公用行业（通用6篇）
公用行业 篇1
摘要：十八大以来, 建设服务型政府、有限政府、法治政府成为我国行政体制改革的重点, 要逐步推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。由全能政府向有限政府转变, 改革的一个重要方面就是进行公用事业管制革新。公用事业被视为我国计划经济最后的堡垒, 在国有制传统下弊病重重。本文将从有限政府的理论出发, 探讨公用事业管制革新的基本路径。
关键词：有限政府,公用事业,管制革新
“经济改革和政治改革是推动中国转型与发展的双边进程。如果把中国比喻为一驾快速行进的马车, 那么, 经济改革与政治改革就如带动这驾马车的两个轮子”。 (1) 目前, 我国改革开放已经步入深水区, 顺应时代趋势, 在2013年11月召开的中共十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 (以下简称《决定》) , 强调了以经济体制改革为我国接下来全面深化改革的重点, 同时明确提出“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开, 建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。《决定》翻开了我国法治政府、有限政府建设的新篇章。
与此相对应, 作为公用事业的典型代表, 新一轮的电力行业改革拉开序幕。深圳作为试点, 首先进行输配电价改革, 暗示了本轮电改的重点是实现“网售分离”, 逐渐破除电网统购统销的行政垄断模式, 引入民间资本, 这意味着政府在电力领域的进一步退出, 真正实现政企分开。以电力行业为代表的公用事业管制革新是“全能政府”向“有限政府”转变的重要方面。
一、有限政府概述
自上世纪八十年代开始经济改革以来, 我国也在不断探寻行政体制改革路径, 总的来说都是为了建立一个与经济体制相协调, 能履行管理和服务职能有效政府, 本质上就是建立“有限政府”。
(一) 有限政府理论基础
古今中外的历史证明, 当权者总是将权力用到最大的限度。洛克在其《政府论》中将政府比作“必要的恶”, 并通过自然权利理论、分权制衡理论、社会契约理论详细论证并划定了政府权力的边界, 提出了“有限政府”的概念。主张政府只能行使政府转让的权力并在行使时征得同意。美国的启蒙思想家潘恩更是尖锐的指出政府政府是由人们的邪恶产生的, “即使是在最好的情况下, 也不过是一件免不了的祸害;在其最坏的情况下, 就成了不可容忍的祸害”。 (2) 主张通过建立完善的共和制度尽量减少“政府之恶”。此外, 密尔、卢梭、斯密、杰斐逊等西方思想家均提出自己对限制政府权力的观点。基于此, 建立以人民主权、权力制衡、依法行政等为基本原则的“有限政府”成为现代西方国家宪政的重要方面。
当代, 哈耶克·布坎南等所提出的公共选择理论、政府能力有限理论、政府寻租与管制俘获理论等观点进一步充实了有限政府理论。
(二) 有限政府与有效政府
实践证明我国形成于计划经济时代的“全能政府”已不适应社会主义市场经济体制的要求, 日渐被“有限政府”取代。建立有限政府意味着政府权力的缩小, 但并不等于建立无能政府。而是建立一个职能法定、规模合理、权责统一、效益最优的政府。
中国历来就是以行政为主导的国家, 建国以来, 我国在相当长的一段时间内仍然坚持政府的主导与推动作用, 现在的经济、行政改革亦是走政府主导的自上而下的变革之路。因此, 我国在建立有限政府的同时还要求政府是积极有效的, 也即一个“有限有效政府”。因此, 笔者把“有限政府”界定为:政府的职责权限、行政程序、组织机构及其人员构成均限定在法定范围之内, 政府依法行政、积极履行职责, 以满足社会公众需求为存在目的和价值的政府模式。
二、我国公用事业传统全能政府管制模式
(一) “公用事业”的定义
“公用事业”又被称为“公共行业”、“公共部门”或者“公共服务行业”。“公共事业大致而言是指为公众或不特定的多数人提供产品或服务, 或由他们使用的业务或行业”。 (3) 包括给排水、电力、能源、邮政通讯、交通等行业。基于公用事业的公益性、公共性和不可或缺性, 公用事业必须受到政府的有效规制。
(二) 全能政府管制模式
全能政府时期对公用事业的管制是指政府部门根据法律、法规、部门规章等文件的规定对公用事业采取直接干预, 甚至参与公用事业的经营管理。
中国有着行政主导的政治传统, 新中国成立后, 高度计划的社会经济体制和管理模式, 又将行政主导的政治传统进一步制度化。建国之初, 我国在公用事业的管制方面借鉴前苏联的模式, 实行国家所有、国家投资以及国家管理的垂直一体化垄断经营模式, 不允许其他资本的进入。 (4) 政府从公用事业企业的组织机构、生产目标、产品价格及分配均进行行政管理, 公用事业企业的内部组织高度行政化, 党政不分、政企不分。以电力行业为例, 建国头三十年, 历经燃料工业部、电力工业部和水利电力部管理, 但都是统一集中管理体制, 变的只是主管部门。政府主导电力行业的基础设施建设、统一调配全国电力资源、通过政府下面的供电所为居民提供生活用电。虽然改革开放以后对发电领域有所放开, 但输配送电领域仍由国家电力公司一家垄断, 尽管现在国家电力公司已被拆分, 但不可否认的事电力领域仍是高度垄断, 各地电力公司一方面从事经营管理, 另一方面也在履行政府在电力领域的某些公共管理职能, 电力公司与电业局很多情况下都是一个班子两块牌子, 政企并未完全分开。
全能政府对公用事业领域全方位的管制, 带来了显而易见的弊端:
第一, 政府决策可能既不公共也不经济, 导致管制失效。例如, 进入20世纪以来, 我国多次出现区域性窝电和缺电并存的现象。而且, 政府对公用事业的直接干预, 会产生许多寻租机会, 导致腐败。
第二, 导致政府扩张和行政低效。全能政府对公用事业的全方位管制需要大量的行政人员, 难以避免行政人员从自身利益出发, 滥用行政权力, 在政府扩张的同时造成社会资源浪费、经济效益降低、政府开支增加等问题。
第三, 导致公用事业高成本, 低效率。行业内的利润得以长期稳定被垄断企业收取, 缺乏竞争压力, 形成行政垄断。因此, 公用事业缺乏技术创新、降低成本的动力, 也无意于改善服务。
第四, 公用事业的合法垄断自我强化趋势成为经济体制进一步改革和发展的阻碍。 (5)
三、我国公用事业管制革新
公用事业管制革新是我国建设有限政府、法治政府的重要方面, 管制革新必须在法治的框架下进行并寻找符合我国具体情况的路径。就是要在公用事业管制革新过程中处理好政府角色、功能的定位, 处理好政府、公用事业企业、消费者三方的关系, 要认识到, 政府本质上是公共服务的安排者。推动政府自身观念的转变, 政府、社会及公民关系的调整。总的说来就是要政府“权自法出、依法办事、违法必究” (6) 。
我国在革新中, 可以适当参考英美等国的成功经验。二十世纪七十年代初开始的英美等国公用事业管制革新, 均采取立法先行的革新策略, 对政府部门在公用事业领域的职权责进行了明确规定, 并设立独立于其他政府部门和各公用事业企业的独立的管制机构, 这些机构的组织、人员构成、行政程序等都必须在法律的框架下为之。和英国相比, 美国的管制机构拥有更广泛的权力, 它不仅具有行政职权, 还兼具准立法和准司法的性质。这些机构不仅可以对公用事业的服务和标准进行管制, 还可以制定有关法律法规, 在企业有违法行为时又可收集证据对其进行指控。这些职能虽保障了管制机构具有足够的独立性, 但也造成管制机构权力过大、是公用事业企业俘虏的对象, 易导致腐败发生。目前, 我国公用事业正处在英美等国管制革新前的阶段, 同样面临着政府权力过大, 干预过度, 产业高度集中等问题。结合英美等国的经验, 具体说来有以下几点:
(一) 推进政府及公众观念转变
鉴于我国的改革是自上而下的政府主导模式, 对公用事业的管制革新也是政府主导和推动。因此, 政府要首先清楚自身的职能和作用, 明确在公用事业领域管制只应该发生在垄断不可避免的方面, 把不该管的事情交给市场去调整。但也要避免消极无为思想, 要着力于公共福利的提升。例如, 在电力领域, 即要放开售电侧, 让民众自由选择供电方, 促进资源的合理分配和服务质量的提高, 同时对于私营供电公司没有顾及到的供电不便地区提供电力服务。
公众的观念很大程度上仍停留在全能政府时期, 认为政府可以做任何事情, 对政府提供的公用事业产品或服务有依赖感。为此要增强公众的自主意识和责任意识, 发挥公众的积极性和主动性。
(二) 实现政企分离
一方面, 公用事业管制革新, 意味着政府的退出, “行政机构从自己执行的责任中撤出越远, 就越可通过监督和检查私人和保证专业与职业素质来承担更多的保障责任” (7) 。
另一方面, 在政府退出的同时要引入市场竞争机制。只有保护公平竞争才能繁荣市场, 保护垄断、保护落后是得不到发展的。在垄断的情况下无法有效的促进技术创新和提高效率。但引入竞争并非意味着放开公用事业的所有领域, 而是指在公用事业的非自然垄断业务引入市场竞争, 其自然垄断业务则不引入竞争。
第三, 设立独立的管制机构, 管制机构组织及职权法定。政府要真正做到从管行业到管市场, 从直接干预到间接管制就应当设立独立的管制机构并明确其职责, 做到全责统一。管制机构不仅要独立, 其组织机构、组织规模、权限、设置等都需要依照法律规定, 一定要取得法律的明确授权才能进行相应的管制。
第四, 完善政府管制程序, 实现信息公开。首先通过立法的形式明确政府管制机构的管制程序。其次, 政府管制机关的管制信息应当及时向社会公开。信息公开才是公众参与的最好保障, 也是促使公众转变观念的有效途径之一。
第五, 对公用事业的价格进行监管。政府对公用事业的管制在很大程度上可以通过价格管制实现。参考英国政府采用的最高限价模型、美国设立公用事业价格调节基金等方法。我国在公用事业产品定价方面要提高透明度, 通过政府主导的听证会或价格委员会等形式确定价格, 充分考虑经营者的收益、社会承受能力以及社会竞争。
从全能政府转变为有限政府, 意味着政府在“不该管、管不了和管不好的地方有所不为, 在该管的地方要积极作为、大有作为” (8) 。目的是更好的政府, 更美好的社会。
注释
11 燕继荣.从“行政主导”到“有限政府”——中国政府改革的方向和路径[J].学海, 2011, 3:10.
22 [美]潘恩著.潘恩选集[M].马清槐等译.北京:法律出版社, 1981.3.
33 史际春, 肖竹.公用事业民营化及其相关法律问题研究[J].北京大学学报 (哲学社会科学版) , 2004, 7.
44 吴志红.公用事业规制法研究[D].苏州大学博士论文, 2012, 5:41-53.
55 吕忠梅, 陈虹著.经济法原论[M].北京:法律出版社, 2007:350.
66 石佑启.论有限有为政府的法治维度及其实现路径[J].南京社会科学, 2013 (11) :3.
77 章志远.民营化、规制改革与新行政法的兴起——从公交民营化受挫切入[J].中国法学, 2009 (2) :6.
88 石佑启.论有限有为政府的法治维度及其实现路径[J].南京社会科学, 2013 (11) :7.
公用行业 篇2
——赴德国培训考察报告
贾希为
今年7月20日一8月10日，我随“北京市政府市政公用行业管理改革培训考察团”赴德国参加短期培训考察。在此期间，我们分别与德国大学教授、企业高级管理人员和市政府官员，就德国的城市能源、公共交通、水务、城市园林等市政公用行业管理和改革的做法进行了深入交流，参观考察了科隆发电厂、亚琛污水处理厂、柏林交通运输总公司、柏林水务公司等市政公用企业。德国市政公用行业管理改革的做法给我们留下了深刻印象。
一、德国市政公用行业市场化改革的背景
德国是一个社会市场经济国家。传统上德国政府曾通过建立或购买拥有不少国有企业。其目的是通过政府直接参与经济发展调节市场。德国的国有企业在二战后，在加快德国重建，维护社会稳定方面曾发挥了重要作用。德国先后于1959—1965、1970－1976、1982年至今三次对国有企业实行私有化。目前，德国的国有企业无论资产量还是企业户数都已不多。
德国法律规定，为市民提供水、电、气、热、公共交通、园林、住宅、地上和地下设施、学校等公共产品和服务，是地方政府的规定性自治事务，也就是地方政府按照法律规定“必须”履行的职责。因此，在几次私有化过程中，德国政府对市政公用行业一直非常慎重。由于具有自然垄断特征并具有很强的政治敏感性，地方政府在市政公用行业一直保持控股地位，不少领域还实行国有国营的形式。
德国政府逐步认识到，继续沿用传统方式建设和运营市政公用行业面临越来越多的困难。一方面，市政公用产品和服务需求不断增长，单靠政府投资资金明显不足。特别是东西德合并后的东部地区，过去建设严重滞后，地方政府财政收入不足。如，东西柏林合并后，出现两套城市管理机构，政府人员工资上升到每年70亿欧元，而整个收入每年只有80亿欧元，工资支出占到了收入的约88％，每年需要借债20－30亿欧元才能维持正常运转。另一方面，市政公用行业的国有企业经营效益和服务水平不高，不少企业亏损日益严重，巨大的财政补贴成为城市政府日益沉重的负担。因此，从1982年开始，德国对市政公用行业实行市场化改革。积极推行公私合作(PPP—Public Private Partnership)，把竞争机制引进市政公用行业。这场改革还在进行中，但已取得了显著成效，不仅促使运营成本降低，服务效率提高，节约政府开支，而且扩大了融资渠道，加快了市政公用设施建设。
二、部分政府职能市场化运作
这项改革的主要内容是，对有些由政府部门直接提供的市政公用产品和服务实行市场化运作，对承担这些职能的政府机构进行企业化改革。具体做法如下：
首先，分步将有些政府部门转化成企业化组织。以姆尔海姆市为例，1989年政府决定将园林局等政府机构实施企业化改革。第一步，将其改为由政府全额拨款的类似国有企业的园林协会，同时成立园林监督委员会，相当于德国企业的监理会，其成员为议会议员，负责协会的重大决策或调整，将原园林局内设机构和下属单位按照企业经营要求进行调整，形成监督委员会——园林协会——下属生产企业的组织结构。这时协会还不是一个独立法人，但建立自己的财务中心和核算体系。第二步，逐步减少财政拨款，到2004年，财政只支付协会60％的费用。其不足部分需要协会通过经营收入解决。最终的目标就是将其转化成具有独立法人资格的国有企业。在完全转化成企业之前，协会享受公共机构免增值税的待遇。
其次，逐步将这些机构承担的义务实行市场化运作。姆尔海姆市园林局转化成企业化单位后，逐步将规划、施工、护理等业务通过公开招标等方式委托给社会。协会主要承担成本控制、园林警察、施工监督、技术监督和一些自己可以完成的其他业务。通过公开招标，还可以测算自己完成类似项目的成本。如果以后类似项自己完成更节约就尽可能自己实施。通过这种市场化运作，2003年一些公共场所相同量的清洁护理费用比1998年减少46.6％，草坪护理成本减少18％，这样就使在财政支付一定的情况下，自己效益最大化。又如，柏林的公共绿地和园林绿化过去一直是政府机构直接做。后来，通过改革政府机构，原来的职员除部分进行培训转岗外，其他人拿政府工资回家，业务通过招标让私有企业做，结果成本大大降低。
再次，按照新的职能定位进行职员管理。姆尔海姆市的做法是，对原有雇员继续留用，由财政支付这些人的工资，直至他们退休或转岗。从1999年到2004年，一线工作人员通过自然退休减少13人。职员空缺时按照企业标准用劳动合同方式招聘新职员。在新体制下，由于单位效益与个人绩效挂钩，每一位职员对协会的认同意识增强，越来越关心协会的成本和发展。到2004年在职员工资增加的情况下，实现了总成本不断下降的目的。
三、面向市场放开经营权
1、在坚持政府拥有所有权前提下，通过公开招标，让符合条件的国有企业和非国有企业参与竞争，选择经营者。由于提供市政公用产品和服务是地方政府的法定职责，虽然政府把经营权委托给了企业，但责任仍在政府身上。因此，政府在委托给企业经营权时，严格市场准入，与企业签订严格的委托合同，明确规定双方的职责。
一是严格市场准入。参与竞标的企业必须具有相关成功经验，具有良好的资质条件等。这样既可预防不具备条件的企业进入该领域，同时一旦这些企业出现违约，有能力承担相应的责任。
二是明确经营企业违约必须承担违约责任。如，污水处理企业要保证按照联邦和州污水处理法规定的标准将污水处理达标后排放。如果不达标排放污水，作为责任主体的地方政府将受到处罚，并要对由此造成损害的单位和个人给予赔偿。因此，合同必须明确规定，政府因此受到的处罚和支付的赔偿金最后要按合同处罚条款由经营污水处理的企业负担。
三是政府保证企业享有生产经营自主权。政府一旦将生产经营权委托给了企业，不得干预企业的生产经营活动。政府主要从污水处理的结果进行监管。同时，企业行使经营自主权不能违反劳动、安全等法律法规。
四是政府必须明确经营企业获得合理收入。主要是指保证经营企业的收入抵补经营成本后获得正常的利润。
首先，科学客观计算经营成本。主要包括两部分：固定成本和变动成本。其次，明确收入，包括收费收入和不足部分政府给予的补贴。其中收费收入主要取决于产品和服务价格的制定。市政公用产品价格主要由生产企业制定，但必须接受政府的监督，要进行价格听证等程序。价格调整的主要依据是物价指数和工资指数的变动。这样，政府补贴也就有了客观依据和标准。再次，委托企业经营的时间一般不宜太短，因为企业有一个适应过程，时间太短企业要面临太大经营风险。一般情况下，合同期限为10年，但可以先签一个三年的试用合同。
五是经营企业必须承担企业的财产保护责任。经营公司不能对已建设的企业财产任意处置，而且必须保证接受政府的监督检查。如果经营公司对企业的财产造成损失，必须赔偿。
六是严格市政公用企业处理经营利润。一般只能把占资产4％的部分用来分红，超过4％的部分一般不能分红，也不能用于投资到主营业务以外的其他领域。特别是得到政府补贴获得的收益形成的利润，超过4％的利润必须投到主营业务。没有获得政府补贴的业务收益形成的利润，可以用于投资到其他领域的业务，也可以用于分红。
2、择机出售部分国有股权，但政府仍然拥有绝对控股权。如果政府放弃控制权，由于信息不对称等多种原因，保证市政公用设施建设和运营的监管成本会很高。同时，一旦企业出现倒闭，政府不能像对待其他企业那样不管。如原东德的罗斯托克市曾将其自来水企业私有化，由于经营亏损严重陷入倒闭，最后政府只好接管。现在也有一些政府准备放弃绝对控股权，但决定采取持有黄金股的办法，在出售股权后对市政公用企业的重大决策进行控制。
德国城市政府出售部分市政公用企业股权，其目的有如下几个方面：一是增加政府收入，解决财政赤字。市政公用行业收入稳定，风险低，股权都能卖到好价格，选择适当时机出售部分股权能为政府带来巨大收入。二是增加对企业的投资，加快技术改造和设备更新。出售合同一般都有明确条款，要求接受股权企业在一定年内追加多少投资。为此，政府一般都采取定向出售部分股权，要求接受股权的企业具有雄厚的资金。三是改善企业生产经营状况。一方面，政府在选择企业时要求接受股权的企业具备较好的经营业绩，有良好的历史记录，而且明确规定在若干年内，不得提高产品和服务价格；另一方面，接受股权的企业，为了增加利润，也会改进管理，降低生产运营成本。如柏林水务，经过议会通过批准，在1996年协议出售部分股权给法国水务，获得17亿欧元收入。协议规定，不能裁员，只能自愿退休或者自然退休；2003年前水价保持稳定；2009年前追加25亿欧元投资，70％用于管网和下水道。目前协议都得到执行。
四、多种方式吸引资金加快市政设施建设 市政公用行业市场化改革，在增量方面德国采取了政府与私营企业合作的方式(PPP)不断推进。
1、保付代理模式。政府建立项目，通过公开招标将某个项目委托私有企业建设，并给予建设企业20—30年的项目经营权，但政府保留将该项目购回的权利。私有企业以该项目未来经营的部分收益以债权的形式转让给信贷机构以获得相同数额的现金贷款用于项目建设和经营，利率通常比市场水平低。优点是：政府不用直接投资和经营，可以充分利用企业自有资金或者信贷资金进行建设经营；由于项目是私营企业与政府合作，融资时可以利用政府的信用，降低融资成本；政府拥有对该项目的最终所有权。缺点是：只适合那些能够运营获取收入的项目，如污水处理、高速路等，而对于那些不能运营的项目如城市道路则难以运作。
2、BT模式。融资方式基本与BOT模式相同，所不同的是投资建成的设施如建筑物、街道、桥梁等供市民免费使用，企业的收入来自政府今后的财政支付，一般为20—30年的报酬。优点是：政府不用一次拿出巨大资金，可以通过今后的财政预算逐年支付费用，这对那些不能运营的项目如城市道路等尤其实用。其缺点是：政府最后还是需要支付成本，而且由于财政预算程序复杂，还款周期长，在一定条件下可能会增加运作难度。
3、租借模式。政府通过招标选择私营企业，该企业融资设立项目公司与政府签订地产买卖或继承权合同，将政府拥有的地产出售给项目公司。项目公司然后将该建筑委托经营公司经营。同时，政府与项目公司签订租赁合同租借该建筑，一般为20年，分年支付费用。如，政府需要一栋大楼。只需说明这栋楼的用途、成本和交工期限。然后通过公开招标选择一家总承包商。由总承包商负责规划设计、融资建设工程中各个关节的问题，甚至包括以后的运营管理。如柏林市政府出资建设的柏林大学科技楼，通过这种方式不仅节约建设时间两年，而且比政府直接建设节约50％的成本。如果运营也交给总承包商，他们为了将来更方便节约成本运营，有时建设质量会更好。优点是：政府可以从出售地产中获得收入，同时，充分利用专业公司的专业技术、资金和管理资源，提高规划、建设水平，减少日常经营维护费用。私营企业可以从政府那里获得稳定的收入。
4、基金模式。由信托机构和信贷机构共同成立基金，通常采用股份有限公司或两合公司形式。基金通常运用自有资金(大约40％)和政府担保借贷(大约60％)运作项目，公开招标建设商。同时政府与基金公司签订租赁合同租用设施或建筑。
5、经营模式。由政府与私有经营企业组建新股份公司，政府与私有经营公司通常分别拥有70％和30％股权。政府跟股份公司签订长期经营合同(18年)，政府通过向居民收费支付股份公司费用，政府拥有合同期满收购私有经营公司拥有的股份公司股权的权利。股份公司向信贷机构贷款(主要是政府信用)。股份公司将经营权委托给私有经营企业经营。
6、合作模式。政府与私营公司共同成立产业公司，政府拥有51％的股份，私营公司拥有49％的股份。私营公司主要负责提供资金、技术和管理。产业公司用招标选择建设商。项目建成后又以招标的形式选择企业的经营者。
五、严格实施行业监管
德国在市政公用市场化改革过程中，建立严格制度，加强监管，保证改革平稳推进。一是政府保持对企业的绝对控股地位，即使是出售股权或建立公私合作公司，政府也最低持有51％股份，高的达75％。其目的是保证政府在特定时期能顺利履行其职责。二是建立特殊的法人治理结构，对企业的生产经营实施严格监管。通常，对市政公用企业成立股东大会——监理会——总经理。监理会由政府、银行、协会、职工等方面推荐的代表组成。监理会负责制定经营计划，审定企业决算，委任、撤职、解聘总经理，确定年终审计员。监理会设立顾问委员会(地区经济界代表)和管理委员会(外部专家)，对企业经营为监理会提供咨询服务。三是严格监管制度。由于这些项目有政府投资，或者向居民收费，因此议会对项目审查严格，同时这些企业还要接受环保、卫生、防疫等政府部门监督，防止损害公共利益。
六、东德私有化改革的主要做法
1989年东西德统一以后，德国政府立即着手对东德的国有企业进行私有化改革。他们的做法是，首先成立托管局，将东德国有企业划归托管局，由托管局具体组织实施私有化。
托管局处理东德国有企业的思路是，先将企业进行改制分类，然后区分不同企业进行私有化。东德当时有316家大企业，涉及资产价值1540亿马克(760亿欧元)，就业人数150多万人。托管局先将这些企业拆分成8000家企业，然后由将8000家企业细分成12000家企业，把那些配套企业、辅业分出来。然后对这些企业进行改制，并引进资金和技术进行改造。先期出售企业获得150亿欧元收入，对1600多家企业进行关闭，涉及160万欧元。在设计方案时兼顾考虑投资、就业、地方利益、产业政策等多方面的因素，在时间上力求越快越好，因为企业的价值随时间推移快速减少。经过1990年-1992年的准备，到1994年私有化基本完成。剩下的企业基本是无法出售的企业。最后，出售企业获得300亿欧元收入，托管局为出售企业进行的环境整治、清偿企业债务、追加基础设施建设等解决历史问题，还净贴30亿欧元。
私有化的方式主要有以下几种：一是协议出让。这种方式的优点是快。由于协议主要靠谈判达成协议，谈判过程也不够透明，企业价格的确定往往不是最好的。特别是遇到谈判拖延，时间越长，企业的价值缩水越多，对购买者越有利。二是上市出售。这种方式基本没有成功使用，主要是很难根据企业过去的情况确定企业的现值。三是招标拍卖。一般用于小企业。托管局出底价，价高者得。购买小企业的有经营者，也有为了扩张市场的其他企业。这种方式的优点是有利于就业。无论哪种方式出售，关键是对企业价值的评估。其中主要是确定企业的现值和未来价值。现值包括固定资产，特别是房产价值。未来价值包括市场潜力。通过综合得出企业的效益价值。操作难题是现值和效益价值的差异。如东德的汽车厂，有当时未来16年的订单。但这不是面向市场的订单，市场化后这些订单就没有市场价值，在评估时要充分考虑。对于买主来说，如果购买一家企业不如新建一家企业，就不会购买。同时他们还要考虑政府给予什么优惠政策。
私有化过程中遇到最大问题主要有两个：一是就业。由于东德实行低收入高就业政策，新的投资者购买企业不可能保留那么多职工，必然有部分员工下岗，有的企业需要裁减一半以上员工。二是原来的企业技术差、管理差，资金缺乏，需要追加很多资金才能保证购买后正常运营。因此，在托管局出售企业过程中，买主只要承诺追加投资，保证就业，政府有时还补贴购买者，以促成企业转让成功。在东德私有化过程中，德国政府共计拿出了30亿欧元补助。但也有一些投资购买者，在购买企业后不兑现承诺的。他们往往会说，现在环境条件发生了变化，如要继续追加投资，保证就业，企业就难以经营下去等等。最后政府由于考虑到破产面临的更多问题，也就不了了之。
七、几点体会和启示
德国关于市政公用行业市场化改革和对东德国有企业私有化改革的主要做法，德国专家认为，由于国情不同，即使照搬到西方其他国家，也会遇到困难。但是我们认为其中的一些思路对我们还是有一定的借鉴意义。
(一)推进市政公用行业市场化改革是大势所趋。由于我国市政公用行业建设相对滞后，特别北京正处于加快筹办2008年奥运会的关键时期，不仅对市政公用产品和服务需求的数量不断增加，而且质量快速提高、呈现多样化趋势，因此，必须尽快改变过去政府单一投资的模式，加快投融资体制改革，加强与私营部门合作，积极探索多种模式，扩大融资渠道，吸引多种社会资金，加快市政公用行业投资建设。
(二)推进市政公用行业市场化改革必须明确目标。从根本上讲，市政公用行业市场化改革是要引进竞争机制，使市政公用设施建设和运营公开化、透明化、制度化、规范化，从而实现成本一定的条件下，建设和运营效率逐步提高，或者数量和质量一定的条件下，建设运营成本逐步降低。不能把市场化改革简单等同于私有化，因为这只能导致国有垄断变成私有垄断。不能把引进竞争机制理解为转移或免除政府提供公共服务的职责。也不能把市政公用行业改革理解为促使该行业企业以利润为目标进行经营，因为很多市政公用产品的效益难以定量化为经济效益。
(三)推进市政公用行业改革必须同时改进和加强监管。由于市政公用行业的特殊性，推进市场化改革过程中，如经营权放开、出售部分国有股权，对政府的监管水平提出了更高要求。首先要逐步完善和严格市场准入，对进入该行业的企业的技术、经营管理、资金实力都应有明确的标准。其次，要促进监管科学化、客观化、透明化。无论是存量改革还是增量改革，要尽可能使用公开招标等手段，防止黑箱操作。第三，监管技术和手段要逐步提高。对市政公用设施建设和运营成本尽可能定量化核算，保证使用政府补贴的建设运营落到实处。
(四)推进市政公用行业市场化改革必须精心设计方案。无论是行业改革还是企业改革，都必须根据改革目标和实际情况，精心设计改革方案，兼顾各方面利益。一旦条件充分，要抓住有利时机快速推进，力争以最低的成本实现改革目标。如，公开招标经营企业时，要努力完善协议，应尽可能把参与各方的权利和义务规定清楚。
公用行业 篇3
[关键词] 市政公用行业 特许经营 现实基础
市政公用行业的范围主要参照建设部“三定”方案中所规定的城市供水节水、污水处理、垃圾处理、燃气热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫等行业。本文讨论的是这一范围中的经营性行业如城市供水节水、污水处理、垃圾处理、燃气供热、公共客运等。市政公用行业特许经营是指将市政公用行业的经营权授予被许可企业，允许其在一定时间对该公用行业进行建设和运营。我国在市政公用行业实行特许经营有其特定的现实基础。
一、发展经济的需要
1．我国现在处于城市化加速发展时期，要求市政公用行业必须保持较快的增长速度。我国现在处于城市化加速发展阶段，到2020年我国城市非农人口比例将到达全国人口的60％，也就是说从现在开始每年有1500万～2000万的农业人口要向城市积聚，使城市年均增长住宅200亿平方米，生活垃圾年增长8％，污水处理年增长6％，而污水处理、垃圾处理等公用设施却远远跟不上城市扩容。
2.全面建设小康社会的奋斗目标，对市政公用行业的发展提出更高的要求。经济的发展必须与城市的资源和环境协调发展。但是，根据不完整的普查，我国现有的市政公用建设设施50％已经陈旧需要改造；甚至很多城市道路问题非常严重，一般的车行道坑坑洼洼；全国的供水系统水损率比较高（3立方米／公里／小时），其占水生产总量的比例已上升到13％；全国644个城市中，有400多个城市缺水，有200多个城市严重缺水。这样市政公用设施与全面小康的目标相差太远，因此，必须在公用行业实行改革，建立特许经营制度，改变市政公用设施水平落后的局面。
二、解决市政公用行业自身面临的矛盾的需要
我国市政公用行业自身面临以下三个矛盾：
1.市政设施的供给能力有限与经济高速增长的矛盾。世界银行在《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》指出：自从中国于1979年实行对外开放政策以来，每年平均9%的经济增长率导致城市间运输空前的扩展——每年的货运量平均增长8％，客运量平均增长12％。运输量的增长造成交通基础设施供应极度紧张。在全国600多个座城市中，有400多座城市缺水，其中严重缺水的有108个，许多缺水城市的消防设施无法正常使用。因为缺水，全国工业产值平均每年减少2000多亿元。
2．单一的政府财政投资与巨大的市政公用建设资金不足的矛盾。联合国提出发展中国家在城市化进程中，城市基础设施的投入应占社会固定资产投资总额的9％～15％，一般不能低于GDP总量的3％～5％。但我国的这两个比例分别为7.2％和3.05％。十五期间，我国城市基础设施建设（建设部门口径）投资大约1万亿，中央和地方政府投资约占2000亿元～3000亿元，剩下的约70％～80％的资金要靠贷款、外资、社会投资等方式解决。
3.市政公用设施运行效益低下与运行机制不灵活的矛盾。以北京地区为例,多年平均可用水资源为36亿～40亿立方米,人均水资源不足300立方米,是国内人均水资源的八分之一，世界人均水资源的三十分之一。但同时,管网漏水率也很高。中国许多地区也都在不同程度存在缺水问题。要解决缺水问题，除了提倡节约用水、科学用水外，一条重要的途径就是要增加投资，提高自来水产业的经济效率，以增强自来水产业的供给能力。
三、有广泛的政策基础
我国实行对外开放以来，制定了大量的相关政策，上世纪90年代，政府及相关部门相继出台一系列放松进入市政行业壁垒的优惠政策，如1995年建设部出台《市政公用企业建立现代企业制度试点指导意见》。2001年12月，国家计委（现在的发改委）颁布了《关于促进和引导民间投资的若干意见》，“意见”指出：鼓励和引导民间资本以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性基础设施和公益事业项目建设；鼓励和引导民间投资参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等城市基础设施建设。2002年3月，国家计委公布新的“外商投资产业指导”，从前禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网项目被列为对外开放领域。2002年9月，建设部、国家环保总局和当时的国家计委联合发布了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，要求各地区要转变污水、垃圾处理设施只能由政府投资、国有单位负责运营管理的观念，解放思想，采取有利于加快建设、加快发展的措施，切实推进城市污水、垃圾处理项目建设、运营的市场化改革。党的十六大报告中也指出：“推进垄断行业改革，积极引入竞争机制。”在这个精神的指导下，2002年12月，建设部下发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》规定：鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设；允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。同时十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出：“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”.”“加快推进和完善垄断行业改革。对垄断行业要放宽市场准入，引入竞域。”“对自然垄断业务要进行有效监管。”温家宝总理在十届人大二次会议的政府工作报告中提出：“推进市政公用事业的市场化进程。”“进一步研究制定鼓励非公有制企业参与国有企业改组改造，进入基础设施、公用事业及其他行业和领域的具体办法。”可以说，国家已经为市政公用行业改革、建立特许经营制度创造了良好的政策环境。
四、有发展良好的民营经济基础
改革开放以来，在各项政策措施的鼓励下，民营经济飞速发展。据全国工商联统计，截至2003年底，全国私营企业户数12年里增长了24倍，同期个体工商户增长了79%；民营经济注册资金增长了58倍，达到2.8万亿元。民营经济在促进经济增长、拉动社会投资、解决就业、增加政府税收等方面发挥了不可替代的作用。以拉动社会投资为例,从1981年到2002年，民间投资年平均增长25%。2002年不包含外资的民间投资达到1.7万亿元，增长22.4%，占全社会投资的比重为40.3％；而且2003年1至9月，全国非国有经济中的集体经济与个体经济固定资产投资达到9577亿元，同比增长30.3%，增速为多年来所未见。同时，民营企业的投资方向呈现出“多元化，结构日趋合理”的特点。国内民营经济开始涉及重工业，以及第三产业中的金融服务业、教育文化产业、新闻出版业，以及高速公路、市政工程等城市基础设施、公用事业等，并且创造了“组团投资”等新形式。
在政府、国有企业财力不足的情况下，通过贴息、提供补贴和担保等政策措施，鼓励民营经济进入市政公用行业，充分调动民间资本的积极性，以增强公用行业的投资能力，便成为中国市政公用行业市场化改革的现实选择。
五、有可资借鉴的国际改革的经验基础
20世纪70年代以来，主要经济发达国家发生了以高失业率、高通货膨胀和低经济增长率为主要特征的经济危机。如英国、法国和联邦德国的失业率从1960年～1982年分别增长了6.5倍、7倍和4.8倍；在1951年～1973年，年平均通货膨胀率为3.4％；而在1974年～1981年，年平均通货膨胀率为9.9％，是前者的2.9倍；在1965年～1973年，年平均国内生产总值增长率4.7％；在1974年～1983年，年平均国内生产总值增长率下降为2.4％，只达到前者一半的水平。在经济危机的冲击下，一方面政府财政难以承受市政公用行业日益亏损产生的严重财政赤字；另一方面，政府干预也发生了很大变化。于是从20世纪70年代末开始，西方主要发达国家对公用行业实行改革，以英国在公用行业实行私有化改革、美国放松政府对公用事业的管制、法国政府在公用部门实行特许经营制度等拉开了世界各国对公用部门进行改革的帷幕。这场改革无疑也波及到了中国，同时，发达国家在改革中积累的经验和遇到的难题为中国的改革提供了借鉴。
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公用行业 篇4
近年来,笔者所在公用事业集团积极运用信息化技术和手段,在生产经营、客户服务、管理决策等方面取得了较好的成效。但是,由于历史、基础、重视程度、业务差异等因素的影响,集团各下属企业的信息化建设缺乏统一指导,水平参差不齐,制约了集团整体管理和服务水平的向上发展。为了切实加快集团信息化建设步伐,充分发挥信息化技术在集团各层面普遍应用的重要作用,同时,也为了全面、客观的反映集团各下属企业的信息化水平,采用集团统一制定的“公用事业信息化水平评估指标体系”,指导各下属企业更深入地认识信息化在企业发展中的积极作用,帮助各下属企业找到信息化工作的合理战略定位,指导各下属企业的信息化投资,提高各下属单位的信息化管理,从而从信息化应用中得到效益。
2 信息化水平评估体系设计思路
公用事业集团总部负责年度信息化绩效评估的组织和牵头实施工作。在评估原则的指导下,构建信息化水平评估指标体系,包括确定选定评估方法和构建评估模型。
评估模型的主要要素有评估指标、指标权重、评估标准、评估标度等。
评估指标的设立需要遵循整体性、重点性、层次性、准确性、可比性、可度量、动态性及独立性的原则。本次评估指标的设计方法总体上从信息化应用的观点出发兼顾信息系统质量。以Cobi T模型为基础,同时参考ITIL、KPIs、BSC和Val-IT等信息化管控方法、价值理论和价值树分析方法对信息化关键价值驱动因素、信息化关键绩效域目标、关键流程、关键活动进行分析,最后针对信息化关键绩效目标、流程和活动确立信息化水平评估指标。每个评估维度下根据温州公用集团的实际情况设立二级和三级指标,既有定性的指标也有定量的指标。
指标权重确定将综合采用目前国内外常用的信息化水平评估方法,以更全面综合的反映信息化为企业带来的直接和间接效益为目标,指标权重确定遵循以下几个原则:
1、考虑指标对落实企业发挥整体战略、支撑业务发展的相对重要程度
2、考虑指标对企业目前实际信息化建设与应用的基本现状、未来发展重点方向的匹配程度
3、着重考虑指标需要体现出对被评估企业未来信息化发展的引导作用
4、各下属单位的一级指标权重原则上保持一致,二级指标权重可以在各个下属单位之间互相借鉴,三级指标权重可以按照下属单位自身特点和需求分别进行调整
5、指标的权重需要在一定时期内保持稳定。
6、评估指标的权重设定将采用德尔菲法(DELPHI)、层次分析法(AHP)或网络分析法(ANP)等进行辅助决策
评估标准是揭示每一个评估要素的关键性考核标准,要求必须具备可辨别、易操作的特征,通常一个评估要素需要多个测评标志来说明。评估标志的描述形式主要有等级评定式、要点提示式、方向指示式等形式,本次评估标志将根据不同的指标特征综合运用以上三种形式进行评估标志的描述。评估标志的具体内容设定将主要从纵向和横向两个维度出发,其中纵向标志描述主要考虑从组织内部的绩效随时间纵向变化的情况出发,参考以历史情况,可以选取计划类标志、经验类标志或历史标志。横向标志主要选取反映外部组织的绩效情况,或与同行业的最佳实践者或与目标竞争者作参考。
评估标度是用来描述评估标志的程度差异与状态水平顺序,评估标度分为评估标度的表现形式和量度方法两个分析因素。根据评估指标性质运用不同的形式和方法分别确定每项指标的评估标度形式和内容。
针对定性的指标项将综合运用量词式标度和离散点式标度这两种方式相结合共同对评估标志的程度差异和状态水平进行打分。例如:高级、中级、初级、无四种程度分别对应分值差异。定性指标的量度确立可以采用德尔菲法(DELPHI),确定各层次分值。
针对定量的指标首先确定其量度再对量度进行赋值。量度的确定方法第一步先结合阈值法和德尔菲法先确定该定量数据的最大阈值X和最小阈值(参考行业最优、最劣),进而借助专家辅助决策最终确定该指标的阀值。第二步,计算出指标相对值。第三步,利用多层次评价法或组合评价法合理的选择因素域值。最后,对每一个数域采用强制赋分法对每个数域进行赋分。
3 信息化水平评估体系
3.1 信息化水平评估指标体系内容
信息化水平评估指标体系由四类指标组成,共有40 个具体指标。这四类指标分别是IT战略、IT组织、IT建设、IT管理。从不同的侧面来反映信息化的发展与应用水平。每一类的状况都影响着和制约着其他各类水平。如图1 所示
3.1.1 IT战略
IT战略的评估主要分规划计划、投资强度、投资结构三大评估维度八项评估要素,通过这八项要素的评估,了解企业在保障信息化工作顺利开展的战略、计划、投资综合能力上的执行力度、效果、强度,以此来判断信息化在该企业经营生产中的重要性。表1 为IT战略评估各要素简介。
3.1.2 IT组织
IT组织的评估主要是组织、制度、人才三大评估维度十一项评估要素,有效的组织、管理和领导信息化工作,能够使信息化工作可持续性的开展,使信息化能够真正持续的为企业发展做出贡献。通过这十一项要素的评估,了解企业针对信息化工作的组织架构、制度、人才战略方面的开展和实施情况。表2 为IT组织评估各要素简介。
3.1.3 IT建设
IT建设的评估主要是从信息化应用、IT基础建设、标准水平、信息化培训和推广四大评估维度十三项评估要素。通过十三项要素评估,反映企业在信息化应用、建设、推广、培训等方面的建设水平。表3为IT建设评估各要素简介。
3.1.4 IT管理
IT管理的评估主要有信息安全管理、IT运维管理二大评估维度八项评估要素。通过这八项评估要素审视企业的整体IT管理水平。表4 为IT管理评估各要素简介。
3.2 评估数据收集
评估数据收集主要分为定性和定量两种类型的数据收集。对于定性数据的处理,通常采用调查问卷或访谈的方式。对于定量的数据可以按照指标示例和集团的具体情况进行计算,但是需要对不同的定量指标进行无量纲处理,将定量指标原值转化为评价值。
3.3 水平评估计算方法
综合评分主要根据评估数据收集的结果,运用评估模型分别对每项指标评分。收集的评估数据(定量或定性)所处层次的分值即为该指标的得分,最后采用简单线性加权法计算评估总得分。
由于不同地区、不同单位的信息化水平可能存在巨大差异,本文仅根据温州地区公用事业行业的现状对信息化水平评估体系架构进行研究,具体指标的设定将会随着企业自身的发展和外部环境的变化进行动态调整。
摘要：本文主要探讨公用事业行业信息化水平的评估体系,有效掌握各单位信息化现状而开展的研究。
关键词：公用事业信息化,水平评估体系
参考文献
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公用行业 篇5
行政审批是政府职能部门对市场监管与服务的有效手段，也是依法行政的重要组成部分。上海市一直致力于实现建成“行政效率最高、透明度最高、收费最少”的“两高一少”行政区目标，市委、市政府领导也屡次提出要加快推进行政审批制度改革，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、社会力量在管理社会事务中的积极作用，着力优化审批流程，完善批后监管，从源头上预防和治理腐败。
背 景
近几年来，在上海市委、市政府、市行政审批制度改革工作领导小组办公室的领导下，市政府各部门针对行政审批事项不断开展大刀阔斧的深化改革和创新试点，从逐批分次的大规模清理行政审批事项，到行政审批专项评审评估的清理，从试点推行网上无纸化审批，到通过编制审批业务手册和办事指南实现标准化审批。
随着对于政府职能转变和行政审批制度改革要求的不断深化，上海市无线电管理局根据国家法律法规，对地方无线电管理机构的行政审批事项进行认真梳理，明确了所承担的无线电频率指配、无线电台（站）设置审批等6项行政审批职能；理清了行政审批材料和专项评估评审材料范围，取消了一批原需提交材料，通过行政履职的方式完成审查，无论从经济负担和申请程序上都减轻了行政相对人的义务；筹建了一门式受理服务大厅，完成受理窗口的标准化、便民化建设，启动依法行政手册、办事指南等告知性文件材料的编印，不断从提升办事便捷度与强化信息公开等方面进行改进。
2012年，为进一步优化上海市行政审批程序，完善管理方式、提高行政效率，市政府印发了《上海市行政审批告知承诺办法》，明确了采用告知承诺制度进行行政审批的具体要求。所谓告知承诺，是指公民、法人或者其他组织提出行政审批申请，行政审批机关一次告知其审批条件和需要提交的材料，申请人以书面形式承诺其符合审批条件，并能够按照承诺，在规定期限内提交材料，由行政审批机关做出行政审批决定的方式。简单来说，只要申请人签订了“告知承诺”格式文本，当场就发给许可证（照），但审批机关做出行政审批决定后2个月内，必须对被审批人是否符合其承诺内容进行检查，把工作转移到事后监管上，其特点是“先上车，后买票”，能够有效缓解审批排队、“重审批、轻监管”等弊病。
长期以来，较之于事中监管和事后评估，无线电管理领域更多关注于频率台站设置的事前审批。在无线电管理领域内探索实施告知承诺，是上海市无线电管理局对新形势下转变政府职能，实施频率台站全生命周期管理的重要尝试。
成 因
根据《上海市行政审批告知承诺办法》，经充分调研论证，市无线电管理局从2013年伊始就提出了在本市物业服务行业推行公用频率对讲机告知承诺行政审批制度的设想。
上海市物业服务企业共有2500多家，分布在各个行政区域，企业规模不尽相同，无线电通信需求也大小不一，大型物业企业项目遍布全市，其无线电对讲机设备可能成百上千，而微型物业企业最少只需2台对讲机设备就能实现管理目标。实际工作中，大多数物业服务企业在申请设置使用公用频率对讲机时是瞒报漏报的，如某大型物业服务企业在市无线电管理局台站数据库中显示的申请使用公用频率对讲机设备只有80台，但在年度设备定检工作中却发现有500多台对讲机设备，对于诚信至上的大型企业亦是如此，整个物业服务行业可见一斑了。
究其成因，在原先的公用频率对讲机设置申请程序中规定，物业服务企业除了需要填写提交2张专业技术资料表之外，还需要进行设备检测，取得检测合格报告并缴纳100元/台的无线电频率占用费。这其中就存在三个问题：一是物业服务企业办理对讲机的工作人员往往不熟悉无线电通信相关技术，在填表时遇到专业技术性较强时，或者瞎填一气、或者干脆留白，导致了台站数据库缺项或数据明显错误，不利于支撑整个无线电管理的基础数据库建设；二是在设备检测环节，虽然是免费检测，但是行政相对人常常将100元/台的频率占用费误认为设备检测费，导致了不必要的误解；三是随着物业管理服务质量越来越高，现代物业管理的区域间、工种间的快速反应要求也不断提升，对讲机承载的无线通信确是必不可少的，但是在物业服务企业向业主收取的物业管理费中，并没有无线电通信这一类别的列支，所以物业服务企业对于即使为数不多的100元/台频率占用费也觉得无从列支。据查，在市无线电管理局台站数据库中，申请设置使用公用频率对讲机的数量仅为4100余台，分摊到每家物业服务企业只有1.6台，明显与实际情况不符，而对讲机设备数量真实“家底”的不掌握，这就对职能部门后续监管可能产生的重大影响，如世博期间，就曾经发生过某小区物业不当使用对讲机干扰了军用频率的重大事件。
举 措
为了将物业服务企业公用频率对讲机设备纳入监管，同时也减轻企业负担，做好服务，市无线电管理局正会同市住房保障房屋管理局、市物业管理行业协会，积极开展物业服务行业公用频率对讲机告知承诺行政审批制度的相关工作部署，将从2013年8月起正式在全市范围内施行。在本次推行的物业服务企业公用频率对讲机告知承诺行政审批制度中，市无线电管理局主要提出了以下创新举措：首先，化繁为简，将原先需要提交的专业技术资料表调整浓缩为一张表式，方便行政相对人填写申请材料；其次，化整为零，取消了公用频率对讲机在设置初始的集中检测环节，取而代之以告知承诺之后2个月内对批次对讲机进行抽检，既节约了行政成本，也在一定程度上杜绝了首次检测后擅自改频等违法行为的发生；最后，缩减成本，对于原先100元/台的频率占用费给予免除，大大减少了物业服务企业，尤其是小微企业的运行成本。也就是说，今后物业服务企业因物业服务需要设置使用公用频率对讲机的，除了设备购置费之外，将实现行政审批申请“零成本”。
通过上述做法，上海市物业服务行业无线电管理将实现重大改观：物业服务企业违规使用公用频率对讲机的情况将有望得到明显改善，电磁环境秩序得到改良；由于行政程序便捷，行政费用免单，物业服务企业的公用频率对讲机设备预计将有90%以上纳入监管；管理效率将得到极大提高，借助行业管理，全力营造一个倡导自律、监管落地的氛围。
启 示
告知承诺的推进需要厘清政府和社会的关系，充分发挥行业协会在政府职能转变中的作用。在物业服务行业的无线电管理告知承诺事项中，市无线电管理局、市住房保障和房屋管理局以及市物业管理行业协会各司其职，形成合力，使得该项告知承诺实现了管理对象的全覆盖、管理流程的全透明。尤其是物业管理行业协会发挥了桥梁纽带作用，在告知承诺方案设计、频率使用管理规定以及组织实施步骤等方面充分参与，并组织会员单位召开座谈会专题听取意见，使得告知承诺方案更能集中体现大部分物业服务企业的意志，增强了方案的可操作性，提升了覆盖面。
告知承诺的推进需要试点突破，稳步推进。无线电管理工作尤其是频率管理和台站管理专业性强、行业应用广的特点，决定了无线电管理告知承诺工作不能“一哄而上”，搞“一刀切”，否则会直接影响到上海市总体电磁环境的安全。选择社会受众面广、专业难度较低、频率资源可控的物业服务行业试点先行，一方面化解了长期以来由于相关企业无序用频导致的电磁环境恶化的矛盾，另一方面通过专项频率资源使用方案的顶层设计，为物业服务企业广泛采用无线电技术提升物业服务水平和效率创造了条件。
告知承诺的推进需要强化批后监管作为保障。告知承诺决不是一放了之，告知承诺制度下的无线电全生命周期管理更加需要强化批后监管，探索建立告知承诺制度的基本前提就是建立并强化全新的批后监管模式。要建立以行政许可事项为导向的批后监管制度性设计，做到“一许可一安排”；要完善以行业为导向的批后监管策略，针对不同行业实施不同的策略建议；要倡导以诚信为导向的行业自律机制，逐步建立、完善告知承诺相对人的诚信记录档案，并在此基础上进一步探索建立免检的“白名单”制度。
公用产品定价探讨 篇6
一、公用产品定价中的问题及成因
1. 公用产品
公用产品有别于公共产品, 公共产品是由政府提供给社会大众的产品与服务, 而公用产品是由非政府的企业提供给社会的。这些企业通常依法处于垄断地位, 消费者对公用产品服务选择余地很少, 在与公用企业的博弈中往往处于弱势。其价格与普通大众密切相关, 特别是贫困人群还涉及到其基本人权的保障。因此, 公用产品的定价常常需要国家干预, 被称为准公共产品, 公用产品的生产领域中普遍存在垄断现象, 在交易中公用企业常滥用优势地位, 出现不公正交易, 抬升价格是其常用手段。
公用企业由于其优势地位的存在, 往往没有积极性来提高产品的质量与生产效率, 且消费者只能无奈地忍受。公用企业往往生产效率低下, 这暂且不说, 公用企业还往往有扩大成本的内在冲动。一方面, 因为成本越高, 涨价就越“有理”。中国有句俗语, “会哭的孩子有奶吃”。公用企业以高成本来向社会“诉苦”, 增强其在各种价格制定中的地位。一旦被接受, 各种成本反正会由你消费者来买单。君不见, 公用企业的职工高收入, 高福利, 享受部门特权 (如电力企业用电免费) , 这些最终被打入成本, 其自身不用操心。另一方面, 公用企业的利润计算不同于其他企业。其他企业的产品价格由市场竞争而定, 成本越低, 利润就会越高。公用企业产品价格往往用成本加一定利润率而定, 因而成本越高利润也越大。
在我国“权力部门化、部门利益化、利益法规化”, 进一步加强了垄断病, 也使公用产品定价更加复杂化。我国的法律通常比较原则, 往往需要制定实施细节。公用企业隶属于某一政府部门, 与有关机构往往是利益共同体。政府行政机构就利用部门权力制定有关实施细节并在其中载入自身私利, 使不合理的定价反而合法化, 为公用产品定价和有关定价争议的解决增添了新的障碍。如据报载乐山市建委制定的《乐山市城市供用水章程》第14条规定:“为合理接装供水设施, 特对各种口径水表规定底度。凡装表后, 停用或不及底度, 又未申请换小表及销产者, 一律按底度计算”[1]。类似现象比比皆是, 表面上价格未变, 却以隐形的方式实质性地提高了价格。
2. 公用产品定价机制的缺陷分析
根据《价格法》, 我国目前公用产品价格主要是政府指导价和政府定价。对关系群众切身利益的公用事业, 公益性服务, 应当建立听证会制度, 由政府价格主管部门主持, 征求消费者、经营者和有关方面的意见, 论证其必要性、可行性。从表面上看, 我们已经引入了在其它市场经济发达国家对公用产品行之有效的听证会制度。但由于我们只学其形, 未会其神, 该制度在我国出现了水土不服的现象。“听证”这一词语, 最早产生于普通法系的司法程序中, 后用于其他领域。在物价方面, 其主要目的是增加听证的透明度, 对重要物价的制度及调整, 要经政府或国会进行审议与批准, 大众参与再通过新闻媒介向社会公开, 把消费者权益的保护作为价格管理的主要原则。法谚云:正义不仅要实现, 而且要以看得见的方式实现。独立性与社会性的听证会机制, 将从程序上促进实体公正, 有效地保障定价社会公益本位。
在我国目前的听证制度中, 价格制定却存在一系列的缺陷。首先参与听证会的主体先天不足。听证会的主持者为政府主管部门。我国目前正处在社会经济转型期, 政府公用企业主管部门与其所监管的公用企业之间有着众多或明或暗的利益关系, 而政府价格主管部门与公用企业所属主管部门之间级别大致相当, 难以有效监管。且保证“国有资产保值增值”为各级政府的一大政治任务, 价格主管部门面对大多为国有资产的公用企业, 常常左右为难。司法的起码要求是裁判者必须利益中立。在这一准司法程序中政府价格主管部门自身地位难以担当此重任。公用企业经营者也不是纯粹的经营者。它们现在虽然形式上实现了政企分开, 但对政府部门依赖性很大。同时其自身也承担了许多本应由政府部门承担的社会义务。比如, 对困难企业, 下岗职工及社会贫困群体, 哪怕其欠费最多, 也万万不敢停止服务。听证会主体中的消费者代表也难以选择。消费者代表任期短, 自己个人要付出很多的精力与成本, 而其个人所得并不大。这样就极易出现经济生活中的内部不经济外部经济。即对社会整体有利而对具体参与者并无经济激励。消费者代表不会有太多的工作热情, 就是有, 也往往会被公用企业部门变相收买, 因为收买这一行为会产生内部经济外部不经济。作为消费者的机构代表———消费者协会也是不独立的, 在实践中其人员编制属于工商部门, 且其缺乏公益诉讼的手段来代表消费者讨回公道。至于“其他部门”常为公用企业相关主管部门, 他们对公用企业存在利益诉求, 其参与进来无非是帮着公用企业涨价摇旗呐喊。由此看来, 整个听证会参与主体均需要改造。
其次, 听证会也存在程序缺陷。在参与听证会的代表中代表组成透明度不强, 其组成结构比例, 程序均无硬性规定, 随意性大, 为暗箱操作提供了温床。听证会对相关行业情况常识和法律、经济知识往往要求较高, 参与人员若缺乏基本素质, 在听证会上往往只有听的份。听证工作还须阅读企业相关财务与法律文件, 需要花费相当多的时间, 而目前公用企业的有关经营财务状况还属于企业商业秘密。在听证会上, 公用企业挑选专业人士作代表, 精心准备, 可以轻松地抛出对它们有利的信息, 在听证会上总是振振有词。听证尚未开始消费者代表就处于不利。古人打仗讲究“兵对兵, 将对将”, 在这一回合我们就缺乏公平规则。“听证会”在程序上既包括听, 又包括证。从应然上说, 听应是全面的听。既要听经营者的苦衷, 也要听消费者的意见。可我们实践上常见公用企业的代表作报告, 做解释, “听什么”完全被它们控制。消费者代表的发言多被无理打断或驳回。听证会上的“证”本应是双方在充分获取信息基础上的科学论证, 得出公正、合理各方均能接受的结论。由于“听”已经变调, “证”也就流于形式, 大众对听证会为“形式主义”的看法就不足为奇了。听证会本来为准司法程序, 在价格决策中引入它也意味着必须同时引入同样的相关原则制度, 如公开、辩论等, 不然听证会会沦落为打着法制的幌子给社会和消费者强加违情背理的决定的工具。
二、完善公用产品定价的对策
1. 优化定价机制
经济学原理告诉我们, 除管网性质的生产需要垄断外, 其他生产均可引入竞争机制, 在最大程序上打压垄断的存在空间。就是对只能垄断的部分, 也可以引入其他形式的竞争机制, 如公开招标等。竞争是自然界的普遍规律, 引入竞争才有活力去创新。对公用行业的新增业务和增殖业务, 可给其他资本准入机会。我们可对公用企业进行现代企业制度的改造, 实现经营行为与政府行为的分离, 使其按产权明晰, 权责明确, 自主经营, 自互盈亏的模式运作。取消公用企业的政府主管部门, 政府承担对社会应负的责任, 对企业只负监督之责, 防止其有利用权力, 颁布规章和行政法规等一切显性隐性影响价格行为的利益冲动。并且其行为只要影响了价格, 也应纳入听证会听证的范畴, 通过法律途径解决。
完善听证机制, 使听证会既“听”又“证”。首先, 完善听证会的主体机制。听证会制度的精髓在于其准司法机制引入了决策之中。司法的一系列基本原理是实现公正公平的利器。听证会的主持者不管是谁, 均应是一个利益无涉者。我国非前所处的社会转型期这一特定情形, 决定了政府部门不大适合担此重任。我们可借鉴美国经验, 设立直属人大的价格调查委员会。直属于人大保证了其作为人民的受托者以社会利益为本位, 中立裁决社会冲突。委员会式的决策可保证决策的民主。公用企业作为经营者, 从经营的角度维护其自身权益, 不再担负政府之责。消费者代表应明确选择机制, 必须有广泛代表性, 消费者协会作为消费者的机构代表参与听证。并且, 还应当给所选人员提供专业援助, 如有需要消协可聘请律师、注册会计师。其他参与者, 可书面表明其参与的理由依据, 由价格调查委员会法定程序审核同意后方可参与。听证会全程应当公开, 抑制不同利益主体的代表之间明显的合谋。其次, 因公用企业情况特殊, 其与定价有关的商业信息应当提前适当时间对听证会的参与方、主持方公开, 以便有关专业人员有时间出具专业意见。不宜公开的由价格调查委员会审核同意并说明原因。对生产经营成本的有关问题, 消费者代表有权提出询问, 公用企业应如实作出负责任的答复, 否则, 推定为不合理成本, 不许其影响价格。由于公用产品价格采成本加乘一定的利润率, 合理利润率的界定也是影响价格的关键。可以本区域上年度企业平均利润率为基础测算。在强化公用企业信息披露与成本举证义务, 消除消费者与公用企业信息与权力不对称后, 攻防双方的“证”才能真正达到拨开迷雾, 再现真理的效果。
2. 打造强有力的消费者协会
在对公用产品定价以后, 还须严格执行法定价格, 严禁任何变相突破。有些公用企业就往往变相玩小花招, 哪怕被查获, 或被法院判其败诉, 它仍会有意无意一错再错。单个的消费者由于内部不经济往往无时间、精力去维权, 就算有人去诉讼, 公用企业还是很可能知错不改, 因为错误能带来更大收益。为了纠正这一现象, 应当赋予消协公益诉讼的权利, 以其经济性、普遍性, 达到外部经济内部化。如台湾的消费者权益组织, 不但有权公益诉讼, 而且还可出版刊物对经营者的产品服务进行评论。[2]因他可刊登正反面的观点, 经营者也无权诉其侵犯所谓的商誉权, 消协因有着强大的导向作用而影响巨大。实践证明, 台湾并未因强势的消费者组织而加大了企业经营成本, 反而消费者长期得实惠, 实现了多赢的局面。因此, 我们应打造强有力的消费者组织, 通过立法赋予其应有权力, 经听证的公用产品价格才会得到更好地执行。
三、总结
通过完善以《价格法》、《消法》为主的经济法律体系, 严格按市场经济的模式操作, 强化公用企业的信息披露与成本举证义务, 打造强有力的消费者组织, 以听证会这种准司法程序为主要手段, 形成合理的公用产品价格体系, 激励企业高效优质生产, 合理配置资源, 满足社会需求, 这是实现消费者主权的必由之路。
摘要：公用产品定价中形成了价格节节攀升的常态。完善《价格法》等相关法律, 强化公用企业信息披露义务与成本举证义务, 打破公用产品价格形成中信息与权力的不对称, 控制行业垄断, 打造强有力的消费者协会是合理配置资源, 维护消费者权益的必由之路。
关键词：公用产品,听证会,内部经济,外部经济
参考文献
[1]陈雄根, 谭和义.论价格听证制度.湖北社会科学.2002, (07) .