法律制度改革（精选12篇）
法律制度改革 篇1
1 落实集体林成员总有法律属性
使用收益权分配给农民个体, 决策权归属农民集体产权, 通常被定义为以所有权为核心的一系列权利的组合, 因此, 明确集体林有即指共同所有人基于某种关系不份份额平等地享有所有权, 对共有物的处分必须经过全体共有人的同意;总有是指多数人所结合的一种共同体, 按照团体内部的一定规则, 所有物的管理、处分等支配权能属于团体, 而使用、收益等利用权能分别属于团体成员。
在《物权法》颁布实施之前, 我国法律将集体林所有权界定为“农民集体所有”, 但没有进一步规定作为共同所有人的农民个体以什么方式享有集体林所有权, 而规定由村集体经济组织或村民委员会或村民小组经营管理。这种不规定物的享有方式而直接规定管理决策主体的立法在实践中必然将“农民集体所有林”演化成“村委会林”甚至“干部林”, 而村委会的泛行政化又使地方政府和林业部门可以决定集体林经营方向与经营模式, “农民集体所有林”又无异于“国有林”。立法的缺陷导致集体林排他性严重缺失, 为政策的制定者提供了充分的任意解释空间, 为政策的执行者带来许多权力寻租的机会。《物权法》修正了这一立法缺陷, 第一次明确规定:“农民集体所有的不动产和动产, 属于本集体成员集体所有”, 并列举了依照法定程序由本集体成员决定的事项。显然, 这一规定将我国农民集体所有林定性为总有, 将使用收益权分配给农民个体, 管理决策权归属农民集体。《意见》对集体林权制度主体改革的要求与改革实践都落实了这一法律属性:
1) 通过家庭承包方式将集体林所有权中的使用收益权——集体林地承包经营权和林木所有权, 在集体经济组织内“按人分地, 按户承包”, 确立农民个体作为集体林初始经营权主体的法律地位。
2) 管理决策权属于农民集体。结合《土地管理法》、《农村土地承包法》、《森林法》的相关规定, 包括三层含义:
第一, 集体林是区别于国有林的一种独立的所有权形式, 其经营方向和经营模式决策权属于农民集体, 不属于各级政府和林业主管部门, 所有政策应当且仅具有指导意义。以往将集体林视同国有林进行管理、将集体林地无偿或低价划拨组建国有林场、地方林业部门因合作造林而划拨部分集体山林、将自留山无偿划拨为公益林等做法, 按现行《物权法》是对集体林所有权的侵犯。因此, 《物权法》实施后必须逐步解决在集体林区普遍存在的此类林权冲突。
第二, 村集体经济组织、村民委员会或村民小组是农民集体的代理人, 其代理人的身份要求其行为宗旨是农民集体成员利益, 如果“作出的决定侵害集体成员合法权益的, 受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”。《物权法》否定了以往法律直接将经营管理权划给村集体经济组织、村民委员会或村民小组的做法, 明确规定村集体经济组织、村委会或村民小组作为代理人代表集体行使所有权, 一定程度上解决了农村基层组织以及村干部利用权力损害集体成员利益的法律定性与法律救济问题。
第三, 管理决策权属于农民集体的重要标志之一是依照法定民主程序决策集体事项, 即经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
2 落实林地承包经营权的用益物权性质
农民林地承包经营权具有直接支配权与排他权的法律效力。根据物权理论, 物权分为自物权和他物权, 自物权即所有权, 他物权是权利人根据法律对他人财产享有的物权, 包括用益物权和担保物权。相对于自物权, 他物权是一种限制物权, 也就是说, 除不能对他人财产所有权进行处分外, 有权依法对他人财产进行具有排他性的直接占有、使用和一定的处分权 (用益物权) , 或者有权在债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形, 依法享有就担保财产优先受偿的权利 (担保物权) 。
农户获得具有物权内容与效力的林地承包经营权:
1) 林地承包经营权人对所承包的林地直接享有占有、使用、收益的权利, 并可以依法处分该权利。具体包括:第一, 依法享有自主经营权。林地承包人有权根据市场的需求自己决定经营的项目和树种, 林业部门只能提供技术指导, 而非统一实施。第二, 依法享有林木采伐权。收益是用益物权人占有使用他人财产的直接目的, 采伐权是林地承包经营权人实现收益权的前置权利。按照现行《森林法》的规定, 这种前置权利要受森林采伐限额制度的制约, 而该制度在实施中, 限额指标、复杂手续以及权力寻租等因素往往令普通农民的采伐权不能有效落实。限额采伐制度的废存与否或如何变革是《物权法》实施后面临的问题, 也是本次集体林权制度改革“放活经营权”的主要任务。第三, 有权依法进行林地承包经营权的流转。《意见》将其作为“落实处置权”的主要内容。
2) 林地承包经营权人有权对抗包括所有权人在内任何人的干涉。具体包括:有权拒绝任何第三人 (包括从中央到地方的政府部门) 强加的生产经营安排;在承包期限内, 发包人不得调整和收回承包地;承包地被征收时 (如公益林、自然保护区) , 有权获得包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费在内的足额补偿, 并有权获得社会保障费用和生活安排。
3) 林地承包经营权被侵犯时, 林地承包经营权人既可以按照承包合同请求法律保护, 也可以直接根据《物权法》获得包括物权确认、追及、妨碍、毁损救济以及损害赔偿在内的物权救济。
综上所述, 集体林权制度主体改革的法律意义在于:一方面, 落实集体林成员总有和林地承包经营用益物权的法律属性, 从立法上解决了长期制约集体林业发展的所有权与森林初始权的制度瓶颈, 为森林资源优化配置奠定产权制度基础。另一方面, 明确“放活经营权、落实处置权、保障收益权”配套改革的本质在于通过制度变革与创新具体落实林地承包经营用益物权。
法律制度改革 篇2
[内容摘要]：集体林权制度改革，是我国农村经营制度的又一项重大变革。此项制度改革是为了贯彻落实中央10号文件，其中最核心的内容就是：把林地承包经营权和林木所有权落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求，也是促进农民就业增收的战略举措，更能体现建设生态文明的重要内容。因为集体林权制度改革涉及25亿多亩林地，关系到9亿农民的切身利益，是从根本上解决“三农”问题的有效措施。对于林权制度国外很早就有研究，而对于中国的林权制度现在正在改革试点过程当中，青海就是其中之一，我省集体林权制度改革自2007年开始在民和回族土族自治县试点以来，目前，试点范围已扩大到11个县，试点类型由农业区向草原延伸，但是在集体林权的改革中也存在很多的问题，比如当前营造林工作中存在的一些群众积极性不高，生态公益林建设缺乏发展后劲，进展不平衡、基础工作不够扎实、产权流转机制不健全、资产评估机构亟待完善、林业产业受到抑制等问题，所以本文就从青海集体林权制度改革的历史和现状，改革面临的问题，难点以及相应的对策进行分析，使林权制度改革的效果发挥到极致，真正的为农民带来效益。
[关键词]:林权 农村基本经营制度 产权流转 农业效益
长期以来,在我国的农村土地制度实践中，人们习惯于把农村土地单纯理解为耕地制度，而忽视了其中还包含着的林地制度[1]。而事实上，林地的产权属性和耕地一样，都是属于农村集体所有，在农民的生计经济中都占有重要的地位和作用。从土地利用角度来看，如果说耕地能够直接满足人们的“吃饭”问题的话，那么林地则可以解决社会的用材和维护生态平衡问题；林地经营本身具有经济、社会和生态三重效益，对于一些“靠山吃山”的山区农村而言，林地生产资料的重要性甚至超过耕地。据有关部门的权威测算,我国农村集体林业资源总经济价值至少高达2 万亿元以上[2]，其中经济林和竹林占90 % 以上，在中国林业资源中占有突出重要的地位。
[1]费孝通：《从沿海到边区的考察.》，上海人民出版社，1990年，第140页。.[2] 参见国家林业局国家森林资源清查队：《中国森林资源报告》（1998—2003）。这个评估结果是按照当时的市场价
计算的,目前林业资源已经大幅升值了5至10倍。
在中国现有的土地面积中,耕地约有18 亿亩，而林地却有43 亿亩，相当于耕地面积的2.4 倍，其中属于农村集体所有的林地有25.48 亿亩。占全国林地面积的60.1%，涉及农民4亿多。我国山区面积占国土面积的69%，拥有全国90%左右的林地资源。全国2000多个行政县(市)有70%是山区县。山区又是贫困人口聚集的林区，全国592个国家级贫困县，有496个分布在山区。[3] 由于大农业通常也包括林业，因此，“三农”问题包括了“林业”、“林区”、“林农”问题，即通常所说的“三林”问题。可以这么说，要解决好中国的“三农”问题，必须同时解决好“三林”问题。而要解决“三林”问题，国家的思路是实行林改，继续推动农村改革的深入发展，进一步解放整个农村的生产力，因为只要这样才能有效解决1500 多个山区县和占全国总人口56 %的山区人民的增收问题，也才能有效地解决好“三农”问题。
而今天，中央在总结福建、江西、浙江、辽宁、云南等地“分山到户”的创新实践后，作出了全面推进集体林权制度改革的战略决策，实现“耕者有其山”，进一步调动亿万农民耕山致富的积极性，实现农村生产力的又一次大解放，它是土地和草牧场承包制度的拓展和延伸，是农村牧区基本经营制度的丰富和完善，是农村牧区改革的一个里程碑。
对于林权制度国外很早就有研究，而对于中国的林权制度现在正在改革试点过程当中，青海就是其中之一。我省集体林权制度改革自2007年开始在民和回族土族自治县试点以来，目前，试点范围已扩大到11个县，试点类型由农业区向草原延伸，但是由于青海特殊的地理位置，森林覆盖
[3]国家林业局政策法规司有关负责人：《林权制度改革如何让农民受益》，《人民日报》2008年7月17日第2版。
率很低，而且土地沙化严重，生态建设任务极其繁重，在集体林权的改革中也存在很多的问题，青海如何突破改革中的难点，使林地效益最大化，本文就从以下几个进行探讨。
一、集体林权制度改革的历史及现状：
（一）集体林权制度改革的历史回顾：
新中国成立以来，集体林权制度改革大体经历了以下五个阶段：
一是土地改革时期，分山分林到户阶段。1950年6月颁布的《土地改革法》规定了大森林、大荒地和矿山归国家所有，没收和征收的山林、茶山、桐山、竹林、果园等可分土地按适当比例统一分配，实行农民的土地所有制。1951年4月政务院再《关于使当地处理林权，明确广利保护责任的指示》中指出：零星分散的山林，由当地人民政府根据实际情况，按《土地改革法》的规定，分别进行清理和确定林权，由县级人民政府发给林权证明。
二是农业合作化时期，山林入社阶段。1953年开始，全国进入有计划的经济建设时期，林业和农业一起走上合作化道路。1956年6月全国人大颁布的《高级农业生产合作社示范章程》规定，除少量零星的树木仍属社员所有外，幼林和苗圃、大量成片的经济林和用材林，由社员所有转为合作社集体所有。从互助组到初级社然后到高级社，农村林业逐步由分散经营转向集中统一经营。
三是人民公社时期，山林集体所有，统一经营阶段。1958年中共中央颁布《关于农村建立人民公社问题的决议》，人民公社化运动迅速开展，实行政社合一管理体制。1960年《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》提出以生产队为基础的三级所有制，对农村劳力、土地、耕畜、农具必须实行“四固定”，固定给生产队使用，并且登记造册。1961年《中共中央关于确定林权保护山林和发展林业的若干政策规定（试行草案）》要求开展确定山林权属工作，提出必须坚持“谁种谁有”的原则。1966年开始“文革”**，再次将社员的少量零星林木全面收归集体所有。
四是改革开放时期，林业“三定”阶段。1981年，根据《中共中央国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》，全国开展了以稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”工作。1985年《中共中央国务院关于进一步活跃农村经济十项政策》颁布，确定“取消木材统购，放开木材市场，允许林农和集体的木材自由上市，实行议购议销”，集体林区木材经营进一步放开。1987年中共中央、国务院发布了《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍乱伐的指示》，要求“集体所有集中成片的用材林，凡是没有分到户的不得再分”，“重点产材县，由林业部门统一管理和进山收购”。[4] 1992年党的十四大明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。多个林业改革试验区开展了山地开发、资源林政管理、木竹税费、林产品流通市场、林业股份合作等一系列触及林权制度的改革实践，起到了作示范、探路子、出经验的作用，但没有形成以林权制度改革为核心的全局性的改革大势。
五是集体林权制度改革全面推进和深化阶段。2003年《中共中央国
[4] 贺东航 朱冬亮：《林地改革的演变轨迹与制度绩效——农村集体林权制度改革三十年》，《中国农村研究•2008年》
（上卷），中国社会科学出版社，2009年3月
务院关于加快林业发展的决定》和《农村土地承包法》实施后，福建、江西、辽宁等省进行了以“明晰产权、放活经营、落实处置权，保障收益权”为主要内容的集体林权制度改革的大胆探索，并取得了显著的成效。2008年6月，中央10号文件出台，集体林权制度改革进入了全面推进和深化阶段。
纵观集体林权制度改革的历程，集体和林农对于森林、林木和林地的权益，在“分与统”、“放与收”之间几经调整，但是由于受计划经济体制及其思想观念的长期束缚，林业产权制度改革不到位，理想化的生产关系与生产力发展自身规律及经济社会发展客观实际之间的差距，始终是林业发展迈不过的一道坎。集体林区“大资源、小产业、低效益”的现象比较普遍。究其根源，在于林农还未正真成为产权意义上的经营主体。所以说，此次改革不是把集体山林“一分了之、一卖了之”，更不能将改革目的曲解为私有化。这次集体林权制度改革是从体制机制和制度建设上全面落实“四权”的综合性改革。要确立林农的经营主体地位，“明晰产权、放活经营、落实处置权，保障收益权”，重新构建一个公正合理的利益分配格局，特别是是对林地使用权，在承包期内要给与林农相对完善的物权，从而有效的释放农村劳动力的巨大潜能和林地的巨大生产潜能。实践证明，深化集体林权制度改革是林业生产力发展的必然趋势，是必须付诸行动的当务之急。[5]
（二）青海集体林权制度改革的现状
青海省共有集体林地1700万亩，占青海省林地总面积的15.7%。集
[5]摘自《中国集体林权制度改革培训教材》，国家林业局林业改革领导小组办公室编著，化学工业出版社出版，第3-4页。
体林地中，公益林多、商品林少，集体公益林占集体林地的99.8%；天然林多、人工林少；灌木丛多、乔木林少；生态效益高、经济效益低。全省森林覆盖率为3.1l％，是全国最低的省份，乔木林仅占全省土地面积的0.43％。木材蓄积量3687.3万立方米，人均7.55立方米，低于全国平均水平(全国为9.3立方米)，是全国木材最短缺的省份之一。
集体林权制度改革是以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革。为了充分释放林地和农牧区劳动力资源的潜能，增加农牧民增收渠道，青海省按照全国的统一部署，从2007年4月启动了集体林权制度改革试点工作，经过调查摸底、编制方案等大量的基础准备工作之后，2009年3月，进入试点主体改革阶段。
青海省在民和、大通、湟源、湟中、共和、贵德、贵南、兴海、海晏、都兰、尖扎县的22个村进行试点改革。试点村涵盖了农业区、半农半牧区和牧业区，一般公益林区和国家重点公益林区以及各种林地、林种类型，具有比较广泛的典型性和代表性。从2009年3月开始，青海省组织了320余人的林改工作队深入试点村开展了以明晰产权、承包林地，确权勘界、核发证书，签订合同、落实责任等为主要内容的主体改革工作。[6]
按照《青海省集体林权制度改革试点工作方案》，青海省确定了民和县、大通县等11个林权制度改革试点县，所属20个乡（镇）的22个村被纳入林权制度改革试点范围。林改试点村集体林地总面积139739.2亩，纳入此次林权制度改革试点主体改革的集体林地面积113999.3亩，占林
[6]摘自：《中国林业》，2008年半月刊，11A，总第670期，CN11-1228/S
改村林地总面积的81.6％。涉及林改的农户4565户，人口19768人。22个试点村落实产权的林地总面积130070.2亩，占试点村集体林地总面积的93.08％。其中采取人均分配或者按户平均分配方式承包林地的面积44505.7亩，占明晰产权林地总面积的34.2％；采取均股等其它方式承包
林地面积82673.5亩，占明晰产权林地总面积的63.6％；留集体统一经营的林地面积2891亩，占明晰产权林地总面积的2.2％。林改后建立农民林业经营管理组织（包括协会、林场等）7个，涉及农户1348户，林地面积2701.9亩。11个试点县共签订林地承包合同3607份，核发林权证3216本，涉及3100户，发证宗地7306宗，面积129406.4亩。试点县已承包集体宜林荒山荒地的农户完成人工造林面积1430.62亩，占农户申报人工造林总面积的29.8%。
林权制度改革试点与新农村建设村级绿化相结合的4个试点村，按照作业设计全面完成了村级绿化任务。共完成村道绿化21288米，栽植云杉、青杨、国槐、丁香等树木25802株；庭院绿化栽植云杉、圆柏及花灌木等树种1818株（丛）；农田林网植树11700株。[7]
二、青海省集体林权制度改革面临的问题
（一）森林资源的生态保护缺乏力度
森林是陆地生态系统的主体。林业则是以森林资源为经营对象，以保护、发展和利用森林资源为主要经营活动，以满足人类日益增长的生态、经济和社会需求为经营目标，兼具生态功能和产业属性的重要的社会公益事业。[8]从对国民经济和社会发展的作用来看，林业在提供多种林产品，推
[7]摘自：《青海省林业局文件》，青林资[2009]140号，《青海省林业局关于转发青海省人民政府办公厅<关于印发青海省集体林权制度 改革试点工作方案的通知>的通知》[8]摘自：唐忠辉《我国林权制度研究》，《林业与社会》2008年第四期。
进山区开发、拓展就业机会、繁荣农村经济、推动经济发展等方面做出了重要贡献，因此，它是国民经济体系中一个重要的物质生产部门。
从保护和改善生态环境角度看，林业具有调节气候、防风固沙、涵养水源、保持水土、保护生物多样性等多种重要功能，由此，林业又被认为是经济与社会可持续发展体系中一个不可替代和基础性的社会公益部门。在强调林业生态作用的今天，林业是正外部性行业，森林或林木具有明显的公共物品或准公共物品属性。但是，在市场经济体制下，经济人对自己所有或占有使用的物品具有理性的保护意识，而对公共物品则突出表现在“公地悲剧”[9]的无偿使用和索取中。不明确森林资源的权属，其权利主体不到位，则“公有”财产不可避免面临着无止境的消耗和浪费。
由于青海特殊的地理位置，森林覆盖率很低，而且土地沙化严重，生态建设任务极其繁重。正因为如此，青海始终是我国生态建设的重点和难点，主要表现在：一是高寒干旱，造林成活率低，破坏容易恢复难，生态保护和建设难度大；二是公益林比重大，并且大多都是灌木林，林业经济产出率低，依靠林业自身经济效益拉动改革难度大；三是集体林类型多，既有农田防护林，又有牧场防护林，还有大量宜林沙地和四荒地，存在林业与畜牧争地的问题，平原地区林业用地与农业用地、水利用地、交通用地等呈交叉状态，明晰产权难度大；四是区域经济发展滞后，地方财政实力较弱，农民贫困面较大，而林地单位面积产出量低，森林经营效益差，农民对林业生产依赖程度低，依靠地方政府和农民力量推进改革难度大；五是森林资源总量少，林业生产总值占国民经济生产总值的比例较低，除
[9]摘自：罗世荣, 唐仙丽《西部开发中的生态环境法制建设的思考[A] 》.武汉大学环境资源法研究所网站
农业区外，在短时间内不会迅速提高农民收入，地方政府对改革重视程度不及南方重点集体林区。由于在新集体林改的实施过程中，很多村都是采取一次性转让山林或者一次性收取林地使用费的做法，这种做法虽然短时期增加了村财收入，但却是“竭泽而渔”，致使很多村的村财收入失去可持续发展的基础。此举将直接威胁到未来的村集体组织是否还能够正常运转，并削弱村集体组织的公共资源供给能力。[10]众所周知，无论是推动农村城镇化进程，还是实施社会主义新农村建设，都离不开村集体组织的大力参与和支持。一旦村财枯竭，村集体组织将陷于瘫痪，后果不言自明。
再者，由于有的地方的山林高度集中在少部分林地经营大户手中，由此引发当地村民的广泛不满，为此，他们可能采取非理性的乱砍滥伐，导致一些山林遭到毁灭性破坏。如此一来，不仅危及林改后的整个林权制度安排，而且危及当地的生态平衡和田地利用。历史上，这样的经验教训是非常多的。在现行的林权制度安排下，也有可能导致历史的重演。
（二）缺乏完善的政策和法规作支撑, 阻碍改革进程
1、政策缺陷：
在林权改革的一些关键环节(如采伐和税费政策的调整、森林资源流转、森林资源资产评估、林权抵押贷款等), 缺乏完善的政策和法规作支撑, 仅靠地方出台的一些文件和改革举措, 难以有效推进改革进程。近几年民营林业发展迅猛, 而林业管理基础性工作却没能跟上, 导致出现一些管理盲区。如最近出现较多的“托管造林”问题, 到底由哪个部门管林业部门还是工商部门, 缺乏法律依据。现实的情况, 是林业部门只能把
[10] 蔡昉：《十字路口的抉择－－深化农业经济体制改革的思考》，第30—31页。
“发证关”, 而对于“托管造林”中产生的经济纠纷、涉及非法集资、合同欺诈等问题, 束手无策。因此, 迫切需要国家出台统一的林改指导意见, 同时, 对《森林法》等有关法律、法规进行修改, 以消除林权改革的制度障碍。
2、现行林权制度的缺陷
从表面上看，我国的林权是个较完备的产权制度，具备了一般产权所应具有的占有、使用、收益、处分四项权能。而实际上，我国的林权明显是一个“残缺的产权”。所谓“产权残缺”，是一个经济学上的术语，是指完整的产权权利束里的有一部分被删除或受到限制。从法律上讲，是指权利人所享有的财产权受到法律合理或不合理的限制。一般而言，天下没有不受任何限制的绝对财产权。如《德国民法典》第903条规定“物之所有人，在不违犯法律和第三人范围内，得自由处分其物，并得排除他人对物之一切干涉”。[11]
（1）林地产权的残缺。
马克思在《资本论》中写道：“木材生产靠自然力独自发挥作用，在天然更新的情况下，不需要人力和资本力；其次即使人工更新，人力和资本的支出，同自然力相比，也是极小的。此外，在不长庄稼或种庄稼实在不划算的土地和地方，森林还可以茂盛地生长。但是造林要成为一种正规的经济，就比种庄稼需要更大的面积。因为面积小就不可能合理的采伐森林，难以利用副产品，森林保护就更加困难等。但是，生产过程需要很长的时间，它超出私人经营的计划范围，有时甚至超出人的寿命周期……因
[11] 蔡昉：《十字路口的抉择－－深化农业经济体制改革的思考》，第30—31页。
此，没有别的收入，不拥有大片森林地带的人，就不能经营正规化的林业”。
从此论中我们可以看到，要发展林业必须建立林地流转制度，允许林地使用权在不同主体之间流转特别是能流转到私人手中。我国目前的林地使用权可以从国家、集体的手中流转到公民、法人手中，这被人们称为林地的第一次流转。但这之后林地使用权就不能在公民、法人之间再次流转。因此有人认为，林地的再次流转受限，其第一次流转就形同虚设，就会严重影响到林地使用者的预期，使之作出不利于林业发展的决策。
（2）林木所有权的残缺
在法律上，所有权包括占有、使用、收益和处分四项完整的权能。我国林权制度中，林木所有权残缺又具体体现在如下几个方面：
①林木收益权无法满足。
实施森林采伐许可证的理由是维护生态。采伐林木会影响林木生态作用的发挥是一个不争的事实。但采伐林木并不妨碍其他权利主体行使自己的产权，他只不过是阻止了自身私益的外溢，把其他权利主体免费享有的生态效益给取消了。这难道应该成为限制林木权利人行使采伐权的理由吗？我国的林木所有者给国家、社会、邻居提供了生态功能，但未获得补偿，他的采伐权就不应受到限制。[12]
②林木的交易权受到限制甚至剥夺。
产权交易最重要的是权利主体的选择权，包括自由的选择交易对象、交易方式、交易价格等。木材的垄断经营即是一个明证。目前集体林区的
木材由林业部门一家进山收购，这种行政手段的干预，尽管有利于维持木
[12]摘自：吴水荣, 马天乐, 赵伟.森林生态效益补偿政策进展与经济分析[J ].林业经济, 2001 ,(4): 23.材经营秩序，保证税收，但同时阻碍了生产者与市场的直接联系，剥夺了林权人的交易选择权。
③林木处分权受到限制。
典型的制度设计是采伐限额。本来，我国《森林法》关于采伐限额的规定是客观的、实事求是的。用材林消耗量不大于生产量是持续经营的需要，防护林、特种用途林按抚育更新的实际需要制定限额也是客观的，房前屋后和自留地上的林木和自留山上的林木是完全自由的。[13]按此规定法律赋予我国的森林采伐量应该是：用材林采伐量+防护林特种用途林采伐量+自留山上的薪炭林采伐量+农民房前屋后和自留地的采伐量；可是现在执行的结果是：群众烧柴+自用材+商品材，而且这三者之间不能互相串换。后者大大小于前面按法律规定制定的数量，这实际上就大大超过法律规定，限制生产经营者的采伐利用权，把许多本来合法的采伐非法化了。
（3）林权人的其他权利受到限制甚至剥夺。
具体说来表现在这样几个方面：其一，权利上收，侵害了林权权利人的经营权；其二，不承认森林开发利用权是林权的一部分，肢解甚至剥夺一部分森林的林权；其三，该发而不发运输证，侵害了林权权利人的销售权；其四，过重的税收和费用收取标准，导致林权权利人的收益权无从谈起。
（三）确权不到位, 补偿过低, 生态公益林管护形势严峻
林权制度改革的基本政策导向是“管住公益林, 放活商品林”。放活商品林十分容易, 确权到户即可, 也容易操作。然而管住生态公益林却
[13]摘自：唐忠辉《我国林权制度研究》，《林业与社会》2008年第四期。
不容易，林权改革之后,原本属于集体所有的山场变成了一个明确的经营主体所有(承包期限为30 年到70 年不等), 这就意味着改革前可能免费用木材的农民需要以市场价去购买, 或者盗砍、盗伐及破坏生态公益林。例如,按照青海有关林权制度改革政策, 生态公益林要在保证其性质不变的前提下, 明确管护权, 并将管护责任和补偿资金落实到位。但实际情况是, 由于生态公益林补偿资金标准过低: 每亩仅5 元, 其中还有0.5 元由省林业局掌握用于防虫等支出, 管护责任又大(每个行政村仅3 名管护人员)。致使很多林农不愿意将自己承包的山林划为生态公益林, 对已划为生态公益林的集体山林确权到户的积极性也不高。因此,应该在提高公益林管护补助标准的同时, 全面落实公益林补偿制度, 并对公益林的经营、管理与合理利用制定出明确的、可操作性强的政策, 以实现生态效益和经济效益的“双赢”。[14]
（四）农民收入低, 林业投融资不健全, 林业发展存在资金困难
林权制度改革之后, 广大林农造林育林的积极性明显提高, 但是由于农村经济尚不发达, 农民收入有限, 耕山务林面临着不少财政困难。不少农户在承包林地时都已经花费不少, 但是许多荒山或者林地需要开发、管理, 才能获得收益。比如在种植某种林木时，每棵树苗高达1.5 元, 劈山、整地、挖穴每亩保守估计要380 元, 这只是种树的开始, 种植之后的管护也需要花钱, 如果为了尽快获得资金回笼, 更是要加大投入。虽然目前与金融行业也有相关协议，但由于林业生产周期长, 而目前林业贷款利息较高、贷款金额过低、林业保险面较窄等问题还是严重制约着林业投
[14]朱冬亮：《土地调整：农村社会保障与农村社会控制》，《中国农村观察》，2002年第3期。
融资的发展, 许多银行并不“买账”。目前有些地方即使能够用林权证抵押获得贷款, 也是数额有限,手续繁杂。
(五)集体林地流转存在隐患, 影响林权改革绩效
集体林权制度改革的目的之一是“建立林权流转平台, 农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现”。因此, 推进林地使用权和林木所有权的合理流转, 是盘活林地和林木资产的重要途径。林权制度改革之后, 我国的林地和林木的流转交易日趋活跃, 一定程度上激活了林业生产要素。但由于林权流转是一个非常复杂的问题, 其中涉及山林的评估、林权贷款等后续问题。这些问题如果处理不好,也将直接影响林权改革绩效的正常发挥, 带来许多难以解决的“后遗症”。[15]例如, 利用权力或其它方式,借促进林权流转之名, 行林地兼并之实的现象时有发生, 且发展速度惊人。某些地区, 虽然林权改革刚刚完成, 但是林权的流转却异常频繁, 有些人(包括政府工作人员)以此迅速发家致富, 造成了部分集体林业资产的迅速流失, 成为私人资产。此外, 一些地方出现无序流转、不按时申报流转等情况, 也为林业发展埋下了隐患。
并且林业行政主体与作为相对人的林权人的权利（力）义务不平衡，这是我国林业法律中一个普遍的问题。林业行政主管部门的权力多，而赋予行政管理相对人（包括林权人）的权利少；强调行政管理部门的权力多，规范行政管理部门的义务少，从而使得林业法律中各主体之间的权利（力）义务不平衡。林业行政主管部门的相当一部分工作人员尚未完全树立为行政管理相对人服务的意识，还习惯于计划管理体制下“行政就是管理”的[15] 吴水荣, 马天乐, 赵伟.森林生态效益补偿政策进展与经济分析[J ].林业经济, 2001 ,(4): 23.落后思想。
（六）涉林矛盾纠纷增多，涉及行政部门、集体和个人
涉林矛盾纠纷是群众反映的热点难点问题，是造成林区不稳定的主要因素之一。引发涉林矛盾纠纷主要有以下几个方面：一是少数村干部法律意识淡薄，造成森林资源转让不规范，程序不合法。二是押金管护承包山场利润大，村民心理失衡，要求取消合同收回押金管护山场的呼声较高。三是林权证核发纰漏，留下权属争议隐患。由于林改时间比较仓促，个别林改工作小组成员和林业技术人员责任心不强，在宗地区划时不够认真，工作粗糙，造成四至不清、界线不明、证山不符等等，致使村民之间争林争地情况时有发生。四是自留山遗留问题较多，存在山证不符，有山无证，有证无山，自留山被占用或被村集体转让、收回造林等现象，诱发许多矛盾纠纷。五是林权改革分山到户，经营单位面积小型化而方式精细化，与林业生产地域条件多样化复杂化以及管理粗放化之间的矛盾凸现，从而引发林地和资源的纠纷。[16]
集体林权制度改革不仅仅是一次农村林地制度的变革, 更是一次利益的重要调整。一是林业部门收入受到强烈冲击。“两金”从20%减少到10%,对此依赖程度较高的林业部门受到很大冲击, 特别是基层林业部门。此外, 林权制度改革政策还规定: 除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的证件工本费、森林资源资产评估和交易服务收费外, 其他涉林收费项目一律取消。[17]二是村集体收入缺乏持续性。村集体相对林业部
[16] 朱冬亮、肖佳：《集体林权制度改革：制度实施与成效反思——以福建为例》，《中国农业大学学报(社会科学版)》，2007 年第6期。
[17] 参见徐楠：《资本上山 林改失范——贺东航就铜鼓林权纠纷事件接受<南方周末>专访》，《南方周末》2008年
10月30日，第A5版.门而言, 或许受到的冲击要小一点, 但是也十分明显。固然有一小部分的村庄在林权改革之后化解了不少债务, 甚至有一定的财力办一些公益事业, 但那主要针对的是村集体经济本身就很不错的村庄来讲的。林改后, 许多地方采取了将林地一卖了之的办法, 这种做法在林权改革初期或许会有较多收入, 但山场卖光之后, 有关收入便会枯竭。这种竭泽而渔的做法, 不利于村集体经济收入的可持续发展。[18]
（七）林地使用费征收难并且林农组织化程度低
林权制度改革过程中，一些村未能很好地把握村集体林地有偿使用的原则，有的村承包合同未确定林地使用费；有的村林地使用费确定的标准较低；有的村新发包的山场林地使用费采取一次性收取方式，造成村集体未能从林地使用费上获得长期稳定的收入。林地使用费没有做到应收尽收，给村级组织正常运转带来困难；并且林改后产权到户，林权分散，经营单位变小，这给资源培育、林木采伐、森林保护、林业技术指导带来不利影响，也增加了经营成本。许多村至今未成立林农合作经济组织，仍是一家一户经营。
在试点的这22个村里，各村普遍采取的做法是依据我国现行的《村民委员会组织法》和《土地承包法》的相关规定，要求本村的林改方案必须经过村民会议或者2/3村民代表通过方为有效。[19]这种做法看似保证了村民对林改的发言权、知情权、参与权和决策权，也看似非常合理公平，但是村民群体对林改的参与是有限参与，其所谓的决策权也是有限决策，并不是充分参与和完全决策。客观地说，由于新集体林改是一个政策性很
[18] D村的纠纷个案参见贺东航、张婷、金凡：《大王村林权纠纷始末》，《瞭望东方周刊》，2008年第37期。
[19] 摘自：《中国林业》，2008年半月刊，11A，总第670期，CN11-1228/S
强的制度变革，以普通村民和村干部的阅历和知识积累，他们难于在短时期内知晓国家新集体林改政策的具体内容，也很难完全理解和把握国家实施集体林改的真正意图。再加上很多村民代表未经民主训练，没有“参政议政”经历，参与村级公共事务能力较低，缺乏职责意识。很多村民代表在参与村级事务中缺乏全局和长远意识。这种客观局限性决定了他们很可能会犯群体性错误，出现群体性决策失误，从而给村集体和全体村民带来不可弥补的损失。
三、青海集体林权制度改革的对策及建议
法律制度的基础植根于社会物质生活条件。正是在这个意义上，林权问题不仅仅是一个法律问题，它具有多方面的意义。它是保护环境维护生态系统的重要制度设计；它的有效性折射出林业经济的繁荣程度；它涉及国家（权力）与地方（权力）的架构关系，与地方自治相互关联；因为森林资源丰富的地区同时也多是民族地区，它也反映和影响着民族地区（社区）的发展；更进一步，林权的落实也有助于保护和维持文化多样性。错综复杂的关系背后反映的是林权制度所体现和承载的多元利益格局，其中最重要的是经济利益与环境利益的博羿，以及国家、社会和个体三者之间的利益调和，最终想要达到的是利益均衡，所以针对以上的诸多问题提出以下几点对策和建议。
（一）加强生态保护意识
无论是草场还是林地，它们都是环境良性循环中不可或缺的基本因素，青海作为三江源头，保护生态不仅对本省而且对全国都有重大的意义，保护生态就是“生态文明观”的最好实践。在22个试点村里，林地的分布比较集中，不论是林地还是草地的管护都是相当重要的，林业是生态建设的主体，林地是国土生态安全的命脉，也是生态文明建设的物质基础。切实肩负起建设生态文明的历史使命，统筹好经济发展和生态保护应该做到以下几点：一是落实林地管理领导任期责任制，将林地消长、征占用林地审核率及违法占用林地案件查处率等纳入考核内容；二是实行全面保护、优化布局，确保林地规模动态平衡并稳步增长；三是重点工程带动、激励社会力量参与等措施，确保森林覆盖率的目标实现；四是加快森林可持续经营进程，科学经营公益林地和集约经营商品林地。[20]
（二）健全政策法规保障机制
1、政策法规方面：
一项新的改革成果没有政策法规保障，如一棵新植小树缺少必要的养份和管护手段，难以成长。目前，我省已集体林权制度主体改革已经处于第二阶段的第四个时期，即配套改革各项政策的研究、制定和试点试验，全面落实各项配套改革的政策措施。[21]所以第一，要尽快修订林业生产管理法规。国家和省林业主管部门要尽快研究出台适合于集体林权制度改革后林业管理的法规，尽快健全完善法规保障机制。集体林权制度改革后，林区呈现出了产权主体多元化，经营模式多样化的状况。林业管理的对象发生了改变，必然要求管理要随之而变。为适应这些变化，需要有适合于现有林业管理的法律法规、政策措施的出台。当前，最急切需要修订《国家林业部林木林地权属争议处理办法》、《国家林业局林木和林地权属登记
[20] 摘自：《中国林业》，2008年半月刊，11A，总第670期，CN11-1228/S
[21]摘自：《青海省林业局文件》，青林资[2009]140号，《青海省林业局关于转发青海省人民政府办公厅
<关于印发青海省集体林权制度 改革试点工作方案的通知>的通知》
管理办法》两部规章，并将其上升为国务院法规，同时制定其实施细则。
第二要全面疏理林业规范性文件。尽管各地都在努力探索创新管理机制，但受旧的规章制度的约束，原有的林业管理机制、法律法规、政策措施已经与之不相适应。要以集体林权制度改革为契机，对建国后各个时期中央和地方制定出台的规范性文件进行全面疏理，结合本地实际进行调研考量，保留可行的，清除不实用的，修改不符合、不适应林改后林业生产经营管理的原有政策规定，破除政策性障碍，重新制定符合实际的，形成环环相扣、协调一致、运作顺畅的政策措施体系，指导管理林业生产发展，想要及时解决农民手头紧等问题，要在政策规定上进行突破。
2、研究深层次的理论机制
由于此次改革直接涉及到农村千家万户，被认为是“具有像当年的农村联产承包责任制的重大历史意义，是继土地联产承包责任制后农村的„第二次革命‟”。不仅如此，由于新一轮林权制度改革在很多方面比上个世纪80年代初实施的土地联产承包制改革走的更远，因此这次林改所取得的成效和经验可以对未来我国土地制度变革方向提供某种借鉴。目前的林权制度改革的研究大多是从宏观层面，突出对林改所取得的经济成效的分析，却很少有人注意到农村地方性文化—制度对林权制度改革政策实施的影响，自然也容易忽视林权制度改革引发的社会效用不足问题，特别是林权的主人——广大农民在林改中的利益诉求并没有得到应有的重视和尊重。所以应该从社会排斥理论角度对林权制度改革中存在的社会排斥机制进行一个初步的分析和研究。
（1）社会排斥理论
社会排斥理论（social exclusion theory）是上个世纪70年代出现的被广泛应用于研究社会贫困问题的一个重要理论。“社会排斥”概念最早由法国学者勒内•勒努瓦（Rene• Lenoir）于1974年首次提出，社会排斥最初的含义是指经济领域中的互相排斥现象，发展到后来，“社会排斥”已经大大超越了经济领域，指称社会生活各个方面的排斥包括诸如就业劳动力市场、教育制度、公共物品的供给、对政治过程的参与、性别排斥等领域。［22］在布尔查特等学者看来，社会排斥是个人生活居住在一个社会中，没有以这个社会的公民身份参与正常活动的状态；社会成员在消费、生产、政治、社会互动的参与不足、不参与都可能被认为是社会排斥的存在。皮斯则根据对欧洲社会政策文献的研究，总结出十五种社会排斥范畴，具体包括社会边缘化、新贫困、民主法制／政治排斥、非物质性劣势、被“最低限度生活方式”排斥、文化排斥（包括种族和性别）、家庭和社区排斥、被福利国家排斥、长期贫困、被主流政治和经济生活排斥、贫困、剥夺、被工作关系排斥、经济排斥以及被劳动力市场排斥等。［23］作为一个重要的社会政策概念，社会排斥后来被其他学者及欧盟委员会和联合国国际劳工局等机构所采用。
在国内，社会排斥理论也引起了社会政策研究者、社会学者和经济学者的广泛关注。曾群等学者曾经将社会排斥归纳为五个方面：一是经济领域的排斥，具体是指个人、家庭和地方社区未能有效参与生产、交换和消费等经济活动；二是政治领域的排斥，是指个人和团体被排斥出政治决策
[22] 摘自：R.PEACE: Surface Tension: Place/Poverty/Policy-from “Poverty” to Social Exclusion:
Implications of Discursive Shifts in European Union Poverty Policy 1975-1999[D], University of Waikato，Hamilton, 1999.[23]摘自：AMARTYA SEN: Social Exclusion: Concept, Application, and Scrutiny[R], Asian Development Bank, 2000，（1）.过程，被排斥者的权力被剥夺，也没有自身利益的代言人；三是社会关系
领域的排斥，是指个人和团体被排斥出家庭和社会关系和社会交往，导致社会网络被分割或者社会支持减弱；四是文化领域的排斥，它有两层含义，第一层是指失去社会认可的和占主导地位的行为、生活方式和价值观模式，第二层含义是指处于少数的个人和团体不能享有自身的文化权利，不能保持自身的文化传统和语言等；五是社会福利领域的排斥，是指个人和团体不具有公民资格而无法享有社会权利，或者即便具有公民资格也被排斥出该社会的福利制度保障体系之外。［24］社会排斥理论作为一个独特的研究视角，近年来被广泛应用于对中国城市贫困阶层、“三农”问题、教育问题以及艾滋病问题等的研究。
一般认为，不同学科领域的学者之所以热衷使用“社会排斥”这个概念来分析各种现象和行为，是因为社会排斥在五个方面拓展了传统的贫困、劣势和边缘等研究概念的视野：从财政的到多维度的劣势；从静止的到动态的分析；从关注个人、家庭到关注个人、家庭和地方社区；从分配的劣势到关系的劣势；从不平等到社会分裂。不过，社会排斥有相对性，为此应根据被排斥者所处的社会位置把社会排斥分为不同的层次。正如理查森（Richardson）和理•格兰德（Le•Grand）所指出的，如果一个人是被社会排斥的，他必须在地域上居住在那个排斥他的社会里。［25］就本文所探讨的林改中存在的社会排斥机制而言，只有把遭受社会排斥的农民群体与他们周边的其他群体进行比较，才有意义。
（2）林权制度改革中的社会排斥因素分析
[24]摘自：曾群、魏雁滨.《失业与社会排斥——一个分析框架》［J］.《社会学研究》,2004(3)：12－13.[25]摘自：彭华民《社会排斥与社会融合：欧盟社会政策的分析路径》[J].《南开学报（哲学社会科学版）》, 2005(1)
林权制度改革中之所以会出现林权集中的现象，与林权制度改革设计中存在的某些缺漏以及其他社会排斥因素有关。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚•森认为，社会排斥可以分为建构性排斥和工具性排斥。［26］所谓“建构性排斥”主要是指制度设计本身存在的排斥性机制，而“工具性”排斥则可以理解为是与制度实施过程中出现的执行偏离有关。事实上，导致林权制度改革中林权集中的社会排斥因素也大体可以分为这两类。这些社会排斥因素既与林权制度改革设计中存在的制度缺漏有关，也与林改政策在村级实施过程中出现的违规操作有关。
正如阿马蒂亚•森所指出的：对于普通农民而言，社会排斥是一种权利剥夺、机会剥夺。“没有土地可以说就是一种工具性剥夺。在农村，对一个没有土地的家庭而言，其处境是很艰难的”。“一个没有土地的家庭就好比是一个肢体不全的人，没有土地很可能直接引发一些问题。但是无论一个家庭是否重视其与„自己的土地‟之间的关系，没有土地都会使该家庭遭受进一步的经济与社会的剥夺。”就目前中国农村状况而言，无论是林地还是耕地，它们在某种程度上都是农民的“命根子”，是农民赖以生存的最基本的资源依托，也是实现农村社会保障的根本基础。［27］
目前农村地区林权制度改革中出现的林权集中现象与林权改革制度设计以及林权改革政策实施中存在的各种社会排斥因素密切相关，林权制度改革也因此偏离了改革当初设计的要实现“耕者有其山”的宗旨和目标。
林权制度改革之后，大部分林权集中到少部分人或者某些经营实体手中，而大多数农民得到的收益是非常有限的，他们也并没有因此而分到属于自
[26]摘自：阿马蒂亚•森《论社会排斥》[J].《经济社会体制比较》,2005(3)：1－7.[27] 摘自：朱冬亮.《土地调整:农村社会保障与农村社会控制》[J].《中国农村观察》,2002(3)：14－21.己的“第二份责任田”。实际上，在当前中国社会已经出现急剧社会分层和贫富分化的背景下，如何推进林改，使得改革兼顾效率与公平，这本身就是一个需要慎重考虑的问题，作为一个试点省份，在林权制度改革实践中，要更多的思考深层次的理论问题，为了将来进一步的后续发展打下坚实的基础。
（三）加大林权生态补偿的力度，加强生态公益林的管护
1、加大林权生态补偿的力度
生态林业的主要功能是涵养水源、保持水土、防风固沙、调节气候、净化空气等，对水利工程蓄水、保水、防止泥沙淤积、延长水利工程使用寿命有巨大作用，对农牧业高产稳产起屏障作用。生态林业是特殊林业，生产周期长，需要投入巨额资金。然而目前生态建设没有可靠资金来源，资金问题已成为公益林建设的最大难题。现行生态林的价值循环以及资金循环和周转是不完全的、不正常的，社会应付给他们应得的报酬，予以补偿。
森林生态效益补偿是符合现代林业论的要求。生态林业是现代林业的基本经营模式，其目的是发展现代生态经济生产力。生态林业的本质涵义是生态与经济协调发展的林业，其本质特征是自然和人工森林生态系统的生态平衡，它包含合理利用资源和保护生态环境。［28］补偿机制是实现生态林资产化管理的前提。生态林之所以难以进行资产化管理，就在于生态林是以保护、控制、稳定、改善生态环境为主要经营目的的林种，由于生态功能具有外部公共性，生态功能很难在市场上交换流通，也就无法使
[28] 参见R•科斯、A•阿尔钦、D•诺斯等著,刘守英等译:《财产权利与制度变迁――产权学派与新制度学派译文集》，上海:上海三联书店，1994年。
生态效益与它的成本费用－营造生态林的成本费用配比起来，也就无法从市场角度进行保值、增值的资产化管理。
森林生态效益补偿符合价值规律和市场规律的要求。商品有价、服务收费是市场经济的基本特征。用材林、经济林和薪炭林可通过价格得到补偿；防护林和特种用途林等生态林应该得到补偿。森林的生态效益和社会效益所产生的价值比它的直接经济效益高得多。如我国森林一年可蓄水及涵养水量约3470亿吨，相当于我国水库总容量4660亿吨的75％；每年减少江河湖库的泥沙淤积量约76.8亿吨。［29］由于森林生态效益和社会效益是在无形中发挥作用的，这部分投资得不到回收，给林业的发展带来不利的影响。
生态林业补偿渠道有国家补偿、社会补偿、市场补偿。国家补偿渠道，应建立公益资源储备；社会补偿渠道，由国家向受益单位、个人征缴一定量的税、费，然后再由国家根据具体情况，补给公益林生产者；市场补偿渠道，推销有形林产品或服务性收入，具有不稳定性；国家补偿渠道才是公益林生产补偿中最重要的部分；除了林地补偿费、林木补偿费、林地安置补助费、森林植被恢复费外，还包括林地损失补偿费、林地附着物补偿费、林区设施补偿费、承担林地开垦补偿费、森林资源涵养水源补偿费和森林资源社会受益补偿费(有利于物种多样性的繁衍及相互抗衡，而且也给予毗邻地区产生间接经济效益，还有益于后代)。
2、加强生态公益林的管护
（1）公益林处置权需要突破，以实现农户权益
[29]摘自：《中国林业》，2008年半月刊，11A，总第670期，CN11-1228/S
在林权制度改革中，利要充分考察地势地形特点用特点在前一阶段林权改革中，将大量沟渠、路旁以各种方式将使用权和经营权交给了农户。这吸引了社会资金流入，促进了绿色青海的建设。但是目前这部分林地不允许通过采伐获取木材收益，仅有少量财政补贴，经济回报极低。长此以往，不但不能进一步吸引社会资金流入，还直接影响现有林分的管护，降低现有林分的生态效益。所以要按照分区施策、分类管理和适度经营的原则，对生态公益林按保护等级采取相应的经营措施，发展林业，巩固林业产权制度改革的成果。
（2）加大对生态公益林的资金投入，保证资源合理配置
生态公益林发挥巨大的生态作用，具有公共产品性质，正外部性极强。相应的资源配置应由国家直接投入，或由国家对生产者进行补助，使生产者获得正常收益，所以生态公益林的总量的增加需要政策倾斜，加大政府对增加生态公益林面积总量所需资金的投入，无论是作为经济发达地区生态环境的要求，还是作为生态灾害频繁发生地区的要求，青海所需生态公益林总量必须增加，在保证总量的同时，要调整树种结构，结构的调整要求政策倾斜，加大政府对生态公益林树种调整所需资金的投入。
（四）不断的改革创新，畅通林业融资渠道，1、大力发展林业合作经济组织。
积极引导农民在自愿的基础上，以资金、技术和亲情、友情为纽带，组建新型林业合作经济组织和林业经营实体。要组织开展林业合作经济组织示范点建设，帮助和指导合作经济组织制定和完善规章制度，使合作经济组织逐步走上规范化轨道。要加大对林业合作经济组织的扶持力度，在信贷融资、采伐指标、科技服务等方面予以倾斜，要积极引导鼓励企业兴建工业原料林基地，推行“公司+基地+农户+市场+科技”五位一体的模式，[30]鼓励企业采取合作造林、租地造林、“订单林业”等方式与广大林农结成利益共同体，既保证林农不失山不失地，促进林农实行规模经营、专业经营、集约经营，又使企业拥有充足的原料来源。
2、要大力创新林业金融产品。
林改后农民发展林业生产需要大量资金投入，资金短缺成为林业生产发展的“瓶颈”。现在各地也实行了支持林农发展林业发展的金融方面的创新，如：林木资产作为抵押物贷款、林权证抵押小额贴息贷款试点等等。但由于贷款额度小（一般2-3万元）、周期短（1-2年），不适应林业生产投入大、周期长的要求，而且贷款手续繁杂，林农难以接受。金融机构为了最大规避风险，要求通过担保机构担保贷款，从而增加了林农负担。金融机构特别是涉农的金融机构要认真落实中央精神，积极为农村生产发展做好金融服务，创新适合林业生产发展需要的金融产品（延长贷款期限、放大贷款额度），简化贷款手续，方便林农。通过担保机构担保的贷款，要给予利率优惠，让利给林农，减轻林农负担。
（五）进一步消除林地流转中的隐患，巩固改革效果
1、制定森林、林木、林地使用权流转和抵押、担保办法，落实流转、抵押、担保权对森林、林木、林地使用权的流转，我国《森林法》已经有了原则规定，我国《担保法》及其司法解释也对用林木和林地使用权作抵押、担保有所规定，但缺少具体的可操作的办法。为了促进林业经济的活
[30]摘自：沈文星，佘光辉.《福建集体林产权制度改革利益冲突的制度控制》[J].《林业经济》,2006,172（11）:26-
跃发展，提高林业经济的竞争实力，有必要尽快制定和实施有关森林、林木、林地使用权流转的法律规范，有关森林、林木、林地使用权抵押、担保的法律规范以及有关森林资产评估的规范等。
在内容上应当规定：依法可以流转的森林、林木、林地所有权或者使用权的范围，商品林应当属于鼓励流转的范围，公益（包括防护林、特种用途林）应当属于限制流转的范围；森林、林木、林地所有权或者使用权流转的限制条件，即森林、林木、林地所有权或者使用权流转不得改变林地的性质和用途，以确保国家的林地和森林覆盖率奋斗目标能够顺利实现；流转合同及其主要条款、当事人的权利和义务等。
2、改进采伐限额制度，落实财产处置权
森林、林木的采伐利用权是林权权利保护的主要林权。对生态区位重要的森林，国家出于保护生态环境的需要，要求林权人放弃部分处置权的，国家应给其支付生态补偿金。为了国家生态安全和宏观调控的需要，可以做出采伐后必须在当年或次年更新的法律规定。同时放宽采伐的许可条件，减少审批程序。另外，强制进行采伐设计检尺，运输检查，销售环节，加工的众多许可和审批都可以废除。
3、保障林权人的交易权和收益权
应做到如下几点 ：其一，取消林区木材独家垄断经营，放开森林经营者的木材销售权，允许产销直接见面，让生产者直接接触市场，保证交易自由；其二，完善森林生态效益补偿制度，真正调动造林者特别是公益林权利人的造林积极性，保障其合法的财产权；其三，改革不合理的税费政策，切实减轻林业经营者的税费负担，保证林权者的收益权。
4、充分的做到责权利明晰化
坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权。农民群众具有伟大的创造精神，集体林权制度改革是老百姓发明的，一定要尊重农民的创新精神，充分依靠群众，充分发挥群众的积极性和能动性，在坚持改革基本原则的前提下，鼓励积极探索、大胆创新，不断丰富和完善改革的形式和内容。农民群众是集体林权制度改革的主体，也是改革的受益者和操作者，一定要尊重农民的意愿，更多地听取老百姓的意见，让农民明白改革的政策、内容、方法，使农民对改革的方案、过程、结果满意。一定要充分尊重群众的民主权利，把改不改、何时改、怎样改等重大问题的决定权交给群众，做到发挥民智、符合民心、体现民意，决不能包办代替，更不能强迫命令、强制推行，让农民真正当家作主。
（六）正确处理因林权制度改革而产生的纠纷
1、要尽快建立利益分配机制
在林权制度改革中必须切实保障农民利益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。集体林权制度改革作为农村改革的一部分，改革过程和改革后，如何保障农民利益，如何持续让农民受益，如何让最广大农民受益等问题，虽难解决，但又急需解决。经济学家希克斯提出来的“希克斯标准” [31]告诉我们，如果一项改革，在收益与损失相抵后整体上仍能增进国家整体福利，那么决策者就应该想办法让这项改革深入开展。集体林权制度改革试点县体现出来的改革成效，已有目共睹。因此，要实事求是总结试点的经验教训，把集体
[31]参见R•科斯、A•阿尔钦、D•诺斯等著,刘守英等译:《财产权利与制度变迁――产权学派与新制度学派译文集》，上海:上海三联书店，1994年。
林权制度改革不断引向深入，推向全国。
改革是对利益的重新分配，必然导致一部分人受益，一部分人受损，而这个结果正与保障最广大农民受益的精神相矛盾。如何调和这对矛盾，经济学家卡尔多提出的“卡尔多标准” [32]为我们提供了解决办法，也就是任何一项改革要被绝大多数人接受并受益，改革的受益者都要给改革后的受损者足够的补偿。只有利益分配均衡了，体现了社会公平原则，让最广大农民受益了，林改后存在的如涉林矛盾纠纷增多、林木资源保护压力重、林地使用费征收难等问题将得到有效解决。因此，深化集体林权配套改革，重点要研究建立利益均衡分配机制。一要全面体现“均山”。没分到山或分山不公平，是农民群众意见最大之处。在维护“落实政策，自主经营”、“产权到户(组)，家庭经营”、“组建实体，合作经营”等改革形式的基础上，对合同到期的“押金管护，承包经营”、“公开招标，转让经营”山场，应重点考虑分给无山、少山农民，最大程度实现“均山”。二要全力推行“均权”。引导林农“分股不分山、分利不分林”，走合作股份制规模化经营道路，让农民无须参与经营管理却享有分红的权利，并从中受益。这种方式可以解决“均山到户”与集约经营相矛盾、分散经营不愿投入导致林业生产科技推广难等问题。需重新分山到户的，要主推“均权”模式，已分山到户的，要引导林农以林地林木权属入股，实现股份合作规模经营。三要努力体现“均利”。初次分配注重效率，再次分配要体现公平。应建立林木林地收益公平分配使用制度，要使村集体从林木林地收益的分配使
[32] 卡尔多－希克斯假想补偿标准。认为尽管改变经济政策以后，可能使一方得利，另一方受损，但如果通过税收政策
或价格政策，使那些得利者补偿受损者有余，那就不失为正当的经济政策，也就是说增加了福利。“在长期的一系列政策
改变之中，政策改变对于收入分配的影响是或然性的，这次是这些人受益，使另一些人受损，下次可能是这些受损而使另
一些受益，结果相互抵消，而是全社会所有人都受益”[v]。
用中体现透明、公平，如村集体林木林地收益中的部分直接用于村民合作医疗、养老保险等，建立村民与山场的紧密利益关系，达到每位村民都从中直接受益的目标。这可避免无山农民不关心山、仇视有山农户等引发的问题，化解不满情绪，减少矛盾纠纷。同时，由村民监督村集体林木林地收益的征收和使用，促进林地使用费有效征收
2、加大力度，依法调解和处理林地纠纷
在林权制度改革工作中，要保持农村的稳定，保护林木资源，认真处理好改革与稳定的关系，确保林改工作健康有序开展。为此，必须把解决林地纠纷作为改革的一项重要任务，及时组织力量做好调处工作。林业部门要加大林业执法人员的培训力度，切实提高对林地纠纷调处的业务工作能力和法律政策水平。按照分级管辖、分级负责的原则，村级纠纷由乡镇政府负责处理，乡镇级纠纷由县政府负责处理，形成一级抓一级、层层抓落实的氛围，把纠纷和问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态，做到在稳定中推进改革，在改革中促进稳定，确保林区安定稳定。要严格执行“三禁”要求，即：凡有争议的林地在纠纷调处前不得确权发证、禁止流转，禁止下达采伐指标；要本着尊重历史、尊重事实、依照法规、调解解决的原则，通过协商调解或政府裁决调处各种边界争议和林地权属纠纷。对确实存在权属争议的林地，应查明原因，核实争议范围、面积，组织力量妥善处理，要广泛征求当事人的意见，多做双方的思想工作，组织争议双方权利人充分协商，逐步加以解决，经双方现场确定界限权属，签定边界协议书后方予登记，协商不成的，暂不登记。要保持承包合同的连续性，依法维护承包者的合法权益，处理各种违规行为，通过协商调解或民事诉讼等方式妥善处理承包合同争议。
（七）完善林业科技服务体系，加强林农组织化程度
1、完善林业科技服务体系
林业科技服务主要是为林业生产所必需的生产资料、资金、信息咨询等提供“产前服务”，为林业正常生产作业提供“产中服务”和为产品收购、储藏、加工、销售提供“产后服务”。林业科技服务方式较为单一，目前政府和集体经济组织所提供的服务主要是以无偿服务的方式为主，而且这种方式一直延续了几十年，无论是服务的提供者还是服务的接受者都已经习惯了这种无偿服务。以前由于没有强大的资金作支撑，无法提供优质的服务，我在调研中发现，林业科技服务的功能正在减弱，有的乡镇已经没有林业科技服务机构和人员，而林业产权制度改革后，林业科技服务范围已经扩大，因此，政府应该提供财政支持，建立林木种苗体系、森林病虫害防治体系、森林防火体系、科技服务体系及森林资源监测体系等较为完善的林业科技服务体系，以实现建设绿色青海的目标。
2、搭建平台加强林农组织化程度
在林权制度改革中，要加强林农的组织化程度，就要创建“一社、两会、三支队伍”这样一个组织平台。
“一社”就是林果专业合作社，包括林业和果业专业合作社。并且要求各专业合作社要达到“八有”，即：有登记（工商注册）、有合作社章程、有机构、有实质性服务（包括生产服务、技术服务、信息服务、销售服务）、有社员入股、有分配（一是按业务额分配，二是股金分红）和积累、有品牌、有商标。“八有”之中最重要，也是最难做的是有商标、有分配。并且按照“八有”的标准，给各专业合作社打分评星。按照设定的标准，70分为一星，80分为二星，90分为三星，95分以上为四星。同时市里已制定了政策，一星级奖励2万元，二星级奖励4万元，三星级奖励8万元,四星级奖励12万元。通过这种方法调动广大林农的积极性。
“两会”就是建立林木加工销售协会和林业种苗协会，就是把林业的生产、加工、销售和种苗经营者组织起来，建立起良好的秩序，规范管理。在此期间也要发挥协会的作用，因为它起到了在木材加工商、木材销售商和政府之间的桥梁纽带作用，因此应该进一步的建立健全相应的协会，从而也能保护林农的利益。
“三支队伍”就是根据中央10号文件“建立政府为主导，群防群治的防火、防病防虫、防盗砍盗伐的工作机制。”的精神，结合青海本地实际，在防病防虫问题上实行专防专治，防火治安实行联防联治和协防协治。
第一支队伍是专业防病虫服务队。林改后，应该在一些农户中成立专业化的防虫服务队，走市场化运作的路子，用自制的打药车解决存在多年的防病虫难的问题。
第二支队伍是科技服务队。中央10号文件提出“实施科技入户工程”，因此，林果科技服务队的建设十分有必要，为实现科技入社、科技入会提供帮助。服务队对合作社和协会成员进行培训和科技推广时不收费，对非社员和会员，因生产服务和技术服务无法分开，则收取少量费用。
第三支队伍是森林联防队伍。把基层的护林员和基层的治安员聚集到一起，实现“两区对接、两防并举”。“两区对接”就是社区和林区对接，“两防并举”就是在村子里防犯罪，林子里防盗伐、防森林火灾等。乡镇成立联防大队，大队长由乡镇林业主管副乡长兼任，成员由乡镇派出所所长、乡镇林业站长兼任。一个乡镇分成若干个片，由乡镇自己掌握，每片成立一个分队，分队长由公安派出所的片警、护林员的骨干担任。队员在村内就是治安员，在村外就是护林员。这支队伍实现了两个创新：一是机制创新，基层治安员和护林防火队员各司其职、各负其责，但实现信息互通、行为互动、联防联治，相互接应；二是体制创新，对治安员和护林员进行优化重组，实行“三补一采”，即补购置巡逻用摩托车费用，补手机、对讲机话费，补摩托车的油费，“采”是指公安部门采购GPS对讲机，提高护林防火员的防控装备水平。[33]
综上可知，集体林权制度改革在我国的制度改革中具有举足轻重的作用，它不仅是是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求，也是促进农民就业增收的战略举措，更是推进现代林业发展的强大动力，彰显的是十七大所提出来的“建设生态文明”的重要内容。青海作为一个特殊的省份，虽然在林权制度改革还存在着很多的问题，但是随着青海经济的不断发展，相关配套设施的不断完善，到青海集体林权制度改革的而第四个阶段，也就是评估阶段（2010年12月），肯定会逐步的完善和发展，为全省的林权制度改革的普及提供坚实的基础，也为全国林权制度的改革提供宝贵的经验。
[33]摘自：赵奎礼：《进一步深化集体林产权制度改革》，《中国林业》2009年2月，总第676期，第26-27页。
【参考文献】：
1、费孝通：《从沿海到边区的考察.》，上海人民出版社，1990年，第140页。
2、国家林业局政策法规司有关负责人：《林权制度改革如何让农民受益》，《人民日报》2008年7月17日第2版。
3、贺东航 朱冬亮：《林地改革的演变轨迹与制度绩效——农村集体林权制度改革三十年》，《中国农村研究•2008年》（上卷），中国社会科学出版社，2009年3月
4、《国务院批转国家林业局关于各地区“十一五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》(国发[ 2005 ]41 号文件。
5、黄宗智：《华北的小农经济与社会变迁》，中华书局，1986年版，第5页。
6、黄宗智：《中国农村的过密化与现代化：规范认识危机及出路》，上海社会科学出版社，1992年，第150页。
7、参见詹姆斯•C•斯科特：《农民的道义经济学：东南亚的生存与反抗》，程立显等译，南京：译林出版社，2001年；
8、朱冬亮：《土地调整：农村社会保障与农村社会控制》，《中国农村观察》，2002年第3期。
9、陈翰笙著，马峰译：《解放前的地主与农民》，中国社会科学出版社，1984年版，第7页。
10、张红霄、张敏新、刘金龙：《集体林权制度改革：林权纠纷成因分析——杨家墟村案例研究”，《林业经济》，2007年第12期。
11、D村的纠纷个案参见贺东航、张婷、金凡：《大王村林权纠纷始末》，《瞭望东方周刊》，2008年第37期。
12、赖泽源：《比较农地制度》，经济管理出版社，1996年，第163页。
13、王郁昭：《正确对待农业小生产和农村家庭经济》，《中国农村经济》，1995年第11期。、蔡昉：《十字路口的抉择－深化农业经济体制改革的思考》，中国社会科学出版社，1992年版，第96页
15、蔡昉：《十字路口的抉择－深化农业经济体制改革的思考》，第99页。
16、A.R.科恩：《农业均衡增长的制度及组织结构》，薛彦平译，转引自外国经济学说研究会编：《现代国外经济学论文选》（第15辑），商务印书馆，1992年，第225页。
17、林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店，上海人民出版社，1995年，第93-96页。
关于法律硕士教育制度改革的建议 篇3
关键词：法律硕士；硕士教育；法律
一、我国法律硕士教育二十年发展的成就
法律硕士教育在过去的二十中为我国法律硕士教育制度的不断完善积累了大量的经验，同时也为司法改革的具体实施奠定了人才基础。
（一）法律硕士教育的兴起，以及后来的实施的“卓越法律人才”培养的政策的出台，为我国依法治国提供了大批的优秀法律人才
法律硕士教育实施以来，大量的学校开始招收法律硕士，每年都有大批的专业人士毕业，为基层法律司法机构输送了大量的专业人才。同时，通过在职研究生教育的培养，是大量的基层司法机构的人员受到专业学习，提升了他们的理论基础，从而更好地服务社会。
（二）经过二十载的发展，法律硕士教育的创办，为深化我国法律教育的改革，调整人才培养的结构和类型，探索应用型、复合型高级法律专门人才培养模式做出重要的尝试和贡献
法律硕士主要培养应用型、复合型法律人才为主要出发点，这就要求法律硕士教育过程中不仅要求学生有坚实的理论基础，而且要培养学生的实践能力，这对法律硕士的培养提出了更高的要求。同时，法律硕士专业学位的设置，极大地改变了过去人才培养结构和类型单一的局面，而经过多年的实践也为如何培养应用型、复合型高级法律专门人才培养模式的探索提供了实践经验。
（三）法律硕士招收规模逐年扩大，研究生招生偏向于法律硕士
法律硕士招生院校从刚开始的八所院校扩大到现在的一百多所，并且学校每年的招生人数在逐渐的扩大，甚至一个学校招生人数就到达几百人，近乎达到学校研究生招生的一半，这样的招生规模就决定了法律硕士队伍的不断扩大。其次，从法律硕士研究生的报考情况来看，许多非法学本科的学生在研究生教育阶段进入了法律的殿堂。
二、法律硕士教育在发展过程中的不足
在法律硕士蓬勃发展的二十年中，中间经过了艰难的探索历程，凝聚了政府、司法、教育社会多方面的心血，既取得了显著的成就，也随着社会的发展和认识的深化而面临着许多有待更进一步探索和解决的问题。
（一）法律硕士和法学硕士的区分明显，过于注重法学硕士的教育
在一些学校里，出现了明显的学术型研究生和专业型研究生的区分，并且越来越明显。虽然国家政策一再强调专业学位与学术型学位三个“同等”，即“同等重要”、“同等地位”、“同等对待”。各院校应当切实贯彻执行。但在现实中，对于专业型的研究生很大程度都采取漠视的态度，教学资源的投入也会有区别。同时，过于注重对法学硕士研究生关注，忽视了法律硕士研究生，久而久之出现了让学生出现自暴自弃，以顺利毕业作为最后的目的，从而抹杀了他们的科研兴趣。
（二）对于学生科研能力的培养力度不够，实践经验过于缺乏
在科研能力培养方面，很多人认为法律硕士研究生就应该只关注司法实践的问题，理论的研究就应该让法学硕士去完成，这是一种错误的理解，法律硕士研究生不仅要注重与实践的相结合，理论研究也是必不可少的。学校对于法律硕士的教育几乎依然停留在法学本科教育的阶段的模式，还是秉承了一种老师作为一个知识的输出者，学生作为一个被动的接受者，老师讲完学生听完就算是这节课的任务已经结束了。在实践经验方面，作为法律硕士更多的是倾向于法律实践，所以实践能力的培养也是法律硕士研究生培养的重要部分，而当前的教育模式依然停留在课堂，很多没有实践经历的学生或者应届生对于很多程序的问题只停留在书本的知识，对于在实践中的具体操作根本就不了解。
（三）课程设置的合理性存在疑问
在法律硕士研究生培养的过程中，课程的设置和本科一样，依然主要以国家规定的十四门核心课程为要教学内容。对于法律碩士研究生（法学）而言，他们只有两年的学习时间，除了实训、学位论文的撰写时间，他们在学校有效的学习时间只有一年，平均一门课程的学习时间不足一个月，这样也只能对课程有一个大概的了解，离达到研究生的水平还有很大的差距。
三、法律硕士教育改革的几点建议
制度设置好与坏，对于培养合格的研究生来说也是至关重要的，个人认为，应该从以下几个方面着手：
（一）在有条件情况下，对法律硕士研究生的培养采取“双导师”制度
双导师制度就是让司法机关的人员和一些优秀的律师去大学做兼职导师，和学校的专制导师一起来指导学生，从而达到理论和实践的有机结合。因此，国家政策应该支持在法学院校进行这样的改革。
（二）积极实施讨论式教学
我国的法律硕士教育继承了传统的教学模式，老师在教学充当了主要角色，而学生只是一个配角，在现代法律硕士教育中，应该打破这传统模式，让学生成为课堂的主角，调动学生的积极性。要实现这一模式的转换，就必学把案例讨论的教学模式拉入课堂中来，通过案例讨论的方式培养学生的法律思维，提高学生的分析问题、解决问题和运用理论知识解决问题的能力。
（三）注重实践能力的培养
首先，由于法律硕士更加注重实践能力的培养，因此很多法学院校都借鉴了美国的教育模式开展了法律诊所教育，虽然取得了很好的效果，但仅仅这样的教学模式还是不能满足培养学生的实践能力。其次，法律实践对学生的思维能力、写作能力和口头表达能力要求较高，这就要求学校给学提供更多的锻炼机会。
（四）优化课程设置
注重实践技能课程在教学课程的比例，不能所有的教学课程都围绕着理论来设置，也不能所有课程围绕着实践来设置，而应该在两者之间寻找平衡点，不能偏废一方。随着我国司法改革，对于司法工作人员的要求也不断的在提高，不仅要求司法工作人员有良好的业务能力，而且还要求要有扎实的理论功底。
参考文献：
[1]王健，《中国法律硕士教育的创办、发展与成就：1996-2006》[J]法制与社会发展（双月刊），2007年第5期（总第77期）
[2]王浩，《法律硕士教育培养模式的改革与思考》[J]经营者管理（学术理论）2014年·12月·上期
[3]张曼王思锋，《法律硕士专业学位人才培养机制改革》[J]教育评论2012年第4期
[4]朱立恒，论法律硕士专业学位教育的现状与改革河北法学2008年5月第26卷第5期
作者简介：
食品安全法律制度的现状与改革 篇4
1 中国的食品安全管理体系
1.1 中国的食品监管机构
2010年, 我国成立国务院食品安全委员会, 国务院食品安全委员会作为食品安全的高层次议事协调机构, 李克强同志担任主任, 有15个部委参加, 级别高于各部, 主要职责是分析食品安全形势, 统筹部署食品安全工作。各部委的食品安全监管职责如下:卫生部负责食品安全综合管理监督, 组织查处食品安全重大事故 (涉及的机构有政策规划司、突发公共卫生事件应急中心、食品安全综合协调与卫生监督局、国家食品药品监督管理局) ;农业部负责农产品生产环节的监督 (种植业管理局、畜牧业兽医局、渔业局) ;国家质量监督检验检疫总局负责食品加工环节和进出口食品安全的监管 (进出口食品安全局等) ;国家工商选择管理总局负责食品流通方面的监管 (消费者权益保护局、食品流通监督管理司) ;国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节的食品安全监管。各部门密切配合, 共同做好食品安全监督检查工作。
1.2 我国的《食品安全法》
改革开放以来, 为保障广大人民群众的身体健康和生命安全, 全国人大制定了《产品质量法》《食品卫生法》等近20部与食品安全相关的法律, 国务院制定了《农药管理条例》《兽药管理条例》等近40部相关行政法规, 上述法律、行政法规、部门规章构建了我国食品安全的基本法律框架及其基本法律制度, 为全面提高我国的食品安全保障水平发挥了重要作用。其中以2009年颁布的《食品安全法》为亮点, 《食品安全法》有以下突出之处:
(1) 食品免检成为历史名词。
新法第60条规定, 食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。现在出现安全问题的食品不少是免检产品, 三鹿奶粉事件表明免检并不等于安全。为此, 新法明确规定食品不得实施免检。
(2) 明星代言要担法律责任。
《食品安全法》第56条规定, 社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品、使消费者的合法权益受到损害的与食品生产经营者承担连带责任。目前, 明星的虚假广告代言对问题食品推广起到推波助澜的作用, 明星因虚假广告对消费者造成的损失承担连带责任, 对于目前愈演愈烈的虚假广告起到遏制作用。
(3) 食品添加剂目录外的不能用。
新法规定了食品添加剂的生产和应用, 必须经过风险评估证明安全可靠, 什么样的添加剂可以用到食品中, 国家对此制定出目录来, 目录里没有的, 严禁添加, 使用了什么样的添加剂, 用了多少, 都要在外包装上严格表明。
(4) 消费者可索10倍赔偿。
《食品安全法》第96条规定, 违反本法规定, 造成人身、财产或者其他损失的, 依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知道是不符合食品安全标准的食品, 消费者除要求赔偿损失外, 还可以向生产者或者销售者要求支付价款10倍的赔偿金。各类食品问题层出不穷, 关键就是食品企业的违法成本很低, 新食品安全法将标准大大提高, 这种既有人身损害赔偿, 又有惩罚性赔偿, 加大了经营者的违法成本, 对其起到震慑作用。
(5) 建立食品召回制度。
该法规定, 国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准, 应当立即停止生产, 召回已经上市销售的食品, 通知相关生产经营者和消费者, 并记录召回和通知情况。食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准, 应当立即停止经营, 通知相关生产经营者和消费者, 并记录停止经营和通知情况。食品召回分为企业主动召回和政府强制召回两种。
1.3 食品认证制度
食品认证是一项系统工程, 有利于对食品实行标准化管理, 为了规范我国的食品认证管理工作, 国家先后颁布了相关的法律法规同时也积极开展国际上比较通行的认证, 与国际接轨。下边介绍国际和国内的一些通行的食品认证标准。
(1) “HACCP”体系。
为了保障消费者的食品安全, 通常需要在“从农场到餐桌”的整个食物链采取措施预防、消除和降低食品危害, 这无疑是一个复杂和相互关联的风险管理过程。目前公认的保障食品安全最有效的管理体系是食品法典委员会 (CAC) 制定的HACCP体系, 他可以对食品生产的全过程进行有效监管, 在食品危害产生的初期, 就及早发现, 防止危害产生和危害扩大。
(2) 良好生产规范 (GMP) 体系认证。
GMP是世界卫生组织向全世界推荐的认证体系, 已在不少国家得到认可采纳, 我国卫生部目前共颁布了20类食品的国际GMP, 作为强制性予以发布。
(3) ISO 9000标准。
在食品安全国际标准方面, 国际标准化组织 (ISO) , 在1987年制定了ISO 9000标准, 该标准, 是用于一切经济体、组织的第一个国际质量管理标准。该标准使产品生产的各个环节都处于受控状态, 预防质量问题的发生。目前已有100多个国家执行该标准。
(4) 我国的“QS”认证。
食品质量安全市场准入制度, 即“QS”认证, 是围绕原材料进厂把关、生产把关、产品标准、生产设备等方面进行审查, 对生产的食品实施生产许可证制度。
(5) 绿色食品认证。
1990年, 中国正式宣布开始发布绿色食品。农业部1990年成立了中国绿色食品发展中心。在全国倡导、推动发展绿色食品, 具体负责绿色食品认证工作。
2 我国食品安全法律体系存在的问题
食品安全问题产生的原因, 是多方面的:有道德方面的原因, 部分生产者唯利是图, 利欲熏心, 为了利润, 不惜践踏法律、良心;有制度方面的原因, 我国的食品法律制度还不完善、存在不少法律漏洞, 给不法商贩以可乘之机;有监管方面的原因, 作为食品法律制度的执行者, 存在有法不依, 执法不力、徇私舞弊的情况。那么如何解决这些问题, 如何保证大家食用到安全食品, 如何维护我国食品安全, 以下, 笔者从建立完善中国的食品安全法律制度角度, 提出几条建议。
3 改革我国的食品安全法律体系
3.1 加强对食品生产企业的监管, 促使食品生产企业向规模化方向发展
据统计, 目前我国各类食品生产加工企业达到几十万家, 其中规模在10人以下的就达35万家, 企业规模小, 数量多, 产品质量参差不齐, 食品安全问题频出, 给政府食品监管造成了不小难度, 对于食品安全标准的落实也产生很大障碍。例如有数字显示, 我国生猪数量的50%以上都是农户散养, 检验检疫成本高, 又难以监管到位, 因为生猪由农户散养, 政府监督管理者面对的是千千万万不同家畜家禽养殖者, 日常的监督检验不易进行, 作为食品安全的监督部门很难随时深入到每个农户家中日常监管。双汇瘦肉精事件的发生, 与此有重大关系。而通过企业大规模养殖则可以从食品生产源头进行监管, 大规模的集中养殖, 便于时时刻刻、不间断的有效监管, 同时降低检验检疫成本, 从源头保证食品安全。所以利用法律手段、依据市场公平竞争, 在养殖行业和食品生产加工行业培育发展一批信誉优良、管理科学的大规模企业, 是保证食品安全的重要手段。
3.2 建立分工明确、责权分明、统一协调的食品安全管理机构
目前在食品管理体制上, 我国食品安全管理权限分属食品药品、农业、商务、卫生、质检、工商等部门, 而且不同部门负责食品链的不同环节。根据我国食品管理的有关规定:食品药品监督管理局和卫生部都享有依法开展对重大食品安全事故查处的权利;质检总局和商务部都赋有建立健全食品安全检测体系、监督出口农产品的责任;工商总局和质检总局都负有执行卫生许可审批的权力;农业部和质检总局都具有批准农药、兽药、饲料等农业投入品的权力。职能部门管理权限的重叠、冲突造成了 “多头分散、齐抓共管”和“多头有权、无人负责”的局面。职责不清、政出多门和管理缺位现象突出, 有利可图时积极行使权力, 争夺权力, 出了问题则互相指责, 推卸责任。严重影响了监督执法的权威性。
3.3 切实提高监管机构的责任意识
作为食品安全法律制度的执行者, 存在有法不依, 执法不力的情况。一些地方政府监管部门出于维护地方经济利益的考虑, 或者部门利益的考虑, 在食品安全执法过程中, 监管不力、执法不严、睁一只眼闭一只眼, 甚至于徇私舞弊, 造成了国家食品安全法律形同虚设, 不能得到贯彻落实。2012年6月23日, 国务院印发了《国务院关于加强食品安全工作的决定》 (以下简称《决定》) 。该《决定》首次将食品安全纳入地方绩效考核, 直接影响对地方领导班子和领导干部的评价;在文明城市、卫生城市等评优活动中, 实行食品安全的“一票否决”。在中国的现行制度中, 将食品安全与GDP数据等并列, 作为考核官员的硬指标, 而不再是软约束, 有助于激发基层官员监管食品安全的责任感, 让官员真正把老百姓每天都遭遇的食品安全问题, 当做大问题。《决定》还提出:“完善食品安全责任追究制, 加大行政问责力度, 加快制定关于食品安全责任追究的具体规定, 明确细化责任追究对象、方式、程序等, 确保责任追究到位。”所谓行政问责制, 是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在工作范围内由于故意或者过失, 不履行或者未正确履行法定职责, 或者损害行政管理相对人的合法权益, 给行政机关造成不良影响和后果的行为, 进行内部监督和责任追究的制度。在食品安全问题上实施行政问责有助于强化官员的责任感和自律意识, 它给官员产生强大而无形的压力, 大大地提升官员的责任感, 使其更好地为人民服务。防止在食品安全管理中, 有法不依、执法不严, 导致食品安全法律形同虚设。这也是针对此前公众深恶痛绝的, 部分因为食品安全而被问责的官员, 轻松复出。有的甚至连处分期都没有过, 就又“弹冠相庆”, 这让受害者情何以堪?这个“责任追究到位”, 公众最朴素的想法就是渎职官员, 必须付出个人仕途上的代价, 才能彰显问责的意义。
3.4 加大食品安全犯罪立法惩处力度
要完善和严格执行食品安全法律法规, 加大惩处力度, 使不法分子付出高昂代价, 不敢以身试法。从打击目前猖獗的食品违法犯罪行为的迫切要求来看, 《食品卫生法》《产品质量法》等对食品违法犯罪行为的处罚还缺乏应有的力度, 未能从危害公共安全的立法角度设定食品加工、生产销售等各个环节追究公司法人和责任人的民事和刑事责任, 法律的威慑力还没有充分发挥出来。刑法中关于食品犯罪的罪名和量刑也有待增加。例如:生产有毒有害食品罪虽然量刑严格, 最高可判死刑, 但其仅对食品掺杂掺假行为有效, 对饲养牲畜过程中添加瘦肉精等犯罪却无能为力;非法经营犯罪的量刑最高也就是15年。所以在双汇瘦肉精事件中只能以危险方法危害公共安全罪这样的口袋罪进行处罚, 此罪即使没有造成严重的后果, 也可处3年以上、10年以下有期徒刑, 如果致人重伤、死亡或者造成公私财产重大损失, 可以处10年以上有期徒刑、无期徒刑甚至死刑。”据了解, 在瘦肉精事件中适用“以危险方法危害公共安全罪”是充分考虑到了其最高刑是死刑。
3.5 建立完善的、与国际接轨的现代食品安全标准
我国现有的食品标准分为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四大类, 主管部门各不相同。仅果蔬这一类行业标准, 就分布在农业、林业、商检、商业、轻工、供销6个主管部门。“一些标准互相重复, 另一些重要标准却是空白。” 现行中国食品安全标准10年以上标龄的占1/4, 个别甚至已超20年未修订。行业利益、交叉烦琐的行政程序造成了中国食品安全标准的落后无序。食品安全标准的落后无序, 不利于我国监管部门对食品生产、销售企业的监管。对此我国可以借鉴CAC (食品法典委员会) 制定的国际食品标准, 结合中国的实际情况, 制定由中国特色的现代食品安全标准。因为该标准已经被国际上许多国家所执行, 在实践中证明是安全可靠的。CAC (食品法典委员会) 逐步发展成为国际上最权威也是世界各国使用最普遍, 最通行的食品安全标准, CAC已制定了8000个国际食品标准, 3274个农药残留限量标准, 1005个食品添加剂安全评估, 相比这些国际标准, 我国还处于起步阶段, 食品标准混乱、无序, 国内可以吸收、借鉴CAC国际食品安全标准。
3.6 及时制定转基因食品的安全立法
以转基因动植物为原料加工生产的食品就是转基因食品, 包括动物和植物食品。根据我国卫生部《转基因食品卫生管理办法》, 转基因食品是指基因工程技术改变基因组构成的动物、植物和微生物生产的食品。
转基因食品产量高、抗病虫害, 有利于提高国家粮食产量。但是转基因食品自从诞生之日起, 其安全问题就成为人们最关心, 也是最重要的问题, 但是其结果又不是很确定, 目前对转基因的食品的担忧主要体现在对人体的影响。目前, 没有绝对证据能够证明转基因食品对人体有害的, 但是也没有绝对证据证明转基因食品对人体是无害的, 转基因食品对人体究竟产生怎样的影响, 仍是不可预知的。目前没有一个政府组织或者联合国组织声称转基因作物是完全安全的, 欧洲的民间组织绿色和平组织大张旗鼓的反对转基因作物在欧洲的种植。有专家认为, 几万年来, 人类从自然界获得食物, 人类的身体系统早已适应了自然界的食物, 但是转基因食物打破了这种适应和平衡, 对人类影响究竟怎样, 需要几十年, 甚至几代人才能显示出来, 目前仍然是不可预知的。英国专家1998年在研究中发现, 幼鼠食用转基因土豆后, 会使内脏和免疫系统受损, 这引起了科学界的极大关注。有专家认为, 转基因食品可能影响人的免疫系统和生殖系统甚至影响民族的生存繁衍。有鉴于此必须加大对转基因食品的立法, 对转基因粮食作物的种植种类、范围等要进行严格规范, 尽量避免转基因食品危害群众的健康。
3.7 加大食品生产企业诚信教育力度, 建成食品生产企业质量信用档案
李克强副总理在全国食品安全会议上强调, 要建立食品企业诚信档案。“食品工业是道德、良心工业”, 食品企业的道德水平反映了一个社会的道德水平, 食品企业的经营者要坚持为消费者提供安全食品为第一要务, 我国的食品加工企业应当建立食品安全诚信档案, 并建立食品企业诚信信息披露制度, 对企业的信用状况进行公正的评定并向社会公开。对诚实守信、生产安全食品的企业应当进行公开表彰宣传, 对生产伪劣食品的企业除对其处罚外, 还应当向社会媒体公开, 使社会舆论对其进行监督、批评, 形成诚信有益、失信无利的良好社会氛围, 把制度惩罚和舆论监督结合起来。2012年, 我国有望在年底前完成食品生产企业和食品添加剂生产企业的质量信用档案建设。质检总局将推进质量失信惩戒机制建设, 完善质量信用信息记录和“黑名单”制度, 争取在年底前完成食品生产企业和食品添加剂生产企业的质量信用档案建设。
参考文献
法律制度改革 篇5
财经政法资讯INFORMATION OF ECONOMICS AND LAW 2007.2.（双月刊）……………………………………………….目录
[理论前沿]
改革与完善农村宅基地法律制度的思路
与若干对策建议„„„„„„„„„„„„„„„„„ 姜爱林陈海秋(3)
[专家视点]
公共利益与自由裁量„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 乔新生(8)
[学术探讨]
对我国利率市场化改革的进程、模式及风险评析 „„„„„„„„孔德刚(13)生态城市规划建设与中国城市发展„„„„„„„„„„„朱锡平陈英(20)创新地理解全面实施素质教育„„„„„„„„„„„„„„„„ 别业肪(32)社会保障在知识经济环境下的发展„„„„„„„„„„„„„„ 张瑞华(37)从美巴关系演变看中巴关系改善„„„„„„„„„„„„许红菊 操龙德(40)个体生涯发展的经济学分析„„„„„„„„„„„„„„何凌峰 肖时音(45）
[观察与思考]
为了“生命至上”的理念
——主审的死刑二审“第一案”亲历实录„„„„„„„„„ 吴金鹏(50)
[研究综述]
我国宏观税负合理水平研究述评„„„„„„„„„„„„„„„ 周成刚(56)
[信息资讯]
新农村建设的三个前提„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(62)我国收入分配制度改革“露脸”„„„„„„„„„„„„„„„„„„(63)社会利益集团化影响政治生活„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(64)银行改制问题何在„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(64)
[资料]
社会主义新农村建设专题资料索引„„„„„„„„„„„„„„汪怡(66)
[转摘信息]
中南财经政法大学部分教师及学生论文
法律制度改革 篇6
【关键词】事业单位;养老保险;法律制度;改革与完善 我国事业单位养老保险是根据一定的法律法规，为保障退休人员的基本生活而建立的一种法律制度，保障了退休人员的基本权利。经过多年探索，我国养老保险制度已经取得了一定的进步，但仍处于起步阶段，养老保险自身的体系框架仍在构建之中。改革与完善事业单位养老保险制度是一项巨大的社会工程。
一、事业单位养老保险法律制度改革的必要性
1.制度公平性的需要
机会公平与避免剥夺享受成果的权利是社会公平的两项基本原则，我国社会保障制度的根本缺陷在于不同职业之间的不一致性与不公平性，忽视了与总体日标之间的一致性问题。近几年，随着事业单位的不断改革，单位养老保险也逐渐向社会养老保险过渡，但由于改革方向与改革目标不明确，各人员的待遇差距仍然存在，调查显示，曰前机关单位的退休增长率平均高出企业约5个百分点。因此，只有不断改革现有的事业单位养老保险制度，事业单位与企业的差距才会逐渐缩短。
2.减轻政府财政负担的需要
目前我国事业单位退休人员的财政支出占GDP的2%左右，并且这个比例也在随着国家经济盼陕速发展而不断呈现上升趋势，可见，我国的养老保险财政支出给国家的财政造成了一定压力。财政压力的增加势必会使政府开始消减福利待遇，但一些职员已经习惯了高福利，不想使白己的利益蒙受损失，此种情况必然会导致群众反对政府，影响国家秩序。因此，改革事业单位的养老保险制度一定程度上也是减轻政府财政负担的需要。
3.建立人才流动机制的需要
养老保险建立的初衷便是人才的自由流动，一方面为劳动者解除对未来工作的后顾之忧才可以实现人力资源的合理配置，使劳动者可以在行业之间自由流动;另一方面养老保险基金的增加可以推动国家经济发展与货币资金的流动，但这一切取决于统一有序的养老保险制度。国家经济的发展水平虽然不完全取决于该同的机关事业单位，但它们对国家经济的健康发展也起到了不可替代的作用，当养老保险制度阻碍人才的健康流动，改革便势在必行。
二、事业单位养老保险制度改革现状
1.法律法规体系落后
日前我国的社会保障法比较落后.对事业单位而言，单位养老保险的改革专属法律一片空白，缺乏法律的保障。建立法律的曰的便是通过建立以一套强制性的规则措施调整人们行为，规范社会秩序，以法律做后盾才可以使大众信服，确保实现改革目的。曰前我国仅仅出台了相应的改革措施，改革方案迟迟没有小台，改革步伐停滞不前也就成了必然情况。
2.行业差距过大，改革不同步
我同事业单位养老保险制度与企业相差较大，改革不能一味照搬企业模式，急于与企业接轨，若这样进行改革，势必会造成养老保险基金的大幅度下降，影响职员的工作情绪与态度，改革工作必定会受到阻力。此种情况下，若仅对事业单位进行改革必然会引起职员抗议，若事业单位在改革方面没有作为，也必然会引起行业的矛盾激化，是改革无法正常进行，因此事业单位改革进程中应直面行业差距过大问题，统一改革步伐。 3.改革利益群体相互博弈 我同事业单位养老保险制度的改革是一种白上而下进行的改革，可能会引起不同群体之间相互抢夺利益，进行博弈。这样变革过程中必然会使部分人员收益，部分人员受损，冲突不可避免，这样，重整利益的过程中就会放慢改革的脚步。我国事业单位的大部分人员对改革持有畏惧心理，生怕改革后利益减小，因此改革过程中，多数人持观望态度。
三、完善事业单位养老保险法律制度的措施
1.加快保险制度立法进程
养老保险立法的意义不在于制度的权威规范性，更在于实现责任与权益的合理配置，只有确保实现法制化与制度化才可以实现全社会的公平与对等。对于事业单位养老保险制度的改革首先应明确建立法律制度，通过修订规范相关的法律条例统一规定养老保險实施细则，加快保险制度的立法进程，建立统一规范的、具有中国特色社会主义特点的事业单位养老保险制度。
2.实现效率与公平相结合
体现事业单位养老保险制度的公平与效率是改革进程中的一个原则性问题，改革后的养老保险制度应取消退休与各种津贴补助，将原有的养老金计发办法改革成由基础养老金、个人账户养老金两部分组成的计发办法。具体应采用社会统筹与个人账户相结合的方法，将社会互济与白我保障有效结合，改变养老保险费用仅由国家与事业单位全部负担的现状，充分保障事业单位每一位员工的公平与效率。
3.建立多层次的养老保险制度
完善事业单位养老保险制度的基本要求是建立多层次的养老保险制度，缩短收入差距，确保收入稳定，使保险资金具有更大的灵活性，以便适应不同日标人群的需求。多层次的养老保险制度主要分为基本养老保险与补养老保险两部分，基本养老保险主要保障退休人员的基本生活，而补充养老保险则带有一定的强制性，体现了国家对事业单位退休人员待遇的倾斜。
四、结束语
改革事业单位养老保险法律制度是我国建立统一社会保障制度的基础，涉及面较广，所面临的问题也较复杂。因此，我们更应重视其改革进程，通过借鉴发达国家经验，保障我国养老保险制度改革的顺利实施。参考文献：
[1]王磊事业单位养老保险法律制度改革与完善研究[D]吉林大学，2012（06）
法律制度改革 篇7
一、改革开放30周年商事法律制度建立的历史回顾
回顾改革开放这30年，我们国家的商事法律制度大体经历了三个阶段，第一个阶段1978年到1992年是计划经济阶段，我们国家的经济制度和法律制度以拿出主义为主，主要效仿苏联;第二阶段是1992年到2001年市场经济初期建设阶段，经济转轨时期，参照国外立法，并且将有利于经济发展的法律制度移植并本土化;第三个阶段是2001年加入WTO后的市场经济初期建设完善阶段，依法治国，法律对经济发展起到促进和保证作用，经济与法律进入良性互动的阶段。开始了中国从“以阶级斗争为纲”到以经济建设为中心、从僵化半僵化到全面改革、从封闭半封闭到对外开放的历史性转变。
(一)1978年到1992年计划经济阶段商事法律制度建设
1978年中央提出改革开放的治国口号时，我国的商事法律制度可以用“空白”两个字形容，无法可依，当时邓小平在中共中央工作会议中指出，必须加强社会主义法制建设，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从1978年以后的很长一段时间内，我国在法制工作方面，主要是改善“无法可依”的局面，在人们思想没有完全自我解放的年代，人们更多的是关注国家政策，法制观念并没有根植于人心，再加上我国改革开放之初，实行的是计划经济，商事法律制度没有其生长的法律土壤。所以，这个阶段，我国的商事法律制度是起步与缓慢摸索的结合，是经济法律制度从僵化半僵化到全面改革、从封闭半封闭到对外开放的历史转变的阶段，具体法律制度，见表1ㄢ
任何一个国家都需要法律制度来确保其经济发展的稳定性和秩序性，虽然这段时期，我国的经济主要以国有经济为主，而且引用外资不是很多，但我国以立法的形式向世界人民昭显的商事立法已经做好让世界人民到中国投资的准备。
(二)1993年到2001年市场经济初期建设商事法律制度发展阶段
邓小平南巡讲话，给中国引入了“经济活水”，提出走市场经济的道路，这条路如何走，人们有怎样的权利采取什么样的形式来走，这都需要法律来保障，边沁把没有法律的权利比喻作“无父之子”，也就是说没有法律保障的制度是没有生命力的制度，为了保障市场经济在我国有效的运作，我国的商事立法犹如雨后春笋般地建立起来，这期间，修订和废止了计划经济时期颁布的不适应经济发展的法律，同时也通过了推动市场经济发展法律制度。详见表2ㄢ
这期间，商事法律制度是注重数量并提高质量的过程，以单行法的形式建立了我国的商事法律制度，法律制度的不断完善同时也促进了经济的增长。
(三)2001年到现在市场经济与商事法律建设良性互动阶段
自从我国加入世贸组织以来，商事立法的进程从表面上看似乎放慢了进程，但实质上是我国商事法律制度不断完善的过程，而且与商事法律相配套的法律制度逐渐建立起来，我国以宪法的形式扩大了私有财产的保护范围，加强了对公司的合法的私有财产的保防护，通过了物权法，完成了与公司制度相结合的职工社会保障立法、劳动合同立法。同时我国的经济也取得了另人震惊的成绩，这期间商事法律制度都进行了大幅度的修订。详见表4ㄢ
商事法律制度的蓬勃发展必然带动了中国经济的腾飞，这个阶段，我国商事法律制度是基本形成到走向完善的过程，各种商事法律制度的完善不只是个别法条的简单修订，而是以先进的立法理念为指导推出一系列制度的创新，例如，《公司法》的修订被认为是划时代意义的修订，有的学者称新《公司法》为一部鼓励投资兴业的服务型公司法，一部鼓励公司自治的市场型公司法，一部优化公司治理的规范型公司法，一部可诉型公司法。《公司法》降低了设立公司的门槛，允许股东和发起人分期缴纳出资并且出资形式多元化等等立法举措，使更多的人们独立走进自我创业增进社会财富的舞台。
二、改革开放30年来商事法律制度发展存在的问题
(一)各商事单行法制度之间缺乏制度衔接
虽然我国的立法机关在客观、务实、灵活的立法思想指导下，已经制定了公司法、证券法、保险法、海商法等商事单行法，而且各单行法律制度的自身体系已经基本完善，但如同一个人徒有四肢而无大脑一样，各单行法之间缺乏统率和协调，各商事单行法之间无法形成商法体系内在应有的联系，而是彼此孤立、杂乱无章、不成体系，难收纲举目张之效。例如，2006年修订《合伙企业法》的第3条规定与2005年修订的《公司法》第15条规定，这两个法条出现了彼此矛盾的问题，致使《公司法》第15条刚产生法律效力半年就几乎失去存在的意义。还有关于商事主体和商事公告制度，也在各单行法中有规定，但彼此之间没有制度衔接，要么语焉不详，要么相互冲突，这种法律局面不利于商事主体从事商事经济活动，也不能很好地体现法律的严肃性。
(二)商事法律制度移植“水土不服”与本土化改造
尽管法律能否、应否以及如何移植在理论上存在很大争议，但从我国经济制度发展本身来讲，所有的法律制度要本土培植是不现实的，有些法律制度要借鉴发达国家的成功立法，实行“拿来主义”，因为域外法的成功经验验证了相关制度的正当性，对继受者而言，这种已完成的试错过程能节约思维和物质成本，提供智识支持，因此能减小立法失败的风险。但法律移植与立法是同质性的活动，也需要正当性的证成。尤其是商事法律制度具有经济技术性和国际性的特点，很多法律制度需要借鉴其他国家成功的立法经验。然而没有任何一项制度本身是完美无缺、放诸四海而皆准的。衡量一个制度是否有效、是否有价值不能囿于该制度本身，还要关注该制度生存的社会文化环境和政治体系。例如，我国引入大陆法系的监事会制度，该制度在德国公司经济发展中发挥至关重要的作用，监事会监督董事会日常处理公司经营决策的行为，使董事会经营决策利益以公司和股东利益为本，避免董事会利用手中职权谋取私利，而监事会制度在我国司法实践中收效甚微，于是我国在上市公司中引起了英美法系的独立董事制度，期望能改变监事会监督不力的法律局面，但郑百文、科龙事件使人们意识到法律制度也不能简单地“拿来”，法移植本土化过程也是艰难曲折的，这是一个共识构建的过程，是利益博弈均衡的过程。
三、对我国商事法律制度的展望
(一)制定商事通则
是否制定商事通则，在学术界争论不休，但社会主义市场经济的发展，不仅需要调整每个商事领域商事关系的法律规则，还需要满足商事关系整体调整和个别调整的一致与协调要求，同时也避免商事单行法律制度彼此之间的冲突，并且可以弥补单行法律规则的缺漏。虽然商事单行法能对某一领域的社会问题进行详细的规定，但随着社会分工越来越细，商事主体之间的联系越来越紧密，彼此间的依赖日趋增强，就会出现不属于任何领域的商事法律规制的商事纠纷，而这种法律问题很可能成为各单行法之间没有交叉的空白区，这个空白区就需要原则性规定来弥补，就像《民法通则》中的诚实信用原则和公序良俗原则一样，当民法中无相应的规则规定时，法官在审理案件时就可以援引原则性规定来解决当事人之间的纠纷，有的学者曾提出民法通则所调整的社会关系差异小，而商法不可能制定商法通则是因为商事法律制度差异性远远大于共同性，而且内在联系性也不如民法，例如，公司行为、保险行为、票据行为、破产行为、海商法中船舶纠纷行为等商行为之间技术规范性强，很难成为一个有机体，可仔细研究民法，也不难发现民法调整的客体之间也存在着很大的差异性，商法通则完全可以像民法通则那样兼收并蓄，协调各商事法律之间的关系，使各商事单行法像人的各肢体器官一样，由大脑统一指挥，彼此协调发挥更大作用。
(二)商事立法的移植要与本土化结合
从以上的表中可以看出，近几年来，我们国家的商事立法飞速发展，由于商事立法技术性和国际性比较强，加之我国经济发展速度之快，短时间内内生自己的法律制度是不可能的，因此大多数商事法规都是“舶来品”，而且法律移植是一个普遍的现象和法律发展趋势，但法律制度最终是要为社会服务的，不能只停留在纸面上，法律最终还要适合一个国家社会的需求。正如法国启蒙思想家孟德斯鸠就曾说过：“为某一国人民而制定的法律，应该是非常适合于该国的人民的，所以如果一个国家的法律竟能适合于另外一个国家的话，那只是非常凑巧的事。”因此移植来的法律还要本土化，还要将移植来的法律经过合理的处理使其能渗入到本国的法律中，并与本国的法律环境有机的整合在一起，如果移植时不能适应本国的法律和经济环境就会加大立法成本，最明显的例子是1986年12月我国在移植外国相应法律的基础上颁布了《破产法》(试行)，由于当时中国还不具备实施《破产法》的社会环境，导致破产法没有很好的执行并发挥立法预期的效果，苏力教授曾说过：“破产法的试行看来不仅没有减少行为人的交易成本，相反却增加了其交易成本。由此可见，在移植某个法律制度时一定要考虑到中国现有的社会发展情况是否具有接纳和融合的能力。否则，只能导致“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”的结果。
(三)商事单行法制定要与其他法律制度结合
随着我国经济的发展，国家会出现各种形式的经济现象需要法律去调整，那么还会制定和修订各种形式的单行商事立法，后制定和修订的商事立法一定要与现存的商事法规结合，例如，在我国外资立法中，70年代末和80年代制定的有关外资的法律制度，其着眼点就是对外国资本的法律管理，而那时我们国家没有《公司法》，所以外国投资的组织形式主要以企业为主，现有学者倡导我国应制定一部统一的《外国投资法》，那么制定《外国投资法》就一定要与《公司法》的有关规定做好法律制度上的衔接，与此同时，还要修改《保险法》，现行《保险法》对外资保险公司来中国经营未做出细致的规定，只规定外资参股的保险公司或者外国保险公司在中国设立分公司适用保险法规定，但缺乏具体操作细则。从这个例子的分析可以看出，商事单行法的发展也是非静态性的，这是因为商事法律是反映社会经济动态，具有刺激、维护和规范商事活动的功能，也就是说，当经济发展的初始期，可能要开创某一商事法律去迎合或引导，随着经济制度的变迁，最初开创的商事法律也要进行小范围提升调整，也可能是大范围深度变革，甚至彻底扬弃，而某一个经济现象不是一个单行法律制度就能全部调整，因此，单行法律制度变迁的过程，就需要去兼顾其他单行法律制度，是否彼此之间做到法律制度规定的衔接问题。
四、小结
回顾改革30年的商事法律制度取得的成绩，可以看到,我国商事立法起步晚，但发展速度快，虽说我国的法制建设水平与其他国家相比还有一定的差距，但我国选择了改革开放和走市场经济的道路，只要坚持此方向，我国的法律制度在借鉴各国经验的基础上，最终会构建出有中国特色的社会主义商法体系。
摘要：商事法律制度在我国改革开放这30年来取得了骄人的成绩,并极大的促进了我国经济制度的发展,但商事法律制度发展还存着各商事单行法制度之间缺乏制度衔接,商事法律制度移植“水土不服”等问题。应制定商事通则,做到商事立法的移植与本土化相结合,商事单行法制定与其他法律制度相结合。要借鉴各国经验,构建出有中国特色的社会主义商法体系。
关键词：法律植移,法律本土化,商事通则,商事单行法
参考文献
[1]刘俊海.新公司法的制度创新:立法争点与解释难点[M].北京:法律出版社,2006.
[2]沈宗灵.论法律移植与比较法学[J].外国法译评,1995,(1).
法律制度改革 篇8
关键词：房产税立法,房产税改革,房产税税收优惠
一、我国现行房产税税收优惠政策分析
20世纪90年代随着我国住房商品化改革, 安置房产成为了中国人生活之根本, 在将近20年房地产变革中, 房屋所产生的经济效应和社会影响使的整个房地产开发产业站在了老百姓生活成本提高的最大对立面, 而房产税的相关制度的滞后、不配套让房产税的改革在近些年中不断的成为国家和老百姓的争议热点, 不管是从内部国家经济结构调整还是外部人民内部矛盾的解决都必须依照依法治国的手段合理调整和控制。
2015年不动产统一登记暂行条例正式步入实施, 在这一大背景下我国房产税法律制度改革伴随着不动产统一登记的实施正式拉开了大幕, 在不动产登记制度的推动下, 规范房产税的征收范围就成了当务之急, 而随着近十几年的社会经济变迁, 在规范房产税征收范围的同时对于房产税中税收优惠机制的构建也就凸显的重要起来, 因为只有严格确立了房产税中的税收优惠机制, 才能更好更完善的建立起规范的房产税征收范围, 做到真正的税收法定。
2011年初, 上海和重庆作为试点城市开始了个人住房房产税的征收和相关政策的制定, 考虑到征税技术水平的限制和试点初期广大市民的接受程度, 两地作为试点的尝试在房产税征收的范围界定和税率等方面都制定的相对比较温和, 同年1月30日, 重庆首笔个人住房房产税申报入库, 缴纳税款6154.83元, 目前来看, 房产税的试征收取得了试验初期的目的成果;十八届三中全会之后, 全国人大、财政部和国税总局联合开始了新一轮的房产税立法的调研;2013年11月中国国务院常务会议决定由国土资源部负责指导监督全国不动产统一登记职责;2014年以来, 不动产登记相关工作进展较快, 3月不动产登记工作部际联席会议第一次会议召开, 明确用3年左右时间全面实施不动产统一登记制度, 5月经中央编办批复国土部挂牌成立不动产登记局, 8月不动产登记局“三定方案”印发。14年11月28日, 中央编办已批复同意中国土地矿产法律事务中心更名为国土资源部不动产登记中心, 负责不动产登记相关工作;15年3月1日我国开始全面实行不动产登记制度, 全国性的房产税改革大幕正式拉开。
二、当前我国房产税法律制度改革中税收优惠机制构建的出发点
税收优惠机制是在一定特定的对象和特定的行业下进行的, 我国现行的房产税征收制度主要还是根据《房产税暂行条例》, 根据此暂行条例, 个人住房、非营业用房是不征收房产税的。但是随着改革开放以来, 经济不断发展, 城镇房价不断上涨, 经济构成比重的改革, 原本房产税征收制度并不符合我国现在的事实国情, 所以全面征收房产税、完善相应的房产税优惠制度是势在必行的。
我国现阶段还处于全面征收房产税的准备阶段, 就上海而言, 主要是针对第二套房和外地居民购房来征收的, 房价低的税率为0.4%, 而房价高的税率为0.6%。其优惠政策是人均住房不满60平方米的房产免征房产税。在重庆, 针对价值较高的独栋别墅以及交易价格是城区均价两倍以上的征收0.5%的房产税, 交易价格是城区均价三倍以上的征收1%的房产税, 交易价格达到城区均价四倍以上的可以适用1.2%的税率, 另外针对“二无”居民的第二套房产也是征收0.5%的房产税。
税收优惠制度不但可以改善房地产供应与需求的恶劣关系, 也是国家控制房地产上虚高售价、调控国家经济优化房地产资源配置的一种有效手段, 因此税制的设计必然存在很多的关注, 特别是针对税收优惠的目标群体, 不仅是保护社会低收入群体, 保障他们的基本住房生活需要, 避免给他们增加税收负担, 还要增加保有住房的成本, 打击投机炒房, 那么合理的税收优惠机制就成为了房产税法律制度改革的重中之重, 这也是国家实现公共财政职能的一种手段, 之前我国在重庆和上海的试点中都构建相应的税收优惠方案, 除了限制户籍外, 都对一定面积内的住房给予了免税的优惠, 但是设计过于简单, 并没有对纳税人的具体情况加以区分, 所以在房产税改革全国性趋势的阶段, 简单的税收优惠机制只能相对给低收入人群一定的税收负担减轻, 但是对于高收入人群的税收调节确实没有达到目的, 达不到调解社会公平、缩减贫富差距的作用, 所以税收优惠机制的设计出发点应该是为了更好地营造公平, 调节贫富差距的一种手段, 构建和谐公平的社会税收体系。
三、美国税收优惠制度的借鉴
在美国的税收制度体系中, 房产税是一种比较成熟的税种, 美国政府和各州政府也将房产税作为一种主要的财政税收来源。在美国尽管每个州的房产税制度有所区别并不统一, 但是大部分州的税收优惠机制都体现出了税收法定原则, 房产税优惠机制作为房产税制度中的重要内容, 与全体纳税人的利益是息息相关的, 所以, 美国各州关于房产税优惠制度的内容都是通过各州的相关立法机构以严谨的程序在法律中进行明确的规定。
美国的房产税税收优惠机制对于税收优惠的目的也是非常明确的, 并且对于房产税税收优惠方面的管理也是极其严格, 在美国低收入群体和弱势群体的自住型不动产、公益性质的不动产以及美国各州根据实际情况规定的不动产享受房产税税收优惠, 既包括直接减免税收的直接型房产税税收优惠, 也包括设定计税价值增长限额的间接型房产税税收优惠, 为了确保房产税税收管理方面的统一性和合法性, 大部分州将房产税税收优惠的审批工作由各州的专门的税务机构统一负责, 并且各地区根据实际情况将部分的房产税税收优惠审批权在必要限度内下放到各个镇。
其税收优惠管理机制也相对比较健全, 首先税收管理机制的建立是在税收法定原则之上, 所以在美国各州都是由各州的专门的立法部门将房产税税收优惠制度以法律文件的形式颁布出来, 针对房产税税收优惠的范围、要求、内容和房产税税收优惠的管理方式都进行了专门的规定, 这些规定贯穿了整个房产税税收优惠法律制度, 将房产税税收优惠体制从程序和实体上来分析都是有法可依的。
其次, 美国的房产税税收优惠制度的设定范围是非常明确地, 而且对于税收优惠的管理是非常严格的, 美国各州的房产税税收优惠制度, 美国的房产税税收优惠的范围主要包括三大类, 凡是涉及到公益性质的不动产项目、低收入家庭和弱势群体的不动产以及美国各州根据实际情况应当纳入到房产税税收优惠范围的不动产项目, 都属于房产税税收的优惠范围。
美国的房产税税收优惠的方式是多种多样的, 从税收制度的要素来看, 不仅包括税率的税收优惠方式, 而且包括税基型的税收优惠方式, 其中美国的大多数州都设置了“Circuit Breakers”的税收优惠机制, 这一税收优惠机制是根据居民的收入水平来确定相应税率和最高税负水平的, 因为不管是固定税率还是比例税率都没有考虑到收入的影响, 而“Circuit Breakers”更有针对性的为低收入群体提供了税收优惠, 它的主要形式由两种, 一种是滑动比例法, 按照家庭总收入额的增加自动减少税收优惠;另外一种是临界值法, 它的方法是先确定财产税税额占了家庭总收入的比例, 然后根据这一比例分出确定的等级, 当超过某一等级时, 证明税负对于这一家庭而言已经达到了某一可接受的临界状态, 这时候对家庭进行税收优惠。这两种税收优惠机制的运用都大大避免了对富裕家庭过多的退税情况, 也确保低收入家庭切实享受到了税收优惠。
四、对我国房产税税收优惠机制构建的设想
参照了美国的税收优惠机制, 下面来谈一谈我国房产税的优惠制度又应该如何构建?
首先, 我们应该明确的是为什么要构建房产税优惠制度, 房产税优惠制度的构建不只是为了能让全民都可以买的起房, 而是为了优化房地产经济结构, 清理房地产经济中故意哄抢的恶意购买, 因此在设计房产税优惠机制时, 就要充分考虑家庭的收入水平、家庭的生活成本、家庭的现有住房情况, 因人而异, 最终达到富人多缴税, 中等阶层符合收支比例交税, 低收入家庭生活质量不下降缴税, 税收收入保证增长的多赢局面。
其次, 因为社会分配资源不公平的问题, 我国现阶段的主要问题或者矛盾是城乡差距和贫富差距过大, 这不仅体现在收入水平差距悬殊, 还体现在财富的保有量上, 因此对于房产税的征收就是对财富保有量的一种调节, 这就需要通过多种形式来实施房产税优惠机制, 调节收入分配, 减轻纳税人的负担, 针对不同的人群实行不同的征税方式, 这就要求在征收房产税的过程中我们要兼顾纳税义务和纳税能力, 不能只从人均面积来设定税收优惠, 要将税率型的税收优惠的方式和税基型的税收优惠方式科学的结合起来, 对于涉及公益性质的不动产项目采取直接减免房产税的房产税税收优惠方式, 对于一些特定的不动产项目采取税基型或税率型的房产税税收优惠方式。
再者在上海、重庆的试运行过程中, 虽然实施了一系列有效的优惠手段, 增加了延期缴纳和退税两种优惠形式, 可是从目前来看, 还存在着许多问题, 比如纳税对象不明确, 相关法律规定不具体, 受益的对象也十分狭窄, 在实践中缺乏操作意义, 还有的是全国各地经济发展不平衡, 通过一个固定的立法来统一对待是显失公平的, 解决这一问题有两个方法:
(一) 是将各地税收起征点和征收对象的规定交于各地政府, 这样一来可以保证房产税的征收符合当地事实情况, 但这样一来不但过于加大政府负担, 对外来人口也不尽公平。
(二) 将起征点和征收对象通过立法以数量关系的对等来限制, 这样既可以保证房产税的公平对待也不会加重政府负担, 对于营造公平税负也具有一定的积极意义, 但这样有可能会导致政府权利滥用, 相关法规可能并不适应当地的实际情况。
除此之外, 税收优惠的机制制定还需要税收优惠的落实, 不仅需要制度到位还需要相应的配套措施保证税收优惠的落实, 比如不动产登记中逐步完善全国的个人住房信息统一登记和联网, 同时引入科学健全的房屋评估制度, 这两项关键制度的改革和实施才能最终确保我国房产税的全面开征和税收优惠政策的准备落实。
参考文献
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法律制度改革 篇9
一、中国房产税法律制度改革的必要性
1. 房地产行业自身问题
房地产行业作为中国国民经济的支柱产业, 这就是我国政府一直限制住宅建设的融资渠道和其他方法来刺激商业发展的结果。我国居民有个传统的想法, 便是安家, 他们穷尽一生只是为了在这个城市拥有一套自己的房产, 但是房地产行业的现状, 使得他们将大部分积蓄花费在房产中, 对我国国民经济机构造成一些负面影响, 同时也增加房地产市场的风险性。商品房价格随着土地出让金的上涨而飙升。对于房地产的调控一直是政府部门的重大任务, 政府也采取了相应的宏观调控手段, 但是收效甚微。城市土地归国家所有是我国《宪法》规定的, 为了使自己业绩好看, 增加地方的财政收入, 地方政府不得不采取提高土地出让金来增加自己的财政收入, 因此也带动了房价的上涨, 同时我国政府对于房地产行业长期的不规范监管, 使得房地产市场问题连连, 也干扰了市场经济, 因此政府部门应该采取积极措施。
2. 投资者和投机者投资热度决定了改革的必要性
各地采取限购令在一定程度上抑制了房价的上涨, 但是上有政策, 下有对策, 投资者还是会通过其他方法来购买房产, 导致房产更是上涨。限购令的出台是为了遏制那些将房产作为投资项目的人, 保障当地居民和无房居民的一项民生计划。但是从长远来看, 我国居民对住房有着巨大的需求, 同时限购令不能根本解决我国房地产行业的问题, 换言之, 一些投资客可以采取一些投机的方法来购买房产, 限购令对于他们形同虚设。而且限购令不是长期解决我国房地产市场出现的问题, 所以改革势在必行。
二、我国房产税收法律制度面临的困境
1. 立法层次低下
从目前我国的现实情况来看, 关于房产税收的立法主要是由行政部门起草、颁布的, 因此导致立法较分散、层次较低, 全国人大对于房产税收方面的法律是一片空白, 而且对于征税方面规定的不具体, 存在很多漏洞, 这使得很多房地产开发企业有机可乘。
2. 征税范围狭窄
“经营性用房”被定义为我国房产税的征税范围, 主要包括城市、县城、建制镇和工矿区, 把广大农村的一些应税对象排除在外, 还把行政机关、人民团体、军队自用房屋, 财政拨付事业费的机构、个人居住用房等房产列为免税对象。随着住房制度的改革, 人们观念的变化, 认为房产不再是自己一直固守的原来的房子, 生活水平的提高, 个人对于房产的投资也比较热衷, 因此很多人拥有多套住房, 而将个人居住用房列为免税对象, 加剧了住房投资和投机。
3. 计税依据不科学, 税率设计不合理
根据《房产税暂行条例》的规定, 从价计征和从租计征是房产税征收采取的两种方式。从价计征方式, 是依据房产的原值, 但是房产原值与实际的市场价格之间的存在差异, 近年来, 房地产行业的高歌猛进, 导致房产价格一路上升, 因此房产的实际价格也远远高于房产的原值, 而房产税无法随着房产的增值而增加, 因此不能有效的发挥房产税调控的功能。从租计征方式是根据房屋的租金, 而房屋的租金一般是根据租赁市场的行情予以确认房产税的。我国现行的房产税采取的是统一的税率, 由于我国地域广阔, 各个地区的经济发展速度不一致, 存在着很大的差异, 居民人均收入不均等, 我国采取统一的税率就造成了税负不公平。
4. 房地产税收的配套措施不够完善
目前, 我国房产税法律制度缺乏健全的法规和严密的财产登记制度和评估制度。首先我国缺少权威性的房地产价格评估机构, 房地产评估制度的不健全导致房地产交易只能以实际成交价格为依据。房产评估机构制度的不完善以及缺乏风险识别和控制的意识, 同时市场竞争也不激烈, 导致了不动产评估存在一些缺陷, 影响了税基的正确核定和税收政策的恰当执行。缺乏财产登记制度致使征管资料信息来源不畅, 导致税收征收困难, 并且可能导致大量的税源流失, 使税收不能起到真正的杠杆作用, 严重影响我国的税收征收。
三、完善我国房产税法律制度改革的建议
房产税是我国一个具有收入增长潜力的税收种类, 房产税制度自身体现阻碍了房地产税收收入。事实上, 这已经初步介绍了我国房产税制改革已经提上日程, 已经到了必须改革的地步了。我国对于房产税的相关规定已经是很多年前的事情了, 由于我国经济的高速发展, 陈旧落后的规定已经跟不上时代发展的脚步了, 之前制定的规章制度已经无法很好地调控当前形势下的房地产市场。其应发挥的作用也没有得到该有的效果, 导致地方财政收入陷入尴尬局面。也在一定程度上影响了市场经济。所以, 房产税法律制度的改革已经迫在眉睫。
1. 立法方面
首先, 完善相应的房地产税收行政法规, 使其形成一套体系的行政法规, 对房地产税的征收能更加具体和全面。其次提高立法层次, 由全国人大及其常委会制定颁布房地产税收方面的法律, 与之前的行政法规相互配套, 是房地产税能在一个全面完善良好的法律环境下开展。对于新制定的法律, 可以授权省级政府根据各地的实际情况制定相应的细则, 采取相应的征收措施和法律监管。
2. 扩大房产税征税范围
房产税的征收范围应该包括一切符合房产特征的建筑物, 随着城市化进程的推进, 一些农民已经转换成“市民”的身份, 但大多数仍然没有离开自己原有的生活领域, 真正进入城市生活, 现在很多农村发展迅速, 已经跟上城市的脚步, 但是由于土地还是农村集体所有制, 他们在自己宅基地上建造房子, 来进行买卖, 这就是所谓的小产权房, 但是这部分房我国没有对其征收房产税, 因此对于此类房屋的征税的问题已被人们热切关注。这种房屋被用于买卖, 已经符合了房产税征税对象的条件, 因此应将此类农村房产纳入征税范围, 扩大房产税征收范围, 但对于农村农用房产等特殊情况可以给予一定的税收优惠。
3. 完善计税依据
对于房产税的计税依据可以采取单一的计税依据, 主要采取从价计税, 不要按照房屋的原值进行计价, 应该有专门的评估机构, 结合当时的环境, 对房屋做出一个专业的评估报告, 根据评估报告的上房屋的价值进行计税, 这样可以达到税制的公平。权威性的评估机构, 可以根据各地居民的工资收入, 不同区域的经济发展来评估房产价值, 这样可以避免我们上文提到的———房屋价值的上涨而税收不变, 这样可以保证税收的稳定, 同时也能保证我国财政收入的稳定。
4. 合理确定房产税税率
单一、固定的比例税率是现在房产税采取的基本形式, 是由我国统一制定并在全国统一实施的, 区域、城市之间的经济发展、生活水平的差异以及房屋用途等因素并没有考虑其中。房产税的征收是相对独立的, 由于各个地区存在的差异性, 是的房产税也具有明显的地域性, 所以在统一基本房产税收政策的前提下, 可以下放部分税政管理权限。因此, 房产税改革应根据各地房地产业和经济发展水平的差异, 税率的制定应由中央统一立法, 规定幅度税率。各地政府可依据本地区的实际情况, 按照房产的地理位置和实际用途, 确定不同的房产税税率, 这样有利于房产税的税负公平。
5. 完善配套制度与对策
(1) 完善产权登记制度
首先, 完善的地籍和房屋产权管理的资料是房地产税收的必要条件。各级政府部门应该建议产权登记信息平台, 辅以相应的制度, 将所有房地产的权属, 面积等录入平台, 形成完整的体系, 使税务部门能更好更快的查询相关的房产信息, 使其更便捷的征收房产税, 减少不必要的麻烦, 从根本上能节省执法成本。同时, 建立产权登记制度, 能使大家的产权更加透明, 是房产管理部门能更好的管理房产, 能从一定程度上调控房地产。
(2) 建立房地产评估制度体系
高标准, 统一的房地产评估制度是为房地产税收提供重要的保障, 因此我国需要建立一套权威性, 高标准的房地产评估体系, 根据当时的环境, 更加准确的评估房地产, 为征收税收提供更便捷, 更准确的方向。而且在地方税务部门中应该培养一部分专业的房产税收人员, 使其对房地产税收有更加准确的判断, 更好的完善房地产税收环境。
(3) 下放房地产税收管理权限
我国的房地产处于一个不平均, 不稳定的状态, 各个地方对房地产的需求也不同, 因此我们可以将房产税收的管理权限下放到地方, 授予地方政府调整税目税率、税收减免优惠、征收管理办法等方面的权力, 以有利于各地因地制宜、灵活处理税收问题, 充分调动地方政府的积极性。
(4) 建立税收信息平台, 完善税收征管
建立房产税收信息平台, 是房产税征收的必然趋势, 因此需要税务部门与其他相关部门联系合作。平台的建立可以对整个税收动态进行全面掌控, 全面掌握房地产开发企业的涉税资料, 建立电子档案加大增强税收稽查和惩治力度, 优化税收环境。
房产税的改革是势在必行, 但是可能过程比较漫长, 对于房产税的推行只能从几个试点城市再扩展到全国范围内的积极实施, 不可能一蹴而就, 我们对于房产税调控房产市场也寄予厚望, 希望不再像限购令这样短期性的, 能够对房产市场起到真正的宏观调控作用, 使我们的房产能健康发展, 同时房产税在未来的改革需要结合当时的国情, 完善一套符合当时的政策。
参考文献
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法律制度改革 篇10
关键词：耕地保护体制,改革,法律制度,完善,研究
耕地是我国国民经济的基础, 是社会稳定的基础, 也是农村稳定的基础。耕地问题处于民生问题的首要位置, 因此必须要重视耕地问题。农业的发展与耕地的使用效率息息相关, 要想实现农业的可持续发展, 就必须从耕地问题抓起, 实施有效措施进行切实保护耕地, 提高耕地的质量和人均耕地的占有量, 为我国的国民经济的快速发展提供坚实的后盾。
1 我国耕地存在的问题
首先是耕地数量下降, 人均耕地减少。近几年来由于城市规模越来越大, 使得我国耕地数量正在不断减少。同时在草原方面, 农民的过度放牧和草原耕地化造成土地荒漠化严重, 导致耕地质量下降, 生态环境恶化;其次是耕地地力减退, 耕地使用率降低。随着现代农业的发展, 传统依靠生态平衡制约病虫害的条件不复存在, 各种化学杀虫剂不断使用, 使土壤生命活性和地力下降。长期滥用化肥的后果是使土壤的有机物丧失、土壤硬化, 最终引起土质破坏;最后是耕地生态环境恶化, 耕地生产水平降低。在生产活动中农药、化肥等化学药剂的超标使用, 污染了我国土壤和水资源, 同时随着人类的对自然的开发, 矿产资源开发, 特别是露天开采, 陡坡种植, 耕地高强度利用等不合理的耕地利用也造成了耕地生态环境恶化, 生产水平也随之下降。
2 解决我国耕地现状的方案
我国的耕地存在着耕地面积不足、耕地使用率不高以及人均耕地占有量不够等情况, 为解决我国耕地存在的问题, 必须从改革现行耕地保护体制和完善耕地保护法律制度两方面突破, 达到提高我国耕地质量的目的[1]。
2.1 改革现行耕地保护体制
随着我国城镇建设的发展, 耕地数量不断减少, 耕地质量不断下降, 土地沙漠化在扩散, 而造成耕地恶化的原因的滥用化肥农药、矿产资源开发、过度放牧、城市化进程过快等等。但我国现在的耕地保护体制存在缺陷, 导致无法真正地解决耕地问题。所以必须解决耕地可使用能力下降的情况的问题, 对农村耕地保护体制进行改革, 提高耕地的质量。
耕地保护体制是指参与耕地保护的相关主体在耕地保护中的地位和作用。要进行耕地保护体制改革, 第一要改善农民与耕地的关系。农民是改善耕地质量的关键力量。但是随着工业化、城市化的快速推进, 许多农民为了过上更好生活, 越来越多的农民外出务工, 导致常常出现农村抛荒现象, 因此要在耕地保护体制的改革中, 提高对农民种地的鼓励, 促进耕地的使用效率。第二要改进村民委员会与农民的关系, 我国村民自治制度不够完善, 监督机制不齐全, 农民维权能力过低, 导致一些官员为了谋取利益而不惜以权谋私, 损害了农民的利益, 打击了农民致力于耕种的热情, 因此要促进村民委员会与农民的关系的改进, 提高农民对耕地的信心。第三是地方政府要对耕地进行多加保护。地方政府经济熟悉当地的耕地情况, 有直接管理耕地的能力, 拥有比较便利的条件进行耕地保护。但是有些地方政府为了发展经济, 常常让工商业占用耕地, 甚至有私卖土地的情况出现, 因此需要加强对地方政府的管理, 促进地方政府对耕地的支持, 才可以更有利地保护耕地[2]。第四是提高中央政府对耕地的治理力度。面对我国人口众多, 人均耕地不足的现状, 中央政府应该要加强对耕地的治理, 但中央政府距离过远, 耕地情况不熟悉, 对耕地难以进行有效的治理。由于管辖范围太大并且距离遥远, 导致中央政府对全国各地耕地资源基本情况不够熟悉, 对全国各地发生的土地违法现象往往也难以有效治理, 因此要加强中央政府对耕地的调查, 出台有利于耕地保护的规章制度。
2.2 完善耕地保护法律制度
随着我国人民生活水平的提高, 粮食储备不足的问题日益明显, 迫切需要解决耕地的问题, 提高我国的粮食产量, 满足我国人民群众的需求, 因此必须完善农村耕地保护法律制度, 促进耕地的可持续发展。
健全耕地保护法律制度就是对耕地相关的法律制度存在的不足进行修改, 以促进耕地保护体制与耕地现状相适应, 要在法律上确定中央政府在进行耕地保护的职责与地方政府在耕地保护方面的责任, 同时也要确定村民委员会与农民保护耕地的权利和义务。其耕地保护法律制度的完善方法是:第一在中央政府方面要对耕地进行详细的调查, 对耕地进行科学划分, 做好耕地生态保护工作, 对危害耕地的违法行为进行严肃处理, 并出台一系列耕地保护的规章制度, 从实处促进耕地的保护工作的顺利实施;第二在地方政府方面, 要配合中央政府的决定, 根据本地情况进行土地使用规划, 杜绝工商业随意占用耕地和农民随意在在耕地上进行建房, 对农民的耕地保护情况进行监管;第三在村民委员会方面, 要仔细收集耕地的情况报告上级并配合上级的耕地保护工作, 对农民耕地保护行为进行监管;第四在农民方面, 要正确使用耕地, 不要随意将耕地抛荒, 要爱护和保护耕地, 对政府的耕地保护制度进行支持, 提高耕地的使用效率。同时也要加强政府的宏观调控, 提高对农民的耕种补贴, 提高农民的耕种的积极性。
3 结语
面对我国耕地存在的耕地资源不足、人均耕地面积小、水土流失严重、耕地生态环境恶化、耕地质量下降与耕地保护体制不完善等问题, 需要进行改革现行耕地保护体制和完善耕地保护法律制度。而改革的进行需要中央政府、地方政府、村民委员会和农民的支持。要从思想上提高耕地保护意识, 防止建筑物占用耕地, 支持农业的发展, 从行动上要进行保护耕地的宣传教育, 提高人们保护耕地的自觉性和能动性, 促进耕地的可持续发展。
参考文献
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法律制度改革 篇11
摘 要：随着我国城市住房制度改革的深化和城市化进程的加快，城市中低收入住房问题日益突出，如果不妥善解决，势必会影响社会和谐稳定。为中低收入者提供廉租房，为中等收入者提供经济适用住房，为高收入者提供商品房，建立了以经济适用房为中心的多层次住房体系，使广大人民群众实现有房可居。其中公示制度是确保经济适用房公平公正公开的重要依据和体现。
本文拟从经济适用房大形势出发，从其制度整体和具体各项规定上进行分析。其次着重阐释了其中公示部分的具体规定、影响、存在的弊端及改进办法。最后从经济适用房和公示宏观前景上进行论述。具体分为以下几部分：经济适用房制度及其存在意义、我国经济适用房制度具体规定及影响、经济适用房中公示制度具体分析及我国经济适用房中公示与其它方面公示制度的比较、公示存在的不足、公示制度完善、公示及经济适用房整体发展趋势及前景。
关键词：经济适用房；公示；住房保障
让中低收入者负担得起住房是政府提供的优惠政策，有限的建设标准，限制令供应对象和销售价格，形成了保护性的商品住房政策的性质。其中，“经济”是指相对市场价格，经济适用房价格是温和的，与低收入的负担能力适应；“适用”指的是住房建设标准的设计，以满足人口居住需求。人们需要的，不仅建设在适当的区域，兼具功能性和实用性，而且交通便利，公共设施齐全，即在住房建设标准上强调的是适用住房的效果，而不是降低建设标准，建设豆腐渣工程。其中，公示制度发挥着重要作用，是民众对于国家实施保障房制度监督的重要手段。
一、经济适用房制度含义
随着我国城市住房制度改革的深化和城市化进程的加快，城市中低收入住房问题日益突出，如果不妥善解决，势必会影响社会和谐稳定。为中低收入者提供廉租房，为中等收入者提供经济适用住房，为高收入者提供商品房，本系统所需的形式，同时这一制度建立了以经济适用房为中心的多层次住房体系，使广大人民群众实现有房可居。
这是在2004年4月13日的住房需求的主流观念，国家发展和改革委员会、建设部、国土资源部和人民银行联合发布了《经济适用住房管理办法》。新《保障性住房管理办法》明确规定：经济适用住房是指政府提供优惠政策、有限的建设标准、供应对象和销售价格、保障性质的住房政策。其中，“经济”是指相对市场价格，经济适用房价格是温和的，低收入的负担能力适应；“适用”指的是住房建设标准的设计，以满足人们需要的住房。具体而言，经济适用住房原则上的行政划拨方式是指建设用地供应，享受政府扶持政策，实行政府指导价，其价格由主管建设部经济适用房会同物价管理部门按照建设成本确定，报当地人民政府批准后实施，开发商不得超过3%的利润，房源用于向中低收入家庭销售。[1]住房政策是利用市场机制和宏观调控措施来解决中低收入住房问题的住房问题，兼具对住房市场的调控和收入分配的功能。与一般商品房相比，两者在价格构成、成本构成、价形成机制、利润形成机制、联应对象和购买条件以及租售和转让政策等方面均存在较大差异。
由建设部，国家发展和改革委员会，国土资源部，人民银行联合颁布了《经济适用住房管理办法》指出，经济适用房的发展应坚持“根据国家宏观政策指导，适应当地地区决策，分别施行”根据当地经济和社会发展水平，居民住房条件和收入水平等因素，合理确定经济适用住房的政策目标，建设标准，供应范围和目标，并重新负责组织实施。对购房者的具体规定：第一，购买者必须具备相应的资格条件方可购买；第二，满一定年限方可按市价出售；第三，超核准面积部分不享受优惠；第四，购买者条件须向社会公示。
二、经适房公示制度在法律上的规定
《保障性住房管理办法》第二章一般规定5条规定：“购买经济适用住房实行申请、审批和公示制度”。第四章第十七条规定：“经济适用住房价格应在社会公示后确定”。公示制度的重点是住房的公平性和公开性。所谓的宣传，是党政机关、企事业单位、社会团体等事先通知的人所知，以供咨询、改进工作的一种实用方法。我国经济适用房政策的性质是政策性的商品房，是国家解决住房困难的低收入家庭和建设的，有以下四个特点：1.开放。所谓“开放性”是指文字内容、所携带的信息，在一定范围内或者在特定范围内的人员公开出来，就是让你知道和理解，具有很好的透明性，不会有任何秘密和黑盒子的操作。2.知名。所谓“知名”就是指写它的人要注意它和他们所知道的信息是如何回报的一种责任，去参与活动。3.科学。所谓科学，指的是宣传的时间要科学合理，不仅要反映过程的宣传，而且要反映结果的宣传，反映群众的愿望。公示是在事前公示，不是公示后。宣传的内容是一个初步的决定，而不是最后的决定。如果是最后的决定，必须在“宣传”的序言中予以解释。4.民主。所谓“民主”，指的是过程和结果的公示，都是公开、公平、公正的，有人参与和监督，并为他们的认可。宣传作为一种新的风格，有自己更固定的格式。一个完整的标题，正文和落款三部分宣传。公共住房政策规定符合下列条件的家庭可以申请购买或租赁住房经济：一、地方城镇户口（包括符合条件的地方军队人员安置），或市、县人民政府确定的供应对象；二，没有住房或住房面积不到城市和县人民政府设定的住房困难家庭的标准；第三，家庭收入达不到市和县人民政府的收入标准。其中，公示制度充分体现了公平公正原则，是人民群众最根本利益的保障，是经济适用住房政策的重要组成部分。市、县人民政府的规定，应当根据当地住房价格、居民可支配收入和生活水平和家庭人口结构等因素，规定享受购买或租赁经济适用住房条件和规模标准，并向公众公开。申请者须有相关证明材料，经市、县人民政府经济适用住房主管部门审核。主管部门应在规定时间内完成核查，符合条件的应予以公示。公示后的投诉，经济适用房部门会同有关部门调查核实；无投诉或经过调查核实投诉后，在申请经济适用住房申请表上签字确认意见，并注明可购买特许区或总价标准。对此，2001年初，北京市政府出台了《北京市城镇居民购买经济适用住房问题暂行规定》，明确了购买经济适用房必须符合以下条件：一是年收入低于60000元；二是购房者必须是无房户或住房面积不符合规定的城市住房补贴标准。开发商，首先，经济适用住房价格管理办法确定经济适用住房价格应保证利润的原则，基准价格和浮动范围应根据经济适用住房价格的规定。租金标准由主管部门会同物价部门会同经济适用房的经济适用房主管部门综合考虑施工、管理费用和不超过3%的利润。其次，经济适用房价格应确定后进行社会宣传。18条经济适用住房销售要实行明码标价，销售价格不得超过公示的基准价格和浮动幅度，不得收费和价格的任何标记。物价部门依法进行监督管理。
与其他领域公示制度不同，经济适用房公示旨在明确开发商和购房者的资格现状，以确定其是否有开发、购买经济适用房的资格。借助公示来保证经济适用房政策的公平公正公开性。其中与行政领域的任前公示相比较有以下不同：1.出发点不同。经济适用房公示是以百姓住房问题为出发点，而官员任前公示是以对官员考核为出发点；2.所需条件不同。二者均在其法律规制中有不同的具体规定；3.过程不同。二者经历的具体程序和所需公示时间不同；4.目的不同。经济适用房上的公示目的在于实现房产公正公平，解决大多数中产阶级者的住房难问题。任前公示目的在于在官员选拔上面实现公开透明化，更加注重民意；5.影响不同。经济适用房公示影响面积更大，波及社会绝大多数人利益。而任前公示影响范围相对较小。
三、经济适用房公示制度发展现状
对于经济适用房的问题，央视国际网站的调查显示，14.79%大户型太大、质量差。[2]甚至出现了富人搭乘政策的顺风车，购买经济适用房的情形，甚至在实践中存在某富家女“炫富”两百多平米的“豪宅”型经济适用房，并讥笑称穷人不配住这样的经济适用房，不得不说是个令人寒心的怪圈，不得不引发我们更深入的思考！这些问题的原因在于现代民族国家的建设，长期斗争不利于社会文化转型，本身在中国，法国，意大利，被批判和抛弃法律意识的规则，大多数时候，缺乏内在的道德品质和逻辑力量，也缺乏外部的技术质量。同时，由于住房的存在，使目前的住宅市场实际上是在“双轨制”的状态。“计划经济”中的住房性质，显然扰乱了正常的“市场经济”的秩序，这是房地产一直被批评的经济学家和房地产开发商们的批评。微观、宏观两个方面的住房问题是主要问题。而这两个方面的问题其实就是经济适用房不应该存在。事实上，在解决低收入家庭住房问题时，政府应把重点放在帮助那些家庭有房住，而不是变相的房地产开发。
公共审查阶段的问题导致了经济适用房本来是为低收入家庭准备的，但在实际操作中，存在着许多问题：第一，低收入人群仍然不能承受。虽然住房价格比商品房便宜，但对于许多低收入家庭仍然可以预期到巨大的压力。第二，房型一般面积较大。根据此前的报道，北京市的经济适用房一般在100平方米以上或更大，甚至是一个复式结构的出现，这使得许多低收入家庭被挡在门口；第三是资格审查不严格，使高收入者混入其中，而这些高收入常常因为“关系”，加重了房源吃紧。有报道称，北京的经济适用房不仅仅是一个家庭的住房！对于房型大问题，北京等地出台了一项强制性标准。但“资格”的问题并没有得到有效解决，这确实是一个非常艰巨的任务。因此，住房部门是有限的人力，是不可能申请一个由一个调查和验证；其次，即使在手，行政资源成本巨大，这很可能会导致经济适用房成本的提高。事实上，这部分的政府承担直接“委托”的开发商的责任。然而，商人的天性，也是嫌贫爱富的，只要房子卖得快。他们怎么会愿意用艰苦的努力来调查购买真正的“低收入”？他们更希望获得更多的成交量。于是，资格审查不过是走走过场而已。在这样的背景中，公示也不能发挥多大的作用。
结合以上实际问题我们可以总结出，经济适用房公示制度存在以下不足：第一，机构在组织管理工作时，普遍存在资源浪费现象严重，审核工作效率较低，工作人员态度恶劣等不良风气，这严重挫伤了我国人民作为民事主体，行使自己的权利，履行配合国家公示的积极性与自觉性，影响经济适用房公示的公信力；第二，登记机关赔偿责任的规定过于抽象，没有规定土地权利登记机关因错误、公示疏漏给有关当事人造成损害的赔偿问题；第三，公示的法律性质规定不明确，造成其效力的认定不统一，无法充分保护进行公示人的合法权利；第四，对经济适用房制度的公示标准没有系统统一的限制，这对善意第三人的保护将收效甚微，在维护交易秩序的公平诚信上也显得力不从心。第五，对公示过程监督体制不完善，不利于实现公平公正；第六，没有详细具体的对公示责任承担上的系统规定。
四、经济适用房公示制度的完善
针对我国经济适用房制度上的主要问题，现提出以下完善措施：
1.严格规范公示事务办理机构，明确机关职责，系统整合整个办事体制，使机关有条不紊，层级、责任明确。2.对公示机关实行严格有效的归责制度，落实责任后果到人。3.对公示制度实行明确定性制度，从宏观上把握经济适用房制度中公示的重要性，[3]4.虽然法律中对于公示制度有条件性规定，限制了部分人的购置经济适用房的资格，但是，在公示内容和过程应制定一个统一标准，实行明确细化规定体制，只有这样才能从公示操作上面找得到依据，第五，在公示监督上面不能只单一的依靠群众举报及提出异议，应该把监督放在更加重要的位置上面，实行专门机构监督，从而系统规制公示制度，第六，在被公示人有申请意愿，并进行公示以后，应对其申请和公示承担一定的责任，对于虚假信息应给予严厉惩罚，不能将为百姓谋福利的事情办成某一部分人投机倒把的乐园。
五、结语
经济适用房制度的施行是我们党和政府构建和谐社会的重要举措。进行公开透明的经济适用房开发、购买资格等的公示有利于经济适用房这一制度更好地贯彻实行，具有利国利民的真正效用。完善公示制度刻不容缓。我们要从自身的角度出发，对自己的国家基础设施保护工作进行适度的建设，积极配合政府和有关部门的工作，只有这样才能使我们的国家更加繁荣，使绝大多数人居者有其屋。
注释：
[1]范海燕. 经济适用住房制度中的法律问题研究[D].华中科技大学，2007.
[2]钱海玲. 完善我国房地产权属登记法律制度的思考[J]. 法律适用，2004，06：57-59.
[3]刘旭霞，韩慧玥. 经济适用房成本价格公开宏观调控的法律思考[J]. 经济与社会发展，2008，05：24-26.
作者简介：何舒婷（1991—），女，云南省昆明市人，云南大学法学院法律硕士研究生，研究方向：刑事诉讼法。
法律制度改革 篇12
关键词：德国,职业教育,法律制度,会计专业,教学改革
我校的会计专业成立于20世纪80年代, 至今已发展到一个年级开设八九个会计班的规模。但时至今日, 我校的会计专业教学也存在诸多影响其继续发展壮大的严重问题。“他山之石, 可以攻玉。”借鉴德国成功的职业教育制度和理念, 可以开启我国职业教育改革的新思维, 具体到我校, 亦能为我校的会计专业教学教改提供新思路。
一、德中两国职教法律制度简介
(一) 德国职教法律制度简介
1. 基本法。
1969年8月14日, 德国颁布并实施了《联邦职业教育法》, 该法对德国的职业教育作了全面和原则性的规定。2005年4月1日, 德国将该法与1981年颁布的职业教育的配套法《联邦职业教育促进法》合并并加以修订, 从而颁布并实施新的《联邦职业教育法》。新的《联邦职业教育法》“成为德国应对新世纪挑战、进一步大力发展职业教育的基本纲领”[1]。2007年4月1日, 德国对新的《联邦职业教育法》又做了一次修改。
2. 单项法和规章。
为了对基本法的若干具体问题进行解释, 德国以《联邦职业教育法》为依据, 先后制定了如下法律规定, 如《培训者规格条例》《职业教育促进法》《职业教育基础阶段工业企业内实训时间与职业学校课时计划原则》《农业职业教育基础阶段实训与课堂教学时间计划原则》《家政职业教育基础阶段实训与课堂教学时间计划原则》《公职系统职业教育基础阶段实训与课堂教学时间计划原则》《改进青年培训的规章》《职业培训的个人促进法》《培训章程和考试规则》, 等等。
3. 相关法。
此外, 德国还制定并实施了一些涉及职业教育和影响职业教育发展的法规, 主要包括《各州学校法》《企业章程法》《青年劳动保护法》《工商业联合会权利暂行规定》《手工业条例》《劳动资助法和社会补助法》, 等等。
以上三大部分法律“紧密联系, 互为补充:基本法是单项法的基础和依据, 单项法是基本法的扩展和具体化, 而其他有关法规则为基本法和单项法的实施开辟道路, 创造条件”[2]。正是由于德国深刻地认识了职业教育的本质与规律, 并为职业教育的发展构建了卓有成效的法律框架和政策环境, 职业教育才成了德国经济腾飞和避免世界经济危机冲击的秘密武器。
(二) 我国职教法律制度简介
我国于1996年9月1日实施了《中华人民共和国职业教育法》, 该法的实施一度为我国的职业教育改革与发展起到了巨大的推进作用, 但该法“只是典型的教育类法规, 对其他相关行业不仅缺少约束力, 而且有关规定多为责权利不对等的单向要求, 致使其可行性和操作性都大打折扣”[3]。而且, “作为国家法律层面的实施细则与配套法却一直没有出现, 所以其实际执行效果也大打了折扣”[4]。如处于改革开放最前沿和作为职业教育大省的广东省, 至今尚未出台《职业教育法》的配套法规, 代之的只有广东省政府于1997年和2006年出台的“大力发展职业 (技术) 教育的决定”, 以及2007年下发的“大力发展职业技术教育实施纲要”和2011年下发的“关于统筹推进职业技术教育改革发展的决定”等政策性文件。
二、我校会计专业教学改革的思路
事实上, 我校一直在思索会计专业教改的问题, 也一直在进行相关的探索, 但教改始终没有跳出理论教学的模式。其实, 我校会计专业教改可以借鉴德国职教法律制度体系来进行, 努力打造我校的“会计专业教学制度体系”。有了科学、合理的制度化教学体系, 教学和教改就不会因为领导个人想法的改变而改变。
(一) 要有“敢为天下先”的胆略和智慧
法律制度的缺失为我校创设先进、科学的“会计专业教学制度体系”并使之成为行业标准乃至法律法规的参照提供了绝好的机遇。要把握住这个机遇, 就需要有“敢为天下先”的胆略和智慧。打造会计专业教学制度体系, 就是要将教学过程、教学标准、考核标准等影响教学的重大问题制度化、具体化并公之于众, 接受公众的评判和监督, 做前人尚未做过之事, 这也同样需要有“敢为天下先”的胆略和智慧。这个制度体系应包括如下三个部分。
1.“基本法”。
制定并实施“会计专业教学基本制度”, 就该专业的专业定位、培养目标、课程设置、课时安排、教学过程、教学方法、考核方法、考核标准等重大问题做出全面和原则性的规定, 作为我校会计专业教学的“基本法”。
2.“单项法”。
对于该专业的各门课程, 尤其是会计从业资格考试的课程、财务会计、会计电算化等核心课程, 制定并实施类似于《会计专业基础会计课程实训与课堂教学时间计划原则》的“单项法”, 每一门核心课程都制定各自相应的“单项法”, 作为“基本法”的扩展和具体化。
3.“相关法”。
如《考核方法和规则》《课程设置和课时安排的原则和方法》《教师成长计划与原则》等关于教师成长的计划与原则, 以及保障教师成长和上述制度得到落实的相关制度。
(二) 整合校友力量, 引入行业规则, 创建一流的教学和考核体制
单凭我校之力, 无法建成这个制度体系。但我校自1958年建校, 会计专业成立至今亦有近三十年的历史, 为本市培养了大批人才, 其中不乏城区或镇区党政机关的领导人士和企业的领导或骨干人才。我校应当善用这些资源, 深入地了解并掌握市场和企业的用人需求和要求, 再结合我校目前的实际教学情况, 将二者科学、合理地融合起来, 建设我校独有、科学且符合中职教育内在规律的教学体制。
德国的行会是“职业教育与培训的组织者”[5], 起到了“负责职业教育培训考试组织和职业教育培训的审查与监督”等重要作用。与德国的行会不同, 我国的行会游离于职业教育之外, 但是我们可以把会计行业的行业准则、企业的操作规范和员工考核标准引入到教学和考核中, 让教学内容时代化技能化, 让教学过程规范化企业化, 让教学考核标准化多样化, 进而全面提升我校会计专业的教学水平。
(三) 完善配套机制, 取消坐班制, 鼓励优秀专业教师搞“副业”
我国的实际情况决定了我国的职业教育事业不能照搬德国的职教制度。目前, 我国的会计专业教学只能在校园里完成, 使得教师的实务经验和水平决定了学生的实操能力。正因为如此, 北京市海淀区在中职学校会计专业课改中, 提出了要“进一步拓宽各种渠道……创设真实工作氛围, 积累真实工作资源, 提升实用经验技巧, 实现由‘双师型’教师向‘理实一体化’教师的转变, 全面促进教研、科研、实践能力的提升, 成长为‘教学专家+职业人’, 满足课程改革工作的要求”[6]。
当别的学校朝着“教学专家+职业人”的方向前进时, 我校还在严格推行“坐班制”, 死死地把教师禁锢在校园。我校应当立即取消“坐班制”, 并应想方设法为提高教师实务经验而创造条件, 鼓励优秀的专业教师去搞“副业”。唯有如此, 才能提高我校会计专业教师的整体素质, 才能使我校的绝大多数会计专业教师实现从纯理论型教师到“懂理论知实务”型教师的转变, 才能培养出众多具有很强实操能力的优秀的初级会计人才。
三、结论
国家对中职教育人才培养目标的定位是“为社会培养大量的初级技能型人才”。这种定位体现在教学上应当是以培养学生的实操能力为主、理论讲授为辅。因此, 教师应当是深谙教学艺术、熟知最新会计法规和准则、具有丰富实务经验和很强教研教改能力的“教学专家+职业人”。这就需要一整套科学、合理地反映了中职教育内在规律的法律制度来保障, 而这套法律制度的缺失就为我校制定一套类似的“会计专业教学制度体系”提供了前所未有的机遇。只要我校能够把握并充分利用这一机遇, 创设一个先进、合理的会计专业教学制度体系, 并在实践中思辨地完善它, 我校就能在市、省乃至全国的中职会计专业教学教改中创造一个属于自己的奇迹。
参考文献
[1]姜大源.德国联邦职业教育法译者序.中国职业技术教育, 2012 (4) :71-88.
[2]黄日强.何小明.德国政府在发展职业教育中的主导作用.职教通讯, 2006 (10) :58-61.
[3]程方平.关于1996年《中华人民共和国职业教育法》的点评与修改建议.河南科技学院学报, 2012 (2) :4-10.
[4]张艳艳.《职业教育法》立法体系的局限及完善.职教通讯, 2012 (4) :29-33.
[5]蔡跃, 王继平.从《联邦职业教育法》看德国行会在职业教育中的作用.教育理论与实践, 2011 (2) :25-27.