行政性治理

行政性治理（精选12篇）

行政性治理 篇1

行政性垄断是一个本土的概念, 但它作何定义在学界没有一个统一的说法。王保树认为, “所谓行政性垄断, 是相对于经济性垄断而言的, 指国家经济主管部门和地方政府滥用行政权, 排除、限制和妨碍企业之间的合法竞争”, 将行政性垄断与经济性垄断区别开来。也有学者认为, 行政性垄断是凭借政府行政机关或其授权的单位所拥有的行政权力, 滥用行政权力, 使某些企业得以实现垄断和限制竞争的状态和行为, 从主体方面进行了阐述, 并强调了“状态和行为”。我国《反垄断法》第8条运用概括式的方法对行政性垄断进行了界定:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务只能的组织不得滥用行政权力, 排除、限制竞争。”按照这个概括, 我们可以理解为, 行政性垄断是行政机关和法律授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力, 排除、限制竞争的一种违法行为。

因行政性垄断的实施主体的特殊性, 行为方式上的强制性和隐蔽性, 行为动机和方式上的多样性, 使得行政性垄断的危害性极大, 它破坏了市场自由竞争, 妨碍了市场发育和市场体系的建立;损害了消费者和其他经营者的合法利益;滋生了政治腐败, 破坏了国家行政管理秩序。

一、行政性垄断治理对策对比研究

(一) 国外行政性垄断治理对策

从全球的视角看, 行政性垄断的规制模式主要有三种:1.发达国家规制模式:美国规制行政性垄断的措施较为系统, 包括了宪法、反垄断法和法院判例。《谢尔曼法》中明确规定:任何人签订契约, 或从事联合或共谋, 用来限制州际或与外国之间的贸易或商业, 是严重犯罪 (第1条) , 任何人垄断或企图垄断, 或与他人联合、共谋垄断州际或与外国间的商业和贸易, 是严重犯罪 (第2条) 。然而从《谢尔曼法》的文义以及联邦政府经济调节的权限看, 《谢尔曼法》并没有排除各州政府制定反托拉斯法或管制规制以实现其对经济调节的可能。1943年联邦最高法院对Parker v.Brown案作出判决, 豁免了《谢尔曼法》对州政府行为的适用, 从而确立了“州政府行为法则”, 在法律规制方面显得更加灵活和系统。2.以欧盟模式为主的区域性组织的规制模式:1957年欧洲六国签订的《建立欧洲共同体条约》中就明确提出了为市场竞争创造条件、公用企业的竞争法规则的普遍适用、国家援助规制等对各成员国的法律规制要求。欧洲一体化的加速使得以签订条约为主要形式的立法也迅速发展, 欧洲法院也做出了一系列约束成员国政府行为的判例。3.以俄罗斯模式为主的转型期国家模式:不同于发达国家, 转型期国家在转型初期就明确了对行政性垄断的态度, 并进行了全面的限制。如俄罗斯1995年3月25日出台了《关于竞争和在商品市场中限制垄断活动的法律》, 在这部法律中用三个条款对行政性垄断做出了规制。2006年7月制定了统一的俄罗斯《竞争法》。

(二) 我国行政性垄断治理对策的争议

行政性垄断涉及的问题的之广和社会问题、社会危害之大, 也让我们在选择治理的方法上慎之又慎。对此, 学者也有不同的观点。有学者认为, 行政性垄断是体制改革的产物, 需要通过进一步的深化政治体制改革和经济体制改革得以解决, 法律在规制行政性垄断中是难以发挥作用的, 由此否认法律在行政性垄断规制体系中的重要性。也有学者认为, “对待行政性垄断, 应从政治改革、转换政府职能和完善行政法入手, 而不应将政治问题用属于经济法的反垄断法来加以解决。”主张以行政法规制为主, 辅之以其他方法。与其类似的观点有, 主张以反垄断法为主的规制方式。也有学者提出综合治理论, 认为行政性垄断需要通过综合政治、经济和法律的手段才能得以彻底解决。笔者认为, 行政性垄断的复杂性要求我们不仅仅局限于某一领域, 而是综合运用各种方法加以规制, 其中, 最重要的应以法律规制为主。从各国的立法例来看, 法律控制成为了核心手段, 市场经济首先要求必须是法治经济, 只有有法律的规制, 市场才能在安稳和有序的大环境下发挥其市场的作用, 也才能推进依法治国的进程。

二、我国行政性垄断的治理对策

(一) 我国现有治理对策及其不足

我国对行政性垄断已出台了一系列的法制法规, 如《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《招标投标法》第6条、《药品管理法》69、70条等。从司法层面上看, 行政诉讼是反行政性垄断的最后救济环节。尽管我国已有了不少的反行政性垄断的立法和司法, 但仍存在着诸多不足:

1、在反垄断法出台之前, 各种反行政性垄断散见于各类单行法律法规中, 法律体系不够清晰和完整。

缺乏一个统一的立法指导思想, 地方法规和中央立法经常不一致甚至产生严重冲突。

2、法律文件效力层次低, 且规制范围过窄。

对行政性垄断的表现形式的规定过于简单, 范围过窄, 形成了立法内容上的漏洞, 给行政性垄断行为的产生提供了可乘之机。

3、缺乏明确而权威的反行政性垄断执行机构。

《反不正当竞争法》中规定的行政性垄断的监督检查主管部门是工商管理部门, 这显然是不合理的, 工商管理部门缺乏独立性和公正性, 无法真正地查处行政性垄断。

4、救济渠道不畅。

主要表现在抽象行政行为的不可诉, 而在实践中, 就算是具体行政性垄断, 受害人的权益也并未得到合理的保护。

(二) 行政性垄断治理措施的几点建议

1、完善和健全以《垄断法》为主线的法制体系

首先, 必须牢牢抓住《反垄断法》这条主线。行政性垄断应由反垄断法加以调整规制。《反垄断法》作为我国的“经济宪法”, 尽管制定之初, 学者们对是否应将行政性垄断问题纳入反垄断法的调整范围尚存争议, 有学者从行政垄断与经济垄断的巨大差异中论证了《反垄断法》反不了行政垄断, 行政垄断在中国的存在有着深刻的社会、经济和政治背景, 它是新旧体制下冲突的产物, 传统的反垄断体系难以达到规制行政垄断, 限制竞争的目的。对于此观点, 笔者不敢苟同。事实上, 在反垄断法之前, 我国并不缺乏反行政性垄断的立法和司法, 根据本文上述描述, 问题并不在于法条本身, 而在于体制。混乱的原因是“群法无首”, 对于法律我们应该持有怀疑的态度, 但这并不代表我们能据此否定一部法律更高层面上的意义。显然, 《反垄断法》自08年颁布以来, 更多地是在这个领域中起到了宏观指导的作用, 对于完善整个法制环境是作用更是凸显, 更何况, 年轻的法律在接受时间的考验中更需要的是我们的宽容。其次, 行政法制必须健全。这就要求我们必须界定好行政立法权。台湾学者李炳南、林哲弘提出, “由于大陆地区法律对行政机关在经济管理方面的立法授权不清晰, 所以行政机关往往利用其中的‘灰色地带’制定许多限制市场竞争的法律规范, 进而实施行政垄断。……反垄断立法必须确立行政权的非经济化规制, 确立行政权是一种非营利性的权力, 强调行政权的服务性和有限性。”我国向来观念以权为大, 行政领域与经济领域过分的暧昧不仅阻碍了经济的正常发展, 行政干预中过多的空间甚至使得一些非法干预和合法干预被无理颠倒, 关系厉害人不明就里, 损害了善良人的利益。因而, 界定行政权限显得重要。

2、推进政府职能的转变

行政性垄断需要由法律途径来规制和解决, 但法律并不是唯一的途径。行政性垄断背后的势力是行政权力, 因而改变掌握行政权力的主体对行政性垄断的治理更加直接有力。政府职能近年来出现了定位错误的现象, 政府越权、错位、官本位思想等错误的做法和理念大量存在。加快政府职能转变, 建设服务型政府, 推进政治体制改革, 实现行政法治, 使得政府行政权力不被滥用, 才能解决好行政性垄断问题。

3、从社会角度看, 团结一切可以团结的社会力量合力对行政垄断进行监督

消除行政性垄断离不开民间力量的监督。法律的实施离不开赖以生存的社会土壤, 通过法律规制行政性垄断更要求规制的过程公开化、透明化, 以民众看得见的方式扼杀违法的行政性垄断。用舆论的抨击力量给垄断行为和行为主体构成压力, 形成自制机制, 让行政性垄断的主体自觉改正错误, 并在民众中形成反垄断的法律意识和营造强烈反行政性垄断的社会氛围, 铲除行政性垄断生存和成长的土壤。

参考文献

[1]王保树:《企业联合和制止垄断》, 《法学研究》, 1990年第1期。

[2]漆多俊:《中国反垄断立法研究》, 《法学评论》, 1997年第4期。

[3]种明钊主编:《竞争法》, 法律出版社, 2008年版, 第330页。

[4]陈秀山:《现代竞争理论与竞争政策》, 商务印书馆, 1997年版, 212—226页。

[5]沈敏荣:《法律的不确定性——反垄断法规则分析》, 法律出版社, 2000年版, 第243—244页。

[6]曹士兵:《反垄断法研究》, 法律出版社, 1996年版, 第248—249页。

[7]时建中:《反垄断法——法典释评与学理探源》, 中国人民大学出版社, 2008年版, 第81—82页。

[8]符启林:《反垄断法难反行政垄断》, 游劝荣主编:《反垄断法比较研究》, 人民法院出版社, 2006年版, 第53—54页。

[9]李炳南、林哲弘:《大陆地区之反行政垄断——一个科际整合的问题》, 游劝荣主编:《反垄断法比较研究》, 人民法院出版社, 2006年版, 第135页。

行政性治理 篇2

为切实加强学校作风建设，提升教学质量，提升师生的整体素质，提升学校品位，实现学校各项工作的新发展。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照全面落实科学发展观，践行科学管理理念，构建社会主义和谐社会的要求，按照我县开展的行政执法行为集中治理自查活动的要求，学校全面布署，及时安排，按时启动深化干部自查活动，在这次自查活动中，对照标准规定，自我剖析，现将自身所查找出来的问题及整改措施汇报如下：

一、查找出的问题：

（一）政治觉悟方面。能够自觉拥护中国共产党的领导，思想上追求进步，认真学习邓小平理论和“三个代表”重要思想，切实提高自己的政治觉悟和思想素质。但是，对政策的学习上还不够系统和深入，使之不能有效的理论联系实际，能力还不够强，在学校的工作中有时不能站在大局上全面考虑问题。在以后的学习工作中，一定要继续加强思想理论方面的学习，成为邓小平理论和“三个代表”重要思想的坚实拥护者和实践者，从而提高自己的思想政治觉悟，为工作打下良好的政治思想基础。

（二）工作作风方面。参加工作这么多年，感觉责任心是非常的强的，能认真完成好自己份内的工作和领导布置的工作。但是，工作积极性不是很强，存在着安于现状、因循守旧，求稳怕乱、标准不高的问题，工作只求过得去，不求做得更好，取得更高的成绩。这次自查，我深刻的反省了一下自己的工作态度，明白了做好工作，既是对

他人负责，更是对自己负责。在以后的工作中以《三高章程》作为自己行动的指南，牢记自己的工作职责和教书育人的神圣使命，不只要把份内的工作完成好，还要有创新的意识和积极进取的精神，保质保量完成学校交给的各项任务。

（三）主动学习的意识不强。缺乏学习的主动性、自觉性。对学习的重要性认识不足，觉得自己的人生观价值观已经形成，没有再学的必要了，在思想上没有做到与时俱进的要求；精力不集中，学习流于形式，对上级的指示要求落实不好，学习精力不够集中，想学的时候就认真学一下，不想学得时候就马马虎虎走过场。学习流于形式，没有达到入脑入心的要求。学习理论时只注重记而不入脑入心。

二、整改措施

在下步工作中，我将结合自身存在的问题，认真进行整改，具体做到以下四点：

（一）加强理论学习，武装头脑，提高政治意识。

一是要认真学习党的创新理论，做到真学真用，并付诸于实践指导工作。用党的创新理论武装头脑，不断修正世界观、人生观、价值观。二是要加强《党章》及党相关知识的学习，不断坚定党的理想信念，加强党性修养，大局意识，不断增强政治敏锐感，进一步发挥党员的先锋模范作用。

（二）增强事业心责任感，脚踏实地的干事业。

进一步增强事业心责任感，提高工作标准，把全部精力投入到工作上，把本职岗位当成实现自身价值的平台，把工作当做事业干；带

头爱岗敬业，做到在任务面前，身先士卒、模范带头，提高工作标准，做到真干、苦干、实干。

（三）扎扎实实抓好自律，做遵规守纪的带头人。

常怀律己之心，做到对组织敬畏，对法规敬畏，时刻保持清醒头脑。对待工作充满激情；把自重、自爱、自警、自赎的要求落实在各项工作中；坚持好组织原则，在政治纪律，理想信念方面更加严格要求自己。

（四）在强素质上下功夫。

没有过硬的素质，就很难开展好各项工作，在以后的学习及工作中，我会认真地学习专业知识，加强自身师德修养，注重自身综合素质的提高，更好地完成教学任务。

行政性治理 篇3

普遍和长期存在的城管制度运行中的诸多矛盾问题，早已严重影响着政府机关形象，需要各方面力量共同推动妥善解决。为此，各地都在积极探索创新，希望走出一条新路。南京市近年来推出了大城管体制改革，亟需总结提升。一年以前，国务院法制办公室和南京市人民政府专门委托中国人民大学法学院研究新形势下完善城市综合管理改革及其立法课题。课题组由韩大元教授和胡锦光教授担任学术顾问，莫于川教授具体主持，人大、北大等高校的教授和博士生组成课题组承担。在通过多种方式开展广泛调研形成课题研究报告和立法建议稿提交委托单位后，被采纳转化为地方性法规草案，经南京市人大常委会通过、江苏省人大常委会批准的《南京市城市治理条例》于2013年3月1日起施行。

共六章八十六条的《南京市治理条例》，是国内首部关于城市治理的地方性综合立法。它突出“以人为本”理念，强调维护市民权益特别是参与管理权利，注重完善政府机关和其他组织的治理责任制度，精细建构部门和基层协同配合执法机制，在立法精神上强调了民主行政、依法行政和高效行政的现代行政法治观念，条文设计彰显了多元主体共同参与、柔性管理为核心的城市治理理念，打造了多层次的市民和社会组织有序参与城市治理机制，有助于走出当下城管执法的特殊困局，形成政民合作、共同治理的行政管理体制和行政法制，符合行政管理体制改革和现代民主法制发展的方向。

南京市充分发挥地方立法的主动性、积极性，在全国率先创新理念、探索突破，制定出作为城市治理基本依据、具有“龙头法”意义的《南京市城市治理条例》，通过地方立法构建起人性化、多手段、高效率的城市治理模式，为这方面的顶层设计和各地实践提供参考思路和样本，具有重要的制度创新意义。（中国人民大学 韩大元 胡锦光 莫于川）

本刊特邀约了曾参与《南京市城市治理条例》研究起草过程的教师和博士生撰写的一组文章，将两期连载，多角度介绍从城市管理走向城市治理的基本理论和制度探索，希望通过观念更新和制度创新，探索出一条民主化、科学化、法治化的革新路径，最终能够走出困扰人们的城管困局，为广大读者特别是关注城管矛盾问题和政府法治发展的朋友提供参考。

中共中央提出，从2013年下半年开始，用一年左右时间，在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，这是新形势下推进中国特色社会主义伟大事业的重大举措。南京市正在实践的依法推进城市治理，特别是公众参与城市治理，正是在新形势下更高层次、更有前瞻性、更有效推动落实群众路线教育实践活动、实现公众管理社会事务的宪法权利的积极探索，具有重大的法治发展意义。

一、公众参与城市治理的宏观背景

人民城市人民建，人民城市谁来管？仅仅是城管部门的家务事，还是需要更多的部门协同管理？市民是否有权利且有责任参与其中？这些问题，需要扩展视野、认真思考、明确方向。南京市正在进行的体制、机制和方法创新，有助于政民共同治理，建设法治南京，符合当下的政治和法制发展的基本要求，具有政治正确性。

2012年11月8日，党的十八大报告在分析如何坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革时指出：法治是治国理政的基本方式，要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；要保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，推进权力运行公开化、规范化，让人民监督权力，让权力在阳光下运行；要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。

2012年12月4日，首都各界在人民大会堂隆重纪念现行宪法公布施行30周年，习近平总书记作了重要讲话，对此再次提出明确要求。

那么，如何善用法治思维和法治方式解决问题、开展工作、推动改革与发展，实现“良法善治”？这里提四点结论性意见供参考：（1）改革开放的历史经验证明，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义；（2）建立起中国特色社会主义法律体系后，应当理性选择行政法制建设道路；（3）我国行政法制正深入转型发展，面临诸多挑战和机遇，需要积极去应对；（4）要积极推动行政革新，深入转变政府职能，建设法治政府和服务型政府。下面结合行政监管执法的常见问题和事例入手，简略探讨推动行政革新、建设法治政府、实现城市治理法治化的基本脉络、方向和路径。

二、公众参与城市治理的基本理念

我国《行政处罚法》第十六条就相对集中行使行政处罚权作出授权规定以来，城市管理工作相对集中行使行政处罚权以及综合执法制度普遍推行，逐渐形成了现行的城市管理体制。但从城管实务来看，城管执法机关与执法对象之间长期处于紧张关系，小广告、路边摊、违建行为、随意排污、拉链马路、噪声扰民等诸多问题和矛盾一直未得到有效解决，各方面对此都不大满意，已成为制约城市健康发展的瓶颈。尽管城管执法机关投入的人财物力越来越多，但城管难题也日益增多、棘手难办、常受差评，市民很少能真切地感受到自己是城市的主人。

究其原因，改革开放30多年来，市民的权利意识日渐觉醒，利益诉求日渐增长，依法参与公共事务管理的积极性日渐提高，但一些行政公务人员对此没有足够认识，无暇倾听市民的民生呼唤，不够尊重市民的合法权益，将市民置于城市管理的对立面，导致城市管理的矛盾问题重重，政民关系紧张。从我国现实情况看，各地的城市管理正从秩序型、高权型、粗放型管理转变为服务型、民主型、精细型管理，但由于国家层面的城管综合立法尚未出台，综合执法面临诸多制度局限，远不适应经济社会发展的客观要求。因此，惟有更新观念、形成共识、创新机制、改变方法，通过城管体制、机制和方法创新，引入以人为本、关注民生、公众参与、共同治理的理念，才能形成符合城市发展方向和市民生活需求的城市治理模式，把城市建成广大市民快乐健康生活的和谐家园和命运共同体，这具有重大的法治发展意义。

城市是人群、机构、资源和财富的积聚之处，也是问题、矛盾、风险和危机的积聚之处，城市管理水平关乎民生、发展、宜居，集中体现城市政府的行政能力。在日常语境中，“城市管理”有不同的含义。狭义的“城市管理”，常被表述为“城管执法”，是针对城市生活中影响市容市貌的“脏、乱、差”问题，对占道经营、污染环境、妨碍邻里等问题行使街头执法权的行为，具有鲜明的地域特色。而广义的“城市管理”，被称为“城市治理”，是对城市管理最宽泛的认知，强调多主体共治的作用，认为城市管理主体不仅是政府，社会团体、公私企业、自治组织、市民也应发挥积极作用。例如联合国人类居住中心2000年5月在《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》中提出：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的总和，这是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的总和。”

三、公众参与城市治理的境外做法

放眼世界，20世纪80年代出现新公共管理运动的世界潮流之后，引起了治理模式变革，有关城市政府的治道变革与制度创新成为核心内容之一。城市的重要性和脆弱性日益凸显，维护和保障城市运行秩序成为基础的行政职能；同时，在许多法治国家和地区，随着城市治理理念兴起，市民的基本权利包括民主权利受到关注，表现为城市管理主体多元化，多元主体间的协助、互动及管理方式柔性、多样化，通过行政改革实现从传统管理型政府转变为法治政府、服务型政府，走上官民互信、政民合作、共同治理的路径，可谓改革创新成果显著、经济社会发展快速、广大市民切实受益。境外一些国家、地区、领域的做法和经验值得我们研究借鉴。

德国：政府部门对于城郊群体露营房车的治理难题（违法的模糊性）、城市垃圾处理难题，没有采取一禁了之、一罚了之的方式，而是采取官民协商、限期自律的方式取得积极治理效果。如，1994年《循环经济暨废弃物法》第25条规定的自行回收废弃物可代替行政许可和处罚。

澳大利亚：实行食品安全的合作监管，统摄了食品行业、研究机构、普通民众，在解决沙门氏菌感染问题的过程中，政民合作产生了良好的治理效果。

日本：地方自治体通过公私合作（即PPP，如“横滨公害防治协定”）来推进城市环境法治的基本政策目标，成为世界公认的范例。

新加坡：作为公共品的城市消防工作以及突发事件应对工作，实行志愿者组织和服务为主、政民合作承担社会责任的公共治理模式，也成为范例。

我国台湾地区：根据台湾“电信法”第16条的规定，采用了行政合同、先柔后刚的协商型管制模式，在高技术时代推行企业自律为主的政民合作规制，已经取得积极成效。

公众参与治理的其他行业、领域还包括：劳动安全与职业保障、金融监管、交通监管、给付行政（社会保障）等方面。简言之，许多选择走向法治的国家和地区都不同程度地选择了多主体、多机制、多方式、多依据的城市治理模式。

四、南京市城市治理条例的六个创新亮点

在长期实行综合执法制度的基础上，近年来南京市积极推动城管体制、机制和方法探索创新，实行地方行政区域的“大部制”改革，形成“规划、建设、管理”合理分工和互系互动，涵括市政建设、交通管理、安全生产、市容环境、生态环境、公共卫生、市容管理等多个领域，其做法对于优化管理组织和运行机制，提高行政效率和管理水平，化解或缓解城管领域长期存在的行政职能交叉、重叠、缺口等疑难问题，具有特殊功用。

同时，人们在实践中也感到，大城管体制的实施效果与设计目标之间还存在一些落差，市民参与热情有待提升，有必要在总结和借鉴经验的基础上，找到解决城管难题的更有效的民主法治路径。特别是在社会转型发展的新形势下，须以“人”为中心来考量城市综合治理举措安排，由传统的“城管执法”转型为新型的“共同治理”，将既往的城管体制纳入更加民主化、规范化和法治化的新路径。在此背景下，通过立法机关、政府机关、专家学者和广大市民的共同努力，终于推出了具有开拓意义的地方性法规《南京市城市治理条例》（以下简称《治理条例》）。它是推动观念更新和制度创新的顶层设计，确立了一系列新的法律原则和工作方针，这在其第四条表现得最为丰富：“城市治理应当遵循依法行政、服务优先、公众参与、共同治理、柔性管理、最小损害的原则，尊重社会公德，执行国家政策和专业标准，维护公共利益。”概括起来，《治理条例》具有六个方面的创新亮点。

（一）确立民主理念

《治理条例》第一章第一条开宗明义规定了本条例的三个立法目的，第一个目的就是“为了推动公众参与城市治理”。作此规定具有远见卓识和重大意义。我国《宪法》第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 可见，《治理条例》把推动公众参与城市治理确定为首要的立法目的，保证市民有权依法管理公共事务、共同治理城市，符合宪法和法律精神，体现了从城市管理走向城市治理的民主行政理念。

（二）健全参与制度

行政民主的推行需要平台和抓手。《治理条例》不仅建立了承担组织、指导、监督考核、协调关系、依据授权决策等多项重要职能的城市治理委员会，还在第二章规定了十多种适用于基层、社区、市民和社会组织的参与治理方式，第四章规定了承担宣传教育、信息收集、劝阻违法行为等事务性工作的行政执法协管员制度，这为市民依法、高效、便利地参与城市治理工作提供了法律保障。

城市治理委员会作为市民依法参与城市治理且受委托作出一定决定职能的高层级组织机构，由专家、市民代表、社会组织代表等构成的公众委员所占比例不低于50%，比较起来，与之性质相似但无任何决策职能的美国行政会议，公众委员所占比例仅约40%。可见，就立法原意而言，《治理条例》赋予城市治理委员会等市民参与治理机制的民主程度是很高的。

（三）规范重点事项

既往的城管执法实务中，一直存在诸多妨碍市民生活、引起市民反感的老大难问题。因此，《治理条例》第三章进行了系统的梳理，专章就建（构）筑物管理、建筑垃圾管理、物业管理、市政设施管理、道路交通管理、停车设施管理、户外广告设施和招牌设置管理、应急管理等城市管理主要事项，特别是一些最棘手、最顽固、最热点的社会问题，例如小广告、路边摊、渣土车、违建行为、随意排污、拉链马路、噪声扰民、破坏市政设施等作了集中规定，为解决这些突出社会问题提供便利高效的法律调整依据，也便于相关部门和基层组织依法协同配合管理，有利于提高行政管理和执法的工作效率。

（四）注重柔性管理

在以人为本、关注民生的新理念指引下，柔性管理方式在行政监管执法实务中得到日益广泛的运用并取得积极的行政成效，逐渐成为行政监管执法机关和行政公务人员积极运用的管理方式。例如，2012年1月1日起施行的我国《行政强制法》第五条就规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”《治理条例》第七十二条也规定了：“……城市管理相关部门应当根据违法行为的不同性质和危害后果，采取与达到行政目的相适应的行政执法方式，优先采用教育、劝诫、疏导等手段……”这样的立法精神，有利于形成和谐的政民关系，实现法律效果与社会效果的统一。

（五）强调程序约束

程序法治是保证公平公正的法律利器，所谓运用法治思维和法治方式推动改革、开展工作、解决难题，在很大程度上就是要求行政机关和行政公务人员要按照法律规范的程序要求办事，《治理条例》对此作了比较系统的制度安排。例如，第六十六条规定：“城市管理相关部门应当建立举报投诉制度，向社会公布统一受理举报投诉的电话、信箱和电子邮箱，对收到的举报、投诉应当登记并在五个工作日内将处理情况告知当事人；案情特别重大或者复杂的，经批准可以延长处理期限，但最长不得超过十五日。对于不属于本部门职责范围的，城市管理相关部门应当向当事人说明情况，并在二个工作日内移送责任部门处理。”第六十八条第二款规定：“城市管理相关部门提出商请后，有关部门应当及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝协助。因法定事由不能提供协助的，应当以书面形式告知请求部门并说明理由。”这里的“应当登记”、“五个工作日内”、“告知当事人”、“经批准可以延长处理期限”、“说明情况”、“二个工作日内移送”、“书面形式告知”、“说明理由”等等，都是行政程序规范，类似的行政程序规范在《治理条例》里还有很多，它们具有保证行政管理行为的规范性、合法性和有效性的功用。

（六）完善责任机制

法治政府也是责任政府，建立健全责任机制是建设法治政府的应有之义。《治理条例》第五章对此作了系统规定，例如“报告城市治理的实施情况”、“监督检查”、“评议考核”、“督办督察”、“责任追究”、“重大行政案件备案制度”、“责令改正”、“限期履行职责”、“直接撤销”、“检察建议”、“司法建议”、“舆论监督”、“向社会公布调查处理结果”、“主动公开管理制度”、“反映情况”、“提出建议和意见”、“检举和控告”、“核实处理结果反馈举报人”、“行政复议”、“行政诉讼”、“国家赔偿”、“追究刑责”、“公开道歉”等20多项监督救济制度，形成比较健全的责任机制，这是实现城市治理目标的法律保障。

五、治理委员如何创新推动城市治理

上述创新亮点，体现了国务院法制办和南京市的领导决策者和《治理条例》制定者的法治追求，符合行政法治发展方向和城市经济社会协调发展的要求，有助于推动由传统城管走向共同治理的民主化、科学化、法治化的转变进程，这具体表现为五个转变：

一是由小城管的理念和制度转变为大城管的理念和制度；

二是由一个部门的职能、职责转变为多个部门、再到一级政府的职能、职责；

三是由单纯管理转变为共同治理，即由一人挑担转变为共同承担；

四是由单纯维持秩序转变为提供行政服务，即由管制型政府转变为服务型政府；

五是由仅仅倚靠行政处罚等刚性手段转变为更多地适用柔性手段，形成刚柔相济的执法模式。

如果有关监管执法机关和其他参与主体通过积极实施《治理条例》，能够推动上述转变，努力实现立法目标，就能为走出城管执法的现实困局指明方向并提供经验。

就各级城市治理委员会的功能发挥而言，除了通过制定委员会章程和其他硬法、软法规范来完善运行制度，还要注重提升城市治理委员会委员（公务委员、公众委员）的素质和能力，以更充分地发挥其积极性、主动性和创造性。

对于公务委员来说，应强化依法行政、民主行政、阳光行政、效能行政、服务行政的法治观，在职能范围内积极履行职责、依法行使职权、推动城市治理；对于公众委员来说，应当通过制度安排和创造性的实践探索，认真履行职责，加强市民沟通，不断增进市民的认同和支持，动员更多市民参与城市治理工作。

为此，需要继续抓紧《治理条例》的配套立法建制，包括各级城市治理委员会的构成和运行办法，理顺部门职能、职责关系，帮助市民和社会组织积极参与城市治理，调动其积极性、保护其参与热情，在治理实践中提高市民素养。只有将广大市民和社会组织看作政府机关的合作伙伴，看作城市共同体管理事务的利益相关者，畅通其利益表达途径，尊重其意见和建议，创造条件、创新机制，确保广大市民能够便利地参与到城市治理过程中，打破城市管理中公权力的垄断性，改变其公共服务单一提供者的角色，使得广大市民多多受益，法定的管理权利切实得到实现。这样的认识和经验，有助于深化城管执法体制改革，成为积极推行社会管理创新的范例。

行政伦理失范及治理对策 篇4

行政伦理失范的表现形式多种多样, 以社会主义行政道德的规范、原则、要求为标准, 大体上可以把行政伦理失范现象归纳为如下几种:1.权力寻租行为频繁发生。权力寻租又称“权力设租”, 是指政府组织及其行政人员利用行政权力为部门窃取公共资源, 为自身谋取私利, 侵害和损害人民群众的利益以实现本部门或个人利益的最大化。个别行政人员在运用权力的过程中将市场的交换原则带入行政管理过程中, 利用手中权力索取高额回报, 满足个人私欲的膨胀需要, 如卖官鬻爵、公职人员开公司等现象的屡禁不止便是权力寻租行为的典型表现。2.虚报浮夸现象较为盛行。部分行政人员高高在上, 对于群众的冷暖疾苦不管不问, 却全心钻研自己的升官发财之道。“官出数字, 数字出官”是近年来一些行政人员弄虚作假、虚报成绩等现象的真实写照。3.不作为现象的存在。在现实中表现为个别行政人员玩忽职守, 大搞形式主义和政绩工程或者随意决策、办事缺乏程序等。个别行政人员的不作为行为引起了人民群众的强烈反感, 严重破坏了政府在群众中的形象。

二、行政伦理失范的原因

(一) 根深蒂固的官本位思想

中国是一个具有两千多年封建专制历史的国家, 这既给我们留下了许多宝贵的精神文化财富, 也给我们遗留下了不少负面文化。譬如“官本位”思想在我们当前的社会生活中仍有着深刻的影响, 它既阻碍了民主政治的进程, 也使行政伦理建设出现困境。官本位思想导致一些行政人员缺乏公仆意识, 特权思想严重, 利用手中的权力搞特殊化, 为自己谋取私利, 这也使得官僚主义作风很盛行。共产党员是人民的公仆, 但由于官职带来的特殊待遇, 难免会滋生某些干部的特权思想, 为行政人员的道德伦理在权力面前的沦丧提供了温床。

(二) 行政权力监督机制不健全

行政权力缺乏强有力的监督和制约机制是导致我国行政人员伦理失范的客观条件之一。行政人员享有的权力是人民授予的, 只能用来为人民服务, 我国当前虽然已逐步建立和完善了对行政权力的监督和制约机制, 但与现实发展的需要相比, 还是很滞后。由于我国的人事制度存在着严重的弊端, 用人权掌握在少数领导手里, 缺乏强有力的权力监督制约机制, 使得一些行政人员利用公权谋取私利, 导致权力寻租等违法行为的出现, 从而使行政伦理失范的破坏作用越来越严重, 给社会生活特别是政治生活造成极大的危害, 严重影响了社会主义现代化建设事业正常开展, 因此必须加大对行政权力行使过程的监督与制约力度。

(三) 行政人员正当利益实现机制不完善

随着社会主义市场经济体制的建立与日益完善, 市场经济利益最大化的实质也必然要在行政人员行使权力的过程中得到体现, 但是目前为止, 我国对行政人员的正当利益实现主要还是以精神激励为主, 相对忽视物质激励, 随着行政人员自利性的充分激发和传统道德激励功能的渐微, 缺乏物质激励基础的道德激励逐渐失去其往昔的强大威力。行政人员的最大资源和优势就是手中掌握的公共权力, 在制度不完善的社会转型期, 这就很容易以不正当的方式在行政人员行使权力的过程中表现出来, 由此导致一系列行政伦理失范行为的发生。

三、行政伦理失范治理对策的探索

(一) 提高行政主体自身的行政伦理修养

行政伦理修养, 主要是指行政主体在道德意识和道德行为方面, 自觉按照一定社会或阶级的道德要求, 所进行的自我锻炼、自我改造和自我提高的活动, 以及经过这种努力所形成的相应道德情操和达到的道德境界。从某种意义上讲, 加强道德修养, 提高行政人员自身的素质才是解决行政伦理失范的根本途径, 具体方法有:1.坚持以人为本的原则, 教化行政人员摒除传统的官本位观念, 树立民主行政、依法行政和服务行政的思想理念。2.大力加强职业伦理教育, 不断提高行政人员的道德责任意识, 树立正确的行政价值取向和科学的行政伦理观以适应社会发展要求。3.立足于通过教育和职业性社会化过程来培养和强化行政人员的价值观和道德水平, 使他们将积极的行政伦理观内化为个人的信念, 将责任的“他律”转化为“自律”。通过上述方法不断提高行政人员责任意识, 使行政人员站在道德的立场上, 以谋取公众利益为己任, 弘扬崇高的从政道德, 形成“在其位、谋其政、尽其责”的良好的公共行政风气。

(二) 建立健全行政伦理建设的运行机制

机制是指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。行政伦理建设包括建立健全激励、考核和监督等运行机制。建立健全良好的运行机制对于有效防治行政伦理失范具有非常积极的作用。纵观世界, 以法规化形式规范行政人员伦理行为已成为一种大趋势, 应结合中国国情制定自己的行政伦理责任制度体系, 把行政伦理责任的理念, 融入到公务员立法与各种法律法规的制定、完善与实践中, 用完善的行政伦理规范最大限度地降低滥用自由裁量权的概率。

1.健全行政人员激励机制

行政伦理建设的激励机制是对行政人员的道德行为进行引导、激发和调控的活动和过程。其目的在于使各级行政人员积极主动地接受和实践社会确定的道德规范体系, 为社会经济、政治、文化建设的协调发展服务。主要包括:第一, 物质激励。行政人员并不是独立于社会的存在物, 他们也有自己的物质需要。物质激励应该针对不同行政人员的具体需要来采取不同的措施。第二, 精神激励。精神激励是相对于物质激励而存在的, 通过对人的行为加以肯定, 满足人的精神需求, 来调动行政人员的积极性。在社会主义市场经济条件下, 要努力发现、树立和宣传先进典型, 以此来加强对行政人员的思想教育。构建与社会主义市场经济体制相适应的公务员激励机制, 充分调动行政人员工作的积极性、主动性, 既是我国政府参与国际竞争、提高我国的国际竞争力的需要, 也是我国人事制度改革、政治体制改革的重要内容。

2.健全行政人员考核机制

健全考核机制是行政伦理建设的一个重要内容。行政伦理建设的考核机制是通过考核行政人员在行政管理过程中彰显出来的道德状况, 对行政人员进行相应的奖惩, 从而达到提高行政人员道德水平的目的。行政伦理建设的考核机制必须严格兑现考核结果, 打开干部能上能下的通道, 使考核评价作用延伸到干部队伍道德建设的全过程。完善的人事考核机制能使考评绩效与实际绩效高度重合, 不仅能激励行政人员坚持正确的努力方向, 而且能激发出其工作潜能。

3.健全行政权力的监督机制

健全监督机制是规范行政权力运用, 提高行政伦理水平的需要。建立在法制基础上的权力运行和权力监督的制度化是有效遏止行政人员伦理失范的关键, 为了防止行政权力的滥用, 必须对权力实施、运行的过程进行监督、控制, 并使之规范化、法制化。法治的意义在于使制度和法规能在政治生活中产生真正持久的效力, 其约束力是永恒的, 不会因行政人员职位的改变或行政人员个人意志的转移而失效, 这样就保证了一套稳定的预防机制顺利运行, 体现了法律的权威地位。加强对行政权力的监督, 实现法治与德治并重, 可以有效地预防行政伦理失范现象的发生。从我国现行的行政监督的方式上看, 主要包括两种:一是组织的监督, 包括立法监督 (权力机关的监督) 、司法监督 (公、检、法等部门的监督) 、行政机关内部的监督 (上下级之间的相互监督, 监察部门的监督) 、党的监督 (党组织的纪检委的监督) ;二是社会监督, 包括群众监督和舆论监督。行政伦理建设离不开社会公众的参与, 在塑造行政人员的负责任行为的过程中, 公众参与起了非常重要的作用, 以社会公众利益表达作为对行政人员行为责任或道德品质的一种特殊的评价和调控方式是纠正行政人员行政伦理失范的一个重要的监督工具。

摘要：近年来, 由于政治、经济、文化等方面的影响, 使一些行政人员滋长了享乐主义与极端个人主义苗头, 社会道德水平下降, 腐败之风蔓延, 导致公共行政管理领域出现了大量行政伦理失范的现象。行政伦理失范对公共管理事业的正义性构成了严重的挑战, 它使政府丧失群众的支持, 行政效率低下, 最终使行政目标难以实现。因此, 行政管理的规范化、制度化客观上要求最大限度地克服种种行政伦理失范现象。

关键词：行政人员,伦理失范,行政伦理

参考文献

[1]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].中国人民大学出版社, 2002.

[2]李建华.执政与善政:执政党伦理问题研究[M].人民出版社, 2006.

[3]刘祖云.行政伦理关系研究[M].人民出版社, 2007.

[4]陈振明.公共管理学:一种不同于传统行政学的研究途径[M].中国人民大学出版社, 2003.

行政执法局城市小广告治理合同 篇5

甲方：寿县城市管理行政执法局 乙方：安徽云天物业服务有限公司

乱贴、乱喷的各类非法小广告一直是影响城市面貌的“顽疾”。为进一步改变辖区内市容市貌，提高环境质量，创建干净、整洁、优美的城市环境。甲方委托乙方清理在辖区各条主干道，对辖区内道路两侧墙体、电线杆等设施上粘贴、喷涂的非法小广告进行了彻底清理，对影响市容市貌的广告进行了粉刷。根据《中华人民共和国合同法》甲乙双方协商一致，达成以下协议。一.合同标的范围

1.城区四条大街

2.东西环城路

（西到知春苑东到南照壁巷口）3.南北照壁巷

4.各主巷道口可视范围内 5.棋盘街 6.四城门内外 7.状元巷 8.沙果巷

9.东环至检查院家属区

10.留犊祠巷 11.南小长街

12.新城区 君子街 明珠大道到明珠花园段 寿蔡路到汉城段 寿六路到中医院段 明珠广场

二.合同期限

本合同从2013年7月16日起至2014年7月16日至。为期一年。三． 合同金额

1.工人工资

一年

陆万肆仟捌百元 2.专业保洁工具

一年

壹万肆仟肆百元 3.专业清洁剂

一年

壹万伍仟叁百元 4.资产折旧费

一年

壹万元 5.油 耗

一年

玖仟伍百元 6.业务管理费

一年

陆仟伍百元 7.合理利润

一年

壹万伍仟元 8.法定税金

一年

壹万肆仟叁百元

合计：壹拾伍万元

此上报价以壹年为一个服务周期的报价。

四． 乙方责任和服务的标准

1.乙方配备人员应符合实际工作要求 2.乙方工作人员有乙方管理，监督

3.乙方应按照卫生保洁标准进行,甲方如发现卫生不符合要求,先以口头形式通知乙方管理人员,立即整改,若不及时整改，再以书面形式通知乙方并视情况给予一定的经济处罚。4.保洁人员应服从甲方管理和指挥,遵守甲方各项管理制度。五． 甲方责任

1.甲方负责乙方保洁人员的人身安全 2.甲方应授权乙方有管理城市牛皮鲜的权利 3.甲方应授权乙方保洁员佩戴标志性标识 六． 合同金额的给付方式

1.甲方按月划拨乙方账户

2.甲方应按照合同规定是价款和付款方式.日期准时付款 七．

附则

1．本合同如因不可抗力的原因无法继续履行时，双方及时并书面通知对方。

2.本合同如有未尽事宜，双方可通过协商签订补充合同，补充合同与本合同具有同等效力。

3.本合同一式四份，采购人 供应商 县招投标中心 招投标局各一份。

采购方（签章）

供应商（签章）采购人代表（签字）

供应商代表（签字）

联系电话

联系电话 开户银行及户名

开户银行及户名 帐号 帐号

县招投标中心鉴证意见

鉴证人签字

鉴证日期

年

月

日（公章）

县招投标监督管理局备案意见

行政性治理 篇6

关键词：背篼干部 善治理论 乡镇政府治理

一、善治理论解析

所谓善治，是指民间和政府组织、公共部门和私人部门之间的管理状态和伙伴关系，以促进社会公共利益最大化状态[1]。善治有六个要素：合法性、透明性、责任性、法制性、回应性和有效性。

二、“背篼干部”行政行为的作用

1.增强了政府决策的正确性和透明性。我们都知道决策需要正确充足的信息，地方政府在决策信息方面主要来源于中央、智囊团和公众。这其中就有公众在真服决策时的作用。而“背篼干部”下基层就有利于获得群众一手的信息，改变了过去的拍脑袋决策的局面，提高的了决策的正确性。

2.增强了乡镇政府执法能力。长期以来，由于我们实行科层管理体制，导致了我们政府工作效率的低下。乡镇政府工作人员在进行行政执法时，由于信息资源缺乏、工作程序复杂、监督机制的不健全等因素，也导致行政工作效率的低下问题。而“背篼干部”下基层，可以直接接受人民群众的监督，可以很好的进行权责划分，以防止基层行政工作人员在行政执法过程中，出现逃避执行或是选择执行的现象发生。

3.增强了乡镇政府的公信力。现阶段，我们政府在群众心目中的形象值得我们深思。“背篼干部”下到人民群中去，时刻保持同人民群众的血肉联系，急人民之所急，忧人民之所忧，真正为人民群众解忧排难。这样可以提高政府在人民心目中的地位和形象。如同善治理论所说一样，我们的政府要有责任心，要有合法性。只有这样才能永保我们政府的生命力。

4.为乡镇政府选拔人才提供了标杆。“背篼干部”可以解决农村人才选拔问题，他们知道农村所需，每一个地方的发展需要什么样的人才，从而为我们选拔人才提供了标杆，人才的培养和选拔要根据实际情况而定，应该多从基层提拔而不应过多的从上级空降。单凭高学历不能带动整体素质的提高。现阶段，我们的不少干部学的都是行政管理、思想教育等偏重理论性的专业。不是说这类知识不重要，而是在当前情况下，对于农村来说不一定十分适用，换句话说，农村更需要大量的懂农、林、医、养殖等技术型的干部，而理论性的干部不宜过多[2]。

5.有利于基层民主政治的建设。要保持乡镇政府的合法性，那就得协调好政府和人民群众之间的利益关系。农村的经济社会事务由村民选出了村级领导进行管理，但是我们许多村级干部缺乏文化素质，缺少经济建设的理论基础。“背篼干部”的到来可以为农村发展注入新血液，干部们可以把所见所学带入农村，把理论知识充分的与农村实际相结合，真正发挥干部的带头作用。金太军认为，用农民的话来说，“既然我们可以选出自己信任的村长，为什么我们不可以选出自己信任的乡长甚至是县长呢？”[3]

6.有利于社会的和谐与稳定。俗语说，基础不牢地动山摇，“背篼干部”融入群众，充分的关心人民的疾苦，加深了同人民群众的感情，巩固了我们的基层政权。

三、对乡镇政府治理变革的启示

1.加大行政规章制度的建设。善治理论认为，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前一律平等。街头官僚理论认为，“背篼干部”有着充分的自由裁量权，因此，在行政执法过程中就容易滥用职权或是有选择的执法。容易出现道德风险和逆向选择。为此，乡镇政府要着手加强行政规章制度的建设，结合相关的法律，对行政工作人员进行规约。

2.建立相应的奖惩制度。善治理论认为，责任性是指人们应该对自己的行为负责。在公共管理中，它特别指于某一定职位或是机构相连的职责及相应的义务。“背篼干部”是和人民群众直接联系的。因此在干部的任用上，要合理高效，我们要对干部进行培训，以提高干部的综合素质，让我们的干部都树立一种为人民服务的责任意识。

3.建立健全回应调整机制。善治理论认为，公共管理人员和公共机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。“背篼干部”下基层，让政府从人民群众那里得到最新的信息，但是如果没有很好的回应制度作保障，人民群众的意见就不可能以快速度高效率的方式传递到政府机构，这样会导致人民群众的事情不能得到完善的处理和解决。因此，创设有效的基层政府回应调整机制，是掌控基层干部们实际的行使状态。

4.转变做事方法。善治理论认为，有效性主要指管理的效率，善治与无效或是低效是格格不入的，善治程度越高，管理有效性程度就越高。因此，服务型政府在做事上要由为民做主到由民做主的转变，要变被动应付为主动应付。为民做主，也就是说政府想怎么做就怎么做。而由民做主，在這个过程中体现出了对民中的引导，应该把人民做主与党的领导充分地结合起来。

5.加强政务信息化建设。善治理论认为，透明性是指政治信心的公开性，每一位公民都有权获得与自己利益相关的政府政策信息。透明性要求政治信息能够及时通过各种传媒为人民所知。乡镇政府应该加强政务信息化建设，创造公众尤其是农民群众参与行政监督的网络环境。公众可以通过政务信息随时对政府工作人员的行政行为进行监督，以保障证政治信息的透明性。“背篼干部”的行政行为，为我们的农村群众提供了一个直接监督的机会，但是还有一些“背篼干部”的行政行为，人民群众是无法知道的，因此，可以通过政务信息对干部的行政行为进行了解和监督。加强政务信息化建设还可以加强“背篼干部”和人民群众与上级政府的沟通和交流。

6.以民生为本—构建乡镇政府的合法性。善治理论认为，合法性是指，社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。取得和增大合法性的主要途径就是尽可能增加公民的共识和政治认同感。一要为农民群众提供公共服务，保障其公共需求；二要强化乡镇政府的责任意识，推进乡镇民主化进程；三要精简机构和人员， 降低政府管理社会的成本；四要促进乡镇政府与民众的良性互动、和谐发展。

参考文献：

[1]李明强，贺艳芳.地方政府治理新论[M].武汉大学出版社，2010.12：305.

[2]许明才.乡镇政府管理改革研究[M].江西人民出版社，2009.12：53.

论行政腐败的原因及治理对策 篇7

行政腐败就是权力主体滥用手中权力, 牟取私利, 导致公共利益遭受损害的行径。具体说来, 其特征及表现如下:第一, 行政腐败的动因是权力的行使和运作带来的利益。权力的实质就是权力主体运用一定的强制力, 为实现一定的利益而作用于客体的一种力量。个人利益和公共利益之间, 权力主体如果运用权力指向公共利益, 权力运作则有合法性;反之, 违法的权力运作若指向个人私利, 行政腐败就会产生。第二, 行政腐败的关键是公权私化, 权力不受约束。失去权力主体自身内在的自律, 外界监督约束无力, 属于公法范畴的权力就将转化为属于私法对象的权利。第三, 行政腐败是违反法律和道德行为准则的行为。“行政腐败通常泛指一个职权行使人的一种违背准则的行为”。行为准则包括法律和道德, 职权行使人作为该权力主体违背法律所确定的权利职责即义务规定, 就构成行政腐败行为。第四, 行政腐败是个人道德品质败坏的行为。腐败行为悖逆了基本的道德要求, 使权力运作丧失了公正性、正直性, 是个人道德感、职责感、责任感的丧失。

二、行政腐败的原因及伦理制度分析

任何一种道德和伦理都是一种行为准则或行为规范体系, 行政伦理作为行政人员遵循的行为规范, 属于制度的范畴。而腐败正是违背了权力准则和行为规范的行为, 属于行政伦理的范畴。因此, 从制度的层面, 我们可以对行政腐败的原因作如下的伦理分析。

首先, 根据组织行为学的观点, 行政人员从本质上说都是“经济人”, 即在正式制度约束下追求自己利益以及非正式关系圈和利益圈的期望最大化的个人。他们对个人生存与发展、待遇与晋升的利害计算, 成本收益分析或收益风险分析是其行为的出发点。其次, 现代行政难以消除“委托—代理”问题, 即作为代理人的政治家或行政人员一旦发现作为委托人的公众对自己的行为保持无知状态, “可以采取机会主义行为而不受惩罚时, 那么, 代理人就会受诱惑而机会主义地行事”。这样, 行政人员按照自己的利益投机行事而不是按照公众的利益行事的机率就大大增加。总之, 一方面, 公众不仅期望行政人员在从事行政活动时做到有效能、高效率等, 而且期待他们廉洁、负责任和公正, 即不仅要科学地行政, 而且要有道德地行政, 并进一步把这种期待以正式的法律、章程和行为准则的形式明确地制定出来。另一方面, 行政人员个人的、家庭的以及非正式关系利益圈的期望、社会风气等, 显然要求他们遵循另外一套行为规则, 这样非正式制度大行其道, 表现为只能意会不能言传的所谓“为官之道”, 或库珀所说的“亚文化”。行政腐败正是这种“亚文化”的直接产物。

三、行政腐败治理的路径选择

第一, 要通过制度安排, 保证具体的腐败活动要为之付出代价, 不能使腐败行为成为一种有利可图的活动, 更不能使廉洁的行为成为事实上的吃亏者。对此, 胡鞍钢教授提出要从制度上大幅提高“四大腐败成本”:一是提高查处腐败的概率。据统计, 中国的“腐败黑数”至少为80%, 这种腐败查处的低概率使一部分人敢于“铤而走险”。二是加大法律处置程度, 这包括受查处官员被判刑的轻重、腐败所得追缴程度等。三是提高经济惩罚程度, 使之为腐败交易付出高额的经济代价。四是加大精神或名誉损失程度, 让其为腐败行为支付高昂的“精神代价”。

第二, 建立公正公开的干部选拔制度。如果政府官员生活在一种公正的选拔制度中, 而且这种制度做出的体制性安排及其运作机制注定了政府官员在利弊权衡之下, 只有选择廉洁的道德行为才是最明智的, 那么廉政就是自然而然的事情。如果这种制度安排又是稳定的, 政府官员会在这种稳定的行为选择过程中形成一种稳定的行为选择模式, 久而久之, 这种稳定的行为选择就会成为一种如黑格尔所言的人的“第二本能”。因此, 政治与公共行政领域应当努力建构起依靠奖罚分明的机制, 在宏观上创造出“廉洁人”不吃亏的良好环境, 保证廉洁的德行是干部选拔和升迁的道德底线, 鼓励政府官员廉洁从政。

四、行政腐败治理的具体措施

1.采取有效措施, 抑制腐败产生的动因

(1) “以俸养廉”, 减少腐败的内在动因。

从我国目前的国情来看, 并不具备“高薪养廉”的经济实力, 切实可行的办法是“以俸养廉”, 即依照国家经济发展水平及财政承受能力, 比较同等企业管理人员的工资收入水平, 根据物价指数, 适当提高公务人员的工资水平, 使其能够在满足基本生活需要之外略有节余。同时建立合理的奖励制度, 对考核合格的公务人员根据其服务年限、服务质量适当予以奖励, 引入适当的竞争机制。

(2) 加强思想政治教育, 增强拒腐防变能力。

综观腐败分子的堕落, 许多人是从思想蜕变开始的。加强思想政治教育, 就是要约束其内因的变化, 预防腐败行为的发生。现阶段抓好党员领导干部的思想政治教育, 一是要进行理想信念教育, 使广大党员领导干部坚定共产主义信念, 牢记全心全意为人民服务的宗旨, 消除不良思想。二是要进行正反两方面的典型教育, 以案说法论纪, 让党员干部引以为戒, 勿蹈覆辙。

2.加强制度建设, 消除腐败滋生蔓延的土壤

(1) 改革行政审批制度, 减少权力对市场的干预。

第一, 规范行政审批行为。严格规定审批内容, 明确审批条件, 对技术性较强的审批事项制定技术规范, 限定审批人员的自由裁量权。明确审批时限, 客观上促进审批机关提高办事高效。制定严密的审批流程, 防止政出多门。第二, 建立健全监督制约机制。首先要建立健全审批部门内部监督制约机制, 推行行政过程责任追究制度。实行审监分离制度, 同时对审批程序进行监督, 做到一审一监、一审一核。其次要增加决策公开性和透明度, 接受社会监督、群众监督、舆论监督。

(2) 政务公开, 透明行政。

在我国, 实行政务公开还处在一个起始阶段, “一是因为国家机关及其工作人员的权力行使由于认识不到位, 离敢公开、真公开、多渠道公开还有距离;二是因为按照政务公开本质的要求, 做到真正公开还有相当的困难”。尽管如此, 我国政府部门着力推行的“公示制”和“价格听证制”等不失为政务公开的积极探索。这些有助于公众参与, 可以有效避免权力的暗箱操作, 从而达到遏制腐败的目的。

(3) 控权行政。

孟德斯鸠曾说过:“一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不易的一条经验。”过去权力过分集中甚至是垄断, 这也是腐败产生的深刻根源之一。因此必须对行政权力进行控制制约。建立健全权力制约机制大体上有两个方向:一是构建权力的法律控制机制, 即在依法行政的框架下实行依法分权, 对此, 我国相继出台了有关行政权力的若干法律, 像国家赔偿法、行政监督法等;二是构建权力的社会监督机制, 它包括人民群众的监督、各民主党派和社会团体的监督以及新闻舆论的监督等。

3.严刑峻法, 创造“不敢腐败”的法律环境

(1) 大力加强和完善廉政立法。

应当根据我国的国情, 借鉴国外的先进经验, 尽快制定《廉政法》、《反贪污贿赂法》、《公职人员财产申报法》、《经济活动实名法》等, 以便把廉政建设以及监督机关的职能、权力用法律的形式固定下来, 对权力进行有效的制衡。除了重视制定有关事后惩诫性的法规外, 更要加强事前预防性法规的制定, 逐步建立起一套严密的、严格的廉政法律法规体系。

(2) 严格执法。

一方面要求一切国家机关及其公务人员必须守法, 另一方面要求国家行政机关和司法机关及其公务人员严格执行法律, 保证法律的实现。这就要求我们破除“教育从严, 处理从宽”的传统认识, 坚持教育、惩处并重, 把惩处腐败分子作为从严治党、从严治政、从严治“长”的重要措施来抓。当前正处于社会转型期, 惩处的重点部门应是领导机关、司法机关、行政执法机关和经济管理部门;惩处的重点内容是贪赃枉法、贪污受贿、敲诈勒索、以权谋私、金融诈骗、挥霍人民财产、腐化堕落等行为;惩处的重点对象是违法违纪的党政领导干部和搞权钱交易的党政机关工作人员, 特别是县 (处) 级以上领导干部的违法违纪案件。在惩治腐败的过程中, 要严格执纪执法, 绝不允许存在“空档”、“特区”, 不能搞上下有别、内外有别。

参考文献

[1]沈亚平, 王骚.社会转型与行政发展[M].天津:南开大学出版社, 2005.

[2]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京:中国人民大学出版社, 2002.

[3]刘祖云.当代中国公共行政的伦理审视[M].北京:人民出版社, 2006.

[4]时运生.论政务公开面临的三大难题[J].探索, 2001 (5) .

行政性治理 篇8

关键词：海洋污染,行政协作,规范化

海洋污染突出表现为石油污染、赤潮、有毒物质累积、塑料污染和核污染等几个方面。我国跨行政区域海洋污染是指同一来源所发生的事件或系列事件, 以致造成或可能造成石油及危险和有害物质的泄露, 并对海洋环境、海岸线以及多个行政区域的相关利益造成或可能造成威胁。目前, 我国的渤海湾、黄海、东海和南海的污染状况相当严重, 海洋污染造成渔场外迁、鱼群死亡、赤潮泛滥、滩涂养殖场荒废、一些珍贵的海生资源正在丧失。

海洋资源具有明显的共享性和整体性, 海洋污染具有污染源广、持续性强、扩散范围广和防治难的特点, 环境的整体性被不同行政区所分割。各地方政府通常从自身经济人利益出发制定海域污染治理政策和规划, 将难以界定的跨区域的海洋污染问题的治理成本转嫁给他方。因此, 规范化的跨行政区域的海洋污染治理行政协作是目前治理跨地区海洋污染问题的有效措施。目前沿海地区达成的与跨行政区域的海洋污染治理行政协作相关的主要是一些区域性的行政协议。例如, 2004年6月, 旨在促进长江三角洲地区环保合作的“区域环境合作高层国际论坛”在杭州举行, 论坛通过了《长江三角洲区域环境合作倡议书》, 为打造“绿色长三角”提供了合作平台。2004年7月, 在泛珠江三角区域环保合作联席会议第一次会议上, 与会各方审议通过了《泛珠三角区域环境保护合作协议》, 泛珠三角区域环保合作正式启动。2005年, 在原先《泛珠三角区域环境保护合作协议》中和9+2政府共同签署的《泛珠三角区域合作框架协议》的基础上, 由广东省牵头, 又进一步编制出《泛珠三角区域环境保护合作专项规范 (2005—2010) 》。尽管治理跨区域的海洋污染已经达成一些环境保护的合作协议和展开了一些具体的行政协作, 但是其规范化仍有待完善, 笔者拟对此作进一步探讨。

1 我国跨行政区域海洋污染治理行政协作的法源

1.1 法律

我国《环境保护法》第十五条规定:“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作, 由有关地方人民政府协商解决, 或者由上级人民政府协调解决做出决定”。据此, 我国环境保护基本法对于跨行政区的环境管理, 规定了笼统的解决方式——由相关的地方政府协商或由上级人民政府协调。我国《海洋环境保护法》第七条第二款规定:“毗邻重点海域的有关沿海省、自治区、直辖市人民政府及行使海洋环境监督管理权的部门, 可以建立海洋环境保护区域合作组织, 负责实施重点海域区域性海洋环境保护规划、海洋环境污染的防治和海洋生态保护工作”。第八条第一款规定:“跨区域的海洋环境保护工作, 由有关沿海地方人民政府协商解决, 或者由上级人民政府协调解决”。

1.2 行政法规

《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》第二十一条规定:“沿海相邻或者相向地区向同一海域排放陆源污染物的, 由有关地方人民政府协商制订共同防治陆源污染物污染损害海洋环境的措施”。本款规定了向同一海域排放陆源污染物, 沿海相邻或者相向地区的人民政府可以通过协商的方式, 制订共同防治陆源污染的措施。

1.3 地方性法规

例如, 浙江省人大制定的《浙江省海洋环境保护条例》中第七条规定:“省人民政府应当加强与相邻沿海省、直辖市人民政府和国家有关机构的合作, 共同做好长江三角洲近海海域及浙闽相邻海域海洋环境保护与生态建设。行使海洋环境监督管理权的部门根据本省与相邻省、直辖市的合作要求, 建立海洋环境保护区域合作组织, 做好海洋环境污染防治、海洋生态建设与修复工作。沿海市、县人民政府应当建立重点海域海洋环境保护协调机制, 做好海洋环境污染防治、海洋生态保护与修复工作”。

2 我国跨行政区域海洋污染治理行政协作的类型

跨行政区域海洋污染的行政协作是一个系统工程, 跨行政区域海洋污染治理行政协作规范化、行政协作类型的界定直接影响到该行政行为所依据的法律规范及救济手段的选择等相关问题。我国跨行政区域海洋污染治理行政协作表现为多种行政行为, 几乎涵盖了行政行为的各种形态。

2.1 区域环境行政协议

行政协议是跨区域环境治理协作的最主要的形式。它是指政府之间订立的可以针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为。笔者在这里将其作为一种狭义的解释, 以区别于以书面形式体现的行政协助。所以, 这里的行政协议具有行政立法或行政规范性文件的性质, 属于一种抽象行政行为, 具有普遍约束力和反复适用性。

行政协议是兼具内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为只存在于行政主体之间或者行政主体与其内部工作人员之间, 它是行政主体对其内部事务实施管理所作的行政行为。外部行政行为是行政主体对相对人作出的对外直接发生法律效果的行为, 其法律关系发生在行政主体与行政相对人之间。行政协议的协议方都是行政主体, 行政协议的内容不仅包括行政主体内部自己的行政事务, 而且也包括对外的当事人的效力。如, 《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》 (2009—2010) , 既规定了对行政内部事务的处理:“编制实施《长三角区域环境监测网络规划》, 整合资源, 合理布点, 建设完善长三角地区水和大气环境自动监测网络, 合作开发区域环境监测信息共享平台, 逐步实现环境监测数据的互通和共享”。同时也规定了对行政相对人及其利害关系人产生间接效力的内容。

2.2 环境行政协助

行政协助是处理行政机关之间关系的重要制度, 是行政行为的重要方式, 也是区域政府协作的主要形式。目前我国尚缺乏对行政协助的统一性的法律规定, 学界对行政协助的理解也不尽一致。例如, 有学者认为, 行政协助是指行政主体在行使行政职权的过程中, 基于本身条件和公务上的需要, 由其他行政主体配合实施同一行政行为或者共同行政行为的法律制度。该学者强调行政协助是请求行政主体和被请求行政主体为了完成同一行政行为或共同行政行为[1]。也有学者认为, 行政协助是在行使行政职权的过程中, 行政主体之间为了实现行政管理目标, 行使同一行政职权, 相互配合, 共同作出行政行为的活动[2]。还有学者认为, 行政协助是行政机关在执行职务时请求其他没有隶属关系的行政机关给予协助的一项制度, 其基本依据是行政一体化原则。笔者认为尽管表述不一, 但是大多数学者对于行政协助是行政一体化、行政协作的具体行政行为是有共识的。

在涉及跨行政区域海洋污染治理行政协助情形中, 既涉及职权相同的, 也会涉及职权不同的不同区域的行政机关之间的协助。通常情形下的行政协助情形在区域行政协助中都会存在:① 请求机关实施的行政行为的内容涉及其无职权的事务。② 请求机关执行职务必须的资料、信息为被请求机关所掌管。③ 请求机关以因行政资源 (人员、设备等) 不足, 无法独自执行职务。④ 由被请求机关协助执行职务比请求机关自己执行显著、有效且经济[3]。

目前, 我国跨行政区域海洋污染治理行政协助主要包括:① 区域环境信息通报机制。② 跨区域环保的联合执法。其中涉及行政检查、行政强制和行政处罚等。③ 跨区域突发海洋事件应急协作联动机制。

2.3 跨行政区域海洋污染治理其他具体协作行为

2.3.1 跨行政区域海洋污染治中的生态补偿

区域生态环境具有公共物品属性, 生态问题的外部性、滞后性以及社会矛盾复杂和社会关系变异性强等因素, 由区域政府进行民主协商, 通过同一海域内地方政府间的合作、采取横向转移支付的方式实现生态保护效应的内部化, 让生态保护成果的受益地区支付相应的费用, 使生态建设地区得到合理回报, 这样有利于克服生态产品消费中的搭便车现象, 是激励公共产品的足额供给和实现生态资本增值的一种经济制度安排。跨区域海洋污染呈现较强的异域性、异质性、责任主体难以明确以及污染来源难以认定等特点, 加之跨行政区域生态补偿是一项复杂的系统工程, 需要根据海域的生态承载力与自我修复能力, 确定责任主体, 制订相应的补偿因子、量化标准和补偿模式。

2.3.2 跨行政区域海洋污染治理中的行政规划

行政规划行政过程中的重要一环, 是全部管理职能中最基本的一个职能, 没有行政规划, 则其他的行政管理活动, 如组织、人事、协调和控制等都无从实施。我国跨行政区域海洋污染治理行政协作离不开区域环境规划。例如, 2003年, 国务院批复了《渤海碧海行动计划》, 然后根据《国家环境保护“十五”计划》中“以实施碧海行动计划为载体, 加强对近岸海域水质和生态环境的保护”的主要任务和总局有关工作计划安排, 编制了《碧海行动计划编制指南》指导地方制订适合本地区海洋及海岸带生态环境特征的碧海行动计划。

2.3.3 跨行政区域海洋污染治理中行政争议的协商

近年来, 跨界环境纠纷频繁发生, 对社会稳定、经济发展造成了极大的影响。对于我国跨行政区域海洋污染治理中的纠纷, 我国的《海洋环境保护法》第八条第一款规定:“跨区域的海洋环境保护工作, 由有关沿海地方人民政府协商解决, 或者由上级人民政府协调解决”。

3 我国跨行政区域海洋污染治理行政协作的完善

3.1 法源

通过制定区域合作的法律法规来保持区域合作的一贯性和继续性, 也是西方国家通行的做法。英国于1934年颁布了《特别地区法》, 联邦德国政府先后颁布了《联邦区域规划法》《改善区域经济结构的共同任务法》和《联邦区域规划纲要》等一系列法律和法规。日本国会于1995年5月通过了《地方分权推进法》, 以此法来规范地方跨区域合作。法国依据地方合作的实际情况制定《特别法》以及修订地方制度来推进地方跨区域的合作。目前, 我国海洋环境管理法律法规体系中涉及海洋区域环境管理的内容不多, 而且都只是对区域合作的方式进行了概括规定, 不能作为海洋区域环境管理可以直接适用的法律依据, 所以迫切需要专门的法律文件进行有针对性的具体规定。

在海洋污染治理方面, 日本为了保护濑户内海的海洋环境, 特别根据濑户内海的实际状况, 专门制定了区域性的法律——《濑户内海环境保护临时措施法》这部法律由环濑户内海各府、县、市推选的国会议员起草, 然后直接递交国会审议的, 后又改为永久性法律《濑户内海环境保护特别措施法》。濑户内海区域是世界上鲜有的海洋环境管理成功的案例, 其中《濑户内海环境保护特别措施法》发挥了很重要的作用。我国的海洋区域环境管理立法也可以通过这种方式, 由毗邻水域的行政区域的全国人大代表提出法律议案, 然后交由全国人大进行审议且通过。

3.2 环境信息公开、情报交流

跨界海域海洋管理机关应当就污染所涉及的问题及早地进行最广泛的情报交流, 包括:跨界海域水体环境状况;应用和实施最佳可得技术所获取的经验;开发和研究成果排放和监测数据;已被采用的和拟议中的防止、控制和减少跨界影响的措施;信息和经验交流和提供技术援助等。

海洋环境污染事件的发生、尤其是有可能危及毗连地区的突发海洋环境污染事件, 当地政府应该及时、全面地将涉及突发海洋环境污染事件发生的时间、地点、原因、扩散的方式、扩散的速度和预防措施等相关信息向相关地区作通报, 以使该地区提前做好准备, 将可能造成的损失降至最低。根据实际情况明确海洋环境污染事件发生后通报的部门、程序和时限等。对于跨区域的重大突发海洋环境污染事件, 可针对各种不同情况制定相应的分级响应程序和措施, 要避免海洋环境污染事件可能造成的次生、衍生和祸合事件;实现信息共享, 建立健全突发海洋环境污染事件快速应急信息系统。这一点, 日本的《濑户内海环境保护特别措施法》值得借鉴。

3.3 跨行政区域海洋污染的治理

污染者治理的治理效果无法保障。由于海域的特点, 实践中的海洋污染常常是难以确定污染者是谁, 即便能确定污染者, 当发生大面积的油污染事故, 污染者往往没有能力单独承担清除污染的责任。我国《海洋环境保护法》第十七条第二款规定:“沿海县级以上地方人民政府在本行政区域近岸海域的环境受到严重污染时, 必须采取有效措施, 解除或者减轻危害”。《海洋环境保护法》的第五条和第七十一条赋予了海事行政主管部门在船舶发生海难事故, 造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的时候强制采取避免或者减少污染损害措施的权利和义务。可见, 目前我国对海洋污染治理中的协作没有明确的规定。要通过立法明确的是凡是辖区内海洋出现污染状况, 无论污染源是所辖海域内发生的还是受跨界污染的结果, 辖区内污染治理机关均有义务组织实施治理工作, 不能因为污染源来源不明或者污染源不是本海域产生的为由拒绝承担污染治理义务。

3.4 紧急情况下的合作机制

跨行政区域发生的突发海洋环境污染事件往往会给其他地区的海洋环境造成危害。同时由于地区间的突发海洋环境污染事件预警能力存在差异, 地区间建立“资源共享、信息分享、预警联动”的海洋环境污染事件预警机制十分必要。

如果在相邻水域一个行政区域的领域内发生任何污染情况, 该地区海洋治理部门应以可供采用的最迅速的方法, 通知其他可能受到影响的其他行政区域的海洋治理机关, 并应与可能受到影响的其他地方政府合作。根据情况需要, 立即采取一切实际可行的措施, 预防、减轻和消除该污染情况的有害影响。如有必要, 应共同地, 并在中央海洋污染治理机关的协调下, 拟订应付污染情况的治理计划。

参考文献

[1]高涛.论行政委托的法律界定:兼论行政委托与行政协助之区别[J].山西财经大学学报, 2000 (增刊) :118.

[2]张正钊, 李元.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国人民大学出版社, 1999:80.

行政性治理 篇9

一、提高权力监督机构的独立权威性

我国目前的监督体制仍然是不健全的, 国家对行政权力监督机构所实施的是双重领导。不过现实情况是监督机构更多的受到同级党委的制约。监督机构的监督权在一定程度上受到执行权的限制。这样就造成监督机构缺乏相对的独立性, 没有自己应有的地位。最终造成了对行政权力监督的“弱监”、“虚监”和监督乏力。在这样的现实情况下, 要想实现对行政权力的有效监督是很难实现的。笔者建议国家应该提高监督机构的独立性, 要从本质上解决监督机构的监督权问题。比如, 权力监督机构受到同级或者上级党政机关的领导是非常不合理的。这样一来, 在监督机构行使监督权力的时候很容易受到地方主义和地方利益的干扰。各个监督机构应该受到党中央的统一领导, 从而形成一个完整、高效、独立的监督体系。在独立的监督体系的监督下, 一旦发现有人滥用行政权力就可以对其进行及时的处理, 对相关人员进行严厉的惩治。

二、强化权力主体的监督和被监督意识

监督机构要想加强对行政权力的有效监督, 首先必须要让行使行政权力的主体明确自己是时刻受到监督的, 要从思想的深处让行政权力的行使主体认识到行政权力滥用的危害。笔者认为监督机构要着力强化权力主体的两种意识。第一, 要深入加强对行政权力主体的思想教育或者说是党性教育, 让他们充分的认识到监督他人或者是接受监督是作为一名共产党员应尽的权利和义务。要让权力主体认真履行《党章》、《党内监督条例》赋予的监督职能。第二, 要让行政权力的行使主体充分认识到行政权力滥用的危害及严重后果。要经常对行政权力行使主体开展相关的教育。通过相关的实际案例给予他们思想上的警醒。让他们自觉接受监督机构的监督以及对他人进行监督。

三、保障各监督主体充分协调发挥作用

中华人民共和国从1949年建国以来, 在实践中逐步建立起了一套由立法监督、司法监督、行政监督、党内监督、舆论监督、政协和民主党派监督等多种主体所形成的一种民主监督体系。从表面上来看, 这样的监督体系是完备的, 不过在我国现有的国情之下, 很多形式的监督是很难发挥其有效作用的。探究其原因, 笔者认为主要是因为监督者缺乏应有的监督权力, 而实现权力的对等就必须改革权力架构理顺监督机制, 使监督者享有充分的权力, 避免其权力被已经滥用了的权力所左右或架空。

要想有效保障各监督主体可以充分协调发挥作用, 我认为可以采取如下措施: (1) 积极推进司法体制的改革, 保证司法机构可以独立的实施司法监督, 这是保证社会公正的最后一道屏障, 也是监督行政权力滥用的有效利器; (2) 要制定有效的制度来保障人民群众的申诉权、控告权和检举权, 从而刺激和有效保护人民群众参与行政权力滥用监督的积极性; (3) 充分发挥舆论监督的重要作用, 利用网络、电视、报纸等新闻媒介对行政权力滥用的情况进行监督。在这样的监督网络之下, 可以在一定程度上确保各级行政机关可以正确行使自身的行政权力。

四、把“一把手”作为监督的重点

查阅相关的文献资料, 我们可以发现在行政权力滥用的诸多案件当中, 很多都涉及到行政权力机关的“一把手”。“一把手”的权力之大是具有中国特色的, 这部分人在单位内的地位很特殊, 权力也很大, 假如对“一把手”监督失控或者监督不力的话, 那么很容易就会造成“一把手”的独断专政, 滥用权力。所以, 我们必须要加强对“一把手”的重点监督。

具体采取的措施可以是: (1) 强化上级监督。“一把手”的上级领导有责任对其进行监督。为了强化上级领导对“一把手”的监督, 可以实施责任追究制, 假如下属的“一把手”犯错, 那么必须要追究上级领导的责任。这样一来就可以在一定程度上增强上级领导对下级“一把手”监督的责任感和自觉性; (2) 规定资金审批程序和资金审批的数额; (3) 坚持个人和家庭财产申报制度; (4) 实行领导干部个人重大事项和工作报告制度; (5) 作好在任期间和离任审计工作。例如, 陕西省西乡县纪委加强民主评议政风行风工作, 在国土、城建、公安等5个系统的17个窗口单位开展了千名群众评议政风行风活动, 采取召开述责述廉述效评议大会、问卷调查测评等方式, 对17个窗口单位的政风行风情况及其负责人履职履廉履效情况进行了全面系统的评议调查, 对群众满意度测评排名以及收集的224条意见建议书面通报全县, 反馈被测评单位, 跟踪督查各单位认真整改落实, 有力地推动了被评议系统、单位的政风行风建设。

五、结语

我国现在的行政权力滥用现象是非常普遍的, 习近平总书记上台之后着力加强了在该方面的监督力度, 亦采取了很多相关的监督措施。在这样的大背景下, 我们很多专家和学者也应该对行政权力的滥用监督进行深入的研究, 争取积极为国家的行政权力监督献言献策, 相信在党和政府以及各级人民群众的共同努力之下, 我国的行政权力滥用监督工作一定会取得实质性的进展, 把行政权力的滥用化于无形, 还给人民群众一个安定、和谐的社会。

摘要：对于目前的中国来说, “以权谋私、权钱交易”等消极腐败现象并不是一件非常稀奇的事情。行政权力的滥用不仅损害了党和政府的形象, 更给国家和人民群众的生命和财产造成了损失。基于此种情况, 本文主要针对治理行政权力滥用相关的监督措施展开论述, 希望可以进一步加强对行政权力的监督, 从而保证国家和人民群众的利益。

关键词：行政权力,滥用,治理,监督,措施

参考文献

[1]高凛.行政权力的制约与监督刍议[J].行政与法, 2011 (07) .

[2]陈仕菊.加强行政权力监督制约的措施分析[J].湘潮 (下半月) , 2011 (05) .

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[5]裕纪彦.加强政府部门行政权力监督的思考[J].中国监察, 2012 (01) .

[6]李祖革.进一步加强对行政权力的监督和制约[J].中共银川市委党校学报, 2010 (04) .

行政性治理 篇10

一、行政救济制度

行政救济是国家为受到公共行政 (国家公共行政和社会行政) 侵害的个人、法人或者组织提供的行政法上的补救制度。由于公民、法人和其他组织处于遭受侵害需要恢复权力、弥补利益损失的地位, 所以称其为对权力的“救济”。法律救济或者行政救济是行政法和行政诉讼法上经常使用的概念。应为表述为legalrem edy, 德文表述为derrechtsbehelfe。日本学者曾这样阐释行政救济:“行政救济主义是在行政作用给国民造成侵害或负担的情况下, 根据该国民的请求, 通过一定机关防止和排除其侵害或负担, 以保护救济国民的权益。”[1]各国学者基于各国法制实践的区别, 对行政救济的表述和阐释并不完全一致[2]。一般包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访等制度, 行政救济在法律上表现为一种制度, 在具体到行政相对人为一种权力。公民的救济权力来源于宪法的规定, 我国的行政救济制度正是对宪法赋予人民权力的表现。我国已经先后颁布实施了《行政救济法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《信访条例》等。

由于人类社会的发展, 政府的职能不断的扩张, 人们越来越依靠政府提供的公共服务和管理。同时, 随着人们法律意识的增强, 人们对政府提供的服务和管理提出了更高的要求。而由于行政权的公益性, 和执行行政权个人的私益性, 必然导致公权力会侵害到个人、组织或法人等的合法权益。为了补救这些权力造成的侵害, 行政救济制度应运而生, 正因为行政救济制度的制定是针对公权力行使不当引起的对个人、组织、法人等权力侵害引起所给予的赔偿, 所以其可以起到很好的整合社会矛盾的作用。

二、公共危机治理

(一) 公共危机

美国学者罗森塔尔 (R osenthal) 认为, 公共危机是“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁, 并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”[3]中国的学者薛澜等人认为, 公共危机“通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战, 有关信息很不充分, 事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚[4]。国内还有学者认为, 公共危机是对一个社会系统的基本价值、行为准则、社会秩序等产生严重威胁, 并且在时间压力和不确定性极高的情景下, 需要由政府做出决策加以解决的事件[5]。

从上述定义可以看出公共危机是指那些危害国家安全, 需要社会各个部门做出紧急处理的事件。我国政府自2003年SA R S病毒蔓延以后, 开始自上而下地建立起公共危机的管理体系。目前就有关法律、法规的划分, 我国的公共危机事件划分为四类:自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件等。从这个划分的角度上去看, 现在我国社会中最经常发生的是社会安全事件, 而社会安全事件之一就包含有经常发生的集体上访事件、行政冲突问题等等。这里, 笔者试对公共危机事件中的社会安全问题治理从行政救济的角度进行分析。

(二) 治理

按照全球治理委员会对治理做出的界定, 治理是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和, 它是使相互冲突或不同利益得以协调并采取联合行动的持续过程。俞可平认为, 治理是公民与政府共同管理公共事务诸多方式的总和。公民欲参与公共事务的管理, 如维护社区治安和秩序、保持居住环境的洁净, 必然借助于多种形式的公民参与来实现。因此, 公民参与是治理内在的不可分割的特征之一, 是治理的核心内容。所谓善治, 就是政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系, 以促进社会公共利益的最大化。善治的本质在于政府与公民对公共生活的合作管理, 是政治国家与公民社会的一种新型关系, 是两者的最佳状态, 其基本要素包括合法性、法治化、透明性、责任性、回应性、参与性和有效性等[6]。

根据善治的内涵, 善治是公共权力主体多元化的、参与式的、透明且具有公信度的, 同时也是有效率和公平的, 是公共利益最大化的一种社会管理过程[7]。从上述定义可以看出, 治理的参与主义是公共部门主体的多元化, 尽管参与主体的多元化, 但是政府作为国家行政事物的核心, 在公共危机治理中起到了核心的作用。当下中国非常态的事件频频发生, 使非常态成为常态, 因此, 治理成为迫在眉睫的事情。由于行政救济法其特殊的立法目的和意义使其对社会矛盾的整合、公共危机的治理成为可能, 而且在现实的生活中起到了对公共权力行使不当良好的补救作用。

三、行政救济制度对公共危机治理的积极作用

(一) 从参与主体上看

行政救济起因于行政主体与行政相对人之间围绕行政权的行使而引发的争执, 表现为行政相对人认为行政主体及其工作人员所作的行政行为认为行政机关及其工作人员所作的行政行为侵犯了其合法权益, 要求排除行政侵权行为, 给受损合法权益以补偿。

从上述的陈述可以看出, 行政主体也即治理中谈到的主义之一公共部门, 而行政相对包括个人、组织、法人等也即治理理论中另一参与主体私人和机构。正因为参与行政救济与参与公共危机治理主体的体制性, 使行政救济制度化解社会矛盾, 参与公共危机治理成为可能。

从前述所指行政主体和行政相对人之间的状态明显可以看出二者存在矛盾冲突, 在此种情况下处理矛盾冲突有三种:第一听之任之不去理它;第二使用暴力手段一方对另一方进行镇压:第三矛盾双方达成共赢, 冲突解决。从过程和结果上看显然第三种处理矛盾冲突的方式最好。从行政救济制度制定的目的是解决“官民冲突”, 而且在一定的程度上达成了双方共赢, 行政救济制度如果达成实施的效果, 那么政府机关就达到了调节矛盾的目的, 而行政相对人得到了应有的行政救济, 从而双方达到共赢。因此, 从参与主体上看, 行政救济制度存在着很好的缓解矛盾冲突, 治理公共危机的作用。

(二) 从行政救济对象上看

行政救济对象包括对违法行政行为的救济、不当行政行为的救济、合法行政行为的补救。总之, 是对行政行为相对人合法权益造成损害时给予的补救。

1. 对违法和不当行政行为的救济上看

国家公务员在执行公务过程中由于履行公务不当, 会侵犯行政相对人的合法权益, 这样引起的“官民冲突”屡见不鲜。仅2008年发生的群体性事件就已经频频升级, 6月20日贵州发生瓮安事件, 造成上万人集中游行, 表达抗议;11月17日甘肃省发生陇南事件, 造成烧毁房屋, 打伤警察;继陇南事件后, 去年11月份, 重庆、甘肃、广东等地, 又接连发生多起群体性出租车罢运、冲击党政及公安机关的事件。这些问题的出现, 和当下加剧的社会矛盾冲突有关, 更是与我们许多的党政干部的执法、执政意识有关。当下中国面临体制转轨与经济转轨的剧变时期, 许多矛盾问题突出, 利益分配格局不均衡等问题容易加剧社会矛盾, 造成公共危机。而行政救济制度的制定在很大程度上可以缓解矛盾, 对不适当的行政行为给予补救, 使人民在心理上获得了一定的补偿。因此, 行政救济制度可以很好的整合社会矛盾, 治理公共危机。

2. 对合法行政行为侵害行政相对人权益的救济上看

针对合法行政行为的补救主要是行政救济和行政赔偿。如针对湖北的佘祥林案件, 案情介绍:佘祥林, 男, 1966年3月7日生, 京山县雁门口镇何场村九组人, 捕前系京山县公安局原马店派出所治安巡逻员。1994年1月20日, 佘祥林的妻子张在玉失踪后, 张的亲属怀疑张被佘杀害。同年4月11日, 雁门口镇吕冲村一水塘发现一具女尸, 经张在玉亲属辨认死者与张在玉特征相符, 公安机关立案侦查。1994年4月12日佘祥林因涉嫌犯故意杀人罪被京山县公安局监视居住, 同年4月22日被刑事拘留, 4月28日经京山县检察院批准逮捕。1994年10月13日原荆州地区中级法院一审判处佘祥林死刑, 佘提出上诉。湖北省高级法院1995年1月6日作出裁定, 以事实不清, 证据不足发回重审。1995年5月15日原荆州地区检察分院将此案退回补充侦查。1996年2月7日, 京山县检察院补充侦查后再次退查。1997年因行政区划变更, 京山县检察院于1997年11月23日将此案呈送荆门市检察院起诉。同年12月15日, 荆门市检察院审查后认为佘祥林的行为不足以对其判处无期徒刑以上刑罚, 将该案移交京山县检察院起诉。1998年3月31日, 京山县检察院将此案起诉至京山县法院。1998年6月15日京山县法院以故意杀人罪判处佘祥林有期徒刑15年, 附加剥夺政治权利5年。佘不服提出上诉, 同年9月22日, 荆门市中级法院裁定驳回上诉, 维持原判。之后, 佘祥林被投入沙洋监狱服刑。直至2005年3月28日, 张在玉突然归来, 4月13日, 京山县人民法院经重新开庭审理, 宣判佘祥林无罪[8]。事后佘祥林得到法院赔偿和地方政府赔偿将近九十多万元, 虽然这笔费用无法补偿佘祥林含冤入狱的全部损失, 但是给沈祥林重新走向社会, 重新开始生活提供了很好的经济补足, 这是政府对其失当行为所承担的赔偿责任, 是我国法制建设的进步。因此, 从此角度分析, 行政救济制度是很好的社会矛盾整合方式。

(三) 从行政救济的时间标准上看

行政救济的时间发生上看, 有事前救济也有事后救济, 以事后救济为主, 而我们的公共危机的治理也是发生在危机发生之后, 因此, 从发生的时间上看, 我们的公共危机治理和行政救济制度具有时间上的一致性, 因此, 行政救济制度从发生效力的时间上来看也可以起到很好的危机治理的作用。

摘要：行政救济制度行政法制监督制度的一部分, 它是对行政机关的侵权行为给予的行政救济, 是我国公民救济权力的体现之一。而现阶段频频爆发的群体性事件, 大多是由于领导干部无视人民的利益, 导致的干群冲突。这里试着分析行政救济制度对公共危机治理的作用。

关键词：行政救济,公共危机,治理

参考文献

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行政性治理 篇11

摘要：出生人口性别比偏高，从而给社会经济发展带来不利影响，现行行政法制网络的疏漏和行政法律规范执行力的较弱等原因造成治理出生人口性别比偏高上存在局限性。针对这些弊端，应该采取疏导的方法，完善行政法律法规，加大处罚力度，同时加强养老、医疗两大保障机制，转变群众的思想意识和创新计生工作思路和机制，做到标本兼治，使出生人口性别比趋于回落，以维护人口和社会的长期稳定和可持续发展。

关键词：出生人口性别比 行政手段 标本兼治

我国出生人口性别比偏高问题早在1982年第3次全国人口普查之后开始出现，之后持续升高，并迅速向全国漫延，表现出存在时间长、范围广、恢复时间慢等特点。这种局面若不能及时从根本上得到扭转，将造成社会婚姻挤压，卖淫嫖娼及性犯罪增多，同性恋及性传播疾病泛滥，以及女性生命健康权益严重受损等后果。

一、现有行政法律对出生人口性别治理的局限性

由于现行行政法制网络的疏漏和行政法律规范执行力的较弱等原因造成治理出生人口性别比偏高上存在局限性。

1.政出多门，同一违法行为规定的执法主体不一致，导致执法上混乱。《人口与计划生育法》第36条规定的执法主体是计划生育行政部门或卫生行政部门。而《母婴保健法》规定执法主体仅是卫生行政部门。乡镇、街道等基层单位执行起来不禁疑惑，治理出生人口性别比倒底是为计生部门做事还是为卫生部门做事？所罚款项是交计生部门处理还是卫生部门？组织打击行动是由卫生部门牵头还是计生部门？如果出了问题由哪个部门承担责任？这些问题的出现，说明行政执法主体混乱，导致执法上的趋利避害现象，各部门有利争着管，无利相互推诿。

2.行政机关执法不力。一是没有形成“一盘棋”局面。由于各地工作力度不平衡，综合治理工作没有形成“一盘棋”局面。计生、公安、卫生和药监等综合治理部门没有对出生人口性别比实行定期督查、考核，有的单位并没按照规定对治理出生人口性别比不力的单位和个人实行“一票否决”，导致有的单位和个人对出生人口性别比偏高现象视而不见，任其泛滥，甚至有的单位和个人受利益驱使，相互袒护、包庇。

二、利用行政手段解决性别比偏高的问题

从源头上根治出生人口性别比偏高现象，应采取疏导的方法，标本兼治，在完善行政立法，加大处罚力度的同时，加强养老、医疗两大保障机制，转变群众的思想意识和创新计生工作思路和机制，解决群众后顾之忧。

（一）完善相关行政立法

1.国家可以增加涉及性别平等的具体法律条款。现行法律法规虽然明确和强化了各级人民政府及其有关部门执法主体的责任，通过规定妇女参与国家和社会事务的民主管理、提高各级人大女性代表的比例等进一步保障妇女的政治权利，增设了法律援助和司法救助方面的规定等内容，但偏重于对妇女基础性权益的保障，宣言性条款较多，操作性条款不足。针对个人的奖惩性规定较多，有利于增强妇女参与社会，增强发展能力，有利于社会转变重男轻女观念，消除针对女性歧视，形成男女两性平等相处的和谐氛围的条款较少。

相比之下，韩国比较重视制定和实施推动性别平等和妇女发展的公共政策，引导人们重新认识女孩和男孩价值，进而影响生育决策和宏观政策，如把《禁止男女差别法》、《男女平等雇用法》、《援助妇女创办企业法》等，有效地解决了韩国这个重男轻女思想严重的国家，出生人口的性别比失衡的问题。我们也应适当地借鉴韩国的成功经验，可以从以下三个方面着手：首先，进一步提高妇女的社会地位，推动性别平等、增强妇女参与社会的自主意识和自信态度，创造有利于妇女平等就业等的具体操作性强的法律条款加入到保护妇女权益等行政性法规上来。其次，在国家层面制定适应中国国情的反对针对妇女的歧视法案，预防和禁止针对妇女的暴力法案等法律法规和政策。 [1]

2.国家可以适当对相关法律法规进行修改和完善。一是進一步完善《人口与计划生育法》。第一，适当扩展第36条中计生部门和卫生部门“依职权”的含义，进一步明确计生部门和卫生部门在打击“两非”、综合治理上的执法权限。第二，加大处罚力度。将第36条修改为“对利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的偶犯，给予按上年度总收入三倍罚款；利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠3人次以上为屡犯，加重惩罚，按上年度总收入六倍罚款，并由原发证机关吊销执业证书；行为恶劣，严重干扰正常的人口与计划生育工作秩序的，按上年度总收入十倍罚款，由原发证机关吊销执业证书，并终身不得执业。”

二是完善具体规章。可以提请国务院将国家计生委、卫生部、国家药监局联合制定了《关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定》上升为国务院的行政法规。这样既可以提高有关规定的法律效力，解决部委规章与地方政府规章就同一问题作出不同的规定的法律规范相冲突的问题，同时这也与《行政许可法》关于行政认可设定权的要求相一致，可以解决“非医学需要”行政许可设定权问题。

（二)健全社会保障机制

1.建立健全新型的养老保障机制。一是建议建立以政府为主导、社区为依托、家庭主体的新型城镇养老模式。提高退休养老金的同时增加社区养老服务机构建设投入。可以借鉴德国“储存时间”制度，在公民年满18周岁后，要利用公休日或节假日义务为老年公寓或老年康复中心服务。参加老年看护的义务工作者累计服务时间，换取年老后自己享受他人为自己服务的时间。这既可缓解现行的养老压力，又可培养年轻人尊老敬老的思想感情。二是建立“个人养老金账户+国民基础养老金账户”模式发展农村养老保险。国民基础养老金账户其资金来源是各级政府的财政投入及利息。个人养老金账户来源于个人缴费、集体补助金、奖励扶助金及利息。目前实行的独生子女父母奖励费、独生子女保健费等计划生育奖励扶助资金在尊重当地实际情况和农民意愿基础上，尝试直接划拨到农民个人养老保险账户，积累小钱办大事。有财力的地方政府对农村计划生育家庭可按适当比例在缴纳个人养老金时进行补贴。同时，政府应积极鼓励商业保险进入农村，多渠道地为农民养老提供安全保障，努力解除农民的后顾之忧，让长期以来的农村“养儿防老”观念逐步成为历史。

2. 健全新型农村合作医疗制度。 一是在农村信用社设立个人医保金账户，健全长效的基金筹集机制。第一，可以根据群众意愿和经济承受能力，逐步提高个人缴纳费用；第二，发展集体经济，提供乡镇、村集体投入；第三，发动社会捐赠，制定政策吸引企业家，社会慈善家及机构向新农合基金捐赠。二是健全受益补偿机制。对计划生育家庭女儿户适当扩大报销范围，提高报销比例。如可将报销扩大至门诊费，重大疾病的检查费等。三是加强对乡（镇）村医疗机构建设，提高医疗服务水平。针对当前由于乡（镇）村医疗机构设备落后，人员专业水平低，服务质量差，尽而严重制约新农合制度作用的发挥的实际，必须加强和加快对乡（镇）村医疗机构的建设才能巩固和推进新农合的发展。

（三） 完善综合治理机制

1．明确执法主体。如计生部门和卫生部门成立一个联合办公室，采取谁先发现谁先处罚，处罚所得就归谁，一事不再罚，但必须及时通报给另一部门，防止在执法过程中相互推诿、扯皮现象。

2．规范部门执业行为。第一，建立完善B超管理制度，严格B超管理。各级卫生、计生部门对辖区内各卫生医疗机构和计生服务机构的B超和操作人员逐人建档，实行备案管理，定期上报。卫生医疗机构和计生服务机构加强对B超操作人员职业道德教育和法制教育，B超操作人员与单位签订B超检查工作人员责任书，严禁利用B超进行非医学需要的胎儿性别鉴定。第二，严格实行终止妊娠药品管理制度。在药品集中采购过程中，对终止妊娠药品的出（入）库严格登记，如实掌握终止妊娠药品的去向。药品生产、批发企业不得将终止妊娠药品销售给未获得施行终止妊娠手术资格的机构和个人。第三，加强孕情监测和孕期服务。建立出生性别、引产登记报告和分析评估制度。严格落实计划生育政策和技术服务措施，加强对育龄妇女避孕指导和孕情检查，对意外怀孕早发现、早补救；计生、卫生技术服务机构对持有一孩生育证、二孩生育计划而正常怀孕的妇女，尤其是照顾生育二孩妇女怀孕情况，做好孕情监测和定期随访，指导孕期保健，防止出现选择性别的人工终止妊娠事件的发生。第四，尽快开发一款软件，能让医疗机构和计划生育服务部门对B超设备的添置实行实名登记，并联网使用。这样，做一例B超就有记录，可查询该医疗机构所在地、做B超的医生、怀孕对象姓名、身份证及联系电话和怀孕情况等诸多信息，便于今后查询。

（四）加强计划生育工作力度

1．改变婚育观念。进一步培育男女平等的生育文明观念，从思想观念上解决性别歧视问题。宣传科学文明进步的婚育观念，促进了广大人民群众婚育观念的转变。婚育新风进万家活动教育广大群众正确处理国家利益和个人利益、长远利益和眼前利益的关系，引导群众少生快富、优生优育，努力保持低生育水平的稳定，遏制生育水平的反弹。二是大力开展关爱女孩主题宣传活动，营造有利于女孩生存发展的社会氛围，促进社会性别平等。从开展“关爱女孩行动”入手，宣传男女平等、生男生女顺其自然、女儿成才、女儿养老等典型事例，增强社会性别平等意识，努力消除社会性别不平等现象。

2. 建立完善的利益导向机制。一是建立完善的利益导向政策体系。政府在出台普惠政策时要有相应的奖励优惠政策，促进落实有利于女孩和计划生育女儿户的社会经济政策、奖励扶助制度的落实。如在集体林权制度改革、户籍制度改革、农村土地流转征用补偿、宅基地使用、新型农村社会养老保险制度上向计生女儿户倾斜。实施女孩专项“助学工程”，帮助计生女孩完成九年义务教育和更高程度的教育。共青团、妇联、教育等部门在实施“希望工程”、“春蕾计划”和安排资助贫困生时应优先照顾计生女孩。

二是处理好“输血”与“造血”的关系。目前已实施的计生奖励优惠政策，主要是政府财政投入和相关部门生活救助项目为主的“输血”式，而计生利益导向机制与经济社会发展和群众对物质利益期望值不断提高的矛盾日显，因此在“输血”同时，在充分发挥政府宏观调控职能，力求在富民增收项目方面给予扶持，增强自身 “造血”功能，从而彻底摆脱贫困，走向富裕。如联合人口计生委、农办、农村信用社出台计生家庭贴息贷款项目，带动其走少生快富之路。对女孩及计生女孩家庭利益导向机制要注重各项奖扶政策的制定落实，更要注重各种社会经济政策的整合。如实施“致富工程”中，充分利用计生“三结合”政策，优先为计生女孩困难家庭提供政策、项目、资金、技术、信息等服务，帮助其解决生产、生活中的实际困难，使之尽快脱贫致富。各级各部门在制定就医、就学、就业等各种社会经济政策时应向自觉实行计划生育的女儿户倾斜，形成有利于计划生育女儿户的综合协调的社會经济政策体系。

三是处理好“奖”与“罚”的关系。在重视奖励持助的同时，应对未实行计划生育的家庭严格征收社会抚养费，避免重奖轻罚，真正让为国策做出贡献的群众政治上光荣，经济得实惠，起到引导群众自觉实行计划生育的作用。

四是奖励持助资金要与经济社会发展相协调。随着经济社会的全面发展和人民生活水平的不断提高，群众对“奖励”的期望值越来越高，过去的一些奖励政策因额度低，激励作用越来越弱。虽然农村奖励由原来的60岁600元/人/年，提高到720元/人/年，但对于一个计生家庭来说只不过是杯水车薪，持助金额太少，时间间隔太长，实际的激励作用小。建议各级政府应不断增加奖励金额，由中央直接负担一部分，省、市、县各级政府部门按人均年平均纯收入比例分别负担一部分，并把兑现时间提前到子女年满14周岁后就能领取。城镇居民独生子女保健费应从5-10元/月相应提高，每年按各地人均年平均纯收入5%进行奖励。

综上所述，要解决出生人口性别比偏高的问题，应从中国人口发展的实际国情来思考，用行政手段适时调整现行的生育政策，完善行政立法，解决群众后顾之忧，从而根本上缓解我国出生人口性别比偏高的问题。

参考文献：

行政性治理 篇12

大学教育质量是一项系统性工程, 既受国家、政府与大学的关系定位影响, 也受大学教育系统内部制度设计与资源配置的影响。立足于大学教育系统本身, 大学教育质量是过程质量和结果质量的综合, 与大学系统内部既有的制度安排和治理模式密切相关, 也就是说, 不同的大学制度设计将会导致大学活动场域内不同的行为主体的行为表现, 而不同的行为表现最终会反映在大学功能的实现程度与大学教育质量的现实差异上。大学治理是大学教育制度体系的重要组成部分, 也是国家层面的大学教育理念在大学实体层面的具体表现, 它涉及大学教育资源的配置和系统内的激励、约束机制的设计、运行和调控, 既是大学制度组成部分, 也是大学教育质量的保证性条件。

国内学者普遍认为现行的建立在国家行政管理基础上的大学教育治理模式势必会导致大学教育活动主体行为的异化, 从而影响到大学教育质量[1] 。因此, 大学的“去行政化”和“回归学术共同体本位”已经成为教育理论工作者的一致性共识 (张文红, 2012) 。如果以大学教育质量是大学教育系统在合理而科学的治理结构中的产出作为研究预设, 那么建立起适应大学教育规律的现代大学治理结构就必须回答以什么为基本框架来分析中国大学教育质量与治理结构之间的关系, 现行的行政治理模式为什么会阻碍大学教育质量的提高, 两者之间的矛盾与冲突在何处等问题。本文从大学教育质量属性角度出发, 系统地分析了行政治理模式与大学教育质量属性要求之间难以调和的矛盾, 大学去行政化必须以合作治理理论为基础, 理顺国家、政府、大学之间的外部关系并在大学教育系统内部突出各主体的作用, 形成相互制衡、相互促进的大学治理结构。

二、大学教育质量属性与大学治理的关联性分析

在大学诞生逾千年的历史长河中, 虽然大学因内外部环境的变化而导致其功能定位几经改变, 但大学是社会化分工的产物, 在人类社会的历史进程中扮演着重要的角色这一基本事实却为社会所普遍接受, 其社会功能的实现程度既决定了其存在的社会价值和作用的大小, 也决定着国家和地区层面的社会文明程度和发展水平。在整个社会化分工系统中大学被定位为人才培养、知识创造、社会服务和文化传承四种基本功能。大学功能之间的比例结构是区分大学类型的标准, 但不管什么类型的大学, 为受教育者提供知识服务, 进行人才培养, 使受教育者成为有价值的社会公民是大学的基本功能, 而判定其基本功能发挥得好坏的标准就是大学的教育质量, 大学教育质量的好坏决定着大学自身的命运, 也决定着一个国家的综合竞争能力。由此可见, 大学教育质量涉及宏观、微观两个层面的多个主体, 既与大学组织内部的学生、教师、管理者有关, 也与大学组织外部的家庭、工商企业、政府部门的利益有关, 是多个利益主体价值判断和评价的结果。大学教育质量的利益主体多元化和评价标准的差异化决定了大学教育质量的社会属性、复杂性、主观性和客观性, 是多重属性的综合。

大学作为一个社会组织, 是宏观环境巨系统内的子系统, 具有自有的投入—转换—产出系统。大学教育质量是以人为载体的, 是微观层面上的个体在大学教育系统内, 通过组织认同、学习参与和系统训练等教育活动程序后的变化程度, 是典型的系统性产出, 是特定的宏观外部环境下, 大学教育提供系统中的活动主体互动作用的结果。大学教育质量虽然表现为一种结果, 但与活动过程有关, 是过程质量和结果质量的非线性加总。大学教育的过程质量更多地表现为一种体验性的服务质量, 发生在整个教育系统中的各个时间和空间节点, 类似于服务质量中的功能质量, 既与行为主体的过程参与动机、参与环境等因素有关, 也与整个大学教育系统的各质量要素的可靠性、响应性、保证性、移情性和有形性有关, 是个人因素与环境因素的结果, 存在着过程性。大学教育的结果质量以大学教育活动的结束为时间节点, 反映在受教育的价值观念的形成、知识的增长和能力提高等多个层面上, 类似于服务质量中的技术质量, 其结果质量不仅在个体上存在差异, 而且在显示和隐形两个维度上均有所表现, 其对社会的影响具有时间上的滞后性和环境的变异性。大学教育质量的过程性和结果性既决定于大学教育活动内容设计、也决定于活动内容供给与需求之间的一致性和其主体能动性作用的发挥程度。

在相同的宏观环境条件下, 大学教育质量决定于行为主体在整个大学教育活动中的参与机会、积极性和参与方式, 而行为主体的参与机会、积极性、方式是由结构系统决定的, 是一系列制度安排的结果[2] 。现代服务质量管理理论认为:功能质量主要是通过服务接触管理实现, 结果质量主要通过服务质量系统改进来达成[3] 。服务质量具有主观性、差异性、互动性和过程性的典型特征, 服务质量的属性特征决定了服务运作的管理与产品生产管理的制度安排和治理结构不同[4] 。D·凯特指出:治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网络管理系统[5] 。缪勒把治理定义为:关注制度的内在本质和目标, 推动社会整合和认同, 强调组织的适用性、延续性及服务职能, 包括了战略方向的掌控, 社会、经济和文化环境的协调, 资源的有效利用, 外部性的防治, 顾客服务宗旨的实施等内容[6] 。理论上, 大学教育质量是以受教育者为载体的, 发生在特定环境中的行为过程的结果, 在这一过程中既有教育服务, 也有互动过程中的知识增长。如果按照制度—行为—绩效的分析范式, 将大学教育质量视为特定环境下的组织绩效, 那么教师和学生就在大学教育质量体系中扮演着重要的角色, 是影响大学教育质量的两个重要的主体。国家政府与大学的关系定位就决定了大学的外部环境, 而大学环境决定了整个教学过程以及教师和学生之间的互动行为, 是一系列制度安排的结果。因此, 如果将大学作为一个组织, 对大学教育质量进行系统性思考, 那么大学教育质量的研究就必须从外部制度与内部制度安排两个层面着手进行分析, 包括宏观层面的国家、政府与大学的制度安排和微观层面的大学内部的制度安排。

大学治理模式与大学教育质量有关, 也就是说大学教育质量属性的保证性条件的形成和作用发挥是通过大学的治理结构来实现的, 与大学治理结构密切相关。大学治理结构是大学教育系统内外部的一套旨在实现大学理念和目标的制度安排及相应的组织架构、权力规则体系。在大学治理中, 结构是一个基础性条件, 所有的决策活动都是在一个基本的治理结构中展开的, 也就是说大学办学理念和目标的实现离不开合理而科学的大学治理结构 (顾建民, 刘爱生, 2011) 。总体上, 从世界现有的大学治理模式分析, 不同的国家和地区受大学办学历史、国家制度和各种外部事件的影响, 宏观层面上的大学治理呈现出多元化的趋势, 既有行政、学术权力主导下的大学治理, 也有市场权力主导下的大学治理, 不同类型的大学治理的效率即大学教育质量存在着巨大的差异[7] 。微观层面上, 如果将大学教育系统视为一个投入—转换—产出的知识性服务生产系统, 那么在投入一定的前提条件下, 产出的效率或大学教育质量就决定于转换过程, 而转换过程在微观组织层面更多地表现出一种结构性特征, 在这种结构系统内, 组织内部的权力、资源分配、决策体系和规则就构成了大学内部治理的基本内涵。由此可见, 大学治理由外部治理和内部治理两部分组成, 外部治理通过一定媒介作用于内部治理, 两者之间具有传递性、反馈性且具有自洽功能, 这客观上要求合理而科学的大学治理:一是必须涵盖大学教育质量的利益相关者并将其纳入到其决策主体的范畴内, 是多主体之间共同参与的治理;二是影响大学教育质量的两个关键要素教师和学生对大学教育系统活动本身具有天然的信息优势, 对大学教育质量有决定性作用, 其决策参与机会应在制度层面予以保证;三是权力下沉的治理, 大学具有高度的自治权力, 大学内部的行政权力和学术权力应在各自的系统内发挥作用, 相互之间界限清晰、相互制衡, 运行有序。

三、大学行政治理与大学教育质量的内在矛盾分析

(一) 行政治理导致政府与大学关系错位, 大学偏离其学术本位

大学教育质量的社会性决定了国家、政府教育投入和大学对教育资源的正确使用的应然, 这也决定了政府和学校在整个大学教育质量保证体系中的关系和角色。在整个大学教育体系中, 政府的主要任务是制定教育发展规划、筹集资源、建立大学教育质量外部评价机构、设立大学董事会;大学的主要任务是在国家的大学教育理念的指导下制定大学教育目标、设计合理的组织结构、建立组织运行机制, 保证大学教育活动和科研活动的正常进行, 在自己的职责范围内保持高度的自治。在政府与大学之间关系清晰的前提下, 大学通过人才培养、知识创造、社会服务和文化传承来寻找其自身的发展和生存。在一种竞争市场上, 大学为了生存和发展将会自动地把人才培养质量的提高作为一种自律机制, 也就是在这种治理模式下, 大学的生存和发展是由市场驱动而非政府驱动的, 也只有在这种模式中, 大学的教育质量才能成为大学的自觉行为而得以保证。在大学行政治理模式中, 大学与政府之间的关系是一种典型的委托—代理关系, 且这种委托—代理关系与行政官员的任命交织在一起, 委托人对代理人的激励与监督发生在行政体系内部, 大学彻头彻尾地成为了庞大的政府统治机构中的一部分。大学行政治理是一种统治型的社会治理模式, 是建立在社会等级差别基础上, 其结果势必会导致大学等级秩序的出现, 其治理机制依赖于政府的强制力和权威, 依靠教育资源的行政化和差异化配置来实现其治理目标。为激励大学管理人员, 体现政府意志, 政府通过惯行的绩效考核的方式来对大学进行各种类型的考评且以考评结果作为大学教育资源配置和大学管理人员升迁的主要依据, 忽略了大学教育质量的发展规律。出于个人理性和官僚政治理性, 大学的行政管理者将会自觉与不自觉地把满足上级政府的要求和政府官员的政策偏好作为学校行政决策的主要风向标, 倾心于做让上级政府和直接委托人满意的事, 对大学教育规律的坚守和维护将让位于政府意愿和长官意志。以此为背景, 所谓的大学教育质量就极有可能成为阶段性目标或只是停留在各种类型的评价指标的完成上而非大学教育系统的自觉行为。在这种治理模式下, 高校将会把主要的时间和精力用在各种类型的评估和考核上, 大学的学术本位难以受到应有的尊重, 现实表现就是不断地给教师下指标和校园内热闹的迎评活动。长期的结果是大学精神的逐渐丧失和与大学格格不入的组织氛围的出现, 不良校园文化的形成将会使大学在偏离其学术本位的道路上越滑越远, 大学教育质量不仅难以在制度层面上得到保证, 也难以在教师和行政管理人员的心理层面上得到重视。

(二) 行政权力和学术权力边界模糊, 导致大学教育质量活动主体行为异化

大学教育质量的提高既离不开学术权力, 也离不开行政权力, 是两者协调作用的结果。在一个合理而科学的大学治理结构中, 行政权力和学术权力应在各自的决策范围内发挥各自的比较优势, 为大学教育质量提供保证, 共同实现大学教育目标。事实上, 大学的人才培养、知识创新、社会服务和文化传承功能目标的实现是以大学教育系统的学术活动为基础的, 因此, 学术权力应成为大学教育系统内教育资源计划、配置的主导性权力。学术权力主导地位的确定是教师学术自由、学术自治、学生通识教育、心智训练等大学教育质量活动有效开展的保证。大学教育系统的行政权力作用于大学教育系统内部行政管理系统, 为大学教育质量服务, 承担大学教育的硬件建设和日常的教学服务, 通过行政权威的应用发挥作用。

大学行政治理是以行政命令的自上而下的贯彻实施为主线的, 行政权力具有其先动优势。在权责范围不清的情况下, 大学行政治理的结果必然会导致行政权力的过度膨胀, 而行政权力的过度膨胀必然会导致三种程度不同的结果:一是大学演变成为一个官僚组织。行政权力的无限扩大的必然结果是学术权力在大学教育系统内部的弱势。在弱势的环境条件下, 为了生存, 学术组织将会以自身学术自由和学术权力的丧失去换取存在空间而逐渐成为大学官僚组织的附属物, 学术自由成为大学学术共同体海市蜃楼般的理想图景。学术权力的丧失必然会导致教师和学生的治理主体地位的丧失、大学成为单一中心的行政官僚组织, 大学的组织属性与大学教育质量属性在整个治理结构中难以得到应有的体现。二是行政权力与学术权力的边界模糊, 学术权力与行政权力的边界模糊在学校决策层面必然导致大学教育系统内部运行的混乱和无序, 大学教育系统正常运行和质量保障条件建设所必需的资源难以从制度上得到保证, 其典型表现就是在国家加大教育投入的前提下, 学校管理者凭借其独享而不受监督和约束的行政权力将教育资源投入到看得见、摸得着且立竿见影的硬件设施建设上, 大学出现了一流的设施、三流的教师管理和服务理念的错位现象。三是教师的自我矮化。出于价值理性, 为迎合行政管理需要, 教师丧失对学术的坚守, 失去对学术应有敬重, 学术工作成为教师渔利的工具, 导致学术活动场域的大面积失范和败德行为, 教师的失范和败德行为一方面极大地降低了教师的模范性和教育的感染力, 另一方面加剧了教师内心深处的冲突和价值观的扭曲。教师层面的失范和败德行为在大学教育系统内, 通过教师与学生的互动、体验和感知而影响和塑造着受教育者的社会价值观念。受教育者主流价值观的丧失必然会导致没有灵魂的工具和精致利己主义者的大量出现, 严重地影响到大学教育质量的社会属性。

(三) 大学行政治理忽略了大学教育活动规律, 剥夺了教师和学生的主体地位

大学教育质量与大学教育过程组织管理密切相关。大学教育质量的过程性和结果性决定了教师和学生在整个大学教育质量体系尤其是在大学教育质量保证体系中的重要作用和地位, 这客观上要求, 任何行之有效的大学治理结构以及机制的建立必须以尊重和发挥教师和学生的主体作用, 维护教师和学生在教学活动的主体地位为基础和前提条件。建立在传统的治理理论基础上的大学行政治理模式将大学作为国家庞杂的行政组织中的一部分, 并将大学整合在一个层级结构明显的官僚行政组织体系之中, 国家通过对大学教育资源的行政垄断、计划、分配和人事的任免实施对大学的控制和管理。在这种制度安排下, 大学外部行政治理通过政治权力、行政权力的扩张渗透到大学教育系统内部, 国家的教育理念和相关政策通过国家—地方政府—大学党委—大学校长—院系等多个层级传递到大学教育系统中的活动主体教师和学生身上, 这种信息传递模式是单一的纵向传递, 层级多且缺乏信息反馈, 政府决策过程缺少来源于基层的相关信息且相关政策容易被层级结构中的不同利益主体加以选择性应用而出现决策目标与实际执行状况相差甚远的现象。与此同时, 学生和教师的相关诉求逐层向上传递, 受传递层级的影响, 正当而有用的信息将会被逐层过滤而失去其本来面目, 也就是说国家和政府了解掌握的有关大学教育的信息可能与大学教育系统的真实情况存在偏差, 以此为基础的各种决策难以反映客观现实而失去其科学性和可操作性。由此可见, 在大学行政治理结构中一方面教师和学生作为大学教育质量的关键要素被置于整个大学治理结构的行政命令体系中的最底层, 教师和学生在整个行政权力体系中仅为行政管理者的办学理念、教学内容、教学形式等各项行政规定的执行者, 在大学教育体系中充当着一个政府和校长行政意志实现的工具性角色, 而非具有主观能动性和创造性的个体, 大学教育质量属性中的主动性难以实现, 不难看出, 大学行政治理是见物不见人的, 这种模式的运行结果使本应成为大学共同治理主体的教师和学生被排斥在整个大学教育的决策体系之外, 其参与大学治理的机会被剥夺, 从而产生强烈的疏离感, 进而失去对学校教学事务的参与热情和合作精神。

四、结论

《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2012-2020) 》把提高大学的人才培养质量放在了战略高度, 不断提高大学教育质量已经成为高等教育的历史主旋律。为保证和提高大学教育质量, 大学教育的提供系统必须具有一套与大学教育质量属性相适应的治理模式, 这种治理模式是在了解大学教育质量形成机理基础上, 以国家、政府和大学之间清晰的关系定位为基础, 能够对影响大学教育质量的关键因素进行有效激励和控制, 并保证在整个大学教育活动过程中, 教师和学生两个行为主体之间的良性互动和信息畅通的一系列制度安排。高等教育质量利益的多元化、质量的过程性和结果性决定了大学治理与其它组织的差异性。大学教育质量的多元性决定了大学应是一个相关利益主体参与治理的共同体, 大学教育质量的过程性和结果性决定了大学、教师和学生在整个大学治理结构中的作用和地位。单一中心的行政治理结构将会导致大学管理的行政化、大学的学术本位的丧失、教师和学生主体地位的失去, 从而影响大学人才培养的质量。因此, 在现行国家加大财政投入的大前提下, 应着眼于现代大学教育规律, 着力搞好现代大学制度建设的顶层设计, 而顶层设计的核心是理顺国家、政府与大学之间的关系, 为大学建立良好的外部治理结构, 以此为基础将大学教育相关利益者纳入到整个大学的内部治理结构中, 形成多主体的合作治理模式, 以满足大学教育质量的内在要求, 达到提高整个高等教育质量的目标。

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