问题与政策建议

问题与政策建议（通用12篇）

问题与政策建议 篇1

新的人类发展观要求我们重新审视增长质量, 关注人力资本和环境资本, 二者不仅成为可持续增长的重要因素, 而且其本身直接构成了人类福利。健康是人力资本的重要组成部分, 对基本医疗和公共卫生进行投资是政府的基本职能。但研究表明, 公共支出数量与其成果之间仅有微弱联系, 关联度更高的则是公共资源投入的质量和分布。根据曼斯菲尔德经济学中边际效用递减理论可知:面向低收入人群的公共卫生投资可以更好地提高整体绩效, 增加人类福利。诚如1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚森所言, 每个公民获得健康的机会应被视为基本可行能力, 不该被剥夺, 这种基本可行能力对于低收入人群摆脱贫困是至关重要的[1]。在此, 笔者引入卫生公平概念, 对我国卫生公平的现状进行深入剖析, 并提出全面建设小康社会、实现卫生公平的建议。

1 卫生公平现状分析

改革开放之后, 经济体制转轨, 传统医疗保障制度无法适应市场经济要求, 而新的医疗保障制度却越来越远离卫生公平轨道。2000年世界卫生组织第53届大会在《2000年世界卫生报告——卫生系统:改善绩效》报告中, 对全球191个成员国卫生系统的业绩作出量化评估, 进行排名。结论是:中国在财务负担公平性方面, 位居尼泊尔、越南之后, 排名188位 (倒数第四) , 与巴西、缅甸和塞拉利昂等国一起排在最后, 被列为卫生系统“财务负担”最不公平的国家之一[2]。总的来看, 我国卫生不公平问题主要反映在以下2方面。

1.1 城乡之间、地区之间分配失衡

第五次全国人口普查数据显示, 我国城乡人口所占比例大约为36%和64%, 但城乡公共卫生资源所占比例刚好颠倒过来, 城市占60%以上, 而农村所占比例不到40%。根据全国卫生总费用测算, 1993年农村卫生费用占全国卫生总费用的34.9%, 1998年为24.9%, 5年下降了10个百分点, 平均每年以2个百分点的速度递减。1998年全国卫生总费用为3 776亿元, 其中政府投入587.2亿元, 农村卫生费用占政府投入的15.8%, 仅为92.5亿元。1998年全国城市每千人医院床位数为3.52张, 而农村每千人医院床位数只有0.81张。公共卫生资源分配和服务水平的地区差距也十分明显, 2002年我国每千人医院床位数、每千人执业 (助理) 医师数、每千人注册护士数以北京最多, 分别为6.31张、4.13人、3.40人;而贵州、安徽等地则远远达不到这一数目。

1.2 政府卫生支出比例逐步下降

近几年中国卫生总费用变化情况见表1。从表1可以看出, 我国卫生总费用从1980年的132.0亿元飙升到2003年的5 150.3亿元, 上涨了39倍。同期, 人均卫生费用也从13.4元上升至403.6元。从卫生总费用占GDP的比重来看, 已超过了世界卫生组织规定5.0%的最低标准和5.3%的世界平均水平, 2003年达到了5.4%。与此形成鲜明对比的是, 政府卫生支出的绝对值虽有所增长, 但无论是在财政支出中的比例还是在卫生总费用中的比例都呈不断下降趋势。同时, 3项卫生费用 (政府、社会、居民) 在卫生总费用中的构成发生了很大变化, 在20年时间里, 政府卫生支出比例平均每年以1个百分点的速度下降, 而居民卫生支出比例平均每年以接近2个百分点的速度快速上升。政府在本应承担更多卫生费用中的缺位, 对严重依赖健康等人力资源的贫困者极不公平[3]。

注: (1) 卫生总费用为测算数; (2) 本表按当年价格计算

2 造成卫生不公平的制度分析

2.1 政府缺位和越位

医疗服务具有特殊性, 属于不完全竞争市场, 政府适当管制是必要的。然而, 中国的医疗卫生改革并没有遵循医疗卫生的基本特性, 政府在医疗卫生领域的缺位和越位导致了“过度市场化”和“市场化不足”现象并存。“过度市场化”是指一些本该由政府提供的公共物品转由市场提供, 出现了市场失灵, 加剧了卫生不公平现状。在经济转轨时期, 为了解决卫生筹资和医疗成本控制问题, 农村卫生、预防保健和疾病控制等公共服务在缺少公共资金支持的情况下被推向市场, 进行趋利性营业;药品虚高定价一方面使“以药养医”成为可能, 另一方面也成为医务人员收取药品回扣等腐败现象产生的根源。“市场化不足”则指政府代位市场提供服务和资源, 主要是指对城市大医院的补助和某些私人保健服务的补贴。在这种体制下, 大型公立医疗机构的运行成本高昂而效率极其低下, 并且趋利性明显。

2.2 公共财政体制不健全

公共财政是以满足公共利益、寻求全社会福祉而进行的政府收支活动, 主要用于投资市场失灵的公共物品和弱势人群的转移支付。然而, 长期以来由于各级政府对经济政绩合法性认同有着强烈的路径依赖, 并且没有相应的配套改革措施或制度使政府关注的重心从经济建设转移到公共事业上, 在财政收入既定的情况下, 对物质资本的过度投资挤占了对人力资本的投资;特别是财政部门在没有划清政府和市场职能界限的基础上制定制度, 使得公共财政概念模糊且可操作性不强。

3 卫生公平的政策建议

3.1 改革卫生体制

具体而言, 应改变医疗服务基本由公立机构垄断的局面, 实行真正意义上的医院分类管理。2003年的统计结果表明, 全国公立医院占医院总数的96%, 社会办院仅占4%, 公立医疗机构的垄断局面没有改变。应该按照当地的经济发展水平、政府承担能力和人民基本医疗需求, 科学确定保留多大规模的公立医院, 有多少现有的公立医院可以转制。制订完整的区域卫生计划, 将一部分公立医疗机构改制, 由社会力量举办, 允许民间资本、外资等进入不同层次的医疗服务市场, 为群众提供不同层次的服务。政府则集中财力办好一批公立医院, 通过加大投入、严格管理、转换机制、明确政策, 使其真正成为提供优质、低价的基本医疗服务的公益性医院。政府办立的医院应坚持低收费原则, 不以盈利为目的, 由国家控制医务人员的工资总水平。公共选择理论表明, 政府有着自然追求利益最大化的倾向, 政府卫生行政部门不会自觉放弃对医疗卫生机构的管理, 因而, 制定更为周密的制度非常必要。可以考虑由国有资产管理部门管理公立医院的国有资产, 让卫生行政部门从国有卫生资产代理人的角色中彻底解脱出来, 仅履行宏观调控职能和市场监管职能。

3.2 创新投、融资体制

各级政府要按照建立公共财政体制的要求, 加大对农村卫生转移支付的力度, 建立规范的农村卫生专项转移支付制度, 有针对性地解决农村重大公共卫生问题。具体来说, 中央财政部门主要负责欠发达地区的基本公共卫生投资、卫生基础设施和农村基层卫生机构的基本建设投资、医疗卫生领域重大科学研究、突发公共卫生事件中的转移支付等;省级财政部门主要负责省内相对贫困地区的转移支付, 基本公共卫生投资、卫生基础设施和农村基层卫生机构的基本建设投资等;地市、县级财政部门将资源配置的重心转移到农村镇、村2级和辖区内公共卫生体系建设。各级政府部门应逐步取消对医务人员的经费补贴制度, 改为对公立医院按项目进行补贴, 确定一个动态的全国性公共物品服务包和针对省级特征的公共物品服务包, 这些公共卫生服务在基层主要通过公共财政购买的方式予以落实。

3.3 构筑医疗保障制度

在城市, 应继续扩大城镇职工医疗保障制度的覆盖面, 可以考虑将有固定收入的农民工纳入城镇职工医疗保险范畴;对城市失业人员、贫困人群政府要设立医疗救助专项基金, 除了政府的经常性投入外, 积极鼓励各类民间团体、社会力量捐赠。在农村, 建立强有力的医疗保障制度, 以实现基本医疗服务均等化。农村医疗保障制度要与经济发展水平相适应, 不能搞一刀切。在经济发展水平较高的地区, 可建立大病风险和基本医疗保险相结合的福利风险型合作医疗保障制度;而在经济相对不发达的地区, 应集中财力搞好大病保险制度, 防止因重大疾病导致人力资本极度恶化。

此外, 政府还应对贫困人群实施医疗救助, 医疗救助的基金可来源于政府财政及各种社会团体的捐赠。通过各级财政部门的努力, 在基本公共卫生服务方面实现均等化[4]。

参考文献

[1]世界银行.增长的质量[M].北京:中国财政经济出版社, 2001.

[2]联合国开发计划署.2002年人类发展报告[M].北京:中国财政经济出版社, 2002.

[3]雁翎.差异悬殊:中国卫生保健事业面临严峻挑战[J].中国改革, 2002, (4) :6～8.

[4]袁菁华.卫生公平——全面小康社会的政策选择[J].卫生经济研究, 2004, (6) :13～16.

问题与政策建议 篇2

议(1)我国期货业经过前几年的治理整顿，已经走上规范发展的道路。政府无论是从经济发展的战略高度，还是在政策措施上都明确提出要稳步发展期货市场。特别是《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，明确提出大力发展资本市场，并规划将期货经纪公司建设成为现代金融企业，从而为期货业的平稳健康发展创造了十分宽松的政策环境。然而，我国期货业会计制度已经远远落后于期货市场的发展，至今为止，期货经纪公司还没有统一的行业会计制度，这不得不引发我们的深思。

一、期货经纪公司会计制度的发展历程

我国期货市场建立初期，相应的法规制度建设处于探索阶段，可能是由于期货业与旅游、饮食同为服务业，业务形式相近的缘故，期货经纪公司执行《旅游、饮食服务业会计制度》。当时，会计科目的设置和使用无章可循，对期货业务的确认与计量缺乏统一的标准，对费用的归集随意性很强，会计核算混乱可想而知。而反映会计信息的会计报表没有统一的格式，企业之间的信息可比性非常差。

1997年3月，财政部颁布了《商品期货交易财务管理暂行规定》，对规范我国商品期货交易财务行为，优化期货市场财务环境发挥了积极的作用。尽管《商品期货交易财务管理暂行规定》只采用条例的形式对业务规范指引，但是由于对相关的名称进行了概念性的规范，如保证金、结算保证金、交易保证金、浮动盈亏、平仓盈亏等，极大地促进了我国期货业的规范发展。

《商品期货交易财务管理暂行规定》对期货经纪公司的财务管理制度有非常重要而详细的规定，明确了期货经纪公司的性质，并对具体的期货业务进行了规范。如对交易所缴纳的会员资格费作为长期投资；与期货交易所及客户之间的保证金往来款项，分别通过应收款和应付款核算；收到期货交易所转来的结算准备金存款利息，视同银行存款利息收入处理；对客户交存的保证金，不再计付利息，所得利息收入计入期货经纪公司的损益；按代理手续费收入减去应付期货交易所手续费后的净收入的5％提取交易损失准备金，计入营业费用，并作为一项长期负债，单独核算；向客户收取的手续费全额计入营业收入，应付期货交易所的手续费计入营业支出。除此之外，对客户的开户、交易、结算、手续费标准都有明确的规定。因此，《商品期货交易财务管理暂行规定》有很多制度一直沿用了下来，只是发展得更具体、更科学而已。

1997年7月，有鉴于《商品期货交易财务管理暂行规定》对有些问题尚未加以明确，不便于实务操作，财政部又发布了《关于商品期货交易财务管理有关问题的补充通知》，其中涉及期货经纪公司的主要有招聘临时工作人员（即现在业内的经纪人）的劳务费及因错单交易产生的平仓盈亏的处理规定。对不属于期货经纪公司正式职工的临时招聘工作人员劳务费，如以提成佣金方式从营业费用中列支，最高不得超过代理手续费净收入4％的比例，超过部分予以纳税调整；如以工资名义支付，纳入企业工资总额管理；不论采取何种方式支付，均应依法代扣代缴其个人所得税。期货经纪公司因错单交易，必须尽快平仓，造成的客户交易损失，按《商品期货交易财务管理暂行规定》第二十六条处理；如实现平仓盈利，应列作营业外收入，但客户提出请求的除外；对有关当事人按规定赔偿的款项，期货经纪公司应列作营业外收入处理。

XX年11月底，财政部颁布了《期货经纪公司商品期货业务会计处理暂行规定》（以下简称《暂行规定》），这也是期货经纪公司现今正在执行的非常重要的会计制度。《暂行规定》对期货经纪公司的期货业务会计处理进行了规范，从而也基本结束了执行《旅游、饮食服务企业会计制度》的历史。《暂行规定》就期货业务设置了规范的会计科目，并对会计科目的使用作了具体的指引。针对期货业务的特殊性，对会计实务处理有明确的阐述，详细地规范了会计业务核算办法。如会员资格费投资、交纳席位占用费、收取客户保证金、结算盈亏、实物交割、交纳年会费、提取与使用期货风险准备和对客户发生的质押等业务都有明细的实务处理指引；日常业务费用归集统一使用“营业费用”科目，有关银行的发生的费用和资金利息归集为“财务费用”科目，对费用的归集与确认简单明了；会计报表有规范统一的格式（后来实际参照的是中国证监会颁布的《期货经纪公司年度报告参考内容与格式》），同业之间的会计信息具有了一定的可比性，监管机构能通过期货经纪公司提供的会计报表制订监管措施。

XX年11月底，财政部颁布了《金融企业会计制度》，其中第二条明确规定适用范围包括期货经纪公司。但是，期货经纪公司并未贯彻实施《金融企业会计制度》。其原因一方面可能是《金融企业会计制度》缺乏对期货业务的具体实务指引，操作性还不如《暂行规定》强；另一方面是期货经纪公司的行业属性并未明确属于金融企业，反而实施金融业会计制度，对期货经纪公司的资产状况会产生一定的影响，如计提资产减值准备，将影响部分期货经纪公司的资产状况。因此，至今期货经纪公司的会计制度并没有真正执行《金融企业会计制度》。

此外，中国证监会也颁布了一些与期货经纪公司会计制度相关的制度，如《期货经纪公司年度报告参考内容与格式》、《关于做好期货经纪公司年度审计和报告工作的通知》、《关于对〈期货经纪公司年度报告参考内容与格式〉作出部分调整的通知》、《期货经纪公司治理准则》以及中国证监会期货部组织编写的《期货经纪公司内部控制制度指南》等。

二、期货经纪公司现行会计制度的不足

我国期货经纪公司经过清理整顿期之后，特别是随着国家监管部门一系列政策的出台，已经越来越规范。如保证金封闭运行管理，从管理制度上杜绝了期货经纪公司挪用客户保证金的可能；最近的提高期货经纪公司在交易所的结算准备金最低余额制度，已经使得期货经纪公司在充分考虑市场风险的前提下，越来越注重加强自身的法人结构治理，健全内部控制制度，降低经营风险，为客户提供高质量的服务。然而，在这些可喜变化的同时，我们不得不重视现行会计制度的不足之处。这些不足主要是体现在以下三个方面：

（一）现行会计制度欠缺统一性、完整性

我国期货经纪公司的会计制度目前主要执行《会计法》、《企业会计准则》及《暂行规定》。由于《会计法》和《企业会计准则》主要是从会计标准去规范，对期货业会计实务操作性不强，而《暂行规定》仅是一套简单的会计核算办法。因此，从期货业务的经营特点出发，特别是随着期货市场的发展，期货经纪公司的会计制度需要进一步完善。如我国的期货经纪公司的会计科目尽管都是参照《暂行规定》设置，但是由于会计科目没有统一编码，会计电算化核算使用的科目编码就五花八门。另外，不同的期货经纪公司对其下属的营业部内部资金往来核算就有不同的核算办法（《暂行规定》没有相关规定），有的通过设置“内部往来”科目，有的通过应收应付项目等。

问题与政策建议 篇3

一、2015年地方政府债券发行的进展与前景

（一）地方债券以一般债券为主，专项债券占比较小

地方债券分为一般债券和专项债券两类。一般债券是指专用于没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券；专项债券是指用于有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。今年5月18日，江苏省公开发行第一支地方政府债券，至7月17日，全国共发行251支地方债券，合计发行12500.45亿元。其中，一般债券发行11435.09亿元，占比91.5%，共计发行196支；专项债券发行1065.36亿元，占比8.5%，专项债平均发行规模小于一般债。

（二）地方债券以公开发行为主，定向置换占比较小

按发行方式来分，地方债券分为公开发行和定向置换发行。至7月17日，两种发行方式中，公开发行的地方债共有179支，占比71.3%，合计发行10592.38亿元；定向承销方式发行的地方债共有72支，总占比28.7%，合计发行1908.07亿元。

（三）地方债券以置换债券为主，新增债券占比较小

从债券融资用途看，我国地方债券分为两类：一类是新增债券，包括今年两会批准的5000亿一般债、1000亿专项债和前些年发行的地方债今年到期的1714亿，今年总计地方政府发行新增债券上限为7714亿。另一类是置换债券，用于偿还审计确定的、截至2013年6月30日政府负有偿还责任的债务中2015年到期的债务本金，目前财政部已确认的额度为2万亿。至7月17日，地方政府新增债券合计发行3376.29亿元，接近可发行规模的一半；置换类债券合计发行9124.16亿元。在已发行251支债券中，同时包含新增和置换两类的地方债共有110支，仅用于新增债务的地方债共有25支，仅用于置换债务的地方债共有117支。

（四）地方债券发行利率和发行期限

从发行利率看，公开发行地方债券上浮较小，定向承销发行地方债上浮比例比较高。具体而言，在公开发行179支地方债中，有81支紧贴投标下限，86支高出投标下限1个基点。在72支定向承销发行的地方债中，发行利率上浮比例较高，55支地方债的发行利率均较投标下限上浮15%，上浮比例超过15%的有8支。从发行期限看，5年期和7年期发行量最大，在251支地方债中，5年期发行规模最大，占比为30.4%，3年期发行规模最小，占比仅为16.4%；从发行数量来看，5年期和7年期地方债发行数量最多，均发行65支。

（五）各地区地方政府债券的发行差异较大

当前，我国地方债发行主体包括31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市。至7月17日，共有31个主体已发债，5个主体尚未发行地方债，包括黑龙江、上海、深圳、西藏和厦门。其中，湖北省发行规模最大，达1387亿元；其次是江苏省，发行规模为1055亿元。31个发行主体中，除北京、福建和青岛以外的28个发行主体共发行置换债券9124.16亿元。根据2013年6月份的审计结果，这28个发行主体负有偿还责任债务2015年到期规模为15668.1亿元，在第一批债务置换中的额度为8429.44亿元。这意味着，28个发行主体发行的置换债券规模已超过了第一批总额度。

具体来看，按照财政部确定的53.8%比例计算，28个发行主体中，11个发行主体的置换债券发行规模已超出第一批额度，开始使用第二批，3个发行主体（湖南、江苏和辽宁）正好用足为第一批额度，剩余14个主体发行的置换债券尚未用足额度。特别值得关注的是，湖北和新疆地区置换债券发行规模甚至已经超过了2015年到期债务规模，湖北发行了置换债券1200亿元，其今年到期债务规模为1113.8亿元，新疆发行了置换债券272亿元，其到期规模为252.4亿元。在28个已发行置换债券的主体中，共有11个主体通过定向置换的方式发行了部分地方债，定向置换债券占着11个主体置换发行规模的比例为37.2%。具体来看，宁波市定向置换比例最高为59.0%，江苏比例超过50%，湖北、大连比例接近50%，而广西和山东定向置换比例不到20%。

（六）今年下半年还将推出1.2万亿的置换额度

今年年初确定的2万亿置换额度，是根据审计署2013年6月地方债务将在2015年到期的额度得出的。然而，地方债务实际额近年来仍有增加。根据财政部长楼继伟在博鳌论坛上表示“2014 年底我们按照最宽的口径来估算，整体债务占GDP 比重，就是债务率不到40%”，2014年底GDP约64.7万亿元，若按照40%负债率计算，中央和地方政府总债务约25.9万亿元，扣除国债的10万亿元，地方政府债务约15.9万亿元。另外，财政部官员在第二届长三角财税论坛也披露，目前地方政府自行上报到财政部债务总额约为16万亿元人民币。假设截至2014 年底地方政府债务中有约20%的债务将在2015 年到期（实际上，根据审计署报告，截至2013 年6 月底，政府负有偿还责任的债务在2013 年7 月至12 月、2014 年、2015 年、2016 年、2017 年、2018 年及以后到期量占比分别为22.92%、21.89%、17.06%、11.58%、7.79%和18.76%，因此2014年末到期债务比例于2015 年到期债务实际占比将超20%）。2015 年到期地方政府债务将达到3.2 万亿，若要全部置换，下半年至少需要再推出1.2 万亿置换额度。

二、当前地方债务置换面临的主要问题

（一）风险定价机制没有建立

从目前已发的地方政府债券定价来看，信用利差依旧未能有效地体现信用风险，市场化估值缺失。以江苏省发行的四批地方政府债券为例，由于不同债务偿还资金来源与发行方式，债券发行利率一定有所区别。一般债券与专项债券相比，由于两者在偿债资金上的显著差异，理论上一般债券的风险溢价应低于专项债券。但实际上江苏省5 月18 日公开发行的一般债券和6 月25 日公开的发行的专项债券，两类债券品种均紧贴国债利率并招标成功。显然，这不符合风险定价机制的一般规律。

相反在定向发行中，无论是一般债券和专项债券，发行利率都高于同期同类国债利率44—53个基点，这是市场化机制配置资金的结果，是发债主体、承销机构和定向机构三方博弈形成的利率水平。然而，在地方债券发行总额中，定向发行的规模仅占15.3%。因此，总体而言地方债券发行的风险定价机制仍未建立。

（二）商业银行配置地方政府债券的积极性不高

商业银行是最大的地方债券购买主体，商业银行作为营利性机构，必须考虑资金成本和收益的匹配性。尽管地方政府债券已经纳入中央银行的抵押品范围，但当前公开发行的地方政府债券的收益率与国债收益率相当，如果地方政府债券置换银行贷款，商业银行资产端的收益率将由5.1%降至3.6%，降幅为1.5个百分点，而银监会公布的2014年四季度银行业的总资产收益率仅为1.27%。实际上，从发行申购倍数看，公开发行的地方政府债券平均倍数为2.32倍，低于同时期国开债的平均倍数3.21倍，也低于同期国债的平均倍数2.8倍。这充分说明商业银行配置地方政府债券的积极性不高。

三、逐步完善地方债券发行的政策建议

（一）短期内央行应根据地方债券发行的规模和节奏，向商业银行定向提供再贷款，用于购买地方政府债券，或者央行直接参与购买地方政府债券，从根本上解决地方债券发行困难的问题

当前中国债券市场未打破刚兑，市场缺乏市场化的风险定价机制，低利率的地方政府债券缺乏市场化需求，目前监管部门要求商业银行的半强制性购买地方债实际挤占了银行配置国债等利率品种的资金，导致无风险利率上升压力凸显，对冲了今年以来货币政策调整的效果。因此，短期内央行应根据地方债券发行的规模和节奏，向商业银行和政策性金融机构定向提供再贷款，用于购买地方政府债券，或者央行直接参与购买地方债券，缓解长端利率上行的压力，降低社会融资成本，助力经济增长。

（二）长期看应逐步完善地方政府债券市场化风险定价机制

当前，我国地方债务置换债券和新增债券都暗含着中央政府隐性担保和中央财政兜底。然而，长远看地方政府债券仍应由地方财政担保，各省市自治区的财政状况、债务负担都具有显著的区别，财政收入和偿债能力的前景也各异。因此，应逐步完善市场化的风险定价机制，充分发挥第三方信用评级机构，在确定评级的基础上，让地方政府债券的多方投资主体通过市场机制，确定最终的发行利率。■

移动商务监管问题分析与政策建议 篇4

移动商务, 是指那些直接或间接通过无线通信网络进行的各种交易, 是电子商务向移动网络延伸的产物。人们常使用的信息服务、移动办公、移动网络购物等电信增值服务都属于移动商务范畴。在为企业与个人用户带来便利的同时, 移动商务也出现了许多问题, 比如乱收费、垃圾短信扰民等, 这些问题需要监管部门加大对移动商务的监管力度, 保证用户及合法运营的移动商务服务提供商 (SP) 的权益。目前, 政府对移动商务采取的是移动运营商代管的监管政策, 工信部将大部分监管权力下放给移动运营商即中国移动和中国联通, 由移动运营商行使审查权来判断SP的行为是否合适, 移动运营商对SP的入网、运营、所发布的信息内容、资费情况、违规行为、退网等进行管理。SP的这些行为, 均需要符合移动运营商以及工信部的相关规定;否则, 移动运营商有权对SP进行处理, 这种处理很可能导致SP退市。在移动商务的价值链上, SP是服务提供者, 通过移动网络向用户出售产品或服务;移动运营商提供网络平台, 收取来自用户或SP的通信费以及部分信息费;用户购买SP的服务, 并通过移动网络享受SP提供的产品。可见, 移动运营商本身是移动商务价值链上的一个重要环节, 由移动运营商来充当监管者, 不免会从自身利益出发, 采取对自己有利的监管方式, 而不利于SP的发展, 进而对整个移动商务产业产生负面影响。

2 移动商务的监管问题

2.1 非情愿合作

在移动商务的价值链中, SP这一环节的特点是数量多, 竞争激烈。SP需要移动运营商给它提供销售渠道, 而移动运营商主要是中国移动和中国联通, 这是寡头垄断环节, SP选择余地有限。SP为了向用户提供服务, 不得不选择一家或两家移动运营商进行合作。这种合作是不情愿的, 因为移动运营商依靠其垄断地位, 在合作中提出对自己有利的条件。SP在选择有限的情况下, 不得不接受不利条件。例如, SP从用户那边赚取的信息费要同移动运营商进行分成, 过去分成比例是移动运营商得1.5, SP得8.5;后来, 移动运营商将这种分成比例提高到3:7, SP为签订新合作协议, 只能接受这种要求。虽不情愿, 但没有其他选择。这种非情愿合作给SP造成显著的损失。

2.2 非公平竞争

中国移动成立了自己的SP公司——卓望信息, 中国联通也成立了SP公司——联通时科。各个省级、市级的移动和联通公司也都成立了面向省或市服务的SP公司。这种具有移动运营商背景的SP, 一方面可以拿到优惠的信息费分成, 另一方面在入网审批、业务推广、资金支持等方面会受到移动运营商的照顾。这意味着独立SP同有运营商背景的SP不是在同一平台进行竞争。非公平竞争会给独立SP的运营增加难度, 消耗更多成本。非公平竞争的原因, 是移动运营商既是独立SP的竞争者, 又是SP的监管者。移动运营商难免从自身利益出发, 在政策或运营上照顾具有运营商背景的SP。

2.3 监管措施不断变更

移动运营商每次监管措施变革, 都造成大量独立SP退市。有两个部门有权力变更监管措施, 一个是工信部, 另一个是移动运营商。SP发展初期, 资费混乱, 给消费者权益造成影响, 使得当时的信产部加大对SP的管理力度, 要求移动运营商对与其合作的SP完善管理措施, 加强处罚力度。从保护消费者的角度出发, 这是必要的。但这样做的后果是移动运营商对SP的管理权增大。在具有充分管理权限后, 每次移动运营商对SP的监管内容变更, 都给SP造成不小影响。已经适应过去监管方式的SP, 一旦监管内容变化, 很难在短时间内适应这种变化。更可怕的, 是移动运营商可以借变更监管措施之名义, 采取使自身获利更多的措施, 比如提高信息费分成等。

3 移动商务监管问题原因分析

据上文, 可以发现当前移动商务监管问题已经非常严重, 移动运营商可以利用自身同SP之间的“竞管合”关系对SP产生影响, 一方面提高了独立SP的运营成本, 另一方面, 某些监管方法会直接导致客户流失。运营成本提高, 也会造成独立SP缺乏资金去进行业务推广和售后服务等相关活动。缺少业务推广活动, 意味着独立SP无法吸引更多新用户;售后服务等活动的缺失, 意味着已有客户的忠诚度将会降低, 当竞争激烈的时候, 售后服务的缺失, 意味着已有用户将向其它SP转移。

造成如此严重后果的原因, 是当前的监管政策没有从根本上为移动商务提供一个自由竞争的市场, 市场上存在势力, 扭曲了自由竞争。在经济学上, 成功的监管, 其基本的一个原则是利用监管将市场规范成类似自由竞争状态的市场。监管的存在是为了促进竞争、防止垄断、抑制市场势力, 保护消费者利益, 防止公共资源滥用等, 但保护并促进公平竞争必须是监管政策的一条重要原则。当前的监管政策毫无疑问违背了这样的原则。独立SP同具有运营商背景的SP之间存在着不对等竞争, 这个市场已经不能称之为自由竞争的市场, 是一个扭曲的市场。SP同移动运营商的不情愿合作, 追根溯源, 是移动网络的垄断地位无法打破, SP没有其它选余地;独立SP同具有运营商背景的SP非公平竞争, 根本原因是移动运营商既充当裁判员又充当运动员, 独立SP缺乏公平竞争的赛道;移动运营商通过变更监管措施获利, 根本原因是政府将监管权力下放过多, 移动运营商权限太大。经分析得出结论, 当前的监管政策不适合移动商务的发展, 为了保证移动商务发展得更加健康, 必须变更监管政策, 采用能够促进自由公平竞争的监管措施。

4 移动商务的监管政策建议

美国经济学家Faulhaber认为, 在垄断存在的情况下政府制定监管政策若满足三个要素, 则该政策将是成功的, 并能促进产业竞争。第一个要素是存在市场边界, 边界的两端是不同的市场, 不同的市场存在着一定的联系, 他们可能是产业链上连续的两个环节。第二个要素, 是位于边界一侧的一个市场, 该市场是具有垄断性质的市场, 而该市场的运营者不允许进入边界的另一侧或在一些严格的条件下才能进入。第三个要素, 是位于边界另一侧的一个市场, 这个市场是能够完全竞争的市场。三要素建立之后, 以边界作为管制的核心内容。对于边界一侧中的垄断市场的运营者, 将受到管制机构的严格限制, 不允许它进入另一侧的自由竞争市场。反过来, 边界另一侧的自由竞争市场的运营者, 有权利要求边界对面的垄断经营者为它提供合理的服务。基于以上理论, 为解决当前监管政策中存在的问题, 本文提出以下对策以应对当前的局面:

4.1 监管权力回收

监管权力不可以再由移动运营商行使, 必须回收到政府手中。这样, 移动运营商也就不再可能通过变更监管措施来从中获利。建议政府授权一个独立部门行使监管权力, 能在一定程度上保证独立SP同具有运营商背景的SP之间公平竞争。关于SP的入网、运营、所发布的信息内容、资费情况、违规行为、退网等统统由这个独立部门进行管理。当然, 由于SP众多, 单独一个机构管理可能工作量太大, 效率太低。不妨将这个部门分层。面向全国的全网SP, 将直接由该部门的中央部门管理;同时该监管部门在各地的分支机构, 将负责监管地方SP的运营。

4.2 限制移动运营商的市场进入

具有移动运营商背景的SP, 必须严格限制其市场准入。这种限制措施主要体现在两点:第一, 保证移动运营商能够为独立SP和具有运营商背景的SP提供无差别的服务;第二, 保证具有运营商背景的SP同移动运营商之间独立核算, 不允许交叉补贴的存在。这样做能从根本上保证独立SP同具有运营商背景的SP之间公平竞争。其目的, 就是在移动运营商同SP之间建立一个边界, 监管部门对这个边界要严格审查。

4.3 价格监管

在SP和移动运营商合作的时候, 会发生资金交割问题。资金主要由两部分构成, 通信费和信息费。下行的通信费, 由移动运营商向SP收取, 上行的通信费, 向用户收取;信息费, 由移动运营商向用户收取并进行分割, 70%留给SP, 30%留给移动运营商;坏账问题, 则留给SP解决。移动运营商提取30%的信息费, 是比较高的。日本和韩国的移动运营商提取的信息费都不到10%。鉴于移动运营商的市场地位, 建议信息费的定价应该交给监管部门负责。监管部门, 应限制移动运营商的利润。价格上限管制是一个不错的方法, 但应每隔1～2年, 对上限进行重新审核, 借此, 一方面推动移动运营商的技术改革, 另一方面给新生的SP带来优惠。另外对SP而言, 由于他们同移动运营商之间发生的数据量巨大, 因此可以把他们看成是移动通信的批发客户。相对于个人客户而言, 这种批发客户理应在价格上受到一定的照顾。因此监管机构应该采取措施, 对批发客户采取同零售客户不同的通信费收取标准, 以此进一步扶持移动商务的发展。

参考文献

[1]C Coursaris, K Hassanein.Understanding m-commerce[J].Quarterly Journal of Electronic Commerce.2002, 3 (3) :247～271.

[2]Stuart J Barnes.The mobile commerce value chain:analysis and future developments[J].International Journal of Information Management.2002, (22) :91～108.

[3]吕廷杰.移动互联网与移动电子商务的研发与应用[J].电信建设, 2001, 2:10～23.

[4]Gerald R.Faulhaber.Policy-induced competition:the telecommunications experiments[J].Information Economics And Policy.2003, 15:73～97.

问题与政策建议 篇5

时间：2010-7-27 16:59:15 来源：永州计生网 更多我与国策同行30年

计划生育是我国的一项基本国策，为了使广大群众自觉执行计划生育，各级各部门制定出台了一系列的计划生育优惠政策，对实行计划生育的群众给予了各种形式的奖励和优待，这一系列的政策的实施，为计划生育工作的开展起到了良好的推动和促进作用，但收效不明显，笔者认为，主要存在以下几个方面的不足。

一、针对计生家庭的奖励优惠政策内劲不足，力度不大，推动力不强

一是政策投入力度太弱。与其他惠民政策相比，对计生家庭奖励经费的投入相形见绌，目前所有的奖励政策资金，除了奖扶资金由中央、省、市、县分担外，其余优惠政策均无中央直接投资或负担，需各级政府和人口计生部门自行解决，这势必挤占地方财政支出和计生工作经费，相比其它中央投资政策，政策投入力度相对较弱。

二是政策覆盖人群太少。根据规定，独生子女优待政策只亨受到小孩年满14周岁；符合条件的夫妇“年满55周岁”才能享受农村计生奖扶政策。由于起始享受年龄太晚，一些育龄群众感到奖励扶助政策是遥远的“期货”，对政策的长期性和预期效益心存疑虑。

三是政策设定标准太低。以独生子女保健费为例，目前我省规定的标准是每月5元至20元，顶格一年240元的奖励金，仅相当于在外打工的青壮年劳力几天的工资。奖扶金一年也只有720元，还达不到低保水平，基层普遍反映，在惠民政策广泛实施的背景下，计生奖励政策由于没有在标准上做到“水涨船高”，原有的政策激励效应日益弱化，有群众曾戏言“区区几个小钱，是阻挡不了生育愿望的”。

二、部门政策“对撞”，其他普惠政策强力冲击基本国策根基

一是普惠政策的一视同仁挫伤了群众实行计划生育的积极性。目前推行的农村低保、义务教育“两免一补”、退耕还林补助、水库移民补助等惠民政策，无论在资格条件还是在享受标准上，仅新农合体现了对计生家庭的优先优惠和区别对待。其他方面违法生育的家庭照样可以享受政策待遇，而独生子女家庭往往因人口少、负担轻反而不符合扶助条件。这些惠民政策在很大程度上降低了家庭抚养子女的教育、医疗和生活成本，使得多生孩子的负担更轻、顾虑更小了。由此让群众感到“多生孩子不用愁，少生孩子不沾光”。群众中流传着这样一种说法：“种田不缴税了，读书不收费了，看病也不贵了，超生无所谓了”。

二是按“人头”计算的分配方式刺激了群众的生育愿望。由于惠民政策大多按照家庭人口数进行减免、补助或救助，因此不仅没有体现对计生家庭的倾斜，相反对多子女家庭实际上更加“优惠”。在征地拆迁补偿政策中，这一现象尤为突出。有拆迁建设的一些乡镇，人口出生政策符合率近两年有下降的趋势。“超生获利”的现实不仅是对违法生育的姑息纵容，客观上也起到了鼓励生育的作用，这与现行稳定低生育水平的人口政策导向相矛盾。有的基层反映，过去不少超生的家庭现在劳力多，得到的政策实惠也多，现在多为当地的强势人群和大户，而实行计划生育的守法群众非但难以“少生快富”，反而成为新的弱势群体。在巨大的反差面前，任何宣传教育都显得苍白无力。走访座谈中一些群众坦言，还是子女多家庭旺、实惠多，当初实行计划生育现在后悔了！

三是政策“对撞”弱化了对生育行为的综合调控机制。如原来登记、办证、审批等环节中涉及计划生育的前置条件被取消，兼顾育龄人群生育管理方面的政策功能基本丧失。公安部门明确发文规定，对新生儿无条件上户。计生部门要求进行计生审核后才能上户的规定反而成了“乱作为”；还有如果享受了奖扶政策就不能享受农村低保，政策“对撞”使有的计生政策陷入了极其尴尬的局面。这在很大程度上削弱了对违法生育的社会制约能力，增加了计划生育工作的难度。计划生育综合治理无论在宏观政策层面还是在微观管理层面都没有实现制度化和常态化。一些违法生育的个体私营企业主照样能得到有关部门的表彰和扶持，享受各种优惠政策和政治荣誉，对周边群众产生了很大的负面影响，也给计生工作带来了和被动。

三、政策运行保障机制亟待加强和完善

根据《湖南省人口与计划生育条例》规定，法定计生奖励政策均由乡镇人民政府（街道办事处）或企事业单位负责兑现。由于投入主体层级过低，基层财政困难，给政策落实带来很大难度。一些企业法人则认为，落实计划生育奖励属于政府公共服务的职责，企业已照章纳税，没有义务再承担奖励费用。有些计生奖励资金还没有纳入财政预算，因而失去稳定的、制度化的资金来源渠道。随着利益导向逐步成为国家指导群众实行计划生育的重要手段，对利益导向政策的管理也已成为人口计生部门的一项经常性工作，亟待建立稳定的组织协调和管理保障机制。一是人户分离问题。在调查中我们了解到，有一部分应享受奖励扶助对象或是投亲靠友，或是外出打工，由于人户分离，调查人员收集不到所需的相关信息而导致漏登。比如，有的计划生育家庭夫妻常年在外打工，有的去外地投奔子女或亲友，多少年也不回家一次，根本收集不到他们的相关信息，无法确认他们是否符合奖励扶助条件。也有的是夫妻一方是外地户口，婚后又没有把户口从外地迁入本地，由于得不到相关信息，结果无法实施奖励。二是有一部分家庭是城乡“结合户”，夫妻中有一方是农村户口，而另一方则是城市户口，虽然他们多年来一直生活在农村，但由于其中一方是城市(没有承包责任田)户口，不符合规定，同样得不到奖励。三是纯城镇居民户口人员（含下岗人员），由于既不是农业户口，又没有工作单位，而所在的社区和乡镇由于人员众多无法负担，导致成为了优惠政策的落实的“空白区”。

几点建议

必须坚持以人为本的理念，切实转变长期以来主要依赖行政手段的思路和方法，强化经济手段，充分发挥利益导向政策的激励、引导和推动作用，解决好普惠政策与计划生育优先优惠政策的衔接和配套，按照中央要求，加快建立和完善人口和计划生育利益导向政策体系，真正让计划生育家庭优先分享改革发展成果。

（一）整合政策资源，着力推动利益导向基本制度的建立和完善。按照“政府为主，社会补充”的原则，着力构建以省级以上财政支撑政策为主导，以法定奖励优惠政策为重点，以地方性配套政策为补充，与普惠政策协调衔接，奖励、优先、优惠、扶持、救助和保障多策并举，既广泛覆盖又突出重点的人口和计划生育利益导向政策体系。立足解决群众实行计划生育的现实困难、后顾之忧和利益受损等突出矛盾，建立和完善对计生家庭的经济激励、利益补偿和困难扶助机制：

1、加大投入力度，提高奖励扶助金额，使执行计划生育的家庭得到的优惠要让大部份群众“眼红”，要让真正实行计划生育家庭成为群众“羡慕”的对象，才能达到应有的效果。

2、扩大优惠政策的惠及面。要让执行计划生育的家庭感受到实行了计划生育将终身受益。

（二）完善协调机制，着力加强惠民政策与人口计生政策的衔接和兼容。计划生育作为基本国策，具有全局性、长期性和战略性，是相关领域政策的“上位依据”。在制定和实施相关普惠政策时，应在坚持公平原则基础上，兼顾计生家庭的优先优惠原则，在“普惠”基础上实行“特惠”。建议政府法制部门牵头，对与计生导向存在明显冲突的政策规定进行审核并作出相应调整，并建立健全人口计生部门参与的涉及民生方面的决策咨询和政策协调机制。

（三）健全投入制度，强化规范管理，着力完善利益导向政策保障机制。目前计生利益导向政策投入主体和支出结构不合理，资金来源无保障，政策缺乏稳定性和持续性。为此建议：

1、建立完善利益导向资金公共财政分级投入制度。明确各级政府为利益导向政策的投入主体，利益导向基本制度以市级以上财政投入为主。

2、调整财政支出结构，明确新增计划生育事业费重点向利益导向政策倾斜，社会抚养费主要用于兑现利益导向政策。

3、加快推进利益导向政策法制化建设，以国家或地方立法形式对基本政策措施和投入主体作出规定。

4、加强机构队伍建设，适应人口计生工作发展需要，建立利益导向政策长效管理和工作机制

问题与政策建议 篇6

中国与中东欧国家经贸合作是双边合作关系发展的重要基础和内容。近年来，双边经贸关系步入快车道，中国与中东欧16国在双边贸易与双向投资方面快速发展。2014年为“中国—中东欧国家合作投资促进年”，未来双边经贸合作潜力巨大。但同时，双边经贸合作领域仍存在一些亟待解决的突出问题，阻碍了双边经贸合作发展，需要加以积极引导和政策推动。

一、中国与中东欧国家经贸合作现状

（一）双边贸易额呈现快速增长态势

从双边整体贸易情况来看，中国与中东欧进出口额由2003年的85.35亿美元增长至2013年的551.15亿美元，年均增长率达到20.51%，超过同期外贸年均增速约3个百分点。其中，中国出口至中东欧贸易额由2003年的68.01亿美元增长至2013年的405.22亿美元，年均增长率达到19.54%，超过同期外贸出口年均增速约2个百分点，中国自中东欧进口额由2003年的17.34亿美元增长至2013年的145.92亿美元，年均增长率达到23.74%，超过同期外贸进口年均增速约7个百分点。从双边贸易差额来看，中国与中东欧在过去十年中始终保持顺差，且顺差规模不断扩大，16国总顺差额由2003年的50.67亿美元增长至2013年的259.30亿美元，2013年，除斯洛伐克共和国和前南马其顿两国为逆差外，中国对中东欧其余14国贸易均表现为顺差。

从中国对中东欧16国分国别出口情况来看，2013年，波兰、捷克共和国、匈牙利、斯洛伐克共和国、罗马尼亚为中国在中东欧地区的前五位出口国，中国对上述国家出口额分别为125.76亿美元、68.38亿美元、56.93亿美元、30.84亿美元和28.23亿美元，分别占中国对中东欧整体出口的31.03%、16.87%、14.05%、7.61%和6.97%，合计占比76.53%。从中国自中东欧16国分国别进口情况来看，2013年，斯洛伐克共和国、匈牙利、捷克共和国、波兰和匈牙利分别为中国自中东欧地区前五位进口国，中国自上述地区进口额分别为34.58亿美元、27.15亿美元、26.14亿美元、22.37亿美元和12.08亿美元，分别占我国自中东欧整体进口的23.69%、18.61%、17.92%、15.33%和8.28%，合计占比83.83%。

（二）双向投资规模不断扩大

从中国与中东欧双边投资规模来看，双向投资水平不断提升，投资额占比呈上升趋势。中国对中东欧投资由2003年不足1亿美元增长至2013年的近50亿美元，中东欧国家对华投资由2003年的4.2亿美元增长至12亿美元。从双方合作领域来看，投资领域不断拓宽。其中，中国对中东欧的投资涉及机械制造、化工、家电、物流商贸、新能源、研发、金融、农业等领域，中东欧对华投资主要涉及机械制造、化工和乳制品等领域。目前，已有包括华为、TCL等在内的中资企业通过并购、兼并、收购和设立工厂等方式进入中东欧市场。葛洲坝公司中标波黑大型火电站建设项目，成为中国企业首次通过国际招标获得波黑火电项目。恒天集团与其国际合作方联合收购斯洛文尼亚TAM-Durabus客车公司，成为中斯建交以来中方在该国投资的首家生产型企业。此外还有大批中资企业正加快进入中东欧市场步伐。

从国别投资存量来看，匈牙利、波兰、捷克是我国在中东欧地区的投资重点，投资额分列我国对中东欧投资的前三位。截至2013年底，我国对匈牙利累计投资29.6亿美元，约占我国对中东欧地区投资的约60%，雇佣当地员工超过5000人，投资主要涉及金融、化工、通讯和新能源等领域。匈牙利对华累计投资3.57亿美元，约占中东欧整体对华投资的30%，投资主要涉及污水处理、水资源管理、建材、食品加工和家禽饲养等领域。

（三）双边合作机制不断完善

近年来，中国与中东欧国家双边合作机制日益完善。一是双方积极签署多项多边经济合作协定。中国与中东欧国家签署多项多边协定，包括推动经济、工业和科技合作，保护投资和避免双重征税等。2013年，中国与中东欧国家领导人签署《中国—中东欧国家合作布加勒斯特纲要》，为促进双边经贸、金融、互联互通、科技创新环保能源、人文交流等领域深化合作指明方向。二是双方建立经济联委会机制等定期沟通磋商机制。中国与中东欧国家之间建立经济混委会机制，包括定期讨论、解决双边投资和贸易过程中出现的问题，如中国波兰、中国匈牙利等政府间联委会机制日益发挥作用，推动双方领域关系不断发展。三是双方举办多种经贸工商论坛、产品展览等交流活动。自2012年，举办中国—中东欧国家贸易与投资合作论坛、中国与中东欧国家农业经贸合作论坛、中国机电轻工产品中东欧展览会等，有力地促进双边经贸合作发展。

二、中国与中东欧国家经贸合作中存在的主要问题

（一）经贸合作规模较小，贸易投资结构相对单一

尽管中国与中东欧国家经贸合作不断推进，但双边经贸合作规模依旧较小，在双边贸易投资总额中所占比重仍然偏低。从双边贸易来看，2013年，中国对中东欧出口额仅占中国出口欧洲的9.99%，占中国出口额的1.83%，占中东欧全部进口的5.30%；中国自中东欧进口额仅占中国自欧洲进口的4.50%，占中国自全球进口的0.74%，占中东欧全部出口的1.94%。从双向投资来看，2013年，中国对中东欧投资额占我国对全球投资额的0.94%，中东欧国家对华投资额占我国实际利用外资的1.02%。此外，中国与中东欧贸易投资结构相对单一且比较零散。双边贸易主要集中在机械及运输设备和杂项制品，约占贸易额的八成左右。其中中国出口多以高附加值产品为主，进口的多以原料产品、初级加工产品等附加值低的产品为主。

（二）经贸合作壁垒较高，贸易投资便利化有待提升

目前，双边经贸合作中仍面临着诸多制约未来合作发展的贸易投资壁垒。一方面，尽管中东欧国家在贸易便利化方面已经有所改善，但整体贸易便利化水平仍较低，贸易发展仍面临信用证体系不健全、检验检疫机制不完善、清关程序不清晰、海关规则不透明等一系列问题，严重影响中国企业走出去的积极性；另一方面，中方企业在中东欧所处的市场经营环境相对复杂，企业面临的市场准入、技术准入标准较高，人员准入条件等较为苛刻。企业资质和工程技术人员资格通常要求符合当地的技术规范和标准，以建筑行业为例，中国企业建筑机械和建筑材料进入中东欧市场须通过欧盟CE认证或当地认证，且认证程序相对复杂，认证费用偏高。且中东欧部分国家工作签证申请程序相对繁琐，常需提供大量附加材料，出现因无法申请到工作签证而改用其他签证临时入境情况，造成工作人员流动中诸多不便。因此，未来贸易投资便利化仍存在很大的提升空间。

（三）经贸合作引导力度不够，贸易投资后劲有待增强

中东欧地区市场机制正处于不断建设和完善中，多数国家特别是转轨制经济体国内市场经济的合作观念不强，行政审批手续相对繁复，政府效率偏低。同时，相关招商引资部门缺乏自我宣传意识，导致中方企业对中东欧大部分国家的市场情况、投资环境、技术标准、产业优势及相关法律法规等方面缺乏必要了解，双方合作多停留在非定期的浅层合作，市场信息沟通渠道相对单一。因此，由于政府、行业层面对双向经贸合作的引导支持力度相对欠缺，造成双方合作信息不对称，在很大程度上影响到企业投资信息，对于双方贸易投资的长期、稳定合作形成一定障碍。

（四）经贸合作环境不够完善，宏观支持有待加强

整体上看双边经贸环境已显著改善，但在基础设施、投融资环境等方面仍有待增强。一方面，基础设施建设及配套服务环境有待完善。根据世界银行统计，中东欧国家每百人固定宽带互联网用户平均约为18人，约为英国、德国的一半，在欧洲地区宽带网络覆盖率仍然偏低；此外，中东欧国家在公路建设、铁路建设方面相对滞后，路网不发达，2013年，16个国家铁路总长度约7.1万公里，相当于法国、德国两个国家铁路长度的总和，与中国一国铁路长度基本持平，约为美国铁路总长度的三分之一。另一方面，双方对投融资支持力度不足，多数国家资本市场尚未得到充分发展，风险投资和天使基金活动普遍较为有限，多样化融资模式有待发展，中国与中东欧在银行、保险等领域金融合作仍处于初级阶段。

三、政策建议

（一）进一步加强双边政府层面的合作机制

一是加快落实中国与中东欧之间政策机制。加快落实中欧合作2020战略规划、中国和中东友好合作12项举措等政策机制，增进双方经济战略互信，推动双边务实合作；二是加快建设“丝绸之路经济带”合作机制。围绕国家推进“丝绸之路经济带”与“海上丝绸之路经济带”建设契机，成立双方投资促进联系机制，提升双边经贸合作水平；三是加快构建专项投资合作机制。加强从政府层面上对投资的引导力度，包括从投资具体领域、投资规模、投资方式等加强对企业投资的引导和支持。

（二）积极搭建双边经贸合作服务平台

一是推进举办双边投资研讨会和推介会。除定期举办专业展会外，通过推介、交流、洽谈等方式增强双向投资宣传力度，加强对双方项目的了解，优化投资环境。二是加快建设中国与中东欧合作工业园区。推进与各贸易伙伴国家建立经贸合作区，为中国企业提供有针对性的优惠政策及专项配套政策，吸引有意向的中国企业投资合作，为双边经贸合作提供载体平台。三是推动建立双边行业联盟组织。充分利用双方互补优势，搭建双边技术合作中心、重要行业标准互认中心等专业平台，促进行业经贸合作深入发展。

（三）加快提升双边贸易投资便利化水平

一是提升双边投资资金准出入便利。加快推进中东欧国家改革外汇管理制度，降低外汇进出入壁垒，降低外汇进出入成本。二是支持推动双边人员流动便利。推动解决中东欧国家普遍存在的劳动签证、工作许可和居留难等经营问题，为双方投资经营创造便利。三是加快提升海关清关便利化。推进主要伙伴通关监管秩序的规范，建立手续便捷、运作高效的海关监管体系，提高海关规则及相关程序信息公开化、透明化建设。

（四）推进双方在主要领域经贸合作步伐

一是加强双边基础设施领域交流与合作。推进双方利用交通网络建设委员会等机制，加强双方在公路、铁路、电力、港口等基础设施建设领域的合作，推动中东欧国家交通等基础设施改造和建设。二是加强重点领域经贸合作。支持中方企业参与中东欧国家核电、水电、风电、光电等绿色项目建设，鼓励双方企业开展科技创新、节能环保、生物技术、农业技术等科技合作。三是扩大双边金融合作。用好用实“中国—中东欧国家合作100亿美元专项贷款”，推进双边互设金融分支机构、签署本币互换和结算协议，积极拓展融资渠道，加强双边金融合作。

我国股利政策存在问题与对策建议 篇7

(一) 不分配股利的倾向比较严重。

根据规定, 上市公司是有义务向投资者分配股利。在相关利益群体中, 风险承担是股东最为主要的特征, 他们需要承受最大的风险。上市公司的责任, 就是要给股东较高的投资回报, 补偿其承担的高风险。但是我国很多公司似乎并未正视这一问题, 缺乏责任感, 没有给与股东应有的关注。不分配股利的公司比重大, 就是分配其股利支付率也不高, 该问题已经成为上市公司发展的一个障碍。

(二) 股利分配形式混乱, 方式不规范, 股票股利在股利分配形式中占有重要地位。

现金股利是国外股利分配的主要形式。而我国更多的公司更愿意采取混合股利形式或股票股利的形式。我国上市公司在发展之初就比较偏爱股票股利, 其支付率也比较高。在发放股利的公司中, 只有一部分公司派发了现金股利, 其派发数所占比例不高。

(三) 股利政策缺乏连续性和稳定性。

有些公司的股东大会经常随意变更股利分配方案, 缺乏必要的严肃性。另外, 股利分配同股不同权、同股不同利的现象时有发生。由股东大会通过的股利方案在具体实施时, 经常遇到各种阻碍, 实施方案一拖再拖, 预期目标遥遥无期。

我国上市公司在股利支付率和股利分配的形式上, 纷繁多变缺乏连续性。一般来说, 上市公司采用连续、稳定的股利政策, 可以展现出公司本身良好的发展前景、也向公众树立一种良好的企业形象。但我国上市公司不仅是在现金股利上没有稳定性, 而且在分配方式上也会发生变动。不少上市公司制定股利政策时缺乏长远观念, 没有充分考虑到随意性将损害公司的形象,

二、原因分析

(一) 公司治理问题严重, 难以制定体现全体投资者意志的股利政策。

上市公司的主导权掌握在哪一方手中, 公司制定出的股利政策在都会不可避免地倾向这一方。我国上市公司存在少数股东掌握绝大多数股权的情况。上市公司非理性化股利政策形成的重要基础是由于股权集中, 原有股东对公司的控制权不会因采用股票股利而丧失这就造成大股东和流通股股东在诸多方面存在分歧。上市公司的实际控制权很容易被董事会和经理人员掌控, 常常会造成少数人的目标和行为违背或者损害其他数量众多的小股东的利益。

(二) 财务管理目标不明确。

财务管理目标是公司经营活动在财务上的高度概括和终极目标, 也是公司资金运动所期望得到的结果。一直以来, 公司财务管理目标始终不能达成一致, 没有一个统一的衡量标准。不同上市公司, 其财务管理目标是不一致, 由于对财务管理目标的认同度不够, 公司在认知和实际操作之间存在极大的差距, 受多种因素影响, 大部分公司在实际工作中所采纳的是“公司利润最大化”作为目标, 大多聚焦于短期利益。

(三) 证券市场监管不力。

市场监管是政府为规范市场行为而进行的必要干预, 我国的证券市场监管不可谓不严, 吸收了欧美等证券市场监管之所长, 但是我们的监管常常是“雷声大雨点小”缺乏执行力度成为我国的一个严重问题。我国证券监管部门监管手段落后, 政府过于采用行政命令规范市场, 但政府忽视了股份制是市场经济的产物, 上市公司自身的市场行为决定股利政策, 完全的行政命令只会扭曲股利政策。

三、建议与对策

(一) 完善公司治理结构, 深化独立董事制度。

着手完善公司的结构治理, 加快股权分置改革。各方面利益群体都应从公司的长远稳步发展和保护流通股股东长远利益的角度出发, 实现双赢。要确保中小股东能切实行使监督权, 真正发挥股东大会应有的作用, 正确处理公司发展与政府管理的关系。同时要实行独立董事制度, 完善上市公司的治理结构, 营造一个健康健全的证券投资环境, 最终规范资本发展市场。西方发达国家, 企业聘请独立董事已经成为一种趋势, 我国应尽快与国外接轨。

(二) 明确财务管理目标, 从法律角度规范上市公司财务管理。

首先, 要明确公司财务管理的目标, 结合上市公司的方方面面, 如经营目标、管理方式、未来发展规划, 制定出符合公司特点的财务管理目标。针对公司“说一套做一套”的现象, 我们应该在公司内部建立针对财务部门的监督机制, 在明确公司财务目标的前提下, 内部监管必须强有力的融合进来, 确保财务运作步入正轨。

合理的股利政策需要健全法律、完善法规体系来保障, 要完善《公司法》和《证券法》。政府应通过建立健全法律的形式来规范上市公司制定股利政策。首先, 强化上市公司信息披露制度, 相关部门应当要求公司在上市或发行时主动披露本公司基本的股利政策。其次, 规范上市公司的股利分配, 不能过于僵化, 要允许公司采用不同的方式。最后, 完善中小股东权益保护制度, 切实保护中小股东利益, 规定上市公司在具备条件必须股利并进行相应披露等。

(三) 大力加强政府部门监管力度。

证券市场的稳定和完善依赖于上市公司自身素质的提高, 只有自身质量提高了, 才能真正夯实市场根基。为了扼制上市公司的不分配现象, 仅仅靠健全法律法规是远远不够的, 还必须加强对上市公司的监管力度, 坚决把监管工作融入上市公司中, 使之成为一项必不可少的重要内容。

(四) 借鉴国外先进实践经验。

我国作为社会主义国家, 与其他国家相比, 国情有着很大差别, 但在外国资本主义国家早于我国多年的上市公司发展的实践经验中, 我们不难找到可以借鉴的地方。例如, 一些国家强制要求上市公司派发现金股利, 直接通过立法形式约束公司内部人员, 降低了聘请代理人的成本, 从根本上保护股东权益, 具有显著成效。我认为, 我国完全可以借鉴这种做法, 从法律角度强制性地约束上市公司的运作, 迫使公司消除留存盈利过多的缺陷, 引导公司逐步实现股利政策的理性化, 这种约束力有着其他方式无法比拟的优越性。

参考文献

[1]刘磊.对目前我国上市公司股利政策的思考[J].特区经济, 2010, 11:25.

[2]吕东.论我国上市公司股利政策之抉择[J].财金研究, 2010, 6:30-31.

问题与政策建议 篇8

关键词：出口退税,政策,问题,优化建议

一、我国出口退税政策的发展历程

我国从1985年开始全面恢复实施出口退税政策,允许退还出口货物中所含的各种国内流转税,包括营业税、增值税、产品税和特别消费税。并首次体现“未征不退”“征多少、退多少”和“彻底退税“的原则,这也标志着我国出口退税制度正式成立。我国的出口退税制度经历了频繁的调整和变更,1994年,我国试行了税收制度的一项重大改革,即废除了旧税制,推出新的增值税,主要体现在纳税人的出口商品增值税税率为零,也就是按照产品适用的增值税税率实行全额退税。为缓解大量的出口骗税引发的财政负担,出口货物的退税率在1995年被调整为3%、10%和14%三档。1996年,退税率再次被下调至3%、6%和9%三档。1997年,为应对亚洲金融危机对出口造成的负面影响,出口退税率被上调至5%、13%、14%和17%四档。

2001年,我国加入WTO后,出口规模的迅速增长使中央财政逐渐难以承受出口退税的负担,从而导致较大规模的欠税。为了应对欠税问题,2003年10月,国务院出台了《改革现行出口退税机制的决定》,将出口退税率调整为5%、8%、11%、13%、17%五档。2004年我国政府为了缓解中央的财政负担、地区经济的不平衡和人民币升值预期,减少了出口退税比率,平均减幅为3%。2008年7月至2009年6月,全球经济危机爆发、中国商品出口持续大幅下滑,为了鼓励出口,中国政府在12个月内先后七次上调出口退税率。2010年,国际市场需求开始回暖,我国对外贸易迅速恢复,财政部和国家税务总局联合下发《关于取消部分商品出口退税的通知》,明确自2010年7月15日起,取消包括部分钢材、有色金属建材等在内的406个税号商品的出口退税,在一定程度上支持了“十一五”节能减排任务的完成。

综上所述,我国出口退税政策的调整方向可以概括为:在经济低迷、出口下滑时调增出口退税率,以鼓励出口,拉动经济;在经济复苏时,调低部分商品的出口退税率,以响应国家节能减排的号召。

二、国外出口退税体制

(一)法国出口退税政策

法国是增值税政策的开创者,在出口退税方面实行彻底免税,法国出口退税制度有两个特点:一是“滞退金”的实行,即税务机关若不能及时地退税给企业,要向企业缴纳“滞退金”;二是针对出口骗税的行为有一套严格的惩戒措施,企业一旦被判定骗税,将受到严重的法律制裁。

(二)英国出口退税政策

英国是出口退税政策的先行者,早于欧洲其他国家二百多年。与法国相同的是英国也实行“滞退金”政策,但英国的退税申报程序非常简单,只填写纳税申报表,其余资料由企业自行保管。区别于法国的“免、抵、退”税的办法。

(三)韩国出口退税政策

韩国与法国相同,实行彻底免税政策。不同的是韩国根据不同的出口方式采取不同的出口退税政策。法国、英国、韩国作为欧洲国家和亚洲国家实行出口退税政策的代表,从不同程度上反映了与本国国情相结合的做法。完善的税收征管体制是保证出口退税的前提,以上三个国家的出口退税管理都建立在科学严密的税收征管基础之上。

三、我国出口退税制度存在的问题分析

(一)中央与地方分担机制不合理

我国的出口退税机制一直处于调整阶段,由1988年的所有出口退税全部由国家承担,慢慢转向中央和地方按一定比例分担。2015年,国务院新出台的关于完善出口退税负担机制有关问题的通知规定:我国出口退税全部由中央财政承担,地方2014年原负担的出口退税基数定额上解中央。由于税收收入是由中央地方按比例分配,而出口退税款大部分由中央负担,很容易加重中央的财政负担,从而直接导致企业不能及时地得到退税款,进而引发“欠税”问题,出口退税的欠税问题不能得到合理的解决,不利于我国出口的持续增长和稳定发展。

(二)出口退税监管制度不完善,骗税情况的加剧

随着出口退税政策优惠幅度的加大,骗税情况也时有发生。不少企业通过伪造出口单据,或将已经使用过的外汇重复使用,以此骗取国家补贴的出口退税款。当然,这也与我国实行的出口退税政策有一定的关系。我国出口退税政策规定:凡是能够证明企业已经有应税货物出口,便可以向税务机关申请退税,在出口退税的审查中存在漏洞。这就给不法分子一定的可乘之机。因此,越来越多的不法分子利用海关、外汇、税务部门之间的独立性,以出口退税为契机骗取国家税款,给国家的财产安全带来了严重的危害。

(三)出口退税率频繁变动

我国为了应对相应的经济形势曾多次调整出口退税率,虽然起到了抵御经济危机对我国进出口贸易冲击的作用,在短时间内对企业产生积极意义,但也在一定程度上对我国的出口企业造成了负面影响。经济的发展是有一定周期性的,企业的发展需要一个稳定的政策环境,出口退税率的频繁调整,极大程度地影响了企业的经营决策,扰乱了企业的长期计划,并且让企业在某种程度上形成对政府的依赖。频繁地调整出口退税率不能成为挽救中国进出口贸易的长久之策。

四、我国出口退税制度问题的对策与思考

(一)改善中央与地方的分担机制

国务院2015年出台的关于完善出口退税担机制有关问题的通知规定:中央对地方的消费税不再实行增量返还,改为以2014年返还数为基数,实行定额返还,使得出口退税的财政压力得以缓解。世界许多发达国家采取将“增值税”转变为“中央税”再将所有出口退税划归中央负担的措施,避免了中央与地方之间的负担问题。或者可以通过改变增值税分配顺序,将现行的“先分配,后退税”改为“先退税,后分配”,即增值税收入首先扣除出口退税之后再在中央与地方之间进行分配,从而解决中央财政负担。

(二)完善出口退税的管理,加强骗税惩罚力度

将现行的规章制度中对退税的审核管理方面进行细化和完善,加强各部门与税务机关之间的交流协作,定期进行沟通,明确各部门的职责,尽量避免职责的重复和缺漏。加强信息化数据审核,及时更新出口退税各个环节的数据,避免信息不对称,减少审核失误,通过信息平台中的征税、退税信息对比,加强日常管理,联合海关、银行等部门对出口货物的真实性、货物离境的相关单证等环节进行严格的审核,减少各个环节的退税漏洞,并完善出口退税资料抽查制度。并且可以借助媒体等平台加强对骗税案件的曝光和通报,揭露各种骗税手段,提高管理人员的警觉性,并通过培训提高税务人员的工作能力。同时,国家财政部门可以通过组建打击出口骗税的专业性队伍来应对日渐猖獗的出口退税骗税行为,加大出口退税的惩罚力度,对有过出口骗税行为的企业严惩不贷,从根本上解决出口骗税问题。

(三)科学合理地设置出口退税率,加强出口退税制度的稳定性

科学合理的退税率是出口退税政策得以有效执行的一个重要原因,合理的出口退税率一方面可以将出口退税政策的调整效应最大化,另一方面还应充分考虑国家的财政负担。税率的设置应当加速尚未成熟的新兴企业发展壮大,对高附加值、高技术含量的产品给予一定的政策扶持,体现国家宏观政策的先导性和前瞻性,对于资源型产品及高污染高能耗产品,应当适当地降低或取消出口退税,尽量避免为达到短期利益目标而制定与长期目标大不相符的政策。在此基础上,国家财政部门应该尽量维持出口退税制度的稳定性,并加强执行部门与企业之间的沟通,企业对于出口退税政策的理解和认同程度及配合程度将会直接影响出口退税政策目标的实现。

综上所述,出口退税政策作为一项国际通行的贸易政策,在我国自1985年实施至今已经经历了三十多年的时间,出口退税政策见证了我国对外贸易发展的整个历程。出口退税政策执行的有效与否直接关系到国家宏观调整目标的实现,可以说出口退税政策对于我国出口业务的发展起到了非常重要的作用。在我国进出口贸易飞速发展的这几年里,出口退税政策上的缺陷也逐渐显现,为了加强我国企业在国际市场上的竞争力,我国政府应结合实际,不断完善出口退税政策,发挥出口退税的宏观调控作用,建立合理并较为稳定的出口退税体制,实现中国出口贸易整体效益的提升。

参考文献

[1]阿如汗.中国出口退税制度存在的问题与政策建议[J].经济建设,2015,(2).

[2]纪爱华.我国出口退税政策研究[D].吉林大学,2014.

[3]杨明艳.浅析出口骗税问题与防范措施[J].知识经济,2014,(12).

[4]周佩英.出口退税对我国出口贸易影响的研究[D].湘潭大学,2014.

[5]李丹瑞.出口退税对我国的影响及对策[J].商业会计,2008,(19).

问题与政策建议 篇9

经过多年农村金融体制改革, 我国已形成了包括政策性、商业性、合作性金融机构以正规金融机构为主导, 以农村信用合作社为核心的农村金融体系。它主要分为两个方面:一是正规金融, 即受中国人民银行或者银监会监管的金融组织。其主要包括中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社、中国邮政储蓄银行以及一些改组为股份制的农村商业银行。二是非正规金融, 即除正规金融以外的农村金融组织, 主要包括亲友之间的个人借贷行为、个人和企业团体间的直接借款行为、高利贷、私人钱庄等[1]。

二、我国农村金融体系存在的问题

(一) 正规金融机构存在的问题

(1) 中国农业发展银行。在我国现行的农村金融体系下, 中国农业发展银行并没有起到专门为农村服务的政策性银行的作用。中国农业发展银行实际上仅仅实现了单纯的粮棉收购贷款, 业务仅限于支持粮棉流通。粮棉购置的市场化削弱了中国农业发展银行的贷款资产业务, 中国农业发展银行的功能进一步削弱。并且中央银行拨给中国农业发展银行的贷款大都是来自于中国邮政储蓄银行, 而这部分资金主要来自农村的储蓄存款。从根本上, 国家并没有通过政策性银行拿出相应的资金对农业金融的发展提供相应的支持。 (2) 中国农业银行。1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县 (及县以下) 机构, 发展中小金融机构, 支持地方经济发展”的基本策略以后, 四年间四大国有商业银行共撤并3.1万个县及县以下机构, 工行、建行、中行几乎全部退出了农村金融。由于商业化改革和股份制改革, 作为支持农业发展具有政策性银行某些功能的中国农业银行向农业和农村经济提供融资服务的积极性也受到影响。在现有的经济体制下, 投资农业的回报相对较低, 因此中国农业银行贷款的流动具有天然的“非农化”倾向。虽然农行在大多地区都设有县域以下机构, 但由于贷款审批权限的上收, 很多分支机构只存不贷, 从而加大了农村资金供给矛盾。国有的中国农业银行并没有成为服务农村金融的输血管道。 (3) 农村信用合作社。国有商业银行战线的不断收缩、政府对农村非正规金融的打击, 让农村信用合作社在农村金融市场上一家独大。但是, 农村信用合作社只是名义上的合作金融, 在实际的经营中, 农信社依然有国有资产参股, 所以其经营经常会受到行政干预, “合作”的性质并没有实现。行政干预的存在不仅违背了其独立为三农服务的宗旨, 反而形成了大量的呆账坏账, 恶化了其资产质量。同时由于商业化改革, 农村信用社作为法人, 其经营也强调贷款的回报, 利润导向越来越明显。这决定了它对偿还能力弱、信息搜集成本高、违约风险大的农户的贷款有限。农村信用合作社真正用于支持农村和农业经济的贷款数量并不多。据专家预计, 农村信用合作社的贷款实际上只覆盖了20%左右的农户, 农村信用合作社表现出“非农化”特征。同时由于农村信用社在农村金融市场上的垄断地位, 缺乏有效的外部良性竞争, 导致其改善内部管理、加强其金融风险控制动力不足, 这也是农村信用合作社经营效率低下的一个重要原因。

(二) 非正规金融机构存在的问题

由于正规金融机构在农村收缩基地、合作金融的“非农化”趋势, 农村对金融服务的需求不能满足, 不得已转向非正规金融[2]。根据国际农业发展基金的研究报告, 我国农村80%的贷款来自非正规金融。在农村, 非正规金融的作用远超过非正规金融。由于政府对非正规金融的不认可, 亚洲金融危机之后, 非正规金融遭到严厉打击, 作为中坚力量的农村合作基金会被勒令撤销, 从而中国农村非正规金融的有组织状态被终结[3]。

三、对农村金融的改革建议

面对严峻的农村金融形势, 许多专家学者提出对农村金融的改革意见, 主要是剥离农行的政策性功能, 推进农信社的改革[4]。但以上建议并不能从根本上改变农村金融的“非农化”趋势。如果让农村金融更好地从农村获取相应的盈利才是改革的方向。在批判的继承基础上, 本文提出了如下建议:

(1) 培育适合农村需要的中小金融机构。由于农村的经营实体是主要是个体和私营企业, 所以适合农村需要的中小金融机构一定的贴近、了解农村经济实体, 可以控制违约风险。在这方面, 中小金融机构对比于大的金融机构具有天然的比较优势。但是现有的农村金融体制只会造成农村金融机构的大型化和复杂化, 我国现有金融体制结构的设计并不符合中国农村金融的现实。所以在现有的农信社改革的方案中, 必须设定好农信社发挥作用的合理边界。 (2) 提倡充分良性竞争。合理充分的良性竞争是农村金融组织发展的前提, 只有在充分竞争的环境中, 金融组织才会为了生存尽力去满足农村的金融服务要求, 从而才能尽力减少借贷双方的信息不对称问题。放开非正规金融让其纳入正常发展的轨道与正规金融充分竞争, 是农村金融合理发展的最佳选择, 并且在配有合理的政策措施的指引下, 放开非正规金融并不会对农信社的存在造成大的冲击。 (3) 解除对农村金融的管制。针对农村信用合作社改革一般都会提及“农信社贷给农民的贷款必须达到一定的比例”来实现支农的目的, 但这种硬性规定并不能改变农村金融机构贷款的“非农化”趋势。农村金融贷款流向的“非农化”趋势是由于投资农业的低回报造成的。只有改变投资农业的低回报状态, 才能改变资金流向的“非农化”趋势。

四、结论

总之, 要改变农村金融的“非农化”趋势, 必须从多方面着手:一是摆脱政府的参股或干预, 让农信社成为真正的合作金融;二是要在充分竞争的条件下大力发展农村中小金融机构, 利用中小金融机构的比较优势, 做好农村的金融服务;三货币当局必须放弃对非正规金融的压制, 让正规金融与非正规金融做到合理协同, 来更好地服务于农村经济的发展。

参考文献

[1]何广文.对农村政策金融改革的理性思考[J].香港中文大学中国研究服务中心资料库, 2003, 8.

[2]温铁军.农户信用与民间借贷研究:农户信用与民间借贷课题主报告.中经网50人论坛, 2001, 6月7日.

[3]贺军.民间金融的大机遇[J].新证券, 2002, 9月23日.

问题与政策建议 篇10

1、对农村基础设施和社会事业发展的投入也日渐增加。

主要包括:一是国家利用长期建设国债安排的“六小工程”, 即农村节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏。二是“两免一补”, 即对农村义务教育阶段家庭贫困中小学生免费提供教科书, 免收杂费, 同时对寄宿生补助生活费的政策。从2007年开始我国农村义务教育己完全免费。三是新型农村合作医疗制度改革。2004年, 中央财政出10元, 地方财政出10元, 农民个人出10元, 用于农民大病统筹;从2005年开始, 中央财政出20元, 地方财政出10元, 农民个人出10元, 用于农民大病统筹。2006年全国有50.7%的县进行了改革试点, 2007年扩大到了80%以上的县。这对于缓解农民看病难问题, 将发挥重要作用。

2、“四项补贴”政策也得到了有力实施。

“四项补贴”即针对种粮农民实施的直接补贴以及针对粮食生产安排的良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料综合补贴。2004年国家财政在这些方面的投入总计130多亿元, 2005、2006年在这些方面的补贴投入力度更大, 分别为163亿元和309亿元, 对增加农民收入, 刺激粮食生产, 促进农业生产条件的改善, 具有不可替代的积极意义。

3、农村税费得到不断规范且取消农村“三税”。

过去很长一段时期里, 农民承担着极其繁重的税费负担以及名目繁多的“三乱”负担。因此, 2000年以来我国开始进行农村税费改革, 实行“三取消、两调整、一改革”政策, 农民负担显著下降。从2004年开始, 我国农村税费改革进入新阶段, 实行了取消农村“三税”的政策, 即取消烟叶以外的农业特产税, 取消农业税, 取消牧业税。截至2004年底, 我国只有山东省、河北省、云南省的部分地区仍保留有少量的农业税。自2006年开始农业税在我国完全消失。为此, 中央财政安排了大量转移支付, 其中2005年中央财政农村税费改革转移支付6 6 2亿元, 比上年增长2 6%;2 0 0 6年中央财政转移支付力度更大, 达到780亿元, 再加上地方转移支付, 达到了1030亿元。

4、积极实施农村劳动力转移培训阳光工程。

目标:2000一2005年, 对拟向非农产业和城镇转移的1000万农村劳动力进行引导性培训, 对其中的500万人开展职业技能培训;对已进入非农产业就业的5000万农民工进行岗位培训。200 6一201 0年, 上述三个数据分别是5000万人、3000万人和两亿多人。为此, 中央和地方财政都安排了相应的资金投入。

5、对县乡财政实行“三奖一补”政策。

即对财政困难县乡政府增加县乡税收收入和省市级政府增加对财政困难县的财力性转移支付给予奖励, 其目的在于充分调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性, 对县乡政府精简机构和人员给予奖励, 其目的在于促进县乡政府提高行政效率;对产粮大县给予财政奖励, 其目的在于调动政府抓好粮食生产的积极性, 对缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助, 其目的在于体现公平原则。2005年, 中央财政实行这一政策的财力投入共计约150亿元, 2006年投入235亿元, 对缓解县乡基层困难, 起到了积极作用。

二、财政“三农”资金运行中存在的问题与不足

1、“三农”资金使用的申报方面管理较为混乱。目前财政支农资金使用项目申报政策文件是按现行的管理体制制定的, 财政支农资金使用项目申报部门主要由农业、水利、农机、林业、交通等多个部门负责向地方财政部门申报, 地方财政部门再层层上报, 财政部审核后层层下拨资金。这一财政支农项目资金申报管理体制, 造成有“体制资源”的单位有机可乘, 致使一些有“能量”的部门和单位多头申报项目资金, 出现一个项目以多个名目重复申报, 或一个项目多个部门申报的现象, 由此, 出现有的单位无需经营就能过日子现象。同时, 产生该支持或扶持的项目得不到支持或扶持, 而不该支持或扶持的项目和单位反复得到支持或扶持, 并丧失了财政支农项目资金的导向作用。尽管国家财政每年加大对农业的投人和支持, 投人大量的支农资金, 但农业基础脆弱、农村基础设施建设仍未达到预期的目的和根本的改观。在农村一些落后地区, 基础教育、公共卫生医疗、贫困群体救助、农村道路建设、水利设施建设和维护等仍是农村公共产品供给中的盲点。

2、缺乏因地制宜的科学规划和合理的目标定位, 财政“三农”资金难以发挥应有的功效。一些地方在使用农业资金项目时, 缺乏因地制宜的科学合理规划, 并不是定位于以促进农业增效、农民增收和农业结构调整为目标, 而是采取为项目而项目, 为资金找项目的做法。农业综合开发项目往往缺少统筹规划, 重点不突出, 不能够做到择优立项, 围绕产业化经营开发与保护生态环境并举, 而是热衷于上新项目、建新工程, 为开发而开发, 或利用开发营造“政绩”, 导致开发与保护生态环境脱节, 近期和长远发展分离, 实用性和项目外观形象不相接, 软件和硬件不匹配, 以及“首长”工程、“形象”工程等问题的发生。

3、财政部门对“三农”资金使用监督检查重视不够, 资金的使用效率难以提高。尽管财政部规定了各级财政监督机构专司财政监督职责, 负责财政对外的监督职能, “三农”项目资金文件也明确规定了各级财政监督机构对“三农”监督检查的职责, 但是至今财政部门内部并没有形成共识, 而习惯于沿袭由财政业务部门进行监督, 而财政业务科室要忙于日常业务工作难以顾及监督检查工作, 在财政支农资金信息不公开的情况下, 财政监督机构难以了解和掌握支农资金的动向, 财政监督机构却只能表现为无能为力。诸多因素, 导致“三农”资金监督乏力, 资金使用效率低下。

三、进一步规范财政“三农”资金运行的几点建议

1、强化“三农”资金的使用管理。“三农”资金关系到农业基础、农村稳定和农民增收。各级领导务必高度重视, 把“三农”资金的使用监督摆上重要的议事日程, 加强和完善“三农”资金使用、监督的法律、法规建设, 加大“三农”资金使用的审计和监督, 要认真落实农业部、民政部、财政部和审计署联合下发的《关于推动农村集体财务管理和监督经常化规范化制度化的意见》, 以建立健全农村财务管理制度, 实现民主管理和财务公开, 加强对农村集体财务的审计监督为契机, 加强对“三农”资金使用的监督。

2、为切实提高资金使用效率, 实施“三农”资金项目法人负责制, 真正实现权责分明。全面实施法人对项目审报、实施、资金管理以及建成后运行管理全过程负责制, 落实具体责任人。确保“三农”资金项目正常运转, 避免重复投入、重复建设, 造成支农资金的严重浪费。

3、建立市一级的财政“三农”资金项目评估和项目可行性论证机构, 确保资金有效利用。强化“三农”前期科学立项的监督, 全面推行专家评审制度, 严格审查申报项目, 严把项目的申报关, 对不科学、不规范的申报项目坚决不予审批, 杜绝不科学、不合规和不规范的“三农”资金项目申报项目的产生。

4、进一步加大“三农”资金使用的监督检查力度。改习惯性检查方式为对“三农”资金使用的审计监督检查, 充分发挥各级审计部门的职能作用, 各级审计部门要关注“三农”资金使用情况, 并采取措施, 加大对“三农”资金使用的审计监督力度。尤其要加强镇 (乡) 村级“三农”资金使用的审计监督力度。

摘要：财政“三农”支持政策是国家一个重要的财政政策, 也是促进农业和农村社会经济发展的有力保证。近年来, 随着公共财政改革的推进和国家财力的大幅度增长, 国家对财政的“三农”支持政策进行了重大创新, 并取得良好成效, 笔者结合自己的工作, 对当前财政“三农”支持政策存在的问题进行了分析, 最后提出了几点完善对策。

关键词：财政政策,三农,问题,对策

参考文献

[1]、魏琴.我国财政支农资金产出效率及存在问题分析[J].贵州大学学报 (社会科学版) , 2008, (04)

[2]、廖晓军:中央财政如何支持三农[J].北京农业, 2009, (08)

[3]、尹合玲.初析财政支农资金监督管理体制的建立[J]安徽农业科学, 2004, (06)

[4]、何志伟.财政支农配套资金管理使用存在的问题和对策[J]北方经济, 2006, (09)

问题与政策建议 篇11

摘 要改革开放以来，乡村教师政策发展呈现出政策变迁由调整恢复向全面深化逐步转变、政策取向从独立单一到综合灵活日趋完善、政策对象由隐性到显性渐渐凸显的特点。但是尚存在政策制定向乡村教师倾斜缓慢且实施操作泛而不精、政策措施缺乏延续性且顾此失彼未能整体推进、政策缺少追踪评估不利于适时调整等问题。现阶段，乡村教师政策处于重要调整转折期，要加大乡村教师政策倾斜力度，确保实施操作更为精准；保证乡村教师政策延续性，协同各项政策整体推进；完善政策追踪评估机制，促进政策适时改进；探索基于大数据的乡村教师政策决策支持等，引导和促进乡村教师队伍建设，推动乡村教育事业发展。

乡村教育 乡村教师 教师政策

发展乡村教育，教师是关键，政策是保障。乡村教师政策直接影响着乡村教师的切身利益，同时也关系着乡村教育事业的发展，是推动乡村教师队伍建设和乡村教育事业发展的关键。

乡村是表述我国行政区域的基本概念，正确理解其内涵和外延，有助于精准定位政策对象、科学把握政策文本信息、明晰政策落实的方向和脉络。遗憾的是，到目前为止不论是国家政策文本还是实际统计应用，对乡村概念的界定和使用都存在混淆，未达成统一。为了较全面地把握乡村教师政策的历史脉络，本文界定的“乡村”教师政策范围较为宽泛，既包含改革开放以来的“乡村”、“农村”教师相关政策，也包括不同历史阶段与教师相关的重要教育政策文本。

一、乡村教师政策的发展历程及特点

1.政策变迁由调整恢复向全面深化逐步转变

政策环境变化是政策行动产生的根源，会影响和传输给整个政策系统。乡村教师政策的发展演变不可避免地受到所处环境阶段的影响。1978年至今，中小学乡村教师政策由最初的调整恢复逐步转变为现阶段的全面深化。文革后，中国社会发展迈入新阶段，国家颁布《教育部关于加强中小学教师队伍管理工作的意见》（1978）等文件，开始对整个教师教育及教师队伍的恢复和管理进行紧急恢复和调整。到80年代，伴随国家经济体制改革，教育体制改革也紧随其后，该时期出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985）、《中华人民共和国教师法》（1994）等，较为侧重教师基本政策体系的建立。21世纪初，遵循以人为本、教育公平的理念，各级部门关于农村教育和农村教师的政策快速发展，如《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（2003）。现阶段，教育改革已进入深水区，乡村教师政策也随之不断深化，政策聚焦更为全面具体，如《国务院办公厅关于印发乡村教师支持计划（2015～2020年）的通知》（2015）。

2.政策取向从独立单一到综合灵活日趋完善

与政策变迁阶段相对应，乡村教师政策整体取向表现为从独立单一向综合灵活日趋完善。自1978年始，每个阶段的乡村教师政策基本都有各自单一侧重点，从追求教师队伍稳定、学历合格发展到强调教师专业发展和提高教师素质。1981年，国家颁布《关于调整中小学教职工工资中若干具体政策问题的处理意见》等文件，通过提高工资待遇等，补充教师数量，努力维持教师队伍稳定。1999年，以《中小学教师继续教育规定》为标志，教师政策关注重点转变为推进继续教育，保证教师学历合格。2000年出台的《<教师资格条例>实施办法》以及随后颁布的《关于首次认定教师资格工作若干问题的意见》，引导教师资格认定，实施教师聘任制，将政策推向促进教师专业化发展的轨道。2006年至今，在极为强调教师质量提升的同时，乡村教师政策也更为注意进行全方位、宽领域的改革调整，采取城乡师资交流、扩大补充渠道、开展培养培训等措施，全面提高师资质量，如《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》（2006）、《关于实施“中小学教师国家级培训计划”的通知》（2010）等。

3.政策对象由隐性到显性渐渐凸显

纵观整个政策发展历程，乡村教师作为独立群体专门成为政策对象，经历了由“隐性”（隐含于农村教育、教师政策之中）到“显性”（专门制定乡村教师政策）的漫长过程，反映了国家对乡村教育的日益关注以及乡村教师地位的逐步提高。1994年国家颁布了新中国第一部专门的、针对全体教师的法律，即《中华人民共和国教师法》。20世纪初，随着相关政策的出台，城乡教师的差别化对待渐渐显现，如2001年的中小学教职工编制标准规定小学阶段教职工与学生比分别为：城市1∶19、县镇1∶21、农村1∶23。近十年，专门针对乡村教师的政策大量涌现，且分类多、覆盖面广，受关注度持续升温。政策不仅涉及源头培养、就业引导、交流支援三个师资补充环节，覆盖职前准入、职中培训、职后管理三层教师质量提升，还从提高乡村教师待遇、统一城乡编制、职称评聘倾斜等多角度、多措并举努力促进乡村教师队伍建设。

二、乡村教师政策发展存在的问题

1.政策制定向乡村教师倾斜缓慢且实施操作泛而不精

首先，“乡村”和“农村”概念使用模糊不清，影响了政策的有效执行。目前我国政策文本对城乡界定未能达成统一，如《中国统计年鉴》（1999）有9个部分43张表格涉及城乡内容，但其划分口径几乎各不相同，[1]因此，大多数教师政策文本中都不会涉及对乡村范围的准确定义，并由此影响了对乡村教师政策的准确解读和有效执行。此外，文革后受到大环境的影响，教师政策主要是宏观方面的，关注整个教师队伍的恢复与建设，在较长时间内我国并没有专门制定乡村教师类政策。20世纪初，乡村教师问题才日益受到重视，最具代表性的要属2006年农村教师“特岗计划”的出台，但此时政策文本还是使用“农村教师”一词。一直到2010年后，伴随“乡村教师”的明文使用，我国乡村教师政策对象才更加聚焦，如《关于落实2013年中央1号文件要求对在连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助的通知》。

其次，政策文本制定模糊不清，实施操作泛而不精。伴随2015年“乡村教师支持计划”政策的出台，乡村教师看似迎来了春天，但是实际上政策内容在操作层面普遍泛而不精，大条框有，细则的制定落实要靠“地方”。这种决策模式是符合我国地域辽阔、区域之间差别大的实际国情的，即党和国家层面制定全国统一的、宏观性的政策，侧重把握“方向性”，而实施操作细节则交给地方政府或教育行政部门具体规定。在实际中，受各地实际情况和政策执行者素质等多方面影响，一些地方政府和教育行政部门在制定政策实施细则时，往往对政策执行环境中的各种因素考虑不全，未能充分评估政策实施环境、不利因素，预测实施效果等，导致政策实施走样。例如城乡交流政策在操作中就出现选派教师数量有限，难以辐射农村学校；师资水平差，个别学校将之作为贬抑教师手段；宣传不到位，被选派教师缺失动力等问题。[2]

2.政策措施缺乏延续性且顾此失彼未能整体推进

首先，政策缺乏系统性、延续性和科学性。纵观中小学乡村教师政策，各阶段政策杂乱繁多，没有形成统一、完整的体系，多是从一时需要出发。同时，由于地方政府追求短期政绩、官员不定期调整等原因，乡村教师政策的延续性、科学性问题也相对突出。经验型政策制定造成了政策在实施过程中“前后雷同”“不定期间断”“自动消失”等问题。以“前后雷同”为例，仅在1981、1983、1986年短短5年间，就下发了三个重复性很强的《关于加强在职中小学教师培训工作的意见》。[3]

其次，同一时期各类乡村教师政策有时顾此失彼，不能整体推进。教师政策受到政治、经济等社会大环境的影响，每个历史阶段政策取向各有侧重点，这一定程度上符合新事物由无到有逐渐发展的规律，但也从侧面反映出各阶段政策间的断层。如20世纪80年代侧重补充教师数量，90年代主攻教师学历合格，进入21世纪更为强调提升教师质量。现阶段虽然强调从“下得去、留得住、教得好”全方位打造优质乡村教师队伍，但教师政策以促进教师“下得去”和“教得好”为重点，最具代表性的当属“特岗计划”和“国培计划”，而对涉利多、操作难的“留得住”环节关注较少。

3.政策缺少追踪评估不利于适时调整

政策评估起步晚、发展不完善，尤其缺少第三方机构的客观追踪评估，造成政策问题频发，政策理想与现实激烈冲突，严重阻碍了政策的适时调整。我国政策评估起步较晚，自20世纪70年代才从西方“引入”，目前存在评估主体单一、评估领域较局限、评估程序有待完善、评估方法不标准、评估结果应用范围也较为狭窄等多方面问题。[4]在实际中，因缺乏全面客观科学的政策评估而导致的政策问题状况百出，有的问题显而易见，如免费师范生政策，而有的问题则有待进一步论证，如国培计划的培训质量问题等等。在现行以政府评估为主导、第三方追踪评估缺乏的背景下，政策执行与政策结果反馈之间存在信息不对等，不利于政策及时调整和改进，也无法适应教育治理水平和治理能力现代化的时代要求。

三、乡村教师政策发展的建议

1.加大乡村教师政策倾斜力度，确保实施操作更为精准

加大对乡村教师政策的倾斜力度，进一步明确权责、细化分工，确保实施操作有效可行，协同推进乡村教师政策的贯彻落实。考虑到我国地区、城乡、省际之间乡村教师队伍情况大不相同，国家政策难以制定统一具体规定，建议国家层面一方面以把握政策整体方向为主，密切关注政策实施动态，及时制定并适时调整政策方向，为地方政府落实乡村教师政策提供航标并保驾护航；另一方面国家层面需要大力完善政策实施监管与问责制度，以督导地方制定并落实细则，从而有力确保乡村教师政策实施操作的执行力度。地方政府作为政策实施操作的主体，在中央指导、督查之下，总结以往乡村教师政策经验和问题，借鉴其他地方典型经验，克服敷衍制定政策的弊端。以“乡村教师支持计划”为抓手，制定具有针对性、操作性、可行性的地方配套政策，在新时期着力从生活待遇、城乡编制、职称评聘等方面向乡村教师予以倾斜，进一步稳定优质乡村教师队伍。

2.保证乡村教师政策延续性，协同各项政策整体推进

为了保证乡村教师队伍的持续稳定建设与发展，政策作为改革发展的导向，应在非重复的基础上保持一定延续性，并在新时期改革过程中综合乡村教师各项政策整体推进，切忌政策间的断层。我国乡村教师政策从散落于教育类、教师类大政策到发展成为专门政策，经历了从无到有、从零散到系统、由片面到全面的过程，虽取得一定进展，也面临着新的挑战。以往“单条腿”走路的政策方式，某种程度上已经不能有效缩小城乡师资差异，需要“多方齐抓共管”，才能促使乡村教师的贯彻落实更加全面、有效。例如，要从“下得去、留得住、教得好”三个方面共同推进乡村教师队伍建设，拓展教师补充渠道、完善教师培训、提高教师待遇、提升教师地位，努力形成规模适当、结构合理、素质优良、扎根乡村的教师队伍，为教育现代化提供坚强的师资保障。

3.完善政策追踪评估机制，促进政策适时调整

政策评估是乡村教师政策发展完善的必要环节，是及时、有效促进政策调整改进的关键。第一，推动评估主体多样化。突破以往政府内部政策评估的自闭性和非正式性，增加第三方机构等进行专业、科学的外部政策评估，促进政策评估主体的多样化，集思广益为政策调整改进建言献策。第二，探索评估方法多元化。我国可以采用定量与定性相结合的政策评估方法，既重视事实描述又重视价值评估，关注自下而上与自上而下的研究并举，做到准确、规范，有效收集基层政策实施第一手资料，为改进政策提供可靠依据。第三，注重评估对象广泛性。以评估政策影响为主，辅以对政策产出的评估，特别关注乡村教师个体、团体等不同对象在该政策制定、执行中的“声音”，以及这些观点看法对政策实施产生的影响，使政策改进更“接地气”。第四，确保评估过程全面性。从乡村教师相关政策颁布之初即开始进行研究跟进，对政策进行事前、事中、事后全过程长期追踪评估，改变以往评估只做事后评估的弊端，提高评估过程的规范性、合理性、全面性。

4.探索基于大数据的乡村教师政策决策支持

大数据时代，应将基于大数据的预测、分析逐步融入乡村教师队伍建设管理和决策中。经过多年的试点监测，我国已于2015年正式建立义务教育质量监测制度，从而为基于大数据的乡村教师政策决策支持提供了有力支撑。应积极开展研究，努力探索和充分利用好基础教育质量监测技术、数据和结果，为乡村教师政策规划、制定和评估，提供专业、科学、有效的依据，完善政策环节，提升政策水平和能力。

参考文献

[1] 刘冠生.城市、城镇、农村、乡村概念的理解与使用问题[J].山东理工大学学报：社会科学版，2005（1）.

[2] 曹如军，叶泽滨.我国新时期的农村教师政策评析[J].教学与管理，2007（19）.

[3] 毛永正，王丽红.我国教师教育政策法规建设的反思与前瞻[J].河北大学成人教育学院学报，2008（4）.

问题与政策建议 篇12

近年来, 伴随着全社会标准化水平的整体提升和民政事业各领域业务工作标准化需求的不断扩大, 民政事业标准化建设取得了长足进步, 民政范围标准化认识不断深化, 取得了一定成绩, 但发展中的问题与不足依然存在。

2 问题与不足

2.1 管理机制尚未理顺

目前, 民政事业标准化工作由民政部人事司牵头各业务司局统筹管理, 同时成立了全国残疾人康复和专用设备标准化技术委员会、全国社会福利服务标准化技术委员会等标准化技术组织, 标准化工作构架初步成形。但与之相匹配的规范化管理机制尚未健全, 因此造成标准项目立项论证不够充分、协调困难的情况时有发生。

2.2 标准体系有待完善

标准体系是标准化工作的基石, 建立科学、合理的标准体系是有效开展标准化工作的重要基础。目前, 民政事业各领域尚未建立完善、统一、协调、科学的标准体系, 标准化工作者难以从总体上把握标准化建设的总体方向, 难以有计划、有步骤地开展标准制修订工作。

2.3 领域发展水平不均

囿于历史与现实诸多因素的影响, 民政事业各领域标准化工作水平悬殊。就总体而言, 康复辅具、地名管理等领域的标准化建设成果突出, 有些已达国际水平。就具体领域内部而言, 以社会福利领域为例, 养老服务标准化建设势头迅猛、成果众多, 发布了数十项国家标准与行业标准, 标准体系与标准化发展规划亦已基本成形;相较而言, 妇女儿童福利方面的标准化工作则略显逊色。

2.4 标准结构不够合理

现有标准覆盖领域不全面、标准结构不平衡是民政事业标准化工作存在的一大问题, 也是民政事业标准化工作需要着力解决的问题。从分布领域来看, 康复辅具领域标准数量较多;就标准类型而言, 现有标准以设施设备、辅具仪器、机构建设标准为主, 管理和服务标准较为欠缺。总体而言, 民政事业标准现状与巨大的管理与服务标准化现实需求严重不符, 难以适应民政事业的快速发展。

2.5 标准水平有待提高

目前, 我国在民政事业标准化基础理论和工作方法、重要领域国际标准跟踪、标准实施推广机制等方面缺乏系统深入的研究。由于民政事业领域广泛、内容多样、标准化关键技术较为复杂, 因此现有研究水平难以满足民政事业标准化工作的需求, 已成为制约标准化工作开展的瓶颈, 造成一些已立项标准研制进展缓慢, 个别标准标龄较长、针对性不强的现象。

2.6 专业队伍亟待建立

作为新兴标准化领域, 民政事业标准化工作具有工作领域繁杂、业务类型众多的特点, 虽然民政部历来高度重视人才队伍建设, 但目前的标准化专业人才队伍无论是数量还是专业化程度都尚不足以满足民政事业标准化工作的需求, 难以有效支撑民政事业标准化工作。因此, 急需进一步壮大民政事业标准化专业队伍, 培养一大批既熟悉重要领域专业知识又精通标准化原理的复合型专业人才。

3 政策建议

3.1 深化创新民政事业标准化管理机制

3.1.1 建立健全民政事业国家、行业标准制修订协调机制

协调统一是标准化的重要内涵。对于幅员辽阔、民族众多的我国而言, 民政事业标准化工作覆盖面广泛、参与方众多、利益相关人群数量庞大, 且内容繁杂, 因此相较于其他标准化领域, 在标准化活动过程中, 需要交流、沟通、协调的内容更多。此外, 由于民政事业标准受社会经济发展、人民生活水平、地区差异以及生活习惯、民族风俗等因素影响较大, 相关要求与指标又与广大民众切身利益密切相关, 因此协调难度更大。

在此背景下, 民政事业国家、行业标准制修订工作应建立起由民政部标准化主管部门牵头组织, 相关业务司局协同支持, 全国专业标准化技术委员会技术支撑, 相关事业单位、行业协会、企业以及地方民政厅 (局) 积极参与的高效运转的标准制修订协调管理机制, 形成“单一归口管理+广泛征求意见”的标准化协调机制, 将有效避免民政事业国家标准、行业标准的重复立项、内容交叉。标准制修订协调管理机制图如图1所示。

如图1所示, 在民政事业国家、行业标准立项阶段, 首先由相关单位 (包括民政部标准化主管部门与其他业务司局、领域内事业单位、行业协会、地方民政主管部门等) 提出标准制修订项目建议。

如果该标准项目所处领域已成立全国专业标准化技术委员会, 标准制修订项目工作建议应首先上报全国专业标准化技术委员会审查, 通过后上报民政部标准化主管部门进行立项审查;如果该标准项目所处领域未成立全国专业标准化技术委员会, 标准制修订项目工作建议应直接上报民政部标准化主管部门进行立项审查。

在上报至民政部标准化主管部门进行立项审查并获得通过的标准制修订项目建议中, 行业标准项目由民政部标准化主管部门直接下达立项;国家标准项目由民政部标准化主管部门上报国家标准化管理委员会进行审批, 获批立项后由国家标准化管理委员会下达至民政部标准化主管部门。

根据所在领域是否已成立全国专业标准化技术委员会, 所下达的标准项目分别由全国专业标准化技术委员会和民政部标准化主管部门组织研制, 在向各利益相关方征求意见的基础上, 分别组织审查。其中由全国专业标准化技术委员会组织审查通过的标准应上报民政部标准化主管部门审查。

在民政部标准化主管部门审查通过的标准中, 行业标准由民政部标准化主管部门批准发布;国家标准项目由民政部标准化主管部门上报国家标准化管理委员会进行审批, 获批后由国家标准化管理委员会发布。

3.1.2 建立健全民政事业标准化动力机制

在当前社会经济发展环境的作用和影响下, 来自国家社会经济发展、基本公共服务均等化、民政服务市场化的推动力, 来自政府、民政服务提供者、社会公众的支持力, 都将直接或间接地转化为民政标准化的动力。其中国家社会经济发展、基本公共服务均等化、民政服务市场化是民政标准化动力机制的外部动力要素。政府、民政服务提供者、社会公众的支持是民政标准化动力机制的内部动力要素。

建立起涵盖所有动力要素在内的一整套有机联系相互补充的动力机制, 将有效推动民政事业标准化活动顺利开展, 保障社会公众尤其是特定人群的切身利益;此外, 包括标准研制与实施在内的一系列的标准化活动又将反作用于民政事业标准化动力机制中的内部和外部动力要素, 激发出新的创新需求, 形成相互促进、互为支撑的良性循环。

民政事业标准化动力机制如图2所示。

3.1.3 建立健全民政事业标准化保障机制

民政事业标准化的健康发展, 离不开标准化主体各方面的协同推进。在此背景下, 民政事业标准化主管部门应做好宏观统筹, 创造有利于民政事业标准化工作的条件和环境, 不断完善相关政策和制度, 提供有效政策指导, 逐步建立起由政府部门主导、社会各界广泛参与的包括政策和制度保障机制、组织保障机制、人才保障机制、资金保障机制、知识产权保障机制等在内的民政事业标准化保障机制, 为民政事业标准化提供物质、技术、人才与环境保障, 不断提升民政事业标准化建设的广泛性、有效性。

3.2 继续完善民政标准化顶层设计

3.2.1 细化健全各领域标准体系

在《全国民政标准化“十二五”发展规划》确立的民政标准体系总框架下, 深入开展养老服务、优抚安置、减灾救灾、社会救助、社区服务、社会福利、慈善事业、福利彩票、康复辅具、婚介婚庆、殡葬服务、地名、民政公共服务设施建设等民政事业各领域标准体系研究, 明确建设原则与依据, 在兼顾各领域实际需求与未来引领的基础上, 建立一批布局合理、层次分明、分类科学、开放兼容的民政事业各领域标准体系, 明确国家标准、行业标准布局和强制性标准、推荐性标准分布构成, 同时为地方标准留足对接空间, 为民政事业各领域标准制修订工作提供整体依据。在标准体系运行过程中, 应随时根据民政事业各领域工作发展的现实问题和需求, 及时对标准体系框架及具体内容予以调整完善, 为民政类社会服务科学发展提供技术支撑。

3.2.2 制定各领域标准化工作规划

制定标准化工作规划, 对标准化工作进行整体部署, 有利于切实凝聚合力, 避免重复建设与资源浪费。民政事业各领域可依据《全国民政标准化“十二五”发展规划》、《关于在民政范围内推进管理标准化建设的方案 (试行) 》、《民政部关于开展民政标准化建设示范单位 (地区) 创建活动的通知》等文件要求以及各领域构建的标准体系, 结合民政事业各领域工作特点与现实需求, 确定一段时期内的标准化工作目标, 细化工作内容, 分解重点任务, 安排进度要求, 提出资源配置要求和保障措施, 在此基础上严格筛选出本领域标准制修订项目, 明确标准名称、性质、级别与责任单位, 从宏观角度对我国民政事业各领域标准化建设进行统筹规划、设计发展路径, 这将有效提升民政事业各领域标准化建设的科学性和系统性, 为各方工作提供系统指导, 从而推动民政事业各领域标准化工作快速稳步开展。

3.3 进一步加大民政事业标准研制力度

3.3.1 组织开展国家、行业标准制修订工作

在民政事业各领域标准体系内, 本着“急用先立、需求导向、效果优先”的原则, 以助推行业规范化发展为出发点、以提高民众生存和生活质量为落脚点, 依据各领域标准明细表, 制定标准制修订计划, 有计划、有步骤、有侧重地开展国家标准与行业标准研制工作, 为全国范围内民政类社会服务各领域民政事业规范化建设提供总体依据与共同规范。

3.3.2 引导鼓励地方、企业开展标准制修订工作

在开展国家、行业标准研制, 从国家或行业层面对民政事业各领域提出统一要求的同时, 对于现阶段因地域文化、习俗等不同而形成差异较大, 或因地区经济社会发展不平衡造成差距较大的民政事业的具体业务板块, 应引导、鼓励地方根据辖区内实际情况与现实需求分别开展民政事业地方标准制修订工作, 促进民政标准化地方实践有效开展。同时, 应鼓励民政类社会服务各领域优秀企业建立内部企业标准体系, 在相关国家、行业、地方标准基础上, 研制并使用更精细化、更体现企业特点的企业标准。

3.3.3 积极参与国际标准化活动

密切跟踪国际国外相关领域标准化进程, 根据我国实际需求, 及时引进、采用国际国外先进标准, 提升我国民政事业标准水平。同时, 在康复辅具、殡葬服务等基础较好的民政标准化领域以及养老服、等社区服务国际标准化重点领域, 密切关注、积极参与民政事业国际标准研制活动, 增强我国在世界相关领域国际标准化事务中的话语权。

3.4 不断强化民政类社会服务标准宣贯实施

3.4.1 继续开展形式多样的标准宣贯活动

在国家标准化管理委员会国家级服务业标准化试点、社会管理和公共服务综合标准化试点、《民政事业发展第十二个五年规划》“社会工作服务标准化建设示范工程”以及民政范围管理标准化建设试点框架内, 继续大力开展民政标准化试点项目建设, 通过示范辐射作用, “以点带面”地全面带动我国民政事业标准化工作水平的整体提升。

与此同时, 通过编写标准化培训专业教材、召开动员会、举办培训班等形式, 提高民政事业各领域工作人员标准化意识;同时加大标准化对外宣传力度, 提高全社会对民政事业标准化的认识、理解与支持, 为标准的宣贯实施、切实落地奠定群众基础。

3.4.2 深化创新标准宣贯实施制度与机制

研究制定民政事业标准实施情况与标准化建设情况监督检查和评估管理办法, 完善监督检查工作机制, 探索建立标准化工作奖惩机制, 同时按照“分类推进”的原则, 鼓励各级地方民政事业主管部门依靠当地政府制定地方奖励办法, 其中对于政府主导提供的民政业务工作与服务, 充分发挥政府主导作用, 定期开展监督检查活动;对于市场化民政服务项目, 充分发挥协会、企业作用, 广泛开展测评、达标、等级评定等活动, 以此不断提高标准实施积极性, 确保民政事业各领域各层次标准的实施效果。同时, 在民政部及各省 (自治区、直辖市) 民政厅 (局) 网站合适位置增设标准化栏目, 实时发布国内外 (及辖区内) 民政事业标准化最新动态, 形成民政事业各领域标准研制、宣贯、信息发布和工作交流的综合平台, 促进政府、公众、研究机构与企业间的标准化信息沟通与交流。

3.5 持续加强民政事业标准化队伍建设

加强民政事业标准化专兼职人才队伍建设, 将标准化列入民政事业各领域管理人员、工作人员及服务人员的培训内容, 针对民政服务末端服务人员普遍知识水平不高的现状, 想方设法开发通俗易懂的标准宣贯教材, 培养民政事业自己的标准化人才队伍。同时积极引进一批既懂标准化、熟练掌握外语又有专业知识的复合型人才, 建立民政事业各领域标准化工作专家库, 组建一支覆盖面广、业务水平高的专家队伍, 为民政事业标准化战略推进、技术标准审定、标准化科研项目审查、标准制修订指导等工作提供智力支持, 具体措施可包括:

——选择一批基础好、实力强、以民政服务与管理为专业亮点的高等院校, 在相关专业中开设标准化课程, 为民政事业标准化工作打造贮备力量。

——相关管理机构、行业协会等要加大对民政事业标准化的宣传力度, 普及相关知识, 并重点对具有专业技术背景和一定管理经验、水平的人员进行标准化培训。

——进一步完善民政事业各领域的标准化专家委员会, 视工作需要进一步吸纳相关领域的专家, 科学规划民政事业标准化建设的发展, 加强重点民政事业标准制修订的指导协调, 提高民政事业标准化工作科学决策水平, 进一步推进民政事业标准化战略的实施。

——以民政事业标准制修订项目为核心, 不断壮大相关标准化专家队伍, 形成标准化专家网络和信息库。

——通过政策引导, 使民政服务提供者中的技术人员, 以及科研机构和相关行业协会的研究人员逐渐成为民政事业标准化工作的主力军。

摘要：作为现代民政的重要构成, 近年来民政事业标准化工作受到了广泛关注和高度重视。文章在现状梳理和问题分析的基础上, 参考国内外标准化管理先进做法和良好经验, 从管理机制、顶层设计、标准研制、标准宣贯实施和队伍建设五维度提出了民政事业标准化工作政策建议, 为落实民政事业标准化战略任务、提升民政事业标准化整体水平探索现实路径, 可为民政部门制定民政事业标准化相关法规、政策和决策提供参考依据。