公共经费投入。省级政府负责制定流动人口基本公共服务均等化的总体安排和配套政策，并负责本级公共经费的投入；市县政府负责制订流动人口基本公共服务均等化具体方案和实施细则，并按流动人口比例投入公共经费。各级政府只有把流动人口基本公共服务经费纳入公共财政预算，并按户籍人口的投入标准投入，才能保证基本公共服务均等化目标的实现。

我国基本公共服务均等化的实现 篇6

关键词：公共服务；公共财政；均等化；服务型政府

一、基本公共服務均等化的内涵

公共服务是指公共服务主体以公共利益为目的、以公共资源消耗为基础，提供满足社会公众需求的产品的公共活动。

不管是在理论上还是在实践中来说，公共服务均等化本质上都是公共财政的重要组成部分，所以说，应该在公共财政的范畴之内来理解公共服务均等化的内涵，比较便捷也更加准确。

（一）公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现

公共性是公共财政的标志性特征，可以将其分解为三个部分：即公共财政目标的公共性、收入的公共性与支出的公共性。（1）满足社会公共需要是公共财政组织国家财政活动的基本出发点。（2）公共收入的来源主要是两部分。其一是凭借公共产权取得的国有资产收益，其二是凭借公共权力取得各种税费收入。（3）维持国家政权机构的运转，为满足社会公共需要而提供公共产品和公共服务是公共财政的基本职责，这些职责就决定了公共支出的目的在于维护社会公平与稳定、促进社会进步，决定了公共支出的投向重点是公共领域，因而公共支出具有公共性。

（二）公共服务均等化是公共财政“一视同仁”服务的特征延伸

它的基本意义是：与市场经济的效率性相应，要求政府及其财政应该致力于为市场主体提供公平的外部环境。

（三）公共服务均等化是公共财政职能的深化

公共服务均等化体现为公共财政“为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务”，这必将对宏观经济的稳定和发展大有裨益，而政府购买、税收和转移支付等又是公共财政履行稳定和发展职能的手段，这与公共服务均等化的实现手段也有交集，因此，公共服务均等化有助于实现公共财政的宏观经济稳定与发展职能。

二、我国基本公共服务存在的主要问题

（一）政府事权配置不合理

对地方各级政府的事权，我国宪法并没有按照公共财政的要求加以明确划分,导致政府责权交叉，财政支出责任越位、错位与缺位并存。另外，我国垂直的行政命令体系使上级政府常常对下级政府发出指令或考核指标，但相应的支出责任却由下级政府全部或部分承担。

（二）财政资金投入城乡间不均衡

城市偏向型的公共产品与服务供给制度造成财政资金在城乡间投向的非均衡性，各级财政对城市公共产品的投入有余，而对农村的投入确明显不足。

（三）公共产品供给的成本分担与收益分享不对称

由于公共产品具有非排他性和非竞争性，所以对公共产品的成本分担和收益分享属于市场机制无法调节的失灵领域。在现代社会，税费是政府用来分摊公共产品成本的社会分配机制，根据现代税收的公平原则，税费分摊一般要遵循受益原则和能力原则。在我国，公共产品的成本分担并没有完全遵循这两个原则。从我国城乡居民的纳税能力对比和税收分摊制度安排看，农村居民的纳税能力弱于城市居民，但农村居民的相对税费负担却高于城市居民。而从公共产品的收益分享情况看，我国除国防、外交等公共产品能够大致在城乡居民间均衡分享外，其余众多公共产品均采用分割分享制度。

（四）转移支付制度调整均等化缺乏力度

目前中央对地方的转移性支出主要包括四大类：返还性支出，财力性转移支出，专项转移支出和其他转移支出。

三、基本公共服务均等化的政策建议

（一）加速推进以基本公共服务为中心的服务型政府建设

现阶段各级政府必须加速推进服务型政府建设，强化政府的基本公共服务职能，大力推进体制、机制和制度创新，从而实现人人享有基本公共服务的总体目标。这就迫切地要求我们：(1)基本公共服务的任务范围要做更好的确定。按照十七大的精神要求，重点加强义务教育、公共就业服务、卫生服务和基本医疗、基本社会保障等领域的基本公共服务建设，努力使全体国民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居；(2)要着眼于全国，在全国范围内制定基本公共服务均等化的战略规划和实施策略。

（二）实行城乡统筹的公共品供给制度

针对公共服务在城乡间的巨大差距，多数学者认为：当前应该把为农民提供基本而有保障的公共服务作为新农村建设的重点，并把农村公共服务供给的重点放在农村基础教育、基本公共卫生保健、基本社会保障方面；增加中央和省市财政对农村基层的转移支付，加大对农村公共服务的财政投入力度，强化政府在公共服务中的责任。

（三）建立基本公共服务供给的多元合作机制

针对公共服务在城乡间的巨大差距，多数学者认为：当前应该把为农民提供基本而有保障的公共服务作为新农村建设的重点，并把农村公共服务供给的重点放在农村基础教育、基本公共卫生保健、基本社会保障方面。

（四）建立健全基本公共服务的法律体系

加强基本公共服务的法律体系建设既有利于规范基本公共服务的均等供给，又有利于将改革中一些有益的经验、做法以法律形式固定下来：(1)清理,整合，完善现有的义务教育、公共就业服务、卫生服务和基本医疗、基本社会保障等领域的法律法规和规章，形成全国统一的、较为完善而协调的基本公共服务法律体系。(2)加快与基本公共服务相关的新法律法规的立法进程，使一些新的基本公共服务项目有法可依，明确各级政府之间、政府与市场之间、政府与事业单位之间以及政府与社会之间在基本公共服务中的权责关系。

参考文献：

[1]刘明中.推进公共服务均等化的手段:上[N].中国财经报,2006.

[2]迟福林.公共服务均等化：构建新型中央地方关系[J].廉政瞭望,2006.

[3]常修泽.公共服务均等化需要体制支撑[J].瞭望,2007,(2).

公共服务均等化问题研究综述 篇7

关键词：公共服务,均等化,综述

1对公共服务均等化涵义的界定

“公共服务均等化”一词是我国理论界和实践部门根据我国地区间和城乡间公共服务供给不均等的现状而提出的, 它实际上由“公共服务”和“均等化”两个词语组成。目前, 大多数学者认为公共服务均等化是我国公共财政制度改革的基本目标之一。从资料上看, 项中新 (2000) 是较早研究公共服务均等化问题的人, 他对公共服务均等化的意义、路径选择及制度安排等方面都进行了初步研究, 但他主要关注地区间公共服务均等化方面, 并未对公共服务均等化作适当界定。安体富、任强 (2007) 将公共服务分为基本公共服务和一般公共服务, 认为基本公共服务指与民生密切相关的纯公共服务, 除去基本公共服务以外的服务都是一般公共服务, 如行政、国防、高等教育、一般应用性研究等。同时指出“均等化”只能是大体相等, 不可能绝对相等, 内容包含两个方面:一是居民享受公共服务的机会均等, 二是居民享受公共服务的结果均等, 相比之下, 结果均等更重要。这个概念的界定不仅对公共服务范围进行界定, 而且对均等化的内涵进行阐述, 但他把公共服务均等化仅限于公共产品与服务收益分享方面。在此基础上, 江明融 (2007) 将公共服务均等化界定为政府及其公共财政为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与服务, 具体包括公共服务收益分享、成本分摊、财力均衡等方面内容, 改变了过去那种仅仅将公共服务均等化局限在公共服务供给收益分享方面的片面观点。

2对我国公共服务供给不均等现状的研究

目前大家对于公共服务供给现状的研究主要利用实证分析或构建指标体系进行论证。安体富、任强 (2008) 通过构建一个包括4个体系25个指标的中国公共服务均等化水平指标体系, 对我国公共服务的均等化水平从量的角度进行客观评价, 发现我国地区间公共服务水平的差距在2000—2006年期间呈逐步扩大的趋势, 尤其是在科学教育、社会保障、环境保护和公共卫生方面。王伟同 (2009) 通过实证分析和城乡二元体制下的公共服务提供模型发现我国原有的城乡二元公共服务分配结构没有随城镇化水平的提高而相应改变, 并且我国的公共服务提供更多的是基于政府公共服务能力的供给导向, 而非基于公众公共服务需求的需求导向。陈志楣 (2008) 通过比较分析认为我国不同地区的经济发展水平不均衡, 同一层次公共需求和不同层次的异质性公共需求也与公共供给存在背离, 公共产品的提供出现了从东到西梯次性失衡, 而且区域间的同一地域失衡和结构性失衡并存, 是大都市—区域中心城市—县城—镇的递减性供给格局。

3对我国公共服务供给不均等原因的研究

对这方面的研究主要集中在农村公共产品供给不足或在供给过程中存在的问题。从目前已有文献来看, 学者主要从以下三方面来分析该问题:

3.1 政治学层面

罗尔斯在其经典著作《正义论》一书中将正义原则作为制度的首要价值和终极目标, 他指出:“正义是社会制度的首要价值, 正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论, 无论它多么精致和简洁, 只要它不真实, 就必须加以拒绝和修正;同样, 某种法律和制度, 不管它们如何有效率和有条理, 只要它们不正义, 就必须加以改造或废除。”江明融 (2007) 在此基础上从正义性的理论视角深入分析了公共服务均等化问题并指出财富由农村流向城市的转移机制和城市偏向性的公共服务供给制度是造成公共服务供给非均等的制度因素。而韩淑梅 (2008) 通过分析户籍制度认为我国现行户籍制度被人为赋予太多的“附加值”, 从而也赋予了部分人享有本应属于全体居民享有的基本公共服务的特权。吴志鹏 (2009) 在此基础上题出以户籍制度为基础的、包括社会保障制度、就业制度、教育制度等城乡二元结构是导致城乡居民享有公共服务的能力、机会和权利不平等的罪魁祸首。王伟同 (2009) 则从城市化进程的角度探讨了以城市化为标志的社会结构变动对公共服务规模的影响, 并通过实证分析得出我国各地区间城市化进程的不同是导致公共服务提供水平不同的重要原因之一, 并指出当前的城镇化道路固化了原有的城乡二元公共服务体制下的差异化福利分配结构。吕炜、王伟同 (2008) 从政府偏好和政府效率的视角出发, 研究了发展失衡、公共服务与政府责任的问题。根据2003年53个国家和地区的横截面数据建立了回归方程, 通过分析比较发现, 由于政府主观层面的原因造成了公共服务提供量和理论上存在较大差距, 政府失责的程度在不断提高。张军 (2007) 、傅勇 (2007) 从官员体制的角度认为, 政府官员任免权高度集中使得地方政府转变成增长型政府, 同时也弱化了公共产品供给效率。麻宝斌 (2009) 从行政管理的角度认为府际关系划分不合理导致基本公共服务问责制的缺失。曹静晖 (2011) 从政府监管的角度提出政府的公共服务绩效管理评价体系不利于当地公共服务建设。当前公共服务的均等程度、社会公平的程度等没能通过恰当的指标及其权重分配体现在绩效评价当中, 从而使得地方政府片面追求GDP增长而忽视对公共服务的建设。陈志楣 (2008) 指出导致我国公共服务非均等化的因素除了政府的绩效评价体系外还有“单中心”的政府治理结构。麻宝斌 (2009) 从行政法学的角度认为我国目前现有的公共服务法规未经整合, 存在着各地方之间和地方与中央之间的法规相矛盾、相冲突的现象, 缺乏系统、协调的法规体系。

3.2 财政体制和财政能力层面

吴志鹏 (2009) 从财政支出水平和支出结构方面指出, 我国目前用于公共服务方面的财政支出占财政总支出比重较低, 并且在科、教、文、卫、社会保障等基本公共服务方面, 国家财政对农村的支出严重不足。安体富 (2007) 分析了政府间事权与财权的关系提出财力与事权的不匹配是导致基层政府财政困难、公共服务提供能力低的关键。中国财政学会“公共服务均等化问题研究”课题组 (2007) 从转移支付的角度认为我国目前转移支付存在形式过多且相互之间缺乏统一的协调机制、税收返还、一般性转移支付规模过小且制度设计不完善、专项转移支付规模过大且运行不规范及省以下财政转移支付制度不完善等问题。金人庆 (2006) 认为除此之外转移支付监督管理评价体系的缺位也是地方公共服务供给能力不足的原因之一。在此基础上, 曹静晖 (2011) 认为, 政府间事权与财权的不对称和转移支付制度的低效并存的双重困境是公共服务供给不足的主要原因。李华 (2005) 在城乡二元制基础上从分税制角度提出分税制在一定程度上加剧了城乡差距, 尤其是在公共服务的提供能力方面。蔡东东 (2007) 从财政分权的角度对中国地方公共产品的供给进行研究, 认为中国目前的财政体制与规范的财政分权体制的偏差, 是导致地方公共产品问题存在的最根本原因。

3.3 公共经济学层面

江明融 (2007) 从供给机制方面指出自上而下的公共服务供给决策机制使得出现非消费意愿下的部分公共服务过度供给、非完全公共消费品以及劣质公共品, 浪费了大量有限的公共资源。王伟同 (2009) 进一步指出我国公共服务提供机制是基于政府提供能力和偏好而非实际公共需求, 从而使得公共服务供给与需求相背离。崔宝玉、张忠根 (2008) 基于地方公共产品理论, 讨论了具有溢出效应的地区间地方公共产品最优供给效率。曹静晖 (2011) 通过研究二元财政体制认为歧视性、非均衡的基本公共服务供给制度使人们无法享受均等的基本公共服务。吴志鹏 (2009) 认为供给主体单一、责任不清是公共服务均等化建设的主要障碍之一。就目前来看, 私人组织、第三部门等参与主体受政府政策、产权界定和自身文化素质等因素的影响, 难以大规模进入农村公共服务供给领域, 政府仍是单一的供给主体。在实际生活中, 中央和地方在农村公共产品的供给责任划分上不合理, 也一定程度上造成了农村公共产品供给主体的错位。

4实现我国公共服务均等化的政策研究

针对以上原因分析, 根据目前资料来看, 我国大部分学者主要从以下角度提出相关政策建议。

4.1 政治学角度

江明融 (2007) 提出应明确树立公平正义的理念, 在“城乡统筹的发展战略”指引下, 构建符合我国实际的公共服务均等化制度。彭希哲 (2009) 认为应渐进性改革户籍制度, 按照“权利与义务相对等”的原则, 通过政策体系的透明化以及管理与服务手段的不断完善, 使流动人口在履行义务的同时公平地享有权利。吴志鹏 (2009) 认为应着力破除城乡二元结构。保障农村居民享有与城市居民同等的权利。中国财政学会“公共服务均等化问题研究”课题组 (2007) 指出应转变政府职能, 解决社会经济发展的薄弱环节。曹静晖 (2011) 从行政管理方面提出要明确公共服务职能的任务范围和行为边界, 加强中央和地方政府在公共服务上的分工协作, 完善绩效评价和问责机制。陈志楣 (2008) 提出要寻求政府与市场机制的有机结合。马国贤 (2007) 从行政法学角度提出要将横向转移支付法律化, 明确发达地区对欠发达地区的转移支付责任。

4.2 财政学角度

金人庆 (2006) 从财政支出角度提出要逐步增加国家财政投资规模, 调整财政支出结构和方向, 把更多财政资金投向公共服务领域, 向农村和社会事业发展薄弱的环节倾斜。安体富 (2007) 通过分析事权与财权关系认为应进一步明确中央与地方政府及地方各政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的事权, 改变过去传统的按事务的隶属关系划分的办法, 健全财权与事权相匹配的财政体制。中国财政学会“公共服务均等化问题研究”课题组 (2007) 通过分析我国转移支付制度存在的诸多问题提出应以一般性转移支付为主, 专项转移支付为辅。马国贤 (2007) 补充提出以基本公共服务最低公平为基础的转移支付制度, 并建议启动横向转移支付机制。麻宝斌 (2009) 从分税制角度提出要改革现有的中央与地方的财税分配体制, 但并未给出具体的改革建议。而金人庆 (2006) 则对其作出了回答, 提出将容易造成税源转移和跨地区间分配不公的税种改为中央固定收入, 适当调整共享税分成比例;完善出口退税负担机制, 将地方负担出口退税控制在地方财力可承受的限度;将非税收入纳入中央与地方共享范围, 规范土地资源类收入管理, 明确资源类收入的归属。曹静晖 (2011) 提出要完善省级以下财政管理体制, 理顺省以下的两级财政管理体制, 即省直管县财政和县直管乡财政, 减少财政管理的层级。但未对其政策可行性进行研究分析, 而只是停留在理论层面。

4.3 公共经济学角度

孙开 (2005) 认为要解决公共服务供给问题须改进农村公共产品供给的决策程序, 由“自上而下”转变为“自下而上”, 同时适度扩大乡镇区划范围, 降低政府运作成本。江明荣 (2007) 在此基础上认为还应重构公共服务需求表达机制, 建立健全公共服务均等化的衡量指标体系以及公共服务均等化的激励与约束机制, 以提高公共服务均等化的效率。同时在遵循“帕累托改进原则”及适当触动城市居民既得利益的前提下构建城乡统筹的公共服务供给制度。陈志楣 (2008) 则从公共产品提供次序上提出应优先加强对西部贫困农村的支持力度, 然后着力解决社会成员最急需的公共产品问题。郭瑞萍 (2005) 提出建立以政府供给制度为主、以私人供给和第三部门供给为辅的农村公共产品供给制度集合。这在一定程度上拓展了公共服务供给主体, 但如何整合三者之间的关系作者并未做出说明。吴志鹏 (2009) 提出要建立城乡一体化基本公共服务体系的机制保障, 并补充了城市对农村的支持反哺机制, 但对如何推行该反哺机制及可能引起的效应却并未谈及。

5简评

目前大多数学者从政府治理、财政分权、地方税制、公共选择机制等因素与地方公共产品供给的关系角度出发, 认为农村公共产品供给不足的根本原因是经济发展水平低造成的财政能力薄弱、公共支出压力大, 提出要明确地方公共产品的属性和收益范围等因素, 明确供给主体, 合理划分各级政府职责, 采用多种方式共同提供地方公共产品。其研究更多的是偏向于政府调控, 并且一部分是从政治学角度探讨, 缺乏经济学支撑。笔者认为应该逐步剥离依附在户籍制度上的公共服务分配体制, 在政府调控的同时引入市场调节机制, 通过群众“用脚投票”来逐渐实现公共服务的均等化。从其研究工具来看, 政治学、财政学、计量经济方法及公共经济学的有关方面都有所涉及, 但公共服务指标的选取参杂了较多的主观判断, 且数据收集具有一定的局限性, 因此很多依靠具体地区的案例研究和模拟实证研究求得的结论难以被广泛应用。

参考文献

[1]蔡东东.中国财政分权体制下地方公共产品供给研究[D].沈阳:辽宁大学, 2007.

[2]傅勇.中国式分权、地方财政模式与公共产品供给:理论与实证研究[D].上海:复旦大学, 2007.

[3]蔡昉.市场怎样重新配置劳动力资源[N].中国劳动保障报, 2002-12-28 (4) .

[4]李华.城乡公共品供给均等化与转移支付制度的完善[J].财政研究, 2005, (11) .

[5]马国贤.基本公共服务均等化的公共财政政策研究[J].财政研究, 2007, (10) .

[6]王伟同.公共服务提供能力与绩效[J].地方财政研究, 2007, (11) .

[7]中国财政学会课题组.公共服务均等化问题研究[J].经济研究参考, 2007, (58) .

[8]安体富, 任强.公共服务均等化:理论、问题与对策[J].财贸经济, 2007, (8) .

[9]安体富.完善公共财政制度逐步实现公共服务均等化[J].东北师大学报, 2007, (3) .

[10]项中新.均等化:基础、理念与制度安排[M].北京:中国经济出版社, 2000.

体育公共服务均等化路径建构 篇8

1 体育公共服务的均等化发展现状

体育公共服务均等化指国家为广大居民提供的最基本的、大致相等的体育公共产品与服务,具体包括体育活动场地与设施、体育组织与管理、体育指导与咨询、体育信息供给、身体素质监测等等[2]。建立均等化的体育公共服务体系,最终目的在于维护弱势地区、弱势群体在不同阶段享有的基本体育需求与体育权利。虽然我国目前出台了一些体育公共服务均等化政策,也采取了一系列的体育公共服务建设措施,但受城乡二元体制、区域经济发展不均衡等因素的影响,我国体育公共服务的均等化发展还面临着一系列问题。

1.1 公共体育的场地资源短缺且结构不均衡

我国目前的公共体育场地资源主要存在设施总量少、场地利用率低、场地结构不均衡几方面问题。据调查数据显示,我国目前已建成并投入使用的公共体育场地逾90万个,总面积超过了14亿平方米。只从数量上来看,我国公共体育场地资源规模相对较大,但要均摊到人头上,人均体育场地面积则仅能达到1.0平方米,可见我国公共体育场地资源仍十分短缺。另一方面,我国绝大部分的体育场地、设施都较为简陋,质量较差。调查资料显示,在所有的公共体育场地中,接近70%都设在校园内,而这些体育场地的对外开放率还不足30%,而即便是对外开放的体育场地,场地的利用率也普遍不高[3]。从体育场地的结构构成来看,接近60%的体育场地都为室外场地,而室内场地的占比还不足40%,可见我国目前体育场地的结构分布明显不合理,这样的体育场地结构难以有效满足人民日益增长的体育健身需求,也会在一定程度制约多项体育运动项目的发展。

1.2 城乡体育公共服务差距明显

受我国长期以来的城乡二元体制的影响,我国农村地区的公共体育服务水平远远不及城市地区。一方面,农村现有的公共体育场地较少,调查显示我国现有的体育场地仅有8%左右分布在乡村,而乡村中的体育场地又集中分布在镇上,村上的体育场地则少之又少。另一方面,我国现有的体育场地设施普遍都不规范,较少有体育场地、设施能够达到国家相关标准。此外,在公共体育服务经费投入方面,政府对城市和农村的经费投入也有巨大差距,农村公共体育的经费投入远不及城市,这就直接影响了农村公共体育服务的开展。调查显示,我国城市居民对于公共体育场地设施的需求基本上都能够得到满足,城市各街道、办事处还成立了一些体育俱乐部,经常举办一些小规模的体育竞赛,城市居民除了可以进行跳舞、做操、跑步等体育锻炼外,还能够得到一些更高层次的体育服务需求,而农村居民则基本上享受不到这样的公共体育服务。总体来看,在低层次体育需求(如体育场地设施)和高层次体育需求(如体育竞赛、体育俱乐部等)方面,农村居民都明显不及城市居民,这说明现阶段我国城市与农村地区的公共体育服务严重不均等。

1.3 不同区域的公共体育服务差距明显

调查资料显示,我国东部沿海各省市在公共体育服务形式、内容方面都要比西部及中部地区更好。如:东部沿海各省市的体育场地规模、数量及在体育基础设施建设方面的资金投入,明显高于西部及中部地区,而中部地区又比西部地区更好,东、中、西部地区的公共体育服务水平整体呈现出阶梯状。我国东部各省现有的公共体育场地数量有40余万个,中部、西部地区则分别有21万多个和19万多个。在公共体育消费方面,东部各省市的体育消费水平为84元/人,而西部地区则仅为50元/人。从这些数据可以发现,我国东部地区的可获得性体育资源、体育可支配消费水平均明显优于中西部地区,公共体育服务发展存在着明显的地域差异。

1.4 公共体育服务的个体差异显著

我国的公共体育服务还存在着明显的个体差异,一些经济条件较好的企业人员,以及事业单位及国家机关工作人员,能够利用自身优势占据、使用大部分体育资源,一些经济实力较强的企业主,也能够凭借自身的经济优势享受一些有偿的公共体育资源,这些人群的体育需求基本上都能够得到较好的满足。而农民、下岗工人等弱势群体,受周围环境及自身经济条件所限,其对公共体育场地、设施的基本需求都难以得到有效满足。由此可见,我国的公共体育服务存在着较为明显的阶层、个体差异。

2 公共体育服务均等化的建设路径分析

2.1 完善政府的公共体育服务职能,增加公共体育服务的资金投入

要早日实现公共体育服务均等化目标,各级政府就要充分发挥其职能,设置相关职能部门,完善公共体育服务均等制度。现阶段,我国各级政府在体育事业发展方面仍存在“重竞技、轻公共”的思想,在体育事业的财政投入方面普遍以竞技体育为中心。为此,各级政府首先应当合理调整在竞技体育及公共体育方面的财政投入比例,增加公共体育建设的财政投入,以保障公共体育基础设施建设顺利地开展,从而解决公共体育资源总量短缺的问题。

2.2 加快政策制定,完善监管体系

现阶段,国家已经出台了《全民健身路径工程》、《雪炭工程》、《农民体育健身工程》等政策法规,以促进公共体育服务均等化的实现[4]。然而,这些政策、法规在推进过程中却常常存在政策落不到实处、政策与实际情况不相符等问题。为此,对于已制定的政策、法规,在推行过程中还应结合遇到的新问题、新情况加以修正、改进,以确保政策法规具有实际指导意义。与此同时,各级政府还要狠抓政策的落实工作,完善相关的监管体系,以确保公共体育服务均等化政策能够真正地落到实处,为公共体育服务均等提供良好的政策与制度保障。

2.3 完善体育需求沟通机制

满足居民日益增长的体育健身需求是我国体育事业现阶段的工作重点。必须了解居民的体育需求,政府才能提供符合其需要的体育服务。因此,畅通的体育诉求渠道是关键。政府应在城市与农村之间、地区与地区之间建立专门的群众体育需求信息接收站点,收集广大居民的体育健身需求,对需求信息加以分析,为群众提供相应的体育服务。从根本上解决过去自上而下的沟通机制,所提供的公共体育服务是群众真正所需,更好地满足居民的体育需求。

2.4 健全公共体育服务均等相关财政制度

财务制度是导致我国目前公共体育服务不均等的根本原因,所以要实现公共体育服务均等化,就必须对现有的财务制度加以改进和完善。首先,政府应当对公共服务领域给予更多的财政支持,从中央到地方,都要加大公共体育服务的财政投入,尤其是对经济发展相对落后的地区,更要加大财政支持。其次,要对中央和地方政府在公共体育服务建设、财政投入中的责任、义务加以明确,同时完善相关的财政制度。最后,要对各级政府的支出责任、事权加以明确。其中中央政府必须承担起全国范围内的公共体育服务供给责任,将工作重点放在调整城乡间、地区间公共体育服务投入上,积极调整并落实公共体育服务财政投入再分配制度。地方政府则要承担起辖区内的公共体育服务供给责任,根据当地实际情况对财政投入分配加以调整,以缩小辖区内城乡及区域间的公共体育服务差异。

2.5 建立多元化的公共体育服务供给制度

我国现阶段的公共体育服务主要由政府供给,这种单一的供给模式具有灵活性差、效率低下等缺陷。因此,有必要对现有的公共体育服务供给模式加以改革,将过去单一的供给模式转变为以政府为主导、以居民体育需求为导向的多元参与的新型供给模式,政府要简政放权,让更多的社会团体参与到公共体育服务均等化建设中来,以提高公共体育服务的供给效率。

摘要：运用调查访谈法,文献资料法等分析了我国体育公共服务均等化现状,发现我国目前的体育公共服务存在资源总量短缺、城乡差异大、人均水平低、个体及区域差异显著等非均等化问题。提出了政府要完善公共体育服务职能,加快公共体育服务相关政策的制定与落实、加大公共体育服务投入、完善体育需求沟通机制等措施,构建起科学的体育公共服务均等化路径,以更好地满足居民的体育需求。

关键词：均等化,体育公共服务,路径

参考文献

[1]刘亮.我国体育公共服务均等化的现状——基于资源配置的多维度分析[J].武汉体育学院学报,2012,46(12):5-9.

[2]罗攀.论体育权利与体育公共服务均等化[J].西安体育学院学报,2011,28(4):428-432.

[3]俞丽萍.我国体育公共服务均等化问题的研究[J].武汉体育学院学报,201 1,45(7):31-35.

基本公共服务均等化与财政责任 篇9

(一) 基本公共服务均等化的内涵

基本公共服务应该是指能够充分体现关注民生, 改善民生和以人为本的, 体现人的基本权利, 以政府提供为主导的公共服务。从满足需求的层次角度出发, 在温饱阶段的群体希望获得最基本的衣、食、住、安全等方面的满足;处于小康阶段的群体希望在社会和尊重方面得到满足;而处于富裕阶段的群体则重点追求自我人生价值的实现。马斯洛需求层次理论表明, 只有满足人最迫切需求的公共服务才能够最大限度体现出政府公共服务的效率和社会公平。所以在一国经济没有发达到足够为每一个公民提供足额的公共产品以满足其需求, 即财力有限时, 政府应该先在满足人基本需求的公共服务上实现均等化, 当这个较低层次的需要得到满足之后, 再在更高层次的公共服务上实现均等化!"。基于我国目前经济发展程度和体制等因素的制约, 基本公共服务应界定在以下领域:最低生活保障, 社会救助, 全民义务教育, 基本卫生医疗, 社会公共安全, 环境治理, 公共基础设施。

(二) 实现基本公共服务均等化的模式选择

实现基本公共服务均等化是市场经济国家努力的方向, 尤其是政府能力较强的国家。从各国公共服务均等化的模式看, 主要有人均财力均等化、公共服务标准化和基本公共服务最低公平#"。人均财力均等化是指中央政府按每个地区人口以及每万人应达到的公共支出标准来计算向地方政府补贴的制度。该模式的立论依据是地方性公共服务, 如教育、治安等与人口有密切联系, 因而中央向地方政府提供大体均等的财力, 就可以使他们向居民提供大体均等的公共服务。公共服务的标准化指中央和上级政府对公共服务颁布设备、设施和服务标准, 并以此为依据建立专项转移支付的模式。基本公共服务最低公平也称为基本公共服务最低供应, 是整合前两种模式的优点而形成的。其特点为: (1) 确立基本公共服务最低公平原则。国家应让每个居民确信, 无论他居住在哪个地方, 都会获得诸如安全、健康、福利和教育等的最低保障: (2) 公共服务标准可根据行业特点, 采用实物标准、经费标准和服务质量标准等, 但最终要确保服务质量, 并通过绩效评价促其达到。 (3) 确立“谁受益, 谁出钱”的等价性原则。国家允许并鼓励有财政能力的地方政府提供更多的、质量更高的公共服务, 但其经费应当由提供服务的政府承担。

综合上述三种模式, 课题组认为第三种模式比较合适。原因是:第一种模式需要具备强大的中央财力保证和地方经济相对均衡两个条件, 并且要求地方政府有较强的预算约束力和公共信托能力, 而我国目前尚不具备;第二种模式是实现基本公共服务均等化的重要路径, 但它比较适用于地域不大、经济发展水平差异较小的国家;第三种模式不仅考虑了我国地域辽阔的特点, 又考虑了各地经济发展和地方政府财力存在巨大差异的实际情况, 相对合理。

二、基本公共服务均等化与财政责任

(一) 基本公共服务均等化与公共财政的关系

公共财政是建立在“市场失灵”理论和“公共产品”理论基础之上的, 是与市场经济相适应的一种财政模式。美国著名财政学家穆斯格雷夫认为, 财政的存在首先由于存在公共产品, 其供给无法按市场机制决定, 只能靠政府解决。公共财政作为政府分配职能履行的主要手段, 确保和实现资源优化配置是财政的基本职能和政府财力分配的基本经济目标, 其核心就是通过有效提供各种公共产品, 解决市场失灵问题, 为公众提供均等化的公共服务, 从而提高社会整体生活水平, 促进经济和社会的协调发展。

20世纪80年代以来, 公共产品供给均等化已成为发达市场经济国家的基本施政纲领。广义上, 政府属于社会的保险公司, 公民依法向政府缴纳了各种税款就是缴纳保险费, 政府就应该履行按公民的集体需求偏好、“一视同仁”地向社会公众提供适宜的公共产品的责任。

(二) 财政促进基本公共服务均等化的责任

当前, 我国基本公共服务非均等化主要体现在区域基本公共服务非均等化。主要的形成原因表现在:一是由于每个地区地理位置、资源条件和管理水平等因素的不同, 经济发展水平不可能一样。各地经济发展水平的差异直接影响各地的财政收支能力, 致使各地财政提供基本公共服务的能力呈现巨大差距。而基本公共服务供给财力不足与政府间财政支出体制又有很大的关联性。经济发达地区征税和筹集非税收入的能力较强, 因此能向本地区居民提供高于全国平均水平的基本公共服务;二是地区间财政支出成本存在一定差异。由于各种自然因素的影响, 提供相同水平的公共服务需要不同的财政支出成本。一般来说, 越是边远、欠发达的、地广人稀的区域, 单位成本越高, 能力缺口越大。这种地区之间的不均衡是客观存在的, 是自然与发展差异所决定。三是中央政府和省级政府向欠发达地区转移支付的力度不够, 不能有效弥补欠发达地区提供基本公共服务所出现的资金缺口和能力缺口。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断推进, 公共财政被我国确定为财政改革的目标模式, 这意味着政府职能的内涵是为社会提供公共服务。相应地, 财政支出结构也应回归公共财政本位, 将社会事业的发展摆到首要位置, 为经济社会发展提供制度性公共服务, 以推进经济社会的协调发展。

(三) 财政促进基本公共服务均等化的着力点

党的十七大报告提出“以改善民生为重点的社会建设”, 要“使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。我们认为, 根据我国目前社会分层、社会贫富差异较大的现实, 应增加农村地区和落后地区基本公共服务的提供, 提高低收入群体的收入, 使社会分化保持在合理的张力之内, 不同群体的需求与利益能形成一种良性互动, 逐步建立健全“共同富裕”的实现机制。这也应该成为我国提高经济增长质量战略的重要内容:一是优先发展教育, 确保基础教育资源配置公平;二是建立城乡均等化的基本医疗卫生制度;三是构建城乡一体化的社会救助制度;四是加强农村基础设施的投入。

(四) 财政政策促进基本公共服务均等化的作用机制

以基本公共服务均等化为目标的公共财政具有综合调节职能, 这种职能具体是通过科学制定财政体制和财政收支政策来实现的, 包括公共产品的直接提供、财政补贴、政府采购、公共投资、税收支出等, 其中的主要作用机制是政府间转移支付制度。市场经济条件下, 财政转移支付是一种对市场运行结果的事后调节, 其基本功能是实现财政的纵向均衡、横向均衡及纠正地区间的财政外部性, 实现社会公平, 提高国家总体福利水平。转移支付作为中央政府平衡地区收入差距的“调节器”和实施经济调控的重要工具, 虽然不能直接改变地区间经济发展的不平衡, 却能通过促进地区财政能力均等化和缩小地区间基本公共服务能力的差距, 为最终缩小地区间经济发展差距创造基础条件。规范的财政转移支付制度是所有国家缩小地区间发展差距、实现地区间公共服务水平均等化和扶持落后地区经济发展的基本手段。

三、影响基本公共服务均等化的财政原因分析

(一) 财政体制不完善, 基本公共服务提供纵向不平衡

我国现行的“保存量, 调增量”分税制财政体制是一个非帕累托改善的过程, 中央政府凭借行政上的博弈优势, 突出集中财力和宏观调控的目标, 带来经济持续增长而基层财政困难的状况。其深层原因相当程度上是财政体制变迁的路径依赖问题。一是对既得“存量”的照顾, 固化了起点上的不公平。分税制改革主要调整财政收入的增量部分, 存量部分被视为地方既得利益加以保留, 从而把旧体制下不尽合理的利益格局带入了新体制。现行体制中仍然保留“包干体制”的定额上解、定额补助和结算补助的规定, 使原体制确定的人均财力水平基本没有打破, 不能不说“双轨制”体制中的“包干基数”对均等化留下了起点上不公平的“后遗症”, 加大了实现过程和结果公平的转移支付的压力。二是“增量”返还制度的刚性, 削弱了均衡地区差异的功效。由于财政体制具有“稳定性”, 运行时间较长, 在各地区经济运行状况发生较大变化的情况下, 上级政府并未对地方既得利益根据实际进行适当调整, 进而加剧了地区间政府财力差距, 造成各级财政苦乐不均。

(二) 事权与财力配置不合理, 加剧了基层政府提供基本公共服务的能力弱化

财政体制涉及方方面面, 但归结起来主要是三要素:事权、财权、财力。所谓事权, 简单地说是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。财权是指一级政府为满足一定的支出需求而筹集财政收入的权力, 包括税权和费权, 形成自筹的财力。财力则是指一级政府可支配的财政收入, 包括自筹的和上级转移的。一般而言, 清晰的事权划分, 是财政间支出体制划分的依据, 也是实现财政分配均等化目标的前提。当中央政府与地方政府, 或者上下级政府之间事权与财力不对称时, 就会产生纵向财政不均等。无论是中央政府的事权大于财力, 还是地方政府所承担的支出责任大于财政收入, 都有可能影响基本公共服务水平均等化的实现。只有事权、财权、财力三要素达到匹配, 才能使一级政府运转正常。

1994年分税制以后, 我国政府层级之间明显出现了事权重心下移, 而财权、财力重心上移的情况。2005年我国中央与地方财政收入的比例为52.3:47.7, 而财政支出的比例却为25.9:74.1。全国地方县级财政供养人数占71.4%, 而其可用财力仅占42.9%, 可支配财力比重与财政供养人口比例严重失调。这种财权与事权的严重不匹配, 与基层政府财政最贴近基本公共服务对象并且应该因地制宜地配置公共资源的要求是相违背的。省级也是如此, 1994年到2000年间, 省级财力的比重从16.8%, 逐步上升到28.8%, 年均提高两个百分点。这种“事”在下而“权”在上的体制特征, 增加了下级政府尤其是县乡政府财政支出压力, 进一步加剧了县乡财政的困难。此外, 中央常常以立法形式出台支持各项事业发展的宏观调控政策, 如农业、教育、科技、调整工资等等, 明确规定最低财政支出增长幅度, 但上级政府不负担或不全部负担所增加的支出, 因而形成基层政府的沉重负担。全国约有4000万财政供养人口, 其中约有74%由县域财政负担。加上各个部门经常出台各种各样的“达标”任务, 使事权总是处于不断扩增的状态, 使县财政的支出压力随之不断增加。这种超过下级政府承担能力的事权安排, 必然导致落后地区无法提供发达地区能够实现的基本公共服务供给, 加速了地区间基本公共服务供给的现实差距。

从财权和财力来看, 在我国分税制财政体制下, 财权主要与税种划分相关。上级政府一般将数额大、较稳定、增收潜力大的税种上收或实行共享, 留给下级政府尤其是县乡政府的税收种类数额小、较零散、征收成本高, 导致下级缺乏与经济增长相关性强的主体税种, 从而大大降低了下级税收增长弹性。而上级对共享税收增量部分采取上划或分成的做法, 导致上划税收增长较快, 而下级税收增长缓慢, 下级自有财力也相应减少。1994年以来, 中央先后取消了地方固定收入的屠宰税、固定资产投资方向调节税、“农业四税”, 又将企业所得税、个人所得税变为共享税种, 肢解了地方税收体系, 形成“财权上移”格局。

通过2005年大连三县区地方税收收入增长幅度与上解中央和大连市税收收入增幅的比较, 可以直观地反映和印证财权配置存在的明显缺欠 (见表1) 。从表1可知, 除了庄河市外, 瓦房店和旅顺口区上解中央税收的增幅都超过了地方税收收入的增幅, 旅顺口区上解大连市税收也超过了地方税收收入的增幅。

资料来源:根据大连市县区2005年财政收支决算计算

(三) 转移支付制度对缩小地区间基本公共服务差异的效应较小

与国际上一些通行做法相比, 我国现行的转移支付制度存在着很多问题。国内学者马拴友、于红霞 (2003) 进行的实证分析表明, 虽然中央政府从20世纪90年代中后期分别提出缩小地区差距和西部大开发战略, 但目前中西部与东部地区之间在经济发展和提供基本公共服务等方面的差距, 不仅没有缩小, 反而在继续扩大。这固然与地区间经济发展水平的差异有关, 而财政转移支付制度本身的缺陷也是其重要原因。

1. 税收返还不符合均等化目标。

税收返还是1994年实行财政分税制时确定的中央对地方政府的无条件补助, 是以财政收入增长较快的1993年为基数对所有地区给予返还, 其性质是维护既得利益, 不具有均等化功能, 主要体现在经济越发达地区从中央得到的返还额越大, 客观上造成了转移支付与财政收入和人均GDP高度正相关 (黄佩华, 2003) , 富裕地区因得到更多的转移支付变得更加富裕, 而贫困地区更加贫穷。2004年税收返还的分配结构仍以东部地区为主, 其中东部占57%, 中部占23%, 西部占20%。说明税收返还不仅未能解决地区基本公共服务水平差距大的问题, 反而对缩小地区间财政及经济发展差异起了“逆向调节”的作用。

2. 专项转移支付分配不合理。

专项转移支付一般具有特定目的, 理论上其具有均等化的积极效应, 但实践中, 由于专项转移支付的核定并不规范, 缺乏客观的判断标准和明确的分配程序, 结果对资金的分配没有科学依据, 透明度低, 随意性大, 规范性差, 出现了一些不合理的补助项目。此外, 中央的专项转移支付一律由地方政府负责落实配套资金, 往往给地方财政带来较大压力, 造成“挤出效应”, 影响地方其他财政支出项目, 而且富裕地区往往能够拿出较高的配套资金, 得到的拨款就相应较多, 而落后地区受到提供配套资金的制度约束却得不到资金, 导致大多数拨款都流向了富裕地区, 不但未能解决基本公共服务能力均等化, 反而产生了均等化负效应, 使东西差距进一步扩大。

3. 一般性转移支付规模过小。

一般性转移支付是财力性转移支付中的一个组成部分, 是促进地方政府基本公共服务能力均等化的主要手段, 是真正意义上的均等化转移支付。一般性转移支付不指定特定用途, 地方政府有权力自主安排支出用途。国际上的通行做法是一般性转移支付是中央或联邦政府向下级政府转移支付的主要形式, 一般占到全部转移支付的50%左右或者以上。

我国的转移支付制度总体设计存在缺陷, 形式过多, 结构不合理, 主要表现在税收返还和专项拨款补助所占比重太大, 而一般性转移支付等具有地区平衡功能的转移支付比重太小, 2005年仅为9.8%, 对缩小地区差异的作用十分有限。

(四) 财政支出结构不合理, 基本公共服务供求失衡

长期以来, 受经济体制和国家发展战略的影响, 我国更重视经济转型而忽视社会转型, 形成了“重经济、轻社会, 重管制、轻服务”的管理思维定势和管理模式, 财政支出的经济建设偏好制约了有限的财政资金对公共服务的投入, 结果造成经济发展与社会发展某些环节存在着严重的不协调。一是经济性支出比重过高。从财政经济建设支出和社会发展支出的结构看, 经济建设费占财政支出的比重呈下降的趋势, 从1978年的64.08%下降到2005年的27.46%, 但仍占财政支出的较大比重, 反映出财政支出被大量地运用于政府没有比较优势的用途上, 财政过度介入到那些本应由市场力量发挥主要作用的领域, 负担了应由市场承担的支出, 特别是竞争性和盈利性的经济领域。此外, 由于政府过多参与竞争性、经营性项目, 使得用于生产性的支出偏多, 而用于能源、交通、农业等基础产业和基础设施方面的支出明显不足。这种支出结构势必造成国民经济发展中的“瓶颈”效应, 阻碍经济的快速发展;二是社会性支出比重上升缓慢。社会文教支出占财政支出比重不断提高, 从1978年的13.10%上升到2001年的27.58%, 但与快速增长的GDP相比, 社会文教支出占GDP的比重非常低, 一直处于5%以下。如果进行国际比较, 我国明显低于发达国家和发展中国家。用于科学研究的财政支出在1992年曾一度达到5.05%, 以后这一比重一直下降, 2000年后竟跌到4%以下;抚恤和社会福利救济费占财政支出的比重大部分年份徘徊在1%~2%之间, 均低于市场经济国家水平。

资料来源:根据大连市县区财政收支决算计算

从大连市三县区的财政支出结构看 (见表2) , 瓦房店市经济建设支出比重呈上升趋势, 由2001年的12%上升到2005年的17%;庄河市的比重变化不大, 2001年为14.1%, 2005年为13.7%;旅顺口区的比重呈下降趋势, 由2001年的28.2%下降到2005年的23.8%。就文教行政等事业费比重看, 瓦房店和庄河市都呈下降的趋势, 旅顺口区的比重变动较小;社会保障及抚恤社救比重在三个县区都是最低的。

四、实现基本公共服务均等化的财政政策目标取向

(一) 基本公共服务均等化的目标

实现基本公共服务均等化要经历不同的分层次、分阶段的动态过程, 在每个阶段上, 其具体特点、目标及表现是不同的。初级阶段的目标可能更侧重于区域公共服务均等化, 主要表现为区域内、区域间的基本公共服务水平的差距明显缩小;中级阶段的目标会更多地侧重于城乡公共服务均等化, 主要表现为不仅在区域内, 而且在各区域城乡之间的公共服务水平接近;高级阶段的目标则为实现全民公共服务均等化, 主要表现为区域之间、城乡之间、居民个人之间的公共服务基本形成均等状态。

需强调的是, 基本公共服务均等化不等于完全平均化, “平均主义”必然导致效率损失, 也从另一方面影响公平的实现。

(二) 实现基本公共服务均等化的政策建议

1. 按照受益和效率原则, 理清各级政府间的事权。

清晰的事权划分, 是科学界定各级政府基本公共服务支出的依据, 也是实现财政分配均等化目标的前提。基本公共服务的层次按其受益范围可划分全国性基本公共服务和地方性基本公共服务。全国性基本公共服务的受益者是国民全体;地方性基本公共服务的受益者较明确地限定在某地之内。基本公共服务的多层次性要求不同层级政府的共同参与, 以及将基本公共服务的财政支出责任在各级政府间进行合理划分, 妥善处理它们在基本公共服务供给中的分工、竞争与合作的关系。

从公共经济学的观点看, 中央政府主要负责提供一些全国性的基本公共服务。地方政府负责提供一些跨区域的基本公共服务, 中央政府在一定程度上参与和协调以及那些只与本区域内相关的基本公共服务。而对于与民生直接相关的基本公共服务!"提供应该是中央政府和地方政府的共同事权, 因此应依法规范各级政府的提供水平。由于各类基本公共服务具有不同的性质和特点, 各级政府承担的事权责任也应有所区别。例如基本社会保障, 由于涉及面广和具有更大的外部性, 主要应由中央政府和省级政府提供, 由县级政府管理;基础教育和公共医疗卫生等, 应由中央、省和县三级政府共同承担, 各级政府承担的比例, 应视各地经济发展水平而定。在经济贫困地区, 应全部由中央与省级政府承担, 通常情况下以省级政府为主;在经济中等发展地区, 应由三级政府共同承担, 但中央和省级政府应负担50%以上;在经济发达地区, 应由三级政府共同承担, 但以县级政府承担为主。

对县域政府而言, 应把提供“低水平、广覆盖、均等化”的基本公共服务作为政府的一项基本职责。县域政府的公共决策重点是改善城镇管辖区内与居民生产和生活条件有关的基础设施建设。要把安全饮水、污染排放及治理、垃圾处理、居住区道路建设和清洁卫生、基础教育、贫困救助、社会治安、最低生活保障等作为政府服务的重要项目, 把促进居民收入增长和就业作为政府的战略目标。为了加快城乡一体化进程, 县域政府应把城镇的基本公共服务向与城镇连片的农村 (城中村) 延伸, 使城镇的基本公共服务更迅速地扩展到有条件步入城镇化进程的农村地区。

2. 增强事权与财力的均等化匹配性。

各级政府的事权与财力相适应, 是指在实行财政转移支付后形成的各级政府事权、责任与其总财力的基本匹配。按照这一原则, 落后地区的基本公共服务应主要由中央、省、市级财政来提供。中央财政应加大对落后地区的补助力度, 使它们有必要的财力进行地方性重点和先行项目的建设。而对于已具备了较强的财政实力和自我发展能力的发达地区, 一般的地方性项目应由地方财力解决。财政体制设计的核心是处理好财力配置上的“两极”关系, 即保证中央政府有足够财力, 同时保证作为基层政府的市县政府也有相应的财力。因此, 从分税制财政体制的设计来看, 中央和省级财政的集中程度的确定, 必须根据我国经济发展尤其是县乡经济发展情况, 合理安排中央、省、市、县、乡五级财政的分配比例。目前应根据“一级政权, 一级事权, 一级财权, 一级税基, 一级预算”的制度安排, 适当调整和规范中央与地方的收入划分办法, 扩大政府间收入划分的覆盖面, 保证各级政府有行使职权和提供公共服务的财力。中央的事权, 要求掌握和全局宏观调控和国家主权紧密相连的一些税种, 比如说关税、个人所得税;省级财政可考虑以营业税为主;市和县层面, 按照国际经验来看, 应逐渐建立不动产税为主体税种的地方税体系。

3. 构建均等化转移支付制度

(1) 规范转移支付形式

一是改革税收返还的分配办法。改基数法为更符合不同地区实际的因素法, 将地方政府的基础教育和公共卫生等基本公共服务经费作为基本因素引入均等化转移支付, 确保不同地区获得大致相当的基本公共服务水准;将体制补助、体制上解、结算补助中的定额结算部分并入税收返还, 并在此基础上, 适当降低原来税收返还的数额。与此同时, 在税收返还过程中对地区分配结构进行调整, 减少对体制上解地区的税收增量返还, 增加体制补助地区的税收增量返还;取消中央税收返还, 将其作为中央可支配财力全部用于均衡性拨款。在合理界定中央和地方财政收支范围的基础上, 从每年的税收返还中拿出一部分按过渡期转移支付办法分配, 以此逐步调减税收返还基数, 不断加大规范化的转移支付力度, 在经济发展到一定高度和体制较为完善时, 完全取消税收返还。

二是规范专项补助方式。对补助项目进行重新分类, 引入公式化的资金分配方式。基础教育、公共医疗卫生、社会保障等的拨款, 可按因素法来分配资金。专项转移支付的配套资金应按照类似中央地方间支出责任的划分原则来进行划分:属于中央事权的项目, 配套资金由中央财政全额负担;对属于中央与地方共同事权的项目, 区别不同地区具体情况制定不同的配套政策。原则上富裕地区配套要求应高些, 特困地区则可免配套;对属于地方事权的项目, 可采取按地方实绩予以奖励或适当补助的办法。同时, 使用特殊性转移支付政策, 增加民族地区的定额补助。

三是扩大一般性转移支付规模。进一步扩大一般性转移支付量, 并采用规范的均等化公式确定转移支付数额。在设计公式时, 应考虑更多的客观因素, 继续细化标准收入、标准支出和应得转移支付数量的测算方法, 使转移支付的资金分配与各地区的财政需求成正相关, 保证各地区基本公共服务提供能力大体一致。

(2) 试行纵向转移与横向转移相结合的模式

尽管我国尚未建立起完善的横向转移支付制度, 但长期以来东部对西部地区一对一的援助就体现了横向转移支付的性质。目前我国东部发达地区的经济发展水平和收入水平已接近世界发达国家的水平, 有条件、也有义务从财力上支持不发达地区的发展, 因此在我国建立横向转移支付制度具有实施的现实基础。建议国家在《预算法》中增补横向转移支付条款, 明确发达地区对欠发达地区的转移支付责任。

(3) 完善省以下转移支付制度

由于我国的地区差距并不是简单的东西部差距, 事实上东部也有落后地区, 一个省内部也有地区差距。因此建立省以下的转移支付制度非常迫切。这一制度应在考虑本地实际情况的基础上, 在财政管理体制目标范围内, 尽量与中央对地方的转移支付制度相协调。同时, 省级财政在分配中央拨给地方的转移支付资金时, 不仅要更多地让利于基层, 而且要做到辖区内公平、公正、公开透明, 把解决县级财政的困难问题作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务, 争取在较短的时间内有效缓解县级财政困境。

4. 采取有效措施, 切实加大对民生和农村的投入力度。

实现基本公共服务的均等化, 一方面通过深化改革, 促进经济持续发展, 做大“蛋糕”, 为实现基本公共服务均等化提供强大的财力支撑;另一方面要通过调整财政支出结构, 把更多的财政资金投向与民生相关的公共服务领域。一是加大财政投入力度, 增强落后地区的自我保障能力。如增加扶助贫困人口、基础教育补助、公共卫生、社会保障补助等方面的投入, 并从项目立项、政策优惠、资金扶持上给予重点倾斜, 改善其公共服务环境, 逐步增强其自我保障能力;二是调整财政投资重点, 增强落后地区自我发展能力。财政投资应侧重于与市场开发直接相关的交通、通讯、能源等生产性基础设施建设的投入, 对到落后地区进行投资、资源开发的企业实行适当补贴等奖励政策, 以改善投资环境;投向其有发展基础、发展潜力的产业和产业链培育、技术创新和服务等等, 以积累综合竞争力, 增强持续发展能力。

5. 加快县乡财政体制改革。

基本公共服务均等化的财政对策 篇10

一、影响基本公共服务不均等的原因分析

(一) 转移支付制度对缩小地区间基本公共服务差异效应未充分发挥

1、税收返还不符合均等化目标。

税收返还是指在中央税收征缴工作完成后, 把部分中央税收返还地方使用的制度安排。为保证地方既得利益, 中央对地方税收返还数额以1993年为基期核定, 1993年中央从地方净上划的收入 (消费税与75%增值税之和减去中央下划地方收入) 全额返还给地方, 并以此作为中央财政对地方税收返还的基数。1994年后, 税收返还额在1993年基数上逐年增长, 全国增值税和消费税平均每增长1%, 中央财政对地方的税收返还就增加0.3%。如果1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数, 则相应扣减税收返还额。目前实行的税收返还政策仍然是以1993年为基数对所有地区给予返还, 其性质是维护既得利益, 未触动地区间财力分配不均格局, 不具有均等化功能, 导致富裕地区因得到更多的转移支付变得更加富裕, 贫困地区更加困难。据资料显示, 我国税收返还地区分配结构仍以东部为主, 占57%, 中部23%, 西部仅占20%。这说明, 作为我国规模最大的转移支付类型的税收返还不仅未能解决历史原因造成的地区间基本公共服务水平差距拉大的问题, 反而对缩小地区间财政及经济发展差异起了“逆向调节”作用。

2、专项转移支付分配不合理。

专项转移支付是中央对地方经济发展和事业发展的特定项目补助, 着眼于解决地区间具有外溢性的公共物品或公共服务的提供问题, 调控国家宏观经济、促进地区协调发展和调整产业结构、优化资源配置是其主要的政策目标。理论上专项转移支付具有均等化的积极效应, 实践中由于我国大多数中央专项转移支付要求地方政府配套资金, 造成富裕地区因能配套资金获得较多专项拨款, 而落后地区却因筹集不到足够的配套资金而无法或很少得到专项资金, 致使大部分转移支付资金流向了富裕地区, 不仅未起到均等化作用, 反而产生了负效应, 使区域差距进一步扩大。一般来讲, 专项转移支付是对下级承办上级政府支出责任范围内事务实施的一种转移支付, 属于中央承担的事务, 由中央给予补助或直接承担一定的比例;属于中央与地方共同承办的事务, 由地方具体负责、中央按自己的份额拨给地方经费。专项转移支付应该以此为准则, 体现中央的政策和目标。然而, 目前的中央专项转移支付却出现了项目设置过多、过滥的现象, 其补助对象涉及各行各业, 几乎涵盖了所有的预算支出科目, 行业界限、科目界限划分不严格, 根本无法体现专项转移支付的特殊作用。此外, 专项转移支付多头管理现象严重, 譬如, 灾后补偿和重建转移支付资金的管理就涉及民政部、发改委、水利部、交通部、教育部等若干部委, 财政支农资金更是分散在十多个部门。财政拨款管理权限的划分不明确, 造成了实际操作中挤占挪用、监督管理不到位、资金的拨付效率低等问题。专项转移支付覆盖面过宽、重点不突出、零星分散、同时支付形式繁多、管理分散, 势必难以发挥财政资金的规模效应。

3、一般性转移支付规模过小。

一般性转移支付是上级政府拨给下级政府可自主安排的财力, 是促进地方政府实现基本公共服务均等化的主要手段, 是真正意义上的均等化转移支付。国际上, 一般性转移支付占全部转移支付的比例通常在50%左右, 而我国一般性转移支付比重太小, 仅占转移支付总额的10%, 对缩小地区间差异的作用十分有限。而各地区标准财政收入由地方本级标准财政收入、中央对该地区税收返还和财力转移支付构成。地方本级标准财政收入主要根据各税种的税基和税率计算确定。各地区标准财政支出由该地区行政公检法支出、教育部门支出、农林水等其他部门支出等经常性支出构成, 根据标准财政供养人数和全国统一支出水平等因素, 按人员经费、公用经费和其他经常性支出项目分别计算确定。转移支付系数参照当年一般性转移支付总额、各地区标准支出大于标准收入的收支差总额以及各地区财政困难程度确定。就计算各地的标准财政收入而言, 由于公共服务均等化的目标是在掌握地方既有财力的基础上的均等化, 而既有财力不仅包括税收收入、中央对地方的税收返还等, 还应包括没有列入预算的其他收入, 然而没有列入预算的这部分收入在个别省份比例还比较大, 因此, 如果对地方既有财力掌握不全面, 均等化的作用就会大大减轻。就计算标准财政支出而言, 由于公共服务均等化的终极目标是使每个人享受到的公共服务均等化, 因此应当将花费在每个人身上的财政支出即人均财政支出也作为计算标准财政支出的依据, 而不是仅将财政供养人数及其人员经费和公用经费作为依据。

(二) 财政体制不完善, 造成地区间基本公共服务失衡

财政体制主要包括三要素:事权、财权、财力, 简单地说, 事权是指每一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责;财权是指一级政府为满足一定的支出需求而自筹财政收入的权利;财力是指一级政府可支配的财政收入, 包括自筹和上级转移。我国宪法原则上对中央和地方职责范围做出了规定, 但没有通过立法对地方各级政府的事权加以明确划分, 导致下级政府的事权几乎是上级政府事权的翻版, 呈现“上下对口、职责同构”的特征。《预算法》虽然保证了地方预算自主权, 但仅泛泛地划分了中央与地方政府间的支出, 省级以下各级政府之间的支出划分没有明确的指南。各级政府事权不清直接导致政府责权交叉, 财政支出责任越位、错位与缺位并存, 同时也决定了财政体制的调整只能是财权的简单划分, 事权决定财权。计划经济体制下确立的事权与公共财政要求的财政支出方向在很多领域相悖, 致使各级政府遵循公共财政要求在财政分权方面进行的倒逼式改革, 更加凸现各级政府事权划分的不合理, 累积在财政管理体制方面的矛盾和问题日益突出。同时, 我国垂直的行政命令体系使上级政府常常对下级政府发出指令或考核指标, 但相应的支出责任却由下级政府全部或部分承担, 这种“事”在下而“权”在上的行政管理体制特征, 对下级财政支出膨胀有着强烈地助推效应, 增加了下级政府财政支出的压力。此外, 在未明确地方各级政府事权的情况下, 中央常常以立法形式出台支持各项事业发展的宏观调控政策, 如农业、教育、科技等等, 明确规定最低财政支出增长幅度, 但上级政府不负担或不全部负担所增加的支出, 使得中央的法定事权成为地方政府的当然事权, 形成“上级请客, 下级买单”的局面, 加剧了基层财政收支矛盾。从财权和财力角度看, 上级政府一般征收数额大、较稳定、增收潜力大的税种, 留给下级政府尤其是县乡政府的税收种类数额小、较零散、征收成本高, 加之取消“农业四税”, 导致下级财政缺乏与经济增长相关性强的主体税种, 从而大大降低了下级税收增长弹性。

我国现行的“保存量, 调增量”分税制财政体制是一个非帕累托改进过程, 上级政府凭借行政上的博弈优势, 突出集中财力和宏观调控目标, 导致经济持续增长而基层财政却普遍困难的现状。究其原因:一是分税制改革主要调整财政收入增量部分, 存量部分被视为地方既得利益加以保留, 从而把旧体制下不尽合理的利益格局带入了新体制。既得利益占优势, 经济发展较快的地区仍然处于领跑地位, 地区间财政收支和人均财力差距仍然很大。加之改革初期部分地方政府为在体制补助和基数返还中缩小与指标相对较高地区的差距, 往往采取先抬基数、后保返还的办法争取“既得利益”, 造成支出基数扩大, 财政收入虚增, 结果导致财政运行质量逐年下降, 收支矛盾更加突出。二是由于财政体制具有“稳定性”, 运行周期长, 在各地区经济运行状况和财政收支发生很大变化的情况下, 上级政府并未对地方既得利益根据实际情况进行适当调整, 进而加剧了地方间政府财力差距, 固化了地方间财政苦乐不均。

(三) 政府政绩考核机制不规范

政绩是为政者在任职期间创造的业绩。政府政绩综合评价是通过数量比较对为政者在任职期间创造的业绩做出明确、全面的评定。现行的政府政绩考核机制导致了地方政府财政支出对公共服务投入的必然忽略, 众所周知, 发展指标有“硬指标”和“软指标”之分。国内生产总值、财政税收收入等指标属于“硬指标”, 而基本医疗、公共卫生、基础教育、社会保障等指标属于“软指标”。长期以来各级政府以硬指标考核政绩, 一定程度造成下级政府“重投资、轻民生”。考核地方政府的政绩指标体系权重设置不够合理, 以数量化经济指标为主, 片面强调经济发展指标的重要性, 忽视了环境、社会、人民生活的协调发展, 过多地强调经济总量的增长要求。只要国内生产总值、财政收入、税收能够按要求保持一定增长, 一切就万事大吉。至于人民的实际收入、就业率、住房面积有没有切实地增加, 就很少有人关心。尽管后面的指标与前面的数据有着密切联系, 但要在国内生产总值增长的前提下保证人民生活水平真正提高, 还需要政府做更多的工作。而且, 许多地方政府在这种只侧重经济指标增长的指标体系引导下, 为了完成任务, 积极干预经济活动, 常常亲自“登台唱戏”, 盲目出资办企业, 以求用大投资换取高增长的“政绩”;有的地方甚至采取手段, 以编造假数字或走私等违法形式来达到目的。

(四) 地区间经济发展水平差异较大

1、各地财力不同。

有些地区的税源充足, 收入较高, 而有些地区税基较小, 收入较少, 各地经济发展水平差距直接影响了各地的财政收支能力。财政收支能力的差异, 致使财政提供基本公共服务能力的差距拉大。再加上各地之间先天的自然、历史、地理和社会等差异性, 或者由于改革后所享有的政策差异性, 出现由收益增效应导致的经济增长差异, 而且这种差距越来越明显。如“十一五”期间, 我国GDP总量中东部地区占55.4%, 东北地区占8.7%, 中部地区占18名%, 西部地区占17.1%, 而且西部、中部、东北地区人均GDP分别相当于东部地区35%、42%、66%, 落后地区经济基础薄弱, 财政收入增长乏力, 在基本公共服务上财政投入不足, 造成基本公共服务水平低, 东西部地区不仅有巨大的经济发展水平差距, 更存在着巨大的基本公共服务水平的差距。

2、各地提供公共服务的成本不同。

由于地理位置的不同, 相对落后的地区, 如高寒地区, 贫困山区, 在这些地区提供相同水平的公共服务的成本要比其他地区高很多。因此, 落后地区在提供相同项目相同水平的公共服务时, 需要更多的支出。要实现各地达到大致均等的公共服务水平, 必须通过转移支付给予落后地区更多的支持。

二、实现基本公共服务均等化的财政对策

(一) 进一步规范财政转移支付制度

1、调整税收返还制度。

降低税收返还在转移支付中的比例有利于地区财力的均衡。税收返还的数额较大, 每年有3 000多亿元, 建议将其中的一部分按因素法进行分配, 而不是按地方基数方法分配。这样可以减小税收返还所带来的扩大地区财力的效果, 一定程度上平衡东部与中西部之间的财力状况。对税收返还的调整, 涉及到中央与地方在增值税和消费税的分配关系上的调整。目前我国税收制度中, 中央在两税收入上拿大头, 同时通过以增量的环比递增确定返还基数, 以此来对地方政府进行间接激励机制。应该规范中央与地方在两税的关系, 合理确定两税的分享比例, 使地方分得的收入不必再经过“先向上再向下”的这种无谓的流动, 确定这种分配关系也使地方政府更有增收的积极性。要建立合理的转移支付制度, 本应将税收返还彻底取消, 但考虑到会损害地方政府利益, 现实中很难执行。因此, 短期内可不取消税收返还, 而是逐渐减少税收返还在转移支付中的比重, 并要探索按新的方法重新进行分配。

2、调整专项转移支付的实施范围和数量规模。

一方面, 要取消不符合市场经济和公共财政要求, 且与我国经济发展水平不相适应以及一些不合理的支出项目。借鉴美国西部大开发中财政补助经验, 降低专项补助的规模, 同时在中央提供专项资金时, 明确方向, 减少地方的配套资金提供的比例和范围, 不使专项资金流向富裕的地区。

3、提高转移支付总量和扩大一般性转移支付规模。

要减少地区间财力差距, 提高各地公共服务均等化水平, 就必须加大转移支付中均等化资金。而一般性转移支付是现行转移支付中最能体现横向公平的方式, 因此, 加大均等化资金, 实际上是加大一般转移支付力度, 扩大其规模。现阶段有两种方法可供选择:一是以现有的转移支付额度为基数, 按固定额度逐年递增;二是按一定比例与中央可供财力挂钩。相对而言, 第二种方法较有弹性, 中央集中的财力越大, 用于地区财力均衡的力度越大。但是, 这并不是说一般性转移支付就可以无限制扩大, 没有上限。一般性转移支付的合理规模要从两方面考虑:一是在总量上要达到一定规模, 即要有足够的数量保证解决公共支出责任的纵向不平衡和缓解地区间财力差距扩大的趋势, 逐步实现各地的基本公共支出的均衡, 这是一般性转移支付的下限;当然, 一般性转移支付也应具有其上限。二是可以考虑将国债转化为中央政府转移支付资金, 对地方政府采用国债转贷的方式, 把发行的一般性国债中的一部分用于转移支付, 也可以通过发行专门的转移支付国债, 为实施转移支付制度提供基础和保证。

(二) 明确各级政府在公共服务均等化中承担的责任, 使事权与财权相匹配

事权在各级政府之间的划分, 决定了各级政府所承担的公共服务范围和项目, 从而决定了各级政府的财力需求。因此, 明确各级政府的事权与财权, 也就理顺了各级政府基本公共服务的权责, 为实现均等化打好了基础。从发达国家均等化的经验来看, 基本上都把公共财政支出范围限定在“市场失灵”领域, 并将有关国家范围内的整体利益支出, 需要统一规划的支出, 一般划归中央;而与地方利益有直接关系的支出, 需要因地制宜安排的支出, 外溢性较小的支出, 一般划归地方政府, 并经过长期的磨合与调整, 形成了各级政府间财政支出与其职能范围密切的对应关系。而我们目前的义务教育、基本医疗保障、基本社会保障等事关国家整体利益的支出, 其支出责任却大头落到了地方政府身上, 形成了权利与责任的倒挂。因此, 要尽快明确与合理界定各级政府的事权范围, 从中央与地方政府的职能划分和公共产品的受益范围这两个层面, 合理划分各级政府的事权, 并把各级政府的事权用法律形式固定下来, 然后根据事权与财权相统一的原则, 确定各级政府的支出责任。需要指出的是, 事权与财权相匹配并不是要每一级政府都拥有相应的自有权利, 而是具有相应的财政支出能力。从国际上看, 中央财政一般占财政收入比较高, 但大部分转移到地方, 以平衡地区之间财力。我国应进一步提高中央财政集中度, 并通过加大转移支付来实现各级政府财政支出水平与事权的匹配。

(三) 将实现基本公共服务均等化纳入政绩考核机制

改革政府政绩考核机制, 将实现区域内基本公共服务均等化作为政绩考核的“硬指标”强化地方政府领导更多关注民生问题, 加大基本公共服务方面的财政投入力度。引入科学完善的政府政绩评价指标体系, 有利于政府在行政过程中的事前规划、事中控制和事后评价, 保证政府行政工作的有效性和公正性。通过一系列的研究, 提出一套科学的政府政绩评价指标体系, 利用客观统一的评价标准对政府政绩进行综合评价, 可有效地避免人为因素的干扰, 提高评价的可信度。利用精确量化工具实时监控政府的施政行为, 及时反映政府在执行行政职能过程中的偏差, 帮助纠正不合理的政府行为, 保证政府行政的有效性和公正性, 塑造政府新形象。

(四) 进一步缩小各地经济发展水平差异

为保障欠发达地区的地方财政拥有提供适宜水准基本公共服务的财力, 需要深化财政体制改革, 把实现各地区公共财力差距控制在合理水平之内, 成为实现基本公共服务均等化和落实区域协调发展战略的首要条件。深化财政体制改革, 积极推动政府职能转变, 强化政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用, 加快建设公共服务型政府。要更新发展理念, 改变重经济增长轻社会发展的观念, 要在重视经济发展的同时重视社会领域的进步, 推进社会事业的发展, 促进经济社会协调发展, 同时, 各地政府要因地制宜, 切勿盲目改革。严格规范政府在公共服务领域中的责任和权利, 坚决从不适合直接参与的领域中尤其是经济建设领域中退出来。把主要精力转向公共服务领域, 提供公共产品和公共服务。在推进各项社会事业发展与改革中要避免盲目追求完全市场化的倾向, 应建立有效的约束机制, 不把那些本该由政府提供或扶持的公共产品和服务盲目地推向市场, 为实现基本公共服务均等化而努力奋进。

摘要：对社会提供基本均等的公共服务是政府的职能, 但是我国各地基本公共服务不均等的情况比较严重。其原因是多方面的, 主要有转移支付制度对缩小地区间基本公共服务差异效应未充分发挥;财政体制不完善, 造成地区间基本公共服务失衡;政府政绩考核机制不规范;地区间经济发展水平差异较大等。实现基本公共服务均等化, 就必进一步规范财政转移支付制度;明确各级政府在公共服务均等化中应承担的责任;将实现基本公共服务均等化纳入政绩考核机制;进一步缩小各地经济发展水平。

关键词：基本公共服务,均等化,转移支付,政府职能,绩效考核

参考文献

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公共服务均等化 篇11

关键词　基本公共服务均等化　公共服务领域　武汉城市圈

中图分类号：C912 文献标识码：A

0　前言

武汉城市圈以武汉为中心，由周边范围之内的鄂州、黄石、黄冈、孝感、咸宁、天门、仙桃、潜江8个共同组成，有“8+1”城市圈的称号。在武汉城市圈的建设过程中，基本公共服务均等化是一个重要的环节，依照武汉城市圈的独特性建立起一套完善的基本公共服务体系，对内部人民提供有力的生活保障，并全面加快武汉城市圈建设进程。

1　基本公共服务均等化的理念

提出基本公共服务均等化的目标，所体现出的是社会和谐和以人为本的社会价值观与政策理念，是在民生的公共服务领域内实现全面公平。在区域差距、城乡差距、居民收入分配差距非常大，社会公平面临严峻挑战的情形下，提出基本公共服务均等化的目标意味着民生和基本人权领域的公平问题已经成为了建设和谐社会公共政策的基本策略。

从基本公共服务均等化社会公平的政策理念上看，基本公共服务的均等化的实质是实现人的权利均等化，即在基本公共服务的领域内，每个人都享有公平享有基本公共服务的平等权利。

从供给方面上看，基本公共服务均等化则体现为所提供的基本公共服务对于每一个人来说都是均等化的，包含基本公共服务供给水平基本一致、基本公共服务供给区域内的平等，以及在水平、数量大体一致基础上的质量同等。

从需求上看，基本公共服务均等化主要体现在实际享受到以及消费到的基本公共服务在最终结果上是一致的，即消费结果的平等。

2　武汉城市圈基本公共服务均等化的现状

2.1　基础设施建设非均等

最近几年，武汉城市圈内的各个城市不断加大在基础设施上的投资力度，城市基础设施建设基本维持在一个稳定的状态。但是从相关数据上来看，在2008年武汉市的基础设施投资达到了114.43亿元，而在其他各市基础设施的投资上则要少出很多，表明在武汉城市圈的基础建设方面，资金投入的力度依然存在着非常大的不均等现象。

2.2　公共教育资源配置非均等

在公共教育资源的配置方面，武汉城市圈也存在着非均等的现象。首先教育机构的设置方面，教育大市武汉市和黄冈市在数量上远远多于其他城市。此外，由于潜江市、天门市以及仙桃市内农村以及山区面积较大，因此武汉城市圈的教育机构在各个城市之间也存在着数量不均等的情况，而且有逐渐加大的趋势。

2.3　公共卫生医疗非均等

很长一段时期内，武汉城市圈都始终坚持城市型发展模式，这就使得城乡之间的差距越拉越大，这九个城市之间无论是横向区域间还是纵向城乡间，在公共卫生医疗资源配置方面都存在严重不均等的现象，具体体现在公共服务以及卫生医疗资源方面。

在武汉城市圈的一些主要城市当中，武汉市的公共卫生医疗服务做得最好，在卫生医疗机构、床位数、技术人员数量等多个方面都要远高于其他城市，同武汉相比，潜江、仙桃、天门三个城市在经济水平上处于欠发达的状态，在卫生医疗机构床位以及技术人员数量上都远远落于武汉城市圈中的其他城市。

2.4　社会保障能力非均等

随着社会的不断发展，武汉城市圈在社会保障体系以及社会保险等多项工作中取得了突破性的进展，可是在横向区域之间以及纵向城乡之间，在社会保障方面存在着较大的差异。这些差异主要体现在医疗保险、养老保险、生育保险以及工伤保险等多个方面。

3　进一步推进武汉城市圈基本公共服务均等化的途径

3.1　加强政府间的合作

构建起整个武汉城市圈的公共服务合作，全面加强政府之间协调的程度，有利于资源的整合，进而使得整个城市圈内的基本公共服务能力得到全面的提高。

完善武汉城市圈基本公共服务区域内的协同机制大前提就是各个区域之间的政府拥有非常强烈的合作意愿。要推动武汉城市圈中政府之间的合理性协调，需要加强以区域间共同利益为主要导向的政府合作意识，突破行政间的界限，在区域内构建起统一完善的劳动力转移、教育、就业、人才引进等政策体系。

3.2　形成以基本公共服务均等化为导向的财政支出结构

进一步优化财政支出的结构，加大在公共服务领域内的财政投入。财政投入主要从以下几点重点去做：（1）加大对薄弱事业的投入，全力支持公共卫生、义务教育、社会保障、基本医疗、环境保护等社会公共事业的发展；（2）加大农村的基本公共服务投入，扩大农村的公共财政投入，进一步缩小城乡间财政投入差距；（3）加大对欠发达地区的公共服务财政投入，加大中央财政对于中小型城市的扶持力度，实现协调性发展，减缓区域公共服务投入非均衡现象。

3.3　完善地方税体系

应给予地方政府一定程度的税收立法权，有助于加强税收法律的适应性，也有利于地方政府根据自己的实际情况充分挖掘出税收潜力。在各级地方政府之间合理确定税种。将营业税和城市维护建设税划归市级，能够充分确保市级政府财政在收入上的稳定，并有助于对全省经济的宏观调控。

3.4　完善转移支付制度

提升财力性转移支付比例以及均等化的功效。进一步加强对于乡镇地区、落后地区以及欠发达区域等的转移支付力度，全面推动武汉城市圈的均衡发展，切实加强这些区域内提供基本公共服务的能力。

完善市级以下的转移支付制度。市级财政对转移支付资金进行分配时，要做到辖区内的公正和公平，把解决县级的财政困难当做是稳定基层政权以及财政体制规范的战略性任务，争取在很短的时间内帮助县级走出财政困境，进一步减小城乡间由于财力差距而产生出的基本公共服务供给的不均衡。

3.5　加强基层财政保障能力

积极推动市直接管理县的财政体制改革。市级财政在一般性的转移支付、专项转移支付、体制补助、资金调度、财政结算等多个方面尽可能地核算到县，减少财政管理的层次，提升行政效率以及资金使用的效益。

积极推动乡镇财政体制的改革试点，进一步规范并调整县和乡之间的财政关系。对于一些经济欠发达、在财政收入规模上较小的乡镇，试运行由县财政统一管理乡镇财政收支的手段和方法。

参考文献

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浅谈基本公共服务城乡均等化 篇12

政府配置和市场配置都是资源配置的基本方式, 但是市场在配置私人产品方面是有效率的, 在配置公共物品方面难免失灵, 而政府在提供公共产品或公共服务方面却富有效率, 所以政府是公共物品或公共服务的主要提供者。公共物品和公共服务是政府通过分配资源实现公平的重要途径。

(一) 基本公共服务内涵界定

基本公共服务是公共服务的一类, 具备公共服务的所有特征, 以满足公共需求为目标, 通过公共财政提供, 社会成员的消费机会平等。但是目前如何界定基本公共服务的范围还是没有一个统一的参照标准。笔者认为基本公共服务应该是与全体社会成员关联性高、影响作用强的服务, 如果缺少基本公共服务, 社会秩序就无法正常维持, 经济社会的发展就会停滞甚至倒退, 所以基本公共服务就是政府提供的与全体社会成员直接相关的能满足公共需求的服务, 基本公共服务以增加全体社会成员的福利为判断标准, 把增进全体社会成员福利的教育、卫生、文化、就业、再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安认定为基本公共服务的范围。

(二) 对“均等化”的理解

“均等”是指一种状态, “均等化”是一个结果, 需要通过一定的过程最终达到均等的结果。包含以下几个方面:

1.机会均等和结果均等。

城乡基本公共服务均等化的实现可以从机会均等和结果均等两个方面来衡量均等化的程度。首先, 要确保农村农民享有基本公共服务的权利, 实现机会均等。其次, 在机会均等基础上通过加大农村基本公共服务供给力度和质量, 实现结果的均等。

2.质量均等。

公民享有基本公共服务质量均等, 不管是居住在城市的居民还是居住在农村的农民都应该享有质量均等的公共服务, 这是作为公民的权利。但是质量均等不是绝对的平等, 城乡基本公共服务绝对的均等是不现实, 也是不可能达到的, 质量均等也是在城乡基本公共服务差异基础上的相对均等。

3.实现社会公平、公正、平等。

基本公共服务均等化符合民主社会追求的基本价值取向, 基本公共服务均等化是和谐社会建设的重要内容, 城乡基本公共服务均等化是实现社会公平、公正、平等的重要制度保障。

综上, 基本公共服务均等化是指建立在一定社会共识基础上, 根据一国经济社会发展阶段和总体水平, 为维护国家经济社会的稳定, 保护个人基本生存权和发展权, 为实现人的全面发展需要, 政府及其公共财政为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品和服务, 目的是要逐步缩小城乡之间、不同区域之间、不同群体之间的基本公共服务差距, 促进社会公平。基本公共服务均等化的发展水平是衡量一个国家或地区发展水平和政府效能的重要尺度。

二、目前我国基本公共服务的现状

进入转型期以来, 我国政府更加重视经济社会的全面协调可持续发展, 不断加大基本公共服务方面的投入力度, 在推动基本公共服务均等化方面取得了明显成效。全国免费义务教育全面实施, 国民基础教育体系日趋完备。基本社会保障制度不断完善, 医疗、就业、养老等基本保险覆盖面不断扩大, 城乡居民最低生活保障体系全面构建, 公共就业服务和保障性住房供给力度不断增强, 基本医疗保障制度实现了全面覆盖。但是, 目前我国基本公共服务体系建立在户籍制度的基础上, 城市经济发展水平较高, 基本公共服务体系基本完善, 完全覆盖城市居民;农村经济发展落后, 基层政府财政匮乏, 公共服务水平低、质量差、覆盖面小。城乡基本公共服务供给存在巨大差距, 且在区域间、城乡间和各群体间的差距仍在扩大。

(一) 基本公共服务的区域非均等化

基本公共服务的区域非均等主要表现在东部和西部、沿海和内地间的非均等化, 存在着较大的差距。我国中西部地区基本公共服务各方面水平都明显低于东部地区和全国总体水平。这种差距的根源在于区域间的经济社会发展水平的过大差距, 使得区域间的财政收支能力差距过大, 从而导致区域间的基本公共服务的供给能力差距过大, 而这种基本公共服务的过大差距, 又反过来造成各区域间经济社会发展水平差距的扩大。

(二) 基本公共服务的城乡非均等化

长期存在的城乡二元分割体制使我国的城乡差距不断扩大, 不仅包括经济社会发展水平如居民收入等方面, 更包括政府所提供的基本公共服务。当前我国农村的基本公共服务与城市有较大的差距, 官方数据显示, 当前我国城乡居民收入差距比例为3.33∶1, 将教育、医疗、社会保障和住房等因素加进去, 城乡实际收入差距达到5.6∶1, 基本公共服务因素对城乡收入差距中的影响在30%～40%。

(三) 基本公共服务供给贫富差距突出

当前我国很多地区依然有相当多的低收入者难以享受到基本公共服务, 最突出的表现是“上学难”、“看病难”和“住房难”等社会热点问题。近年来, 城镇家庭中收入最高的10%的家庭人均可支配收入是收入最低的10%的家庭的9.2倍, 根据最新公布的数据显示, 我国居民收入的基尼系数已经超过了0.4的国际警戒线, 也超过了发达国家的水平。由于公众个人承担基本公共服务的费用快速上涨, 已远远超过贫困家庭可支配收入的增长速度, 这也是导致贫富差距不断扩大的重要原因。

三、我国基本公共服务非均等化的原因分析

我国公共服务非均等化局面的形成受历史文化、地理环境、财政制度、政治制度等多重因素的影响。主要原因有:

(一) 长期的城乡二元格局

我国长期以来一直实行的是城乡分离的二元格局, 教育、医疗及社会保障等基本公共服务也实行城乡二元化, 国家在基本公共服务的投入方面也是重城轻乡、重工轻农, 这不仅造成城乡之间基本公共服务的资源配置、服务与产品的供给水平存在较大的差距, 也导致城乡居民的民生权益及享有公共服务权益严重失衡。城乡居民的收入水平在改革开放后有了大幅度提高, 但是差距依然很大, 而这必然影响财政收入, 使得城镇和乡村的基本公共服务水平出现较大差距。

(二) 政府职能不清晰

长期以来, 我国各级政府之间的权责划分不清。现阶段基本公共服务的职能如义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等主要由基层财政来承担, 但是各级基层政府的主要收入来源是共享税, 其可支配的收入非常有限, 而转移支付又不到位。地方政府的财权和事权不匹配, 出现了财权上移、事权下放的现象, 即在财政收入的分配上, 中央占有较大比重, 地方政府所占比重相对较小, 但是在财政支出上, 尤其是那些和民生密切相关领域的支出, 地方政府要承担较大的责任。财权与事权的不相匹配是基层政府财政困难的根本原因, 也是影响基层政府提供基本公共服务的关键因素。

(三) 公共财政投入不足

长期以来, 政府在经济活动中的直接参与以及政绩考核中对经济发展指标的过度关注导致了政府财政支出向经济发展项目的严重倾斜, 政府用于基本公共服务领域的支出保持在比较低的水平。我国的政府职能转变之后, 尚未实现由“以经济建设为中心”向“以公共服务为中心”的转变, 政府的“缺位”与“越位”状况并存, 突出表现在:政府过分重视经济增长, 但用于公共服务方面的投入严重不足。整体财政政策是“重”经济建设“轻”基本公共服务, 使得我国基本公共服务的财政支出体制尚未真正建立, 未能形成基本公共服务可持续发展的财政支持体系。

(四) 财政转移支付制度不完善

我国政府提供基本公共服务主要通过财政转移支付来实现, 现行财政转移支付在制度上还存在着一些问题:一是转移支付形式过多, 相互之间缺乏统一协调机制。二是税收返还和体制性补助等制度不利于实现基本公共服务均等化。三是专项转移支付规模过大过杂, 且存在运行不规范不透明的问题。四是一般性转移支付规模太小, 制度设计也存在缺陷。

(五) 区域发展不平衡

全国各个区域之间发展很不平衡, 既有繁华富庶的珠三角、长三角、环渤海地区以及其他东部沿海省份, 也有欠发达的中西部地区以及部分落后省份。地方政府之间的财政收入差距很大。如2008年广东省财政收入最多为6620亿元, 最少的西藏自治区地方财政收入为49.76亿元。其次是青海省为143.14亿元, 广东省的财政收入是西藏的133倍, 是青海省的46倍。这种区域经济发展差距直接影响了各地政府的财政收支能力, 财政收支能力的差距势必使政府财政提供的基本公共服务也出现较大差距。落后地区尤其是中西部地区经济基础薄弱, 发展缓慢, 财政收入水平低, 必然会在基本公共服务上资金投入不足。尽管有中央的财政转移支付, 但是基本公共服务的供给主要还是依靠各自的公共财政实力, 公共财政收入低下导致基本公共服务水平低。

四、推进城乡基本公共服务均等化的政策建议

(一) 提高政府公共服务能力和水平

为全体社会成员提供基本的、必要的公共服务保障是任何一个政府义不容辞的责任。农村公共服务是各级政府共同承担的责任, 政府要以解决城乡基本公共服务体制中现存的问题作为突破口, 以实现基本公共服务均等化为目标, 以政府自觉为源动力, 进一步强化公共服务职责的自觉性, 增强公共服务能力。不断健全对政府官员的考核机制, 可以考虑把公共服务的提供数量、质量等加入到考核机制中去, 以此推进“管理型”政府向“公共服务型”政府转变。

(二) 创新财政投入方式

在财政投入方面, 除了要加大投入力度外, 还需创新财政投入方式, 积极探索通过“购买服务”等方式, 将财政投入由“养人办事”向“办事养人”转变。要采取规范化的财政贴息、适当补助、财政融资等手段, 以地方财政为信用主体, 积极争取国有银行信贷投入, 采取“财政融资、统借统还、专户管理、融投分离、财银合作、互信共赢”的运作模式进行财政融资, 多渠道带动和积聚社会资本, 投入城镇基础设施建设。要积极发挥财政资金乘数效应, 引导和带动外来资本、金融资本、民间资本参与县级产业结构调整、公共服务建设项目。

(三) 优化地方财政支出结构

财政部门要正确认识和妥善处理基本公共服务均等化中的结构布局, 在财力的安排和使用上, 要坚持以人为本, 统筹兼顾, 科学城乡规划, 重点支持教育事业、公共卫生、城乡社会保障等方面的发展, 着力解决人民群众面临的突出困难和问题。

(四) 完善基本公共服务决策参与机制

公共服务是通过公共政策来实现的, 公共政策应该具有其自身的价值观。政府对基本公共服务设施的建设、公共政策的选择制定等都必须进行科学的论证、民主的参与和长远的统筹。因此, 必须完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制, 健全决策规则和程序, 让公民的利益诉求得到充分及时的表达, 以使基本公共服务项目更加科学, 更加有生命力。

(五) 改变城乡二元公共服务结构

我国目前的城乡二元分治违反了公平、公正的原则, 并由此引发和激化了许多社会矛盾。户籍制度是制约我国二元经济结构转化的一大障碍, 取消户籍制度是彻底消除城乡二元结构的落脚点。因此, 必须改变城乡二元公共服务结构, 改变国家在基本公共服务的投入方面重城轻乡、重工轻农的政策导向, 建立城乡统一的公共服务制度。

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