草原生态建设补偿机制

草原生态建设补偿机制（共9篇）

草原生态建设补偿机制 篇1

新疆维吾尔自治区( 下称新疆) 干旱少雨、自然条件较差,生态系统退化严重,很多自然和人为因素加剧了草原的退化,严重影响了新疆畜牧业长期可持续发展,不利于新疆牧民生活水平的提高和新疆的经济发展。提高新疆生态补偿政策的实施效果和效益,实现新疆畜牧业的可持续发展,建立和完善新疆草原生态补偿机制是非常必要的[1]。新疆草原生态补偿机制的主要内容包括新疆草原生态补偿机制的基本原则、补偿主体和对象、补偿方式、补偿标准等。

1 构建新疆草原生态补偿机制的基本原则

1. 1 谁污染、谁付费; 谁保护、谁受益; 谁受益、谁付费的原则

生态保护行为具有正的外部性,如果不对生态污染者给予一定的惩罚,对生态保护者给予一定补偿,则必然会加剧搭便车的行为,降低保护者的积极性。牧民自身具有双重角色,既是保护者又是破坏者。让草原生态环境的破坏者付费必然可以遏制草原生态破坏,而如果让草原生态保护者和建设者也成为受益者则会激发人们的草原保护动力,受益者付费也有利于改善草原生态环境。在新疆草原生态补偿政策实施过程中受益者要对牧民实施补偿,这样才有利于建立科学有效的生态补偿机制[2]。

1. 2 与经济发展水平相适应的原则

一方面要充分考虑新疆畜牧业发展方式对草原资源和生态环境的影响; 另一方面要注重草原生态补偿机制与新疆社会经济发展的相互协调。如果忽视了草原生态建设与社会经济发展水平的密切关联,不仅会造成草原环境保护与社会发展的脱轨,也不利于草原畜牧业的长远发展。只有充分考虑到与社会发展水平相适应,才能制定出能够实现良性循环的新疆草原生态补偿机制。

1. 3 以人为本原则

当前我国正处于从粗放型的经济增长向集约型增长转变的重要阶段,我国提出了以人为本、全面协调、可持续的科学发展观,而草原生态补偿正是科学发展的要求,人的全面发展、人的利益、人受到尊重是草原生态补偿机制设计的核心目标,这样才能切实维护牧民和生态补偿受损者的利益。

1. 4 公平合理原则

公平合理原则主要体现在两个方面: 一方面是草原生态补偿的建设地区和受益地区要实现同步发展,应当给予生态建设者一定的补助; 另一方面,生态补偿要实现同代人的公平,也要确保代际之间的公平[3],这是实现草原畜牧业可持续发展的核心所在。

1. 5 政府主导与市场补偿相结合的原则

当前我国的生态补偿机制还不健全,实行的是以政府为主导的生态补偿,市场的巨大作用没有得到充分体现,随着市场经济的快速发展,在生态补偿建设中逐渐引入市场机制,必然有利于提高新疆草原生态补偿政策的实施效果,构建和完善科学合理的新疆草原生态补偿机制。

1. 6 发展有限、循序渐进、突出特色

草原生态补偿机制的建立是一项及其复杂的系统工程,也是一个循序渐进的过程,新疆地域面积广阔,各地区草原特征、社会经济特征、发展水平各不相同,所以应该有针对性地采取补偿措施,切不可“一刀切”,要突出体现各地区的特色。而所谓发展,不仅是经济的发展,也是生态环境、经济社会的协调发展,以及草原畜牧业的可持续发展,所以要发展稳定的切实维护牧民利益的草原畜牧业,这是建立草原生态补偿机制的意义所在。

2 新疆草原生态补偿的主体及对象的界定

2. 1 新疆草原生态补偿主体

确定生态补偿主体实际就是要解决谁来补偿的问题。生态补偿的一个原则是“谁污染、谁付费; 谁保护、谁受益; 谁受益、谁付费”,按照这一原则可以界定生态补偿的主体定位,即草原生态系统正外部性的享受者,或者是负外部性的产生者。对于受益对象明确的,应由这些受益的企业或个人承担相关的生态补偿费; 对于受益对象不明确的,应由受益地的代表,受益地的政府来承担相关生态补偿责任。

按照生态补偿原则,新疆草原生态补偿的主体为新疆草原生态系统服务的利用者和受益者,很显然中央政府和受益地区的地方政府都是补偿主体; 另外,应按照新疆草原生态系统服务和受益范围来进一步确定生态补偿主体,这样,私人企业、旅游产业、城市人口都有可能成为补偿主体。至于牧民,总体看由于牧民生活条件并不富裕,甚至好多牧民生活贫困,而休牧禁牧等生态建设项目也对牧民的经济来源造成一定影响,他们为草原保护作出较多贡献,所以笔者认为,尽管牧民也是草原生态补偿的受益者,但是牧民不应该支付生态建设费用,如果政策的实施要求牧民支付较多费用,对牧民而言是不公平的。总之,在新疆草原生态补偿建设过程中要更多地考虑牧民的利益。

2. 2 新疆草原生态补偿对象

生态补偿制度是通过人与人之间利益关系的协调,通过补“人”的方式最后实现的是补“物”,就是对自然的补偿。受偿对象实际上就是提供正生态服务的一方。从总体上说,政府部门是生态公共产品的供给者,私人部门以税费形式补偿了政府提供生态公共产品的成本。同时,不同级政府或不同区域政府之间也按此原则相互补偿。

按照“谁保护、谁受益; 谁受益、谁付费”的原则,新疆草原生态补偿的对象应为新疆草原生态建设保护的主体[4],很显然,牧民应当成为新疆草原生态补偿的对象之一,因为他们是草原生态补偿政策的实施主体,需要承担各种项目举措和项目实施带来的对自身生产生活的影响,并且项目实施效果也会影响他们的生态保护动力。

其次,在新疆草原生态保护实施过程中,需要草原生态补偿政策实施地区地方政府支付一定的配套资金,这样会减少地方政府财政收入,而地方政府对政策实施效果也发挥着重要作用; 加上新疆经济发展相对落后,某些地方政府财政匮乏,所以,地方政府也应成为新疆草原生态补偿的对象。

3 新疆草原生态补偿方式的选择

3. 1 政府主导的生态补偿

由于草原生态服务的既得利益者有可能会否认自己受益的事实,不愿意支付补偿资金,政府补偿过程中可以通过其权威性和实施一些行政手段使这一问题得到解决,同时政府的权威性也可以减少搭便车的现象。政府也是公正的代表,通过法律和行政管制保护弱者的利益。同时,由于草原生态补偿项目会涉及到第三方利益,即除受益者和受损者之外的全体国民,政府主导的生态补偿可以有效实现当代人和自然的和谐,以及代际之间的公平,也能够平衡不同利益群体的需求。政府也可以通过完善财政转移支付制度、扩宽生态补偿筹资渠道、加强生态管理体系建设等方式确保生态补偿政策的效果。所以新疆的草原生态补偿,应该是以政府为主导的草原生态补偿建设。

3. 2 基于市场交易的补偿

当前我国的生态补偿是以政府为主导的生态补偿,但不可否认的是,由于政府补偿的成本高、监督不足,在生态补偿实施过程中普遍存在低效率的行为,比如: 生态补偿标准存在“一刀切”的现象,补偿标准偏低; 部门色彩强烈,资金使用过于分散; 缺乏有效的监督机制等等[5]。

由于上述原因的存在,有必要在生态补偿中引入市场交易,其手段主要包括一对一的市场交易、可配额的市场交易、生态标志、协商谈判机制等[6]。实践表明,发达国家生态补偿过程所应用的市场手段,如生态税的应用、生态补偿保证金制度、生态标志制度都非常好地提高了生态补偿效率和效果,是值得借鉴的。所以,在新疆草原生态补偿政策制定和实施过程中,也应该充分重视市场手段的应用。

3. 3 政府和市场的关系

从国内外生态补偿实践来看,有的国家的生态补偿以政府为主,有的国家以市场为主,但就两者关系而言,它们并非对立的,而是相辅相成的[7]。以政府主导的生态补偿实践,亦可充分利用市场手段、发挥市场作用,以及制定解决激励政策来提高生态补偿效益; 而以市场为主的生态补偿实践中,也可以发挥政府的指导监督作用,确保市场稳定运行。新疆当前的草原生态补偿建设应是以政府为主导,同时充分发挥市场的作用,以提高新疆草原生态补偿效益[8]。

4 新疆草原生态补偿标准

4. 1 新疆草原生态补偿标准的确定基础与核算方法

新疆草原生态补偿一般是以货币方式衡量的,而确定草原生态补偿标准的重要参考依据是草原生态系统的服务价值[9]。通过对目前草原生态补偿标准的分析,得出当前草原生态补偿标准的确定基础主要包括三种理论: 价值论、市场理论、半市场理论。价值理论主要是以生态环境价值为基础的,市场理论则以供求关系作为基础、半市场理论则是利用市场供给和需求分别确定标准。

目前新疆草原生态补偿标准的核算方法比较常见的主要包括三种,即机会成本法、市场价格法以及重置成本法。根据市场存在与否,可以将生态服务划为已经市场化的产品和服务、准市场化的服务和无市场化的服务。已市场化的产品和服务的常用评估方法是市场价值法,主要采用生产要素价格法; 准市场化的服务通常的评估方法是替代市场价值法,主要包括机会成本法、影子价格法、防护费用法、恢复费用法、资产价值法、旅游费用法等几种具体评价方法; 无市场化的服务主要采用假象市场价值法,具体评价方法是条件价值法。

4. 2 新疆草原生态补偿标准的确定

草原生态补偿标准的确定是建立草原生态补偿机制的重点,而不同核算方法所计算的生态补偿标准由于所依赖的理论方法不同,其计算结果是有区别的[10]。若采用不同的指标和不同的计算方法来估算新疆草原生态系统服务价值,即采用市场价值法、替代市场法、旅游费用法等,计算结果是不一样的。文章采用2001 年谢高地[11]提出的方法,见表1。

新疆天然草地面积约为5 725. 88 万hm2,占全疆土地总面积的34. 44% ,其中可利用草地总面积4 800. 68 万hm2,共分11 个草地类、25 个草地亚类、131 个草地组,以荒漠类草地面积最大,其次为低平地草甸类草地,计算结果得出新疆草原生态系统服务价值高达153. 87 亿美元[12]。

而如果根据R. Costanza[13]的方法,按照我国每公顷草地生态价值为232 美元/年计算,则新疆草原总价值为132. 84 亿美元。

综合以上计算结果得出,按照不同方法计算结果是存在一些差异的,所以应当将生态服务价值作为参考值,并考虑各方面的因素,对新疆草原生态补偿标准的上限和下限都有一个评估。在实践中比较可行的选择是: 将最低补偿标准确定为实施草原生态补偿政策的机会成本和草原生态保护的人力、物力投入之总和,将最高补偿标准确定为草原生态系统的服务价值。与此同时要综合考虑新疆各地区经济社会发展水平、牧民的生产生活现状以及草原生态环境的特征,不断对新疆草原生态补偿标准作出动态变化和调整,以确定更加科学合理的新疆草原生态补偿标准。

5 完善新疆草原生态补偿机制配套政策体系的建议

5. 1 完善草原生态补偿法律法规

实践表明完善的法律法规是生态补偿政策有效实施和取得效果的重要保障,由于我国立法环境的不完善和生态环境的持续恶化,当前的法律法规难以为生态补偿提供完全有效的法律支撑。应该完善现有的草原保护法律法规,以法律形式确定新疆草原生态补偿的形式、标准; 以法律的形式确保各利益相关者的权益,尤其是牧民的切身利益。总之,完善的法律法规有利于新疆草原生态补偿更加规范、科学,效果更加明显。

5. 2 建立能够赋予牧民更多选择权的制度

现实表明,草原生态补偿政策能否有效实施,很大程度取决于牧民的意愿和牧民的环境保护意识。遗憾的是,新疆草原生态补偿项目常常会忽视了牧民的作用,牧民对草原补偿方案的设计、制定的参与度特别低,造成这一现象的原因一方面由于我国的生态补偿项目多是以政府主导的; 另一方面由于新疆牧区经济文化发展相对落后,牧民环保意识较差。要想建立完善的新疆草原生态补偿机制,必须重视牧民的选择权,同时要提高牧民的积极性和环保意识,建立实现公众参与的制度。

5. 3 优化草原生态补偿的经济制度

新疆经济发展相对落后,新疆草原生态补偿也需要地方政府提供一定的资金支持,给地方政府带来一定压力,资金不足和资金来源单一是阻碍新疆草原生态补偿的重要因素。以下措施有利于解决新疆草原生态补偿的资金问题,有助于实现新疆畜牧业的可持续发展: 一是建立多元化的融资渠道,二是完善财政转移支付制度,三是实施有效的生态税政策,四是落实草原生态环境保护奖惩制度,五是利用市场交易对草原生态补偿,六是发展草原生态循环经济[14]。

6 结论

1) 新疆草原生态补偿建设有着巨大的生态效益,然而在生态补偿过程中市场手段却难以实现其价值,我国实行的是以政府为主导的生态补偿,市场力量的发挥不够,市场失灵不利于生态资源更好的配置,已实施的新疆草原生态补偿政策难以达到预期效果,所以应逐步引入市场机制,发挥市场交易应有的作用。

2) 草原生态补偿的出发点在于协调各利益相关者的利益,而在我国目前的国情下,缺乏利益相关者的参与机制与实现途径,所以新疆的草原生态补偿政策缺少相关者的参与,正因为此,新疆的草原生态补偿政策也很难兼顾到各利益相关者,而牧民由于传统畜牧方式的约束,要承受草原生态补偿政策给他们带来的生产生活的影响及观念的改变,参与积极性不高,要改变这一现象,需要赋予牧民更多的自主选择权。

3) 新疆草原生态补偿机制不够完善还体现在主体和对象的不明确,补偿标准偏低等。要提高新疆草原生态补偿机制的效率,需要明确补偿主体、对象,采取科学的补偿方式,制定合理的补偿标准,这样才能切实维护牧民的权益,建立和完善科学合理的新疆草原生态补偿标准。

4) 新疆草原生态补偿的配套政策体系不完善,如融资渠道单一,产权不清,公众参与度低等。应构建合理的草原生态补偿法律体系,优化草原生态补偿经济制度,建立多元化和可持续的融资渠道,以促进新疆畜牧业的可持续发展。

摘要：笔者系统地总结了相关研究成果,在对新疆维吾尔自治区(下称新疆)目前草原生态补偿的现状充分认识的基础上,构建了新疆草原生态补偿机制的基本原则,并就新疆草原生态补偿的主体和对象进行界定;然后对新疆草原生态补偿的方式作出选择,估算了新疆草原生态价值的同时将其作为新疆草原生态补偿标准的参考值和理论上限值,并对建立和完善新疆草原生态补偿机制的政策体系提出了建议;最后针对当前问题提出结论和对策,有利于建立和完善新疆草原生态补偿机制,促进新疆草原畜牧业的可持续发展。

关键词：新疆,草原,生态补偿机制,原则,标准

草原生态建设补偿机制 篇2

我国有60亿亩草原，约占世界草原面积的1/10左右，居世界第二位，是国土面积的1/5，是我国耕地面积的3.2倍、森林面积的2.5倍。由于我国牧区属于典型的干旱、半干旱气候，草原生态系统极为脆弱。据统计，目前我国90%以上的草原都处于不同程度的退化中，草场退化面积达20亿亩，占荒漠化地区草场面积的59.6％，致使养羊的数量每年减少5000多万只。草原地区的生态系统退化的主要原因就是草原承载力超支，这一观点主要源于美国的草原学家克莱门兹（Clements 1916）的植物演替模型理论。自1950年以来，我国草原人口增加了1倍多，草地牲畜增加了3倍多，草地面积却不断减少，20世纪90年代，每头草地牲畜占有的草地面积比20世纪50年代减少了60%~70%。而现在，全国草地平均超载量约40%，部分地区超载量大于100%。过度追求经济效益使得草原不堪重负，生态环境和生态系统都急剧恶化。相反，新中国成立后38年间支援牧业的总资金为87.4亿元，占牧业产值的1.6%，产出与投入之差十分巨大。因此，草原生态效益补偿是确保草原生态系统功能恢复的必要保证。草原生态补偿政策 1.1 草原生态补偿政策的概念

草原的生态补偿不像森林、矿产资源或者流域那样有相对明确的生态资源的生产者与受益者，可以在消费者和受益者之间补偿。生态补偿是一种使外部成本内部化的环境经济手段。李文华[1]将其归纳为广义与狭义两种：广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，即对损坏资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护资源的目的。狭义的生态补偿是指生态功能的补偿，即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用；通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的搭便车现象，激励公共产品的足额供应；通过制度变迁解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值的一种经济制度。费世民等[2]则认为生态效益补偿的内涵有三种观点，即为了控制生态破坏、遏制资源衰竭而征收的费用以及类似生态效益补偿的资源补偿费。一般而言，所谓生态系补偿是指自然资源使用人或受益人在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态环境保护付出代价者支付相应的费用，其目的是支持和鼓励生态脆弱地区更多承担保护生态环境责任，而非过高经济发展责任。因此,所谓草原生态补偿，即指草原使用人或受益人在合法利用草原资源过程中，对草原资源的所有权人或为草原生态环境保护付出代价者支付相应的费用，其目的是支持和鼓励草原地区更多承担保护草原生态环境责任，而不是过高发展经济责任。1.2 建立草原生态补偿政策的必要性

草地生态环境的日益恶化，使社会各界开始反思草地资源的利用和管理模式。当可持续发展成为维持地球生态系统健康稳定运行的思想被全世界认同后，在生态伦理学、自然权利论、资源承载力等理念的影响下，生态补偿的思想开始萌发。生态补偿作为一种资源环境保护的经济手段，其目的是调动生态建设者的积极性，是促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制的综合体[3]。国际上为了解决各国普遍存在且日益紧张的自然资源开发利用与保育之间的矛盾，将科学问题与政策的可行性紧密结合起来而进行的区域性综合生态评价，建立生态补偿的综合管理机制。自20世纪50年代以来，生态补偿问题开始被越来越多的国家认识并付诸实践。20世纪70年代美国经济学家塞尼卡和陶希格提出了从环境与发展关系方面考虑补偿问题的补偿发展论，认为当生态环境成为“稀缺物品”时，在使用环境和资源时就必须付出越来越高的代价，作为对环境破坏和资源浪费的补偿。此后，美、英等西方国家主要是通过有关立法活动，对环境保护和维护生态平衡进行法律规制。在环境保护政策上市场、政府财政及经济政策应发挥互补性作用，有助于防止环境恶化[4]。自20世纪90年代生态补偿政策引入我国社会经济领域后，在区域生态补偿、生态功能区补偿、自然保护区生态补偿和流域生态补偿等方面开展了一些研究与实践[5-6]。随着中国经济的迅速发展，生态和环境问题已经成为阻碍经济社会发展的瓶颈。由于在生态保护方面存在着结构性的政策缺位，特别是有关生态建设的经济政策严重短缺，使生态保护与经济利益关系扭曲。因此，借鉴国外的经验，研究适合中国国情的生态补偿机制与政策对草地生态系统开发利用与保育的平衡和可持续发展具有积极的指导作用。近20年来国内外在生态补偿的相关理论、机制、政策和应用广度与深度上都取得了前所未有的进展，并在各界逐步形成了共识，成为学界研究的热点。

现状

目前我国对草原生态补偿机制的研究还处于探索阶段王欧[7]以内蒙古翁牛特旗为例，通过对退牧还草项目的实证分析，探讨建立与完善退牧还草地区生态补偿机制的途径与措施。白宏兵[5]系统地论述草原生态环境价值补偿制度的概念，对建立草原生态环境价值补偿制度的意义和该项制度的内容进行了探讨。陈佐忠[9]对草原生态补偿原则、对象以及资金来源进行了探讨。程秀丽[10]对草原生态建设补偿机制建立的背景进行了理论和实践分析，系统阐述了建立草原生态建设补偿机制的必要性。张志民等[11]通过对我国草原退化现状和草原与森林生态价值的对比分析，提出了建立草原生态补偿的政策建议。张志民等[12]从研究草地的价值贡献和我国草地严重的退化与沙化现状出发，分析了进行草原生态补偿的必要性和紧迫性，并在此基础上提出了草原生态补偿的理论依据、原则和相应的政策建议。朱立博等[13]以呼伦贝尔草原为例阐述草原生态补偿的必要性和紧迫性,提出建立草原生态补偿的建议及补偿资金的估算标准。张培栋[14]对西部地区草地生态补偿机制的构建进行了探讨。存在的问题

目前针对草地生态补偿的研究主要是在借鉴国内外其他系统生态补偿研究成果的基础上，就草地生态补偿的内涵、补偿原则、依据、标准和模式等方面的一些定性描述性研究，主要存在以下方面的问题。

3.1 草原生态补偿立法不足，法律制度体系不完善

近年来，在草地生态补偿的法律制度建设方面，虽然我国已颁布了一系列关于环境保护的法律法规，比如我国出台了《草原法》、《环境保护法》、《水土保持法》等与草原生态保护有关的法律，但是这些法律都没有制定规范的生态补偿制度，草原生态补偿还存在着一定的随意性。另外，有对生态补偿主体做出明确的界定和规定，也没有对各利益相关者做出明确的界定和规定，仅限于原则性的规定，致使各利益相关者在草地生态保护方面的权利、义务、责任关系不明确。由于立法滞后，致使对草原的利用和开发缺乏补偿依据；由于缺乏法律的支持，草原生态保护和建设的资金不能及时供给；由于政出多门，在草原管理上，没有一部权威、公正的法律来规范各个行为主体的行为，在一定程度上造成环境管理的混乱和困难。

3.2 草原生态补偿方式过于单一，致使补偿资金匮乏

生态补偿方式是生态补偿制度的中心环节，体现着补偿者与被补偿者之间的权利义务关系。生态补偿由直接补偿与间接补偿两种方式构成。直接补偿是指生态利益享受者基于协议等直接对经济利益或其他权益受限者进行补偿，主要是以金钱给付的方式；进行间接补偿是指补偿者对被补偿者的补偿是通过各级政府来实现的，也就是说补偿者的补偿资金通过一定途径流入到各级政府财政，而各级政府再通过一定途径将此部分补偿转移给被补偿者。我国目前的生态补偿方式主要是间接补偿。例如：2010年10月，国务院决定从2011年起到2015年，在内蒙古、新疆等8个主要草原畜牧区全面建立草原生态保护补助奖励机制，中央财政每年拿出130多亿元进行草原生态补偿。但是，在此之前，国家对草原的投入远远不足，按照内蒙古全区草原生态建设的实际需求，每年至少需要50亿元右。但实际上每年投入的总额只有7亿~8亿元，缺口之大是显而易见的。而美国、德国等西方国家则多采用直接和间接的补偿方式，如美国的补偿资金由两部分构成，一是由政府承担大部分的资金投入；二是由生态受益区的政府和居民向做出环境贡献的地区的居民进行货币补偿。德国生态补偿的资金支出主要是横向转移支付，即由富裕地区直接向贫困地区进行转移支付，以改变地区间利益格局，实现地区间的均衡。生态补偿方式过于单一既不利于补偿资金高效及时到位，同时也大大加重了国家的负担。

3.3 草原产权不明晰，影响了草原生态的建设和补偿措施的落实

从古至今，我国的草原都未曾建立过明确、有效的产权制度,也从未对人类的经济行为有过有效的约束。人们在草原放牧、垦荒毋需付费,从草原中得到收益归属个人，而给草原造成损失则由全社会共担。在这样的体制下,草原生态功能退化就在所难免了。由于草原产权都归国家和集体所有，且中央和地方各级资源管理部门对草原的管理分割交叉，致使经常出现国家对草原的所有权空置，集体对草原的处分权虚置，牧民对草原的使用权更是时常被剥夺。比如，20世纪90年代，内蒙古呼伦贝尔市的陈巴尔虎旗、额尔古纳旗的大面积草原被开垦,就与当地牧民的草原使用权“虚置”有关。再比如，内蒙古锡林郭勒盟在贯彻《内蒙古自治区党委政府关于清理非牧民占用牧区草场使用权流转的意见》的过程中，困难重重，截止到2003年底,全盟仍有832处牧场被非牧民所占用,面积达52.2万平方公里，饲养牲畜756万羊单位。这些事例的出现，究其原因,就是牧场的产权关系不明晰。如果草原产权明晰，让牧民成为草原的真正权利主体，他们就会自觉地参与草原生态建设。反之，一切靠政府管理草原,通过诸如立法、立规和设置禁牧区、轮牧区等方式对草原进行生态补偿，就会与牧民利益产生冲突，加之政府与牧民的信息不对称,政府监督牧民的成本就会很高，草原生态补偿就不能落到实处，草原生态建设更是步履维艰。

3.4 草原生态补偿标准低，且资金来源渠道狭窄

目前，建立草原生态补偿机制的最大难点就是草原生态补偿资金的筹集。我国草原生态服务的受益范围和受益人群，既带有地方性，也带有全国性，而受益地区和受益人群并未为此支付费用，使得“谁使用、谁保护，谁受益、谁补偿”的原则不能得到真正落实，补偿资金来源渠道狭窄，资金不足，补偿标准低，生态补偿停留在“输血”状态也是情理之中的事情。建议

建立草地生态补偿机制是提高生态环境保护能力、维护生态屏障安全、增加牧民收入、协调区域经济发展、促进生态公平与社会公正的重要经济手段。虽然生态补偿思想已得到广泛认可，但是我国草地分布广泛，在国家生态屏障安全和畜牧业经济发展中的地位和作用不同，针对不同区域草地生态补偿的机制和补偿标准的确定还不完善，可操作性较差，未来需要加强以下方面的研究：

现行的草地生态补偿相关政策不是以生态补偿为目标而设计的，带有比较强烈的部门色彩，缺乏利益相关方的充分参与，资金使用没有真正体现生态补偿的概念和涵义，需开展针对草地生态系统特点的生态补偿机制研究，建立政府部门、科研机构和牧民三位一体生态补偿的机制，提出高寒草地的生态补偿机制和具有可操作性的补偿方案。

开展针对不同区域不同生态地位草地生态补偿标准的研究。设计草地生态补偿及其草地保护与恢复总体框架，分析草地生态补偿的短期、中期和长期损益程度。

总之，我国草地退化形势日趋严重，草地生态环境面临着严峻的挑战，迫切需要从草地生态系统的本质特征出发，研究适宜于我国牧区经济发展和草地保护的生态补偿模式，建立由社会多方参与的长效生态补偿机制，使草地生态服务的受益者支付消费成本，让广大的牧民真正获得生态补偿的经济实惠，摆脱目前的贫困状态，使草地生态环境保护和生态屏障建设成为全社会的共同责任，消除草地是“公共产品可以免费使用”的认识误区，在全社会公平公正的前提下，通过草地生态补偿，扭转草地退化的趋势，从根本上改善草地生态环境，实现生态、经济和社会的可持续发展。

参考文献：

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[4]黄涛，李维薇，张英俊．草原生态保护与牧民持续增收之辩［Ｊ］．草业科学，2010，27(9)：1-4．

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草原生态建设补偿机制 篇3

[关键词]生态补偿；途径

2015年习近平总书记在云南考察时说：“云南有很好的生态环境，一定要珍惜，不能在我们手里受到破坏。总书记强调在云南一定要着力推进生态环境保护，努力建设生态文明排头兵。云南省的民族地区共有18个生态功能区，全国占比36%。受限于重要生态功能区的保护政策，这些民族地区生态保护和经济发展的矛盾异常突出。而在民族地区建立生态补偿机制正是解决这个问题的必要条件。本文通过对兰坪白族普米族自治县生态补偿方式、对象、行为等方面进行研究，探寻民族地区生态补偿机制的建立、发展、运行情况。

一、兰坪白族普米族自治县生态补偿工作现状

兰坪县是一个具有 “生态功能保护区和欠发达民族地区“双重身份的少数民族自治县。它是隶属于怒江傈僳族自治州的一个重要的生态源区。

兰坪县的林地总面积为33.764万公顷，国家级生态公益林总面积划定为18.023万公顷，省级生态公益林总面积划定为0.95万公顷。截止2011年，兰坪县尚有13.67万公顷林地未纳入国家和省的公益林补偿范围。兰坪县的生态公益林主要由中央政府财政支付补偿，国家权属的国家级、省级公益林补偿为每年每公顷75元，集体和个人权属的国家级、省级公益林补偿标准为每年每公顷150元。

自2011年，兰坪县对本县矿产开发进行了全面整治，进行矿区生态修复。针对矿业开发过程中存在的无证采矿、圈而不探、非法转让矿产权、私挖乱采、破坏矿山生态环境扥问题开展了全面的治理整顿，初步建立了矿山地质生态环境治理和生态恢复保证金制度。但目前，除了在兰坪境内投产的矿产企业缴纳生态保证金之外，兰坪县的矿产修复和补偿资金没有其他来源。

二、兰坪白族普米族自治县建设生态补偿机制所面临的主要困难和问题

（一）财政供给不足，生态补偿标准低、范围窄

生态功能区为全国生态、经济和社会发展的总体要求必须对境内的森林、湿地等自然资源进行保护。地方社会经济和社会发展牺牲很大。这直接导致这些地区成为了云南省扶贫开发和新农村建设的重点和难点地区。地方经济“供血不足”导致在面对生态补偿问题时，地方财政基本无力对补偿对象进行支付，基本都要依赖于国家财政的补贴，地方财政在生态补偿方面的资金短缺现象严重。资金的不足使直接陷入了标准低、范围窄的深坑。

（二）补偿渠道单一，利益相关者参与度不够

我国生态补偿一直奉行的原则是“谁受益，谁补偿”。但是在实际操作中，要完全做到开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿是比较困难的。在兰坪县我们看到更多的是“企业把钱赚走、后患留给百姓、问题交给政府”。虽然目前兰坪县目前已经制定一些规章制度确保利益相关方的参与补偿和治理。但兰坪县到目前为止并没有制定企业对环境影响的具体标准和缴纳生态保证金的金额等级。另外为了吸引投资，生态保证金的数额并不高，生态受益方和生态受损方未能合理对接受益方得到的经济利益与其承担的环境责任资源价值严重不对称。

（三）矿业开发补偿机制缺失严重，开发方所获利润与治理任务不匹配

兰坪白族普米族自治县的矿产行业是兰坪县的支柱型产业，在兰坪县开矿办矿就相当于是掉进了“金银窝窝”，其利润之高可见一斑。但是矿产开发也直接破坏了兰坪很多森林植被，污染了当地水源。使当地的生活质量急剧下降。同时，矿业开发虽然为兰坪县的带来了一定的工作机会，但是破坏了群众原有的收入来源。在我们调研过程中73%的群众在假设周边矿山开采完毕之后，认为自己很难维持目前的生活水平。当地群众承担着极大的生态风险，但是却无法得到补偿。

三、兰坪白族普米族自治县建设完善生态补偿机制的有效途径

（一）加大生态环境保护的投入，强化生态补偿机制的资金保障

生态补偿是国家通过经济手段对生态保护区人民经济社会发展所做牺牲的一种补偿方式。云南省少数民族地区基本都处于高海拔地区，自然资源的开发利用一旦被叫停当地居民就会直接面临生存困境，地方政府在协调处理少数民族地区生态环境保护和经济社会发展过程中所遇到的最大问题就是资金问题。云南省民族地区很多乡镇都有负债现象，地方财政在生态补偿问题上很难划拨资金。基于这种情况，建议地方政府通过合理申报，向中央财政和省政府申请进一步扩大生态补偿的补偿范围，提高民族地区的补偿标准。在向上级申请资金的同时也要注重依照生态收益者付费，补偿生态贡献者的原则，在地方财政自给困难的情况下进一步拓宽资金投入渠道，需求多元化筹资途径。

（二）加强生态补偿机制立法，强化生态补偿机制的制度保障

我国关于生态补偿方面的研究，起步较晚，2004年才出现一个补偿试点。所以在相关方面的法律制度我们留白较大。要健全完善生态补偿机制，就必须要加强生态补偿机制立法，强化制度保障。建议从国家层面、省政府层面、自治民族地区层面以及群众层面等四个战略层面将生态补偿纳入立法规划。从法律层面明确生态补偿的范围、对象、主体、客体等。为生态补偿机制的建设提供法律保障。在将其纳入立法范畴之后，我们还要注重利用法律保障和民族自治权利制定相关的管理条例，使生态补偿工作有法可依、有法可行、有法可商。

（三）创新补偿方式，多管齐下，强化生态补偿机制

在完成以上的模式构建的基础上，政府可以鼓励生态补偿机制的创新发展，特别是要注重创新生态补偿方式。目前我国生态补偿方式非常单一，基本都是中央财政和地方财政直接划拨资金进行补偿、部分企业缴纳一定数额生态保证金。根据我们的调研情况来看，目前这些工作方法的实施并没有达到工作目标任务，所以我们需要及时创新生态补偿方式，例如可以用以奖代偿的激励模式、企业反哺补偿模式、工代偿的“造血模式”、动员鼓励民间组织建立志愿基金发服务模式，促进产业补偿的互助模式等多种渠道对民族地区的生态补偿机制做进一步的健全完善。

参考文献：

[1]习近平.习近平总书记系列重要讲话读本[M]. 北京：人民出版社.2014.

草原生态建设补偿机制 篇4

1 草地生态系统服务功能的空间尺度特征

研究表明,草地生态系统的服务功能是依赖在不同空间和时间尺度上的生态与地理系统过程[4]。从生态系统服务功能的空间尺度看,草地生态系统过程和服务功能只有在特定的空间尺度上才能充分表达其主导作用和效果。草地生态系统从不同的空间尺度体现出来的服务功能有所侧重。草地生态系统服务的分类方法很多,其中按照空间特征可分为:(1)全球尺度上———非临近性(non proximal)服务,即人类享用该服务不依赖于与该服务的接近程度,如草地的气候调节服务功能。(2)区域/国家尺度上———局部临近性(local proximal)服务,即人类享用该服务依赖于与该服务的接近程度,如草地的废物处理服务功能。(3)局域尺度上———原位性(in situ)服务,即服务产生和享用在同一点上,如草地的食物生产和原材料生产功能。(4)流域尺度上———方向流动性(directional flow-related)服务,即从生产点流动到使用点,如水源地草地的涵养水源服务功能。(4)使用者迁移性及其相关(user movement related)服务,即人们朝着某个独特自然特征的移动,如草地的生态旅游服务功能。

实践中,行政尺度上的利益相关方可从不同生态尺度的生态服务功能中获益,但对不同行政尺度上的利益相关方来说,生态系统提供的服务功能的重要性是有差异的。分析不同行政尺度上生态系统服务功能的相关方决策能为局地尺度上利益相关方的生态服务功能保护补偿份额大小提供依据[5]。空间尺度的分析被用作建立对当地面临生态系统保护利益相关方机会成本补偿赔付的基础[6],也为生态补偿机制提供解决途径。

2 草原生态保护补助奖励机制概况

为了遏制我国西部草原生态总体恶化的趋势,应加快转变牧区畜牧业发展方式,稳步增强牧区经济的可持续发展能力,使牧民增收渠道不断拓宽,牧民收入水平稳定提高。当前,我国草原生态安全屏障已初步建立起来,牧区人与自然和谐发展的局面基本形成。2011年我国在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省(区)和新疆生产建设兵团实施草原生态保护补助奖励机制政策,这是中国在草原生态补偿机制方面安排资金规模最大、覆盖面最广、补贴内容最多的生态补偿政策。该政策包括:中央财政每年安排专项资金用于禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产性补贴和绩效考核奖励等方面。该机制实施一年来,各省(区)禁牧面积达0.78×108hm2,草畜平衡面积达1.73×108hm2,初步实现了草原生态加快恢复,草原畜牧业加快转型发展,项目区牧民收入加快增长等三大目标。虽然一些禁牧区、休牧区生态有所恢复,但与森林生态补偿相比,草原生态补偿并没有变成一种长效机制,使一些正在恢复的草原缺乏持续的政策保障,有些生态保护项目生态补偿严重不足,增加了牧户的经济负担。缺乏有效的激励机制,进而影响了休牧、禁牧的生态效果。

3 不同空间尺度上的草地生态补偿标准

3.1 国家尺度上的草地生态补偿标准

我国草原生态保护补助奖励机制关于草地生态补偿的具体内容包括:对生存环境非常恶劣、退化严重、不宜放牧以及位于大江大河水源涵养区的草原实行禁牧封育,中央财政按照90元/hm2·a的测算标准给予禁牧补助。5年为一个补助周期,禁牧期满后,根据草场生态功能恢复情况继续实施禁牧或转入草畜平衡管理,开展合理利用。对禁牧区域以外的可利用草原,根据草原载畜能力核定合理的载畜量,实施草畜平衡管理,中央财政对履行超载牲畜减畜计划的牧民按22.5元/hm2·a的测算标准给予草畜平衡奖励。牧民在草畜平衡的基础上实施季节性休牧和划区轮牧,形成草原合理利用的长效机制。

3.2 局域尺度上的草地生态补偿标准

基于国家政策,各省区对草地的生态服务价值进行了重新认识与评估,设计了具体的草原生态保护补助奖励机制方案。在与退牧还草饲料粮补助政策合理衔接的基础上,注重各区域间的公平合理,确定符合各省区实际的生态补偿标准。西南3省(西藏自治区、四川省、云南省)采用与国家补偿标准一致的生态补偿政策,其他5省区确定了不同的生态补偿标准。

内蒙古自治区:经过各领域专家的共同研究,提出以“标准亩”作为生态补偿的基本依据。“标准亩”是指根据自治区天然草原的平均载畜能力,测算出平均饲养1只羊单位所需要的草地面积为1个标准亩(根据2009—2010年草原普查数据,自治区平均饲养1只羊单位需要的草地面积为2.67 hm2),其系数为1。利用标准亩系数,将禁牧实际面积换算为标准亩面积,再计算出1个标准亩的补助额,以此确定不同地区禁牧的补助额度。内蒙古自治区不同行政区标准亩系数为0.35—1.59,按照每年22.5元/hm2的测算标准给予草畜平衡奖励。从2011年起,尚未到期的退牧还草工程区全部转入补奖机制区。经标准亩测算,退牧还草工程区禁牧与休牧补贴标准分别低于74.25元/hm2·a、18.56元/hm2·a的地区,按原标准执行。

青海省:青海省也以“标准亩”作为草地生态补偿的基本依据。根据全省年平均饲养1个羊单位需要1.78hm2草地作为1个标准亩,由此测算出各州的标准亩系数平均值。在此基础上,根据各州禁牧区草原面积和测定的标准亩系数,结合国家禁牧补助测算标准,在与退牧还草饲料粮补助政策合理衔接的基础上,综合考虑各州上年人均畜牧业纯收入、牧民人口数量、禁牧草原面积与减畜减收四个因素,确定各州禁牧补助标准和资金总额。各州每年禁牧补偿标准为:果洛、玉树州75元/hm2,海南、海北州150元/hm2,黄南州210元/hm2,海西州45元/hm2。对履行超载牲畜减畜计划的牧民按照22.5元/hm2的测算标准给予草畜平衡奖励。

甘肃省:考虑全省各地的草原载畜能力、生态贡献、收入构成、草原面积、人口数量、政策效应、社会和谐稳定等因素,通过测算将全省划为不同的禁牧补助标准,最终确定为:青藏高原区300元/hm2、黄土高原区44.25元/hm2、西部荒漠区33元/hm2。在考虑各地草原生态贡献、草原面积、人口数量等因素的基础上,突出考虑各地草原载畜能力、减畜数量以及减畜对农牧民收入的影响程度,三大区域的草畜平衡奖励标准确定为:青藏高原区32.7元/hm2、黄土高原区22.5元/hm2、西部荒漠区15元/hm2。

宁夏回族自治区:为了充分体现国家补奖政策的公平性,每户最大补助面积不超过200hm2。禁牧年补助标准采取了“一刀切”的补偿标准,为90元/hm2;超过200hm2的补助节余资金补给该县(市、区)草原承包面积小的农户。

新疆维吾尔自治区:分类确定了不同草原类型禁牧的补助标准,即荒漠类草原禁牧和退牧还草工程区草原禁牧按82.5元/hm2·a的标准给予补助,水源涵养区和草原保护区禁牧按750元/hm2·a的标准给予补助;草畜平衡及牧民生产性补贴标准同国家一致,即按22.5元/hm2·a的标准给予草畜平衡生态补偿。

4 草地生态补偿标准的空间尺度差异

为了便于比较不同空间尺度的补偿类型区,以每年单位面积的草地生态补偿额度(元/hm2)进行分析。选取不同空间尺度的补偿类型区分别为:G表示国家标准生态补偿类型区;NⅠ、NⅡ、NⅢ表示内蒙古最小、最大标准亩系数补偿类型与退牧还草补偿类型区;QⅠ、QⅡ分别为青海省最小、最大标准亩系数补偿类型区;GⅠ、GⅡ、GⅢ分别表示甘肃青藏高原、黄土高原、西部荒漠补偿类型区;NX表示宁夏回族自治区生态补偿类型区;XⅠ、XⅡ分别表示新疆维吾尔自治区荒漠类草原禁牧与退牧还草工程区、水源涵养区和草原保护区补偿类型区。计算结果见图1。

4.1 草地禁牧的生态补偿标准

图1表明,禁牧单位面积草地的补偿额度差异非常明显。新疆维吾尔自治区XⅡ补偿类型区的补偿额度最多,是国家标准生态补偿类型区(G)的8.3倍。青海省QⅠ、甘肃省GⅠ、内蒙古NⅡ补偿类型区分别是国家标准生态补偿类型区(G)的3.3倍、2.2倍与1.3倍。除宁夏NX补偿类型区外,其余补偿类型区补偿额度均低于高于国家标准生态补偿类型区(G),内蒙古NⅠ补偿类型区补偿额度最少,仅为国家标准生态补偿类型区(G)的35%。与国家尺度侧重于草地的局部临近性服务相比,各省区局域尺度的草地禁牧生态补偿标准更侧重于草地的原位性服务功能。

4.2 草畜平衡的生态补偿标准

图1表明,草畜平衡补偿类型区单位面积草地的补偿额度差异也较显著。甘肃省XⅡ补偿类型区的补偿额度最多,是国家标准生态补偿类型区(G)的1.5倍。青海省QⅠ补偿类型区次之,是国家标准生态补偿类型区(G)的1.3倍。由于宁夏回族自治区未实施草畜平衡奖励,所以没有补偿,可能会导致该区超载放牧依然严重。内蒙古NⅠ、NⅢ与甘肃GⅢ补偿类型区补偿额度分别仅为国家补偿标准(G)的35%、83%与67%。其他补偿类型区补偿额度等于国家标准生态补偿类型区补偿额度。与国家尺度侧重于草地的局部临近性服务相比,各省区局域尺度的草地草畜平衡生态补偿标准也主要体现了草地的原位性服务功能补偿。

4.3 草地生态补偿标准的均衡性

区域草地生态补偿标准的均衡性可用草地生产功能与草地生态服务功能的相对重要性,即草畜平衡与草地禁牧的生态补偿额度比值来表征。甘肃省GⅡ补偿类型区的均衡指数最大,为0.51;青海省QⅠ、甘肃省GⅡ次之,分别为0.50、0.45。以上3区相对于草地生态服务功能,生产功能依然显著。青海省QⅡ与甘肃省GⅠ补偿类型区的均衡指数均为0.11,小于国家标准补偿类型区(G)的均衡指数(0.25)。新疆维吾尔自治区XⅡ补偿类型区的均衡指数为0.03,宁夏回族自治区补偿类型区的均衡指数为0。以上4区更强调草地的生态服务功能,其他补偿类型区的均衡指数等于国家标准生态补偿类型区(G)的均衡指数。

我国8个主要草原牧区省(区)地域分异明显,草地类型多样、生态服务功能空间异质性强。尽管部分学者已注意到这一问题,采用生物量订正[7,8]和GIS手段[9]对服务功能的空间异质性进行了订正,但由于订正方法较为简单,不能完全反映出空间异质性对生态系统服务功能的影响。目前我国草地生态补偿标准的差异与均衡性难以与生态服务功能匹配,并没有真实反映出不同空间尺度草地生态系统服务功能的真实差异,必将导致补偿冗余与补偿不足现象。据研究,甘肃省17%GⅠ补偿类型区的草地是非生态脆弱区和非生态功能重要区,为低效率和无效率补偿区[10]。

5 总结与讨论

草地生态系统服务功能在不同生态系统尺度上产生,并且被提供给不同行政尺度上的利益相关方的经济体现。在不同的行政尺度上,利益相关方依靠不同的生态系统服务功能来获得生存和发展。不同空间尺度上利益相关方对生态系统服务功能的价值具有不同的认识。健康的草地生态系统是生产功能与生态服务和谐并存的统一体[11]。在草地生态补偿过程中,相关利益方对草地生态系统服务功能价值进行评估时,在不同尺度上的利益相关方会对同一生态系统生产功能与生态服务功能赋予不同的价值。这种差异体现了生态系统服务功能的客观价值。我国草原生态保护补助奖励机制是一项在国家尺度上的草地生态补偿,补偿内容为临近性服务,但在具体实施过程中,各省区补偿侧重于草地的原位性服务功能,而未考虑在流域尺度上的草地方向流动性服务与使用者迁移性及相关服务。这就要求决策者在同一空间尺度进行草地生态补偿机制决策时,充分考虑生态系统服务功能的空间尺度特征,确定差别化补偿的标准,防止由于生态补偿不足或不均引起的草地生态系统服务功能退化和丧失。

参考文献

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[5]张宏锋,欧阳志云,郑华.生态系统服务功能的空间尺度特征[J].生态学杂志,2007,26(9)∶1432-1437.

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[7]高地,张钇锂,鲁春霞,等.中国自然草地生态系统服务价值[J].自然资源学报,2001,16(1)∶47-53.

[8]谢高地,鲁春霞,肖玉,等.青藏高原高寒草地生态系统服务价值评价[J].山地学报,2003,21(2)∶50-55.

[9]赵同谦,欧阳志云,贾良清,等.中国草地生态系统服务功能间接价值评价[J].生态学报,2004,24(6)∶1101-1110.

[10]戴其文.生态补偿对象的空间选择研究———以甘南藏族自治州草地生态系统的水源涵养服务为例[J].自然资源学报,2010,25(3)∶415-425.

生态补偿机制亟须实践探索 篇5

当前这种企业发展带来的环境污染还比较普遍，出现这种现象有着多方面的原因。最主要的原因还是地方政府事权太多，而财权较小，从而导致地方政府必须发展经济，这在相对贫穷的地方更为突出。为了赚取财政收入，政府会重视和鼓励当地纳税大户，而企业是纳税的主体。联邦制药就是作为巴彦淖尔市的纳税大户而在当地颇受重视。地方为了发展经济可能对企业的环保要求会予以庇护。

另外一个方面，我国对农村污染治理并没有明显重视起来，和城市的环保差距比较大，环保执法的力度也不够。直接导致了农村土壤污染并没有得到有效的治理，据几年前国土资源部的统计表明，目前全国耕种土地面积的10%以上已受重金属污染，现在的情况恐怕要比前几年更加严重。还有就是部分企业和地方政府中的工作人员会存在一些利益关联，从而形成破坏环境的保护伞。当然，还有当前上级政府对下级政府政绩考核体制存在问题，过于重视经济指标而忽视了科学发展、可持续发展。最后，当前很多地区环保技术发展不力，产业升级较慢，这也影响了环保的进展。

对于环境污染局面，需要对症下药予以破解。首先，要建立一套科学发展观的政绩考核体系，不单纯考核GDP，而是囊括社会其他方面。比如，广东省在2008年6月推出“广东科学发展评价体系及考核办法”，这根“指挥棒”打破GDP崇拜，突出科学发展的主题主线。经济发展指标首次仅占30%的权重，4类42个指标，考的是经济、社会、民生、生态等方面的协调发展，包括城镇失业率、基本社会保险覆盖率、城乡居民收入比等。在社会发展和生态环境指标体系中，也分别引入社会安全指数、民主法制建设指数、城市环境空气质量优良天数、城镇生活污水处理率、森林覆盖率等，为社会的转型升级撑腰。广东的这种做法对其推动产业升级，腾笼换鸟产生了积极作用，深圳等地就不再集中力量在推动GDP上大做文章了。

其次，要加大跨区域的生态补偿机制，让落后生态地区暂缓发展经济，通过财政转移支付来满足发展需要。但是生态补偿涉及复杂的利益关系调整，故还存在很多挑战。目前对生态补偿原理性探讨较多，针对具体地区、流域的实践探索较少，尤其是缺乏经过实践检验的生态补偿技术方法与政策体系。因此，有必要通过在重点领域开展试点工作，探索建立生态补偿标准体系，以及生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系，为全面建立生态补偿机制提供方法和经验。也只有这样才能够让环境保护有经济基础，才能够保证可持续实施。

再次，国家的主体功能区的规划将国土划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区，要以此为依据制订区域产业发展规划，并实施有区别的环境政策，优化产业布局，对限制和禁止发展区域采取更为严厉的环保标准。为此，需要通过产业投资的引导政策，避免一些容易产生污染的企业进入到生态保护区。

还有，政府相关部门亟须加大环保执法的执行力度，对一些造成环境污染的企业必须采取严厉的处罚措施，提示破坏环境的成本和风险。当然，还要加大舆论监督的力度。去年的云南铬污染事件，通过媒体报道后引起了全社会的重视，也推动了对污染的重点治理，避免了环境污染事件的恶化。同时要积极发动企业周边百姓参与监督，通过微博等新媒体使环境污染透明化。

草原生态建设补偿机制 篇6

一、建立生态补偿机制的重要性和必要性

我国自然环境条件复杂多样, 生态资源十分丰富, 但由于人口众多, 人均自然资源占有量严重不足, 加之长期掠夺式的过度开发, 使资源的供需矛盾越来越突出, 生态环境面临严峻的形势, 生态环境破坏日益扩大, 危害程度不断加剧。因此, 加强生态环境的保护和建设, 是实施可持续发展战略的基本要求, 也是建设环境友好型社会的基本要求。近年来, 我国一直十分重视生态环境保护, 更是把这方面工作提上重要的战略地位。随着我国各项工作的深入推进, 保护生态环境, 需要考虑和解决区域之间或经济社会主体之间的利益均衡问题, 对生态环境保护的要求越来越高, 迫切需要建立生态补偿机制。

1. 建立生态补偿机制是实现区域经济协调发展的重要选择。

统筹区域协调发展已成为一项国家战略, 是落实科学发展观的重要内容。实现区域经济协调发展, 直接关系到发展的大局、全面建设小康社会的战略目标能否实现。如果区域经济发展协调均衡, 也就会带来国内整体经济的健康持续发展和社会的公平。建立生态补偿机制, 目的就是要推动经济又快又好的发展, 加快生态环境建设, 尤其是加快生态功能区建设。而生态功能区建设包括的范围很多, 概括起来, 主要包括江河源头、饮用水源涵养地区、自然保护区、森林和生物多样性保护区等, 这些区域大多分布在西南山区, 与经济欠发达地区基本重合。这些地区承担了十分重要的生态保护和建设任务, 由此当地经济社会发展也受到了明显的制约。实际上, 这些地方为了保护生态环境牺牲了一部分发展权。如果得不到相应的补偿, 必然会挫伤这些地区保护生态环境的积极性, 这样, 不仅不利于保护生态环境, 而且有失于社会公正, 不利于生产力合理布局和区域协调可持续发展。

2. 建立生态补偿机制是实现生态环境保护的内在要求。

生态环境是指由生物群落及非生物自然因素组成的各种生态系统所构成的整体, 主要或完全由自然因素形成, 并间接地、潜在地、长远地对人类的生存和发展产生影响。良好的生态环境是社会生产力持续发展和人们生活质量不断提高的重要基础。目前, 生态建设和环境保护的任务十分艰巨。但是, 由于环境资源的价值未被充分认识, 加上信息不完全及估价困难等技术因素, 其生态和社会效益未能得到合理回报, 在一定程度上影响到当地生态建设和环境保护积极性的发挥, 成为生态脆弱、经济落后、特殊价值三位一体的特殊区域。随着生态环境和资源价值观日趋形成, 社会各界对实现生态效益和经济、社会效益相互统一的呼声日益强烈, 迫切希望通过建立和完善生态补偿机制, 实现“以生态促经济”的发展目标, 从而实现经济社会发展与环境保护、生态建设的统一。

3. 建立生态补偿机制是实现城乡统筹发展的重要保障。

建立生态补偿机制, 一方面, 有助于改变传统的生态资源使用习惯, 促使区域在制定经济发展规划时充分考虑对资源环境的损耗成本, 从源头上促进经济社会与资源环境的协调发展;另一方面, 有助于使外部补偿转化为自我发展能力的积累和提高, 从而加快结构调整, 改善环境质量, 转变经济增长方式, 尤其是要转变以往那种不可持续、自然环境难以为继和支撑的粗放式经济增长方式;同时, 也有助于利用经济和行政激励手段, 协调各方利益, 激发全社会促进生态保护和经济社会协调发展的创造活力, 逐步缩小经济社会发展中的地区差别、城乡差别, 促进重要生态功能区在保持生态环境稳定的前提下, 推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

二、当前生态补偿机制的主要现状

生态补偿机制, 是重要的环境经济政策之一。经过多年的积极探索, 在生态补偿机制方面已取得了一些成功经验。主要表现在:一是加大对生态补偿的财政支持力度。国家对省、市、县 (市、区) 的财力补助和奖励, 以及各级财政用于生态建设、生态保护、生态环境治理方面的专项补助资金, 以及中央国债资金补助, 在安排使用中充分体现了生态补偿的要求, 重点向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。近些年来, 在各级党委政府的高度重视下, 财政积极筹措资金, 用于生态环境保护和治理的专项资金也在大幅度增长。这些专项资金也重点支持了欠发达地区的生态建设、环保基础设施建设和环境污染治理。二是推进生态补偿的工作格局已基本形成。以生态公益林建设为重点的森林生态效益补偿, 以水资源费和城镇污水处理费征收使用, 以及河道整治、水土保持为重点的水环境质量补偿。以下山移民工程为载体的生态脱贫, 以及土地整理、标准农田建设、矿山自然生态保护治理、地质灾害防治等工作, 都取得了阶段性的成效。三是各地也在积极探索区域性或流域性的生态补偿方式。一些地区对饮用水源地和库区以生态补偿的名义实施专项财政补助, 一些地区多渠道筹措资金设立水源保护专项资金。与此同时, 各地还积极探索异地开发、水资源使用权交易、排污权交易等多种形式的生态补偿方式;不少地方政府制定了水系上游地区在下游区投资办厂, 税收给予返还的政策;在环境污染整治中, 对水系上游区、欠发达地区制定了综合性的污染整治措施和扶持政策, 既通过污染整治实现达标排放, 又通过异地搬迁、技术改造、结构调整等多种扶持方式, 保持当地既得的经济利益。四是进一步强化了生态补偿的科技支撑。有关部门对经济增长的环境代价进行了科学分析, 为开展生态补偿提供规划依据。

由于机制不完善, 补偿不能完全依理、依法进行, 部门行政色彩较浓, 导致了补偿措施不到位, 或者补偿受益者与需要补偿者相脱节的矛盾越来越突出。尤其是有些下游区在交纳的水资源费中已经包含了对上游生态环境保护的补偿, 但由于收费和使用是以部门或行业为界, 其他相关行业和部门的生态环境保护投入得不到补助, 上游区的地方财政减收得不到补贴, 在一定程度上影响了上游区保护生态环境的积极性。概括起来, 主要表现在:一是生态效益观念有待深入。部分同志对建立生态补偿机制的认识还有一定的局限性, 生态保护重视不够, 落实生态补偿政策和建立生态补偿机制的发展不平衡;“谁受益, 谁补偿”的原则还没有为广大群众接受, 执行不到位, 生态补偿工作难落实;广大农村, 要使林业效益向生态效益转移的观念还有待进一步确立, 受传统生产生活方式影响和经济利益驱动, 任意采集木材, 开山挖笋, 乱砍滥阀, 毁坏水资源涵养林和水环境的现象时有发生。二是生态补偿的任务十分艰巨。根据国家环保总局等四部委联合发布的《饮用水源保护区污染防治管理规定》, 重点保护的区域范围很大, 生态补偿费金额也很大, 由谁来补偿等一系列问题比较难处理, 这也严重影响了当地经济和社会的健康发展。如近几年来由于工业企业的关闭和搬迁, 导致政府的财政收入也在相应地减少, 而且还大大减少了当地居民的就业机会, 从而减少了当地居民的实际收入。三是生态补偿政策仍不配套。由于生态补偿标准偏低, 没有坚持公平补偿原则。特别是在公益林禁止商品性采伐后, 农户的实际损失远远大于所得到的补偿, 由于标准过低, 影响了群众的利益, 也影响了生态环境的保护。加之公益林的管理机构比较薄弱, 难以担负起应有职责。四是缺乏环境综合治理经费。开展环境保护和综合治理工作, 需要投入大量的人力、物力和财力, 如垃圾清理和处理, 河道治理, 高山的梯度移民等都需要大批资金, 但由于地方政府财力有限, 所需经费缺乏, 难以为继, 尤其是有些经济欠发达保护区的经济压力更大, 困难重重。五是资源保护与一些产业发展的矛盾日益突出。如饮用水资源保护对当地的种植业、养殖业, 山林开垦等都有一定影响。农药、化肥、农膜的禁忌, 使当地的种植业受到较多限制;水资源保护区周边的畜禽养殖企业的被关停, 使当地养殖业的发展也受到限制, 这也影响当地居民发展经济的积极性。

三、建立生态补偿机制的对策建议

经济社会与资源环境协调发展、人与自然和谐相处是社会和谐的重要标志之一。建立生态补偿机制, 是构建和谐生态的关键。通过建立生态补偿机制, 提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道, 真正实现生态环境保护与建设投入的制度化、规范化和市场化。为此, 我们应从以下几个方面做文章:

1. 完善生态补偿的政策措施, 逐步加大生态补偿力度。

一是要进一步完善公共财政体制, 着力调整优化财政支出结构, 逐步加大财政转移支付中生态补偿力度, 加快形成省市县三级财政合力支持生态补偿和生态环境保护的格局。二是要进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源费的征收使用管理办法, 加大资源费使用中用于生态补偿的比重, 通过合理规划、政策引导, 加大资金、项目支持力度, 积极推动区域间产业转移和要素流动, 鼓励开展异地开发等跨区域的生态补偿, 支持欠发达地区加快改善发展环境, 努力把欠发达地区培育成为新的经济增长点。三是要充分发挥民营经济发达、社会资本雄厚、市场化改革推进比较早的优势, 积极探索市场化的生态补偿模式, 引导社会各方参与环境保护和生态建设, 推进生态环境建设。

2. 建立区域生态环境保护标准, 实现生态补偿规范化。

该地区或该单位完成生态建设和环境保护任务, 达到生态环境保护标准, 是给予一个地区或一个单位生态补偿的基本前提。如达标了, 应当给予相应的补偿;而不能达标的, 就要扣减相应的补偿经费;对环境造成污染的, 应由责任主体做出相应的赔偿。因此, 我们应在财政转移支付项目中增加生态补偿项目, 建立有利于生态保护和建设的财政转移支付制度;改进各种资源费的征收和管理工作, 提高资源费的征收标准, 并将生态补偿纳入资源费的开支项目。在资源费的使用项目中, 增加对上游区、水源涵养区、大型水库区及搬迁移民的补偿, 并适当增加经费, 提高补偿标准。同时, 要逐步增加生态环境保护各类专项资金额度, 适当提高主要生态公益林的补助标准。在资金使用和项目安排上, 要体现对欠发达地区或流域生态环境的支持, 从基础设施项目如水电站的经济收益中提取适当的比例, 作为生态补偿的专项资金, 并用于解决生态保护和基础设施建设项目遗留的生态移民问题。另外, 要推广收取矿山自然生态环境治理备用金的做法, 备用金额度应与环境治理和恢复费用相适应。

3. 加快资源整合步伐, 提高生态补偿综合效益。

生态资源整合, 是实现区域资源市场价值和综合效益最大化的过程。只有对生态资源加以整合, 才能实现经济社会的可持续发展。对此, 我们应在以下几个方面下工夫:首先, 要坚持以推进生态建设、促进区域协调发展为主线, 积极借鉴国内外的成功经验, 以及先进地区的成功经验, 不断完善政府对生态补偿的调控手段, 进一步发挥市场机制作用。其次, 要强化部门协调和区域协调, 完善管理体制, 创新管理方法, 统筹安排使用补偿资金, 切实发挥政策的积极效应, 提高资金的使用效益。再次, 要认真听取社会各方面的意见, 尤其是基层群众的意见, 做到集思广益, 同时要充分发挥科研机构和专家学者的优势, 特别是资深专家学者的积极作用, 发挥他们的带头人作用, 促进生态补偿决策的民主化、科学化, 从而实现生态系统良性循环。

摘要：建立生态补偿机制, 是社会主义市场经济条件下有效保护生态环境的重要途径, 也是统筹区域协调发展的重要方面。近年来, 在生态补偿方面, 已经初步形成一些制度和政策安排, 并取得了积极的成效。但是, 生态补偿还存在许多方面的问题, 影响了我国经济又快又好的发展。对此, 我们必须采取切实有效的措施, 提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道, 真正实现生态环境保护与建设投入的制度化、规范化和市场化。

关键词：生态补偿,生态补偿机制,生态建设

参考文献

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畜产品安全监管工作应把握四个重点内容:一是强化风险评估, 及时发现苗头, 力求把隐患消灭在萌芽中;二是瞄准高风险环节, 最大力度监管, 力争不出问题;三是充分发挥群众监督作用, 严厉打击违法行为, 保持对犯罪分子的高压态势;四是提高生产者素质, 尽快改变监管能力不适应监管工作需要的状况, 努力建设畜产品安全长效机制。

在草原生态建设方面:确保完成2010年治理辽西北草原沙化草原100万亩的建设任务。力争大幅度提升治理区草原植被盖度, 增加牧草高度, 提高牧草产量。继续推进草原确权工作, 力争实现可确权草原全部确权。大力推进草原承包经营, 力争确权发证草原90%以上承包到位, 通过明确经营主体, 为实现草原建设和依法监管创造条件。

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1 草原承包情况

化隆县承包草原面积19.15万hm2, 涉及17个乡镇, 362个行政村, 56 410户。对界线明确、无争议的单位以联户形式为主进行草原承包, 由化隆县人民政府对承包单位发放《草原使用权证》和《草原承包经营权证》并签订草原承包经营合同。目前, 共签发草原使用权证365份, 草原承包经营权证365份, 草原承包经营合同1 095份。

2 草原生态保护补助奖励机制政策落实情况

2.1 草畜平衡奖励

化隆县在草原生态保护补助奖励机政策落实工作中全部进行了承包并获得生态保护补助奖励。2011年12月23日全面完成牧户信息录入工作, 于2011年12月底全面完成草原生态保护补助奖励资金发放, 共发放补助奖励资金430.83万元, 涉及农牧户56 410户。全部可利用天然草地均实施草畜平衡制度, 单户最高获得补助资金1 456.26元, 最低补助6.2元。

2.2 基本草原划定

经野外堪查、测绘、统计、汇总, 完成化隆县19.15万hm2的基本草原划定工作。各类型草原面积:山地干草原类9.15万hm2, 平原荒漠类0.18万hm2, 高寒草甸类3.11万hm2, 山地草甸类1.35万hm2, 附带草地5.05万hm2, 人工草地0.31万hm2。各等级面积:二等草地1.85万hm2, 三等草地15.80万hm2, 四等草地1.19万hm2。现存栏牲畜折合羊单位67.48万羊单位, 理论载畜量68.16万羊单位, 基本实现草畜平衡。基本草原划定结束后, 在重点区域和主要道路或明显地点上设立19处基本草原保护标志。

3 采取的措施

根据国家关于做好草原承包和建立草原生态保护补助奖励机制有关精神, 化隆县人民政府高度重视, 精心安排部署。

3.1 加强组织领导, 明确工作措施

为了加强对草原生态保护补助奖励机制工作的统一领导, 县、乡、村层层成立草原承包工作领导小组, 按照县级干部包乡, 乡级包村、社的办法, 明确各级领导和成员的责任分工和目标任务。各村委会通过民主推荐组建村、社草原承包工作组, 全面推行行政与业务双轨责任制, 形成一盘棋的工作机制。同时, 在全面调查摸底和广泛征求意见的基础上, 依据《青海省草原承包办法》, 县、乡两级制订了切实可行的草原承包实施方案, 明确工作路线, 并坚持调查研究和走群众路线相结合的工作方法, 动员群众参与、了解并支持草原承包工作。

3.2 先易后难, 因地制宜, 分类指导

按照维护社会稳定、民族团结和保护生态环境的原则, 进一步提高对草原承包工作重大意义的认识, 充分认识这项工作的复杂性和艰巨性, 按照先易后难, 积极稳妥地推行草原承包工作, 草原承包实行以村为基础, 对各村现有草原进行实地勘测, 现场确认乡与乡、村与村之间的草原界线。在明确界线的基础上进行科学划分和量算, 勾绘1∶5万地形图, 通过室内转绘到1∶5万草场承包工作地图上, 再次到实地核实确认。在确认当中同时召集草原界线相邻的村干部和群众代表共同确认, 确认无异议后, 在草原承包勘界表上进行签字盖章。绘制的草原承包工作地图根据地块统一编号, 并按照地快的编号逐一进行登记, 调查表中有全部地块清单, 各项内容完整齐全。

3.3 严格公示制度, 避免暗箱操作

在草原承包工作中, 坚持遵循法律法规政策和公开、公平、公正的原则, 先后公示了乡镇草原承包实施方案, 村级参与草原承包对象公示表、村级草原承包面积登记表、村级草原承包勘界表, 公示期间设立意见箱和投诉电话, 对持有异议的问题及时召开村委会进行讨论, 就地解决, 做到政策、办法、程序、内容和结果五公开, 保障了群众的知情权、参与权、决策权和监督权, 草原承包工作得到了群众的认可。

3.4 加强监督检查, 建立工作定期报告制度

加大对草原生态保护补助奖励机制政策落实情况的监督检查力度, 按照目标任务及工作进度要求, 定期组织畜牧、财政等部门深入乡、村及牧户, 全程开展督促、检查和指导工作, 对发现的问题进行及时纠正, 规范工作程序, 保证工作质量。建立信息月报、季报和年报制度, 畜牧、财政等部门指定专人负责信息编报工作, 逐级上报工作动态、政策落实的意见和建议。

3.5 严格“两证一合同”发放

根据《青海省草原承包档案管理办法》严格按照草原承包使用权证、经营权证和承包合同的填写规则填写并发放, 做到表册相符, 内容一致。

4 存在的问题

4.1 引发不稳定因素

实施草原生态保护奖励机制后, 因涉及农户经济利益, 加之受自然、地理条件及历史、传统习惯等诸多因素影响, 在推行草原承包经营过程中, 引发一些矛盾、争议和纠纷, 甚至也出现了部分群众聚众上访的现象。不仅为落实草原生态保护补助奖励机制工作带来了困难和阻力, 同时给社会和谐稳定带来了隐患。

4.2 技术人员缺少, 经费不足

现有草原专业技术力量薄弱, 办公及交通通讯条件差, 加之经费不足, 一定程度上影响了草原生态保护补助奖励机制工作的顺利开展。

4.3 档案资料不完善

由于受条件、经验的限制, 一定程度上影响了档案、信息的建立完善。个别乡镇及村社承包档案管理不善, 损毁现象严重。

5 建议

5.1 加强草原队伍建设, 依法开展草原监管

进一步加强县草原监理站、草原站等草原管理队伍建设, 加强管理干部、专业技术人员和执法人员培训, 建立一支业务精通、素质过硬的草原管理及技术服务队伍, 为搞好各项工作奠定重要基础。

5.2 加强资金监管, 确保资金到位

资金兑现和发放过程中, 应加大监督检查力度, 完善形式和方法, 确保补助奖励资金及时足额到位。

5.3 强化草原承包档案管理

切实加强草原承包资料的规范化管理, 认真做好草原承包档案资料搜集、整理、分类归档和保存工作, 充分利用计算机技术, 实现草原承包档案电子化管理。

5.4 建立完善制度, 依法建立草原生态保护机制

草原生态建设补偿机制 篇9

关键词：草原；奖补机制；生态效益；评估

中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）03-04-101-02

在草原生态环境日益恶劣、牧民生产生活受到严重影响之际，国家从2011年起全面建立了草原生态保护补助奖励机制，这是新中国成立以来，国家对草原保护规模最大、覆盖面积最广、受益农牧民最多的一项重大政策[1]。本文选择玛纳斯县作为研究对象，初步对调查县政策实施前后草原植被覆盖度、地上生物量、载畜能力等指标进行分析评价，以期为更加科学有效地利用草原提供理论依据。

1 研究区概况

玛纳斯县位于新疆维吾尔自治区中北部，昌吉州最西部，准噶尔盆地南部，总面积11 067.6km2，是自治区的农业大县。2012年全县总人口15.2万人，其中农业人口10.8万人，有汉、回、哈萨克、维吾尔等22个民族。其中：牧区乡村有清水河乡、塔西河乡、旱卡子滩乡和乐土驿镇、包家店镇的牧业村，牧民总户数5 616户，人口14 834人。已定居牧民1 719户7 420人，未定居或半定居牧民3 879户7 414人。全县总耕地面积11.49万hm2，拥有天然草场58.04万hm2，其中可利用面积53.37万hm2，占草场面积的92.1%（据1986年资源调查报告，不含兵团草场）。主要分布在南部山区，北部沙漠区和平原农区。全县共有8个草地大类、20个亚类和92个草地型。

2 研究方法

通过对奖补机制实施前后连续几年的天然草原植被恢复、生产力地面监测数据，结合遥感影像、气象等相关数据资料，通过“3S”技术、计算机信息技术进行综合分析。全县共布设固定监测样地30个，样方234个，从2010年始每年于7月中旬牧草生长高峰期进行地面监测。

3 草原奖补机制生态效益分析

3.1 草原生态环境变化情况

3.1.1 天然草地植被变化情况 监测数据显示：2013年全县天然草原平均植被盖度比2010年增加了7.9个百分点，草群平均高度比实施前增加了45%；其中，禁牧区天然草原平均植被盖度、植被高度较禁牧前分别提高10%～15%和15%～20%，植被物种的多样性日趋丰富（表1）。

3.1.2 天然草地生物量变化情况 结果显示，2013年玛纳斯县天然草原牧草高峰期各大类草地平均鲜草产量较实施前增加了19%；其中，禁牧区鲜草平均产量

2 085.19kg/hm2，较禁牧前提高33.8%，草畜平衡区鲜草平均产量增加了13.1%。且山地草甸、温性草甸草原类草地禁牧效果极显著，分别提高了85.78%、89.19%；其次是温性荒漠草原效果明显，增幅在30%以上。2010-2013年玛纳斯县各类型草原鲜草产量对比，见表2。玛纳斯县2013年天然草原鲜草总产量52.171万t，比补奖机制实施前2010年鲜草产量47.92万t增加了8.87%，比2012年鲜草产量19.98万t增产1.6倍（2012年属严重干旱年份）。

3.2 天然草原草原载畜能力变化 据动态监测数据估算，奖补机制政策实施后，玛纳斯县草地生产力提高，各类草地载畜能力增大，草地载畜能力比实施奖补前2010年均有不同程度的提高，其中温性草甸草原、草原类草地载畜能力比奖补实施前提高了50.55%和70.99%。2010-2013年玛纳斯县各类型草原载畜能力见表3。从整体来看，玛纳斯县暖季放牧场基本达到草畜平衡；冷季放牧场在充分利用各类秸秆、饲草料进行补饲的条件下，也基本达到草畜平衡。

4 结论与展望

随着全疆草原生态保护补助奖励机制的全面落实，玛纳斯县严格禁牧、草畜平衡区管护等措施，草原奖补政策效果显著，草原生态得到明显恢复，生物多样性增加，草地生产能力得到提升，草原科学合理利用水平得以提高，草原生态恢复速度明显加快，牧草植被长势偏好，昔日荒芜的草原重新焕发勃勃生机，草原生态环境日趋好转。

参考文献

[1]张炜.新疆退牧还草补偿机制绩效分析——以阿勒泰地区为例[D].乌鲁木齐：新疆农业大学，2013.