国家级贫困县

国家级贫困县（精选11篇）

国家级贫困县 篇1

从国家制定反贫困政策以来, 中国的反贫困工作取得了举世瞩目的成就。中国没有解决温饱问题的农村贫困人口从1978年的2.5亿人减少到的2005年末的2 365万人, 贫困发生率从30%下降到2.5%;而新疆87个县 (市、区) 中, 贫困人口224万, 占新疆总人口2 010.35万的11.14%。新疆贫困县中有26个国家级贫困县, 占新疆87个县 (市) 的31.1%;26个国家级贫困县总人口516.36万, 占新疆总人口2 010.35万的25.69%;26个国家级贫困县农村人口433.44万, 占全疆农村人口1263.5万的34.3%[1]。随着中国经济的全面增长以及国际、国内环境的不断变化, 中国现阶段的农村反贫困工作也表现出了一些新情况和新问题:贫困人口减少的速度明显减慢, 返贫现象时有发生。面对新疆地域广大, 贫困人口分布广泛, 贫困原因复杂多变, 如何实时监控贫困地区贫困人口及其状况的发展变化, 需要借助于现代信息技术。

管理信息系统综合运用了系统论、信息论、控制论和管理科学等多门学科技术, 涉及到开发过程的各个方面, 是一项系统工程。管理信息系统的主要特点是利用定量化的科学管理方法, 通过预测、计划、优化、跟踪、调节和控制等手段来支持辅助决策。目前, 管理信息系统的开发方法主要有:生命周期法、原型法、结构化设计方法以及面向对象的系统分析与设计方法等。

生命周期法的主要特点是开发过程阶段清晰, 各阶段都有明确的标准化图表、文字说明等组成文档资料, 便于在开发过程中管理和控制。在解决社会问题上, 尤其是地域广大、情况复杂的阶段性问题方面, 生命周期法是最为适合的方法。本文将生命周期法运用于新疆国家级贫困县脱贫研究中, 不但可实时监控贫困地区贫困人口及其状况变化, 还可及时为脱贫情况提出预警及部分对策, 该系统的开发将会给贫困地区脱贫管理提供新的思路。

一、生命周期法的概念

生命周期的概念最早出现在经济管理领域, 由Dean[2]和Levit[3]提出, 提出的目的是研究产品的市场战略。当时, 对产品生命周期的划分是按照产品在市场中的演化过程, 分为导入、成长、成熟和衰亡阶段[3]。结构化生命周期法系统开发方法的基本思想是:用系统工程的思想和工程化的方法, 按用户至上的原则, 结构化, 模块化, 自顶向下地对系统进行分析与设计。在识别用户最基本需求基础上, 将整个信息系统开发过程划分出若干个相对独立的阶段, 如系统规划、系统分析、系统设计、系统实施、系统运行与维护等[4]。

二、基于生命周期法的脱贫管理信息系统研究

(一) 新疆国家级贫困县不同发展阶段分析

在20世纪80年代末, 中国实现了“三步走”战略目标的第一步, 即实现了解决温饱问题;到21世纪初, 又实现了“三步走”战略目标的第二步, 即实现了初步的小康。新疆国家级贫困县也应实现从贫困型社会—温饱型社会—基本小康型社会—全面小康型社会—社会主义和谐社会的逐步转变 (图1) 。

贫困型社会是建设全面小康型社会的起步点, 只有找对起点才能从根本上解决贫困问题。在新疆, 农村是贫困人口的聚集区, 贫困阶段的特点是社会经济发展相当缓慢, 生产力发展水平相当低, 第二和第三产业发展非常差, 人均收入比国家规定贫困县人均收入标准低很多, 劳动力文化素质低、家庭人口众多及人均占有耕地少, 基础设施不完善, 生活条件差, 贫困原因复杂多变, 抵御灾害的能力较薄弱, 反贫率极高, 本阶段首要且主要解决的问题是温饱问题。

温饱型社会的目标是摆脱贫困基本解决贫困人口的温饱问题, 是向基本小康社会转变的过渡阶段, 没有这一阶段的过渡, 贫困地区很难实现摆脱贫困跨向小康社会的进程。这一阶段, 国家扶贫政策大力推行与实施, 扶贫方式基本以村为单位, 扶贫资金使用到位, 大力发展贫困地区基础设施建设和改善自然条件及调整农业结构, 生产力发展水平提高较快, 贫困人口数量得到控制, 第二、三产业的发展有所提高, 经济收入有所剩余, 科技、教育、文化、卫生事业发展得到良好改善, 生活生产有了一定保障。

基本小康型社会是实现全面小康社会的基础和物质保障, 基本小康社会是人民的生活水平由传统农业社会转向现代工业化社会的必经阶段, 在这一阶段加强巩固温饱社会的成果并以经济建设为中心, 经济的市场化程度不断提高, 以加大科技扶贫为主, 培育区域性支柱产业, 产业结构逐步得到优化, 生态环境改善有所提高, 农村合作医疗覆盖率高, 贫困人口生活质量和综合素质有相当大的提高, 农村人口和农村劳动力从农业转移到非农业, 经济发展进入到主要提高人们物质生活水平的发展阶段。

全面小康阶段工业化程度不断提高和加深, 社会经济发展水平更快, 第三产业发展占有很大比重, 农村城镇化发展水平加快, 交通、通信、水利等设施完善, 人均纯收入基本接近国家小康标准, 先进的科学技术大量应用于改善人民生活水平和社会更高层次的进步, 普遍实现农村养老保险, 社会公平程度的提高得到丰富, 为完善社会主义和谐社会奠定了基础。

不同阶段的不同数据处理要求, 使贫困地区脱贫管理信息系统与普通县域管理信息系统有较大的差异, 其针对性和专门性需求更为明确。新的信息系统能够超越传统信息系统的数据处理反应极限, 根据各阶段数据特点, 通过对比分析能够及时动态地处理变化的数据, 迅速地对贫困阶段作出反应并起到及时预警与调控的目的。

(二) 研究目的与范围

1. 研究目的

本文研究目的: (1) 新疆国家级贫困县基本数据库设计; (2) 构建基于生命周期法的新疆国家级贫困县管理信息系统逻辑模型并进行可行性分析。

2. 研究范围

国务院扶贫开发领导小组办公室下发了《关于审核确定扶贫开发工作重点县通知》国开发办[2002]4号文件, 确定新阶段自治区27个国家级贫困县 (市) [1]。

和田地区包括7县:和田县、墨玉县、皮山县、洛浦县、策勒县、于田县、民丰县;克孜勒苏柯尔克孜自治州包括3县1市:阿图什市、阿克陶县、阿合奇县、乌恰县;喀什地区包括8县:疏附县、疏勒县、英吉沙县、莎车县、叶城县、岳普湖县、伽师县、塔什库尔干塔吉克自治县;阿克苏地区包括:柯坪县、乌什县;阿勒泰地区包括:青河县、吉木乃县;塔城地区包括:托里县;伊犁哈萨克自治州所辖包括:察布查尔锡伯自治县、尼勒克县;哈密地区1个:巴里坤哈萨克自治县。

(三) 指标体系选取

结合小康社会的内涵与评价指标体系构建的基本原则, 并参照国内、外已建立的各种衡量社会进步的指标体系, 根据新疆农村社会经济的发展特点和新疆国家级贫困县建设全面小康社会的特殊性的实际情况与相关专家意见, 本文提出了符合新疆农村全面建设小康社会评价指标体系。该指标体系包括经济发展水平、社会发展及保障、人口素质、生活质量及生态环境等5个子系统, 共18项指标。

为了使信息系统能够较快及方便地分析数据, 各个阶段都采用相同的指标来衡量其特点, 根据相同指标的不同指标值算出相应的权数并对比分析各阶段的脱贫情况及脱贫进程, 提出预警和调控措施。新疆国家级贫困县脱贫评价指标体系 (见表1) 。

(四) 数据库分析及建立

由于对有关贫困县脱贫的数据收集较复杂且数据之间的关联性较强, 综合性较大, 所以数据采集主要以国家规定的能反映脱贫状况的指标为依据。

针对新疆贫困县各阶段的贫困原因和数据特点, 选择具有代表性的指标作为反映贫困县不同阶段脱贫的标准。通过分析评价这些指标, 判断脱贫处于哪一阶段并能及时了解和掌握脱贫情况, 发现脱贫过程中存在的问题并采取相应的措施, 起到调控和预警的作用。

建立数据库首先应建立各生命周期阶段的数据信息库, 其次将各个数据信息库整合为一个综合数据库, 通过对比, 应用综合指数法和聚类分析法得出各县的贫困脱贫实现程度与贫困层次划分, 为决策和实现途径提供依据。

为了达到综合性对比分析和各阶段对比分析简洁直观, 研究中各阶段都采用相同的指标评价体系和分析方法, 不同的是根据动态变化的数据, 计算其权重并综合分析各阶段的脱贫情况及得出相应的结论。

运用统一的指标体系不仅提高了数据处理能力和管理水平, 还及时有效地反映了脱贫情况, 达到了快速处理、管理数据和预警的目的并为扶贫组织及时采取措施提供了有力保障。因此, 各个阶段的数据库构建模式和评价方法都采用如下的过程:

根据以上数据库建立过程, 分析生命周期各阶段的数据信息并建立综合数据库, 最后进行综合对比分析其实现程度, 得出国家对贫困县脱贫政策的评估以及制定今后扶贫政策的相关措施和战略。综合数据库图如下:

(五) 脱贫信息系统的逻辑模型

基于对研究区的基本情况、分布及数据库的分析和研究, 贫困地区脱贫信息系统的组成一般包括会计信息系统、脱贫分析子系统和脱贫情报子系统三个输入子系统及预警子系统、脱贫进度子系统和控制子系统三个输出子系统。与传统的信息系统相比, 此系统的结构性更强, 系统结合输入输出两大子系统对脱贫信息系统进行信息化管理, 脱贫信息系统集研究区内外部资源信息与决策系统为一体, 各系统之间相互独立又互为影响, 对复杂庞大的数据进行有条理的管理和处理, 打破了传统数据处理复杂、管理难的弊端。脱贫信息系统结构示意图 (如图4) :

(六) 并行开发环境

并行开发环境的建立可以充分考虑系统生命周期中社会各阶段与系统相关的因素, 包括系统分析、系统设计、系统实施、系统运行和系统维护各个阶段的相关因素分析。

通过在建立过程中实施并行开发环境工程, 能够最大限度地交流数据信息, 避免分析失误以及在系统分析和设计阶段, 未考虑系统生命周期在设计过程中相关因素而导致的不能满足决策者需求、系统开发周期过长以及系统运行质量不高的问题, 达到压缩系统开发周期、提高系统的质量和功能集成性的目的。并行开发环境信息系统图:

三、结论

通过对新疆国家级贫困县及脱贫情况的了解, 基于生命周期法的思想建立新疆贫困县脱贫管理信息系统对加快全面建设小康社会有如下贡献。

1.针对新疆广袤的地域情况和贫困机制的复杂性, 新疆需要建立一个适应社会要求的脱贫管理信息系统。脱贫程度的好与坏、快与慢是加快全面建设小康社会进程的重要环节, 由此, 为引导全面建设小康社会有一个好的脱贫效果, 建立一个理论充分、切合实际和规范可行的脱贫管理信息系统, 能够对全面建设小康社会有一个全面、客观、整体的把握和评价, 对国家研究新疆脱贫情况和社会发展都具有十分重要的意义。

2.本研究将生命周期法的思想和方法融于其中, 针对新疆地域特点及不同的贫困产生机制, 详细分析了不同社会阶段的贫困特点和数据, 选取统一的指标评价体系, 并构建相应的数据库系统, 分析其特征, 通过建立综合开发小组并在并行环境下建立了庞大而复杂的动态综合数据库, 最后使用综合指数法和聚类分析法, 分析了新疆国家级贫困县脱贫的实现程度和贫困层次的划分, 对措施和政策的及时提出指引了方向。建立综合数据库使得信息系统的建立更具有层次性和条理性, 对提高管理信息系统的质量、缩短系统开发周期、提高信息交流与使用、加强信息反馈周期的缩短都十分必要, 也更有益于政府和相关部门及时了解情况, 提高工作效率, 制定符合当地实际情况的脱贫措施和政策, 对加快社会主义和谐社会的建立十分重要。

3.基于生命周期法的贫困县脱贫管理信息系统的研制, 将脱贫研究由以往的人工处理数据繁重、响应时间缓慢、政策制定和措施实施信息反馈滞后的传统管理模式转变为数据更新快、反应时间短、政策和措施实施反馈迅速的现代管理模式。与传统的脱贫管理模式相比, 新模式具有使用方便、分析与处理数据的过程清晰简洁、有益于信息的迅速交流、及时发现问题和响应周期短等特点, 因此建立适应社会需求的脱贫信息管理系统有利于实现建设全面小康社会的目标。

4.基于以上脱贫管理信息系统的特点和优点以及信息化社会的需求, 针对新疆地域辽阔、贫困机制复杂、返贫现象多重发生的情况, 建立行之有效的脱贫管理信息系统在脱贫及全面建设小康社会过程中具有重要的作用。

集以上特点与要求建立符合新疆贫困县发展的脱贫管理信息系统, 能够帮助政府和相关扶贫组织全面及时准确地动态掌握脱贫情况, 适时制定切实可行的政策和措施, 达到调控和预警的目的, 同时为实现社会共同富裕的目标, 建立这样一个适应新疆贫困县脱贫发展的信息系统势在必行。

摘要：改革开放以来, 中国制定了不同社会阶段的相关反贫困政策, 取得了良好效果。新疆地域辽阔, 不同贫困地区自然状况差异甚大, 贫困原因复杂多变, 用传统的数据处理手段已不能满足脱贫管理要求。信息技术对数据处理具有速度快、时效性强、支持辅助决策等特点, 但由于种种原因, 目前面向脱贫管理的信息化研究较少。基于生命周期法思想, 探讨新疆国家级贫困县脱贫管理信息系统的研制思路。研究表明, 在强调对贫困及脱贫信息全面、动态管理的基础上, 该系统可以满足现代社会脱贫管理的要求, 提高管理水平及效率, 系统的建设是必要的且可以实现的。

关键词：贫困县,脱贫管理,信息学院,新疆

参考文献

[1]宋岭.21世纪新疆贫困地区发展论[M].乌鲁木齐:新疆大学出版社, 2004:21-135.

[2]DEAN J.Pricing Policies for new Product[J].Harvard Business Review.1950, (5) :45一53.

[3]LEVIRTT.Exploit the product lifecycle[J].Harvard Business Review.1965, (6) :81一94.

[4]彭志忠, MIS开发方法的比较及统一性研究[J].交通与计算机, 1999, (6) .

[5]张清宇[, 加]田伟力, 沈旭.环境管理信息系统[M].北京:化学工业出版社, 2005:92-123.

[6]邓南圣, 王小兵.生命周期评价[M].北京:化学工业出版社, 2003:274-312.

[7]陈国青, 李一军.管理信息系统[M].北京:高等教育出版社, 2006:128-136.

国家级贫困县 篇2

2015国家公务员考试申论热点：“贫困县炫富”倒逼管理创新

【背景链接】

国新办在2014年10月14日举行新闻发布会，介绍扶贫日和社会扶贫工作有关情况并答记者问。在回应媒体提及“个别的国家级贫困县在脱贫之后不愿意摘帽，不愿意放弃这种既得利益”的问题时，国务院扶贫办政策法规司司长苏国霞表示，贫困县脱贫以后不愿意摘帽，或者戴着贫困县的帽子炫富，这样的现象确实存在。

【标准表述】 [当前现象]

事实上，“贫困县炫富”现象，不是“确实存在”，而是比较普遍。比如，黑龙江海伦市，一边四处“哭穷”，申请国家扶贫开发工作重点县，一边变相投资近亿元兴建政府大楼;继2012年成功戴上“贫困帽子”后，2013年又搬进竣工不久的“豪华衙门”。这种“穷”“奢”通吃、自相矛盾的做法，不仅造成不良社会观感，也引起当地干部群众质疑。

特别是，一些地方头戴贫困县的帽子，却热衷于讲排场，比阔气，大兴奢靡之风。比如，有的地方医院、学校等公共设施破烂不堪，却投入巨资修建豪华的政府办公大楼;有的地方部分群众尚未解决温饱问题，政府部门却在“三公”消费上大手大脚，坐豪华公车，赴豪华公款旅游，吃豪华公款酒宴。究其原因，要么是打肿脸充胖子，恣意挥霍扶贫项目资金，要么是“伪贫困”，骗取国家的扶贫项目资金，去填补奢侈“三公”消费的窟窿。

[原因分析]

不可否认，过去在对贫困县的管理上，一直仅是救济机制在唱“独角戏”。贫困县最初仅仅是国家作为扶贫工作对象确定的，但后来附加在它上面的很多优惠政策使得它可以享受很多开发扶贫以外政策优惠上的好处。一方面，贫困县可以得到可观的扶贫资金，另一方面，不少优惠政策也与贫困县绑定，只有贫困县才能享受到。正因为入选贫困县拥有享用不尽的政策优惠，才使得一些贫困县早已脱贫了，也舍不得扔掉这顶象征落后的帽子，仍然躺在救济机制的温床上坐享其成。

[治理的必要性]

“贫困县炫富”现象频现，倒逼管理创新。随着各地经济社会的发展进步，人们生活水平节节攀升，扶贫标准也应“水涨船高”，提高贫困县进入门槛，显得十分必要。特别是，进一步完善贫困县进入、退出机制，对贫困县进行动态管理，是提高扶贫效率，促进区域均衡发展，维护社会公平的重要举措。而在对贫困县进行动态管理上，应推行救济与制约并行的“双轨制”。

[措施]

首先，应对贫困县的“三公”消费标准设置上限，规范公务消费行为;同时，对国家和地方投入的扶贫项目资金，要加强使用情况的审计和跟踪管理。如果发现有地方存在奢侈“三公”消费、新建政府办公大楼、挤占扶贫项目资金等违规行为，不仅取消其贫困县资格，回收优惠政策

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和扶贫资金，还要对地方党政主要负责人实行责任追究，以此倒逼地方敬畏国家扶贫政策，将宝贵的扶贫资金真正用在发展经济、改善民生的刀刃上。

其次，建立贫困县退出机制，要让之前戴着贫困县帽子的地区看得到“摘帽”的好处。一个地方脱贫工作做得好，经济发展能力上去了，不妨对政府工作人员予以经济上和政治上的奖励，如适当提高摘帽后公务员工资，对主要领导干部优先考虑提拔等。对脱贫工作一无所成的官员要有相应惩罚措施，不能让贫困县的主政官员感觉到自己到贫困县任职是一个过渡乃至一种政治资本。如果在脱贫条件明明允许的情况下，贫困县的主政官员还是不惜代价保卫贫困的帽子，那么其执政能力就值得考量了。

最后，建立一套合理衡量脱贫的标准。衡量一县是否脱贫应当更多地从民生指标考虑，让老百姓生活水平提高才是脱贫的真正意义。如果贫困县退出机制启动，仍然以GDP等宏观数据为先决条件，难免出现地方政府为了政绩仓促脱贫的现象。一个县有没有脱贫，应该看这个县最贫困的一部分人生活水平有没有明显的提高，把低收入者、农业人口的平均收入列入脱贫标准，才是衡量该地区实际不贫困的方法。

一个国家级贫困县的医保试验 篇3

亮点自然在于难得的“全报销”三字。除此之外，位于湖南省张家界市的桑植县，同时是国家级贫困县，却能将“国家级”医疗保障难题轻松解决，究竟是怎么做到的，也是一拨拨记者前去采访的重要问题。

“其实，在我们这里能做到的，放到全国任何一个地方都能做，就看想不想做。”桑植县卫生局局长陈俊文对记者说这段话的时候，一脸的自信和轻松。

“我们一点压力都没有，这个没有政治上的风险。”他说。

方案出台背后

2012年4月9日上午，桑植县卫生局的大门敞开，没有值班保安，对来访者毫无戒心。

局长办公室却很热闹，11点左右，汇报工作的人才散去。副局长全教龙对记者说：“快，趁现在人都走了，我们去和陈局聊聊。”

陈俊文是桑植县卫生局局长，也是拟订“全报销”方案的带头人。据他回想，启发他做这个事情的直接原因有两个，一是远在陕西的神木医改，二是2009年卫生部举办的全国县卫生局长培训班。

2009年3月1日，陕西省的神木县在全国率先推行全民免费医疗改革：凡是拥有当地户籍并参加医疗保险的城乡居民患者，在指定的乡镇医院住院开支200元以上、县级医院住院开支400元以上部分，均由县财政埋单，每人每年的医疗费用最高可以报销30万元。

陈俊文记不清楚是哪个先哪个后，总之，就在那一年，他开始在网上关注神木医改的一举一动，任何一条相关信息都没有落下。同一年，他去北京参加了卫生部举办的全国县卫生局长培训班。每年一次的培训班，意义在于让基层干部了解宏观政策和医改背景，把握卫生部对基层卫生发展的指导思想。

至今，陈俊文还在用印有培训班标志的硬皮笔记本，三年多来的工作想法都记在上面。“参加培训班回来以后我就感觉，像神木那样做，是符合国家政策的，应该是没有问题的。”

不过他还是不放心，2010年，他又去了培训班，这回他专门有针对性地研究了决定能否“全报销”的相关政策。“研究以后，我就确定这么做没有问题了，没有政治上的风险。”陈俊文说。

回到县里，桑植县卫生局就开始着手准备拟订乡镇住院全报销的方案，要估算参合人数，估算新农合资金，估算人均花费，没有了药品利润，还要估算补贴给医务人员的专项资金。

第一个方案在2010年年中就拟订了，“不过最后‘夭折’了。”全教龙说。桑植县一共有38个乡镇，一共有46个乡镇医疗机构，但2010年的第一个方案还不敢放开手脚，只拟订了8个乡镇卫生院作为试点，“我们考虑，如果只开放8个卫生院可以全报销，一是不公平，二是其他不能报销的乡镇农民肯定会蜂拥到这8个试点，肯定会出现病人井喷的情况”。

“我们自己拟方案自己发现问题，刚开始做一定要稳妥，所以第一个方案就没有正式实施。”陈俊文补充。

2011年3月，第二个方案产生了，这回不再只是开放部分试点，而是要让桑植县所有的乡镇卫生院都“全报销”。即农民每年固定交30元的参合费，此后，病人在乡镇医院治疗费用超过150元后，符合国家和省公布的基本药物费、一般检查费、治疗费、手术费、普通床位费、护理费、内置材料费可全部报销。

桑植县卫生局算了一笔账：根据国家规定，参合农民每人交纳30元参合费，国家财政代付200元，人均参合费用为230元，据统计，2011年桑植县参合人数达34.2万人。同时，根据2010年统计数据显示，桑植县乡镇医疗机构的住院总金额约为1600万元。如果将7873万新农合资金按乡镇医院、县级医院、县外医院分配，今年桑植县实施乡镇医院住院“全报销”，至少有2600万元的新農合资金保障，比1600万还要多出近千万元的预算，单纯只是实施乡镇全报销，资金不是问题。

周全的设想

2011年3月，陈俊文拿着第二个方案，兴奋地找到县委领导，将前面算过的账一五一十地又算了一遍。

这回，他的底气来自新增的一笔可观的新农合基金。2011年中央和地方预算执行情况报告中显示，2011年，新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的财政补助标准由每人每年120元提高到200元，国家财政部为此多补助了超过766亿元。在这之前，桑植县的新农合基金只有4000多万元，而到了2011年，新农合基金一下子增加到了7873万元，如此一来，实施“全报销”，简直是绰绰有余。

除预算充裕的原因之外，桑植县还有不得不进行医改的另一个理由。

2009年8月，国家发改委、卫生部等9部委发布了《关于建立国家基本药物制度的实施意见》，随着基本药物制度应运而生的是“零差率销售”制度，国家规定：实行基本药物制度的区域，医疗卫生机构购进药品是多少钱就卖给老百姓多少钱，完全零差价。

桑植是湖南省最后一批实施基本药物制度的县，在桑植实施“全报销”的46个乡镇医疗机构里，只能使用505种国家、省规定的基本药物，全教龙解释，这直接让桑植乡镇卫生系统的药品利润减少了足足1090万元，到了不得不改的时候了。

“就算不推出全报销的新政策，我们该花在补贴医疗机构的钱，也不见得能少花多少。”全教龙说。

因此，桑植县的全报销方案，有一套考虑周全的管理体系支撑。

没有了药品利润，无法“以药养医”，医务人员的待遇提高就成了最主要的问题。为此，县财政出资887万元，将“全报销”的医疗定点机构医务人员纳入全额财政拨款事业编制，同时采取绩效考核机制，绩效工资比照公务员津补贴标准执行。绩效工资的30％固定发放，70％拿来奖励，从机制上保证了多劳多得的局面。

事实上，就算桑植县不拿这800多万元来提高医务人员的待遇，据全教龙估算，每年花在补贴药品价格上起码也得400万元以上，而这样做，只是换一种更合理的花钱方式而已。

在新农合基金的管理上，桑植县卫生局配套成立了“乡镇卫生院财务核算中心”，负责乡镇卫生院的财务核算管理，实行收支两条线，实现“院财局管院用”。所有收入须进入卫生局指定账号，而支出必须经卫生局审核。这样一来，医疗机构就几乎没有自己的“钱袋子”，只能专心做业务。

为了防止过度医疗，桑植县农合办和乡镇卫生院签订了服务协议，加强对患者入院审查、住院治疗、出院报销等各个环节的监管，对各乡镇卫生院人均住院费、药品比例、检查阳性率、日均住院费用、人均住院天数等项目定期考核，严格奖罚，保证新农合基金的安全运行。

全省推广指日可待

看着周全的方案，桑植县县委领导很难拒绝，答应了。从拟订到同意实施，方案几乎没有大的改动，不过，原方案写的是“全免费”三字，最后县里建议改成“全报销”。

2011年3月份提交的方案，经由各级批准，6月份就着手准备实施了。全教龙说，本想先做再说，但到了8月份，一次湖南省卫生厅的会议上，省厅带来的记者，提前报道了此事。

从方案提交到实施，只有三五个月，这在政府体系内的效率是很高的了。陈俊文却反问：“快吗？我们才搞了大半年，今年湖南省厅已经说了要在全省推广了，这才叫快呢！”

目前，在湖南，和桑植县做法类似的还有蓝山县和麻阳县，农民只要支付一定的起付线金额，医药费基本实现全报销。

今年2月20日，湖南省卫生厅决定在今年开展十大卫生惠民措施，其中第一条就是推广上述三县做法，要求各地在今年内列出推广时间表。

早在2009年，神木医疗模式出现以后，卫生部部长陈竺就曾经公开表示，照神木模式推广，“大概五分之一的县都可以做起来”。原民政部官员王振耀也算过一笔账，全国都按照神木的标准实行免费医疗的话，4300亿可以实现——之所以做不起来，只能说明“有钱不会花”。

现在，“懂得怎么花钱”的桑植县已经出名了，新闻频出，陈俊文最是关注，他说，“几乎找不到负面的评价”，这一点让他最为得意。

很多人提出县级医院的保障才是最重要的，陈俊文看到了，表示同意。

“其实一开始有考虑连县级医院也一起展开的，我们也有这个能力，不过，还是那句话，刚开始稳妥一点。县级医院全报销肯定很快就能实现的。”陈俊文说。

桑植县主管卫生的副县长王云在去年曾经透露，桑植如果实行县级医院“全报销”，资金缺口大约在4000万元，只要2012年新农合人均筹资水平达到300元左右，就可实现县级医院全报销。

国家级贫困县 篇4

关键词：新疆,国家级贫困县,贫困类型,扶贫

胡锦涛总书记在2005年5月指出:扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务,也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容。2010年5月中共中央、国务院召开的“新疆工作座谈会”提出:新形势下新疆工作的目标任务是到2015年新疆人均地区生产总值达到全国平均水平,城乡居民收入和人均基本公共服务能力达到西部平均水平,到2020年基本消除绝对贫困现象,确保实现全面建设小康社会的奋斗目标。由于自然、历史、地理和政策等方面原因,新疆城乡之间、地区之间发展很不平衡;新疆要与全国同步实现小康,重点在农村贫困地区,难点在国家级贫困县。新疆国家级贫困县是新疆贫困人口最多、最集中的区域,居民收入水平更低、城乡收入差距更大,仍有较多人口处于绝对贫困状态;此外,这些地区经济社会发展水平低、县级财政收支差距大,居民享受的基本公共服务水平较低,是实现以上目标任务最为艰巨的地区。因此,作为少数民族地区和边疆地区的新疆,在跨越式发展、西部大开发新阶段、推进公共服务均等化新时期,扎实、稳健地推进国家级贫困县的扶贫开发,不仅关系到“稳疆兴疆、富民固边”的大局,对于新疆全面实现建设小康社会、社会主义新农村,以及和谐社会都显得非常迫切和必要。

1 国家级贫困县的确定与新疆国家级贫困县的分布

1.1 国家级贫困县的确定

1986年中央政府第一次确定了国家级贫困县标准:以县为单位,1985年年人均纯收入低于150元的县和年人均纯收入低于200元的少数民族自治县;对民主革命时期作出过重大贡献、在海内外有较大影响的老区县,给予重点照顾,放宽到年人均纯收入300元。1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时,中央政府重新调整了国家级贫困县的标准。具体标准是,以县为单位,凡是1992年年人均纯收入低于400元的县全部纳入国家级贫困县扶持范围,凡是1992年年人均纯收入高于700元的原国家级贫困县,一律退出国家扶持范围。重点县主要在中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区范围内确定,确定重点县的主要依据是:贫困人口数量、农民收入水平、基本生产生活条件以及扶贫开发工作情况,适当兼顾人均国内生产总值、人均财政收人等综合指标[1]。根据这个标准,列入《国家八七扶贫攻坚计划》和《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》的扶贫开发任务重、贫困人口相对集中的国家级贫困县共有592个,分布在21个省区市,涵盖了全国72%以上的农村贫困人口。国家级贫困县数量较多的省区是:云南(73个)、陕西(50个)、贵州(48个)、四川(43个)、甘肃(41个),新疆被列入的国家级贫困县的数量为27个;数量较少的省区是:广东(3个)、浙江(3个)、吉林(5个)、海南(5个)、西藏(5个)。从集中连片的角度看,这些贫困县主要分布在18个贫困地区,显示出国家级贫困县的确定具有明显的区域性特征。

1.2 新疆国家级贫困县的分布

目前,新疆有30个贫困县,其中自治区扶贫开发重点县3个,国家级贫困县27个,重点乡(镇)276个、重点村3607个;新疆国家级贫困县的数量占新疆县(市)总数(91个)的29.67%,其中有17个是边境贫困县,所占比例为62.96%(表1)。新疆国家级贫困县分布范围较广,涉及地域较大,情况既不均匀,也不平衡,喀什地区、和田地区和克孜勒苏州的国家级贫困县个数明显较多,占新疆国家级贫困县总数的70%以上;同时也说明新疆国家级贫困县绝大多数都分布在南疆三地州。

数据来源:《2010年新疆统计年鉴》。

2 新疆国家级贫困县的贫困现状

2.1 贫困率与恩格尔系数指标分析

贫困率指标反映一个区域中贫困户所占的比重。贫困率指标的计算公式为:贫困率(%)=总贫困户数/总户数[2]。截至2OO8年年末,新疆农村总户数约230万户,27个国家级贫困县总贫困户数约100万户,贫困率约43.50%,高出全国平均水平5%左右,说明新疆国家级贫困县的贫困率较高。

恩格尔系数也是常用的衡量贫困程度的指标。通常恩格尔系数与农民生活水平有以下关系,恩格尔系数>59%为绝对贫困,恩格尔系数处于50%-59%之间为勉强度日,数值介于40%-50%为小康水平,数值在20%-40%之间为富裕阶段,当恩格尔系数<20%时为最富裕。2OO8年,27个国家级贫困县中恩格尔系数大于59%的县(市)有7个,恩格尔系数在50%-59%之间的有6个,在40%-50%之间的有11个,只有3个县在20%-40%。2009年,新疆国家级贫困县的恩格尔系数为52.52%,可见有约一半的贫困县的人口处于勉强度日或绝对贫困状态,生活资料匮乏,基本生活缺少保障,生存受到一定威胁。

2.2 主要经济指标分析

新疆国家级贫困县经济总量较小,经济实力较弱。2009年,新疆国家级贫困县总人口577.69万人,占全疆总人口的比重为26.76%,但创造的国民生产总值仅为全疆国民生产总值的8.96%。27个新疆国家级贫困县的GDP总量均低于乌鲁木齐市、伊犁州、巴州、克拉玛依市和昌吉州;新疆国家级贫困县第一、二、三产业占GDP的比重分别为37.78%、21.32%和40.90%,与新疆的总体情况以及乌鲁木齐、伊犁州、巴州、克拉玛依市和昌吉州等地区相比,产业结构明显很不合理,第一产业所占比重偏高,分别比新疆、乌鲁木齐市和巴州高19.98、36.25、21.78个百分点;二产所占比重分别比新疆、乌鲁木齐市和伊犁州、昌吉州低23.78、21.61、13.94、18.08个百分点(表2),如果与巴州和克拉玛依市相比差距就更为悬殊。通过对比可知,新疆国家级贫困县在主要国民经济总量指标方面较为落后,产业结构存在明显不合理现象,从而也使当地扶贫开发的难度增加。

数据来源:《2010年新疆统计年鉴》

从人均指标落后程度来看,2009年,新疆国家级贫困县的人均农林牧渔业产值5018.95元,仅相当于新疆人均农林牧渔业产值的82.97%;2009年,新疆国家级贫困县的人均GDP远低于全国及全疆平均水平,为6634.49元,仅相当于全国人均GDP的26.34%和新疆人均GDP的33.27%;其中墨玉县人均GDP最低(3254元),只相当于新疆国家级贫困县人均GDP的49.05%。2009年,全国农民人均纯收入5153元,新疆农民人均纯收入3883元,而新疆国家级贫困县的农民人均纯收入只有2810.07元,重点县农民人均纯收入仅分别相当于全国平均水平和新疆平均水平的54.53%与72.37%;新疆国家级贫困县中农民人均纯收入最低的三个县分别是阿合奇县、阿克陶县和乌恰县,农民人均纯收入分别只有1482元、1615元和1630元。

2.3 财政收支指标分析

新疆国家级贫困县无一例外均出现高额赤字,财政不堪重负,收支矛盾极为突出;县级财政支出85%以上靠上级财政补助,对上级财政有着极强的依赖性。2009年,新疆27个国家级贫困县地方财政一般预算收人15.41亿元,而地方财政一般预算支出达207.58亿元,相当于地方财政一般预算收人的13.47倍,财政赤字192.18亿元,财政自给率平均只有7.42%,分别比2004年和2007年减少了2.96和6.45个百分点。财政自给率达到10%的只有6个县,尼勒克县财政自给率最高为20.13%;9个县的财政自给率低于5%,分别是柯坪、策勒、于田、墨玉、疏附、阿合奇、岳普湖、民丰、吉木乃,其中柯坪县的财政自给率最低,仅为1.78%(表3)。新疆国家级贫困县财政极为困难的状况具有普遍性、延续性、长期性和复杂性的特点,县级财政资金极端匮乏,长期处于赤字状态,使得贫困县的公共产品供给不足,公共基础设施、科教文卫、社会福利与优待抚恤事业严重滞后。

数据来源:《2010年新疆统计年鉴》,《2010新疆领导干部手册》。

3 新疆国家级贫困县的贫困类型及原因

关于贫困产生的原因,经济学家纳克斯最早提出“贫困恶性循环理论”,认为发展中国家长期贫困的原因是“资本缺乏”,舒尔茨认为贫困的主要根源在于人力资本投资不足,刘易斯则提出贫困是保守落后的亚文化在代际之间传递,而以研究饥荒和贫困问题著称的阿玛蒂亚·森认为贫困的根源是基本能力的剥夺和机会的丧失,世界银行在《千年发展报告》中提出,贫困原因是某些个体或社会群体脆弱性高,在遭遇风险时极易导致财富损失或生活质量下降到某一社会认可的水平之下。新疆国家级贫困县的贫困是人力资本水平低下、社会文化落后和制度缺失等多种因素共同作用形成的恶性循环,贫困原因既有外部客观性致贫因素,也有内部主观性致贫因素;既有历史、现实与人文因素,又有自然和生态等原发性因素;综合来看,本文将新疆国家级贫困县的贫困类型及原因划分为以下几种:

3.1 生态贫困

新疆国家级贫困县都位于生态环境极度脆弱和恶劣的地区,27个国家级贫困县有21个位于南疆塔里木盆地西南缘,呈现出集中连片的分布态势。例如表1中的和田、喀什和克孜勒苏州的南疆19个贫困县,有的紧靠塔克拉玛干大沙漠,有的位于帕米尔高原,全都是新疆生态环境最为恶劣的地区;北疆和东疆有6个国家级贫困县呈点状分布在阿勒泰、塔城、伊犁和哈密地区,都处在天山、阿尔泰山脉的高寒山区,海拔高、冬季寒冷期长,生态环境十分脆弱,自然灾害频繁,春旱、夏洪、地震、风灾、雪灾、沙尘暴灾害交替发生,如疏勒县和伽师县耕地盐碱面积分别达89.50%和91.20%,并且盐碱化程度在加剧;英吉沙县土壤贫瘠,风沙、盐碱危害严重,春寒、干热风、霜冻、冰雹、沙尘暴等各种灾害连年发生。贫困与生态环境退化的恶性循环是造成贫困地区经济社会非持续发展的重要原因,致使贫困地区生态保护与经济协调发展之间的矛盾更为尖锐。

3.2 地域贫困

新疆的国家级贫困县大多处于偏远地带,远离大中城市,如南疆地处888.50 km边境线的塔什库尔干自治县,距省会乌鲁木齐达1765 km[3];由于自然地理环境的复杂和封闭性的影响,造成交通不便、信息交流不畅、基础设施落后,不仅制约了人口的适度集中,使市场信息、资金、技术、人才等现代要素很难辐射到此,造成经济活动成本偏高,经济发展明显滞后,扶贫开发成本高、难度大。自然条件、地理区位和基础设施的恶劣状况,成为影响贫困地区脱贫致富的直接因素,并最终制约了新疆贫困地区的经济发展,形成整体地域性贫困状态并加剧了这种贫困的自我维系。

3.3 民族贫困

新疆少数民族的分布与贫困人口的分布在地域特征上的吻合程度较高,国家级贫困县多为少数民族人口集中地区。2009年,新疆27个国家级贫困县中少数民族人口536.15万人,占新疆国家级贫困县总人口577.69万人的92.81%,特别是和田、皮山、洛浦、策勒、于田、疏附、英吉沙、伽师8个国家级贫困县的少数民族人口比重都超过了98%。

3.4 文化教育贫困

新疆国家级贫困县文盲率高于全疆平均水平,并且往往是科盲、文盲、法盲集中之地。2008年,新疆国家级贫困县的劳动力平均受教育年限仅有7.29年,文盲半文盲所占比例为7.90%,小学占比43.90%,初中占比38.90%,高中及以上文化程度所占比例只有9.30%;2009年,新疆国家级贫困县的劳动力仅有40.90%受过教育培训,用于学校及技术培训的费用在当年当年使用的5961.60万元扶贫资金总额中仅占2.56%。劳动力资源的教育贫困既成为影响他们掌握农业技术、应对市场风险、提高生产技术含量的主要制约因素,又成为影响其向非农产业和城市转移的主要障碍,反而将形成“低水平教育-贫困-低水平教育”这一贫困代际传递的恶性循环。同时,长期的物质贫困和文化教育落后容易导致精神贫困,主要表现为文化匮乏、因循守旧、安土重迁、懒散怠惰、自甘落后、乐于贫穷,不仅严重阻碍了劳动力的流动和就业空间的选择,还阻碍了文明乡风的形成。

3.5 市场竞争引致性贫困

市场经济是讲求效率的“竞争经济”和“强者经济”,不同经济发展程度的区域在市场经济发展进程中所处的地位不同,贫困地区“先天不足,后天失调”,竞争基础和起点的不平等会导致其处于相对劣势的地位,使得贫困人口的利益被忽视、被伤害。不仅难以获得足够的资金、人力和技术,而贫困地区稀缺的矿产、资金、人才等资源向发达地区流动,这种由资源占有不平衡所带来的贫困状况日趋严重,可能加剧贫困人口的边缘化倾向。同时,市场经济条件下贫困人口生存环境也日趋恶化。新疆国家级贫困县经济最明显的特征是以农业为主的单一产业结构,在大农业中又偏重于种植业,种植业中又以某一种农产品为主;非农业产业发展很不充分,劳动力价格低廉且大量闲置,致使农业生产效率的提高、生产规模的扩大和农业技术的推广与应用面临较大阻力,农业生产条件相对落后,造成市场竞争引致性贫困。

3.6 制度性贫困

城乡分置的二元体制造成农民政治权利、经济权利和社会保障权利的缺失,很难公平地享受到与城市居民大体一致的公共服务;农民在面临因自然灾害、疾病、市场风险等突发事件时,由于权利与机会匮乏,缺乏必要的经济和社会保障,经常陷入贫困之中,主要表现为因灾致贫、病残致贫和因学致贫[4]。2009年,新疆国家级贫困县24.30%的村遭遇严重自然灾害,农牧民因灾害致贫、返贫问题十分突出;2009年新疆国家级贫困县未能及时就医的人中91.80%是源于经济困难,南疆三地州19个国家级贫困县这一比例高达95.60%;国家级贫困县村有卫生室比重63.70%,村有合格乡村医生、卫生员比重65.70%,村有合格接生员比重64.70%。灾害致贫根源于农业保险制度的缺失与不完善,病残致贫体现出农村基本医疗保险体系与大病救助等保障制度的不完善,因学致贫与现行的财政体制、教育体制、转移支付等制度息息相关。

4 新形势下新疆国家级贫困县的扶贫对策

新疆特殊的地理环境和民族构成,使得新疆的贫困与反贫困问题变得尤为复杂,加上思想观念封闭保守,产业结构低度落后,弱势的地方工业缺乏反哺农业的实力,脆弱的绿洲生态环境和市场发育缓慢两大矛盾对贫困地区的小康建设的刚性制约将长期存在,境内外“三股势力”的破坏活动对南疆三地州扶贫开发构成现实威胁,各种因素的综合作用使新疆国家级贫困县的扶贫开发工作在新形势下具有长期性、艰巨性、复杂性和特殊性。

4.1 有效整合各种扶贫资源

各地实践证明,扶贫资源的有效整合有利于扶贫开发效率的提高。(1)整合扶贫政策。由于不同政策的思路、目标、方案存在差异,政策相互配合、衔接不一致、政策实施过程中发生偏离与“异化”现象等,都会影响扶贫政策的实效和贫困人口的脱贫进度[5]。因此,需要有效整合与扶贫相关的财政、税收、金融、区域、产业和投资等政策,基础设施建设、产业开发、移民搬迁和农用技术培训等扶贫项目也应符合贫困地区经济社会发展规划,使之相辅相成合力实现物质文明、精神文明、政治文明、生态文明、社会和谐“五位一体”的扶贫效果。(2)整合扶贫资金。有效整合财政扶贫资金、以工代赈资金、社会扶贫资金、地方配套资金、信贷扶贫资金等各类扶贫资金,发挥政府扶贫资金的“引爆”作用和“酵酶”作用,将有限的财政资金作为引导社会资金的“启动器”,努力形成多渠道、多元化的扶贫资金投入体系。(3)为非政府组织从事反贫困事业提供良好的法律与政策环境,引导社会力量广泛进入反贫困领域和拓展反贫困空间,继续开展“希望工程”、“幸福工程”、“光彩事业”、“春蕾计划”、“巾帼扶贫”等工程,使其与政府的扶贫资源形成有机互补,逐步建立政府与非政府组织开放高效、运作透明、互为补充、互相监督、互相促进的创新型反贫困良性互动机制。

4.2 积极探索权益保障为主要内容的赋权式扶贫开发

赋权式扶贫开发:(1)在实施扶贫开发的过程中应赋予贫困农户应有的政策知情权、实施参与权、管理维护权和评估监督权等,强调贫困人口直接参与包括教育和卫生保健等方面社会服务计划的设计、实施、监测与评估的整个过程,立足于贫困人口的基本需求,从而扭转扶贫资源使用效率低下、扶贫代价高昂、扶贫开发的可持续性较差等局面。(2)应大力推广小额信贷扶贫,60%扶贫资金通过小额信贷方式投向特色种养业、家庭加工业,建立农户间的互助、良好关系,促进贫困人口对反贫困战略的参与及自我选择、自我约束和自我发展的能力,增强其参与扶贫开发和脱贫致富的积极性[6]。(3)将外部组织干预转变为引导贫困人口建立自我服务和自我发展的“乡土合作组织系统”,培养贫困人口自我组织、自我管理、自我创新的能力,充分发挥其管理渠道明晰、运行高效迅捷、弥补政府资源不足等方面的积极作用,激发贫困人口的主体意识,以实现扶贫效益的可持续性。

4.3 加强以结构调整与龙头企业为动力的产业扶贫

发展特色优势产业是实施西部大开发、增强边疆民族地区自我发展能力的根本性措施。(1)依托资源优势,调整产业结构,推进农村区域化布局、产业化经营,围绕粮、棉、畜、林果四大基地建设,扶持和发展林果业、设施农业、畜牧养殖业等特色优势产业,走产业化扶贫开发道路。(2)大力扶持民族特色家庭手工业的发展。着力打造乐器村、小刀村、花帽村、地毯村、丝绸村等专业村,重点发展和田地毯、艾得莱丝绸、维吾尔小刀等特色产品,拓展贫困农民的就业渠道及增收空间。(3)大力推行“公司+农户+基地”的发展模式,鼓励龙头企业发展的特色农产品精深加工业,延伸产业链,努力使龙头企业肩负起标准化生产、增加农民收入、促进区域经济发展的重任。(4)设立“边疆民族贫困地区特色优势产业发展专项资金”,对成长性好、有发展潜力的特色产业项目给予必要的资金引导和政策扶持,并在土地、供电、铁路运输、人才培训等方面给予相应支持,为促进区域协调发展创造良好的政策环境。

4.4 促进以提升自我发展能力为核心的科技扶贫

以提升自我发展能力为核心的科技扶贫:(1)建立健全农业科技推广网络。鼓励科技人员开展多种形式的科技承包和技术服务,建立科技人员直接到户、良种直接到田、技术要领直接到人的农技推广新机制;围绕产业基地建设重点推广优良品种、高效栽培、畜禽饲养和加工技术、病虫害综合防治、节水灌溉、农产品保鲜加工储运等先进实用科技成果,提高贫困县农业科技覆盖率。(2)加强科教扶贫,努力提高贫困农户的科技文化素质与生产技能。实行农科教相结合,通过加强对农牧民和各类职业技术教育和专项技术培训,提高贫困县各族群众的科技文化素质和掌握先进实用技术的能力,力争使每个贫困户至少掌握一、两门脱贫致富技能,增强自我发展和脱贫致富的能力。(3)结合干部管理体制的改革,调配、充实、培训国家级贫困县的基层干部队伍,通过完善干部轮换、下派挂职锻炼制度和应届大学毕业生到基层工作锻炼制度,形成既流动又相对稳定、向贫困县、乡、村输送智力资源的规范机制,努力在新疆国家级贫困县实现每个村有一名以上中专程度的农牧业先进技术的传授者和示范者,每个乡级班子中有一名以上大专以上程度的、懂技术、懂经营、会管理的领导骨干,每个县党政职能部门中有一名以上大学程度的、专业业务熟练、有较强组织协调能力的领导骨干。

4.5 全力推进以改善民生为重点的公共服务均等化

基本公共服务不到位、公共产品短缺是新阶段致贫和贫困代际传递的重要因素。基本公共服务均等化在反贫困中的重大作用在于有助于减少绝对贫困,缓解相对贫困,为贫困人口提供基本的保障,形成有效的社会安全网。(1)改善农业基础设施建设,努力实现“五通”(通水、通电、通路、通电话、通广播电视)、“五有”(有学上、有医疗保障、有科技文化室、有集体经济收入、有强有力的村级领导班子)和“五能”(能用上安全饮用水、能用上电、能有一项以上有稳定收入来源的生产项目、能有经济适用房住、能及时得到培训和获得信息)。农业基础设施建设的重点是解决制约新疆国家级贫困县农业生产持续稳定发展的林网建设工程、农田水利工程、病险水库加固工程、防沙治沙工程、“一池三改”工程(建沼气池、改厕、改灶、改圈)、抗震安居工程、饮水安全工程、村村通公路工程、广播电视电话村村通工程。(2)健全完善农村义务教育经费保障机制,建设公共卫生服务体系和医疗保障体系,农民促进教育与医疗卫生服务公平,解决农民学有所教和病有所医的问题。(3)建立和完善农村社会保障体系。特殊的保障对象与薄弱的经济基础是新疆农村建立社会保障制度面临的严峻现实。完善农村社会保障体系,如农村社会养老保险制度、农村最低生活保障、新型农村合作医疗、贫困人口的大病救助制度等,将其作为新时期农村扶贫创新的重要着力方向,构建农村反贫困安全网,提高弱势群体的社会风险承受能力,遏制因灾致贫、病残致贫等返贫现象的产生和蔓延,缓减城乡间与区域间的收入差异和社会矛盾。

4.6 根据贫困类型和群体特征相机选择扶贫措施

选择扶贫措施:(1)应考虑资源禀赋状况,对于具有自然资源开发优势的地区,适宜采用合理开发、利用资源优势的扶贫策略;对于具有劳动力资源优势的地区应采用鼓励劳务输出的扶贫措施;对于缺乏自然资源优势和生产生活条件恶劣的北疆高寒牧区、戈壁荒漠和边境地区,就地脱贫建设成本高、生态环境代价大、不利于可持续发展,应实行生态移民,采用异地搬迁或者异地开发式扶贫政策[7]。(2)应考虑不同类型的贫困人口,对丧失劳动能力、负担过重的贫困家庭,应建立社会互助与救济制度,以保障其基本生活;对因灾致贫人口,应完善农业保险制度和重大自然灾害紧急救助制度,提高其抵御自然灾害的能力;对于南疆三地州少数民族贫困人口,扶贫开发需要将资源环境保护、生态建设与计划生育相结合,改善贫困地区的生态、经济、社会环境,着力培育区域经济新的增长点与可持续发展能力,将扶贫与扶志相结合、输血与造血相结合、治穷与治愚相结合、自力更生与社会扶持相结合,与时俱进、因地制宜地进行的综合开发式扶贫。

参考文献

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[4]朱金鹤.中国农村公共产品供给:制度与效率研究[M.]北京:中国农业出版社,2009:250-269.

[5]赵曦,罗洪群,成卓.机制设计理论与中国农村扶贫机制改革的路径安排[J].软科学,2009(10):69-73.

[6]徐志明.我国贫困农户产生的原因与产业化扶贫机制的建立[J].农业现代化研究,2008,29(6):711-714.

国家级贫困县 篇5

关键词：人力资源；人力资源结构；人力资源开发；西南地区；国家级贫困县

中图分类号：F1277；F241 文献标识码：A 文章编号：1008-6439(2008)02-0061-04

Status quo and countermeasures for human resources in national-level poverty-stricken counties in southwest China

—Taking Chengkou County and Wanyuan City as an example

FAN Lei

(School of Education，Southwest University，Chongqing 400715，China)

Abstract：The human resources in national-level poverty-stricken counties in southwest China are full of amount，low quality，and unreasonably located in their structure，which are in non-perfected exploitation mechanism and are seriously eroded. The governments and people in Southwest areas should set up upgrading human resources ideas，perfect human resources exploitation mechanism，give priority to developing county economy，lay the foundation for enhancing cultural quality of human resources，broaden talent cultivation channel，improve the total structure of human resources，develop labor-intensive industries，attract talents from outside by taking advantage of abnormal mechanism，emphasize human resources exploitation of minority nationalities and consolidate the ties between education training and labor market.

Key words：human resources；human resources structure；human resources exploitation；southwest China；national-level poverty-stricken county

西南地区包括四川省、云南省、贵州省、重庆市及西藏藏族自治区共三省一市一区，本文的调研主要针对四川省万源市(万源市在1993年7月由原万源县和白沙工农区合并建立，属于县级市)和重庆市城口县，选点的依据主要有三：(1)两县都是国家级贫困县，且处于西南地区，样本的代表性较强；(2)近几年国家、社会等对两县教育比较重视，一定程度上刺激了两县的人力资源开发；(3)可以通过两县近几年人力资源发展状况的对比，寻求西南地区国家级贫困县人力资源开发培养的有效途径。

一、西南地区国家级贫困县人力资源现状

1.人力资源数量丰富，但质量较低

西南地区国家级贫困县虽然人力资源数量丰富，但平均受教育年限相对较低，人力资源质量不高，人力资本存量小。据统计，城口县2005年底人均受教育年限为6.6年，万源市人均受教育年限为6.4年；而重庆市人均受教育年限为8.3年，四川省人均受教育年限为7.48年，上海市人口平均受教育年限更是达到10.34年。

根据第五次人口普查数据资料，万源市总人口48.566 8万人，未上过学的人口为3.713 0万人，占7.65%；扫盲班0.790 6万人，占1.63%；小学教育程度26.424 5万人，占54.41%，初中教育程度13.758 4万人，占28.33%；高中及中专教育程度3.171 7万人，占6.53%；大专及其以上教育程度0.618 4万人，占1.27%。

2005年末城口县人口统计资料表明，其总人口23.280万人，文盲人口1.480万人，文盲率达6.4%；小学教育程度人口15.250万人，占65.51%；初中教育程度人口4.850万人，占20.83%；高中及中专教育程度人口1.450万人，占6.23%；大专及其以上教育程度人口0.250万人，占1.07%。

通过比较(见表1)，我们可以看出：在经济比较发达的上海市，受不同教育程度的人口数量比例比较均衡，这有利于各行各业经济的发展。而西南地区国家级贫困县的人才质量总体水平较低，结构失调，特别是高层次人才缺乏。

2.人力资源结构分布不合理

在调研中我们发现西南地区国家级贫困县从业人员中农业人口比重过高。2005年城口县农业人口占49.4%，高出经济比较发达的重庆市沙坪坝区37.9个百分点；第三产业最低，只占到19.1%，不仅大大低于经济发达的沙坪坝区，而且也远远未达到全国平均水平(见表2)。产业结构不合理、农业人口比重过高、人力资源质量低下，三者形成恶性循环，严重影响贫困地区人力资源开发和经济社会发展。

3.人力资源投资主体与收益主体不对称

人力资源的形成是一个投入产出的过程，而西南地区国家级贫困县人力资源具有投资主体与受益主体不完全一致的特点。贫困县孩子们身上的教育支出都是父母所提供，子女以后接受高等教育再到参加工作会离开贫困县，而父母却依然留在贫困县。这就导致了这样一个后果，贫困县家庭的教育投资所积累的人力资本绝大部分并没有对当地经济的发展作出什么贡献，而是对城市经济的发展作出了贡献。也就是说贫困县人力资源投资成本在贫困县，收益却在发达的城市地区，从而出现了贫困县人力资源投资成本与收益的不对称性；也可以说贫困县的人力资源产生了对城市经济发展的正外部性。

针对此问题，笔者对城口县和万源市进行了调查，并与重庆市经济比较发达的沙坪坝区进行了比较。笔者发现沙坪坝区的非普通中学和小学阶段的学校数和在校生人数相对来说比例小很多，而两贫困县的学校数量和在校生人数主要集中在普通中学和小学两个阶段(见表3)。这就说明贫困县教育事业的发展主要是在义务教育阶段上，这一阶段是属于人力资源的投入阶段。在这一阶段的教育投入，在“以县为主”的政策下，本县要投入大量的资金。而到了教育的产出的阶段——人力资源形成人力资本，例如到了高等教育阶段，贫困县的人才却到外地求学，促进了外地经济的发展，同时减缓了自己所处贫困县经济发展的速度(见表3)。

4.人力资源开发机制不健全

西南地区国家级贫困县人力资源开发机制不健全，阻碍了良好的人才环境的形成，难以发挥贫困县人力资源的整体效益。其一，由于选拔任用和收入分配制度不合理，优秀人才的晋升和待遇与其对社会所作的贡献难以挂钩，缺乏必要的竞争激励机制，出现许多“搭便车”的行为，严重阻碍了国家级贫困县人力资源的深层次开发。其二，在人才培训上，由于国家继续教育制度不够完善及企事业单位的短期行为，对各级各类人才的人力资本的再提高缺乏必要的投入，造成国家级贫困县人力资源知识老化现象严重且难以更新，不能为经济增长方式的转变提供必要的人力资本支持。其三，在人力资源的利用上，由于经济发展滞后，就业范围窄、就业岗位量少，造成人力资源在少量新兴产业短缺和传统产业中局部过剩的矛盾日益加剧，影响产业结构调整和新兴产业的迅速发展。

5.人力资源流失严重

由于西南地区国家级贫困县经济相对比较落后，政府和企业无法筹集必要的资金用于人才储备的基本生活保障和创业风险投资，致使人力资源大量外流，加剧了西南地区贫困县人力资源的稀缺。

根据万源市第五次人口普查数据显示，影响万源市人口迁移流动的因素很多，其中工作调动1 032人，分配录用410人，务工经商2 438人，学习培训350人，投亲靠友725人，退休退职70人，随迁家属383人，婚姻迁入1 900人，其他1 064人，总迁移人口8 372人。其中工作调动和务工经商各占其中很大一部分，从而也说明了贫困县人才外流比较严重，难以吸引优秀人才在贫困县长期居住。

同时，笔者调查国家级贫困县教师的流失情况，发现2005年城口县中学英语教师缺353人、信息技术教师缺226人；小学英语教师缺855人、信息技术教师缺424人。万源市近五年间接流失606名教师，2004年暑假就有161名骨干教师流失，2005年寒假又有27位优秀教师流失，流失的教师多数属个人业务较好的业务骨干。

二、西南地区国家级贫困县人力资源开发的对策思考

贫困县人力资源的有效开发，能够促进人们思想观念的转变，给贫困地区带来巨大的经济和社会效益。因此，有关部门要摸清人力资源结构与布局的基本情况，科学确定人力资源开发的方向，为人力资源的培养做好基础性服务工作。同时，要根据西南地区国家级贫困县人力资源的实际情况，因时因地合理规划，有针对性地实施人力资源开发策略，最大限度地盘活现有人力资源总量并使其充分发挥作用，实现人力资源与经济发展的和谐互动。

1.树立全新的人力资源观念，健全和完善人力资源开发机制

西南地区各级政府必须将人力资源的开发作为头等大事来抓，要在整个社会营造尊重知识、尊重人才的人文社会环境，树立起“以人为本，人力资源是第一资源”的新观念，抛弃“等、要、靠”的惰性思想，为贫困县经济发展注入源源不断的生机活力。

县级政府要统筹安排财政预算，按市场和政府相结合的方式，成立各种公益性社会保障基金和风险投资基金，为西南地区国家级贫困县人力资源开发提供强大支撑和保障。同时，建立优秀人才储备库和创业风险投资保障制度，加强优秀人才和企事业单位的沟通联系，鼓励其在本县自主创业，真正实现留得住人才并使优秀人才有用武之地。

2.优先发展西南地区经济，为提高人力资源文化素质奠定经济基础

经济发展是一个地区人力资源开发和培养的基本物质保证，要提高西南地区国家级贫困县人力资源的科学文化素质，首先要大力发展西南地区经济，增加其人均收入。我们要因地制宜，在西南地区国家级贫困县一改过去“教育先行”、“优先发展教育”的惯例，在经济起飞阶段优先发展经济，用经济发展带动教育发展和人力资源开发；当经济发展到一定阶段，能够为教育发展和人力资源开发提供强大的物质基础后，再优先发展教育，依靠高质量人力资源促进经济起飞，最终实现经济发展、教育发展和人力资源开发的“三方共赢”。

3.拓宽人才培养渠道，改善人力资源的整体结构

要大力拓宽人才培养渠道，建立健全人力资源开发的人才培养网络系统，通过开展全方位的系统培训，提高西南地区国家级贫困县人力资本的层次并改善其整体结构。一是开展扫盲教育，降低城乡居民文盲率，使西南地区国家级贫困县居民具有能接受科普教育和开展生产自给的必备的基础文化知识。二是开展具有乡土特色的人才培训。依靠西南地区特有的自然人文特点，鼓励其大力发展庭院经济和个体私营经济，振兴经济要从基层做起，最终引领贫困县居民走上富裕之路。三是结合西南地区种植、养殖和技术加工的特色，加强对贫困县居民的成人教育和继续教育。四是有针对性地开展管理技能培训，实施终身教育，培养出更多具备良好“企业家精神”的管理人才。同时，要使西南地区国家级贫困县人力资源的培养面向市场、面向产业结构调整、面向经济的全球化，建立一个能主动应变的、能影响创新潮流的“教育+培训”的终身教育网络体系。

4.大力发展劳动密集型产业，利用“反常机遇”吸引外地人才

西南地区国家级贫困县农村劳动力具有在量上严重过剩、受教育水平和职业技能相对较低的特点，大力发展智力要求最小、吸收劳动力最快的劳动密集型产业有助于在最短的时间内解决本地区人力资源浪费的现象，做到人尽其才。重点发展对劳动力吸纳能力大、资本配置标准低、对劳动者素质要求有较大弹性的劳动密集型农业，促进西南地区国家级贫困县劳动力在劳动密集型产业就业，可以化贫困县人力资源的劣势为优势，最大限度地吸纳农村富余劳动力，从而直接促进农民增收、推动贫困县经济发展。

政府制定了许多对国家级贫困县有利的优惠措施，减免了许多税收，还有大量未开垦的荒山、荒坡、荒地等，这些本来不值得炫耀的劣势，在一定条件下可转化为优势。拍卖“三荒”的使用权，允许跨区域开发，必将引凤筑巢，吸引外地的人力资源“孔雀西南飞”。况且一个地区的落后可以为其他稍发达地区的农民提供机会，他们可以来承包土地，或出资金、技术，与当地出土地的农民合股，经营种植、养殖业，享受国家优惠。这样，不仅吸引了人才，也带动当地贫困农民致富。

5.重视少数民族人力资源开发，加强教育培训与劳动力市场的联系

西南地区国家级贫困县有其独特的地域特色和民族特色，而少数民族众多是其人文环境中最为突出的特点。因此，重视西南地区国家级贫困县少数民族人力资源开发对于整体提高该地区人力资源质量具有重要意义。加强对少数民族人力资源的教育培训，应注意使其与劳动力市场需要密切结合，与经济和生产发展实际密切结合。

参考文献：

[1] 舒尔茨.论人力资本投资[M].北京：北京经济学院出版社，1990：12.

[2] 重庆市统计局.重庆市统计年鉴[DB].北京：中国统计出版社，2005.

[3] 李文潮.资源开发与民族文化[M].北京：中央民族大学出版社，1994：134.

[4] 张勇.我国人力资源向人力资本转化路径比较[J].重庆工商大学学报(西部论坛)，2005(3)：59-62.

[5] 四川省万源市统计局.2002—2006年万源市统计年鉴[DB].2003—2007.

[6] 邓小平.邓小平文选(第三卷)[M].北京：人民出版社，1993：17.

[7] 闫天池.论我国贫困地区县域经济发展[J].锦州师范学院学报，2003(4).

[8] 张学敏，杨明宏.民族贫困地区教育投入与经济发展关系再思考[J].西北师大学报(社会科学版)，2007(1).

国家级贫困县 篇6

一、研究缘起

根据妇联发布的《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》,按照《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算,全国农村留守儿童6102.55万,占农村儿童的37.7%,占全国儿童21.88%。[1]此外,教育部发布的《2013年全国教育事业发展统计公告》显示,全国义务教育阶段在校生中农村留守儿童共2126.75万人。[2]由这些数据可以看出,留守儿童已经成了一个庞大的群体,其教育问题也引起了诸多学者的关注。一些研究表明,父母一方不在身边,缺少了和儿童的交流,或者缺少了父母一方的监管,都有可能对儿童的教育产生负面影响;[3]大量研究都发现父母外出打工的汇款越多,可能子女做家务劳动和做农活的时间越少,专注于学习的时间则有可能增加,因而父母外出打工也可能对子女的教育产生积极的影响。[4]那么当这些作用交互在一起时,两者的家庭教育、学校教育和社会教育又会有何不同呢?近年来因为留守儿童比其他儿童更脆弱的观念,政府和非政府组织都针对留守儿童提出了一系列的援助措施,但是这样对非留守儿童又不够公平,这些将是笔者接下来探讨的内容。

二、研究设计

1. 研究对象

河南省南召县(以下称“M县”)因经济发展落后等原因在2006年进入国家级贫困县的名单。根据2014年《河南省统计年鉴》,M县义务教育阶段的学生一共有99060人,[5]王世炎等调查发现南阳市义务阶段的留守儿童总数占义务教育阶段学生的48%。[6]以此为参照,M县义务教育阶段的留守儿童大致有47548人,留守儿童与非留守儿童比例为1:1。故在M县开展贫困地区留守儿童和非留守儿童教育状况的比较研究具有典型意义,笔者选取了M县义务教育阶段20名学生进行了深入的访谈,访谈对象包括留守儿童10名,女生占6名;非留守儿童10名,女生占3名。编号1~10代表留守儿童,编号11~20代表非留守儿童,除被访者6和被访者17父母一方是高中以上学历外,其他儿童的父母都是初中及以下学历。

2. 研究方法

本研究以半结构式访谈为主,直接观察为辅,进行数据的搜集。访谈提纲主要涉及家庭教育、学校教育、社会教育三大内容。笔者根据骆风编写的家庭教育指标体系,构建出包括家长教育观念、家庭教育内容、家庭教育策略、家长道德文化素质的家庭教育访谈提纲;就学校教育而言,本研究主要将其放置微观层面,即学生个体的综合素质,主要测量学生的学业成就、身体健康、心理健康三个指标;社会教育是指国家和社会公民团体在学制系统以外,为了提高国民素质,利用文化教育设施,对全体国民进行的一种教育。[7]本研究中社会教育主要指参加社会实践、参观博物馆、看电视和其他服务类的活动。

研究采用滚雪球抽样的方法选取M县留守儿童和非留守儿童各10名进行访谈,并对访谈结果进行系统分析。

三、研究结果

1. 留守儿童与非留守儿童在各方面的发展无明显差别,“弱势群体”情况堪忧

在学习方面,两类儿童的学习成绩、学习积极性等无显著差异。当询问“你觉得爸妈在家的同学学习好,还是不在家的学习好?”时,被访者回答如下:

“我们班有很多爸爸出去打工的同学,他们很努力,学习成绩比我们好,老师比较关注他们,对他们很好。”(被访者14)

“我们班基本都是留守儿童,我觉得根本还是看自己,这和父母在不在家没有关系,我们班学习好的那几个爸爸都出去打工了。”(被访者7)

出现上述现象的原因,一方面是父母的教育观念淡薄,施加于孩子的影响很小;另一方面取决于学生个人的努力程度,这与是不是留守儿童没有联系。

在和同学相处方面,几乎所有儿童都认为自己能够和同学友好相处。比如:

“有好几个好朋友,都是我们村上的,有时候说说话,有时玩游戏,有时讲学校发生的事情。”(被访者8)

“下课的时候有时会和前后位讲题,寒暑假就和村里的同学一起玩。”(被访者18)

留守儿童没有出现同伴交往问题是因为在M县学生认为父母出去打工是很正常的现象。当问及“你对你们班父母出去打工的孩子会不会有偏见?”时,被访者15说:“我们班很多同学的父母都出去打工了,和他们玩得很开心。没有偏见,这位同学就是父母出去打工的,我们放假后一直一起玩。”

在身体素质方面,两类儿童身体素质都较好,不经常生病。比如:

“身体倍儿棒,每天都走路去上学,家离学校3里,正好锻炼身体了。”(被访者11)

“每天学校都会集体做广播体操,我的身体还好吧,并不是经常生病。”(被访者7)

近年来,随着经济的发展,农村的物质生活水平也有了较大的改善。M县实施了营养餐计划,两类儿童在营养方面并没有太大的差异;同时,每个儿童每天的运动量差不多,两类儿童身体素质都比较好,差异并不明显。有的研究同样表明留守儿童和非留守儿童在饮食、衣着等方面没有太大差异。[8]

但是农村儿童内部存在一些需要特殊关注的“弱势群体”,他们或是父母离异,或是生活极其困苦。被访者6说:“我觉得爸妈出去打工是因为他们不爱我了,感觉被父母抛弃了,我是父母的累赘,我们班有好几个父母离婚的同学。在学校觉得同学不喜欢我,在村里也没有朋友。”

还有一个男孩,家庭极其贫穷,父亲年迈多病,母亲离家而去,他不得不辍学在家照顾自己生病的爸爸,他说:“我想努力学习,但是因为要照顾我爸,有时候又学不会,如果今年我爸的病好一点,我就回学校继续上学。”

相关研究也表明,这些儿童的智力发展、学习成绩、被同学接纳的程度和亲子关系明显较差,在品德、性格方面的问题也明显偏多。[9]

2. 农村家庭教育观念朴素,对儿童没有明确的发展目标

当问及“父母对你的学习期待高吗?”几乎所有儿童都认为父母对自己的学习期待较高。被访者1说:“爸妈对我的学习关注很高,一般要求都是90分以上(满分100分),打电话的时候经常问我在学校的学习状况和考试成绩。”

但是家长的教育观念还是很朴素的。首先,家长对自己孩子的未来发展没有明确的指导。当询问“父母对你未来有什么期待呢?”回答如下:

“没有什么期待吧,爸妈从来没有在我面前说过这件事情。”(被访者2)

“一点都没有,有时候他们偶尔会说你要向村里的谁谁学习,告诉我要好好学习但我真的学习不好。”(被访者14)

其次,家长缺乏对孩子未来的投资意识。当问及“你上过特长班吗?”除三个留守儿童外,其他儿童都没有上过特长班。这从侧面说明了相比于非留守儿童,留守儿童父母有投资子女教育的倾向。

再次,很多父母片面地以成绩衡量儿童的综合发展,被访者9说:“回家一般都在学习,很少出去玩。如果做与学习无关的事,我妈就说不好好学习管这些事情干嘛。村里一个学习好的同学家长觉得他各方面都好,其实他人品不好。”

最后,监护人未能引导孩子养成正确的习惯,很多儿童沉迷于玩电脑和手机游戏。对于“放学回家你一般干什么?”被访者11说:“回家写作业,写完作业吃饭,然后就看电视打游戏,作业有时在学校就写完了,一般打游戏打到十一二点。”

父母不具备正确教育孩子的知识造成了上述情况。这些儿童的父母基本都是初中及以下学历,文化程度较低,缺乏家庭教育知识,更不知道如何参与到对儿童的教育之中。

3. 学校教育理念落后,教育状况不容乐观

M县的很多学校育人观念、施教方式依然落后,学校甚至没有任何拓展课程。当向这些儿童询问在学校学习的状况时,一些儿童的回答如下:

“从小到大,班级的同学都在70个以上,老师只关注好的学生,像我们比较差的,老师要么说两句,要么就扔在那里不管了。”(被访者16)

“老师除了讲课基本不和我们交流,犯错了就进政教处挨棍子。我们学校没有书法课,只有主科,副科都不上,老师让我们在班级里背英语、语文。”(被访者1)

造成上述问题的原因有很多,其中一个就是师资不足导致的大班额问题,在有限的师资条件下,老师不可能关注到每个学生。相关数据可以佐证:河南省教育投入指数为54.0,位居全国25位,落后于全国平均值6.2个百分点,义务教育阶段师资指数严重偏低。[10]同时也说明了教师对待儿童的态度不会因其留守儿童的身份而有差异,只会因成绩好坏出现“远近之别”。

4. 农村的社会教育资源薄弱,对儿童发展没有明确支撑

社会教育作为与家庭教育和学校教育并列的三大教育体系之一,在一个人的成长中发挥着重要的作用。[11]然而M县文化基础设施几乎没有,光顾书店的儿童寥寥无几,很多儿童在空闲时间要么打游戏,要么在农村的道路上闲逛。比如:

“朋友一起打英雄联盟,或自己打单机游戏,或看一些电视剧,这边没有什么可以玩的地方,有时候觉得生活好无聊。”(被访者13)

“像我们这地方什么都没有,博物馆、展览只在电视上见过,不知道那是啥,生态园还可以去玩玩,但是时间长了就玩腻了。”(被访者6)

M县儿童文化知识面狭窄,打牌、游戏已经占据了部分农村儿童的闲暇生活。农村的社会教育产品供给不足,农村儿童没有可以参加的社会教育形式是问题的根源。

四、提升农村教育的建议

1. 丰富家长的家庭教育知识,加强家长与子女的沟通

面对家长教育知识缺乏的情况,笔者认为应该构筑以村委会为核心,建立引导农村家长学习家庭教育知识的多元主体参与体系。首先,村委会应该和非政府组织定期请一些专家、学校的老师来给村民上课,传授如何正确地关注儿童的学习,如何正确地评价儿童,如何为儿童未来发展提供相关支持等知识;其次,鼓励监护人投入更多的时间和精力到亲子教育中,将学到的知识付诸实践;最后,外出务工的父母应该和留守儿童保持密切的联系,多和他们的监护人进行有效的沟通,对孩子进行积极地监督与管理。

2. 转变教师育人方式,提升教师育人理念

学校应该整合多方面的资源,积极调动内部资源,联系学科优秀教师和学者定期在学校开设讲座,向教师传授相关教学经验和新的教育思想,提升教师对教育的认识,以民主的方式将知识传授给学生,尽力做到“不让一个孩子掉队”;教师之间可以成立专业发展小组,分享专业知识与技能;有关研究表明,教师的支持对学生的学习成绩、学校认同和同伴评价具有积极的作用。[12]教师应该转变以成绩评价学生的观念,同时多关注学生的生活,促进学生的良性发展。

3. 集多方力量,以补偿教育的方式填补社会教育不足

补偿教育源于英美国家,目的是弥补一些弱势群体的孩子在智能和社会发展方面的不足。[13]根据国外的经验和我国农村教育的实际情况,可以创造一种学校和村民相结合的补偿教育模式,当学生没有在学校接受教育时,由没有务工的村民和老师对学生进行指导和教育。李明华认为中国的农村地区存在着“富百姓、穷政府、弱学校”的现象,其中“富百姓”是指在广大农村地区由于劳动力外出打工而逐渐富裕的农村村民。[14]这些外出务工的村民可以拿出部分资金成立“农村学校补偿教育基金会”,用于支付照看他们孩子的村民和老师的工资,如果其他非留守儿童的父母也想让自己的孩子接受这种补偿教育,他们就需要向基金会缴纳费用。

4. 加强农村文化基础设施建设,引导儿童合理利用闲暇时间

对于儿童玩手机和感到无聊的问题,应该构建一种类似“农家书屋”的社会教育形式,将学生从沉迷电视和游戏中解放出来。有研究表明“农家书屋”在培养留守儿童养成良好的阅读习惯、增进阅读技能等方面具有重要作用。[15]村委会可以和书店进行协商,为农村儿童提供较低价格的借书卡,并倡导爱心人士向儿童赠送优秀读物;定期选择有文化知识的村民、学校老师、志愿者向农村儿童进行作品的解读和阅读引导;每个村设置读书班班长,向村里的儿童发布与读书相关的通知;定期开读书会,分享读书心得。村委会应该根据不同年龄儿童的心理特点,开展针对性的社会教育活动,满足农村儿童的社会文化需求。

国家级贫困县 篇7

金穗惠农卡是中国农业银行面向农户发行的综合性银行卡产品, 具有存取现金、转账结算、消费、理财等金融功能, 还可作为农户贷款的发放载体、财政补贴的通道、社会保险的参保凭证、资金汇兑的安全通路, 并向持卡人提供一定的费用减免优惠, 使用范围遍及城乡, 在农业生产、社会保障、个人理财等多方面为持卡人提供方便、快捷和周到的金融服务。

2 金穗惠农卡小额贷款发放情况

安图县农业银行 (以下简称该行) 2009年起开始办理金穗惠农卡贷款业务, 成为面向“三农”, 开拓县域蓝海市场的核心产品。符合贷款条件的持卡人可获得一次性授信额度, 在额度内可通过网点、自助机具等渠道办理借款、贷款使用、还款等业务, 实现一次申请, 随借随还。截至2011年6月末, 该行已累计发放惠农卡17 169张, 惠农卡已经覆盖全县8个乡镇、168个行政村, 877个小组及自然屯, 覆盖面达100%。为惠农卡持有户累计授信3 024户, 授信金额8 727万元, 累计用信2 701户, 用信余额7 452万元。

3 金穗惠农卡小额贷款发放业务中存在的问题

3.1 小额贷款零星分散, 管理成本较高

该行4个信贷小组共有20人, 服务区域是168个行政村、877个小组及自然屯, 每户最高授信额度为3万元, 大部分农户用信额度较小, 绝大多数未建立财务信息报表, 对其资金运用情况的监督十分困难。加之乡镇营业网点撤并, 致使贷款管理半径大, 进一步增加了业务成本。

3.2“突击放款”, 风险隐患大

一方面, 该行乡镇网点撤并时间较长, 对农村市场了解不够深入, 贷前调查不够缜密。另一方面, 多数基层农行后勤保障能力弱, 管理人员少, 没有配备专用车辆, 加之小额贷款发放时间较为集中。金穗惠农卡贷款发放伊始由于没有一套完整的管理制度, 忽视流程化管理, 在调查不实的情况下突击放款, 存在较大的风险隐患。

3.3 奖惩机制不完善, 信贷人员的工作积极性受到挫伤

惠农卡贷款业务开展时规定, 每发放金穗惠农卡一张奖励5元, 同时奖励金穗惠农卡贷款利息收入的10%。在利益驱动下难免出现突击放款和人情贷款的问题。贷款发放时实行三级审批, 出现风险后执行的是扣薪清收, 只追究信贷员的责任, 第一责任人清收期每月从工资中扣除800元, 第二责任人清收期每月从工资中扣除400元, 剩余工资达不到当地最低生活保障水平, 严重挫伤了信贷人员的工作积极性。

3.4 社会信用环境差, 还款能力弱

受贫困县信用环境不佳影响, 农户还款意识普遍不高, 抑制了基层农行的发放贷款热情, 在一定程度上制约了惠农卡贷款业务的良性发展。

4 促进金穗惠农卡小额贷款业务良性发展的对策建议

4.1 在办卡及贷款发放等环节要进行深入调查分析

办理金穗惠农卡和发放农户小额贷款应紧紧围绕“效益、质量、安全”三大主题, 把风险防控作为此项工作的重中之重。通过深入调查, 如实反映问题, 为决策提供第一手材料, 把第一还款来源作为风险控制的第一要件, 并对借款人的还款意愿和守约能力进行重点分析。

4.2 加强贷后管理, 充实服务“三农”内涵

小额贷款发放后, 对信贷资金的管理将由主动经营转变为被动管理。因此, 要从贷后管理入手, 采取有效措施防范和化解风险。认真分析借款人、担保人从事行业、经营项目的变化情况, 以及国家宏观政策变化对借款人的影响。对借款人、担保人重大事项进行关注。改进服务, 强化风险防控, 充实服务“三农”内涵。

4.3 强化责任意识, 实行“三包一挂”

应实行“三包一挂”贷款管理模式, 对农户小额贷款实施包放、包管、包收, 实行终身追究制, 以强化客户经理的责任心。

4.4 强化激励机制, 改善办公条件

农户居住分散, 贷款需求小而频, 手续繁杂, 管理难度大, 要力保贷款放得出、收得回、有效益, 必须建立健全“三农”贷款考核激励。突出收入分配、营销费用与“三农”业务业绩的责权利相结合的联动挂钩机制, 以调动客户经理放贷管贷积极性。同时改善办公条件, 以促进此项业务在贫困县域得到有序有效开展。

摘要：金穗惠农卡自发行以来, 对县域“三农”经济发展起到了积极的促进作用。本文就吉林省安图县农业银行惠农卡贷款业务发展现状及存在的问题进行调查分析, 以供参考。

国家级贫困县 篇8

作为国家级贫困县为切实有效地推动和发展设施农业, 努力把设施农业转化为建设现代农业的重要载体, 形成农业结构调整的重要标志, 培育成为农业增效农民增收的重要产业, 它关系西部地区农民生活质量的提高, 是我们国家进行建设的基本出发点和落脚点, 实现全面小康的保证。以调查资料为基础, 结合古浪县泗水镇的具体情况, 在如何解决“三农”问题上, 提出了自己的一些观点与想法。

2 调研地点

甘肃省武威市古浪县泗水镇。

3 调研时间

2012年7月4～6日。

4 泗水镇地理位置及现状

古浪县位于甘肃省中部, 干旱缺水, 是国家扶贫工作重点县和甘肃省18个干旱县之一。因为常年干旱, 作物经常没有好收成, 当地大多数农户不得不靠外出打工来维持生计。

泗水镇位于县城东北部, 是出入古浪县的“北大门”。全镇系古浪河灌区, 地势平坦, 属祁连山高寒亚干旱区和河西冷温干旱区。近年以来, 泗水镇把日光温室建设作为加快发展节水农业、现代农业、高效农业的重要举措, 通过政策扶持和资金支持, 全镇广大群众建设日光温室、发展设施农业的积极性明显提高。

5 调查问卷数据

关于“三农”问题调查问卷结果统计, 表格及数据略。

这是对甘肃省武威市古浪县泗水镇三坝村的农民进行逐一问卷调查, 随机抽取50户进行的统计。问卷中分别对以下20个方面的问题对做了调查, 每一个问题都有3～4个选项供选择。

第1题:对于国家出台的关于“三农”问题的新政策 (如农业税费减免、种田补贴、技术支持等) 您了解多少?

第2题:您所在乡镇农业税费减免情况?

第3题:新政策出台后对您的收入有何影响?

第20题:您认为我国政府在解决“三农”问题做的怎样?

6 存在问题

起步晚, 技术水平不成熟, 规模小, 专业化水平较低, 大棚利用率低。有的育苗的棚用过之后就闲置在那儿, 其实可以再度利用;地理区域严重缺水, 水价偏高;专业技术缺乏, 盲目随从大众;对产品的稳定收购商少, 处在被动的局面, 导致农民种植积极性下降;产品推广不出去, 开发商少;政策还没有正真落实到实处;网络技术匮乏, 销售信息缺少;技术力量薄弱, 栽培方式落后;现有部分日光温室结构不合理, 土地利用率低, 资源浪费严重, 运营管理费用高, 管理技术水平低, 单位面积产量低;有重“硬件”设施建设, 轻“软件”栽培管理倾向, 配套技术滞后, 单产水平、优质品比率、产品质量偏低, 产后加工技术落后, 产品附加值低, 且远销、外销市场尚未全面打开;日光温室棚内环境调控能力低, 基本停留在手工作业、传统经验管理和粗放耕作的水平上, 距自动化和机械化尚有很大距离。

7 可行建议

7.1 转变观念

设施农业是一个精细农业、技术农业, 与传统农业不同, 需要有不同的种植技术。实现“一亩田, 十亩园”效果, 让多数人去种少数的园, 让少数人去种多数的田。

7.2 政策扶持, 措施得力

让更多的人了解设施农业, 让他们知道设施农业的发展前景。同时, 逐渐向有意向、懂技术的人倾向。

7.3 加强技术方面的培训

建议场里能够组织技术员和种植户到专门的机构进行专业的培训, 使大家能够真正懂技术, 懂政策, 进行科学地种植, 从而减少不必要的损失。

7.4 引进专业人才

专业技术缺乏, 能否引进专业人才, 或者通过向学校提出这一专业方向的学生去当地当志愿者, 不但解决了缺乏专业技术人才的困难, 而且还对学生的专业知识也有了一定的提高。

7.5 厂家或商家直接和农户签定合同

缺少稳定的收购商, 应该和厂家或商家直接和农户签定合同, 形成固定的产业链。

7.6 制定自村设施农业发展规划

成立设施农业工作领导小组, 具体制定自村设施农业发展规划及具体工作方案, 进一步提高自村设施农业建设标准。

7.7 抓好设施农业基础设施建设

因地制宜, 抓好设施农业基础设施建设。加强农业项目申报, 积极争取项目建设资金, 加快设施农业建设步伐。

7.8 加强技术指导工作

围绕设施农业工程建设、优良品种选育、土壤及水肥管理、病虫害防治等关键技术, 开展农业技术培训;针对瓜菜生产实际情况, 强化瓜菜新品种引进和推广工作;加强产品安全、质量管理, 对农药等农业投入品加强监督管理, 提升设施农产品质量和安全水平。

7.9 借鉴外地先进经验

通过组织专业技术人员及种植户代表到设施农业发展先进地区进行考察, 制定符合自村实际的具体工作方案。

7.1 0 培育市场

稳步占领本地市场, 下一步要抓紧建立蔬菜批发市场;农商联手, 扩大营销范围, 通过农业经纪人带动, 扩大营销半径;树创品牌, 通过发展有机、绿色、无公害农产品的手段, 打造具有地方特色产品品牌, 进而提高市场占有率。

7.1 1 建议今后发展方向

生产规模化;设施建设标准化;生产服务专业化;生产环节链条化。

国家级贫困县 篇9

关键词：农村最低生活保障,低保户识别,公平性,人情因素

农村最低生活保障制度 (简称农低保) 是保障贫困人口基本生活权利和维护其最低生活需要的社会救助制度, 是中国社会保障体系的“最后一道安全网”。2007年国务院公布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》[1], 至此农低保制度正式确立, 维护社会公平是其核心建制理念。但是, 由于收入核查难, 导致“错保”“漏保”与“关系保”“人情保”等个别现象出现, 极大地损害了社会保障制度的公正形象, 造成干群矛盾, 尤其是在社会保障最被需要的贫困地区。陆杰华和吕智浩 (2008) 提出, 在实际操作中, 过分强调低保户认定过程中的民主, 以票决制确定低保户, 这在民主与法治程度不高的农村易于异化为按宗族、亲缘等关系获得低保资格, 损害低保确认的公正性。[2]丁建文和刘飞 (2009) 认为越是贫困落后地区, 贫困农民的诉求能力越是薄弱, 民主意识越是不强, 低保服务人员水平越是不高, 入保公平越是难以保障。不公正的入保带来的是低保资源无效使用。公平入保在低保资源有限的条件下越显得重要。[3]易红梅和张林秀 (2011) 研究发现全国样本村只有25.5%的最贫困农户在2007年得到了低保, 农低保制度瞄准效率不高, 瞄准遗漏和瞄准漏出同时存在。[4]黄瑞芹 (2013) 研究发现湖南民族地区农低保目标准确瞄准率为88.6%。[5]据此, 2012年国务院公布《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》。意见提出了加强和改进最低生活保障工作基本原则, 即要坚持应保尽保, 坚持公平公正, 坚持动态管理, 坚持统筹兼顾。[6]2014年民政部和财政部印发《最低生活保障工作绩效评价办法》, 从绩效评价制度建设来确保低保工作的规范性、效率性和有效性。[7]那么, 农村社会保障制度公平吗?为回答此问题, 本文以重庆市两个少数民族贫困县295户农户为例, 通过构建低保户识别模型和农户低保政策公平评价模型来评价农村最低生活保障制度公平性。

一、研究背景与数据来源

1. 研究背景

农村最低生活保障制度公平吗?为回答这个问题, 课题组于2013年7月对重庆市A区和B县进行了机构访谈和农户调查。A区和B县位于重庆渝东南地区, 均属于国家级贫困县, 少数民族聚居区, 少数民族人口比例分别为73.3%和84%。机构访谈涉及调查区域的扶贫办、发改委、农委、财政局、民政局、社保局、城乡建委、统计局、县医院、乡镇政府、村委会。农户调查获得有效样本量为295户, 其中水市乡87户, 石会镇86户, 板溪镇69户和毛坝乡53户。调查区域均属于国家级贫困县, 社会保障是贫困地区社会稳定的“安全网”、经济运行的“调节器”, 是建设和谐社会的重要组成。

农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救助制度。农低保实行地方人民政府负责制, 按属地进行管理, 调查地区以县 (区) 为单位进行管理。低保标准依据当地农村经济社会发展水平和财力状况来合理确定, 低保金实行差额补贴, 调查地区低保金= (低保标准-家庭人均收入) ×家庭人数。低保对象按照公开、公平、公正原则产生, 并实行按年、半年或季度的动态管理方式。调查地区低保户产生程序:审查受理、调查核实、听证评议、张榜公示、乡镇审核、区县民政局审批、张榜公布、发放低保证和低保金。低保资金来源主要以地方筹集为主, 调查地区资金绝大部分来源于市级财政。2012-2013年重庆市A区低保标准为每人每月185元 (约每人每年2220元) , 接近于国家统计局公布每人每年2300元的贫困标准。2012年第四季度全区有7822户16698人享受农村最低生活保障, 占全区农业人口310978人的5.37%, 发放保障金3033.9万元, 月人均补助水平129.76元。[8]B县低保标准为每人每月180元 (约每人每年2160元) , 2012年第四季度全县有15248户24641人享受农低保政策, 占全县农业人口773926人的3.2%, 发放保障金3720.4万元, 月人均补助水平123.5元。[8]

2. 数据来源与描述

为了评价农村最低生活保障制度是否公平, 笔者从两个方面进行分析:一是客观上评价低保户产生程序是否公平, 通过构建低保户识别Logistic模型来分析农户“吃低保”是否存在某些人情因素;二是主观上评价低保政策是否公平, 通过构建农户低保政策公平评价的有序多分类Logistic模型来进一步明确人情因素的作用方向及影响程度。其中因变量1表示农户是否是低保户, 0为否, 1为是;因变量2表示农户对农低保公平评价, 1为公平, 2为一般, 3为不公平。自变量包括三类变量组: (1) 户变量组, 包括户主民族、家庭收入等级、医疗负担、教育负担; (2) 个体变量组, 包括受访者年龄、受教育程度、健康状况。 (3) 人情因素组, 包括家庭特殊背景、亲朋好友交往程度、参加村活动次数。模型变量赋值及其描述性统计结果如表1所述。

从低保政策参与来看, 低保户有22户, 共有104人, 低保覆盖率为7.3%。从低保政策评价来看, 仅有45.4%的样本户认为低保政策公平, 19.3%的样本户认为政策不公平, 还有35.3%的样本户认为政策公平性一般。

从家庭禀赋和个人特征来看, 样本户中少数民族家庭有245人, 约占样本数的83%, 其中土家族是样本户最主要的民族;43.7%的样本户家庭收入在1万至3万元;18%的样本户医疗支出占家庭总支出的20%以上;30%的样本户教育支出占家庭总支出的20%以上;受访者平均年龄为46岁, 受教育程度为初中, 健康状况自我评价大多为一般或比较健康。样本户社会资本较丰富。20.7%的家庭有干部或老板;受访者与村寨亲朋好友交往程度大多为非常亲密、比较亲密或一般;38.6%的受访者一年参加村活动次数超过5次。 (表1)

二、低保户产生程序公平性检验

1.理论假定

理论上, 影响农户“吃低保”的因素仅仅是家庭人均纯收入, 但在实践层, 政府会考虑低保申请者的贫困类型, 即属于因病、因灾、因学中的哪一种, 涉及到对申请者所在家庭生活支出的核算。另外, 低保户申请是以家庭为单位, 政府会考虑整个家庭的收入和支出情况, 而不会考虑个人收支特征。因此, 本文主要选择户自变量和人情自变量来分析因变量1, 包括民族、家庭收入等级、医疗负担、教育负担、特殊背景、亲朋好友交往程度、参加村活动次数。理论假定如下:

假定1, 家庭收入等级变量与低保户识别变量呈负相关。即家庭收入越少, 农户越有可能“吃低保”。

假定2, 家庭支出变量与低保户识别变量呈正相关。即医疗支出比例或教育支出比例越多, 农户越有可能“吃低保”。

假定3, 家庭人情变量与低保户识别变量无相关性。即无论家里是否有干部或老板, 无论与亲朋好友交往亲密与否, 无论参加村活动次数多少, 均与农户能否“吃低保”无关, 由此说明低保户产生程序是公平的。

2. 实证结果与经济分析

运行STATA统计软件, 采用自变量全部回归法和逐步回归法分别估计低保户识别Logistic模型, 并计算出比值比, 结果如表2。根据表2的回归结果, 全部回归法的模型似然比检验量为20.52, 逐步回归法为15.36, 两模型均通过似然比显著性检验, 回归方程有效。其回归系数及比值比OR如下所述:

第一, 民族变量对低保户识别有显著影响。在控制其他变量条件下, 少数民族家庭成为低保户的发生比是汉族的6.25倍。

第二, 家庭收入等级变量对低保户识别有显著影响, 假定1成立。在控制其他变量条件下, 家庭收入增加将减少农户成为低保户的概率, 比值比为0.64。

第三, 家庭支出变量对低保户识别有显著影响, 假定2成立。在控制其他变量条件下, 医疗支出比例超过20%的家庭成为低保户的发生比将是医疗支出比例小于20%家庭的3.28倍, 即医疗负担重的家庭成为低保户的概率更高。

第四, 家庭人情变量对低保户识别无显著影响, 假定3不成立。由此说明, 低保户产生程序不受家庭是否有干部或老板、亲朋好友交往程度和参加村活动次数影响, 低保户产生程序是公平的。

注:比值比OR代表在其他情况不变时, xi变化1个单位, 新发生比是原发生比的exp (bi) 倍, 其中bi代表xi的回归系数;*、**、***表示在10%、5%和1%水平上显著。

三、低保政策公平评价检验

1. 理论假定

影响农户低保政策公平评价的因素包括农户家庭经济条件、农户对政策理解程度、农户政策参与程度等, 涉及户、个体和人情三类自变量。因此, 本文选择低保户识别、年龄、受教育程度、健康状况、特殊背景、亲朋好友交往程度、参加村活动次数等变量来分析因变量2。理论假定如下:

假定1, 政策参与变量与低保政策公平评价变量呈负相关。即低保户对政策公平评价会高于非低保户。

假定2, 受访者个人特征与低保政策公平评价变量有相关性。即年龄越大或受教育程度越高, 对政策越能理解, 对政策公平评价越高。健康状况越差的农户, 越能从政策中受益, 对政策公平评价可能越高。

假定3, 家庭人情变量与低保政策公平评价变量无相关性。即无论家里是否有干部或老板, 无论与亲朋好友交往亲密与否, 无论参加村活动次数多少, 均与农户低保政策公平评价变量无关, 由此假定低保政策是公平的。

2. 实证结果与经济分析

运行STATA统计软件, 采用自变量全部回归法和逐步回归法分别估计低保政策公平评价的有序多分类Logistic模型, 并计算出比值比, 结果如表3。根据表3回归结果, 全部回归法的模型似然比检验量为59.46, 逐步回归法为58.88, 两模型均通过似然比显著性检验, 回归方程有效。其回归系数及比值比OR如下所述:

第一, 政策参与变量对低保政策公平评价有显著影响, 符合假定1。其他变量不变的情况下, 低保户认为政策不公平的概率低于非低保户, 比值比为0.18, 即低保户对政策公平评价的概率更高。

第二, 受访者个人特征对低保政策公平评价有显著影响, 符合假定2。其他变量不变的情况下, 受访者受教育年限越长, 就越可能认为政策公平, 比值比为0.86。

第三, 家庭人情变量对低保政策公平评价有显著影响, 不符合假定3。在控制其他变量条件下, 亲朋好友交往少的农户对政策不公平评价的概率会更高, 比值比为1.24。在控制其他变量条件下, 参加村活动次数更多的农户对政策不公平评价会更低, 比值比为0.35。

注:比值比OR代表在其他情况不变时, xi变化1个单位, 新发生比是原发生比的exp (bi) 倍, 其中bi代表xi的回归系数;*、**、***表示在10%、5%和1%水平上显著。

四、结论与对策

以重庆市两个少数民族贫困县295户农户为样本, 本文通过构建低保户识别模型和农户低保政策公平评价模型来评价农村最低生活保障制度公平性。研究发现:一是贫困地区低保产生程序不受人情因素影响, 影响“吃低保”的因素包括民族、家庭收入等级、医疗负担变量;二是农户对政策公平性评价不高, 仅有45.4%样本户认为低保政策公平。影响政策公平评价的因素包括是否是低保户、受访者受教育程度、亲朋好友交往程度、参加村活动次数;三是低保公平性评价结果受主观人情因素影响, 亲朋好友交往程度越高的家庭对政策公平性评价越高, 参加村活动次数越多的受访者对政策公平性评价越高。由此说明, 低保政策客观上在低保户产生程序方面是公平的, 但在农户主观评价上公平程度不高。

以上结论得到的政策启示包括:一是加强政策宣传, 使农户理解和认同低保政策实施的意义, 即低保政策是扶危济困的救助措施而不是普遍受惠的福利措施;二是完善低保户产生程序, 评选出真正贫困家庭, 让农户对评选结果心服口服;三是完善低保户动态管理制度, 包括低保户退出机制、低保户监管机制等等, 杜绝低保养懒汉现象, 使低保资金真正用在最需要和最应该帮助的人群身上;四是加强低保工作监管机制和投诉举报核查机制, 杜绝人情保和关系保现象, 让低保工作时刻接受老百姓的监督。五是整合低保、五保、扶贫等到人到户政策, 杜绝给低保户打上特殊身份标签, 使其享受多种政策的重叠优惠。

参考文献

[1]国务院.关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2007-08/14/content_716621.htm, 2007-08-14.

[2]陆杰华, 吕智浩.完善农村低保机制促进社会公平正义[J].北京观察, 2008 (2) :23-25.

[3]丁建文, 刘飞.公平与效率下农村低保“准入--退出”机制分析[J].江西农业大学学报 (社科版) , 2009 (3) :54-57.

[4]易红梅, 张林秀.农村最低生活保障政策在实施过程中的瞄准分析[J].中国人口·资源与环境, 2011, 21 (6) :67-73.

[5]黄瑞芹.民族贫困地区农村最低生活保障目标瞄准效率研究——基于两个贫困民族自治县的农户调查[J].江汉论坛, 2013 (3) :61-65.

[6]国务院.关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2012-09/26/content_2233209.htm, 2012-09-26.

[7]民政部, 财政部.最低生活保障工作绩效评价方法[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zdshbz/201402/20140200587024.shtml, 2014-02-13.

国家级贫困县 篇10

《复函》指出，海陆丰革命老区是土地革命战争时期重要的革命根据地之一，为中国革命胜利做出了重要贡献。改革开放以来，海陆丰革命老区发展建设取得了明显成就，但由于受区位、自然、历史等因素影响，部分老区市县发展还相对滞后，部分老区人民生产生活还比较困难，如期全面建成小康社会的任务依然繁重艰巨，应统筹各方面力量，进一步加大对海陆丰革命老区开发建设和脱贫攻坚工作的支持力度。

《复函》强调，党中央、国务院历来高度重视革命老区开发建设工作。为贯彻落实习近平总书记、李克强总理等中央领导同志关于革命老区的重要批示精神，国家发改委会同有关部门研究起草了《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》，已于2015年底以中办发文件印发实施。《指导意见》提出了支持革命老区脱贫攻坚与开发建设的主要目标、建设任务，特别针对革命老区面临的突出困难和问题，在财政、投资、金融、土地、生态补偿、干部人才等方面，明确了一系列特殊支持政策。下一步，国家发改委将认真履行牵头职责，会同有关部门认真贯彻落实中央扶贫开发工作会议和全国革命老区开发建设座谈会精神，结合《指导意见》有关要求，进一步加大支持力度，做好指导协调和督促检查工作，推动包括海陆丰革命老区在内的欠发达革命老区加快振兴发展。

《复函》明确，2011年5月印发实施《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》后，国家相继调整确定了592个国家扶贫开发工作重点县名单和14个集中连片特困地区分县名单，由于广东省没有国家扶贫开发工作重点县，也没有县市纳入国家集中连片特困地区范围，因此没有实施国家相关扶持政策。但是，按照中央新一轮扶贫开发工作部署和精准扶贫精准脱贫的基本方针，海陆丰革命老区内建档立卡贫困户、贫困村仍可执行精准扶贫相关政策。下一步，国家发改委将会同有关部门在安排基础设施、农林水利、社会事业等领域中央预算内投资和相关资金时，商广东省发展改革委进一步加大对海陆丰革命老区的支持力度；在“十三五”规划编制工作中，积极指导广东省发展改革委帮助海陆丰革命老区谋划一批关乎长远发展、关系民生改善的项目。国务院扶贫办、民政部等有关部门也将在实施产业扶贫、转移就业、教育扶贫、健康扶贫、低保兜底等精准扶贫措施时，商广东省相关部门进一步加大对海陆丰革命老区建档立卡贫困村、贫困户的扶持力度。建议广东省充分发挥经济发达省份优势，完善省以下财政体制，继续加大省本级财政对海陆丰革命老区的投入力度，加快老区脱贫发展。

国家级贫困县 篇11

一、调查结果及分析

重庆市作为全国城乡教育统筹综合实验区, 在全国范围内具有很好的代表性。在历时一年的时间里, 笔者和调查组深入到重庆市14个国家级贫困地区进行实地调查访问, 以教研员和小学英语教师为主要调查对象, 采用问卷调查、现场观摩、实地考察、座谈等多种方式, 采集了各类数据10308个。除基本信息、专业素养和教学技能外, 调查的一个重要内容就是培训现状。经过数据统计, 具体分析如下。

1. 调查结果

首先, 历经十年的全国小学英语学科建设, 国家级贫困地区小学英语学科发展仍严重滞后, 其中最主要的原因离不开教师数量的不足和专业素质偏低。被调查的国家级贫困地区平均每所小学的英语教师不到1名, 大部分教师的学历未达标, 转岗教师的比例接近50%, 部分地区甚至超过了80%。其次, 在被调查的国家级贫困地区小学英语学科中, 地区级骨干教师比例平均不到11%, 每所学校拥有的市级骨干教师为零或不到1个, 没有国家级骨干教师。90%以上的国家级贫困地区都开展了小学英语学科校本培训和地区级培训, 但参加省市级教师培训的比率则平均不到17%。教师交流主要以教研室示范课和校际交流为主, 地区级、省市级之间的交流机会几乎没有。再次, 38%的国家级贫困地区自行配备有教师培训经费, 所有被调查国家级贫困县都没有建立教师培训的保障机制, 更谈不上执行该项机制。60%以上的抽样地区严重缺乏师资培训经费, 70%以上的区、县没有

筅重庆教育学院周利君

设立师资培训专项资金。大多数贫困地区小学英语教师对于参加培训的态度非常明确:自费就不参加培训。

2. 结果分析

(1) 严重缺乏专项教师培训配套经费。目前国家级贫困地区教育经费严重不足, 师资培训的经费问题是难上加难。在调查中, 大部分贫困地区的小学英语教师培训都是依赖市教委的组织和拨款, 本地区财政中基本没有专项小学英语教师培训资金。缺乏专项教师培训配套经费的后果是:长期以来这些地区的培训工作流于形式, 教师队伍素质无法得到有效提升, 严重影响了基础教育质量。与此同时, 在培训资金与实际需求相差甚远的情况下, 部分学校要求教师必须自己承担培训费用, 这使得依靠微薄收入养家的教师完全不能参加培训。再加上不少学校苦于无人顶替上课而不太支持, 甚至不允许教师参加各级培训, 这就使得大多数小学英语教师基本无缘学习交流的机会。

(2) 没有建立培训体系的制度保障机制。为了提高师资水平, 保证教育教学质量, 西方发达国家, 如澳大利亚、美国、瑞典等国都制定并颁布了专门的法律、法规和相应的扶持政策, 以促进在职教师的进修学习和专业发展。西方国家以立法形式保证教师教育的权利, 从制度层面根本解决了教师教育的诸多问题, 从而有力地保证了在职教师培训常规化运行的规范、高效、简单、易行。反观我国的中小学教师在职培训, 西部及农村地区的师资培训远没有定时、定点进行。教师培训没有制度保障, 没有法律可依, 这方面的工作目前仍有很大的随意性。培训工作制度化建设的落后, 严重影响了义务教育阶段教育质量的提高, 也拉大了我国同西方发达国家基础教育的差距。

(3) 缺少培训机会和跨区域交流平台。在一般教师缺乏受训机会的同时, 已有的地区级骨干教师的状况也不容乐观。调查发现, 部分地区级骨干教师由于无法获得不断培训和跨区域交流的机会, 加之所处的环境, 难以开展有效的业务学习。随着时间的推移, 他们中的一些人感到自己有愧于骨干教师的称号, 个别骨干教师甚至停滞不前, 迷失自我, 更谈不上带领全体教师共同提高专业素质。更严重的情况是, 少数骨干教师因为无法忍受自己专业素质的停滞不前甚至倒退, 选择跳槽或者改行, 进一步加剧了国家级贫困地区小学英语学科人才的流失。

二、对策探讨

1. 关于教师培训的法制建设

各地教育主管部门要制定和执行师资培训的相关政策, 建立健全相关的法律保障机制, 以法律的形式保证中小学教师在职培训的常规化、制度化, 确保教育优先发展的地位。政府主管部门, 包括省市政府要明确各自职责, 加大监管力度, 统筹省市、地区、校际培训资源, 定期汇总和了解各级师资培训的共同需求和不同困难, 宏观组织各级各类培训活动, 监督和评估各层次师资培训开展的情况以及提供相应的培训资金支持等。

2. 关于教师培训的经费筹集

根据贫困地区的财力及实际调查的情况来看, 这些地区的教育经费在支付了学校的日常开支后, 再也无力负担教师的培训费用。因此, 笔者建议, 国家级贫困地区师资培训经费实行以政府财政拨款为主, 多渠道筹措。培训经费每年应在地方教育事业费中专门列项, 并对国家级贫困地区的骨干教师省市级培训原则上实行免费培训。同时, 加强贫困地区师资培训经费的管理和使用, 根据实际师资发展需要, 制定和落实师资培训年人均基本费用配套标准。经教育行政部门和学校批准参加培训的教师, 学习期间应享受国家规定的工资福利待遇, 学费、差旅费按规定予以报销。各学校要按照规定落实教师的有关培训经费和待遇, 保证培训时间, 为教师参加培训创造良好的环境和条件。除此以外, 也可以鼓励企事业单位和公民个人捐资“助训”。

3. 关于教师培训的有效运作

开展培训工作, 有两点是我们重点考虑的内容: (1) 作为参训者, 应该怎样看待脱产培训与自学的关系?笔者认为, 培训者应让参训者充分认识, 教师本人的自修是决定自我发展的根本动力, 制定并实施个人阶段性自学目标和计划, 这是提高其专业素养的主要途径。脱产培训只是为其创造一个外部环境和机会, 使其更好、更快地提升自身专业素质, 更大范围内培养终身学习能力。 (2) 作为培训者, 应该怎样实施培训?重庆市中英合作小学英语教师培训成功的经验是实施分层次培训, 使参训者分类、分批受益。即在国家级贫困地区推行校本培训和瀑布式培训相结合的循环培训模式。本模式结合国家级贫困地区的实际情况, 分三阶段完成:先重点培养省市级培训者, 并通过其辐射示范作用实施地区级骨干教师培训, 再逐渐延伸到学校的校本培训。

第一, 省市级培训。该培训是整个瀑布式培训的源头, 也称之为一级培训。其特点是“三个一”组合, 即一个教育学院教师、一个地区小学英语教研员和一个当地小学英语骨干教师。该组合具有资源整合优势:小学英语骨干教师长期从事一线教学, 有丰富的教学经验;教研员长期从事小学英语教学的调查、监督和研究, 了解该地区小学英语教学概况, 且熟悉国家相关政策;教育学院教师长期从事教学理论的研究, 较好地掌握了新教学理念。“三个一”的组合中, 小学英语骨干教师主要负责对教学实践活动的设计和实施, 教研员负责案例分析和对培训过程的实时监督, 及时总结并指出培训中的闪光点和失误之处, 教育学院教师则从理论的角度阐述、分析培训方案和内容, 并负责训练参训者的英语语言能力。培训过程中, 三方相互学习, 取长补短, 不仅实现了培训资源的良好组合, 而且提高了培训的针对性、实用性和有效性。

第二, 地区骨干教师培训。该培训是瀑布式培训的“身段”, 也称之为二级培训。参加一级培训的学员, 回到所在地区, 先消化理解个人研修一级培训的内容, 并在专家指导下针对该地区的实际情况, 制定出地区级骨干教师培训的实施方案。地区骨干教师培训以每个学校的一名优秀小学英语教师为培训对象, 由所在地区的“三个一”组合根据事先制定好的实施方案进行二级培训。二级培训的培训也可以理解为地区级骨干教师培训的延续。

第三, 学校校本培训。该培训是瀑布式培训的“尾部”, 也称之为三级培训。根据数据调查, 由于贫困地区平均每所学校小学英语教师不到1人, 为提高培训效果, 减少开支, 我们建议, 二级培训最好实行片区联合型校本培训, 由地区级骨干教师实施培训, 以帮助农村小英教师解决课堂教学中的具体困难和问题。地区骨干教师培训与校本培训相结合, 既可避免国家级贫困地区师资水平较差情况下校本培训流于形式或闭门造车的情况, 又能充分突出瀑布式培训充分以学员为中心, 以解决实际教学问题和困难为目标的“雪球式”培训效应。

参考文献

[1]郭威.澳大利亚校本教师教育特点.中小学教师培训, 2007 (5) .

[2]邓志祥.中美师资培养的比较研究.江汉大学学报, 2000 (4) .