政策问题构建

政策问题构建（精选9篇）

政策问题构建 篇1

政策问题是获得公共权力主体认知、认同并加以解决的社会公共问题。政策问题构建是政策分析的第一步, 也是最为关键的一步。正如学者邓恩所言:“通过恰当的疑问, 有些看起来无法解决的问题能够重新构建, 以至会凸现问题的解决方案”。西方国家, 土地产权关系清晰、国家社会保障制度相对完善, 土地上并不附着社会保障功能。如此, 土地征用和买卖就成为一个常规市场化过程, 市场化的征地补偿与国家层面的社会保障间不发生关联。因而, 被征地农民养老保障并没有遭遇重大危机, 也不存在被征地农民养老保障政策问题。然而, 在我国城市化进程中, 与土地非农化越来越快、被征地农民群体日益壮大相伴随的是低水平、不公正的征地补偿和起步晚、发展缓的国家社会保障建设, 被征地农民养老保障问题日益成为社会关注、学界探讨的焦点。既有研究多从宏观理论层面或微观技术层面提出了对多种问题解决的对策, 但缺乏学理层面的政策问题构建分析, 也就无法有效回答“被征地农民养老保障政策问题是什么?”而这正是开展被征地农民养老保障政策研究的逻辑起点。本文拟对该问题做出积极回应。

一、分析框架

政策分析中, 政策问题构建优于问题解决。构建政策问题有4个相互衔接的步骤 (图1所示) :问题搜索、问题界定、问题详述和问题感知。整个过程有一个前提条件, 即认识或“感知”到问题情势的存在;从问题情势出发, 分析人员开始搜索问题, 其目的不是要发现单个问题, 而是要找出多个利益相关人形形色色的问题。事实上, 这是一个元问题, 而问题搜索的中心任务就是对“元问题”进行界定;在从元问题向实质问题转化的过程, 目的是要从最基本或最一般的方面确定问题的性质 (经济问题、政治问题或社会学意义上的问题等) , 进而采用相关条件去处理;一旦界定了实质问题, 就可以更进一步确立更详细、更具体的规范问题, 从实质问题到规范问题这个过程称为问题详述, 旨在界定问题本身的性质。[1]

二、转型时期被征地农民养老保障政策问题构建

本部分将遵循构建政策问题4步骤, 就转型时期我国被征地农民养老保障政策问题构建分析如下:

1. 被征地农民养老保障政策问题感知

政策分析源于对问题情势的感知。所谓问题情势是指一种情况或一组外部条件。它一旦被体验到, 就会使人产生不满、不适并感到一定有什么问题发生。[2]我国被征地农民养老保障问题情势是在我国市场化转型特定社会情境下发生并被感知的。自1949年城市化进程以来, 我国政府长期采取了补偿权与社会保障权融为一体的补偿安置办法。计划经济体制下, 该办法虽在法理上存在问题, 实践中却并没有实质性损害被征地农民切身利益———当国家为各种建设征收农民土地时, 被征地农民或可继续耕种重新分配的土地获取养老保障, 或可被安排从事非农业生产并相应获取城镇社会养老保障。因此, 计划经济时期并不存在被征地农民养老保障政策问题。

20世纪90年代末, 在市场化转型特定社会情境下, 政府奉行计划经济补偿、市场经济安置的基本思路:政府在为被征地农民提供劳动就业机会及相应养老保障方面的责任在改革的口号下逐渐被弱化;与此同时, 被征地农民既无法获得类似于计划经济体制下的妥善的安置, 又无法获得市场化征地补偿费用。[3]被征地农民只能通过自我积累与市场竞争来实现养老需求, 既不利于被征地农民群体养老保障利益的实现, 也不利于社会稳定大局。新世纪初, 在没有实现市场化补偿前提下, 政府提出用征地补偿所得的大部分资金进入被征地农民社会养老保险制度个人缴费, 以解决被征地农民养老后顾之忧, 即通常所说的“土地换保障”。该模式中因政府责任未得到充分体现, 被征地农民产生大量不满情绪并直接导致其参与积极性不足。因而, 被征地农民养老保障问题成为政策问题、出现问题情势并为相关主体所感知。

2. 被征地农民养老保障政策问题搜索

政策问题搜索, 旨在确定元问题。其中, 利益相关者分析是进行政策问题搜索的有利工具。被征地农民养老保障政策的利益相关者主要包括:政府 (主要是地方政府) 、村集体以及被征地农民三方面。被征地农民养老保障政策元问题可以概括为养老风险预防与控制问题。

(1) 政府。政府既是社会公共利益的代表, 同时又是一个独立的利益集体。前者角色决定了其承担着确保所有社会成员平等享有社会保障权, 帮助被征地农民群体有效规避土地征收可能出现的养老风险等社会责任;后者角色决定了其行为不可避免会存在一定程度的自利倾向, 可能不利于其社会责任的实现。实践中, “土地换保障”实质是有政府参与的强制性自我保障和自我养老储蓄。由此, 政府作为社会公共利益代表并没有积极开展有效的养老风险预防与控制行为, 而是更多体现出作为一个独立的利益主体的自利性价值取向和利益选择。

(2) 村集体。我国农村特殊土地产权制度下, 土地归集体所有。因此, 国家征用土地必须给予村集体补偿费。“土地换保障”实践中, 村集体一般分享到30%~20%的土地补偿费, 除用于发展再生产外, 原本就包含了被征地农民社会保障费用, 理应抽取部分用于被征地农民养老保障费用筹集, 以有效防控被征地农民因失去土地可能面临的养老风险。然而, 实践中, 部分集体出于“自利性”行为也多压低或逃避被征地农民的社会保障费用而将其资金挪作它用, 进而导致被征地农民社会保障利益受损。[4]

(3) 被征地农民。作为理性社会个体, 被征地农民也有自己的养老风险预防意识和养老保障利益主张。征地后, 家庭经济来源、消费方式、生活压力等多因素加剧了转型期中国农村社会养老道德风险, 使得基于社会道德基础 (主要是“孝”道) 的家庭养老责任面临挑战, 并直接导致了老人在家庭中的边缘化。此时, 被征地农民理性地寄希望于在依靠个体储蓄预防养老风险的同时, 国家正式组织能够通过正式制度给予积极、合理的保障, 共同应对预期养老风险, 维护自身的养老保障权益。

3. 被征地农民养老保障政策问题界定

政策问题界定旨在实现从元问题向实质问题的转化。转型时期被征地农民养老保障实质问题是养老风险分配问题。

作为政府征地行为的被动承受方, 被征地农民养老风险就个体来说是个人风险, 就该群体来说则应包含在社会风险中。可以说, 被征地农民养老风险兼具个体性和社会性, 并且社会性是其主要属性。一方面, 被征地农民个体要通过自身努力, 为有效规避因土地征收产生的养老风险承担应有的个体责任;另一方面, 政府代表公共利益, 在城市化发展中, 既要扩大投资与再生产、发展城市经济, 又要合理运用公共权力, 通过资源合理配置承担主要的被征地农民养老风险预防、转移和补偿责任;对于村集体而言, 同样要恰当处理集体经济发展建设与被征地农民养老风险预防、控制二者之间平衡关系。因此, 本质而言, 被征地农民养老保障问题是我国城市化进程中, 政府、集体、个人如何在均衡经济利益与社会利益的基础上实现合理的养老风险分配, 以保障被征地农民养老保障利益的公平和效率。

4. 转型时期被征地农民养老保障政策问题详述

问题详述旨在实现从实质问题向具体、规范问题的转化。我国被征地农民养老保障政策问题可以详述为:如何在综合政府、集体与个人三方利益基础上, 对因土地征收产生的被征地农民养老风险在政府、集体与个人等相关主体之间进行公平、合理地责任分配, 并进一步确定政府、集体与个人养老责任范围, 从而明确由哪些主体以何种方式为被征地农民提供何种水平的养老保障。

首先, 被征地农民养老风险责任分配要综合政府、集体与个人三方利益。有效综合三方利益就是要实现利益主体之间以及经济发展利益与社会利益之间的合理均衡。忽视政策利益相关者任何方利益或者倚重社会利益或经济利益中任何一方, 都有损于社会效率, 且不利于被征地农民养老保障利益的实现。其次, 明确被征地农民养老保障责任主体、责任范围。现阶段, 在被征地农民养老保障政策问题上, 明确责任主体、厘清责任范围, 可以为被征地农民养老保障责任承担提供理论依据也使得责任落实有据可查, 从而有利于有效预防相关主体逃避或者减轻被征地农民养老保障责任。再次, 明确被征地农民养老保障实现水平。目前, 各地推行的被征地农民养老保障水平参差不齐, 大体分为低于农村低保线或者等于农村低保线、城镇企业退休人员养老金低于城镇企业退休人员养老金适当下调略高于城镇最低生活保障金、城镇最低生活保障金、低于城镇最低生活保障金等。由此, 缺乏有关被征地农民养老保障责任定位基础上的养老保障水平定位, 不利于被征地农民养老保障利益的有效实现。

三、被征地农民养老保障政策问题解决思路

在明确被征地农民养老保障政策问题的基础上, 笔者就如何促进被征地农民养老保障政策问题的有效解决提出建议如下:

1. 坚持公平、共享的政策价值取向

被征地农民养老保障政策设计过程中, 必须坚持公平、共享的价值取向, 矫正以往认识误区:一是维护经济发展不等于只服从于经济增长。经济增长即单纯经济总量扩张, 必须让位于经济发展, 后者不仅涵括了经济质量的提高, 全体居民生活质量和福利增进也是其核心内容;二是强调个人责任不等于政府可推脱自己的责任。对具有集体主义传统的中国而言, 政府直接、主导被征地农民养老保障的角色必须坚持不变。既有舆论宣传与理论导向存在着夸大个人责任损害国民信心等观念上的偏差以至影响决策;三是城市化过程中的社会利益分配不是“各谋其利”而是“利益共享”。应当通过合理的政策导向, 让全体社会成员共享经济社会发展的成果, 促进社会公平和推动被征地农民的城市融合;四是被征地农民养老保障对经济发展的负面影响不应当被夸大。应该认识到社会保障不是影响经济衰退的原因, 其对经济发展的促进作用却应当得到认可。

2. 有效构建政府———个人———集体养老责任共担结构

从被征地农民养老保障责任主体定位来看, 只有将不完全的政府责任、不完全的个人责任和不完全的集体责任合理有效地组合起来, 形成合理的政府———个人———集体责任共担结构, 才能有效实现被征地农民养老保障领域总体福利增进。其中, 政府责任范围应定位于基础性地位———提供养老保障的基础政策设计、基础资金供给以及政策运行监督等, 其实现的功能和目标是公平;个人养老责任范围应定位于养老保障的个体缴费义务。旨在通过强化个人养老激励, 实现养老资源在个人层面的筹集与管理, 并满足不同个体对养老的个性化需求, 其实现的功能和目标是效率;集体养老责任范围应定位于在承认被征地农民农业生产劳动贡献基础上, 合理分担适当规模的个人养老缴费责任, 其实现的功能和目标是合理性。

3. 合理定位被征地农民养老保障水平

被征地农民养老保障水平的合理定位应该是纳入城镇社会保障体系。该体系内部应该是一个合理组合的“梯度结构”:首先, 由政府提供城市低保水平的基本生活保障金, 用以维持部分被征地农民群体缺乏基本生存资料时的基本救助。其实际资金来源并非地方政府财政年度社会救助预算资金, 而是源于土地征用、出让、拍卖中的溢价部分。这样方可构成被征地农民养老保障政策最低水平目标。其次, 伴随着城乡一体化的养老保险体系的逐步建立和完善, 政府也可以通过适当的财政补贴吸引部分被征地农民群体参与城镇居民养老保险, 既能在一定程度上基本保障城镇居民生活, 同时也有利于与城镇职工养老保险的有效衔接。最后, 在承认历史因素、由政府补足“社会保险制度的历史缴费”的基础上, 主要通过较高水平的个人缴费, 履行养老保障个体缴费责任, 鼓励被征地农民参与城镇职工养老保险, 实现个性化的、高于基本老年生活的养老需求, 这构成被征地农民养老保障政策的高水平目标。

四、结语

养老保障涉及被征地农民切身利益和以人为核心的新型城镇化发展大计, 关系社会和谐稳定, 意义重大、影响深远。在明确被征地农民政策问题基础上, 必须按照十八大报告提出的“改革征地制度, 提高农民土地收益分配”的总体构架。在坚持公平、共享的政策价值取向前提下, 有效构建和落实政府———个人———集体养老责任共担结构, 以城乡社会保障发展一体化为最终目标, 重新合理确定被征地农民养老保障水平, 不断完善被征地农民养老保障政策, 实现“人的无差别发展”, 稳妥助推城镇化建设发展。

参考文献

[1][2] (美) 威廉·N·邓恩.公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社, 2002.

[3]邹爱华.被征地农民的补偿权与社会保障权[J].政法论坛, 2009, (03) .

[4]张学浪, 戎向东.城市化进程中失地农民权益流失问题[J].华南农业大学学报 (社会科学版) , 2010, (03) .

[5]郑功成.社会保障制度改革必须确立公平的价值取向[J].社会工作, 2005, (06) .

政策问题构建 篇2

3.1信息安全政策是维护信息环境趋向和谐和正常运转的基础

信息安全政策是解决信息安全问题的最直接环节,信息安全政策制定的正确与否决定着信息安全政策目标能够实现与否和信息安全政策实施的程度及范围,信息安全政策的实施是完善、维护现有信息安全政策,制订新的信息安全政策的基础,通过信息安全政策的有效实施和完善健全,信息在信息流通的各个环节的正确性、安全性、完整性、冗余性得以保障,从而使信息环境更加美好和谐的运转。

3.2信息安全政策是政策主体站在公共立场上维护信息不受侵害的重要工具

城市物流政策体系构建研究 篇3

一、城市物流的市场和行业规范化管理政策

1. 市场法规体系

(1) 市场准入机制, 明确物流企业的注册资金、经营项目、人员要求等;

(2) 物流市场监管政策, 坚决排除强买强卖、哄抬物价等不正当的竞争行为;

(3) 市场退出机制, 对不遵守物流市场规则的物流企业应取消资质。

2. 行业规范化管理

包括:物流企业对客户反应速度和配送速度标准;在物流运作过程中货损、丢失等赔偿标准等。

3. 物流环境政策

可以从两个角度来设计, 一是从管制的角度进行设计, 包括税收、罚款等;二是从促进或支持的角度进行设计, 如奖励政策等。

二、培育支持城市物流业发展的产业政策

1. 促进市场拓展的产业政策

(1) 实施重点扶持培育政策, 实现物流资源优化重组;

(2) 鼓励商贸企业依托社会配送中心进行集体采购、订货、配送;

(3) 扶持区域性行业物流枢纽的建立。

2. 构筑物流服务圈的产业政策

(1) 完善交通运输系统增强城市的物流服务圈辐射能力;

(2) 以物流园区为支撑, 大力发展区域物流;

(3) 积极引导和扶持专业运输企业。

3. 引进大型物流企业的产业政策

(1) 鼓励本地物流企业与国外企业结盟;

(2) 加强对大型国际物流企业的吸引力, 为其落户创造有利条件。

三、城市物流管理协调机制

1. 政府管理机制

成立市物流管理委员会, 统筹协调物流发展的重大问题, 改变多头分散管理的局面, 形成上下联动的物流工作推进机制。

2. 物流行业协会的构建

成立市物流协会, 并出台政策切实将有关属于行业管理及服务的政府职能转移给协会, 对行业协会提供运营建设经费。

四、城市物流的基础设施和信息平台建设保障政策

1. 基础设施平台建设的保障政策

(1) 物流园区政策。对于新建物流园区, 政府实行一些优惠的用地政策;对于进驻园区的物流企业, 在配套设施费、通行费等方面给予一定的减免等。

(2) 关于货物通道建设政策。对现有国道、省道进行技术改造;对危险品货运资格及专用货运路线的选择作出相关立法或管理措施, 等等;

(3) 港口、机场、铁路等物流节点建设时, 在土地、税收等方面给予支持。

2. 物流信息平台建设的保障政策

(1) 加强城市物流公用信息平台的组织协调和统一规划工作;

(2) 鼓励各物流节点采用先进的接入技术;

(3) 在全市形成相关的信息技术规范和标准。

五、政府对物流企业的扶持优惠政策

1. 企业培育政策

(1) 集中精力重点扶持培育几个龙头企业;

(2) 促进传统物流业向第三方物流转型;

(3) 鼓励发展物流联盟。

2. 物流企业发展优惠政策

(1) 土地使用政策。物流建设项目用地出让年限可在法定最高年限范围内按需设定, 出让金按设定的出让年限计收;

(2) 融资优惠政策。对物流企业的贷款担保政策和给予物流企业政府贷款贴息政策等;

(3) 税收优惠政策。对物流企业实行低税率政策, 切实解决物流产业的重复征税问题。

3. 物流国际化政策

(1) 保护进人我国市场的国际物流企业的合法权益;

(2) 鼓励国内物流资本与国际物流资本的合作;

(3) 鼓励各地区积极开展跨国性区域物流合作。

六、城市物流的人才培养和保障政策

1. 鼓励各高等院校开办、设置相关的专业和课程, 建立多层次的物流专业研究生、本科生和职业教育。

2. 全面开展物流在职教育, 推行物流从业人员的职业资格认证制度。

3. 对现代物流的人才引进制定特殊的优惠政策。

七、结语

中小企业财政政策体系构建初探 篇4

国家公共财政在扶持中小企业发展方面陆续出台了一些政策，理论界也有一些探索，但尚不规范。目前我国公共财政的目光更多地聚焦于大型企业，对中小企业发展的支持力度仍不够。本文试图对中小企业财政政策体系的构建进行一些探索。

一、发展中小企业的战略意义

无论是发达国家，还是发展中国家和地区，中小企业在国民经济中都发挥着不可或缺的作用。大企业规模大，是国民经济的命脉，其地位举足轻重；中小企业虽然规模小，产量较低，但量大面广，经营灵活，在国民经济中是一支重要而又活跃的力量，在经济发展中起着不可替代的作用。目前，全国注册登记的中小企业占全部登记企业的90以上，流通领域中小企业占全国零售网点的90以上。全国食品、造纸、印刷行业产值的70，服装、皮草、文体用品、塑料和金属制品行业产值的80，木材和家具行业产值的90以上，都是由中小企业创造的。同时，据统计，中小企业就业人数占工业企业就业人数的73.发展中小企业在我国经济和社会发展中具有重要战略意义，主要表现在以下几个方面。

（一）是国民经济持续增长的重要力量

在新古典经济学中，完全竞争市场是最有效率的市场形态，而完全竞争的条件之一是市场存在众多的企业。为数众多的中小企业参与市场竞争，能提高市场效率，促进经济增长。从我国情况看，正是中小企业的长足发展才保证了国民经济整体素质的不断提高，1979—2002年，我国国民经济保持了9.5的增长速度，而以中小企业为主的非国有经济增长速度达到30以上。

（二）是促进市场繁荣的积极因素

中小企业利用其经营方式灵活、组组成本低廉、转移进退便捷等优势，更快地接受市场信息、调整方向，根据市场需求的变化进行生产，满足消费者追求个性化、潮流化的要求，适应瞬息万变的市场态势，显示出强大的生命力和适应能力，是市场经济最重要的基础和最活跃的主体。中小企业的存在，使市场主体更趋多元化，使市场自身资源配置的功能得到充分发挥，有效阻滞了垄断机制的形成，促进和构建了一个多元竞争、充满活力的市场经济环境。

（三）是维护社会稳定的重要保证

在市场经济中，中小企业在创造就业机会方面的作用日益凸现。随着工业化的发展，大企业趋向于以资本代替劳动，而中小企业成为新增劳动力的主要吸纳者。据劳动和社会保障部2002年底对全国66个城市劳动力就业状况调查显示，目前国有企业下岗失业人员中65.2在个体、私营企业中实现了再就业。此外，以中小企业为主体的乡镇企业是农民增加收入的主渠道，提供给农民的工资收入由1996年的4380亿元增加到2002年的8200亿元。乡镇企业的发展也为农村富余劳动力的转移提供了渠道。截至2002年末，乡镇企业从业人员达到1.33亿人，占全国农村劳动力的26.8，大大缓解了人多地少的矛盾。由此可见，我国中小企业以其特有的灵活性，对维护社会稳定发挥了重要作用。

（四）是社会创新的主要载体

中小企业的技术创新不仅在数量上占有相当高的份额，而且创新的水平与层次并不亚于大企业，它们创造了许多当代最重要的工业创新成果。在国家创新体系中，中小企业所处的地位和所起的作用与大企业不同，它们的技术创新活动有其自身的基本特点。中小企业技术创新活动具有多样性和广泛性特点。

在知识经济时代，许多高科技企业都是从创办时的小企业逐步发展壮大的。联想集团1994年初创办时，只有11名员工和20万元创业资本，到目前已发展成为有20余家国内分公司和子公司，有27个海外分支机构具有较强竞争力的高科技企业集团。目前高科技中小企业在电子通信设备制造业、电子计算机制造业和医药生物制品行业都起着重要作用。

二、现行中小企业公共财政政策存在的主要问题

目前的财政政策在推动我国中小企业发展过程中起到了重要的支持作用，但与《中小企业促进法》以及国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》提出的要求相比，还存在着一定的差距。具体表现在以下三方面。

（一）资金规模小且分散，缺乏统一的政策协调

目前，我国中央财政支持中小企业发展的资金政策主要包括：科技型中小企业技术创新基金、中小企业发展专项基金、中小企业国际市场开拓资金、中小企业服务体系专项补助资金和农业成果转化资金。这些资金总规模，每年不足20亿元，加上其他共享的政策资金，不足百亿元。因而难以适应中小企业发展的实际需要。加之，政府对各种中小企业资金进行多头管理，难以将财政性资金集中起来，进行组合安排，配套使用，导致财政性资金支持中小企业的整体效果不明显，降低了财政政策对中小企业发

展支持的影响力度。

（二）税收优惠政策实际效果不明显

现行关于中小企业的税收优惠局限于免征或减征两种措施，没有采纳国际通行的加速折旧、投资抵减、延期纳税等优惠措施。部分政策制定得比较粗糙，缺乏全面考虑，容易形成对中小企业的歧视。比如，在企业所得税方面，现行所得税的名义税率33，根据优惠政策，中小企业的实际税率为18、27.但与大型国有企业和外资企业相比，中小企业税前准予扣除的项目有限，并且由于中小企业利润小，因此实际税率仍然过高。

（三）财政资金的引导作用不突出

在很长一段时间，政府在资金、税收、市场开发、人才、技术、信息等方面一直给予国有大中型企业特殊的扶持，造成了中小企业市场竞争环境的不确定和竞争条件的不平等。据对辽宁500户中小企业调查，能从银行得到贷款的中小企业仅占21.7，且大多为国有中小企业。结果，中小企业向社会提供了效益，却难以获得必要的资金支持，融资供方市场不能使他们得到相应的回报。中小企业解决资金供给的办法只能依靠自身内部利润积累，或者将大量资源用于融资市场，其融资成本相应升高。由于国家积极鼓励引进外资，因此实际上中国的外资企业享有许多“超国民待遇”，国家及地方政府为外资企业提供“特事特办”，减、免税，亏损弥补等等优惠待遇。而国内中小企业既没有国家扶持，又没有优惠待遇，只能“在夹缝中生存”。

此外，中小企业直接融资渠道不畅。由于进入资本市场的条件限制，我国中小企业基本无法进行直接融资。如我国深沪交易所要求上市公司注册资本在5000万元以上，这使处于成长期、效益好但规模较小的企业难以进入证券市场。同时债券市场上，受到“规模控制、集中管理、分级审批”的约束，中小企业也很难以发行债券方式筹集资金，直接融资渠道基本没有。

三、完善中小企业财政扶持政策体系的建议

建立完善的中小企业财政扶持政策体系，是建设公共财政体制的基本要求。鉴于我国中小企业财政政策现状，笔者提出以下六个方面的建议。

（一）统筹和整合现有政策资金。各级政府要尽快设立中小企业发展基金，加大资金注入量。目前中小企业财政扶持资金存在多头管理、责任不清等问题，需要对资金进行整合，切实提高有限资金的使用效益。按照《中小企业促进法》，中小企业发展基金的资金来源分为四个部分，包括中央财政预算安排的专项资金、基金收益、捐赠和其他资金，需要尽快建立。

（二）完善中小企业税收优惠政策。建立针对中小企业的税收优惠政策，在增值税、所得税及其他有关税收政策的税率设计方面对中小企业进行优惠，对新开办的中小企业也应给予一定的优惠政策，鼓励其创办企业。加强对中小企业的税收服务，加大税收宣传和纳税辅导，及时为中小企业办理纳税登记、发票购买等事宜提供服务。

（三）清理对中小企业的不合理收费。采取有力措施坚决制止公共部门利用职权侵害中小企业利益。对企业不合理收费严重影响到中小企业的发展，特别是在经济不发达地区，财政增收和政府运转的压力很大，还有部门利益的原因，对企业不合理收费还不同程度地存在，必须加大清理力度，在降低收费标准、取消不合理收费项目的基础上，建立对中小企业收费准入制度和惩罚制度。

（四）建立中小企业政府采购制度。在避免政府采购行为对中小企业产生歧视的前提下，将政府采购订单量的一定比例划给中小企业。在商品和服务质量无明显差别的条件下，可适度优先采购中小企业的产品和服务。帮助中小企业改进技术、改善管理，增强中小企业的市场竞争能力，增强中小企业的发展后劲。

（五）完善中小企业社会保障制度。在推进中小企业产权改革和债务重组的同时，尽快建立完善失业、医疗、养老等一系列社会保障制度，切实解决其后顾之忧。进一步拓宽社会保障资金等渠道，提高财政政策投入的增长比例，在条件成熟的时候可考虑适时开征社会保障税。

（六）建立健全中小企业社会化服务体系。一方面加快建立政府信息服务体系，包括中小企业数据库、信息网站等，向中小企业提供法律法规、发展规划、登记纳税、融资支持等“一站式”政府信息服务，同时为中小企业提供发表政策建议的平台，及时掌握中小企业发展中存在问题和反映的情况，并及时调整有关政策。

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展支持的影响力度。

（二）税收优惠政策实际效果不明显

现行关于中小企业的税收优惠局限于免征或减征两种措施，没有采纳国际通行的加速折旧、投资抵减、延期纳税等优惠措施。部分政策制定得比较粗糙，缺乏全面考虑，容易形成对中小企业的歧视。比如，在企业所得税方面，现行所得税的名义税率33，根据优惠政策，中小企业的实际税率为18、27.但与大型国有企业和外资企业相比，中小企业税前准予扣除的项目有限，并且由于中小企业利润小，因此实际税率仍然过高。

（三）财政资金的引导作用不突出

在很长一段时间，政府在资金、税收、市场开发、人才、技术、信息等方面一直给予国有大中型企业特殊的扶持，造成了中小企业市场竞争环境的不确定和竞争条件的不平等。据对辽宁500户中小企业调查，能从银行得到贷款的中小企业仅占21.7，且大多为国有中小企业。结果，中小企业向社会提供了效益，却难以获得必要的资金支持，融资供方市场不能使他们得到相应的回报。中小企业解决资金供给的办法只能依靠自身内部利润积累，或者将大量资源用于融资市场，其融资成本相应升高。由于国家积极鼓励引进外资，因此实际上中国的外资企业享有许多“超国民待遇”，国家及地方政府为外资企业提供“特事特办”，减、免税，亏损弥补等等优惠待遇。而国内中小企业既没有国家扶持，又没有优惠待遇，只能“在夹缝中生存”。

此外，中小企业直接融资渠道不畅。由于进入资本市场的条件限制，我国中小企业基本无法进行直接融资。如我国深沪交易所要求上市公司注册资本在5000万元以上，这使处于成长期、效益好但规模较小的企业难以进入证券市场。同时债券市场上，受到“规模控制、集中管理、分级审批”的约束，中小企业也很难以发行债券方式筹集资金，直接融资渠道基本没有。

三、完善中小企业财政扶持政策体系的建议

建立完善的中小企业财政扶持政策体系，是建设公共财政体制的基本要求。鉴于我国中小企业财政政策现状，笔者提出以下六个方面的建议。

（一）统筹和整合现有政策资金。各级政府要尽快设立中小企业发展基金，加大资金注入量。目前中小企业财政扶持资金存在多头管理、责任不清等问题，需要对资金进行整合，切实提高有限资金的使用效益。按照《中小企业促进法》，中小企业发展基金的资金来源分为四个部分，包括中央财政预算安排的专项资金、基金收益、捐赠和其他资金，需要尽快建立。

（二）完善中小企业税收优惠政策。建立针对中小企业的税收优惠政策，在增值税、所得税及其他有关税收政策的税率设计方面对中小企业进行优惠，对新开办的中小企业也应给予一定的优惠政策，鼓励其创办企业。加强对中小企业的税收服务，加大税收宣传和纳税辅导，及时为中小企业办理纳税登记、发票购买等事宜提供服务。

（三）清理对中小企业的不合理收费。采取有力措施坚决制止公共部门利用职权侵害中小企业利益。对企业不合理收费严重影响到中小企业的发展，特别是在经济不发达地区，财政增收和政府运转的压力很大，还有部门利益的原因，对企业不合理收费还不同程度地存在，必须加大清理力度，在降低收费标准、取消不合理收费项目的基础上，建立对中小企业收费准入制度和惩罚制度。

（四）建立中小企业政府采购制度。在避免政府采购行为对中小企业产生歧视的前提下，将政府采购订单量的一定比例划给中小企业。在商品和服务质量无明显差别的条件下，可适度优先采购中小企业的产品和服务。帮助中小企业改进技术、改善管理，增强中小企业的市场竞争能力，增强中小企业的发展后劲。

（五）完善中小企业社会保障制度。在推进中小企业产权改革和债务重组的同时，尽快建立完善失业、医疗、养老等一系列社会保障制度，切实解决其后顾之忧。进一步拓宽社会保障资金等渠道，提高财政政策投入的增长比例，在条件成熟的时候可考虑适时开征社会保障税。

（六）建立健全中小企业社会化服务体系。一方面加快建立政府信息服务体系，包括中小企业数据库、信息网站等，向中小企业提供法律法规、发展规划、登记纳税、融资支持等“一站式”政府信息服务，同时为中小企业提供发表政策建议的平台，及时掌握中小企业发展中存在问题和反映的情况，并及时调整有关政策。

政策问题构建 篇5

1 中国农业直接补贴政策体系现状

目前,我国实施的农业直接补贴政策主要有粮食直补政策、良种补贴政策、农机购置补贴政策、农资综合直补政策。这4项直接补贴政策的补贴规模和范围正逐步扩大,补贴标准逐步提高,补贴品种不断增多,为保障国家粮食安全和增加农民种粮收入作出了重要贡献[1]。然而中国现行的农业直接补贴政策对调动农民种粮积极性缺乏持续的动力,粮食增产幅度减小,促进农民增收作用有限,对粮食生产的成本弥补有限,而且缺乏对政策负效应的应对措施。无论在政策本身设计方面还是在政策执行方面,都存在诸多问题,需要对中国农业直接补贴政策体系进行深入剖析与探讨,对中国农业直接补贴政策体系进行设计和完善,以期达到保障国家粮食安全和增加农民收入的双重目标。

2 构建中国农业直接补贴政策体系理论分析

农业直接补贴政策是政府将财政补贴资金直接发放给农民或者直接让农民受益的一种补贴政策,与农业生产直接相关,包括综合直接补贴政策和专项直接补贴政策。综合直补政策以直接增加粮农收入为主要目标,具有普惠性,由国家对生产者按一定的标准直接给予的补贴;专项直补政策是为了扩大粮食生产规模,改进粮食生产方式,提高粮食单产水平和粮食品质,采用增产增效新技术,提高粮食综合生产能力,由国家财政对符合特定条件的农户按一定的补贴标准直接给予的补贴,具有特惠性[2]。

综合直补政策和专项直补政策存在如下不同点:一是补贴对象不同。综合直补是所有种粮农户都能获得补贴,补贴对象是全国种粮农户和种粮耕地;专项直补是对符合特定条件的种粮农户进行的补贴,补贴对象为全国范围内符合条件的种粮农户,只有符合特定条件的种粮农户才能得到补贴。二是补贴目标不同。综合直补政策的主要目标是保证粮食安全和增加农民种粮收入;专项直补政策的主要目标是扩大粮食生产规模,改进粮食生产方式,提高粮食单产水平,改善粮食品质,采用增产增效新技术,提高粮食综合生产能力,从而间接保障国家粮食安全和增加农民收入。三是补贴类别不同。农业综合直补包括现行的粮食直补政策和农资综合直补政策;农业专项直补包括现行的农机购置和良种补贴,以及需要尽快增补的土地流转、技术推广、自然灾害、环境补贴等补贴专项。四是补贴功能不同。综合直补政策着眼于对种粮农民进行收入补贴,保障粮地的功能,保护农民的利益,促进农民增收;专项直补旨在通过补贴引导农户改善农业生产条件,加快农业技术进步,促进劳动力转移,扩大经济规模,提高粮食综合生产能力。五是作用机理不同。综合直补是对所有签订种粮补贴合同的农户进行补贴;专项补贴是对符合条件的特定农户进行补贴,引导农业生产行为。六是操作方法不同。在综合直补的具体发放过程中,为了降低操作成本,采取按照种粮补贴合同约定的粮食种植面积发放补贴,补贴对象明确,节省了对种粮农户进行甄别的高额成本,专项直补的发放过程中,采取农户申请补贴、管理部门审核、补贴通过一卡通直接发放给目标农户的方式。尽管对目标农户进行审核甄别,但补贴对象的数量减少,也不会增加政策操作成本[3,4]。

3 构健中国农业直接补贴政策体系政策建设

3.1 完善综合直补政策

构建农业直接补贴政策体系,需要整合现有的粮食直补和农资综合直补政策,改进政策实施思路:整合粮食直补和农资综合直补;通过一卡通把补贴资金打入农户帐户,监管时只需要检查农户地块上是否种植了相应品种的粮食以及农户领取的补贴是否是按照规定足额发放,操作简单,环节减少,降低成本。

3.2 完善专项直补政策

对于农机购置补贴政策,建议从5个方面加以完善:一是进一步扩大农业机械购置补贴资金规模;二是进一步扩大补贴机具的种类与范围,增加对小规模农户所需机具种类的满足,切实选出适合各地区特点的机具进行补贴;三是实行区域性差别补贴;四是完善补贴机制,扩大其他补贴支持渠道;五是完善农机服务支持对策。对于良种补贴政策,需要从3个方面完善:一是增加补贴规模,提高补贴标准,扩大良种补贴范围;二是完善运行机制,加强组织领导;三是引导农民到具有经营资质的诚信生产经营单位购买优质品种。

3.3 支持政策建设

3.3.1 建立和完善减少农民数量的政策。

只有减少农民,才能加速土地流转,真正扩大农户经营规模,解决种粮农民增收的问题。减少农民可以通过增设农民退收补贴政策、农民升学补贴政策、农民转业补贴政策和农户迁移补贴政策来实现。

3.3.2 完善务工培训补贴政策。

在农户没有通过扩大耕地规模获得足够的种粮收入之前,没有足够的动力进行兼业和外出务工,即使耕地扩大到一定规模可以保证一定的收入水平,农民仍然可以存在许多剩余劳动时间,可以进行兼业农闲外出务工,增加总收入[5]。因此,要完善务工培训补贴政策,根据农户务工技能需要,对务工人员进行职业技能培训。提高其务工能力,获得非农收入。

3.3.3 完善农村社会保障体系。

在农村社会保障的各项制度建设中,应重点建设最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度和新型农村养老保险制度。当前应大力完善农村最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度,加速农村新型养老保险制度的试点和推广。农村社会保障中的中央财政支出应有倾向性地向粮食生产区的优势产区进行倾斜,尽快建立农民最基本的生存保障制度。争取在2015年左右,3年基本覆盖到全部农村居民,然后用5年的时间建立比较完善的农村社会保障体系。

摘要：分析中国农业直接补贴政策体系现状,对构建中国农业直接补贴政策体系进行理论分析,构建中国农业直接补贴政策体系的政策建设,如完善综合直补政策、专项直补政策、减少农民数量政策、务工培训补贴政策和农村社会保障体系等,以为构建中国农业直接补贴政策体系提供参考。

关键词：农业直接补贴政策,综合直补,专项直补,政策建设

参考文献

[1]杨敏丽,涂志强.完善农机购置补贴政策推动农机化又好又快发展[J].当代农机,2009(3):21-22.

[2]丁义,曹红军,仇桂余,等.关注良种补贴完善运行机制[J].中国种业,2007(9):31-32.

[3]韦云凤,盘明英.构建新型农民培训体系全面提高农民素质[J].经济与社会发展,2006,4(10):169-172.

[4]牛纪华,李松梧.农田收耕的必要性及实施构想[J].农业环境与发展,2009(2):27-28.

陕西经济发展转变与政策机制构建 篇6

一、经济发展方式的选择

从西方发达国家和我国经济发展的历史看, 经济发展方式一般可分为“速度———规模扩张型”、“质量———效益提高型”、“技术———结构升级型”、“经济———环境协调型”和“经济———环境———道德协调型”。“速度———规模扩张型”是指在经济发展的初始阶段, 社会与厂商以追求经济增长速度, 扩张经济规模为特征的发展方式。这种发展方式往往以生态环境破坏、道德下滑、分配差距扩大, “马太效应”显现为巨大代价, 促进一个国家的宏观经济或区域经济快速成长。“质量———效益提高型”是指当经济得到一定时期的发展后, 整个社会与厂商开始追求经济效益, 注重经济发展的质量, 在速度与效益和规模与质量的选择中, 更加强调质量与效益。“技术———结构升级型”是指政府与社会开始追求宏观经济结构的升级, 采取一切手段竭力推动产业结构、产品结构、技术结构、区域结构和投资结构的优化, 实现全社会经济技术层次的提升和经济结构的现代化。“经济———环境协调型”是指在经济发展中后期, 整个社会与厂商不再单纯追求经济增长的速度、规模、技术、结构等指标, 不再以牺牲生态环境为代价, 而是追求经济发展与生态环境之间的和谐, 以求得经济的可持续增长。“经济———环境———道德协调型”则是在更高的层面上追求经济增长, 在实现生态环境、社会道德和经济增长之间协调的前提下, 追求经济的可持续性增长和社会的良性发展。

在这5种发展方式中, 前三种经济发展方式都没有考虑生态环境的因素, 以破坏环境为代价, 单纯追求经济增长。它走的是“经济增长→破坏环境→治理环境→经济增长”的旧工业化道路。在这方面, 西方发达国家十分典型, 我国以前也走的是这条路子。第四种发展方式虽然考虑了经济增长与环境之间的关系, 不再以牺牲生态环境为代价来追求经济增长, 注重对生态环境的保护, 但它尚未考虑经济增长与社会道德之间的和谐。只有第五种发展方式既考虑了经济增长与生态环境之间的协调, 同时也考虑了经济增长与社会道德之间的和谐。因此, 它才是最理想的经济发展方式, 才能够实现经济“又好又快”地发展。

一个国家在经济的初期, 由于经济规模小、体系不完善, 竞争力较弱, 因而往往采取“速度———规模扩张型”和“质量———效益提高型”的发展方式, 这是客观条件限制所产生的必然。而在经济发展的中期, 由于经济规模已经做大, 速度已然很高, 厂商和宏观经济的竞争力有了很大的提高, 经济发展的质量与效益也得到了相当程度的改善, 因而经济增长必然会转向“技术———结构升级型”和“经济———环境协调型”, 追求经济结构的优化和经济与生态环境之间的和谐。一般来说, 到了经济发展的高级阶段, 经济发展方式就会转变为“经济———环境———道德协调”型, 追求这三个元素之间的统一和协调。这是经济发展的至善方式。

现阶段, 我国正处于经济发展的中期阶段, 经济发展方式由“速度———规模扩张”型和“质量———效益提高”型向“技术———结构升级”型和“经济———环境协调型”转变。这是历史的必然。将来还必将过渡到“经济———环境———道德协调型”。党的十七大提出“转变我国经济发展方式, 实现经济又好又快地发展。”这表明, 随着我国经济速度的提高、规模的扩大、环境压力的增强、结构性矛盾的进一步加剧, 中央政府已经作出了选择, 要求我国经济发展由注重量的扩张向注重“经济———环境协调”转变, 追求经济发展的质量和和谐。

二、构建促进陕西经济发展转变的政策机制

经济发展方式受资源禀赋、发展阶段、技术水平和政策机制等因素的影响。与全国一样, 陕西的陕南、陕北等地区的经济发展方式仍然是“速度———规模扩张型”, 西安等已经转变为“质量———效益提高型”。毫无疑问, 陕西经济的发展方式应该由“速度———规模扩张型”和“质量———效益提高型”向“经济———环境———道德协调型”转变, 实现社会经济“又好又快”地发展。

在其它因素既定不变的条件下, 政策机制就对经济发展方式具有决定性的影响。在这个转变过程中, 陕西省需要充分运用政策机制进行引导, 通过发展战略、财政政策、货币政策、产业政策和绩考政策等工具, 促进陕西经 (下转第38页) 完成陕西经济质的跃升。陕西要转变经济发展方式, 就必须构建能促进经济发展方式转变的政策机制, 以政策引导经济发展。

具体来说, 陕西省委、省政府应从以下几个方面入手构建能够促进陕西经济发展方式转变的政策机制:

首先, 要调整考核指标体系, 把经济、环境、道德三者统筹考量。21世纪以前, 陕西省实施的考核指标体系只考虑了经济增长, 拼命地扩张经济规模, 一味地追求经济增长速度, 并没有考虑环境和道德。进入21世纪以后, 国家提出了“绿色GDP”的概念, 虽然重视了对环境的保护, 对环境进行了一定的治理, 在制定发展战略时, 对保护生态环境进行了考虑, 但力度仍然不够。至于社会道德就根本谈不上, 考核指标体系中就根本没有考虑社会道德的培养和宏扬, 不重视经济与道德之间的和谐。

为此, 应调整GDP考核指标体系, 实行“道德GDP”。所谓“道德GDP”是指在考虑“道德成本”或经济增长不以破坏社会道德为代价的条件下所实现的GDP。具体是指在一个国家领土范围内, 只有那些符合社会道德规范的最终产品的市场价值才能计入“道德GDP”, 而那些不符合社会道德规范的最终产品尽管存在, 也不能计入到“道德GDP”中去。与“绿色GDP”不同, “道德GDP”的统计标准不是生态环境权而是社会道德权。在国民经济的具体核算过程中, GDP必须扣除“道德成本”以后剩下的余额才能成为纯洁的“道德GDP”, 它是比“绿色GDP”更先进、更高级、更文明的GDP, 比“绿色GDP”更道德, 因而可以称之为“白色GDP”。

而“道德成本”则是指社会为了单纯追求经济增长破坏了社会道德所造成的损失以及为维护道德所发生的费用支出。其具体包括三项内容:不道德产业的产值, 为追求经济增长破坏社会道德以后所造成的损失, 社会为维护社会道德所发生的费用。

“不道德产业”是指那些不符合社会道德规范, 对社会道德具有破坏作用的行业。诸如赌博、色情、迷信、网吧、生产假冒伪劣产品的行业即属此类。非道德产业的产值是一年内指非道德产业所创造的最终产品的市场价值的综合。

“道德GDP”的核算公式为:非道德产业的产值=赌博业的产值+色情业的产值+迷信业的产值+假冒伪劣产品的产值+网吧的产值;

道德成本=不道德产业的产值+经济增长破坏道德所造成的损失+社会维护道德的费用支出;

道德GDP=“黑色GDP”-生态环境成本-道德成本=“绿色GDP”-道德成本;

GDP道德率=道德GDP/绿色GDP。

在计算考核经济发展的绩效时, 应该增加道德GDP、非道德产业的产值、道德维护成本、GDP道德率等道德类指标, 而不是只有增长速度等经济类指标。

其次, 实施差别化的财政政策、货币政策和产业政策。政府调控经济运行时的政策可分为无差别化的宏观经济政策和差别化的宏观经济政策。所谓无差别化的宏观经济政策是指对所有行业、所有产业和所有厂商不加区分, 实施统一的财政、税收、信贷、产业管理政策。而差别化的政策则是指对不同性质的产业和厂商实施不同的财政、税收、信贷、产业管理政策, 以达到有所区别有所鼓励的目的。以前, 我国虽然在一定程度上也实施了差别化的财政政策、货币政策和产业政策, 但那是按企业的性质与规模区分的。如所得税就分为《三资企业所得税法》, 《国有企业所得税法》和《私有企业所得税法》。再如银行向企业发放银行贷款就是按照企业的性质与规模来进行的。国有大型企业贷款就容易, 中小企业和私有企业贷款就难。这种差别化的政策无疑促进了大型企业的快速发展, 但却没有把税收、银行信贷与环境、道德挂起钩来, 无法引导企业重视环境保护和社会道德。

要转变陕西经济的发展方式, 就必须实施新的差别化的宏观经济政策。建议陕西省人大进行探索性地立法, 对污染环境, 破坏生态系统违背社会道德的产业与厂商实施歧视性的财政政策、货币政策和产业政策。对非环保产业和非道德产业增设新的税种, 增加原有税种的税目, 提高税率;提高银行货款的门槛, 增加项目审批的难度。而对那些环保性产业与符合社会道德产业, 应减少税种, 降低税率, 降低银行货款的难度, 简化项目审批手续。对于那些严重破坏环境, 严重违背伦理道德的产业要依法打击, 坚决取缔。只有这样, 才能调整陕西省的经济结构, 促进经济、环境与道德三者之间的和谐。

我国海洋公共政策体制构建及优化 篇7

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、 以实现公共利益的方案,其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动,其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。公共政策作为一个国家治理工具之一,它必然与国家和政府有着天然的联系,因此,在某种意义上,政策也是国家和政府用以实现公共事务管理和治理的必要工具。分析公共政策,就需要分析一个国家和政府的构成,分析其体制机制特征。研究海洋公共政策也是如此,必须从公共政策理论模型入手,从海洋政策体制的特征分析海洋公共政策的特征。

1.1政策体制分析———政策分析的一种基本模型

在公共管理和公共政策视野中,影响政策的因素有许多,但其中的一个关键决策性要素就是政策体制。正如宁骚教授在 《公共政策学》 中所讲到的,公共政策是权威的政治机构的产出。政府权力机构(立法机构、行政机构、司法机构、执政党领导机构等) 都是公共政策的制定者和执行者;而那些规范着公共权力机构组织与个人行为的各种制度,都必然影响着公共政策的制定方式和执行方式,影响着政策选择、政策内容和政策结果[1]。这就是我们所说的制度模型。

也有专家认为,从静态意义上观察公共政策,体制、机制和制度成为公共政策的决定性要素,但如果冠之以动态的视角,则会发现其中包含着诸多的要素———个体、团体以及与此相关的利益博弈。为此,集团模型认为公共政策是各团体之间相互斗争的产物。集团模型出现的假设条件是在社会中要存在着诸多能够参与到政治活动中来的各利益集团,他们是由拥有一定权力的人组成,他们享有共同的目标和目的并会为了这些目标的实现而付诸行动。各利益集团的目的是不同的,他们会为了各自不同的诉求而对政府产生要求和期望。各利益集团在为不同利益竞争的过程就是各集团进行对话、妥协的过程,而政府在这个过程中就要充当利益协调人的角色,使得各方利益均衡。政府在这个过程中还要充当政策规则制定者的角色,政府必须要设定合理有效的竞争规则,使得各利益集团能够遵循这个规则从而获得一个有效的政策结果[2]。在这个政策模型中,政府政策制定会倾向于影响力较大的集团,当A集团给政府施加压力大于B集团时,政府的政策就会偏向于A集团。当B集团政策压力开始加大时,政府政策开始向B偏移,最终可以在两个集团压力类似均衡是产生一个平衡点,形成一个新的均衡[3]。

也有系统论的观点认为,政策制定、执行及反馈的模型是一个政治化的系统模型,政策分析需要从政策制定的系统与环境之间的相互作用来对政策过程进行分析。政治系统模型认为政策是政治系统对外界压力做出的反应[4]。 政治系统模型把决策主体假定为政治系统,强调政治系统与环境之间的相互作用。系统的环境包括政治、经济、社会、文化等方面,公共政策就是政治系统与环境的各因素相互作用的一种反应[5]。

由以上分析可以看出,要分析我国的国家海洋政策,需要在静态和动态的结合、系统内部和系统外部的结合视角下进行。为此,本研究将在着重分析我国海洋政策体制的制度构成基础上,综合考虑当前我国面临的局势和外部环境,为构建和优化我国的海洋政策体制和制度做出基本的探索。

1.2国家海洋政策体制的一般特点

海洋政策,是指一个国家为实现其海洋事业的发展目标、战略、方针或规划而制定的行动准则。制定海洋政策的目的在于有效地组织各种海上活动,协调国内有关海洋事业各部门之间的关系,正确处理海洋国际问题,维护本国的海洋权益,最有效地促进本国的海洋开发利用和国际合作。海洋政策通常以国家的立法、 政府的法规和行政指令、事业规划等方式具体化、条理化和法制化,借以发挥其指导、协调和制约的作用。

1.2.1国家海洋政策具有专业性和特殊性

海洋政策与其他一般公共政策相比,属于特定的行业政策,有着其特殊的指向性和专业性的特征。这是与海洋管理的特殊性紧密联系的。所谓海洋管理,是各级海洋行政主管部门代表政府履行的一项基本职责。因为其管理内容具有广泛性,又称为海洋综合管理,其核心内容包括:海域使用管理、海洋环境管理以及海洋权益管理,协调机制等。正如 《中国海洋21世纪议程》 关于海洋综合管理问题的定义: “海洋综合管理应从国家的海洋权益、 海洋资源、海洋环境的整体利益出发,通过方针、政策、法规、区划、规划的制定和实施,以及组织协调、综合平衡有关产业部门和沿海地区在开发利用海洋中的关系,以达到维护海洋权益, 合理开发海洋资源,保护海洋环境,促进海洋经济持续、稳定、协调发展的目的”。

我国海洋管理的发展经历了一个逐步发展变化的历程。20世纪50—60年代,我国根据海洋资源的自然属性,按照各个行业自身的特点实行行业管理,实现了行业管理向海洋延伸, 开始涉足海洋开发和管理。1963年,由29名海洋专家学者上书党中央和国家科委,建议加强中国的海洋工作。 经第二届全国人大审批, 1964年7月国家海洋局正式成立。改革开放后, 经过80-90年代的管理机构建设,一是逐步建立了地方性的海洋管理机构;二是逐步完善了海洋渔业的管理、 海洋港口和交通运输管理、 海洋油气生产的管理及海盐生产的管理,涉海行业管理地位进一步加强;三是建立完善了国家海洋局的国家海洋行政管理体制,并基本建立海洋分级管理体制。到目前为止,我国现阶段海洋管理模式基本形成,主要是在中央一层由国家海洋局为总领,下设专门的地方海洋管理机构。管理特点上体现了海洋与渔业管理结合模式、国土资源管理机构模式和专职海洋行政管理三大特征。这种机构设置基本形成了我国海洋政策体制的基本架构。

1.2.2海洋政策具有国家性,存在国际化趋向

海洋政策除了具有明显的专业性之外,有一个明显的特殊性还在于它的国际性以及与国际政治的高度关联性。所以,对于海洋政策的研究,从一开始就具备了国际法的视野和高度。 1609年荷兰法学家H·格劳秀斯发表的 《海洋自由论》是最早的从法律方面研究海洋政策的著作,它对以后的国际海洋法和海洋政策的发展产生了深远的影响。由于海洋中发生的各种自然现象不受国界限制,海洋的大部分属于公海,其中的资源是人类共同的财富。保护海洋环境,防止海洋自然灾害,分配、管理和开发公海的资源都是国际问题,与各海洋国家的利益有直接关系。海洋国家海洋政策中最重要的内容就是保护国家的海洋权益,即保护海洋渔业、海洋运输、海洋矿产资源等的利益以及领海、大陆架、经济区的权利和义务。同时,海洋国家基于各自的利害关系组成不同的集团。 为了集团的利益签订共同遵守的协定、条约等方式的准则,形成集团的海洋政策。联合国大会曾就各国的海洋权益问题召开了3次国际海洋法会议,通过了 《联合国海洋法公约》。公约对各国的海洋权益、 领海、 毗连区、 大陆架、 专属经济区的范围、 权利和义务都做了规定, 实际上是联合国的海洋政策。这样,当前有3种性质的海洋政策:国家的、集团的和联合国的。国家的海洋政策是一国基本的海洋政策, 往往可以决定其对集团、联合国的海洋政策所采取的立场。为此,任何一个国家的海洋政策都不可能只局限于一个国家之内,而难以避免地要与其他国家的海洋权益和国际海洋组织发生关联。海洋事业包括海洋的生产、经济、军事、科学、服务活动和管理工作,以及与此有关的外交、法律方面的活动。这些活动互相渗透、互相制约、互相影响,形成海洋经济各个行业的发展政策、经营管理政策、 技术政策, 以及协调各种活动、行业间关系的跨行业、跨部门的政策。目前,各国海洋政策研究重点已从国际海洋法对国家海洋政策的影响转移到新海洋法制度下国家海洋政策在海洋管理中的作用。这就体现了海洋问题和海洋政策研究的国际化趋向。

2中国海洋政策体制的基本构成

政策体制分析模型作为分析我国的海洋政策体制的基本工具,需要结合我国海洋管理职能机构的设置及其相互之间的关系来具体分析。 本部分在分析我国海洋职能机构设置的基础上, 旨在归纳出我国海洋政策体制的基本特点及其相关规律。利用政策体制过程模型,我们可以将政策分解成政策制定(也称政策中枢)、政策执行、政策分析(有的也称政策参谋)、政策评估及修正等几个部分。借助我国的国家海洋局的职能、机构等设置,我们可以了解到我国海洋政策的基本政策体制模型。

2.1我国海洋公共政策的制定

公共政策制定又称公共政策决策,是公共政策过程的首要环节。它是针对某个政策问题而提出的一系列解决方案或计划,进而使其转化为政策规范的过程。公共政策的制定往往是由富有决策权的特定的机构和群体来负责,那个负责决策的机构或特殊角色往往被称为政策中枢。政策中枢机构主要负责领导整个决策机构的运作,通过帮助制定合理的政策方案、促进有效的政策执行、进行严密的政策监督和实施及时的政策评估来完善整个海洋政策系统, 在整个政策机构中起到重要的作用。

因此,研究一项政策的执行时,首先要研究该项公共政策的决策中枢的构成及其角色特点。海洋政策中枢机构主要负责领导整个决策机构的运作, 通过帮助制定合理的政策方案、 促进有效的政策执行、进行严密的政策监督和实施及时的政策评估来完善整个海洋政策系统, 在整个政策机构中起到重要的作用。

其次,公共政策制定具有动态性、指向性、 系统性和前瞻性等特征。公共政策的制定非常重视一个系统的多环节的过程。一般来说,公共政策制定往往包括6个环节: 问题、 目标、 备选方案、方案结果、权衡和合法化。只有这样一个完整的过程,并循环往复,组成一个连续性、开放性和闭合性结合的可回路系统,政策系统才能不断因应环境的变化,对自身政策进行不断的修正和调试,并不断做出调整和优化。海洋公共政策也同样有这样一个动态系统的多环节的过程。这个过程除了有我国海洋管理职能部门之外,也就是说除了海洋政策中枢机构的运转之外,还包含多种政策主体的参与, 并在海洋管理和开发过程中发挥着各种各样的作用。

2.2我国海洋公共政策的执行

政策执行机构主要任务是保证政策目标的实现。政策的执行是一个动态的过程,政策执行者通过组织机构,运用各种物质资源,经过宣传、协调、监控等各种互动,将政策观念化为具体的实际效果,从而实现政策目标。政策执行在整个政策系统中起着不可替代的作用。 首先,只有通过政策执行才能检验政策正确与否;其次,只有通过政策执行,政策才能进行到下一步。

政策执行的首要职能是要为政策实施做好准备,政策执行人员要在经费保障、人员需求等物质方面做好协调,也要在政策实施前对相关人员进行宣传、指导,保证政策执行后能产生较好结果;其次,要保证在政策执行过程中建立畅通的沟通渠道,要在上下级、政策执行人员之间以及执行人员与目标群众之间建立良好的沟通,保证政策目标受到理解与支持;最后,要做好政策执行的总结工作,如果政策执行没有达到预期的效果,就要对总结过程中出现的问题进行修正; 政策执行成功进行总结, 可以将优秀的经验借鉴到下次执行中去。

我国海洋政策的执行也是一个复杂的多主体系统。但这个系统中最为关键的是我国政府的海洋行政管理职能部门,国家海洋局以及地方各级海洋行政机构。他们构成了我国主要的海洋公共政策执行力量。

2.3我国海洋公共政策咨询

科学性和民主性是公共政策主要的追求目标,而这离不开政策的研究和咨询。对于政策研究和咨询,我们也往往把它称之为政策参谋。 现代社会公共政策运作的实践中,政策研究和咨询存在于方方面面,也有着各种各样的方式。 从政策研究和咨询的内容来看,有的是政策前瞻性研究,有的是政策过程中的同步研究,还有的是政策后评估性的研究。政策咨询机构是公共政策系统中的重要组成部分,通过对政策问题分析、政策未来的预测、对政策方案进行设计论证、反馈政策信息等一系列活动为公共决策提供咨询服务。

海洋政策咨询系统主要是由现代政策研究组织以及各种专家、学者组成的子系统,通过集中专家们的集体智慧,运用科学的方法和技术,发现海洋政策的各种相关问题,及时提出政策建议;对海洋政策的发展提供科学的预测; 在制定政策后对政策的具体实施进行评估,使其更具操作性。海洋政策咨询系统是海洋公共政策必不可缺的一个子系统,也是海洋公共政策科学化的一个必要组成部分。

政策研究机构主要是通过其在所属领域的专业知识,对海洋管理、使用方面得出的相关研究,在其获取的数据资料的基础上,运用科学的方法技术,从而得出正确的预断,完善政策系统,指导各项工作的实践。 从横向来看, 海洋研究包括了海洋经济研究、海洋科技研究、 海洋安全研究、海洋环境保护研究等与海洋事业发展相关的多个方面内容;从纵向来看,海洋研究是宏观政策系统中的一个环节,是政策制定与政策执行的先头部分,完善的决策研究能够为后面政策过程的进行提供良好的基础, 通过研究得到的结果对海洋发展战略、 方针、 政策及法规提出合理的建议。

3我国现行海洋公共政策的基本特征

我国的海洋政策体制作为调整我国海洋管理方面的主要行政依据,是我国海洋行政管理体制的基本产物。由此,基于我国海洋政策体制特征的基础,我国的海洋公共政策也呈现出以下特点。

(1) 自成系统。 从政策制定的纵向来说, 政策系统中囊括了政策制定、政策执行、政策咨询、政策研究以及政策评估一系列相关机构, 从政策制定的横向来看,政策系统又包含了海洋经济政策、海洋科技政策、 海洋环保政策、 海洋安全等各个方面。政策系统内的各个部门、 各个机构都能各自承担相应的责任,为海洋发展采取相应的行动。

(2) 开放性不够。在整个政策过程中,决策系统较为封闭,缺少相应的参与机制,政策系统在政策发展的过程中占据着主导地位,从而忽视了公民、 利益团体或其他组织的参与。 海洋政策作为公共政策的其中一方面,具有公共性的要求,因此政策过程需要将公民、公共组织纳入政策制定、政策执行、政策咨询以及政策评估的各个环节中来,发挥他们在决策系统中应有的作用,成为政策系统中的一部分。

(3)专业分化程度不高。政策系统中包括了政府组织、事业单位以及企业在内的一系列机构,彼此之间就政策目标相互串联,各组织之间相互依赖,缺乏组织自身的独立性,受到其他组织的影响,责任、分工不明确,没有完全发挥本组织的功能作用。政、事、企单位之间应建立明确的职责范围,各自在相关专业领域发挥作用,完成各自的岗位责任。

(4)外部回应性方面不够。政策组织没有对组织外部公民以及相关组织的需求和意见做及时的回应,在政策过程中,具有较强的主导性。政策过程中应包含政策组织、公民、智囊团、利益团体等相关主体,他们有权对政策过程中的各项问题提出意见及质疑,政策组织有义务对其做出回应,尤其是当前面临的许多环保问题。政策系统需要建立和完善决策的回应性机制,强化决策过程中与公众互动回应的新模式, 从而解决决策系统对外部回应的缺失问题。

4我国海洋政策体制存在的问题和挑战

以海洋管理机构和决策体制为主体的政策体制,对于政策执行来说是非常有利的,执行力强,管理效率可控并易于评估。但另一方面, 由于其相对的系统封闭性,使我国的海洋政策体制在应对非传统的管理问题时,难免受到各方面的掣肘。尤其是当前海洋污染加重。渔业资源开发过度。海岸侵蚀加剧、海洋生态系统被破坏、国家的海洋权益面临挑战的情况下, 我国的海洋政策体制更是从政策制度、政策执行、政策评估、政策咨询等多方面、多环节都面临着问题。总结起来看,我国海洋公共政策体制主要存在着如下问题和挑战。

(1)封闭性的海洋政策体制存在着对环境回应性不足的挑战。有专家认为,虽然海洋管理被称为是综合管理,但海洋政策的综合性却远远不够。我国尚缺乏一套适合我国国情的海洋管理工作的理论体系,没有形成一套整体有序、动态权变的工作系统。导致我国海洋政策体制的效能还不能适应变化万端的形势需要, 还不能适应我国海洋实力和地位需要崛起的战略发展需要,还不能适应海洋政策决策的民主化和科学化的需要,需要我们从内在系统到要素整合等各个环节都进行提升和改造。

(2)功能欠缺的海洋政策研究咨询不足以适应决策科学化的形势需要。虽然我国海洋管理部门对海洋政策的研究咨询工作的重视程度在不断提高,然而,相对于当前日益复杂的海洋问题、日益繁重的海洋管理和日益重要的海洋决策需求来说,这个封闭系统内的海洋政策研究咨询系统还是远远不够的。

(3)海洋政策评估制度的建设还未提上日程。要使政策有效地解决问题,不断满足社会的有效管理需求,对公共政策进行制度化的评估和修正是公共政策中的一个必要环节,也是公共政策生命周期的一个关键议程。从实践情况来看,我国的海洋政策体制和系统中还没有对政策评估给予相应的重视。

5优化我国海洋政策体制的对策建议

针对我国海洋政策体制存在的问题和面临的挑战,笔者认为,需要从改造其内部结构入手,提升其组织功能;同时辅以加大投入,理顺出口,优化环境等措施,全面系统地提升和优化我国的海洋政策决策体制和执行回馈系统, 从而实现我国海洋公共政策的质量优化和海洋行政管理效能的有效提升。具体而言,我国海洋政策体制的优化途径主要有以下几个方面。

5.1建立综合化、开放性、科学化的海洋政策决策体制

结合海洋管理政策的综合性、关联性、政治性等特点,针对我国海洋政策体制的系统性、 封闭性、零散性等弊端,笔者认为,要从优化我国现行海洋政策体制入手,建立一个具有较高开放性、 综合化、 科学化的海洋政策决策体制。

(1)要建立综合化的海洋政策决策体制。 海洋资源是丰富多样的,海洋发展也是无穷尽的,因此,综合性国家海洋政策必须是全方位的,它应该在指导海洋事业综合发展的同时兼顾海洋法律、海洋各部门行动。要改变传统海洋政策中以各行业政策为主体,彼此各自为政, 缺乏协调,相互冲突的海洋管理政策模式;改变海洋政策存在的层次低、效力低,执行失效等问题[6]。综合化的海洋政策决策体制意味着要在明确海洋管理的价值取向的基础上,对海洋政策的制定做出一个全面的战略框架,从而实现我国海洋方面的综合管理。

(2)增强我国海洋政策体制的开放性。要建立来自社会各界及广大公民的民主参与机制, 要完善跨部门、跨地域乃至跨地区及国家的磋商机制,保证利益矛盾和纠纷在开放性的决策体制中得到协调。

(3)建立科学化的决策体制。这就意味着要完善专业化的决策体制和外围决策支持系统, 要大力提高决策者的能力和素质,建立高智能化的决策模拟系统,提高决策预测能力和应变能力,全面地提高海洋政策体制机制的科学化和合理化,全面提升决策体制的效能。

5.2建设和优化我国海洋政策研究咨询系统

研究是决策的前提。研究咨询的质量直接影响到决策能力和决策质量。我国海洋政策研究咨询系统重点涉及我国海洋公共政策研究、 咨询(机构、部门及人员) 的职责、职能及其管理体制、机制以及他们的研究成果、研究成效等。一个有效的海洋政策咨询系统,不仅能及时发现海洋政策问题,而且能针对问题预测海洋政策,并提出海洋政策的规划、方案以及储备性的应对预案,从而使海洋政策制定者处于主动,使海洋政策作为一项工作,有效地满足海洋管理和国家发展的战略需要。笔者认为有必要从以下几个方面入手进行改革,以建立一个功能齐全、 具有谋划能力的决策咨询体系。

(1)加强海洋政策研究机构的建设和人才的培养,大力发展海洋政策研究咨询事业。机构的建设和人才的培养往往是一项事业发展的基础,其过程比较漫长,国家有关部门除了自身加强投入之外, 还可以出台一些激励措施, 引导和激励社会民间力量的参与。

(2)加强海洋政策信息的开放性,为政策研究和咨询提供较好的知识和信息条件。我国信息系统的建设较为落后,只有特定的咨询机构才能获得传统的数据统计、内部资料和各地方的统计报告来获取数据,而其他的机构却无从得到。即便得到也已经非常滞后。政府信息系统的公开程度不够健全,导致许多信息存在保密性,但这些信息往往又是非常关键的,对政策的制定起着决定性的作用,妨碍了专家对政策的正确分析,做出的政策建议往往具有片面性。从这个意义上讲,海洋管理部门较好地实行政务公开,较大程度上能为政策研究和咨询的优化发挥作用和贡献。

(3)建立开放竞争的海洋政策研究咨询机制,使海洋政策的研究咨询主体多元化、多背景化,提倡海洋政策研究咨询的独立性和自主性。这样有利于海洋政策研究咨询的非部门化, 对克服政策利益化、利益部门化的趋向能起到一定的遏制作用。

5.3建立和完善我国海洋政策评估及修正系统

政策评估和修正是政策循环过程中不可缺少的环节,尤其是在外部环境和内部变革发生剧烈的时候,公共政策系统要与外部变革相适应,政策评估和修正的功能需求就越强烈。为此,我们需要站在时代需要的高度,建立和完善我国的海洋政策评估及修正系统。

(1)提高对评估工作及其意义的认识。海洋战略是我国崛起战略中的一个组成部分,海洋政策作为实现海洋事业发展和海洋管理的重要部分,海洋政策评估是保证海洋政策得以有效运行的重要方面。为此,必须要建立完善的政策评估和监控体系,随时随地对海洋政策进行科学的制定、执行、监控和评估。

(2)建立相对独立的评估组织体系。要建立一些独立的、具有自主性的评估组织,政策评估组织中,组织内的成员要对海洋相关信息及知识具有相当程度的见解,并且在组织内形成一个自由讨论的氛围,能够对海洋政策的评估给出建设性意见。

(3)建立政策评估信息系统。政策信息是进行政策评估的必要组成部分。只有掌握了大量的信息,才能对政策进行有效的评估。由于我国的特殊性,许多信息只有通过内部才能够交流,这样就要求政府开放对政策评估的相关信息,尽可能的信息公开,保证政策评估的顺利进行。

政策问题构建 篇8

一、国家审计职能的发挥

我国审计机关关注公共政策执行情况始于国家审计发展初期,那时对国家审计职能的定位也比较简单,国家审计即为经济政治领域的“内审部门”,随着国家审计在国家治理领域内发挥作用的不断完善,国家审计的国家治理功能不断深化,国家审计职能不断丰富,国家审计对象不断扩展,除了传统审查公共财政资金,更多的是以资金、项目、政策为主线,从更长远、更广泛、全方位的层次和角度看待问题。国家审计作为维护公共政策安全执行的免疫系统,必须明确新的公共政策跟踪审计的定位功能。首先,根据目前的形势帮助各级受托方了解应该制定哪些公共政策;其次,需解决如下问题:制定的政策和计划中哪些是行之有效的?这些政策执行过程中存在什么样的问题?如何解决这些问题才能让政府计划和政策执行形成良性循环?

随着国内外客观经济、政治形势变化的多样性,国家审计必须紧跟形势、发挥新职能,实施国家审计的职能更新,补充、完善新的审计观点,使得国家审计的职能更加完善。这就要求审计机关在开展公共政策跟踪审计的过程中,揭露重大政策制定、执行、落实等全过程相关问题的同时,还要注重从被审计单位实际出发,为被审计单位提出完善相应体制、机制、制度方面的建议,既为公共政策的制定和执行提供畅通的渠道,又能有效提升政府的决策能力,提高政府制定政策的科学性、建设性、全面性。

二、公共政策跟踪审计的目标和内容

1. 公共政策跟踪审计的目标。

公共政策跟踪审计目标大致可分为宏观目标与微观目标。宏观目标即为国家审计定位于公共政策运行安全的“免疫系统”,以公共政策运行的经济性、效率性、效果性为核心,将公共政策后续的回应性、适宜性、公平性结合起来进行测度和考量公共政策运行的适应能力和修复能力,全面协调公共政策运行过程中各个环节之间的关系。微观目标是指通过监督、评判和整改,从公共政策运行环节中涉及的项目、政策、资金入手,严格控制资金和项目运行的有效性。只有公共政策运行的各个环节都符合要求,公共政策跟踪审计的整体宏观目标才能实现。

2. 公共政策跟踪审计的内容。

公共政策审计的主要内容即为公共政策的制定和公共政策的实施效果,衡量效果时需综合考虑各方面的因素。公共政策的手段和对象是借助公共权力解决公众问题,所以在进行公共政策跟踪审计过程中,一定要结合公共权力审计,正式落实公共政策跟踪审计的具体内容。其具体内容包括公共政策的制定审计、执行审计、终结审计。

公共政策的制定审计包括公共政策的合法合规性审计、科学性审计、民主性审计。合法合规性审计主要指制定公共政策主体合法、制定程序合法;科学性审计主要指公共政策制定经过了可行性论证,如广泛争取了人民群众代表、政协委员、高校学者等不同阶层、不同代表的民意;民主性审计主要指公共政策制定要充分发挥媒体和社会公众的监督制约,体现了公共政策制定的民主性,符合大多数人的利益。

公共政策的执行审计包括政策执行的合法合规性审计、民主性审计、绩效审计。合法合规性审计主要是指公共政策制定、实施主体与客体资格是否合理、合法、合规,政策实施过程是否按照政策实施细则进行,整个政策的审批、复核程序是否符合既定要求,公共政策涉及的资金使用是否合理、合规。公共政策执行过程的民主性审计主要是指公共政策在实施过程中公开透明,不存在暗箱操作的现象,对公共政策的绩效审计即是对公共政策执行过程中的经济性审计、效率性审计、效果性审计。

公共政策的终结审计主要是对整个公共政策的制定、执行效果进行最终的反馈,将最终的执行结果和政策制定初衷进行对照审查,评价整套公共政策是否有价值,是否存在无效、过时或脱节的公共政策。

三、国家审计机关执行公共政策审计时存在的制约因素

1. 全方位开展公共政策跟踪审计比较困难,理论和实践可能会脱节。

公共政策从制定到执行可以分为以下几个阶段:政策制定、政策执行、政策落实、政策的后续反馈。所以,开展公共政策跟踪审计要求国家审计融入公共政策的整个过程展开公共政策跟踪审计,可将其分为公共政策制定审计、公共政策执行审计与公共政策终结审计。制定环节的审计主要包括公共政策的问题构建、议程设定、政策规划、政策决定四个部分的审计;公共政策执行审计、公共政策终结审计包括公共政策评估、政策终结审计、后续审计。可见,公共政策从制定、执行到后续跟踪反馈实施的结果是个复杂的、涉及多因素的、充满不确定性的过程。要想使整个过程透明,取决于两个因素:一是在政策制定执行过程中,制定执行主体是否尽职尽责,不存在任何的道德风险,在公共政策执行过程中无任何违法违规行为,真实披露公共政策的执行效率与效果;二是政策执行过程和执行结果具备充分的信息反馈过程,即存在充足的信息交换,问题和结果之间进行良性反馈,不断修正公共政策的制定与实施过程。

只有不断进行制定过程和执行结果的反馈,国家审计才能监督和约束公共政策执行主体,向公共政策制定者和执行者从国家审计角度提出操作性强的科学意见和建议,纠正或消除公共政策执行过程中存在的偏离民生利益的行为。但是目前的公共政策跟踪审计主要表现为对公共政策制定者和执行者的全部业绩进行评价,这将扩大公共政策自身的执行效果,导致公共政策审计与作为公共政策评估执行主体的业绩评价挂钩,难以保证公共政策审计结果的客观性,实践中公共政策审计评价结果会被打上个人利益或部门利益的烙印。全方位地开展公共政策跟踪审计涉及众多部门的密切配合,执行效果不佳不一定是政策本身的问题,有可能是执行主体的因素,有时信息反馈不顺畅也会造成公共政策跟踪审计的理论和实践相脱节现象。

2. 缺乏系统科学公共政策审计评价指标体系,审计问责客体难具体确定。

国家审计融入公共政策制定执行全过程,是《审计法》对国家审计审查评价国有企事业单位公共财政资金、公共资产资源的真实客观性、合法合规性的原则性规范。相关法律法规并没有对国家审计在公共政策制定初始就展开介入,审计机关开展公共政策审计时,公共政策已经开始实施,没有介入到公共政策制定前端,缺乏公共政策制定的背景也会让国家审计难以客观评价公共政策的执行效果。不仅如此,客观评价公共政策整个生命周期需要相关部门的密切配合,这样才能使公共政策跟踪审计效果更好。所以,必须明确问责客体,但涉及众多职能部门的政策执行结果会使审计问责难以具体确定,法不责众的局面会使公共政策审计的威慑力不足。而且,目前还不存在量化的公共政策审计经济效益指标和绩效指标。缺乏系统科学量化的公共政策绩效评价指标体系会制约公共政策审计的实施过程并影响其实施效果。

3. 国家审计资源不足导致全面推行公共该政策审计的成本高。

国家审计如要完整地嵌入公共政策整个生命周期,必须以独立的国家审计角度实施形式和专业化的国家审计工作模式,对整个公共政策制定、执行、终结的过程中审计对象所涉及的不同部门、地区、行业、领域的数据和信息进行采集,对实施审计过程中所收集到的信息和数据进行汇总分析、提炼挖掘,从国家审计理论和实践角度归纳出公共政策制定执行中存在的问题和政策执行的总体效率效果,这样才能贴近被审计单位实际,提出的相关意见和建议才能带有前瞻性和战略性。这对目前的国家审计机关队伍来说是一项巨大的挑战。

开展公共政策跟踪审计不仅是对审计队伍人数的考验,也是对审计内容的全方位考验。要将与公共政策相关的所有不同审计类型,例如传统的公共政财务收支审计、经济责任审计、环境审计、资源审计、公共权力审计、权益审计、公平正义审计等诸多审计任务完全融合在一起,审计涉及面广、复杂、成本高。每项公共政策从制定、实施到反馈都有不同的特点,不同公共政策的制定与执行过程具有特殊性与复杂性,没有可参考的依据和对象,再加上缺乏科学量化的指标体系,公共政策审计实践的可依赖性不足。这就需要审计人员在开展公共政策跟踪审计过程中进行大量的专业判断,宏观的审计对象复杂,使得公共政策跟踪审计风险也比较高,会限制国家审计融入公共政策整个生命周期的广度和深度。

国家审计契合公共政策从制定、执行到后续追踪整个生命周期中,对于第三方的国家审计主体而言,很难在有限的时间、审计成本范围内排查所有与公共政策执行全过程相关的责任人和责任主体,挖掘公共政策执行效果差到底是问题出在哪个环节。独立性薄弱的现状使国家审计在展开公共政策审计全过程发挥的效果比较有限,只能愈加依赖对政策执行过程以资金、项目为主线的真实性、合法性审查,彰显国家审计在公共政策执行全过程的作用。这种传统的国家审计主要是以事后审计为主,监督具有时滞性,对整个公共政策执行效果的反馈发挥的作用有限。

为嵌入整个公共政策执行全过程,达到公共政策审计目的,国家审计采取的措施是国家审计实现公共政策执行安全的实现机制。国家审计在公共政策整个生命周期内,通过制定国家审计计划、合理认定审计项目、实施切实可行的审计程序、出具真实公允的审计报告及后续追踪、具体问责等关键要素,形成国家审计服务公共政策制定、执行与终结全部环节的实现机制。

四、国家审计作用于公共政策过程、服务国家治理的机制

1. 以事实为依据,以问题为导向,充分选择和挖掘公共政策跟踪审计主题。

在审计资源有限的条件下开展公共政策审计,首先要解决的是确定哪些政策或议题是值得审计的,选准政策主题是公共政策跟踪审计能否成功的关键要素。由于公共政策审计业务横跨公共政策执行过程中多个领域,纵跨多个职能部门,可以通过对数量、性质不同的领域、层次进行借鉴和对比,发现性质严重、问题金额比较大的被审计对象。同时,国家审计要从宏观层面发挥建设性作用,选取的项目必须要有宏观性、整体性、典型性。例如,对经济建设发展具有重大影响、与民生利益休戚相关的项目涉及的问题多、面广,如果项目涉及的资源分布过小,则得出的结论缺乏说服力。另外,按可预见的公共政策执行结果说服力的大小决定是否立项,公共政策审计项目的边际效用要高。

公共政策审计的切入点要以问题为导向,分析有科学性、参考价值的审计选题,通过实施完整的审计环节,完成对被审计对象的所有相关的信息采集,利用国家审计具有的专业敏感度,审视所有的被审计对象相关存量信息,形成证据条和信息链,发现有价值的政策主题。规划公共政策跟踪审计项目实施方案,获取与公共政策跟踪审计目的相关的审计证据,关注公共政策执行过程中的体制、机制、制度的深层次问题,考量政策执行的效率及资金失控等原因。

国家审计以问题为导向选定公共政策审计对象,按照具体、科学的审计程序和审计方法,以公共政策的制定、执行、终结为线索,全方位开展公共政策审计及对被审计对象整体进行客观评价。国家审计融入公共政策执行整个过程的审计方法除了传统的审计方法(如检查书面资料、观察审计现场、询问相关责任人),还可以将环境保护和经济效益融为一体作为公共政策跟踪审计方法,开展对审计对象的经济评价和社会责任评价,以达到经济效益和社会责任效益的有机统一。整个审计方法体系也包括传统的国家审计基础技术评价,例如以公正政策为主线的传统国家审计对公共财政资金的预算、拨付、使用、监管进行多元信息监管,要求每笔公共财政资金都在电子记录和多维分析视角下,严禁出现公共财政财务收支资金被违法滥用。公共政策跟踪审计一旦在技术和方法上取得新的突破,就会得到和审计目的相关的可靠审计证据,在此基础上得到的审计报告将更为客观独立,可信赖性更强。国家审计也能将公共政策审计端口迁移,融入公共政策全过程,服务国家治理也更为顺理成章。

对选取的公共政策跟踪审计对象,除了按照国家审计准则的规定采用科学的审计程序,还要将物化的审计对象和人文化的权利对象行调查、分析、预测和论证,也就是要对资金、项目、政策涉及的直接和间接责任人进行公共权力审计,提高国家审计对公共政策有效治理的效果。审计机关在法律授权下,整合公共政策跟踪审计内容,以公共财政资金审计为切入点,融合公共权力审计、经济责任审计、绩效审计等多种国家审计内容,遵循《国家审计准则》的要求,利用基础化的审计方法和审计程序,凝练信息化审计方法,审查评价公正政策制定、执行、终结的经济性、效果性、效率性,同时关注公共政策执行的经济效益、社会效益和生态效益,确保权力服务于大多数人利益的公共政策价值目标的实现。

2. 以价值为准绳,构建系统科学的公共政策跟踪审计指标评价体系。

公共政策跟踪审计涉及的对象包括国家审计融入公共政策的全部活动,要使公共政策跟踪审计成果对被审计对象具备参考性和说服性,就必须构建公共政策跟踪审计评价指标体系。以公共政策跟踪审计的经济性、效率性、效果性为轴心,延伸到公共政策后续反馈的回应性、公平性、适宜性,遵循公共政策跟踪审计指标体系与公共政策执行整个过程各环节的相关性、可理解性等规定,形成公共政策跟踪审计绩效的定量与定性相融合的指标体系。其中定性指标相互独立,定量指标的可操作性比较强。本文根据执行公共政策跟踪审计的整个过程,构建了公共政策跟踪绩效审计指标体系,如下表所示。

以上六个评价指标只是概括说明了公共政策在执行环节中的效果和效率,但是现实每项公共政策运行的生命周期中所经历的经济环境、政治环境、法律环境等有所不同,加上某些公共政策自身的特殊性,这些指标不可能涵盖所有环节,而且公共政策运行的整个过程中还可能存在不能用指标量化的环节,所以定性衡量是非常有必要的。具体到某一项公共政策的实际运用,需要按照上述六类标准,更深入地结合政策出台的背景、所处环境的变化以及复杂的群众情绪等设置更细致、更合理的衡量和评价指标,并且指标要随着公共政策运行的环境变化不断调节,体现公共政策符合大多数社会群体利益的动态性和多层次性等特点。

3. 完善公共政策跟踪审计后续追踪形式,强化公共政策跟踪审计成果的问责问效力度。

公共政策跟踪审计成果是否有效,对被审计对象是否构成强有力的威慑作用,涉及的执行主体除了传统的国家审计机关,还包括立法部门、执法单位、第三方和社会公众。公共政策跟踪审计应该将审计整改率、审计案件移交率作为公共政策跟踪审计的效率,尽量将审计对象整体扩大化,同时建立健全公共政策跟踪审计问责问效制度,增强对公共政策跟踪审计回应性、公平性、适宜性的评价。

明确区分公共政策自身运行过程中出现的局限性和制定主体存在的问题,将公共政策运行过程中资金、项目、政策的绩效审计结果与各级政府、功能区的政绩相对接,但物化审计和主体责任审计两者不能混为一体。明确公共政策执行具体责任的对象,追究审计产生问题的源泉,大力提升国家审计融入公共政策执行过程中的权威性,使国家审计嵌入公共政策运行全过程,从政策制定、实施、终结的整个流程进行监督,将政策的后续执行效果反馈给政策制定部门,修改和完善相关政策和议题。国家审计融入政策的初期至后续终结,整个过程都在发挥独特的治理作用,能够使公共政策运行的体制更完善、机制更合理、制度更健全。

4. 明确国家审计在公共政策运行过程中的定位,促进公共政策跟踪审计监督常态化。

国家审计嵌入公共政策运行的整个过程,以政策的经济性、效率性、效果性为轴心线,延伸至公共政策运行的公平性、回应性,必须形成全面客观、独立公正的审计结论。国家审计作为创新的公共政策治理工具融入整个公共政策运行过程中,通过实施审计程序、追究问责后形成的公共政策跟踪审计报告,体现国家审计对公共政策运行本身和公共政策权利的持续监督作用。国家审计作为创新性管理工具融入对公共政策全过程的管理,自身具有监督公共政策制定、运行过程的实践性。但由于在权利和取证方面的限制,国家审计并不能将公共政策运行过程中的所有问题都审查出来,这就要求国家审计在制定公共政策审计计划时,学会谋篇布局、把握关口、及时跟进、持续追踪,在审计追踪问责过程中,必须联合其他的执法部门,如司法审判、立法监督等权力部门,才能更好地从公共政策整个过程发挥“预防、揭示、抵御”功能,纠正公共政策制定、执行整个过程中出现的偏差。

为了发挥国家审计服务公共政策的服务治理作用,公共政策跟踪审计结果必须向社会公开公告,并将公共政策跟踪审计监督效果和社会监督、舆论监督联系在一起,促进公共政策跟踪审计监督常态化,提高公共政策跟踪审计的威慑力,扩大公共政策跟踪审计成果的影响。公共政策跟踪审计报告应该清晰明了,直接报送给有关责任人的直接上级,报告内容必须清楚明白、可理解性强,直接陈述审计中发现的问题及被审计机构或单位以后应改善体制、制度等方面的问题。必须明确相关责任人对审计发现问题的具体责任,落实相关责任人对问题的担当能力,不能出现集体追责、个人不责的现象,否则会导致已出现过的问题屡审屡犯。

国家审计作为监督规制工具融入公共政策运行的整个生命周期,是使公共政策制定、执行、终结各个环节得以落实的重要手段。通过对公共政策运行过程中各个环节的资金、政策、项目的落实情况进行审计,加大公共政策运行过程中相关问题和相关责任人问题的揭示力度,降低潜在的公共政策在制定、运行、终结过程中存在的风险,科学分析实施公共政策跟踪审计整个过程中的公开透明性,达到公共政策从制定、执行到终结整个过程的良性循环。开展公共政策跟踪审计,发挥国家审计融入公共政策运行过程的“免疫系统”功能,革新公共政策的配置方式、整合利益协调机制、转变价值行为取向,提升公共政策执行的社会效益、生态效益和经济效益,发挥国家审计的开放性、建设性、宏观性、服务性等特点,向政策或议题的主管机关提供宏观决策依据,提升社会公众对公共政策的参与度、依赖感和信任度。

参考文献

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Theodore J.Lowi.American business,public policy,case-studies,and political theory[J].World Politics,1964(16).

黎仁华,李齐辉,何海霞.跟踪审计的机理和方法研究[J].审计研究,2011(6).

张云龙.“免疫系统论”框架下财政审计的内容和方法[J].审计月刊,2009(3).

政策问题构建 篇9

一、统筹城乡发展的内涵

统筹城乡发展, 是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的, 是指城市和乡村统一安排规划, 从国家战略高度出发, 根据城乡之间的客观联系与经济规律, 充分发挥城乡各自的比较优势, 并将各具特色的优势产业有效联结起来, 打破城乡界线, 解决城市和农村经济社会发展中出现的各种不平衡问题, 优化资源配置, 实现共同繁荣。

农村的生活、生产、文化等有自己的特点和优势, 因此, 统筹城乡要消除的是城乡之间的不平等, 而不是形态上的城乡差别。具体而言, 统筹城乡并不是通过耕地变厂房、农村变城市的方式, 而是通过调整农村的产业结构, 改进生产方式, 提高劳动生产率, 使农村的生产条件、生活质量 (包括劳动强度、工作条件、就业机会、收入水平、居住环境等) 与城市逐渐消除差异, 从而使住在农村仅是环境选择, 当农民只是职业选择。

二、政策体系的内涵及对城乡统筹发展的作用

1、政策体系的内涵

政策是政府及其他非政府公共部门根据社会公共事务管理目标的要求而采取的行动方案或规定的行为准则, 它们是一系列谋略、法令、措施、办法、方案和条例的总称。政策的本质集中体现三个方面:其一, 政策集中反应和体现一个国家或地区统治阶级的意志和利益;其二, 政策是执政党、国家或政府进行政治统治、管理国家的工具或手段;其三, 政策为社会的进步与发展起到了推动作用。

政策体系是在一定范围内或按照一定秩序和内部联系将各种政策组合成有机联系的统一整体, 政策间相互作用, 以便更好地发挥各自的优势。政策体系是个系统, 它由若干子系统构成, 政策体系中的子系统, 就是具体的不同政策。一个个独立的政策有其各自的功能和作用, 各个单独的政策相互作用、相互联系、相互促进, 形成一个政策体系。政策体系从整体的角度, 协调涉及作用对象的各个方面, 使各个子系统在范围内能更有效地发挥作用。

2、政策体系对城乡统筹发展的作用机理

(1) 政策体系从宏观角度全面合理地规划城乡统筹发展的整体利益。政策具有可以引导整个社会朝着政策制定方向发展的功能。在内容上, 政策一是规定目标, 确定方向;二是用所确立的目标和方向来教育公众, 统一人们的思想和行动。

健全完善的政策体系是加快城乡统筹发展的重要保证。城乡统筹发展是一项艰巨复杂的系统工程, 受到从科学、文化、教育、医疗卫生到经济、法律、资源、社会保障等各方面政策和环境的影响。科学规划与合理布局是加快城乡统筹发展的前提。只有坚持高起点规划、高标准设计、高质量建设、高效率管理, 才能形成一种生产、生活、教育、娱乐等结构合理、布局得当、协调发展的城镇体系。

(2) 政策体系为城乡统筹发展各项工作顺利进行保驾护航。政策是国家管理的手段、工具和杠杆。几乎所有的现代国家和社会都通过政策来开展各项活动, 主要体现在国家发展计划、维护社会秩序以及处理和协调各种政治 (如党派、各社会团体) 、经济 (如生产与消费、消费与积累、国家、集体和个人) 以及民族等利益关系上。

推进城乡统筹发展, 首先应当在制定城乡统筹发展综合改革总体方案的基础上, 坚持以市场经济为导向促进城区与农村经济社会全面发展。具备相应的促进农村发展的产业、就业、土地、税收、户籍、社会保障等配套政策, 用改革的办法吸引企业、个人及外资等以多种形式参加农村基础设施的投资、建设和经营。同时, 在重点领域、关键环节创新突破, 形成总体层面的政策框架。及时总结已有成功经验, 形成适应不同地域和村镇的具体政策指引, 使影响民生各个方面的政策构成相互促进的城乡统筹发展政策框架体系。坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一, 努力营造良好的城镇社会环境。

(3) 政策体系为城乡统筹发展中农民的利益提供保护。在城乡统筹发展中, 切实保护农民的利益意义重大。在统筹城乡协调发展, 推进城镇化过程中, 农民可能会因为城市建设项目、政府指定的专门绿化带、乡村两级的自行转让或租赁集体土地等方式而成为失地农民, 且这种行为本身“无可厚非”。但是在征地补偿方面给予失地农民的征地补偿款偏低、征占地补偿款计算标准不明、相关补偿费用剥离不清以及失地农民的社会保障不到位都会严重损害农民利益。因此, 如何通过政策降低农民从事农业生产的风险, 通过政策调整企业和农民的利益分配关系, 以及如何通过政策保护失地农民的应有利益已经成为城乡统筹发展过程中一个不可忽视的政策难题。

三、推进城乡统筹的政策体系建议

1、完善户籍改革和管理政策, 促进城乡居民共享发展机遇和成果

城乡二元结构始于户籍制度, 由于城乡分离户籍制度的存在, 广大农民在就业、教育、医疗、社会保障等方面受到与城镇居民不同的待遇甚至是歧视。户籍制度改革的目的是要打破不平等城乡二元体制下公民的权责关系, 使人们共享社会经济发展成果。改革户籍制度的核心是剔除黏附在户籍关系上的种种社会经济差别, 使城乡居民在发展机会面前拥有一致的社会身份和平等的社会地位。近些年来, 一些地方政府进行了不同程度的户籍改革, 但这些改革大多只停留在形式上, 并没有触及实质性层面。形式上消除了农业户口和非农户口的差别, 但在与户籍相关的政策福利上仍然区别对待。不过, 这已经在户籍改革上迈出了第一步。传统的二元户籍制度造成劳动力市场分割, 是阻碍生产要素自由流动的重要因素。因此通过户籍制度改革, 逐步实现城乡户籍一体化, 可以为农村剩余劳动力的转移创造一个公平、有序、合理的环境。

2、完善劳动力市场政策, 促进劳动力有序流动和充分就业

加强劳动力市场改革, 消除劳动力流动和就业所面临的体制、政策等限制因素, 吸引农村劳动力合理、有序地流向城市。首先, 大力发展劳动就业中介组织, 形成包括就业信息、职业介绍和培训等在内的就业服务体系, 为农村劳动力提供转移成本、收益成本等方面的建议, 减少盲目流动造成的损失。其次, 完善政府对劳动力市场的管理, 建立一套完整的促进农村剩余劳动力流动的市场组织体系, 调控和保障就业者权益的法规和制度体系。

3、完善农村土地使用政策, 促进土地资源的开发利用和流动

十七届五中全会指出, “以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制, 是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度, 是党的农村政策的基石, 必须毫不动摇地坚持”。全会提出还要“按照依法自愿有偿原则, 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营”。

改变过去不允许土地流转的政策, 允许农民以多种形式流转土地的承包经营权, 首先, 可以将分散的土地通过流转集中到一些龙头企业和经营能力强的农业大户手中, 发展规模经营, 提高土地使用效率, 推进农业产业化, 更好地利用农业科技发展现代农业;其次, 可以使更多的剩余农村劳动力进入城镇的二、三产业, 既促进城镇的产业发展和城市化, 也可以使他们的知识、技能等得到提升, 增加农民收入, 为社会主义新农村提供智力和人力支持。

4、完善公共物品供给政策, 促进财政资源的优化配置

由于财政政策长期向城市倾斜, 导致城乡公共物品供给严重失衡:一是城乡基础设施建设差距悬殊, 二是城乡教育资源分配不平衡, 三是城乡公共卫生医疗差距较大, 四是城乡社会保障建设差异明显。针对上述问题, 政府要优化财政资源的配置, 加大对农村公共物品的投入力度。首先, 加大农村基础设施投入。在一些重点水利工程项目上增加政府投入, 包括一些大型水源工程、重点水域的堤防建设、重点地区防洪排涝设施建设、大型灌溉区的河道清淤工程等。此外, 还要加大对小型农田水利工程的投入, 重点支持农田水利设施的配套建设和维修保护, 重点支持土地整治, 加大农村小型公益设施的建设。其次, 加大农村基础教育和农业科技投入。加大农村义务教育投入, 逐步缩小城乡义务教育的差距, 实现城乡义务教育均衡发展;重点选择支持一些具有开发潜力的农业科技项目, 逐步提高农业发展中的科技贡献率。再次, 完善农村基本医疗卫生服务体系。建立和完善农村卫生专项转移支付制度, 加大财政对农村公共卫生的支持力度, 公平分配城乡之间的卫生资源。最后, 逐步建立适合我国国情的统筹城乡的农村社会保障制度。政府调整财政支出格局, 逐步建立覆盖全社会的包括养老、医疗、失业、低保在内的社会保障体系。在农村逐步建立最低生活保障制度, 对贫困和失业人员提供最低收入支持。加大对农村公共医疗卫生投入, 建立农村“大病统筹”医疗体系, 并逐步建立农村社会养老体系。

5、完善农村金融政策, 促进农村经济的快速发展

在农村金融领域中, 合作社处于主导地位, 但农民很难从信用社得到贷款。农村经济只储不贷, 资金流向城市, 支持了城市经济的发展。十七届三中全会提出:“创新农村金融体制, 放宽农村金融准入政策, 加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合, 资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。加大对农村金融政策支持力度, 拓宽融资渠道, 综合运用财税杠杆和货币政策工具, 定向实行税收减免和费用补贴, 引导更多信贷资金和社会资金投向农村。”要充分发挥金融支持农村经济增长的重要作用, 改善农村金融服务, 使农村土地资源、劳动力资源与资本有效结合, 有效促进农村经济发展。

摘要：目前我国已进入“以城带乡、以工促农”的新阶段, 需要统筹城乡发展, 改变城乡二元经济社会结构。近年来, 各级政府围绕加快城乡统筹发展出台了一系列的政策措施。本文阐明了统筹发展的内涵, 分析了政策体系对城乡统筹发展的作用机理, 提出了加快城乡统筹发展需完善的政策体系。

关键词：统筹城乡发展,政策体系,作用机理

参考文献

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