德国保险监管（精选7篇）
德国保险监管 篇1
“医患关系紧张”、“欺保、诈保,非法挪用医疗保险基金”等问题在中国近几年一直层出不穷,中国医疗保险起步晚,发展时间短,医疗保险监管体系离完善还有一段较长距离。德国是最早发展社会保险的国家,其医疗保险在1981年实现了全民覆盖,医疗保障水平在法律体系、运营水平和监督管理机制上都已相对完善。德国政府不参与医疗保险的具体监管,只负责引导,将监管交给医疗服务提供方和需求方的社团组织,由他们达成协议,进行自我监管,有较高的效率和质量。其医疗保险的自我监管模式对中国有重要借鉴意义。
1 德国医疗保险监管模式概况
1.1 强制性的社会医疗保险模式
社会保险、社会赔偿以及社会救济构成德国的社会保障体系,其中社会保险占据主导地位。德国的社会保险基金不是由政府部门直接管理,而是具有法人资格的社会保险机构进行管理。德国的医疗保险属于强制性的社会医疗保险模式,除公务员、军人、警察等特殊人群可享受国家提供的福利待遇外,其他人群必须参加社会医疗保险,收入高于一定数额的人可以参加私人医疗保险。《保险合同法》规定私人保险和医疗保险属于一个类型并规定了投保人,保险人等方的权利和义务。在卫生资源上,和中国相比,德国对卫生资源的投入较多(表1)。
资料来源:中国统计年鉴(2014),OECD数据库(http://data.oecd.org)
1.2 严格的规定和标准
德国的社会医疗保险一直遵循团结互助,自我管理以及分门别类的原则。德国在医疗各方面规定较为全面。《医疗卫生结构法》规定将医生分为家庭医生和专科医生。其中,家庭医生按规定为投保的人员提供医疗服务。在药品价格上,医疗保险方对药品价格做出规定后,药品制造商都把药品价格制定的低于这个标准。德国对于医疗服务机构数量也进行严格控制,根据各地人口数建立医疗服务机构,且通过将医生的单项服务整合成整体服务,以减少医疗费用支出,到2015年,德国的州的付费标准向全国合并,在全国建立统一的付费标准,并通过对各方面结算数据的处理,来保证医疗保险的质量。
1.3 良好的自我管理制度
社会医疗保险的监管是以政府为主导的自我监管模式,即由德国联邦政府负责有关医疗保险的法律制定,而不具体负责对医疗机构,保险机构的监督。医疗保险机构的运作,医疗保险基金的收缴,投资,运营等都是由具有法人代表的非政府组织进行管理。这些组织中,雇主,雇员,医生、医院等行业自治组织也参与医疗保险管理工作[1]。德国自2009年建立全国性的健康基金,将所有参保者的保费按照标准收缴到健康基金。其健康基金的管理也是以自我管理为主。
1.4 层次分明的监督机制
德国的医疗保险监管机制是以社团组织为核心的层次分明的自我监管机制。其中,第一层次是联邦政府,第二层次是州,第三层次是社团组织。其中,联邦政府层面是最高层次,联邦政府和参议院负责制定法律,联邦卫生部负责对联邦层面上的医疗服务提供者和疾病基金会进行监督管理。德国《社会法典》规定了法定医疗保险体系的社团组织或自我监管的结构,它规定了什么必须和什么可以通过疾病基金会和医疗服务提供者的联合委员会监管,或者什么可以进行直接谈判;谈判在什么层面进行;如何决定联合委员会的组成以及如果不能达成协议怎么办等[2]。其中,卫生部负责监督有关部门对法律的负责情况,卫生局负责监督全国的社会医疗保险基金运营状况。州层面上,德国的16个州的劳工部主管着各个州的卫生事宜,卫生部对各个州的医疗服务提供机构,医疗保险部门进行监督。各个州的医疗服务提供协会,疾病基金协会等可以自行针对各个州的实际情况做出决策,各个州的卫生部的职责之一就是监管这些机构及协会所做出的决策是否符合联邦政府的法律规定。对不符合法律规定的决策,州政府的卫生部有权否决。社团层面是基础层面,联邦政府赋予他们很大的自由裁量权,仅保留对这些协会和机构的监督权[3]。医疗保险的运营等各方面的决策都取决于医疗服务提供方和医疗保险费用支付方的社团组织。这些社团组织的人员是由医生、雇员、雇主等各方人员组成,是非盈利组织。社团由医疗服务提供方和医疗保险费用提供方的社团构成,这两大社团组织代表两方的利益,有关于医疗保险的决策都是通过这两大社团组织通过谈判形成。
2 中国医疗保险监管体系存在的问题
目前,中国的保险监管体系由现行保险法、部门管理规章制度体系、保险监管指标体系等三个层次构成。这三个体系相互作用,层次结构分明,指明了社会保险监管的内涵和作用,给医疗保险监管提供了具体的制度保证。近年来,中国的医疗保险体系逐步完善,2010到2014年来各类型参保人数(表2)逐年增多,2014年覆盖率达到了97.22%,在如此大的人口基数下,中国的医疗保险体系存在着较多问题。
(单位:亿人)
注:资料来源:2010-2013年《中国卫生统计年鉴》,2012-2013年《我国卫生和计划生育事业发展统计公报》,2012-2013年《我国人力资源和社会保障发展统计公报》,2011-2013年《人力资源社会保障部公布全国社会保险情况》。
2.1 管理制度与方式不完善
在法律制度上,中国仅有的一部《中华人民共和国保险法》并没有对医疗保险监管问题做出详细规定,只在第六章对社会保险监管做了说明,对农村的医疗保险立法层次也较低,不仅缺乏相应的法律法规,而且在农村医疗保险基金的投资运营方面缺乏有效的监督机制,缺乏透明性。这就使得农村地区经常出现不按规定收取医疗保险费用、基金违规运营等问题。这些问题的存在都表明中国迫切需要建立一个完备的医疗保险监管体系。没有完备的法律体系作为支撑,医疗保险的监管势必会出现问题。
中国的医疗保险监管分工不明确。目前,中国的医疗保险监管体系主要是由人力资源和社会保障部及卫生计划生育委员会共同负责。人力资源和社会保障部负责管理和经办城镇职工医疗保险,卫生计划生育委员会负责新农合。但这两个部门常在管理过程中发生越权行为,使医疗保险管理体系较为混乱。在医疗保险监管过程中,政府不仅是医疗保险经办方,还是医疗保险的管理方。这种“管办不分”的治理模式,由于缺乏权利制衡机制,不仅会引发一系列矛盾与冲突,而且也无法做到对医疗保险有效监管,效率和质量较为低下。
2.2 医疗资源分配不合理与道德风险问题
2010年到2014年5年来,中国的医院数量一直处在不断地增加过程中,但在2013年基层医疗卫生机构病床使用率仅为61.9%,造成了医疗资源的浪费。中国一直存在着的“看病贵,看病难”的问题,并不是没有原因的:①中国医疗资源分配不合理,中国政府加大对大型综合医院的投资,而忽略了对基础医疗卫生机构的建设,这就造成人们小病都往大医院跑,使得大型医院较为拥挤,基层医疗卫生机构却无人问津,造成医疗资源的浪费。②“以药养医”现象一直存在,对于药品价格没有一个严格标准,造成中国药价偏高。
到2014年末,参加基本医疗保险的人数已经超过了14亿人,定点零售药店已经到了19.4万家。但是在监督上,医疗保险监督机构尚未对药店的经营范围做出明确的规定。随着全民医疗保险的推进,一些药店出现了管理不规范,违规销售药品等现象。一些药店将不是医疗保险范围内的药品,甚至是生活用品换为医疗保险范围内可以报销的药品销售给参保人员,从而骗取社保资金。中国的医疗保险存在着严重的道德风险问题。当前有学者将道德风险分为需方(患者)道德风险和供方(医院)道德风险这两类,需方道德风险被归结为过度消费,供方道德风险被归结为诱导需求[4]。需方道德风险主要表现为未参加医疗保险的患者用参保人的医疗保险卡刷卡报销,小的病情在医院大治,办理虚假病历,虚假拿药等手段以骗取保险费用。投保人对于医疗保险制度缺乏了解,认为只要交了保险费,就应该得到相应的报酬。所以,欺保,骗保成了他们取得心理平衡的手段。供方的道德风险主要是医生给病人小病大治,给病人开大处方药,给患者开具虚假单据骗取医疗保险费用等。这些问题的出现与中国保险市场存在着严重的信息阻隔,信息获取、加工、披露和反馈的良性循环机制尚未形成,信息不对称现象严重不无关系[5]。
3 德国医疗保险制度对中国的启示
3.1 法律体系方面
德国有着完备的法律体系,并且能够根据本国的实际情况及时颁布一定的法律法规,而中国有关于医疗保险监管的立法长期缺失,特别是关于农村地区的医疗保险监管长期处于空白状态。在表面上,中国基本医疗保险监管的依据是《基本医疗保险定点医疗机构医疗服务协议》,但这份文件在全国各地区是不同的,没有统一的框架,各大医疗服务机构对其不是非常认可,并没有太大的法律效力。实际上的监管依据是各地劳动与社会保障行政部门以及医疗保险经办机构出台的一些管理规定。《中华人民共和国保险法》主要是从基金监管的角度所作的规定,并不是专门针对医疗保险的监管,所以并不足以作为实践中医疗保险监管的依据。中国应该加紧有关医疗保险监管的立法,制定完备的覆盖全国的医疗保险监管法规,建立覆盖全国的医疗保险信息系统,及时根据中国医疗保险发展情况制定符合中国的法律,并随着时代的发展及时更新法律条文。
3.2 监管模式方面
德国采取的是权责明确,层次分明的自我监管模式,选取对医疗卫生事业比较了解的雇主、被保险人和保险人参与到医疗保险的监管和治理当中,不仅提高了监管的效率,还保证了公平、公正的原则。目前中国面临的问题之一正是缺乏专业化机构来替政府部门分担部分监管责任,达到全方位监管[6]。中国目前应尽快建立一个覆盖全国的医疗保险监管体系,并且建立能够相互制约的监督机构。加紧建设医疗保险的自我监管和第三方监管机构,加强社会监督,充分利用网络技术进行信息监管,保证监督的透明化。在建立各种监管机制的同时保证政府的主导地位,负责制定监管政策与监督医疗保险监管机构能否贯彻实行各种政策;各监管机构负责执行政策,根据各地情况做出决策,对医疗保险服务机构实时监督,建立自我监管机制,构建多层次医疗监管体系,加强医疗保险制度监管[7]。建立统一、高效的社会医疗保险经办机构和健全的社会保险基金监督组织,实行政事分开、管办分离的管理体制[8]。
3.3 药品价格控制和对医疗服务机构监督方面
德国的药品都由医疗保险机构统一标准定价,而中国的药品价格在不同地区,不同的医疗服务机构价格悬殊较大。监管机构应加强对医疗服务机构的监管与控制,加大对“乱开药,乱收费”“诈保、骗保、挪用医保资金”等非法行为的惩罚力度;根据各地的需求状况控制医疗服务机构的数量,减少医疗经费的不必要支出;建立一个标准,统一药品价格,避免“高价药”的出现;完善医疗保险信息系统,通过计算机技术,建立完善的投诉举报机制,鼓励人民群众举报和投诉,对医疗服务提供机构进行一些突击性的检查和审查,进行实时监管。
3.4 支付手段和激励方面
在监管手段方面,各地医疗保险经办机构都是以约束性手段为主,大多是审核、检查、处罚三部曲,激励性手段缺乏,且有限的激励手段并没有起到多少激励作用[2]。中国一直采取的是“按项目支付”的第三方支付方式。但这一支付机制存在着预算困难,总费用不足等问题,中国应逐步实行多种支付方式并用,借鉴国际上的按人头付费,按病种付费,总额预付制等支付方式,根据不同地区的不同情况,选择符合各地区情况的医疗保险支付方式。在监管过程中,政府不能只运用自己的权利对医疗保险机构进行控制和约束,而应在对其进行约束控制时加大激励手段的应用,如给予医疗保险服务提供机构一些自由决策,自由发展的权力,让其在法律允许的条件下,进行自我管理,政府只负责对其进行监督。
中国人口基数较大,与德国的基本国情有较大差异。中国的医疗保险才刚刚起步,监管方面离完善还有很长的一段距离。中国在进行改革与完善医疗保险监管体系时,应立足于本国国情,借鉴别国的医疗保险监管经验,建立有效的监督、评估和绩效管理体系[9]。
摘要：了解中国医疗保险监管现状,比较中国医疗保险监管体系与德国医疗保险监管体系的异同,可从中找出中国医疗保险监管体系存在问题,提出解决问题的对策。德国医疗保险监管体系已经较为完善,对中国医疗保险监管的发展与完善有着重要的借鉴意义。中国应当重视医疗保险监管体系的建设,完善监管制度,调整监管模式,逐渐形成政府主导的多元监管模式,提高监管质量,确保中国医疗保险业的健康发展。
关键词：医疗保险,监管,德国
参考文献
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德国碳市场执法监管体系研究 篇2
关键词：碳市场,监管体系,核证,报告,职权机构
中国的碳排放总量已居世界第一位, 随着中国温室气体自愿减排目标的确立, 制定国内相关碳交易政策已经提上日程。碳市场是一个信用市场, 碳配额的产生以及交易的正当性都源于各个环节公正严格的监管, 碳市场的执法监管体系对碳市场的发展有直接影响。中国的碳市场处在初始创立阶段, 其监控体系基本属于空白, 亟待建立和完善。本文将通过对德国第一手文献的分析, 介绍德国的碳排放和交易过程中在监测、报告、核证等重要环节的技术要求与制度设计, 分析市场和政府在碳交易体系中的角色定位以及监管体系中重要监管部门的设立和职权划分, 梳理德国在碳交易体系中运用的惩罚机制, 最后提出建立中国碳市场监管机制的法律建议。
1德国碳交易与立法体系
德国的自然资源相对贫乏, 三分之二需要进口, 反而是煤的储量比较丰富。德国作为发达的工业化国家, 能源开发和环保一直走在世界前列, 保护气候、减少温室气体排放的具体指标列入其可持续发展的总指标体系中。作为 《京都议定书》下的缔约国, 在2003年欧盟发布了 《欧盟排放交易指令》 后, 德国于2004年7月8日正式颁布了 《温室气体排放交易法》, 并于2005年正式实施排放权制度, 与排污交易相关的其他配套法规也纷纷建立, 形成了碳市场全面的法律体系和管理制度。德国的碳市场监管体系构建得非常完整, 主要包括了德国碳交易体系监管机构的设置与职权划分以及监管体系基本机制的设定, 奠定了排放权交易在德国的法律地位。
2德国碳交易体系监管机构与职权的设定
德国碳市场监管的主管机构是隶属于环保部的排放交易处, 而在基础层面则构建了独立检察员制度。
2. 1联邦环保部与排放交易处
德国实施排放权交易制度的基础工作始于2002年初, 联邦政府组建了管理排放权交易事务的专门机构, 即联邦环保部排放交易处 ( German Emissions Trading Authority - DEHSt) 。DEHSt是一个国家级权威机构, 其主要职能是以市场化的方式来实施 《京都议定书》的环保措施, 目标是让排放交易在环境与经济两方面都取得成功。交易处一直保持着与企业的密切合作, 确保他们的排污设备和航空器遵守欧盟排放交易体系的规定, 并对他们的专家团队进行支持。除此以外, 交易处也成为联络联邦环境部、 各联邦州以及国家污染控制相关部门的纽带。同时, DEHSt在国内与国际排放权交易的发展以及对基于项目的 《京都议定书》 弹性机制 ( 联合执行- JI, 清洁发展- CDM) 进行整合的方面也有所建树, 主管由国家批准的各个环保项目。
排放交易处的主要工作方式是与项目伙伴进行网络沟通, 负责审核项目的申请、分配津贴, 乃至注册账户和年度排放报告的管理等。其主要工作任务有:
( 1) 对企业排放设备进行全面调查、研究, 建立与排放权交易的相关法律, 并发放碳排放许可证。
( 2) 核实企业报送的碳排放数据报告。
( 3) 按账户形式对每个企业进行注册登记。
( 4) 进行碳排放配额的交易登记、开户、管理、处罚等管理工作。
(5) 起草与碳排放相关的国际国内报告。
(6) 与欧盟和联合国进行合作等。
2. 2独立核查员制度
德国法令要求独立核查员应该具有几项基本专业能力: 首先应具有使用可靠、客观、专业的方式执行其活动的能力; 其次要熟悉当前法案的要求以及与被核查活动相关的的法律、规章和管理要求; 最后要熟悉排放设施中各个排放源相关的所有信息的产生, 特别是数据的收集、测量、计算和报告。 经过申请, 如果申请者满足指令中欧盟委员会的要求, 由主管机构认可, 则成为在全国范围内有效核查机构。独立核查员可以从以下人员中选取:
( 1) 独立的环保审核员或环保审核组织, 根据环境保护法进行操作, 并且他们各自的执照授权审核运营商作出声明。
( 2) 已经被公开任命的核查员。
( 3) 符合其他会员国的相类似的要求, 已经被任命在其国家范围内审核排放报告, 且具有语言和法律专业知识的人, 可以被任命为独立核查员。有关当局可要求进行身份验证, 也可以要求提供经过认证的德语翻译的证明材料。
( 4) 联邦环境、自然保护及核安全部被授予权力, 通过法律规定, 可不征得联邦议会的同意, 委任一个法人执行联邦环保局的全部或者部分责任, 这可以保证配额转移有秩序并且在德国的领土上集中完成。受委托者应受联邦环境部的监督。
3德国碳市场监管体系基本机制的设定
德国碳市场监管体系主要由两部分构成, 即碳排放监管体系和碳配额交易跟踪体系。碳排放监管体系是由企业内部碳监测计划、企业碳排放报告制度和监管机构碳核查三个基本制度组成一个完整系统的有机体; 而配套交易跟踪体系则主要体现在国家碳配额注册监管体系的建立和管理上。
3. 1碳排放数据监管机制
从碳市场的角度来看, 一个完善的对碳排放进行监督、报告和核查的过程是碳排放数据高质量的保障。严谨的机制、信息的透明、对规则严格的遵守和执行都可以提高作为商品的二氧化碳排放权的可靠性与可信度, 给这个新兴市场的参与者以信心。
3. 1. 1监测计划
德国设立了企业监测计划制度, 这是一种管理者使用监测方法的表达, 用来测量其排放量并进行报告。监测计划是取得排放许可的必要条件。为保障免费排放指标申请和排放的真实, 每个设备运营商都必须向排放交易处上报排放年度计划, 以及监控和测量设备排放的措施、计划的修改等。如果监测计划符合监测和报告规则的法定文件以及相符合的条款时, 则可获得排放许可; 如果提交的监测计划不符合这些要求, 那么运营商有责任在主管机构确定的期限内改正这些问题, 并提交修改后的监测计划。主管机构可以将排放报告与排放监测的审批相联系。
3. 1. 2排放量的监测及报告
德国法令明确规定, 运营商通过其实际情况来监测一个日历年内其碳排放量, 应在次年的3月31日向主管部门报告排放情况。运营商根据经过批准的监测计划计算其排放量。当监测计划不包括任何规则时, 根据监测法规来计算并报告排放量。监测法规具体规定为:
( 1) 有氧化过程时, 氧化因子应为1; 在确定排放因子时, 不应考虑不完全燃烧。
( 2) 二氧化碳排放, 应通过二氧化碳相关输入和输出的碳含量的平衡和抵消被计入。
( 3) 装置被视为单一设施时, 用于生产钢铁的装置所在的联合发电厂不能与其他设施一起平衡和抵消。
3. 1. 3排放量的核查
设备运营商提交的申请分配指标和排放报告信息必须属实, 并由多家检验机构检测数据, 其聘请的机构必须提供专家证明资料等。各检查机构接受公司电子清单数据, 不仅检验碳排放数据的准确性, 而且要验证数据是否依据标准进行计算。根据法律规定, 这些检验机构在联邦环境保护部列有名单, 或者完全是州内权威机构。
根据欧盟委员会的规则, 排放量报告所包含的信息必须根据法规2003 /87 /EC第15章第3段和第4段及第28条第2段第1点进行核查。在没有相符合的规则的情况下, 要求核查应适用如下一般原则:
( 1) 核查流程应按照上一年的排放监测计划对排放报告进行检查。监测系统的可靠性、可信性和准确性应被核查, 传输的排放数据和信息应被核查, 特别是: 1) 传送的以及有关测量和计算的活动数据; 2) 排放因子的选择和应用; 3) 用于确定总排放量的计算; 4) 在测量时测量方法的选择及测量流程的应用。
( 2) 排放信息的验证应以可靠及可信的数据为先决条件, 许可排放的信息应具有高度的可靠性, 而高度的可靠性则要求运营商证明: 1) 传送的数据是可靠的; 2) 数据的收集按照适合的科学方法; 3) 关于装置或者飞机执行活动的相关信息是完整并且没有矛盾的。
( 3) 专业机构可以进入所有的场所并获得与核查相关的信息。
( 4) 核查者必须与其核查的运营商无任何关联。
3. 2碳配额交易跟踪监管体系
配额交易实时跟踪系统是通过收集、确认和维护相关配额的数据, 以及对可交易配额所有权和相关交易进行纪录, 对碳交易进行实时管理的的综合系统。通过配额跟踪系统可以核对账户间的交易情况, 确保其合法性, 保证其配额交易的唯一性, 有利于市场流通的安全和高效。
3. 2. 1德国碳交易注册登记簿
德国政府按照欧盟法令2003 /87 /EC第19章第3段的规定, 碳配额应在排放权交易注册处持有及转移。任何人都可以持有配额, 德国注册登记簿应对公众开放, 且应包含单独的账户来记录每个人所持有的配额及配额是从谁那儿签发或转移的。注册登记簿系统应以包含普通数据元素的标准化电子数据库的形式来追踪配额的签发、持有、转移及注销, 同时适当兼顾公众开放及保密性。该法规同时对CERs和ERUs在该共同体计划中的使用和确定以及对其使用程度的监测作出了明确规定。
3. 2. 2排放信用转换成配额
德国排放交易管理办法中规定, 根据运营商的申请, 主管机关应根据法令, 将减排单位、核证减排量或者其他减排信用转换成配额, 用于2013— 2020的交易期。在交易期2013—2020年之间的转换比例, 应被限制在以下最高数量:
( 1) 对于在交易期2008至2012年间根据 《分配法规2012》已经收到配额的装置, 转换数量最高到22% ; 对于其他未分配到配额的装置, 转换数量最高则只能占到2008至2012年间递交的配额数量的4. 5% 。
( 2) 对于航空运营商, 转换数量最高到2008至2012年间递交的航空配额数量的1. 5% 。
同时按照法规进行调节, 在2013年前达到的减排单位或者经核实减排量的减排, 以及在2013年以前由行政委员会根据项目机制法注册的项目产生的核证减排量都是可转换的。
4德国碳交易体系中的惩罚机制
在碳配额的交易过程中, 任何主体都要为其违法行为承担相应的法律责任, 明确碳市场主体的法律责任是保证碳交易有序进行的重要保障。各国碳减排交易体系对未能履行减排义务的主体都会采取一定的惩罚措施, 一般包括民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任。德国在其法令中对碳交易体系中的惩罚机制作了明确而有层次的规定。
4. 1报告义务的执行
如果运营商不按规定履行报告的义务, 主管当局有权力冻结其账户。一旦运营商向主管机构送交与规定要求相符的报告或者估算的排放量, 冻结会马上解除。
4. 2递交义务的执行
如果运营商不履行减排责任, 对于运营商未递交的配额, 主管当局将对运营商施以每吨二氧化碳当量100欧元的罚款。以2012为基准年, 固定罚款责任随着欧洲价格指数的增加而增加。如果运营商因不可抗力的原因没有履行责任, 固定罚款责任也可被取消。
如果运营商没有合理地报告因其活动而引起的排放量, 主管机构应估算由这个活动所引起的碳排放量, 这个估算应成为履行义务的基础。如果运营商根据咨询以修正其决定并按照规定履行报告上的责任, 则不会被进行估算。
运营商可以将未提交的排放配额在下一年的1月31日之前提交。如果对排放量进行了估算, 其提交的碳配额是根据估算的规定所确定的。如果运营商没有在下一年的1月31日之前补交配额, 那么运营商也可以要求基于下一年的分配或者任务, 抵消其责任。违反递交义务的运营商的名字, 将被联邦公报公布。
4. 3针对航空运营商经营的禁令
根据德国法令, 航空运营商没有履行其义务, 如果不能通过其他的强制措施来得以保证其履行义务, 则主管机构将要求欧盟委员会停止其相关的航空运营商的运营活动。主管机构提出的建议里包括禁止运营的范围及必须满足的要求。主管机构可与联邦航空管理局一起与航空运营商达成一致意见。
如果欧盟委员会决定禁止一个航空运营商的运营活动, 则联邦航空管理局负责对商业航空运营商采取相应措施, 而联邦环保局则要针对非商业航空运营商采取相应措施。
4. 4行政罚款规定
以下行为应被视为行政违法: ( 1) 任何人未经许可就排放温室气体。 ( 2) 没有报告、或没有正确完整地或在正确的时间完成报告。 ( 3) 未提交监测计划或没有按时提交。 ( 4) 违反了强制执行命令, 违背条例或者违背了该法规的强制执行命令。
违法行为最高罚金为50万欧元。
5总结
中国在构建自己的碳排放交易监管体系的时候, 可以借鉴德国的经验, 首先建立起碳排放监管的三大支柱机制: 碳排放监测计划制度、碳排放强制报告制度和碳排放核查制度。现今企业内部的碳排放监测计划还未在中国实施, 而温室气体因为未被列为大气污染物, 故此也未被纳入国家污染物报告体系内。核查体系的独立核查员制度在中国也尚属空白, 整个碳市场的监管体系基本上处于初始构建时期, 要做的工作还有很多。同时在碳配额交易跟踪监管体系构建上, 中国拟成立的国家自愿减排信用注册登记系统已由相关法令规定, 在发改委的筹备下正在建设过程中, 而碳市场配额的注册登记簿暂时由七个试点省市试点筹建, 尚无全国统一的注册登记系统, 故此, 无论从碳市场的稳定健康发展角度来说, 或是与国际碳市场的接轨来看, 都应该尽快建立数据技术标准和方法国际化的国家碳配额注册登记系统。
德国法定医疗保险发展概览 篇3
1 法定医疗保险的起源
法定医疗保险起源于德国中世纪时期行业内部以团结为目的的互助基金。互助基金采取自愿原则,由成员缴费形成基金池(fund pool),基金池用于补偿成员因疾病或其他偶然因素导致的经济损失。这一时期的互助基金是自发式、松散的组织,没有独立的法人地位,不同行业互助基金对疾病的补偿内容和方式差异较大。
1794年,《普鲁士民法典》(Prussian Common Land law)确立了国民可享有的社会福利体系构架和行业互助基金的合法地位。法典颁布后,德国政府对互助基金的管理进一步细化,包括:缴费数额与补偿水平的对应关系,互助基金的补偿范围和补偿水平,互助基金的运行和准入原则以及政府对基金的监管等。这些细则的颁布和实施,促使各行业互助基金的运作模式趋于一致,为法定医疗保险的建立打下了基础。
1843年,《贸易法典》(Common Law of Trade)的颁布从法律上明确了各级政府拥有对行业互助基金运营合法地位的授予权。法典还规定,在缴费水平不变的前提下,互助基金的缴费由自愿型转变为强制型,同时,还提高了政府资金补助的比例,提高了对患者的补偿水平。1849年,德国政府要求特定行业工人参加强制保险。1854年,地方政府获得授权,强制没有购买任何保险的国民参加政府举办的保险,强制保险的覆盖范围进一步扩大。由此,互助基金强制缴费的理念在德国逐渐形成。该年,德国还出台了矿工必须参加行业互助基金的规定,矿工可以在全国跨地区选择互助基金参保,矿工成为德国第一个实现全国皆保的职业,这一规定还解决了当时矿工流动较大的疾病保障问题,同时加速了互助基金之间的竞争与合并。
2 法定医疗保险的建立
伴随第一次工业革命的到来,在德国资本主义经济获得迅猛发展的同时,产业工人却贫困潦倒。互助基金对产业工人疾病的补偿水平很难满足其基本需求,然而,即使在较低的补偿水平下,互助基金仍面临“收不抵支”的困境。为解决这些难题,1883年,德国通过《医疗保险法》(Health Insurance Act),正式确立了法定医疗保险制度。
在覆盖范围上,《医疗保险法》强制工人、手工业者和商业雇员参加医疗保险,同时,将覆盖范围扩大到参保者家属。到1885年,法定医疗保险已经覆盖德国约26%的劳动人口,总人口覆盖率也由制度建立之初的5%提高到10%。
在补偿内容方面,《医疗保险法》详细规定了法定医疗保险的最低补偿标准,包括免费药品、医疗服务、疾病补贴的时限和丧葬补贴等。此外,法律允许各疾病基金在满足参保人最低补偿标准之外,根据基金自身情况提供额外医疗保障服务。
对于基金征缴,法律规定雇主和雇员的缴费比为1:2。各疾病基金由各方代表组成的基金委员会管理,各方代表比例与对基金总量的贡献率相对应,工人因为缴费比例高,因此,在基金委员会代表中所占的比例也较大。
相比行业互助基金,法定医疗保险在筹资水平基本不变的前提下,通过政府和雇主资金的少许投入以及加强基金间竞争等手段,大幅提升了产业工人的疾病保障水平。
3 法定医疗保险的发展
3.1 作为缓和社会矛盾工具的发展阶段
一如制度建立的初衷,从1883年到第一次世界大战之前,德国法定医疗保险在一定程度上仅是政府缓和社会矛盾,维护阶级统治的工具。
1883年多数蓝领工人被纳入到法定医疗保险体系后,1885年、1892年和1911年运输工人、商业雇员、农业和林业工人等也分别被纳入到法定医疗保险体系,基本实现了法定医疗保险对产业工人的全覆盖。但是,对于一些低风险人群(better risks),如政府公务员等则未被列入保障范围,作为弱势群体的退休人员、无业者、农民等也被排除在制度之外。
德国通过1884年颁布的《工伤事故保险法》(Accident Insurance Bill)、1889年颁布的《伤残和养老保险法》(Old Age and Disability Insurance Bill)等法律,进一步扩大了法定医疗保险的补偿内容,如将疾病补助的时间由13周延长到26周,增加家属住院看护津贴等。1911年德国又将上述2部法律与《医疗保险法》合并为《帝国保险条例》(Reich Insurance Ordinance),进一步提高了对患者的疾病补助,并将参保者妻子的分娩纳入补偿范围,同时还提供婴儿哺育津贴等。
《帝国保险条例》还对疾病基金的最小资金规模进行了限定,并解散了当时众多的社区疾病基金(community funds)。疾病基金的数量因此由1913年的21238家缩减到1914年的10004家,降幅超过50%。
3.2 强调社会公平的发展阶段
从第一次世界大战后到19世纪70年代,德国法定医疗保险发展的总体目标没有发生过变化,即维护法定医疗保险社会公平的价值取向。
“一战”战败后,德国建立共和政体,旨在建立一个和平、自由、民主的国家,这一时期的法定医疗保险也更加注重公平,开始保障弱势群体。1918年,无业人员被纳入法定医疗保险。此后,男性参保者的家属、季节工、助产士、儿童看护人员等人群也先后被纳入到法定医疗保险体系。不过,法定医疗保险的补偿水平一直没有得到提高,这一方面是由于一战后德国经济凋敝,政府及各疾病基金没有财力进一步提高补偿水平;另一方面也是因为战后社会矛盾缓和,互助共济重新成为社会发展的主导思想。
二战后,德国分裂为东德和西德。由苏联控制的东德,采取了全民免费的国家医疗保障制度,西德则沿用了战前的法定医疗保险。
以西德为代表的德国法定医疗保险体系在二战后进一步扩大了保障范围。1941年退休人员被纳入法定医疗保险,1953年难民、严重伤残人员被纳入保障范围,1957年实现残疾人全覆盖。到1972年石油危机发生前,农民也被纳入到法定医疗保险体系。从“一战”后到20世纪70年代,德国法定医疗保险覆盖人群的比重进一步提升,从1910年的37%发展到1975年覆盖全国90%以上的人口。
资料来源:Manow,P,Der historische Weg der sozialen Krankenversicherung:Von der Behebung sozialer Not zur umfassenden Daseinsfursorge-ein umgekehrter Weg?Social Science&Medicine,44,889.
资料来源:Till Barnighausen*,Rainer Sauerborn,One hundred and eighteen years of the German health insurance system:are there any lessons for middle and Low income countries?Social Science and Medicine,2002,54,1571.
法定医疗保险的补偿内容在二战后也逐渐增加。1957年,德国提高法定医疗保险疾病补助金,同时将疾病预防、儿科筛查纳入补偿范围。此外,疾病补偿的重点也开始转变——由补偿病人收入损失的现金补贴(sick pay)转向增加医疗服务(medical care)的补偿。1883年,现金补贴是医疗服务补偿的1.7倍,1955年两者比值变为1:4,1977年进一步转化为1:10。
4 法定医疗保险的改革和完善
从1973年到1990年,受石油危机影响,世界各国经济发展缓慢。德国法定医疗保险费用支出因医疗服务水平的提高和居民需求的刚性增长而大幅提升,这无疑对停滞不前的经济雪上加霜。为应对这一问题,德国开始着手对法定医疗保险进行改革,加强竞争并增强公民的责任意识。
4.1 调整补偿机制
这一时期最先启动的改革是缩小法定医疗保险的补偿范围,部分疾病如普通感冒和一些廉价药品被保险剔除。同时,提高了医疗项目(如药品、牙科整形和配眼镜等)的自付比例。
进入20世纪90年代,由于东、西德合并,法定医疗保险覆盖人数骤然上升,疾病基金更加入不敷出。为应对基金赤字,1992年德国颁布《医疗服务结构改革法》(Health Care Structure Reform Act),进一步提高了参保者的缴费比例和费用分担比例。
虽然法定医疗保险的部分医疗服务被剔除,但针对弱势群体和特殊群体的补偿范围和补偿水平却得到了提高,补偿总量仍然呈上升趋势。
4.2 基金竞争及风险平准机制的建立
德国法定医疗保险同一地区的同一类型疾病基金之间可能存在激烈的竞争,但是不同地区,针对不同人群的疾病基金的竞争却相对较小。
“一战”后,德国疾病基金的数量从1919年的9145家减少到1938年4524家,1948年疾病基金的数量进一步下降到1760家。此后一直到第一次石油危机发生前,疾病基金的数量一直呈缓慢下降趋势。
伴随基金合并,同一地区同类基金的数量大幅下降,在这种情况下,各地疾病基金在参保人群上并不存在竞争,基金的参保人数在一定程度上是相对固定的,这极大削弱了疾病基金提高运作效率的动机。1960年,德国最高法院通过法规,允许病人自由选择开业医师接受医疗服务,标志着基金竞争机制的形成。在增加医疗服务供给竞争的同时,德国政府希望通过赋予国民疾病基金自由选择权来增加疾病基金之间的竞争。
但该政策的实施结果却事与愿违:疾病基金并没有提高效率,相反,疾病基金自由选择权却诱使疾病基金争相采取措施吸引低风险人群投保,而放弃高风险人群,这既违背了法定医疗保险团结互助的基本原则,也不利于法定医疗保险的良性运行。
为解决该问题,德国建立了风险平准机制(risk equalization schemes),即通过对疾病基金收入再分配的方式,实现基金间收支上的平衡,以促进基金间竞争。1977年,针对退休工人医疗保险的风险平准机制建立,这是一种事后的再分配机制,由疾病基金管理委员会根据各基金实际支出数量对基金进行补偿。1989年,疾病基金总支出的40%由疾病基金管理委员会事后发放。1992年,《医疗服务结构改革法》允许参保人自由选择疾病基金。1993年,德国又建立了另外一种事前风险平准机制,该机制使用年龄、性别、疾病补偿的申请情况、工作能力状态等社会人口学因素作为预测个体下一年度医疗费用支出的调整因子,以此评估疾病基金的收支能力,并根据评估结果对基金总量进行重新分配。1999年,德国风险调剂金总量达到235亿马克,通过再分配,194亿马克支付给了地方疾病基金(local fund),这其中约有136亿来自于替代性疾病基金(substitute fund)。
5 21世纪初的改革
德国在21世纪初对法定医疗保险的风险平准机制进行了两次(2002、2007年)重大改革。2002年,德国建立应对高医疗费疾病支出风险池,用于补偿治疗费用高昂的疾病,如艾滋病治疗等。同时,将风险平准机制与慢性病管理项目相结合,将慢性病管理项目的参加情况作为风险平准机制的一个调整因子。2007年,德国联邦议院通过《强化医疗保险竞争法》(Statutory Health Insurance Competition Strengthening Act)引入基于个体患病率的医疗费用支出预测因子,进一步增强了风险平准的科学性。
在医疗服务领域,2000年德国开始建立DRG(diagnosis-related groups)体系,同时,促进一体化医疗向管理式医疗转型,加强对医疗服务领域的费用控制。在患者方面,2004年出台的《法定医疗保险现代化法》(Statutory Health Insurance Modernization Act)允许参保人选择不同的医疗服务包,但同时规定参保人每次看病须支付10欧元的挂号费。在费用监督机制方面,加快第三方监督机制建设,如2003年德国成立了卫生领域质量和经济性研究所(Institute for Quality and Efficiency in Health Care,IQWi G),其主要职责是对疾病基金涵盖的药物和医疗服务进行量化测评,并通过结果比较找出最优项目,为政策的制定提供参考。
参考文献
[1]Peters,H.Die Geschichte der sozialen Versicherung,Sankt Augustin:Asgard Verlag,1978,137-168.
[2]The Library of Congress Country Studies and the CIA World Factbook,Germany Development of the Health Care System,http://www.photius.com/countries/germany/society/germany_society_development_of_the_h1372.html.
[3]Reinhard Busse,The German Health Care system,The Common Wealth Fund,2009,28-31.
[4]Manow,P,Der historische Weg der sozialen Krankenversicherung:Von der Behebung sozialer Not zur umfassenden Daseinsfursorge-ein umgekehrter Weg?Heidelberg:Springer,44,883-899.
[5]Till Barnighausen,Rainer Sauerborn,One hundred and eighteen years of the German health insurance system:are there any lessons for middle and Low income countries?Social Science and Medicine,2002,54,1559-1587.
[6]韩凤.它山之石——世界各国医疗保障制度考察报告[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2007:51-56.
德国保险监管 篇4
作为一个牵涉很广的重要的社会问题,人类的老龄化正在迫使世界各国日益重视老年人长期照护[1]。超过75岁的老年人对于医疗和社会照护的消耗非常高,许多老人即使在年轻时购买了养老保险,但是在年老时却发现自己因为需要长期照护而会变得一无所有,在资产耗尽后去领取救助金,而政府也由于老人的长期照护占据了大量的医疗保险支出而不堪重负。据估计,到2050年欧盟国家中超过60岁的老年人会由2004年的1.46亿人增至2.18亿人,增长率接近50%[2]。这种老年人口的快速增长已经成为一种“沉默的革命”[3]。1995年德国实行的长期照护保险无疑为世界各国解决老年问题做出了一个非常好的范本,是否遵循德国模式,建立长期照护保险,已经成为欧盟各国争论的主要焦点[4]。因而,分析德国长期照护保险法颁布的深层次原因,对其制度体系进行分析,考察其政策实施的结果并对其进行分析是非常必要的。
一、德国长期照护保险的背景与成因
1. 人口老龄化及社会结构的变迁是颁布长期照护保险法的直接原因,德国能够成为最早实行长期照护保险的国家之一,与其严重的老龄化是分不开的。在某种程度上,德国的老龄化趋势超过了其他发达国家的发展,1995年德国60岁以上的老龄人口占总人口的21%,据估计到2030年,这一比例将达到36%[5],相对应的老年人口对于长期照护的需求也会日益增加。在德国颁布长期照护保险法之前,主要都是依赖家庭资源对老年人进行照护。随着人口老化﹑生育率降低﹑家庭结构的转变﹑女性劳动参与率的提升﹑离婚率增加与整体环境因素的改变,长期照护的问题已由个人层面转移至社会层面,不可能单靠个人或家庭的能力解决,必须依赖社会整体力量才能处理。加之由于缺乏短期的护理机构设备和居家照护机构的喘息服务,使得许多非正式照护者不得不将病痛中的亲人送往护理机构,护理机构的高昂费用不但使许多老人倾家荡产,而且也违背了老人希望在家养老的愿望。人口老龄化及社会结构变迁成为德国颁布长期照护保险法的直接原因,但尽管OECD国家都面临人口老龄化问题和社会结构变迁,却只有德国实行了强制性的全民长期照护保险,如果再向深处挖掘就会发现还会有其他更深层次的政治和经济原因。
2. 财政压力是实施长期照护保险法的根本原因。应该说经济原因是德国实施长期照护保险的最根本原因,德国实行长期照护保险的主要目的就是为了减轻长期照护的财政负担。在德国颁布长期照护保险之前,当时的四种社会保险均不为长期照护保险付费,在护理之家居住的老人有80%不能负担高昂的护理费用[6],很多人都是依赖于社会救助金和社区的社会福利体系。例如邻里之家,这使得负担社会救助金的德国地方政府不堪重负,强烈要求摆脱沉重的财政负担,尤其是地方政府的负担过重,对老年人和残疾人的机构照护和社区服务占据社会福利支出很高的比例。1991年,40%的社会福利支出是为了需要长期照护的病人。
20世纪70年代中期到90年代,德国用于老年人长期照护的支出费用增长了3倍,地方政府的支出由1970年的2%上升到1990年的5%[7]。恰在此时,德国在经历了20世纪80年代的空前繁荣后出现了经济危机。由于两德的统一所需要的巨大支出,高失业率(西德接近12%的失业率以及前东德18%的失业率),自20世纪80年代的经济全球化所带来的经济压力,东欧剧变后所带来的大量移民与难民的涌入,老龄化的日趋严重,都使得德国在90年代的社会福利支出激增,不得不出台新的措施[8]。因此,德国能够在经济危机的时刻改革、发展扩大社会保险体制,再加上长期照护保险这一险种,究其根本原因,主要是迫于财政压力。
3. 德国的财政体制与政治体制是颁布长期照护保险的必要条件。除了财政上的压力,德国的财政体制和政治体制的特点,也为德国发展长期照护提供了有机土壤。德国实行联邦共和制,全国分为16个州(Lander)。德国政治体制的特征是联邦政府和州政府共享决策权,这使得州政府能够积极地参与政治决策,当负责社会救助的地方政府的财政压力过大时,他们能够参与政治决策,从而影响政策的决定。由于德国的财政体制是具有共享税收收入的财政联邦主义体制,在这种体制下,州政府与地方政府收税的权力很小,州政府依靠联邦政府的补助资金。联邦与州政府是通过从联邦政府到向州政府的垂直转移,财政雄厚的州向财源匮乏的州进行水平转移,来实现对各地区的资源平等分配。这种体制导致了一些次级政府面对的负担最终会影响其它地区,因而几个地方政府的问题会自然的变成所有地方政府的问题,鼓励集体反应促使政府对于预算资源的份额进行谈判来解决问题。一方面财政体制的特点和政府间的关系使地方政府在面对巨大的财政压力时能够作出共同的反应;另一方面,德国的这种税收方式和资源平等分配的体制也使联邦政府很难将负担转移给州和地方政府。由于社会保险计划是可以由政府间的资源共担,政府通常会扩大社会保险计划[9],这也是为何与德国有一样启动长期照护保险体制意图的美国在改革上失败的原因[10]。
4. 德国实施社会保险的理念是颁布长期照护保险法的润滑剂。Alber 与Schoelkopf (1999)曾经指出德国之所以采用社会保险模式是与德国社会连带责任(principle of solidarity )的文化观念相一致的[11]。德国的社会连带责任的社会保险原则,即规定社会成员应该通过集体行动充分地提供彼此的福利,已经在已实施的医疗、意外、养老、失业保险中根深蒂固。由于人类寿命的延长和社会结构变迁所带来的老年人的长期照护风险经常使老年人的资产耗尽,而这种贫困的诱因与德国的共担风险原则是背道而驰的。德国历来是属于以家庭为导向的福利国家,在德国的长期照护保险政策中有着明显的鼓励居家照护倾向,这也与德国传统的以家庭为导向的社会保险原则有着密切关系。
直至20世纪90年代,德国的老人主要是由女性家属照顾——妻子,女儿或者儿媳,这不仅反映了德国对社会照护分担责任的性别规范和观念,也反映了家庭与社会的劳动分工。德国的“补助原则”起源于罗马天主教的道德观,已经在德国的社会法律中根深蒂固。这一原则的特点使政府对于德国的社会照护只起到指导性的作用,将社会照护的供给首先归于家庭。如果家庭或社区不能满足需求,政府或者非营利组织才会介入,但是还是需要家庭承担一部分的责任[12],而这也是社会保险制度能够达到的预期目标。
二、德国长期照护保险体制
为了应对预期的长期照护服务的迅猛增长,德国于1995年颁布了长期照护保险体制,并于1996年7月全面实行。这一体制包括两方面,一是公共长期照护保险,覆盖了德国90%的人口,截止至2006年1月参加公共长期照护保险的人数约为70 310 000人;二是私人长期照护保险,覆盖了其余的人口,即9 100 000人,因而在德国包括老年人在内的大约82 000 000的所有德国人都被涵盖在长期照护保险体制之内,抵御慢性疾病所带来的风险[13]。由公共长期照护保险所提供的补助和服务是没有区别的。
(一) 实施长期照护保险的目的
德国实施长期照护保险的主要目的就是扩大居家照护和社区照护,发展市场竞争来提供服务;减少机构照护,鼓励居家和社区照护的模式;减少家计调查的福利,向州政府提供财政支持;支持非正式照护者[7]。
(二) 长期照护保险制度的内容
1.筹资机制。
长期照护保险采取的是现收现付制,税收有上限,每年都会得到调整,保险费是毛收入的1.7%,费用在雇主与雇员之间分担,但是雇主在付保费方面会得到一定的补偿。保险范围包括社会保险体制中的配偶和子女,如果配偶与子女的月收入如果过少则可忽略, 不需额外支付保险费。但是,自从2005年1月1日起,保险费在有子女雇员和无子女雇员之间有所区别,即无子女雇员需要支付0.25%的补充保险费(最高上限额为8.91欧元),这意味着无子女雇员的保险费已经升至毛收入的1.1%[13]。
2.保险的给付。
保险的给付原则是根据被照护者的需求强度而定的,照护按需求强度分成三个级别:第一级别(Care level1)的被照护者的照护需求主要是指在个人饮食或日常行动方面,每日至少需要一次,一周至少需要几次的服务;第二级别(Care level 2) 的被照护者的照护需求主要是指1天内至少需要3个不同的时间内的3次服务,每日至少3小时,并且1周至少几次家务服务;第三级别(Care level 3) 的被照护者的照护需求是指被照护者需要日夜服务,并且1周至少几次家务服务[13]。 给付的形式分为三类:(1)给予非正式照护者现金补助。此外,支持非正式照护者的措施还包括提供日间或者夜间照护或是短期的机构照护以及替代性的临时照护,以及由照护基金会组织的培训课程。(3)提供专业的照护服务。(3)给予机构照护现金补助,但是在对需要日夜监护病人的长期照护的费用不得超过75%,食宿是由被照护者支付的。从2002年4月1日起,对于有一般监护和照护需求的病人,一般是指那些需要长期照护患有老年痴呆症的老人或有精神疾病的患者,每年还可以获得460欧元的额外照护补助金。
(三) 长期照护保险的管理
长期照护保险基金协会与长期照护保险的提供者协会在法律上是长期照护保险的主要执行者,负责缴费决定被照护者获得何种服务的资格,并且向非正式照护者发放补助。与德国的医疗保险基金一样,长期照护保险基金会是独立的、非营利的机构,雇主与雇员都有各自的代表在董事会。长期照护基金的管理也是依托于500多个法定的疾病基金会,但是它是由一套独立的程序管理的,与医疗保险的供给是分离的。个人可以自由的选择基金会,并且每年的年初,被保险人有权选择新的基金会,将保险基金转移到其喜欢的照护基金会,但是所选的长期照护保险必须与他们所选的医疗保险相对应。照护基金会也代表被保险人与照护提供者进行谈判,具体规定服务的种类,并且协商提供服务的费用,有义务依据公众的需求通过协商和彼此签订合同做出规定,为争取每一项服务获得最低的缴费标准。
确保照护质量和评估长期照护体系的功能除了由长期照护基金会实行之外,为了允许所有的利益相关者都能够参与长期照护的政策制定,长期照护保险法案建立了一个咨询性质的联邦长期照护委员会,53个成员代表了联邦,州和社区政府,长期照护基金的协会,非卧床性照护和机构照护的提供者协会。他们与联邦政府和州政府共同监督长期照护保险体系的发展。联邦长期照护委员会的主要任务就是向联邦政府就关于德国所有的长期照护的问题提出建议,通过相关问题的报告和发现适当的解决方案以期提高长期照护质量[15]。
三、长期照护政策实施效果
(一) 长期照护模式的选择
德国长期照护保险的重要原则就是“居家照护优先于机构照护”[16] 。这不仅是因为居家照护的费用相对于机构照护的费用会便宜,更由于受益人大都有在家中得到照护的偏好。1999年,72%的被照护者选择了居家照护,28%的被照护者选择了机构照护。即使第三级别即需要日夜服务的被照护者,也更多的选择居家照护,55%选择居家照护,45%选择了机构照护[16]。但是,到了2005年(见表1),这一比例有了明显的变化,选择居家照护的人数已占总体被照护人数的大约62%,而选择机构照护人数的比例大约为38%。在第三级别的被照护者中选择机构照护的比例也有所上升,44%的被照护者选择了居家照护,56%的被照护者选择了机构照护。
在现金和实物补助之间的选择,尽管实物补助的金额相当于现金补助的2倍,但是大多数人还是选择了现金补助。原因之一可能是由于在政策实施初期正式照护的服务供给还不充足,没有充分满足家庭的需求,失业率的居高不下也使人们更愿意选择现金补助。此外,由于现金补助是一种以消费者为导向原则的给付形式,因而不但在照护服务的提供上节省费用,客户愿意自己寻找自己满意的照护者,自己决定是选择正式服务还是非正式服务。一般会认为长期照护者对于依赖他们不喜欢的照护者的风险是非常反感的,他们喜欢与照护者有稳定而持续性的关系。
Ever(1998)认为大多数人选择现金补助是推力因素而非拉力因素,即被照护者不选择正式服务体系通常认为它缺少灵活性,许多服务机构只在周末提供服务,官方提供的服务费用也比较昂贵,没有黑市提供的便宜,在短期的替代服务上缺乏供给 [6]。但是,随着长期照护提供者的日益增多,照护质量的日益完善,已经有越来越多的人选择了实物补助,现金补助的受欢迎度已经逐渐下降了,1995年为84%;2000年为73%,这也表明了专业照护日益增长的重要性和趋势[17]。2005年,照护种类上支出增长幅度较大的主要有喘息服务,短期照护服务,对于有一般照护需求的长期照护病人提供的额外补助,上升的幅度都在9%到25%之间。目前照护的趋势已经由现金补助向实物补助的方向发展[14]。
资料来源:由Federal Ministry of Health, Selected Facts and Figures about Long-Term Care Insurance, 第1-3页中的数据整理所得(注:仅限于公共长期照护保险,不包括私人长期照护保险)。
(二) 对于长期照护提供者的影响
虽然大多数的人选择现金给付,并有可能并没有将其用在专业的服务中,但是已经有足够的人选择了服务或是使用现金购买服务,从而刺激了正式提供者的扩大。政府被希望继续给予这种居家照护和护理之家的补助,截止至2006年,居家照护服务的提供者已经从1992年的4 000家,上升到10 600家;近似的,护理之家的数目已经从1992年的4 300家上升到9 700家[13]。根据疾病基金会的报告也显示, 被照护者进入护理之家已经不需要等待了。长期照护体系对于劳动市场也有很大的影响。在实行的第一年就有大约70 000份新的工作机会,尤其是护士的工作机会。截止至2006年,由于长期照护而创造的工作机会已经达到了250 000多份[13]。
(三) 长期照护保险的缴费与支出。
就长期照护的总支出额而言,长期照护保险实施两年后,德国在1997年估计共节省社会救助支出104亿马克,接近60%的支出[16]。1998年,长期照护基金积累了60多亿美元的盈余,主要是由于在补助金开始之前的三个月,法律就已经规定缴费,主要目的就是使长期照护基金有价值一个半月的支出的启动资金。这一盈余使得联邦政府有能力在经济能力相对薄弱的东德地区批准与长期照护计划相关的投资进行贷款,而且也可使政府有足够的资金应对未来长期照护的需求。1998年,每名长期照护接受者的费用大约是10 300美元。71 500 000人中有21 000 000人是未付保险金的家庭成员,大约51 000 000人是缴费人员。因此,缴费的成员平均支付348美元,每个受益人的费用是247美元[5]。但是,由于接受照护的人口日益增多,据估计到2010年,需要长期照护服务的人口将增加33万人。自1999年以来,长期照护基金的收入与支出的差额就开始出现了负数,预计到2030年,长期照护保险的缴费标准将从目前的1.7%上升至2.4%[15]。
就长期照护支出的种类而言,由表2可以看出,居家照护的费用支出水平日渐平稳,连续三年(2003-2005年)支出费用没有大的变化,并且自2001年起还有轻微的下降趋势。但是,长期照护支出在机构照护中自1997年后的比例逐年上涨,自2003年起,机构照护的费用已经明显超出居家照护的费用,长期照护费用支出的数目的增长主要是由于机构照护的费用支出的增长。
注:居家照护:1995年4月1日开始;机构照护:1996年7月1日开始。
四、德国长期照护保险政策分析
1. 长期照护保险的支出的补助是一种有上限的补助,在某种程度上控制了长期照护保险的支出费用,但是也产生了效度的问题。长期照护津贴有最高给付额,缴费标准是由法律固定的,并且没有通货膨胀指数,因而长期照护保险金不会自动升高。由于预算的限制,补助是在低效的水平上分配的,固定的缴费标准是由政府统一规定的,是一种政治上和财政上的衡量,资格获得的标准是为了适应可获得的资金而选择的。这是一种过分任务导向的体制,并没有考虑受保险人所需要的照护需求和时间,这使得标准并不能充分的测量客户的认知能力或者对于监护的需求[18]。由于长期照护保险的给付没有通货膨胀指数,此外联邦政府并不承担长期照护保险的财政赤字。在长期照护保险中没有像养老保险和失业保险那样有财政救助,任何缴费标准的提高都需要议会的决定。尽管长期照护的保险费是与所得收入有关,但是补助并不是随着缴费的不同而不同,这使得在若干年后,其给付额是否能够有效满足老年人的长期照护需求成为了疑问。
2. 长期照护保险支出的刚性增长的问题。支出的刚性增长是所有社会保险在实施的过程中都不可避免的,尽管德国在实施长期照护保险的初衷是要抑制机构照护的高昂费用,通过对向非正式照护者提供现金补助和实物支持,鼓励被保险人选择居家照护的模式。但是,从政策实施的效果来看(见上文),目前对于这一目标是否能够实现已经受到质疑。
3. 长期照护保险的给付标准在全国是统一的,这对长期照护政策实施的公平性产生了影响。长期照护保险法规定地方不得变更给付标准,但是根据宪法,德国的联邦政府和地方政府必须在保证和比较各地区不同的生活条件下给予保险补助。尽管长期照护资金在付款机制上有一些灵活性,并且由州政府决定地方补助,但是在使用服务的条件上改变的空间非常小。与此同时,对于残障级别的鉴定是由疾病基金会的医疗服务部雇用的专业医生进行的,在应用全国统一标准可能会出现不一致性,这导致了各地区资格认定的标准会有差异,从而使政策公平性有所下降。
4. 长期照护的标准会干扰预防照护。1992年的研究发现德国一百多万人一周需要几次的个人照护服务,60%的人需要每天都获得帮助,可以获得长期照护的资格,而其余的人——1995年大约是450 000人——没有资格获得长期照护补助[18]。这种与需要照护频次相连的政策在某种程度上是短视的,由于延误了支持,而这种滞后的支持会加剧突然的机构照护,耗费个人和社会的资本。
5.补助级别除了依据需要照护者的需求,还依据需要受到照护的原因——即津贴的级别在慢性病患者和由于其他原因而接受长期照护的客户之间是不同的——从而产生了公平性的问题。对于慢性病患者的照护是在医疗保险体系下的,所有的医疗费用都可以由保费支付,而由长期照护所支付的保费是有上限的,而慢性病与其他类型的身体缺陷的界限并不十分明显,在法律上还没有对于这种不同的差异性补助有正当的解释,使政策的公平性受到了质疑。
6. 急性照护与长期照护的分离,降低了政策的有效性。一方面,为了简化管理,促进协调,个人必须为私人急性照护和长期照护选择相同的病假基金会或者照护基金会。但是这两种类型的照护是彼此分开的计划,并且有独立的筹资安排。政府不会象提供急性照护补助那样向长期照护基金会提供暂时性的财政支持。同时,由于长期照护保险有最高给付额,可以矫正急性照护中过度的配额。因此,即使长期照护保险与医疗保险都是由基金会管理,二者在资源的使用上也有一定的共享性。由于二者在基金的收缴和支付上都是分离的,这使得长期照护的最高津贴不会溢出到急性照护中,政府能够有效地控制了长期照护保险的支出费用,但是急性照护与连续性照护制度上的分离会影响病人的照护质量,预防疾病的努力,进入康复治疗。因为急性照护和长期照护之间的界限是很难分清的,在两个计划之间的费用转移是非常常见的,由于康复服务是由医疗保险支付的,从而被视作是一种减少长期照护需求的方法。急性照护中的其他项目也给长期照护保险带来了更多的压力。例如重新界定先前属于急性照护服务的项目,(例如注射胰岛素和葡萄糖检测),已经逐渐由长期照护保险支付[18]。
7. 长期照护保险中明显的鼓励人们使用现金补助政策倾向,对长期照护效度产生了影响, 并未产生以客户为导向的政策结果。从非正式照护者的角度来看,一方面,使用现金补助在某种程度上不会提高对老年人服务的质量,大部分接受现金补助的受益人是获得没有经过培训的照护,尽管有一些计划是培训家庭成员的,但是效果不佳。一些人认为现金补助可以使受保险人进入市场购买服务,但是现金补助的水平一般不足以支付所有的照护费用。Baden-Wuerttemberg的研究发现服务补助不能为43%的接受者提供充分的所需服务[5]。另一方面,由于被照护者的身体状况,年迈的老人或者那些残障人士可能不会自己去协商服务安排,至少一部分客户是完全依赖于代理人大——部分是家庭成员——去选择照护安排,管理津贴。甚至由于这样的家庭支持,很难能够在一定的环境下做出合理的决策,其接受的现金补助并没有使其享受消费者主权。选择非正式照护者可以避免市场的风险和不足,但是也有可能会得不到标准的照护,并且也有被非正式照护者滥用的风险。从正式照护提供者的角度看,由于寡头垄断的专业照护服务在乡村或是小的城市非常盛行,规模小的和专业的地方提供者并没有预想的优势。因而消费者授权就没有什么用处。供应商的权力并没有因为竞争和市场的透明性而受到限制。同时,现金补助对于妇女进入劳动市场有负面效果。由于现金补助过低——只有实物补助一般的价值——所以不能帮助非正式照护者购买额外的服务使他们免除照护的重担,同时也抑制了优质实物照护服务市场的发展。
8. 长期照护保险基金的公平性。在实行长期照护保险之前,每一个州政府都是通过税收来为长期照护承担社会费用的,因而广泛的经济活动和基本上所有的经济参与者都为照护福利和与长期照护相关的社会费用出了资。1994年的长期照护法案的目的是通过引进强制保险减少长期照护的社会费用,因而对于被照护的人群而言,贫困的风险减少了。但是,由于颁布长期照护保险后,累进税性质的税收负担稳步减少,中、高收入团体被认为不同程度的从控制社会费用中受益。尽管长期照护保险已经加强了私人供给的力量,有10%的高收入者被强制加入私人长期照护保险,这种有控制的社会保险覆盖率确实在一定程度上阻止了低收入被保险人的资金向高收入被保险人的方向转移,但是1995年的模拟运算表明在长期照护保险的体制下,长期照护费用比起先前的税收筹集资金的方式有所增长。模拟假定了1.7%的工薪税和1994年每年的68 400马克的税收作为最高缴费。模拟运算的结果证明,如果以每年的71 300收入作为分界点,高于这一收入的群体在长期照护保险中变得更好,而低于这一收入家庭变得不好[19]。加之德国的长期照护保险补助并不考虑个人的经济承受力,而是依靠医疗评估的标准,无论受益人的收入高低,他们将得到同一级别的补助,即德国的社会保险的原则是给予具有相同级别残障的每一个人相同的级别的补助。这意味着在某种程度上从低收入领取长期照护保险金的人的资金向高收入领取长期照护保险金的人的资金转移,使长期照护政策的公平性受到了质疑。
五、德国长期照护保险制度的启示
德国实施长期照护保险由于其人口、政治、经济等原因而有其实施的必然性。起初,欧洲各国均认为德国在社会支出加重的时候做了一个大胆的举措,但是随着人口老龄化的日益加剧,许多国家已经认识到老年人的长期照护问题实际上已经成为了一种社会风险,而不是个人问题,是需要全社会共担风险的。我国第五次人口普查表明,2000年,60岁及其以上老年人口已达1.26亿,接近全国总人口的10%,其中65岁以上老年人口为8 687万,接近7%,已经符合联合国对高龄化国家的定义标准。目前,我国不仅老年人口数量规模庞大,而且人口老龄化的速度过快,老龄化水平预计将从1999年的10%增长到2020年的17%,从2020年的17%快速提升到2048年的30%以上,进入重度老龄化的平台期。我国老年人长期照顾问题也已经成为社会风险,因而如何从德国的政策实践中获得借鉴至关重要。
1. 长期照护保险制度应该成为我国解决长期照顾问题的长远目标。
在德国的政策实践中可以发现,长期照护保险体制取代了政府过去对长期照护的税收补助和社会福利,减少了公共支出。德国在实施社会保险初期,就已有一定的盈余,从图1中可以看出,自从1995年实施LTC社会保险制度以后,与LTC相关的社会救助支出已经从1994年的6.6亿欧元下降至1997年相关的救助费用已经下降至1.7亿欧元,与LTC相关的其他的费用支出已经从收入支持预算中的1/3下降至1/8。除了减少的收入支持预算,LTC保险还缓解了医疗保险支出,在德国原本为那些有特殊需求的人设计的专门资金已经达到了1.8亿欧元,均被转移至LTC保险中;此外,由于机构照顾的扩大,医院病床的数目相应减少,已经节省了1.4亿欧元(Karlsson, 2004:23)。
资料来源:参考文献[21]
德国的LTC社会保险的实施效果无疑为我国老年人LTC社会保险的实施提供了一个非常好的范例,对于占工资1.7%的保险费与平均占工资32.6%的养老和医疗保险来说,是显得微不足道的,但是却缓解了一个主要的社会问题和社会风险。所以,长期照护保险确实实现了德国政府缓解财政压力的目的。
2. 长期照护供给实行福利多元主义。
德国自实施了长期照护保险制度模式后,改变了社会组织垄断老年人长期照护服务的模式,政府不再对邻里中心—80年代提供社区照护的非营利组织——提供补助,而是通过发展福利多元主义,鼓励社区服务市场的竞争来降低费用。目前,我国的机构照顾供给组织中公共部门还占据主要比例,非营利组织的发展基本是与公共部门有千丝万缕的联系,并未发展成为独立供给的福利组织,即使不是政府部门的附属部门,由于资金短缺以及政策扶持较少,不能与公共部门福利供给组织平等的竞争,这种垄断无疑降低了福利供给的效率,因而我国应该借鉴德国长期照护政策的经验,在长期照护供给中实行福利多元主义。
3. 鼓励居家照护模式的实行。
德国长期照护保险制度的实行改变了长期照护的供给结构,对被照护者的评估和相应的补助也鼓励了被照护者的选择由原来的高额的机构照护向相对价位偏低的居家照护转变。从实施的效果来看,德国在初级阶段确实实现了鼓励人们选择居家照护,节省费用的政策目标。我国在推行长期照护政策的过程中也应该借鉴这一经验,大力发展居家照护的模式;同时也应借鉴德国实施长期照护制度的教训。即如前所述,德国在实施12年长期照护保险制度以后,在费用的刚性增长方面,在政策的效度和公平性方面都不同程度的出现了一些问题,我国在借鉴德国经验的同时,也应该注意其实施过程中会出现的相应的问题。
4. 设定长期照顾级别,发展评估手段。
德国在长期照护保险制度模式中,将照护服务分为三个级别,使得照顾资源可以得到最优化的配置,并且制定了长期照护需求评估标准的制度规则,这一点也非常值得我国借鉴。首先,我国应该培养精算人才,建立统计我国老年人长期照护信息的数据库。其次,依据数据库的信息,结合长期照护体系中的服务项目,将其纳入对应的需求评估等级,建立适合我国国情的照护级别。
德国保险监管 篇5
1 长护保险基金收支现状
德国长护保险基金的来源主要包括参保人员和雇主缴纳的保费以及少量的政府财政补助。1995-2013年长护保险基金的收入情况见图1。从总量上看,德国长护保险基金从1995年的84.1亿欧元增加到2013年的249.6亿欧元,增长了2倍。从增速上来看,在经历了1995-1997年的快速增长后,基金收入增速迅速下降,1998年后,基金收入年增长率趋于稳定,约为2.9%。
资料来源:http://www.bmg.bund.de/fileadmin/dateien/Englische_Dateien/Selected_Fact_and_Figures.pdf.Arntz,Melanie,et al."The German social long-term care insurancestructure and reform options."(2007):06-074.
资料来源:http://www.bmg.bund.de/fileadmin/dateien/Englische_Dateien/Selected_Fact_and_Figures.pdf.Arntz,Melanie,et al."The German social long-term care insurancestructure and reform options."(2007):06-074.
1995-2013年德国长护保险基金支出情况见图2。从支出总量上看,长护保险基金支出从1995年的49.7亿欧元增加到了2013年的243.3亿欧元,增长了约4倍,期间基金支出的增长幅度大于基金收入的增长幅度。从增速上来看,基金支出和收入呈现相似规律,1995-1997年间基金支出增速大幅下降,1998年后基金年均增长率趋于稳定,约为3%,与基金收入的年均增长率基本相同。
由图1和图2的数据可计算出历年长护保险基金余额(见图3)。1995年到2004年长护保险基金余额快速下降,并在1998年后连续负增长。为了保证基金偿付能力,德政府在2008年对长护保险制度进行了一系列改革,扭转了基金长期负增长的局面。截止到2013年底,长护保险基金累计结余达62.9亿欧元,基金支付能力得到了有效保证。
2 长护保险基金的管理经验
长护保险基金的平稳运行与其科学的运营管理机制密不可分,这可从保费征缴、照护方式选择及照护等级划分与照护服务定价等三个方面的管理略见一斑。
2.1 强制参保
德国 《 长期照护保险法 》 规定,凡是参加社会医疗保险的居民都必须参加长护保险。例如,2014年年收入水平低于€53550的雇员必须参加长护保险;年收入水平高于€53550的雇员可以选择参加长护保险,也可选择参加商业长护保险。[1]2013年底,有6981万人参加了长护保险,约占总人口的86%。[2]强制符合条件的参保人参保,有效地避免了潜在参保人的逆向选择行为,稳定了缴费人数和基金收入来源,使基金未来的偿付能力和持续运行得到了保障。德国政府是长护保险的责任主体,所以在要求居民强制参保的同时,其在长护服务基金的筹措上也承担了重要责任。德政府每年会将财政收入的一部分划作长护服务基金,其每年划入的资金约占当年GDP的0.9%(见表1)。通过对服务基金进行补贴,以达到减轻长护保险基金支付压力的目的。
资料来源:http://www.bmg.bund.de/fileadmin/dateien/Englische_Dateien/Selected_Fact_and_Figures.pdf.Arntz,Melanie,et al."The German social long-term care insurancestructure and reform options."(2007):06-074.
注:2020-2060 年的数据为预测数据资料来源:http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Broschueren_Bestelservice/2015-04-15-german-stability-2015.pdf.pdf?__blob=publication File&v=6.
资料来源:①1994.01-2008.06数据参见姚玲珍.德国社会保障制度[M].上海:上海人民出版社,2010(185)。②2008.07-2012数据参见戴卫东.长期护理保险—理论、制度、改革与发展[M].北京:经济科学出版社,2014(70);德国联邦卫生局网站:http://www.bmg.bund.de/fileadmin/dateien/Englische_Dateien/121116_Factsheet_Long-Term_Care_Insurance.pdf。③2014至今数据参见国际社会保障协会网站:https://www.issa.int/zh/country-details?country Id=DE®ion Id=EUR&filtered=false。④2013年数据暂无法获取。
2.2 费率动态化、差异化
长护保险采用动态费率, 从1994年建立长护保险制度以来,缴费率已经过四次调整,由最初的1%增加到2.05%(见表2)。缴费率的调整依据主要是长护保险基金的收支情况。例如,在1994.01-1995.04期间,长护保险基金基本没有支出,所以缴费率较低,只有1%;但1995年4月以后,一些参保人员达到了享受长护保险待遇的条件,长护保险基金支出增加,这时为了基金的偿付能力,缴费率便提高到1.7%。2008年以前,长护保险基金净额连续多年出现负增长,故从2008年7月1日起,缴费率被再次提高到1.95%。
除了费率动态调整外,不同人群适用的缴费率也有所差别。例如,政府规定从2005年1月1日起,23岁以上没有孩子的雇员长护保险缴费率需增加0.25%,且全部由雇员自己承担。由于长护保险基金运行模式是现收现付,本代人未来享受的待遇是由下一代人的缴费形成的,有后代的参保人在长护保险基金的代际转移中所做的贡献要大于没有后代的参保人,所以只有让无子女的参保人缴纳更多的保费,多缴的保费就相当于无子女参保人自己承担了部分应由未来子女缴纳的保费,这使长护保险制度更加公平的同时,也有利于长护保险基金的稳定运行。
2.3 鼓励居家照护,建立长护需求分级制度
长护服务主要有两种类型:居家照护和机构照护。居家照护与机构照护相比有符合老年人的生活习惯和低成本的优势。鼓励参保人选择居家照护可以减少照护保险基金支出,提高基金使用效率。因此采取了一系列措施来鼓励参保人接受居家照护服务。在居家照护服务供给方面,为了鼓励家庭成员和妇女承担家庭照护责任,长护保险基金向他们支付不限用途、无需纳税的现金服务费,同时长护保险基金会为每周提供14小时以上照护服务的非正式照护人员缴纳养老保险费,服务时间越长,照护保险基金支付的保费就越多(见表3)。此外,德政府还允许用人单位给予员工10天不带薪假期以便员工参加非正式长期照护服务。[3]
资料来源:http://www.bmg.bund.de/fileadmin/dateien/Englische_Dateien/Selected_Fact_and_Figures.pdf.
(单位:欧元)
资料来源:http://www.bmg.bund.de/fileadmin/dateien/Englische_Dateien/Selected_Fact_and_Figures.pdf.
资料来源:http://www.bmg.bund.de/fileadmin/dateien/Englische_Dateien/Selected_Fact_and_Figures.pdf.
在居家照护服务需求方面,德政府规定,如果参保人接受机构照护,参保人则需要自付食宿费且至少要承担25%的机构照护费用,这使得参保人接受机构照护时的费用自付比例远高于居家照护。通过以上措施,很好地控制了接受居家照护和机构照护的参保人的比例。2005-2013年,该比例维持在7:3左右。2008年以来,长护保险基金总支出中居家照护支出所占比例也不断提高(见图4),2013年已达53%。
参保人员在接受照护服务前都必须经过照护需求等级评估,长期照护需求共分为五级,每一级都设有最高支付限额(见表4),如果参保人的照护成本超过了规定的限额,参保人则必须自付全部超额费用。最高支付限额的设置将长护保险基金的支出控制在一定的范围内,防止了基金支出过快增长。
2.4 照护保险基金与照护服务供应方谈判确定服务价格
长护服务的价格是通过长护保险基金和照护服务供应商之间谈判确定的。长护保险基金作为照护服务的付费方有责任和义务为了参保人的利益与照护服务供应商展开谈判以保证参保人获得质优价廉的照护服务。谈判降低了参保人的长护成本,长护保险基金的支出也就自然降低了,基金的平稳运行就能得到保证。德充分竞争的照护服务供方市场为照护保险基金与照护服务供应方展开价格谈判奠定了基础。为了避免照护服务市场出现垄断,满足参保人员多样化的照护服务需求,德政府鼓励盈利性和非盈利性的照护机构并存。2009年,德国有61.5%的家庭照护服务供应商和39.9%的照护院供应商为盈利性组织。[3]德国还在《长期照护保险法》中规定联邦政府、州政府及照护保险基金都不得限制长护服务供应商的数量。
3 德国长护保险基金管理对我国的启示
经过20年的发展,德现收现付的长护保险基金经受住了人口老龄化不断加深的考验,在保证参保人员待遇水平不断提高的同时还实现了制度的平稳运行,其管理经验值得我国充分借鉴与学习。
3.1 对符合条件的参保对象实施强制参保
长护保费的筹集是长护保险制度运行的基础,如果不强制所有潜在参保人参保,保险基金就会因逆向选择问题而面临偿付能力不足的风险。所以,为了筹集到足额保费,保证基金偿付能力,我国可借鉴德国的做法,强制所有符合相关条件(笔者认为,根据国情,凡满45岁的公民必须参加长护保险)的参保对象参保。
3.2 实行动态化和差异化费率
由于大多数参保人在年老后才会有长护需求,且长护风险的发生概率也相对较低,一般长护保险的保费规模较小。因此,我国可借鉴德国的做法,采用现收现付的筹资模式,根据长护保险基金的支出对费率进行动态调整,保证基金在期末略有结余。动态调整不意味着费率只能随基金的支出增加而增加,如果历年结余的基金累计较多时就应考虑不调整费率或降低费率,避免基金大量结余导致基金使用效率降低。
现收现付的筹资模式下,当代人未来的长护保险待遇来自下一代人的缴费,如果下一代缴费人数不足就可能使长护保险制度失去可持续性,当代人未来的长护保险待遇就无法得到保障,因此,生育子女数越多的参保人对长护保险制度稳定运行的贡献就越大。德国规定子女数越多的参保人的缴费率越低的经验值得我国借鉴,以更好体现制度的公平性。
3.3 建立照护需求评估体系,大力发展居家照护
德国通过建立长护需求分级制度和鼓励参保人接受居家照护服务减轻了照护保险基金的支出压力,我国可借鉴德之经验,建立一套科学合理的照护需求评估体系,用科学的方法和指标确定参保人所需的照护服务等级后,再确定参保人享受长护保险待遇。
目前,我国一些地方已经推出了不同版本的老年人照护需求评估方法,如果国家能制定一套标准的评估方法并培训一批专业的评估人员,无疑将对照护保险基金的合理利用提供十分有益的帮助。此外,居家照护是一种既能节约基金支出又符合老年人生活习惯的长期照护方式,我国应大力发展居家照护并通过增加居家照护的服务内容,提高居家照护费用报销比例等方式吸引参保人选择居家照护。
3.4 发挥长护保险基金的控费和监督作用
德国多样化和竞争性的长护服务供方市场为照护保险基金发挥控费作用、降低基金支出奠定了良好基础。我国未来的长护保险制度建设中也需要增强照护保险基金在照护费用支付过程中的话语权,而不仅仅是被动支付,借鉴德国的做法,通过谈判遏制服务价格不合理上涨,对照护服务供方行为进行监督。
同时,应鼓励社会资本进入长护服务领域,使不同长护服务供方之间形成竞争,使参保人能以最合理的价格获得高质量的长期照护服务。
参考文献
[1]数据来源:https://www.issa.int/zh/countrydetails?country Id=DE®ion Id=EUR&filtered=f alse.
[2]数据来源:由Federal Minister of Labor and Social Affairs公布数据计算得出.
[3]郝君富,李心愉.德国长期护理保险:制度设计、经济影响与启示[J].人口学刊,2014,02:104-112.
[4]姚玲珍.德国社会保障制度[M].上海:上海人民出版社,2010:176-196.
[5]华颖.德国法定医疗保险的自治管理及发展趋势[J].社会保障研究(北京),2013,02:178-187.
[6]Arntz,Melanie,et al."The German social longterm care insurance-structure and reform options."(2007):06-074.
[7]Harrington,C.A.,Geraedts,M.,Heller,G.V.Germany’s Long Term Care Insurance Model:Lessons for the United States[J].Journal of Public Health Policy,2002,23(1):44-65.
德国保险监管 篇6
笔者通过在德期间的深入了解和访谈, 深刻体会到制度实施所具有的三大特色:第一, 从“护理需求权”的概念出发, 国家给予公共政策的介入;第二, 对护理需求者自由选择权的高度重视;第三, 政策对于家庭成员、近亲和邻居等非正式护理工提供服务的支持。这三大特点融合在政策过程、制度框架, 以及历次改革之中, 使得该制度较为有效地缓解了德国的护理问题。
1 政策确立的焦点问题
德国长护制度从提出到政策定型, 各党派以及相关利益集团围绕护理需求性概念、对需求对象的界定、采取何种筹资方式等进行了激烈的讨论, 最终形成基本共识, 因此, 制度定型的讨论是必要的, 而达成共识则是确立长期照护保险制度并使之得以顺利实施的关键。
首先, 对“护理需求” (Pflegebedürftigkeit) 概念的界定, 是德国建立长期照护保险制度的基础。社会法法典第11篇第14条明确规定, 当身、心生病或障碍, 日常生活需要持续性、规律性地被照顾至少6个月时, 就具备“护理需求性”的条件;换言之, 当一个人无法自理洗澡、刷牙、梳头发、刮胡子、大小便等“身体照顾”, 或无法在“营养”上正常摄取, 或者有无法自己上床、起床、穿脱衣服、走路、上下楼梯等“移动”问题, 抑或是存在无法自理购物、煮菜、打扫房子、洗衣等“家务”时, 就具备“护理需求性”, 可以请求长期护理。同时, 法律还规定, 若当事人只剩下少于6个月的生命时, 则其护理需求性也成立。这种从“需求权”的角度出发制定法律, 体现了德国照护保险制度高发展水平及对社会权的重视。如何填补“护理需求”, 使人们过着有尊严的生活, 始终贯穿在制度建设和改革当中。
其次, “护理需求”被定义为一种除了“生老病死”之外的新的社会风险, 多数人终其一生可能有此需求。因此, 哪些人可享受到护理保险同样是热议问题。并没有狭义的限定在老年群体, 而是如何解决这一社会问题上, 认定所有具有“护理需求权”的人群。德国长期照护保险强调以全体人民为保险对象, 是一项全民保险 (Volksversicherung) 。
除了覆盖对象的划定之外, 采取何种筹资方式亦是讨论的焦点。经过协商和交流, 依然采取了以社会保险为制度安排的筹资方式, 当界定了“护理需求”为一项非私人的社会风险之后, 社会化的制度安排便变得毋庸置疑。与斯堪的纳维亚福利体系的公共化社会政策相比, 德国的长护制度采用了德国惯用的现金给付型社会保险模式, 这无疑是对俾斯麦模式的社会保险制度的扩张或发扬。
在上述三大焦点中, “护理需求权”一直是一个核心话题, 即当“护理需求”作为一种新的社会风险被承认之后, 需要明确的就是“谁”该拥有这项权利, 通过什么手段来实现这一权利。
2 制度的突出特色
长护制度的参保者遵从法定医疗保险制度, 申请人通过标准化的资格审核之后才可知是否为受益人群, 以及享受哪一等级的护理服务。长护制度的筹资方式为现收现付制, 雇主和雇员各负担筹资额的一半, 作为财源的主要组成。在享受服务给付时, 个人需要承担部分费用;同时, 30%的护理需求者在享受机构护理时接受社会救助, 即政府提供一部分财政补助。给付项目分为居家护理和机构护理, 给付方式则分为现金给付、服务给付和混合给付。其中:居家护理可分为由专业护理人员提供的护理服务 (服务给付) 和非正式护理人员提供的服务 (现金给付) , 机构服务分为日间护理、夜间护理和全机构护理等。长护制度实施至2013年, 全德国享受此项制度给付者有259万人, 其中有115万人享受到现金给付方式, 13万人接受的是服务给付方式, 40万人选择了现金与服务给付的混合方式。[1]可见, 德国的大多数老年人偏好选择家属、近亲和邻居提供服务的传统方式。
在界定“护理需求性”概念后, 德国长护制度对如何使公民享有此项权利给予了政策支持, 尤其是对护理需求者赋予了充分的自由选择权, 可以自主决定和选择是在家中还是在机构享受护理服务, 是依靠家属提供服务还是接受专业护理人员的护理服务。以及对非正式护理人员提供的服务从政策上给予了大力扶持。
在长护制度立法之前, 德国约有90%的护理需求者由家属进行居家护理, 家庭是“最大的护理服务站”, 当时约有80%民众希望当自己成为护理需求者时, 能够在自己家中接受护理服务。立法者基于调查所获结论来提供政策支持, 可谓是民心所向。基于护理工作常常迫使护理提供者减少或是完全放弃既有的工作, 以致因为失去工作而导致无法享有原来的社会保险, 使得因为照顾老人而遇到生活风险。因此, 德国《长期照护保险法》第44条规定, 应对护理者提供年金、职业灾害与失业等社会保险。这里所指的护理者依照第44-45条可分为“一般护理者”和“处于护理假期间的护理提供者”, 即并非是机构、社区护理服务站的签约人员, 而是家属、近亲或邻居等。由此可见, 德国长护制度非常鼓励和支持家庭护理和非正式护理人员提供服务。这不仅吻合了德国以家庭为中心的历史传统, 而且也能够更好地满足护理需求者可以自由选择由“谁”来提供服务的权利。
3 制度的改革动态
长护制度自1 9 9 5年实施, 经过几次小幅度的修正, 而最重要的一次制度改革是在2 0 0 8年7月1日开始实施的长期照护保险结构改善法 (P f l e g eWeiterentwicklungsgesetz) , 改革内容包括多个方面。其中, 对于护理需求的调整、护理假 (Pflegezeit) 的实施是此次改革的重点。
长护制度在资格审核时, 依照需要护理的程度将护理等级标准化, 分为三个等级。此次改革的一个重要取向就是重新界定“护理需求权”的范围, 将护理等级由三等级改为“微小、显著、严重、最严重、特别需要”五种不同需求度。同时, 将评估工具分为“移动、认知与联系能力、行为与心理问题、自我照顾能力、疾病与治疗情况下所需要的护理、日常生活安排与社会接触”六个维度。
护理假指的是雇员如遇到亲人或家属有紧急护理需求时, 可以向雇主申请10天 (最高可至6个月) 的停薪假期。考虑到企业人力调度问题, 这项规定被限制在15人以上的单位。而相较于照顾生病子女在请假期间可以依法领取薪资的情况, 停薪假期的实施否决了护理工作的商品价值, 因此遭到许多批判。尽管如此, 在深厚的俾斯麦福利体制的传统文化之下, 虽然不提供工资, 但长护基金将支付护理人员的医疗、失业以及长期照护的保险费, 以维护其因从事护理而中断工作期间的社会权。
4 基本结论
德国的长护从制度定型、内容框架和改革方面都凸显了本文所指出的三大特色。从制度的起因来看, 人口老龄化、失能老人、高龄老人增加和家庭结构的变化构成了制度的出发点。但该项制度的细节设计却映射了俾斯麦福利体系的特色, 可以说是社会因素决定了该政策的有无, 而历史文化因素决定了制度模式的选择。
德国长护政策在实践中展现了以下两项重要的制度特征。首先, 俾斯麦福利体系基于以社会保险为主的男性养家者模式 (malebreadwinner model) 以及强调传统家庭的自我运行功能。在男性养家者模式下, 男性参与劳动市场, 并可获得与职业相关的十分健全的社会保险制度。如因为工伤、疾病、年老和失业等社会风险所导致的经济不安全的状态均可以受到保护, 而对于传统家庭的强调则表现为节制女性积极参与劳动力市场, 鼓励女性在婚后从事全职的家庭照顾工作。这是俾斯麦福利体系非常重要的特点, 德国的四大社会保险制度均带有其特色, 长护制度也不例外。其次, 俾斯麦福利体系的运作强调补充性的原则 (principle of subsidiarity) , 认为当个人有护理需求时, 护理服务的提供应该首先来自于家庭, 其次是社区组织或是志愿慈善协会, 而国家介入则是最后的手段。这种思维其实是源于基督教伦理传统上对于家庭功能的强调与重视, 认为家庭才是照顾服务的最佳提供者。因此, 对比北欧国家广泛的社会服务政策, 俾斯麦福利体系非常强调家庭政策, 通过提供慷慨的现金移转给付, 支持家庭扮演福利服务提供者的角色。[2]
德国长护制度建立与发展的经验表明, 社会保障制度必须尊重所在国家的文化传统才更易于被民众所接受。正因如此, 德国长护制度自建立以来稳定推进, 效果良好。国家并没有大包大揽所有的护理任务, 而是通过将“长期护理”定义为“社会的责任”, 国家以公共制度的介入, 来缓解家庭护理的责任与经济负担。从这个角度看, 对传统家庭模式受到重视的社会环境下, 我国南京市政府近期所推出的对于家庭护理的积极引导方式, 不失为一种有益的尝试。
参考文献
[1]德国统计局官网:https://www.gbebund.de/oowa921-install/servlet/oowa/aw92/dboowasys921.xwdevkit/abrechnung.prc_abr_test_logon?p_uid=gast&p_aid=0&p_knoten=FID&p_sprache=E&p_suchstring=89&p_th_id=-8.
德国保险监管 篇7
保险监管是指金融主管机关或保险监管执行机关根据保险法规对保险机构实施监督和管理, 以确保保险机构经营的安全和盈利, 维护被保险人的利益。对于保险监管的概念有广义和狭义两种理解。广义的保险监管是指在一个国家范围内通过对保险企业、保险经营活动及保险市场的监督与管理, 进而实现一定的目标, 这种监督表现在国家、社会、保险行业等各个层次上。狭义的保险监管则仅指国家监督和管理保险市场中的相关企业的保险经营活动。
在保险经营全球化和国际化的背景下, 国际保险监管的组织形式和监管模式越来越朝着趋同的方向发展, 主要表现为:关注保险公司未来的风险状况, 强化风险资本监管, 并实施动态的偿付能力监管。本文在分析国际保险监管制度特点及发展趋势的基础上, 针对我国保险监管中实际存在的问题, 提出完善我国保险监管制度的若干建议, 以助于保险监管机构提高监管效率, 促进我国保险业的健康和可持续发展。
保险业的监管通常有国家监管机构的监管、行业自律和社会监督。 (1) 国家监管机构的监管, 它是国家管理保险业经济的职能体现, 国家通过法律的、经济的和行政的手段对保险企业的经营活动和保险行业的秩序进行监督和协调。国家监管是宏观的监管, 是指国家的宏观调控职能, 为保险行业的健康发展提供一个良好的社会环境, 国家监管的核心是监管保险企业的偿付能力。 (2) 保险行业自律, 保险市场上的保险企业之间产生各种联系与作用, 建立保险市场的良好秩序, 可以有效地稳定和优化合作关系, 需要形成一种保险企业之间的相互监督与制约机制。保险行业的监管能发挥国家宏观监管所不具备的横向协调作用, 对于保险监管具有特殊的意义。 (3) 社会监督, 保险具有社会性, 保险经营直接影响着社会的各个方面, 因此, 社会对保险具有监管的职责, 社会监管主要表现为社会监督, 社会监督存在于现实生活中的各个方面, 有舆论监督和公众监督等, 它可以作为保险监管的一种补充力量。
二、国外保险监管模式
国外保险的发展经历了先有保险业, 然后有保险法, 最后产生保险监管的过程。现代保险监管制度的一个重要标志是国家授权给专门的保险监管机构, 使之专司保险监管之责, 这种制度最早产生于美国。在美国, 保险业的发展要稍晚于银行业, 因此其监管制度的发展也相对较晚。在美国南北战争之前, 保险业弊端频出, 影响了保险业的健康发展。为此, 政府开始对保险业实施监管, 以保障公众的利益。世界各国对保险业的监管有严格监管和宽松监管两种类。这两种类型是按监管的模式划分的, 事实上, 就约束的程度和力度而言, 与其他行业相比, 世界各国对保险业都施行严格的监管, 这是由于保险业经营涉及范围广, 是一个公众性极强的特殊行业。
(一) 严格监管模式
严格监管模式是对所有保险企业经营活动的全面监管, 包括对保险市场准入的要求, 对保险条款、红利分配、费率和保单利率等均有明确规定, 并在开始推广时受到监管部门严格监管。美国是严格监管模的代表, 美国的保险监管由各州的保险监督局负责, 随着保险公司更多的跨州经营业务, 所以为加强各个州直接保险监管的协调, 美国成立了全国保险监督官协会, 它的主要功能是协助保险监督局对保险市场进行监管, 协调各个州的保险监管方法通过较低的成本的方法实现较高效率的监管。
(二) 松散监管模式
松散监管模式是注重对保险人的偿付能力监管, 同时降低对保险产品、费率和市场准入条件的监管。英国的保险监管的中心是保险企业的偿付能力, 保险监管机构强调保险业管理的自律性, 保证保险企业的偿付能力, 而对于没有偿付能力的保险公司, 英国监管处罚手段非常重。英国的监管机制保证了保险监管的有效性, 同时更容易发现问题以及解决问题。此外, 英国保险监管部门注重披露保险公司的相关信息, 通过向社会公开较多的保险公司信息, 可以有效地让投保人降低风险, 进而减少因市场原因所造成的经济损失, 提高社会的稳定性。
三、国外保险监管发展趋势
(一) 保险监管从专业化向一体化转变
国外保险监管从专业化向一体化转变的标志是美国的《金融服务现代化法》, 随着经济的发展, 全球金融行业越来越向一体化方向转变, 与之相适应的监管模式也朝着一体化监管的方向变化, 主要表现为通过成立一体化的监管部门一体化监管银行业、保险业、证券业, 保险监管借助于银行和证券监管的技术和信息优势, 降低对保险资金投资领域的监管, 支持保险企业做大做强, 推动保险企业一体化发展。
(二) 保险监管更加注重偿付能力
传统的保险监管注重保险企业的市场行为监管, 加强对保险企业合法性监管, 但是随着市场经济的发展, 但从改革开放以来, 国际监管开始从监管保险企业市场行为向监管保险企业偿付能力转变, 最大限度地保护被保险人的利益。保险监管部门通过有效监管保险企业偿付能力, 进而可以及时掌握保险公司的财务情况, 对于偿付能力不够充分的保险公司及时提醒, 让其采取有效的措施切实保障被保险人的利益。
(三) 保险监管更加注重功能监管
保险功能监管是指由同一个监管者对一个给定的保险活动进行监管, 而不管活动的从事者, 保险功能监管的目的是提高效率。保险功能监管的最大优点是可以有效减少监管职能的冲突、重叠和盲区, 在金融一体化发展的今天, 传统的保险监管变得越来越不合适, 所以, 保险监管更加注重功能监管是现实的客观要求。
(四) 保险监管向松散监管转变
从国际保险监管发展来看, 现代保险监管模式开始便是严格的监管模式, 它的目标是维持市场的稳定, 同时强化严格监管的方向发展。然而, 随着保险金融行业的一体化发展, 使得银行、保险和证券的界限逐步淡化, 市场竞争更加激烈, 西方国际的保险监管开始审视传统的监管模式, 并将保险监管的目标改为效率、稳定性和扩张性, 其中效率是第一位的。所以保险监管向松散监管转变是历史的必然。
(五) 保险监管更加注重信息公开化
随着保险业的发展, 世界各国保险监管部门都建立了保险信息公开制度, 定期向社会发布保险公司信息, 为了让公众更加方便的了解保险公司的经营状况。日本通过《经营信息公开标准》和《经营信息公开纲要模式》保证了保险公司的信息公开
(六) 保险监管更加注重监管法制化
随着市场经济的发展, 各个国家更加注重法制化的建设, 通过依法监管市场经济条件下的保险业。当前, 西方各国都有比较完善的保险监管法规, 通过立法规定保险监管机构的职责和权限, 同时还要求, 如何由于保险监管机构监管行为不当而给被监管对象造成经济损失, 保险监管机构监管应当依法进行赔偿。
四、国际保险监管对我国的启示
(一) 我国保险监管的目标
不同国家对保险监管的目标存在一定的差异, 同一国家随着经济的发展和保险业所处的不同阶段, 保险监管的目标也会有所侧重或不断产生新的监管目标。一般的, 保险监管的目标主要表现在以下四个方面: (1) 保护被保险人的合法权益, 必须把保护被保险人的合法权益放在第一位, 保险监管机构通过市场准入、条款审核备案、费率厘定、准备金提取等方面的监督管理, 来确保保险公司的偿付能力和保护被保险人的合法权益。 (2) 促进保险业持续健康协调发展, 保险监管机构通过制定保险业长远发展规划、调整实施监管政策、完善保险业结构、创造良好竞争环境等措施来促进保险业的持续健康协调发展。 (3) 正常的保险市场秩序和公平竞争的环境, 保险市场秩序正常与否, 对于公平竞争、行业发展、行业形象以及行业核心竞争力等有着重要的影响。因此, 通过整顿保险市场, 维护正常的保险市场秩序是保险监管不可或缺的目标。 (4) 防范和化解保险经营风险, 防范和化解经营风险是保险业持续健康发展的重要内容。对于不同发展阶段的保险公司, 这一方面的监管又略有差异, 对新成立的公司应着重防范其经营风险, 而对于经营时间较长的公司应将防范和化解风险并重, 注重对保险公司偿付能力监管, 保证保险人有足够的财务实力履行其对保单所有人的保障责任, 及时对偿付能力不足的保险人采取有效监管措施, 是防范化解风险的核心。
(二) 加强研究国际保险监管制度的理论和实践
通过研究国际保险监管的理论和实践可以有效提高我国保险监管能力和水平, 进而促进我国保险业的健康快速发展。在研究的过程中, 要注重研究国际保险监管的方法、实践和相关理论, 同时要分析其国际保险监管实践的原因和条件, 才能更好地促进我国保险监管的进步。
(三) 加强和国际保险监管机构的合作
随着经济金融全球化的发展, 金融全球化让市场经济变化加快, 传统的保险监管准则可能会导致市场失效, 由于对于市场信息不完全和不对称掌握, 使风险转移在各个国家和地区间可能性很大, 所以, 加强国际监管机构的合作和协调就显得非常重要。最为世界上最大的发展中国家, 我们要逐步地融入国际监管机构的合作中。
(四) 加强保险监管法制化建设
西方发达国家的保险监管法制化已经是一个非常普遍的现象, 他们不断有完善的立法, 还有很强的执法机构。在我国, 我国的保险监管法律还远远不能适应保险市场的发展和形势, 急需修改当前《保险法》的一些内容。此外, 我国的保险监管执法机构存在着执法不严和有法不依的状况, 所以必须建立一支可靠而且高效的执法机构。通过借鉴西方发达国家的双重监管模式, 同时利用我国央行的行政体制, 建立功能完备的保险监管制度, 加强骨干人员减少, 借鉴国外的人才培训机制, 建立一支高素质的保险监管队伍。
(五) 加强保险中介的监管
保险中介是保险业的重要一环, 保险中介监管的好坏直接影响保险的监管。所以, 要进一步加强保险中介的监管, 促进保险中介的健康发展, 还需要进一步出台配套的法规, 使保险中介更规范, 要坚持保险中介的市场化的准入和退出机制, 做好保险中介机构的审批环节。最后, 要继续开展保险中介专项检查, 规范中介市场秩序。
(六) 加强保险公司偿付能力监管
要保障投保人利益最重要因素就是保险公司的偿付能力, 世界各国保险监管的核心就是保险公司的偿付能力。近年来, 保险行业快速发展, 保险公司多样化经营, 由于激烈的市场竞争和高风险的投资都会大大增加了保险业的风险程度, 导致很多的公司逐步变得没有偿付能力。所以, 加强保险公司偿付能力监管就非常重要。随着我国发布实施了《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》和《保险公司偿付能力报告编报规则》等, 标志着我国加强保险公司偿付能力监管进入了实质性步伐。在这基础上, 我国应当完善对保险公司偿付能力监管机制的发展, 首先是建立信息化更高的保险公司监管信息系统, 能够及时掌握每一个保险公司的偿付能力情况;其次, 是要进一步细分保险公司偿付能力监管的各个指标, 对其进行动态和量化的监管;最后, 借鉴西方发达国家监管经验, 要不断完善保险公司的财务分析和偿付能力跟踪系统, 同时监管的重点对比较大保险公司, 他们对于市场的影响非常大。
五、总结
当前形势下, 在我国保险监管中, 要通过树立科学的监管理念, 坚持依法监管, 以保障被保险人利益为核心, 加强保险行业风险控制和规范保险行业秩序, 以及加强监管能力建设, 要切实加大保险行业的监管力度, 最大限度地保障被保险人的利益, 进而有效维护保险业健康发展。
摘要：随着我国经济和保险业发展迅猛, 随之发展的还有保险监管制度, 快速发展的保险业促进我国保险监管制度的发展, 但是我国保险监管制度和西方发达国家相比还存在着不少差距。本文研究了国际保险监管制度和发展趋势, 研究了国际监管制度对我国保险监管的启示, 这对于我国保险监管具有一定的现实意义。
关键词：国际保险监管,制度,中国,启示
参考文献
[1]王峰虎, 张怀莲.论中国保险监管的目标及政策—兼论消费者保护问题[J].西藏大学学报 (汉文版) , 2003 (01) .
[2]任志娟.保险监管博弈分析[J].首都经济贸易大学, 2006 (03) .
[3]赵欣.我国保险监管模式定位及监管法律制度的完善[J].吉林大学, 2004 (04) .