行政决策机制

行政决策机制（共12篇）

行政决策机制 篇1

摘要：中国作为经济转型期的发展中的国家, 其行政决策机制是在苏联模式的基础上紧密结合历史的产物, 其在计划经济时代发挥了重要作用。从中国改革开放以后, 市场经济快速发展, 出现了众多新兴的市场主体, 如国内外的咨询公司、学术智囊机构、会计事务所、营销公司、律师事务所等, 这些在政府活动中承担了较为重要的角色, 有力促进了社会的发展, 将市场化的手段引入行政领域成为必然的选择, 也是政府机构改革的有益探索。

关键词：行政决策,改革探析,市场化

1 国内外研究现状

国外学界大都从行政管理和公共服务市场化的角度研究行政决策机制改革, 布坎南等学者认为可以用经济学的方法研究非市场决策或政府——政治行为及过程的“新政治经济学”即公共选择理论, 这不仅对现代经济学与行政法学的研究都具有一定创新和方法论意义, 而且对我国政府如何更好的进行决策, 处理好政府和市场的关系具有重要的启发。实践中西方国家针对行政决策机制改革各有不同, 但是其目的都是为了更好的改进行政决策机制存在的问题以期适应不断发展的公众需求。在英国, 前首相撒切尔夫人曾任命担任过帝国化学公司执行总裁的伊布斯出任了行政决策机制改革顾问, 制定了一个行政决策改革计划《改进政府决策:下一步行政计划》, 其核心思想便是将行政决策与执行, 或政策制订与政策实施相分离, 将内阁各部分离为决策核心与执行机构。前者由擅长政策分析和政策评估的各部部长和少数高级文官组成, 后者主要负责政策的具体实施和提供公共管理服务。

国内学界也从不同的视角为行政决策体制改革发展献计献策, 有的学者主张引入公众参与制度, 有的学者从政治体制改革的视角阐释, 还有的学者通过中西比较, 主张借鉴国外经验。当然实践中我国对于行政决策机制改革的探索正处于摸索阶段, 各地的做法侧重点也各有不同。在深圳, 2003年推出行政决策三分制改革, 将行政决策制定、行政决策执行和行政决策监督区分开来, 把很多职能交叉的部门合并成一个大部门, 由一个大系统来组建部门, 在某种程度上, 把政策的制定、执行、监督在大部门的框架下逐步分开, 大部制不能从根本上解决好行政权三分的问题, 但它为其开辟了一个途径, 提供了一种可能。在江苏, 2004年江苏宿迁市委书记仇和推行了行政决策机制的一系列的改革, 改革的方向是一卖到底, 只要是决策内容中涉及公共服务供给、而且市场能够解决的, 均由市场去做, “能卖不股, 能股不租, 以卖为主”, 只是这种极端的市场化行为违背了合法性和合理性原则。但总体来看我国在行政决策机制改革的市场化改革方面的问题研究尚属空白, 尤其欠缺如何具体运用市场化方式来改革行政决策机制困境的解决机制研究, 我们期望能在借鉴、分析、总结的基础上对于其解决机制的建立做出一些有益的探索。

2 我国行政决策的现状

2.1 我国行政决策市场化的描述

目前, 行政决策机制如何改革是我国理论界和实物界探讨颇多的话题之一, 并且, 很多学者从不同的角度提出了各自的解决方案。行政决策市场化的概念, 通俗的说, 是指行政机关保留行政决策的核心部分和内容, 将其他部分 (如数据的取得、数据的汇总等) 通过“市场交易”销售给“适格的市场主体” (如咨询公司、营销公司、高校科研机构等) , 政府只负责决策议题的协调和监督, 通过市场化运作的方式, 提高政府决策行为的合法性和合理性, 建设“服务型”社会。

行政决策是政府管理社会的动态活动, 现阶段, 我国尚未有大幅度的行政决策市场化的举措, 它既可能是成功的、有效的、也可能是失败的、无效的。基于此, 行政决策的操作重点是:前期评估, 剥离交易内容;中期出售, 选择交易对象;后期监督, 完善服务质量。而行政决策的辅助手段为:健全法律法规, 转变决策理念, 杜绝内幕交易, 鼓励市场参与, 建设公民社会。

2.2 我国行政决策机制的发展及特征

中国作为经济转型期的发展中的国家, 其行政决策机制是在苏联模式的基础上紧密结合历史的产物, 我国的行政决策是执政党在特殊时代背景下为巩固政权, 以及建设政权的重要手段, 其在计划经济时代发挥了重要作用。从中国改革开放以后, 市场经济快速发展, 出现了众多新兴的市场主体, 如国内外的咨询公司、以公关为主的公司、学术智囊机构、会计事务所、营销公司、律师事务所等, 这些在政府活动中承担了较为重要的角色, 有力促进了社会的发展, 将市场化的手段引入行政领域成为必然的选择, 也是政府机构改革的有益探索。

3 我国行政决策机制现状及问题

3.1 决策部门众多, 相互冲突

目前, 我国行政决策的主体级别、部门众多, 而决策者的理论水平和能力又各不相同。由于沟通不够, 联系欠缺, 在很多决策上缺乏协调性, 导致了行政决策的相互冲突。

3.2 程序繁多, 不够公开、透明

行政决策的程序是比较多的, 在决策程序过程中, 很多决策者不与其他相关部门进行沟通, 相关的问题只是结合自己的认识以及有限的参考资料, 便进行决策, 公众的参与性差, 无法保证决策的效果。

3.3 内容偏离, 不具有科学性

行政决策的决策方式决定了行政决策的结果, 而决策层在决策时一般都按照自己的主观意识, 结合有限的参考选项来进行决策。无论在决策目标的定位上, 还是在决策内容的执行上, 都或多或少的导致了决策内容的偏离, 最终导致了决策内容不具有科学性, 使公众对于政府的决策信赖感下降。

3.4 公众参与度低

政府部门在具体决策过程中, 特别是涉及公众相关的决策过程中, 很少听取公众的声音, 即使是听取公众的意见, 也存在着流于形式的问题。公众的参与度低, 无法将自己的意见和建议及时的反馈给政府部门, 这就不便于政府部门的行政决策, 不利于加强公众与政府部门之间的互动与监督。

3.5 行政决策注重结果, 但未建立反馈体系

政府部门服务于社会, 但是, 在具体的决策过程中, 社会公众参与度低, 公众监督没有途径, 导致了公众只是被动的“接受者”的结果, 这样不利于我国行政决策体系的完善。同时。行政决策者注重结果, 还尚未建立完善的反馈体系, 无法合理、有效的评价行政决策的效果。

4 我国行政决策机制改革的市场化

4.1 政府因素方面的可行性

随着中国社会主义市场经济的发展, 社会公众的视野和对政府政策的认识程度愈来愈高, 对于政府的决策力要求程度也随之增强。但是, 中国的政府决策层在具体决策的过程中, 有相当一部分的决策者仅靠自己的主观认知, 结合有限的参考资料, 不与其他相关的决策部门进行协调, 较为随意的进行决策, 导致社会公众成为被动的接受者。同时, 社会公众的参与度低, 民意无法完全的反映到决策中, 决策后又没有建立完善的反馈体系, 公众监督不到位, 导致了我国行政决策机制改革市场化的道路步履维艰。

4.2 市场因素方面的可行性

从中国改革开放以后, 市场经济快速发展, 出现了众多新兴的市场主体, 如国内外的咨询公司、以公关为主的公司、学术智囊机构、会计事务所、营销公司、律师事务所等, 这些在政府活动中承担了较为重要的角色, 有力促进了社会的发展, 同时, 这些机构具有专业的背景, 在开展工作之前会进行完善的调研与分析, 运用合理的分析工具和软件进行分析。政府部门将某些决策外包给这些市场主体, 是符合市场经济的发展的, 具有一定的可行性。

4.3 行政决策机制市场化的难点

政府在将某些决策工作分包给专业公司的时候, 要在分包前看清决策的重点所在, 将那些较为不重要的, 但是又需要结合民意的, 需要听取公众声音的决策分包给专业公司。同时, 政府要站在一个市场主体的角度来看待行政决策机制市场化的问题, 如何运用市场化更合理, 怎样实现效益最大化, 都是决策层应该考虑的问题。最后, 政府部门的决策层不能一味地相信和使用这样的方法, 要有决策层自己的限度和意见, 专业公司在结合决策层和公众意见的基础上, 经过专业的分析给予政府部门意见, 才是最好的结果。

参考文献

[1]李晨.论我国行政决策体制存在的问题及对策[A].湖北省行政管理学会——2004年年会论文集, 2004.

[2]王亮.完善政府行政决策机制推动和谐社会构建[A].社会转型中的和谐社会构建——上海市党校系统“构建社会主义和谐社会”理论研讨会论文集, 2005.

行政决策机制 篇2

作者：作者：林春亮 时间：2010-06-17 浏览次数：2388 次

摘要：行政决策权是政府公共权力的重要组成部分,行政决策失误和行政决策腐败交叉所造成的影响,往往更为严重。加强对行政决策权的制约和监督,才能保证权力正确行使。本文分析了我国目前行政决策权在运行中存在的问题和成因,进而提出健全行政决策权监督制约机制的建议。

关键词：行政决策权;监督制约机制;对策建议

[中图分类号]D631[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)05-0047-03

一、加强对我国行政决策权监督的重要性

1.建立健全惩治和预防腐败体系的需要

中共中央颁发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中明确指出,“要完善监督制约机制,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,切实把防治腐败的要求落实到权力结构和运行机制的各个环节,最大限度地减少权力‘寻租’的机会”。行政决策制度体系是正确行使行政决策职能,作出科学决策的组织保证。对行政决策权力结构进行合理定位和配置,尤其是对直接管理人、财、物的重要部门中那些过于集中的权力进行适当分解,形成既有利于开展工作又有利于权力相互制衡和有效制约的结构体系,避免权力集中于个别部门和少数人手中,能够有效解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督以及执行不力等问题。从权力运行的整个过程看,对决策环节的监督,即对决策权的监督是基础性的,关键性的。这一环节的监督缺位,容易使决策者被监督的意识丧失,群众观念淡化,一旦“失控”往往后果严重。因此,对决策权的监督显得极为重要。[1]

2.加强政府内部监控的需要

政府内部监控,是一种重要的政府自我约束机制,其基本构成是内部制衡和内部监督。内部制衡,即通过严密科学的设计,使政府职能活动适当分解,将各种业务的权责明确分归不同部门的人员,并制定相应程序使之能“自动”相互牵制;内部监督,即政府内部特设专门机关或专门人员,依法按章检查考核政府机关及其工作人员的工作,并纠举、惩戒违法失职机关或工作人员。[2]建立健全政府内部监控,形成各部门对行政决策权监督的整体合力。将自上而下的监督和自下而上的监督有机结合起来,把行政决策权置于相互监督之中,从根本上遏制行政决策权滥用和行政决策权腐败等问题的发生。及时修正决策和决策执行过程中的误差,是政府管理的关键环节之一,也是建立功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的政府管理体系的当务之急。

3.大部制改革“三分”行政权的需要

“大部门体制”是指在政府的部门设置中,实现决策权、执行权、监督权的适度分离,将职能相近的部门加以整合,形成宽职能、大部门的政府组织结构和体制机制。决策权具体表现为规则制定权、规划制定权、标准制定权、政策制定权等方面。决策权统一,是规则统一、标准统一、规划统一、政策统一所不可缺少的。因此,建立职能有机统一的大部门体制有利于避免部门分割,是提高政府整体效能、充分整合与利用各种政务资源、建设整体型政府所必须的。而实现决策权、执行权、监督权的适度分离,使它们之间形成既相互制约又相互协调的关系,促进执行部门对决策部门负责,是大部门体制建设的基础与前提,也是加强对行政决策权监督的有效手段。

二、行政决策权运行中存在的主要问题及其成因

1.行政决策权限划分不明确,制约决策权力的机构和制度不完善

首先表现为立法机关和行政机关的决策权限划分不明。到底哪些政策应由政府制定,哪些政策应由人民代表大会制定,目前我们没有明确的界线,往往导致政府部门越权决策。其次表现为中央政府和地方政府的权力划分不明,同级政府不同行政部门的责任和权力划分不明,导致了不同部门在有利可图时争权越权、有责无利时推诿扯皮,且不利于对政府决策权力的运行进行监督和制约。而且,无论是从政府外部(如各级人民代表大会),还是在政府内部,我们对政府机关决策权力的运行进行监督和制约的机构和制度都不完善,制约力度较弱。[3]

2.行政领导的意志左右决策制定,缺乏对其权力行使的有效监督

行政领导的意志,特别是“一把手”的意志经常会左右决策的最终制定。“一把手”在一个地区、一个部门、一个单位的领导班子和全局工作中,处于关键地位,起着重要作用,负有全面责任。随着我国进入全面建设小康社会的新的社会主义现代化建设时期,新技术、新理论、新问题、新思路、新情况对各级领导的行政决策提出了严峻的挑战。目前在各级行政领导决策中表现出的随意性、盲目性和主观性非常普遍。导致在决策过程中政府职责不明,滥用权力,包办了不该办的事;官员好大喜功,只对上级负责,缺乏下级的监督,搞政绩工程、样板工程以期博得上级领导的赏识,得以晋升;官员素质不高,有长官意志,官僚作风,下级也唯上所好,指鹿为马;决策目标出现偏差,个人的财产权、发展权、选择不同的生活和生产方式等合法权利得不到保护和尊重 鸦决策权力过于集中,正确的决策信息不能准确迅速地传递给决策人。[4]这些问题的症结在于行政管理体制赋予行政决策者过分集中的权力,行政权力没有合理划分,又得不到有效制约。层级权责不清或不明。目前,不少行政主管仍然是集政策制定权、资源分配权、行政管理权、行业监管权于一身,没有合理分解;而且“谋”、“断”不分,决策者既能决策,又能执行,还能监督,必然导致权力滥用。[5]

3.依法依规进行行政决策和责任追究尚未完全到位

有关行政决策的规则、程序虽然已经制定,但在某些地方或某些时候成为形式。各项行政决策是否依法进行,大多只有行政决策者知道。行政决策必须接受监督与实行责任追究,是决策法制化的要求。但目前我国的行政决策监督机制还很不健全,特别是缺乏有效的行政决策失误责任追究机制。一方面表现为决策、执行与监督既相互协调又相互制约的运行机制没有真正建立;另一方面表现在决策反馈纠偏机制、决策后评价机制和决策责任追究制度还比较欠缺。事前制衡、事中监督与事后追究的制度存在不同程度的缺漏。由此,容易导致行政决策者的责任心不强;对于行政决策失误,往往以“交学费”为由了结,难以依法追究决策者的法律责任。其原因,主要是法治意识还不够强,立法相对滞后,一些行之有效的法律法规和管理制度没有得到很好的落实。[6]

4.政府内部专门监督机关缺乏强而有力的监督

各级行政监察机关及其派出机构是行政系统内部的监督主体。当前我国行政监察机构法律地位低下,既没有权威性,又缺乏独立性,与行政监察的使命不相符合,致使依法行使监察权时“荆棘丛生”。此外行政监察机关的监察职能弱化,行政监察决定执行刚性不足,导致缺乏应有的监察力度。行政监察机关实际上只履行了受理申诉、举报的职责,而对执行法律、政策、政令的监督检查却乏力。对不执行、不正确执行国家法律、法规和政策以及决定、命令的人或事很少查处,也很少就此类问题提出监察建议,更少就此类问题作出监察决定和给予行政处分。如此一来,极易导致行政监察职能弱化。[7]

三、完善我国行政决策监督制约机制的对策

1.构建国家廉政体系,遏制行政决策权滥用

国家廉政体系是指由一个国家建立的、旨在能够长期预防腐败、实现廉洁政治的体系结构。目前我国许多的腐败犯罪现象的滋生蔓延,很大程度上是因为缺乏对“一把手”权力的有效监督所造成的。特别是在一些工程基建、材料采购、重大人事调动等问题上,“一把手”以其拥有的决策权力贪赃枉法,致使权力腐败现象十分严重。建立国家廉政体系是最有效的反腐败改革计划,也是制约行政决策权力的必要手段。要调整预防腐败政策,建立健全预防性腐败机构;制定公职人员行为守则,建立和完善公务员制度及相关措施;完善公共管理制度,透明公共采购和公共财政管理;加强对私营部门的经济监督和管理;加强洗钱犯罪的预防措施等来遏制行政决策权滥用。[8]

2.通过实现行政决策权、执行权、监督权相互制约、协调以加强对行政决策权的监督

“大部门体制”改革就是要实现一种“大职能、宽领域”的政府事务综合管理体制,有效避免职能交叉,提高行政效率,加强内部协调,提高社会经济生活的统筹安排能力。同时,“大部门体制”更加明确了政府责任与行政责任,有利于建立责任政府。实现行政决策权与执行权、监督权的合理分工与配合,明确划分不同政府部门的职责和权力,是权力体系科学化并达到最佳绩效目标的重要基础。如果不能实现合理的分工与配合,不仅难以保证行政决策的有效运行,而且直接影响对行政决策权监督制约的开展。实践中,行政决策权和执行权多有重叠,而监督权又与决策权、执行权难以明确区分,不仅直接影响工作效率,而且使得正常有效的行政决策权力监督制约工作困难重重。因此,要从科学分析出发,根据不同行政决策权主体的定位确定其职能角色,正确处理分工合作关系,建立“谋”、“断”既相分离又相联系的行政决策机制,为行政决策权监督制约机制的建立奠定合理基础。[9]

3.充分发挥专门监督机关作用,建立政府内部决策监督机制

一要强化管理教育,大力提高行政监察干部素质,提高对行政决策的认识。各级政府及监察机关都应从监察工作实际需要出发,通过严格管理专门培训、参加办案实践锻炼,定期考核评比奖优罚劣,不断充实高素质人才和淘汰庸劣人才等多种方式,加速监察干部整体素质的提高。二要实行行政监察垂直领导体制,确保行政监察机构的独立性和权威。将行政监察机构在行政系统中单独设置,使监察机关具备独立的法律地位,强化内部垂直领导。在监督体制上,实行分级监督的原则:由各级监察机关对相应的行政机关进行监察,同时上级监察机关可委托下级监察机关监督上级监察机关所管辖的监察对象,上级监察机关也可直接监察下级监察机关的监察对象。与垂直领导体制相适应,为确保监察权的独立,监察系统在人、事、物上也应具有独立性。并且还要明确行政监察机关与党的纪律检查机关的职责与权限,从而确保对行政决策权力行使的有效监督制约,形成监督合力。三要扩大行政监察机构职权,加大对行政决策滥用者、失误者的惩戒力度。我国行政监察机构的监察权包括检查权、调查权、建议权和决定权,为了保证行政监察机构行使其职能,有必要扩大监察机关的权力,如合理的经济惩罚权的授予等来强化监察机关的职能。[10]四要努力建立健全行政效能监察机制,进一步提高行政效能,对行政决策的结果进行效能评估,防止决策权滥用带来的恶果。完善行政效能监察工作运行机制,强化效能监察,主要把握以下两点:一方面是切实发挥群众监督的作用。开展行政效能监察工作,不仅要加大党委、政府的领导力度,更要充分发挥群众的监督作用。另一方面是综合运用多种方法,开展行政效能监察工作。[11]此外,要加强上级行政机关对下级行政机关的决策监督。政府内部的法制监督或政府自力监督,是政府内部依层级体系而建立的内部控制机制。它是行政机关依照法定的权限、程序和方式,对下级机关是否遵纪守法等实施的监督。[12]

4.规范和完善行政决策问责制度

要结合党委、政府目标管理和党风廉政建设责任制的要求,不断规范和完善行政决策问责制度。在行政决策问责规范方面,要不断教育行政决策者在行政决策中,时刻为国家和人民利益着想,怀着一种强烈的使命感和责任感从事行政决策活动,真正做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋。在法律规定的范围与职权内,依照法定的决策程序,认真负责的搞好各项行政决策,坚决做到谁决策,谁负责;个人决策,个人负责;集体决策,集体负责的责任态度,否则就必须承担法律责任,接受法律的严肃追究。在行政问责制度完善方面,要实行决策论证制和责任制(包括决策失误追究制度、决策失误赔偿制度、决策失误辞职制度)。这不仅有利于决策过程更民主、更科学,也有利于决策者审慎决策,承担决策责任,实现权责一致,提高行政机关和决策者决策水平。实行决策失误追究制度,这是市场经济及其规律的内在要求,是建立社会主义市场经济体制的一项基础性制度建设。实行决策失误赔偿制度,一是可以给决策者敲响警钟;二是有利于提高领导干部的整体素质;三是增强领导干部的责任感。建立决策失误辞职制度是压缩和规范决策者行为的有效的行政手段,是得力的组织保证。[13]

参考文献:

试论行政决策听证的功能 篇3

关键词：行政听证；行政决策；功能

行政决策听证的功能是指该项制度设计并运行时能达到的效果目的。可以说不同听证制度的定位及设计的不同的，因此其功能和作用也是不相同的。

一般听证分为三种类型：即立法听证、司法听证和行政听证。立法听证的目的主要在于保证立法的民主性和科学性，保障社会公益，其已具备了民主的前提，听证的形式是保障这种民主的实现。司法听证主要涉及争议当事人双方，其功能更倾向于保证争议的解决，保障当事人双方矛盾的化解，这都是在公正的程序中实现的。

行政遵循首长负责制，行政决策必然也与立法不同，其决策机关不是人民代表机关，这使其民主性天然不足。行政决策听证属于行政听证，但仅仅是其中的一种，这使得行政决策听证的功能不能仅用行政听证的功能涵盖。行政决策类与决定类相比，有着一定的会议制度使其具有很大的自由裁量性，针对范围广泛的特点也使得决策会具有更大的裁量范围，从而用来协调更广泛的各方利益。比如，属于行政决策类的价格听证与属于行政决定类的行政处罚听证在功能上就会表现出明显的不同。通过二者比较，更能理解行政决策听证的功能区别与其他行政听证的特殊性。决定类听证的首要作用在于保障依法行政，保护行政相对人的合法权益。在这种前提下，只有其本身权益与具体行政行为有关的人才能申请决定类听证，与具体行政行为无关的人不可能申请此种听证，而且行政相对人申请听证的目的自然主要是维护自己的合法权益。而在行政决策听证中，行政决策听证的功能一方面在于为公民提供参与机会，使行政决策尽可能广泛反映民意，另一方面在于防止行政专制，使行政决策尽可能合理，包括平衡社会各不同群体、不同阶层人们的不同利益，以及尽可能避免决策可能带来的消极作用和负面影响。可见它们的功能是有所区别的，具体而言，可以将行政决策听证的功能分为四个方面来讨论。

第一，实现行政民主化的功能。“为了給予不同利益和力量以制度性的表白途径，使利益冲突能达成某种程度的共识，现代民主国家均设立法规听证制度，以公共和理性的沟通途径来化解冲突，尤其赋予利害关系人参与表达意见之机会，使人民能直接参与决策机制，实现人民直接民主。”①这一点是行政决策听证制度的首要功能及设置目的，也是整个行政听证制度的最重要功能。民主的本质就是由人民当家作主，凡属人民自己的事，由人民自己决定。这是民主的最直接表达方式，也是一个充分民主的国家所应追求的目标。但是在现代的社会中，利益群体不断增多，各种需求日趋多元化，仅仅依靠民选的立法代表已经越来越难以充分反映公众的不同利益要求。建立一种能够更加准确反映公众意愿和要求的制度，即以代议民主与公众直接参与相结合，以公众的直接参与弥补立法代表在反映民意方面不够充分的不足和缺陷，这才使得立法听证制度应运而生。随着现在社会生活的复杂化和各种相互间活动的高速化，有时通过立法机关立法的严格程序耗时过长，难以满足行政管理灵活高效性的需求，因此行政机关依议会的授权立法和依职权立法迅速发展，行政立法迅速增长。但从一方面来说，行政机关有关的人员不是民选代表，创建者们往往易于从职权行使的便利性和有效性来考虑，而对权力运行的法律规制的考虑似嫌不够，难以保持公平的心态。行政机关的决策机制是首长负责制，不是民主表决，追求的是行政效率优先兼顾行政公平。因此，在行政立法过程中，建立行政立法听证制度可以使民意得到充分而直接的表达，有利于实现直接民主，防止行政立法专断。这种状况成为行政听证产生的一个重要背景，也促使行政决策听证制度在行政听证制度下不断受到重视，体现出自身独有的特性。由于行政决策听证涉及的事项重大，涉及面广泛，可以说，行政决策听证制度比行政决定类听证更能体现出其行政民主化的功能。

第二，决策信息的收集功能。行政决策的做出首先必须建立在完备的信息收集及分析的基础上，这也是行政决策信息准确的原则要求。而现代社会又是一个信息社会，决策过程中会涉及到各种不同的重要信息来源。行政决策听证程序正是一种全新的、高效的信息收集方式，并具有自身特殊的优势。第一，它大大扩展了对决策信息的获得途径。行政决策听证为不同利益群体代表提供了一个不同意见正面交锋的场所和机会，决策者可以同时获得两种以上反映不同利益群体的对立信息；而且由于不同意见间的辩论，有可能在交锋意见深化过程中激发更多的不同意见，使得决策者获得更多的信息。第二，它还有助于提高收集信息的质量。听证代表都是听证组织者按照一定标准选择产生的，不仅具有表达意见的自觉性，而且往往具有较强的表达意见能力，其综合素质往往高于其他方式中的信息提供者。因此，他们所表达意见的质量有可能较高，而且各方代表（包括专家）所表达的意见有可能在交锋意见深化的前提下，提高所传递信息的质量，是各类决策信息中更有价值的决策信息。第三，它有助于决策者的采纳。行政决策听证程序是一种制度化的决策信息的收集方式。按法律规定，组织机关负有将听证会上表达的各方意见整理并提出正式处理意见的义务。因此，行政决策听证程序的建立不仅仅是增加了一种收集信息的途径，还为这类意见进入决策方案提供了制度上的保障。

第三，协调平衡利益的功能。行政决策因其特殊性，涉及范围程度广泛，是一种涉及个人利益与社会公共利益、不同利益群体间利益的平衡与倾斜的公共决策问题。又加上现在社会生活的复杂化，各种利益群体增多，利益间的矛盾冲突也随之增长。而行政决策的过程要求其必须是一种各方利益协商与协调的过程，决策的结果应当是一个各方利益平衡与妥协的方案。行政决策听证程序在制度上为各种利益群体提供了一个表达群体利益的场所和机会。听证参加人基于其所代表的利益群体的利益，通过阐述自己的观点，反驳他人的主张，使决策者充分了解各种利益之间的矛盾，这为决策者在决策最终形成时如何协调、平衡各方利益，提供了重要的参考。

第四，决策宣传及接受功能。行政决策听证会是一种非常有效的宣传手段，通过听证参加人和旁听人员的参与，以及大众传媒的报道，有助于社会公众了解即将发布的重大决策的内容，争取更多的社会认同。在行政决策听证的过程中，公民广泛参与其中，充分发表意见，不仅宣传了该项决策的内容，而且增强了公民的认同感，使他们感觉到该决策是自己直接参与制定的，是自己的需要而不是别人强加于自己，因而，也就会更加自觉地遵守，并且促进将来决策结果的推行，从而减少了将来决策执行中的成本及阻力。

【注释】

重大行政决策风险评估机制研究 篇4

1. 重大行政决策

行政决策是决策基本类型中的一种,是指国家行政机关和行政人员,为解决国家行政事务或实现公共利益时,运用科学的理论和方法,对所要解决的问题或处理的事务,依法做出决定的过程。对于“重大决策”的规定最早出现于1996年第十四届中央纪委第六次全会公报中的“三重一大”制度,具体表述如下:凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用,必须经集体讨论作出决定。

作为重大行政决策应具有以下特点:

首先是决策内容在时空上的长远性和全局性。长远性是指决策在较长一段时间内能产生持续性影响;全局性是指决策在地域上应至少覆盖制定决策的行政机关所管辖的行政区域,在政治、经济、文化、社会和环境等某个领域或者多个领域产生影响。

其次是决策过程的高投入性。重大行政决策从决策问题的出现到决策成型,再到具体的实施过程,都需要大量人员参与讨论和论证,同时需要诸多部门配合。因此高成本也是重大行政决策的一大特点。

最后是决策后果的不可逆性。错误的决策会导致未达到预定目标却消耗大量资源,可以将其表述为目标性实效。这一特点要求决策者在决策前科学论证,依法决策,尽可能减少决策的不良影响与失败风险。

重大行政决策在类别上可分为三种:一是涉及经济社会发展全局的宏观决策;二是专业性、技术性较强的涉及某领域范围的专业决策;三是与群众利益密切相关的民生决策。

第一,涉及经济社会发展全局的宏观决策。这类决策是指决策者站在整个行政区域的视角,把握社会、经济、文化等趋势,根据现有条件和能力,对该区域一定时期内发展目标、定位、策略和资源配置等方面进行的战略性决策。例如我国的五年规划、土地政策、国企改革等事项。

第二,专业性、技术性较强的涉及某领域范围的专业决策。这类决策是指决策者立足于社会某一具体领域,以专业性、技术性视角,对该领域发展方向、运行规范等方面所做的规范性决策。这类决策并非站在某一宏观视角,而是立足于某一行业或专业领域所进行的。因此与宏观性决策相比,这类决策更具有技术性,对某一行业或领域更具有具体而明确的要求与指导作用。例如食品药品领域的行业规范,生态环境保护性政策与公民信息安全保护政策等。当然,专业性决策也可以看作是宏观决策的具体衍化与实现。。

第三,与群众利益密切相关的民生决策。这类决策是指惠民生,给予公民发展机会,解决公民生活问题,保护公民基本权益的,影响或直接决定所在行政区域内人民群众切身利益的决策。例如社会保障政策,居民住房政策,医疗改革政策等。

2. 风险评估

小阿瑟·威廉姆斯在《风险管理与保险》一书中将“风险”解释为在给定的条件下和特定时间内,那些可能发生的结果间的差异。所谓决策风险,就是指在决策者在决策活动中,由于条件与时间限制以及多种不确定因素的存在,而导致决策活动的结果具有与预期目的不同、并产生消极后果的可能性。

行政决策的风险具有以下几方面特点:

首先,行政决策结果的不确定性。决策者的数量相对于决策影响面来说是很小的,越是重大决策,其影响受众就越广泛。决策能否符合多数受众的需求、与该行政区域内的问题保持匹配,都涉及决策的不确定问题。

其次,行政决策负面影响应对的滞后性。应对行政决策可能造成的负面影响,通常是事后再由相关部门进行干预与解决。这种滞后性会造成一些不可逆的后果,这就要求在事前预知风险而加以防范。

最后,行政决策次生风险的易生性。重大行政决策的适用时间越长,其所在环境下的客观与主观条件变化就越复杂,其结果不确定性越大。同时,其间接影响也越复杂和不可预期。例如,三峡大坝工程的直接结果是发电和航运效益的实现,然而随着时间推移,工程建设引起的生态问题、地质问题、附近居民的卫生疾病等次生问题越来越凸显。因此,形成决策的次生风险是其风险的重要特性之一。

由此可见,重大行政决策若发生负面结果,将产生不可估量的损失,甚至会对该地区未来发展产生巨大阻碍。这要求决策之前,决策者要认知风险并将其量化,通过风险评估对风险进行理性考量。

综上,重大行政决策的风险评估是指在重大行政决策实行之前,由多样化主体针对决策的实施过程及结果可能造成的消极影响依法进行科学评价与考量的过程。

二、现有政策及分析

20世纪世界范围内针对经济安全所进行的评估预警思潮,是重大行政决策风险评估机制这一想法的来源。

我国目前可查到最早涉及重大行政决策规范的文件是2002年5月1日施行的《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》。此后,国家、省市及以下各部门都开始关注到重大行政决策的程序规范问题。

在中央层面,2004年《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》提及“涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项,应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。”可行性论证这一程序中已经涉及风险评估的内容。2008年5月,国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》,将重大行政决策制度完善工作向基层政府推进。2010年,《国务院关于加强法治政府建设的意见》中,特别指出“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项,都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估,重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估”,并且“未经风险评估的,一律不得作出决策”。这标志着重大行政决策风险评估作为行政决策程序的重要环节被提出。2014年10月,中共十八届四中全会再次指出“健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。至此,风险评估正式成为重大行政决策的法定程序中重要步骤之一。

在国家行政决策规范不断健全的同时,地方政府也陆续出台了规范性文件。2002年4月,汕头市出台《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》。2009年12月,安徽省黄山市发布《关于印发黄山市政府重大行政决策程序规定的通知》,其中规定“决策拟制部门应当进行决策风险评估……并提出防范、减缓或化解措施”。2010年,河南、北京分别发布《关于深入推进社会稳定风险评估工作的意见》《北京市建立重大事项社会稳定风险评估机制的意见》。2011年,江阴市、合肥市分别推出《江阴市人民政府重大行政决策社会风险评估办法》《合肥市人民政府重大行政决策程序规定》。此后,江苏省、广西壮族自治区、河北省等地相关规定纷纷出台。

将中央和地方政府现已出台的相关政策进行比较,可以得出以下三个比较显著的特点:

第一,各地在风险评估机制的程序规范方面尚不够具体。目前多数规范仍是以规定重大行政决策程序为主要目的,而风险评估只作为其中一个步骤,并未进行详细规定。这就容易导致风险评估机制不够完善,在实行过程中出现形式化现象,造成评估机制的不健全。

第二,风险评估的内容多只重视社会稳定方面的事项,缺少广泛性。重大决策的影响涉及政治、经济、社会等各个方面,而社会稳定只是其中的一部分。现有规范及研究,多只涉及社会稳定方面,而忽略了对环境、经济等其他方面的评估。这样的规范不能完整预测决策的影响,无法起到科学决策的助力作用。

三、重大行政决策风险评估机制发展建议

1. 风险评估规范具体化,为其评估程序提供制度保障

(1)制定相应的程序规范。对于重大行政决策程序应予细化,制定风险评估机制的具体运行程序。各省、市都应有统一标准,并在标准下根据自身情况,因地制宜制定本地、本单位的工作程序。规范中应明确评估各阶段主体,明确“谁主管、谁负责、谁评估、谁反馈”,保证评估过程的客观性;明确评估范围,避免漏掉重大项目,导致决策失误,也要避免不必要的评估,造成人力财力等资源浪费明确评估过程,使评估工作更严密;明确评估结果上报要求,应将评估结果分级以区分其风险度,并在评估结果中提出每项风险可能造成的不良影响及其应对措施。

(2)完善相关立法,加快风险评估机制法制化。目前虽然风险评估已经作为重大行政决策法定程序之一,但该机制本身尚无法可依。法制是保证风险评估机制实施的重要保证,应加快相关法制建设,完善该领域的法律缺失,约束评估主体及过程参与人的行为,避免评估的随意性,杜绝相关人员的“擦边球”行为,这也便于责任明晰和事后的责任追究。

(3)建立风险评估过程及结果的监督机制。在有些决策评估中,评估主体与决策主体过度重合,导致评估结果倾向化严重。为此建议建立专门的监督机制,加快评估过程公开化进程;设立明确的指标,对评估结果进行考核,如风险类别是否全面,评估主体是否科学等;决策者、评估者、监督者、项目实施者四体保证独立性,避免利益倾向;对评估结果引入同行评议机制。

2. 加大民主参与力度,拓宽公民参与渠道

加快实现评估过程及结果公开化、评估主体多元化。在评估过程中,应定期对外发布评估进程和结果。尽量拓宽公民参与渠道,坚持通过召开听证会、走访相关群体,利用政府微博、微信公共账号等新媒体渠道给予公民更多的参与方式,以此提升公民的信任度。

重大行政决策所涉及利益群体较多,为平衡各群体需求,应纳入多元化评估主体。建议加强与媒体合作,有利于评估过程透明化,了解不同群体诉求。应利用好媒体的宣传和舆论功能,使其成为政府和公民之间的中介和桥梁。同时,发挥专家团体和非政府测评组织的作用。

3. 建立反馈和倒逼机制

(1)跟踪关注评估项目进程。重大行政决策的影响是长远的,同时其风险又带有次生性特点。风险评估并不结束于报告形成,而是一个持续的过程。应当跟踪关注受评估项目,关注其在实施过程中是否出现了预测的结果,以此来反馈评估结果是否准确;关注评估中对不良结果的应对方案是否有效,以此来反馈评估机制是否起到应尽的作用。在后续跟踪中关注这两方面问题,有助于总结风险评估机制在运行过程中存在的问题,在日后加以反思、修改,通过这样的方式不断完善该机制。

(2)引入倒逼机制。作为顺向施行的方式,风险本身的不确定性容易使风险评估的实施者在过程中降低难度,简化步骤。对此可以引入倒逼机制,在评估前对评估实施者进行责任明晰,明确其对结果的责任和一旦出现预测偏差实施者所需承担的后果。事前的权责明晰作为以结果为基点的倒逼,有利于评估实施者在过程中的准确和投入。

4. 加强风险评估机制理论研究

理论研究是指导实践的有效手段。加强对风险评估机制的理论研究分为三个方面。一是加强对评估机制本身的研究,在运行的同时还需要不断探究更为科学、完善的评估程序、模型,不断增强风险评估意识。二是对相关立法的研究,有法可依是风险评估机制顺利进行的保障,如何法定评估行为中各主体的权利与责任,如何将评估过程以法律形式规范化,都是今后立法研究的关键问题。风险评估机制只有拥有法律规范与保障,才能真正顺畅地运行起来。三是可以在基层地区进行试点,也可以同时将风险评估工作较为完善或有特别之处的地区作为典型案例进行研究,例如四川“遂宁模式”等。这样有利于在短时间内探索出最为稳妥和高效的风险评估手段,加以推广可以有效加快全国各地的风险评估机制完善进程。

摘要：中共十八届四中全会报告中将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。重大行政决策的影响广泛而深远,其风险性也就值得格外关注。本文通过分析重大行政决策的特点及现有相关规范性文件的共性,对我国重大行政决策风险评估机制提出建议,即进一步细化评估规范,加强法律保障;加大民主参与力度,拓宽公民参与渠道;建立风险评估结果的反馈和倒逼机制;加强风险评估机制理论研究。

关键词：重大行政决策,风险评估,政策分析

参考文献

[1]马玉卿,乔钰.浅议行政决策风险评估机制的建立与完善[J].法制与社会,2011(36).

[2]陈占锋.加强和完善行政决策风险评估机制建设[J].行政管理改革,2012(09):70-74.

[3]柳恒超.风险的属性及其对政府重大决策社会风险评估的启示[J].上海行政学院学报,2011(06).

[4]成协中.风险社会中的决策科学与民主——以重大决策社会稳定风险评估为例的分析[J].法学论坛,201.3(01):46-54.

行政决策责任追究 篇5

关于印发《财政行政决策责任追究制度》的通知

局各科室、各直属单位、各镇财政所、各园区财税与金融处：

现将《财政行政决策责任追究制度》印发给你们，请结合工作实际，认真贯彻执行。

附件：财政行政决策责任追究制度

二〇一〇年十二月二十日

抄送：

附件：

财政行政决策责任追究制度

为实现决策权和决策责任相统一，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，健全行政许可责任制度，根据《中华人民共和国行政许可法》和其他有关法律、法规，结合我局实际，制定本制度。

第一条 本制度所称行政决策责任，是指行政机关及其工作人员和法律、法规授权的组织及其工作人员，对其在实施决策过程中，因决策错误应当承担的责任。

第二条 本制度适用于本局具有决策权的工作人员。

第三条 决策责任追究应当坚持实事求是、有错必究、过责相当、教育与惩戒相结合的原则。

第四条 决策人有下列行为之一的，因决策错误给国家和人民生命财产造成重大损失，或产生恶劣影响的，应当追究决策过错责任：

（一）决策机构未按决策程序进行决策的；

（二）决策机构超越法定职权实施决策的；

（三）决策机构明知决策错误，未及时采取措施加以纠正的；

（四）决策机构违反法律、法规及有关政策，实施决策的；

（五）对应由决策机构做出的决策进行推诿或者拖延，不做决策的。

第五条 决策责任追究的方式：

（一）责令改正；

（二）责令做出书面检查；

（三）给予行政处分

以上追究方式，可以根据过错情况单处或者并处。

第六条 决策责任分为：直接责任、主要领导责任和重要领导责任。

第七条 决策执行单位不履行或者不正确履行职责，导致决策过错后果发生的，负直接责任；审核人、批准人应当发现而没有发现，或者发现后未予纠正，导致决策过错后果发生的，审核人负主要领导责任，批准人负重要领导责任。

第八条 审核人改变承办部门负责人的正确意见，导致主要领导发生决策过错的，审核人负直接责任，批准人负主要领导责任。

审核人应报请而不报请批准人批准直接做出决定，导致决策过错后果发生的，审核人负直接责任。

第九条 未经承办人拟办，审核人审核，批准人直接做出决定或者改变承办人、审核人正确意见，导致决策过错后

果发生的，批准人负直接责任。

第十条 集体研究决定导致过错后果发生的，决策人负主要领导责任。

第十一条 根据情节轻重、损害后果和影响大小，决策过错分为一般过错、严重过错和特别严重过错。

第十二条 对于情节轻微，造成损害后果较小的一般过错的直接责任者，责令改正或者给予通报批评；并可以责令负主要领导责任者和重要领导责任者做出检查。

第十三条 决策过错责任追究机关经调查，对过错事实清楚、证据充分的，应当做出决策过错责任追究决定；对事实不清或者无过错的，不予追究。

决策责任追究决定，应当以书面形式做出，并送达责任人和投诉人、检举人、控告人。对检查、执法监督机关要求调查或者上级机关指令、责令调查的，应当将结果报送该机关。

第十四条 责任人享有陈述权和申辩权。

决策过错责任追究机关在调查、处理中应当听取责任人的陈述和申辩。

可持续发展与地方行政决策 篇6

一、把握可持续发展必须解决两种认识误区

可持续发展这个概念究竟有着怎样的科学内涵？如果这个认识问题不解决，就会在实践中出现误判、误用，甚至引起无序和混乱。对可持续发展的科学内涵，各级地方政府认识不一。有的强调经济、社会、环境三个方面在可持续发展模式中是并列的。目前，这种认识在各级地方政府的干部队伍中仍处于主导地位。这是问题的一个方面。

另一个方面，随着新修订的《环境保护法》的贯彻实施和国家对生态环境保护的重视，一些地方政府干部的思想观念也发生了变化。他们借助有关研究结论，强调自然资本具有绝对的独立意义和不可或缺性。这种观点认为，任何意义上的经济增长都是以自然资本的减少为代价的，因而均是不可持续的。这样的理解具有绝对化和反向发展的思想蕴含，抑制了当前改革发展所需要的物质资本建设和积累。

由于对可持续发展的内涵主要存在上述两种不正确的认识，结果导致有些地方不是以促进地方经济社会发展和增加GDP为理由乱作为，过度开发环境资源，破坏环境资源平衡系统，恶化了自然生态环境，就是以保护自然环境和维护自然生态平衡为理由不作为，导致区域经济社会发展停滞不前，不利于我国生产力水平的提高和人民物质文化生活不断增长的实际需要。

可持续发展这个概念的提出，源于环境问题。从根本上看，自然资本的可替代能力是有限的。如果可再生能源的开采规模超过再生能力、不可再生资源使用规模超过替代速度、环境容量使用规模超过自然承载能力，那么，自然资本的稀缺就会成为制约经济社会发展进步的关键性因素。许多自然资源减少到一定程度，最终将具有不可替代性。而环境服务等关键自然资本一开始就具有不可替代性。

二、不能把单纯的经济增长理解为可持续发展

当前，能够主导行为方式的还是那种将经济、社会、环境三者并列的可持续发展模式。在实际运作过程中，主要表现在设定评估指标和测量方法上，多数地方政府仍把经济、社会、环境三个系统简单相加，并以此为标准衡量可持续发展水平。所谓绿色GDP也具有这样的特征。这就导致了严重的发展悖论——区域经济增长是以自然资本的严重退化为代价的，甚至大大超过了自然承载能力，但是集成以后只要經济增长超过环境退化，就仍然认为这个区域的发展具有可持续发展的性质，甚至具有很高的可持续发展指数。

虽然中央政府对这种评估指标和测量方法已经予以修正和改变，但从对东南部沿海高经济增长地区的可持续发展评估情况来看，过度开发自然资源的现象还是大量存在的，资源高消耗的问题并没有得到有效解决。而在经济欠发达的中西部地区，这一问题表现得更为突出，对资源消耗为所欲为，毫无节制。一些地方政府干部认为，越是不发达地区越要加快发展步伐。基于这种认识，他们便通过牺牲环境生态平衡系统的方式来推动当地经济社会发展。所以，各级地方政府干部应当认真反思，按照可持续发展的科学内涵，从政策和制度上重新研究制定可持续发展的评估体系和相关指标。

在学术界，根据生态福利绩效概念，有学者设定了一个可持续性指标。这种指标要求在生态承载能力之内用尽可能少的自然资本消耗，获得尽可能高的客观福利。但是，通过对这种指标研究发现，存在两种不可持续性：发达国家虽然有高的经济增长，但因为有超过承载能力的生态足迹，不具有可持续性；发展中国家虽然生态足迹处于生态承载能力范围内，却没有满足社会基本需求的经济增长。

通过对有关资料和数据对比分析发现，无论在我国东南部沿海发达地区还是在中西部欠发达地区，都存在着上述同样的情况。这意味着，发达国家或发达地区需要降低自己的过度消费，为发展中国家和地区腾出满足基本需求的物质发展空间，后者则需要在生态门槛之内实现经济社会发展，两者需要通过不同的方式实现可持续发展。

三、实现绿色化是可持续发展的解套之路

在可持续发展中，资源环境恶化的状态是各级地方政府必须面对和解决的瓶颈问题，经济社会发展模式是资源环境问题产生的驱动因素，治理结构和应对政策的冲突是问题得不到根本解决的体制因素。从中可以看出，强调发展模式和治理模式的绿色化，才是最根本的资源环境问题的解套之路。这就是可持续发展源于资源环境问题但又高于资源环境问题的理由所在。

2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，首次提出“绿色化”。自党的十八大以来，党和政府为推进生态文明建设，先后完成了顶层设计、明晰了路径选择。特别是随着“绿色化”的提出，将“新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化”提升为“新五化”，为当代中国转型发展进一步指明了方向。实现“绿色化”，地方政府必须有责任担当，推进制度改革，加快产业转型，坚持铁腕治理。

在可持续发展的实践过程中，我们可以发现，对待发展问题的态度与解决方式应该是标本兼治的，而不是只强调其中的某一个方面。也就是说，一方面，不能只关注末端治理而不注意源头预防，将可持续发展停留在环境治理的水平上，结果总是进行救火式和事后补救式的工作；另一方面，不能因为有了源头关注就放弃末端治理，任何情况下，末端工作总是管理上的第一步，即先是治标抑制不良事态的扩大，然后是治本消除源头的驱动因素。这就是可持续发展给我们带来的思维方式的启示和变革。

四、不同社会主体要在实现可持续性发展中发挥不同作用

在可持续发展中，各类组织的功能不同，担当的社会责任也不同。每个组织并不对社会的可持续发展具有全部责任。走可持续发展道路，实质上就是对发展作理性的限制——为了全局利益，放弃局部利益；为了长远利益，放弃眼前利益；为了多数人利益，放弃小团体利益。尤其是在当前利益群体趋向多元化的历史转折时期，更要强调可持续发展是多方面的合作共赢，是各种群体共同意识下的多元行动。明确这一点，对于各级地方政府的行政决策至关重要。

从地方政府的权责角度考虑，对可持续发展要发挥好引导作用，落实好监管责任。也就是说，各级地方政府在谋划、实施区域性可持续发展的同时，要切实加强监督和控制工作，规范各类企业和其他组织的生产和消费行为，加大监察执法力度。与此同时，应广泛开展宣传教育，针对不同层次的对象，采取不同方式进行不同内容的教育培训，宣传可持续发展理念，传播可持续发展知识，以增强全社会的可持续发展意识。

对我国改革开放以来的发展而言，政府由上而下的发展模式虽带来了过去30多年的经济高速增长，但也日益表现出经济与社会、经济与环境两个层面上的冲突。因此，各级地方政府要积极、主动、前瞻性地从关注单纯的经济绩效向关注可持续发展的绩效转变，要努力在利益相关者参与的合作治理上探索新途径、实现新突破，继而为实现国家治理体系和治理能力的现代化提供扎实的基础支撑。只有这样，才能在“十三五”时期乃至更长的时期内，确保我国经济社会在可持续发展中快速健康地向前发展。

论行政决策法治化 篇7

一、行政决策法治化的界定

在我们对行政决策法治化进行界定前, 我们有必要明确一下什么是法治。法治作为一个动态的或能动的社会范畴, 其基本含义是指, 在制定了法律以后, 任何个人和组织的社会性活动均应该受到既定法律规则的约束, 人人平等地依法办事[2]。它的核心则是国家机关及其工作人员严格依法办事。美国法学家福勒就曾说:“法治的实质必定是:在对公民发生作用时 (比如将他投入监狱或宣布他据以主张财产权的证件无效) , 政府应忠实地运用预先宣布的应由公民遵守并决定其权利和义务的规则, 如果法治不是指这个意思, 它就毫无意义。”[3]

行政决策法治化就是指行政机关依照法律规定的权限、程序进行决策。它是法治原则在行政决策领域的具体运用和体现。它特别强调法律在行政决策过程中的作用, 它要求决策者严格依照法定权限和程序进行决策, 并要求其接受监督并对违法的决策承担相应的法律责任。

二、行政决策法治化的意义

在我国建设社会主义法治国家、全面推进依法行政的背景下, 倡导行政决策法治化具有以下重大意义:

(一) 行政决策法治化有利于促进行政决策科学化

通常来说, 法律是能够体现事物发展的自然规律, 从而是具有科学性的, 因为只有这样的法律在现实生活中才易于被遵守与适用。从这个意义上来讲, 涉及行政决策的法律、法规基本反映了决策的科学规律, 并使它们更加明确, 更具有普遍的约束力。既然相应的法律、法规是具备科学性的, 那么只要决策者严格按照法定的程序与方法进行决策, 就应当可以防止违反科学规律的决策出现。

(二) 行政决策法治化可以保障行政决策民主化

为了实现决策的民主化, 必须推行行政决策的法治化。因为只有法治化, 人民群众才能依法定程序选择决策者;才能依法定程序依法撤换不合格的决策者;才能通过各种法律规定的制度参与政府决策;才能通过法律的途径保证政府决策符合自己的利益;才能在自己的合法权益受到侵犯时, 运用法律手段获得及时有效的法律救济[4]。可以说, 离开法治化, 行政决策的民主化就很难实现。

(三) 行政决策法治化有利于预防与控制行政决策腐败

实践表明, 政府在决策过程中容易受眼前利益或某些利益集团的影响, 从而使其作出不利于公众的决策, 也就是说, 在行政决策权的运作过程中是易于产生腐败现象的。由于行政决策法治化既可以规范决策程序, 还会提供健全的决策监督机制, 因此它有利于规范行政决策权的运作, 防止其偏离法律宗旨, 从而起到预防与控制行政决策腐败的作用。

三、我国行政决策法治化面临的主要问题

我国现有的行政决策体制基本上是在原有计划经济体制的基础上形成和发展起来的。虽然党和国家一直在不断地探索适合于社会主义现代化建设要求的行政决策科学化、民主化和法治化的道路, 但现行的行政决策体制仍存在诸多缺陷, 不能适应社会主义市场经济和现代化建设发展的迫切需要。在行政决策法治化方面, 我国尚存以下问题:

(一) 决策者的法律意识薄弱

许多决策者缺乏“有权力就有责任”的法律责任意识。长期以来, 他们一直以为行政决策失误既不是政治问题也不是道德问题, 更不是法律问题, 而仅仅是工作问题。决策失误不过是交一次“学费”, 所以只须“批评教育”, “责成有关方面纠正”即可[5]。在这种观念的指导下, 决策中出现了大量的“三拍”现象———先拍脑袋决策、再拍胸脯保证、后拍屁股走人。这些不计后果的决策给人民和国家财产造成了巨大损失。

(二) 行政决策权限的划分较为粗糙

行政决策权限划分既包括政府内部各个部门、各个层级之间的权限划分, 也包括政府与人大的决策权划分。就前者来讲, 由于我国尚未制定《国务院组成部门组织法》和《地方各级人民政府组织法》, (1) 已有的相关法律又不够完善, 致使政府内部各个部门、各个层级之间的权限划分不够明确, 经常会出现交叉决策或是相互推诿的现象, 损害了行政相对人的合法权益。就后者来说, 尽管我国宪法和政府组织法规定了人大及其常委会与政府的职权范围, 但这种划分只是初步的, 在实际操作过程中, 还有许多不明确之处。

(三) 行政决策程序缺乏严格的法律规制

行政决策应按照严格的法定程序进行, 杜绝个人的任意决策, 这是保证决策质量, 减少决策失误的前提。在我国, 行政决策虽有其步骤与程序, 如确定问题和目标、拟定决策备选方案、选择和决定决策方案等, 但其中最重要的步骤与程序如调查程序、可行性论证程序、听证程序等并没有用法律的形式确定下来。在实践中, 决策者的自由度很大, 他们往往凭自己的经验来决策, 而不是根据决策程序进行科学规范决策。

(四) 行政决策法律监督尚显不足

我国行政决策法律监督不力的现象相当严重。目前, 行政决策法律监督乏力的主要表现有:一是监督滞后。我们对决策的监督往往是问题出现以后, 或等到问题堆成堆才进行监督, 很少有事前和事中监督。出现这种情况的重要原因是行政决策事前、事中的监督办法不多, 从而导致监督滞后。二是监督缺位, 就是指许多的决策监督形式只是徒有虚名, 未能发挥其实际的效力。比如社会舆论就未能全面发挥其有效监督作用。三是监督缺威, 即在许多形式的决策监督中, 由于缺少必要的法律保障和对权力的有效监督手段, 使得这些监督没有发挥它们应有的作用。

(五) 对违法决策者责任追究不力

“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中, 责任一词是最为重要的。”[6]权责一致是行政管理的一项基本原则。权力与责任要成正比例, 权力越大, 责任也越大。若有权无责, 必将导致权力的滥用;有责无权则目标不能达成。如今我们的行政决策体制中却存在权责脱节的现象:要么有权无责, 要么责任模糊[7]。在现实生活中, 决策者很少承担决策失误的责任, 贪污几万元要坐牢, 但决策失误造成几千万、几个亿的严重损失时, 他们却很少受到法律的制裁, 照样作他们的太平官。

四、促进行政决策法治化的具体措施

我国已经把“依法治国, 建设社会主义法治国家”确定为治国方略。为了践行这一治国方略, 实现我国行政决策法治化就是一项十分重要的任务。针对我国在行政决策法治化方面存在的上述问题, 应采取以下措施来促进行政决策法治化的实现:

(一) 提高决策者的法律意识

实践证明, 即使有了比较健全和完善的法律制度, 如果人们的法律意识淡薄, 再好的法律制度也会因为得不到遵守而不起作用。因此, 提高人们的法律意识具有十分重要的意义。就行政决策法治化来说, 决策者必须提高自己的法律意识, 特别是法律责任意识。决策者要知法, 应经常学习和研读法律, 分清楚哪些可为, 哪些不可为, 为依法决策奠定坚实基础。另外, 决策者还必须守法, 即在法律规定的职权范围内, 严格按照法定的行政决策程序进行决策, 决不能超越法律, 凌驾于法律之上。

(二) 通过完善行政组织法等法律, 明确行政决策的权限

为了更为明确、细致地划分政府内部各个部门、各个层级之间的决策权限, 我国应制定《国务院组成部门组织法》和《地方各级人民政府组织法》, 并完善现有的相关法律。这些法律应明确规定各级政府在市场经济体制下拥有的职权和权限, 并应明确哪些职权应该上收, 哪些应该下放, 或是交由社会中介组织承担等。我们要实现政府与人大的决策权划分清晰, 则必须完善宪法及相关法律的规定, 尤其要清楚地界定人大及其常委会的职权。

(三) 将行政决策程序法律化, 使行政决策程序受到法律规制

行政决策程序立法越不完善, 就越容易产生不良决策和违法决策。我们应根据决策法治化的要求, 使行政决策程序在相关的法律法规中得以体现。然而, 我们没有必要把行政决策程序的各个方面都以法律的形式确定下来, 而只需将那些最为重要的程序制度法律化。这些行政决策程序包括:公开程序、决策规划程序、可行性论证程序、听证程序、咨询程序、审议和批准程序等。

(四) 完善行政决策监督体制, 强化对违法决策者的责任追究

我们可以从以下几个方面入强化对违法决策者的责任追究: (1) 完善人大审议和追究制度, 使各级政府能够切实做到重大决策必须提交同级人民代表大会及其常委会讨论和审议。 (2) 修改《行政诉讼法》, 将行政主体制定规章以下规范性文件的行为纳入行政诉讼受案范围, 增强司法机关对行政决策的监督。这是行政决策法治化过程中很重要的一个环节。 (3) 强化决策主体问责制度, 按照《全面推进依法行政实施纲要》中提出的“谁决策, 谁负责”的原则, 使责任明确化。所有参与决策活动的主体, 诸如信息提供者、方案拟订者、参谋咨询者、决策决断者、执行者都要承担相应的责任。

摘要：行政决策法治化是法治原则在行政决策领域的具体运用和体现。它对于促进行政决策的科学化、民主化, 预防与控制行政决策腐败有重要意义。我国在行政决策法治化方面存在决策者法律意识薄弱, 行政决策权限划分比较粗糙等问题。为了促进我国行政决策法治化进程, 应提高决策者的法律意识, 完善行政组织法等法律制度, 将行政决策程序法律化, 完善行政决策监督体制, 强化对违法决策者的责任追究。

关键词：行政决策法治化,行政决策权限,行政决策程序,行政决策监督,行政决策责任

参考文献

[1]杨海坤, 李兵.建立健全科学民主行政决策的法律机制.政治与法律, 2006, (3) :20.

[2]张文显.法理学.高等教育出版社, 2003.333.

[3]L.L.fuller, The morality of law (revised edition) , Yale University P-ress, 1969.209.

[4]许文惠, 张成福, 孙柏瑛.行政决策学.中国人民大学出版社, 1995.341.

[5]顾海波.现代行政决策的法律责任制探析.理论探讨, 2005, (3) :84.

[6][美]特里·库珀.行政伦理学———实现行政责任的途径.张秀琴等译.中国人民大学出版社, 2001.2.

环境行政决策听证问题论析 篇8

听证是一项以英国法的“自然公正原则”和美国法的“正当法律程序”为基础发展起来的一项旨在保护公民合法权益的制度。我国最早是在《中华人民共和国行政处罚法》 (1996年) 中对公民所享有的特定事项的听证权利做出规定的。随后, 1997年通过的《中华人民共和国价格法》将听证制度正式应用于行政决策中, 这是我国在依法行政过程中取得的重大进步, 具有里程碑意义。近些年来, 由于举国上下对环境保护问题的重视, 听证制度已经开始逐渐应用于与环境相关的行政决策中。在搜集并查阅相关的资料的基础上, 笔者将环境行政决策定义为国家行政机关在做出直接或者间接涉及公众或公民环境权益的公共决策时, 通过听证会的形式, 听取利害关系人、社会各方以及有关专家的意见, 以实现民主、科学决策的一种必要的规范性程序。结合上述案例, 本文就环境决策听证的相关问题做如下探讨。

一、举行环境行政决策听证的法律依据

我国涉及环境决策听证制度的现有在全国范围内施行的规范性文件主要有:

除上面的法律、法规、规章的相关规定外, 国务院先后以非法源文件的形式发布了《全面实施依法行政实施纲要》 (2004年) 、《关于加强市县依法行政的决定》 (2008年) 和《国务院工作规则》 (2013年) , 这些文件中明确规定了:重大行政决策的听证制度。笔者认为, 这其中自然包括对可能造成不良环境影响, 涉及公共环境权益的行政决策的听证。

环境行政决策听证的实际案例, 最早可以追溯到2004年。当年, 北京市环保局首次就居民生活环境问题召开大型环保听证会。听证会的焦点主要集中在北京北部西沙屯至六郎庄220千伏输电线路的电磁辐射是否会对周围的居民、单位造成影响。

综上所述, 上海松江区居民要求就国轩高科在松江落户的政策举行听证, 在法理和实践上均是有依据的。

二、环境行政决策听证制度中存在的问题

行政决策听证制度的发展是我国决策民主化的重要体现, 也是行政决策的制度性规定。但是, 目前在实施影响环境决策的听证制度上, 仍然存在很多问题, 这些问题体现在:

1、听证范围过窄

我国针对环境问题采取的方针一直是“预防为主”, 在时间维度上, 环境行政决策听证制度主要集中于事前听证, 也就是政策制定之前的听证, 而针对整个决策的其他阶段并未设置与之相适应的听证。如我国《环境影响评价法》中第十一条规定“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公共环境权益的规划, 应当在规划草案报审批前, 举行论证会、听证会, 或者采取其他方式, 征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”。在空间维度上, 我国的环境行政决策听证制度只适用于有限的领域, 具体条文予以规定时, 更多的采取的是“列举概括”的方法确定听证范围并且对实施的听证的程序没有具体的规定, 这导致了在具体操作时听证范围非常有限。

2、缺乏相应的替代方案

一项可能影响公众环境权益的行政决策, 它在进行听证之后的结果并不是只有两种:同意或不同意, 全盘接受或全盘否定。我国目前的情形是:听证是在对一项具体的行政决策进行一个非此即彼的价值判断。对于参加环境行政决策的听证人员来说, 听证的最终目标是实现生态环境、生活环境和经济发展之间的协调统一, 而不是彼此之间进行较量与对抗。造成这种现象的一个很重要的原因在于, 我国目前缺少相应的环境行政决策的替代性方案, 因而, 导致参与听证的各方很难在针对具体的环境决策听证的框架下, 寻找彼此的利益结合点, 实现共赢。

3、涉及听证制度规定的规范性文件效力位阶偏低

在行政法体系中, 法律规范的效力等级依次是:宪法、法律、行政性法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。效力位阶决定了环境行政决策听证制度的实施的权威性, 也决定了在此项权利受到侵害时, 采取救济措施所依据的规范性文件的位阶。从上面的表格可以看出, 目前, 我国环境行政决策听证制度主要是通过单行法来规定的, 而且它们的位阶效力偏低。除了《环境影响评价法》的原则性规定外, 其余均为行政法规、规章。这与我国现阶段一直强调依法行政、建设社会主义法制国家的目标不相符。

4、听证主持人地位不独立

听证尤其是在我国现阶段的正式听证中, 采取的是一种“准司法”模式, 听证主持人地位的独立性必须予以重点保障。目前我国的相关法律虽已注意到听证主持人独立性的保障问题, 但是仅仅是简单的原则性规定。如在《行政处罚法》中第42条第4款规定:“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害关系的, 有权申请回避。”从这一条文中, 可以看出决定听证主持人的人选最终是有利益关系的行政机关。在政府信任危机日益加剧的背景的下, 这一规定不仅会影响听证参加人对政策的客观评价, 而且也会影响到公众对听证结果的可接受程度, 更会影响到听证主持人独立性的发挥。

5、信息公开程度不高

信息公开在环境决策听证中至关重要, 它内含在听证制度的整个过程中。在上述案例中, 居民反映“现在还有很多人不知道这事”, 便是信息不对称的具体体现。政府掌握信息的源头, 它与公民之间天然的具有地位上的不平等性, 加之“信息公开的制度安排缺失”, 导致了在环境行政决策听证制度中缺乏双方的对等机制, 使公民享有的纸面上的听证权利不能发挥实质性的作用。

6、没有建立完善的责任追究机制与行政救济制度

目前, 针对环境政策的听证制度主要集中于事前听证, 听证的结果对后续决策制定的效力也没有明确的规定。“合法的决定并不是代表所有人的意愿, 而是所有人讨论的结果”, 从法理和依法行政的角度来说, 环境行政决策的听证的结果应当是被充分尊重的, 而不是流于形式。《环境保护行政许可暂行办法》中第三十条规定, 环境保护行政主管部门应当根据听证笔录, 作出环境保护行政许可决定。虽然国家环保总局在该条中采用了“案卷排他性原则”, 但是我国法律对于影响公众的权益的政策, 举行听证的案卷效力并未规定。与此同时, 目前, 针对环境政策的听证制度主要集中于事前听证, 听证的结果对后续决策的制定的效力也没有明确的规定。目前, 涉及侵犯公民听证权利的最著名的案例是2001年“乔占祥诉铁道部车票涨价案”, 但是案件最终以“依据《价格法》第二十三条的规定, 主持价格听证会不属于被告的法定职责, 故本诉并不涉及价格听证及其相关问题”, 为由而予以驳回。

三、完善环境行政决策听证的建议

政策在实行之初存在问题不足为怪, 重要的是发现问题、解决问题。针对上述我国环境行政决策听证中的问题, 在此提出以下几点建议:

1、逐步扩大环境行政决策听证制度适用的范围

决策是一个不断发展变化的动态过程, 我国现行的环境行政决策听证只集中于事前评估, 并不能对整个决策进项监督, 以提高决策的科学性和民主性。在时间上, 应将环境行政决策听证扩大到事中评估和事后评估中, 既有助于我国公民主题地位的发挥, 也有益于我国依法行政进程的推进。与此同时, 应当明确采取听证的具体程序, 以期使环境行政决策具有更强的可操作性。在空间上, 应将更多事项纳入环境行政决策听证的范围中。在立法技术上, 应坚持听证是基本程序, 不听证是例外情况的规定。同时, 应当明确相关责任问题, 如对行政机关做出了一项在事中评估和事后评估中被否决的决策, 应当追究相关人员和机关的责任, 这样可以防止拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人的“三拍”现象的出现。

2、建立环境行政决策替代方案制度

“行政决策听证的功能在于为理性论辩提供制度化空间, 以集结民意, 制约行政决策”, 而不是旨在形成听证参加人之间的对抗机制。以“商谈求共识”是在关于环境决策的听证中应该采取的主要方法。提出“不”很容易, 难的是提出之后的“应该怎么做”的问题。这就要求决策做出部门建立相应的环境行政决策的替代性方案, 并且明确替代方案的指标, 使听证参与人的意愿在替代性方案中有所体现, 以真正的实现“以商谈求共识”。

3、建立健全环境行政决策听证制度的相关法律法规

环境决策听证制度的相关规范性文件的法律效力偏低和听证制度的实施缺乏操作性, 是影响环境决策听证制度实施效果的重要原因。目前, 我国关于环境行政决策听证的规定更多的是原则性的, 如《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定“建设单位编制环境影响报告书, 应当依照有关法律规定, 征求建设项目所在地有关单位和居民的意见”, 但是对于如何征求意见却没有说明。我国的《行政复议法》和《行政诉讼法》规定了公民的权利受到行政机关侵害时, 可以采取的救济措施, 但是对于公民的听证权被侵害时的救济方式, 并不明确。在这方面可以参照一些西方国家的经验, 如:在加拿大, 公民对行政决策听证结果不满意, 或被拒绝参加听证, 可以向法院提起行政诉讼, 起诉的理由, 一是认为程序不公正, 二是认为决策机关没有管辖权。在我国的相关法律条文中, 也应当明确规定当公民的听证权利被侵害时, 可以通过相应的法律渠道来救济, 将环境决策听证的权利的救济纳入《行政诉讼法》、《行政复议法》确立的救济制度之中。

4、保证听证主持人的独立性

保持听证主持人的独立性是现今各国普遍采用的方法。在美国, 行政法官主持听证是正式听证的正常情况, 但如果其它法律规定由其它人员主持听证的, 则由其它人员主持。在我国现阶段的国情下模仿美国行政法官制度缺乏可行性, 但可以考虑充分发挥关于非营利性环保组织在听证中的作用, 让它们借助于政策的力量在自己致力的领域中发挥作用。近些年来, 非营利组织在我国发展迅速, 其自身的特殊性质决定了它在采取行动时以公共利益为首选考量标准的宗旨。在环境行政决策的听证中, 可以由环境保护的NGO中的相关人员经过培训后担任听证主持人, 这有利助于增加听证主持人的独立性与可信任度。还可考虑由我国各级政府中的法制办公室的工作人员担任听证主持人, 他们相对于政府中的其他工作人员具有一定的独立性而且他们有丰富的法律知识, 有利于听证在具体实施时更加的顺畅。

5、提高环境决策听证信息透明度

信息是做出判断的基础。在环境决策听证过程中应该提高整个过程的信息透明度。在听证之前, 行政机关应当履行告知和通知的义务。在此阶段可以通过政府、媒体、环境保护组织三者的通力合作来达到将相关信息广而告之的目的。在听证进行阶段, 应该将整个过程对外开放 (除个别涉及国家秘密的事项除外) , 允许公民旁听。政府部门应当为听证参加人提供全面、客观的资料, 增进听证参加人对某项具体政策的认知。在听证结束后, 相应的部门应当及时公开听证的结果, 便于公众监督。

摘要：环境行政决策听证作为民主决策的一种具体体现, 也日益受到重视。但是, 在实施过程中也暴露出很多问题, 如:听证范围过窄、缺乏相应的替代方案、涉及听证制度规定的规范性文件效力位阶偏低、听证主持人地位不独立、信息公开程度低等。这些问题的存在严重影响环境决策听证制度功能的发挥。针对存在的问题, 本文从以下几个方面提出完善我国环境行政决策的建议, 分别为:逐步扩大环境决策听证制度范围、建立相应的环境决策替代方案、完善关于环境决策的听证制度的法律法规建设、保证听证主持人的独立性、提高听证信息透明度。

行政决策法治化亟须程序保障 篇9

一、树立程序正义理念

树立程序正义理念是前提, 可以充分保障重大行政决策实体的科学化、民主化和法治化。

(一) 程序正义是看得见的正义。

西方法谚:“正义不仅要实现, 而且应当以看得见的方式实现”。该法谚中“看得见的方式”即是指程序。“法律意义上的程序通常被理解为实施某项具有法律影响力的行为所必须遵循的步骤、环节、时限和方式。”换句话来说, 程序是以一定的步骤和方式来进行的。程序正义理念可以溯源至西方正当法律程序理论, 程序正义理念更多地适用于双方对立需要赋予当事人更多的程序性权利的情况下。结合我国当前的行政法治, 我国的《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律体现了正当程序原则。但这一原则并未充分扩展至行政立法、行政规划、行政指导等其他行政活动领域, 这主要是因为这些领域很少涉及两造利益对立的情况。按照现代法治的要求, 我们应当超越具体的行政行为、超越现有的行政行为概念体系, 将程序正义理念运用到行政决策尤其是关涉民众日常生活的重大行政决策活动中, 通过采用公众参与、征求意见、听证等方式, 使得人们能够以看得见的方式实现公平正义, 从而更好地实现行政决策的目的。

(二) 现代法治是程序之治。

我国法制史上, 程序和实体之间的关系演变过程, 大体是由长期的重实体轻程序、短期的重程序轻实体逐步过渡到实体与程序并重。中国从古有之的“官本位”思想, 使得政府行政决策更多地体现了“一把手”的权力影响, 导致政府行政决策更是存在“重实体轻程序”的现象。截至目前, 我国的社会主义法律体系已基本建成, 法治政府建设工作也开展了十几年, 行政领域的法治建设已进入深水区。法治作为一种社会治理模式, 已经成为现代国家治理的一种潮流。而程序在法治中的作用不可或缺, 从一定意义上来说, 程序之治是法治的必然要求。程序之治具有两个基本要求, 一方面, 相关的程序法律必须公开发布;另一方面, 程序法律应当对程序过程做出确定性的规定。要满足这两个要求, 建议设置一套合理的法律程序, 充分运用程序的作用, 督促公权力的恰当行使, 保障公民的合法权益, 从而实现实体正义。

(三) 程序正义保障实体公平。

程序有利于促进和保障实体公正, 而且, 程序本身也具有其独立价值, 这种价值不能仅仅以其结果如何作为标准进行评价, 否则将陷入程序工具主义的错误。人们需要程序来限制和排除恣意, 程序的正义为实体结果提供正当化的依据。当人们对结果的公正性缺乏一个独立的认识标准时, 结果的公正性来源于产生它的过程的公正, 只要遵循公正的程序, 由此产生的结果也是公正、合理的, 也就是说结果因为过程的公正获得了正当性。在这种程序正义中, “分配的正确性取决于产生分配的合作体系的正义性和对介入其中的个人要求的回答”。前面已述及我国从中央到地方出台了一系列的有关行政决策的文件, 大都一致性的规定公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论制度, 将行政决策从以往的封闭式的、结果单向输出式的行政决策模式转变为带有公开、平等、法治元素的透明的行政决策模式。该行政决策模式, 通过平等商谈的形式达成集体性目标, 从而赋予行政决策实体的正当性。与个案执法程序相比, 程序在此发挥作用的机制有很大不同, 即它不强调两造之间的对立, 而是通过为两造搭建一个理性、平等的协商平台, 利于其达成共识。构建友好品格的行政程序, 不仅有利于消除两造之间的争议, 而且更有利于形成共识, 从而积极促进行政目标的实现。

二、坚持程序法定原则

坚持程序法定原则是核心, 指导重大行政决策规范化运行。

(一) 加快立法进程。

在世界范围内看, 行政程序法已经成为衡量一国或地区行政法治实现程度的标志。在我国, 学界和立法界具有不同的态度。学者争相提出了几稿行政程序立法草案, 也有学者直接提出国务院要制定重大行政决策条例, 对行政决策做全面的规制。目前法律、行政法规对行政程序或者重大行政决策没有规定, 但是也正是国家立法的缺失, 地方立法层出不穷。 (2) 可以看出, 我国当前有关行政程序的规定是单行立法模式。这一立法模式, 既有优点, 如, 单行立法模式的先行, 提高了行政机关及其工作人员的程序意识, 也解决了一些行政权行使过程中的问题, 又如解决了行政规范性文件中存在的合法性审查问题、“三个统一制度”等, 但是地方政府的单行式立法又导致一些困境, 如地方立法与中央立法之间的冲突、地方立法的法律适用效力、行政机关内部的推行阻力、具体规定内容的原则性过强不易操作等。因此, 分散的单行行政程序的立法模式难以满足法治政府建设的需要, 而且重大行政决策程序的建设, 是一个全国性的工程, 不应该是地方性的、部门性的, 有必要坚定推行统一立法模式。

(二) 注重源头管理。

当前关于重大行政决策的地方立法, 都规定了重大行政决策范围, 但是如何界定重大行政决策以及重大行政决策的量化则留下了自由裁量的空间, 具体量化由各政府或部门自行规定。然而, 如何界定重大行政决策, 是行政决策程序构建的前提, 也是行政决策程序构建的难点。笔者建议, 遵循公正、民主、科学、效率等原则, 综合考量界定“重大行政决策”。鉴于行政决策的事项和范围繁杂庞大, 且具体的数量标准在不同阶段和不同类型事项上的表现也不尽相同, 因此, 建议将重大行政决策范围的界定归为政府的内部行为。政府对重大行政决策实施目录管理制度, 即按照一定的审查程序, 遵循原则, 规定明确的标准, 确定重大行政决策的具体事项, 编印重大行政决策事项年度目录, 向社会公布, 并严格执行。明确规定凡属于目录范围内的事项, 都应按法定程序进行决策, 未履行法定程序则不得提交政府常务会或部门领导班子会议集体讨论决策, 从议题管理把好决策审查关。“徒法不足以自行”, 任何一项制度的出台, 没有强有力的执行, 都不会发挥良好的效果。关于落实行政决策目录管理制度, 笔者建议:一是我国的行政领导体制是行政首长负责制, 行政首长要带头贯彻落实行政决策目录管理制度, 督促政府机关落实行政决策目录管理制度。政府应于每年初, 编印重大行政决策事项年度目录, 运用政府网站及当地主流媒体向社会公开, 接受社会公众的监督;二是重大行政决策每经过一个部门或环节, 尤其是起草部门提交行政决策建议时, 要严格审查确定该行政决策是否属于行政决策目录范围内的事项, 如不属于, 则需退回起草部门。

(三) 强化过程控制。

在行政法学的视野中, 行政决策行为是行政主体的一项主要活动, 具有一般行政主体所具有的典型特征, 如行政主体的特定性, 行政决策内容具有广泛性和公共性, 行政行为具有权威性和强制性等。而行政决策作为一项特殊的行政行为, 与一般行政行为相比, 它有着其自身的特性, 如行政决策行为的外在表现形式多样化, 行政决策行为是一种多阶段性的行政行为, 行政决策行为属于设计性的行为和基础性的行为, 行政决策行为是能动性的行为。行政行为的特性要求我们的行政决策要强化过程控制。为了更好地研究行政决策, 有学者运用日本的行政过程论学说来进行论证和分析。该观点认为:行政行为不再是一个个单一、孤立、静止的行为类型, 而是一系列不断运动、相互关联具有承接性的过程;每一个实际存在的行政行为, 都呈现为一种时间上的持续过程, 都包含着若干程序环节和发展阶段, 而每一个程序环节和阶段都具有特殊的法律意义, 需要遵循不同的法律规则。日本的行政过程论学说, 不仅仅是日本的一个研究新范式, 而且确实为我国当前的行政决策程序提供了有效的参考。一方面, 行政决策的本身就是一个过程。在实践中, 行政主体与行政相对人之间的关系已然发生了变化, 从以前的只注重结果, 到现在不仅注重结果还注重程序, 这使得法律、法规规定的程序上的知情权和参与权切实地落实到实践中。只有相对人的参与权和知情权得到了实现, 行政主体与相对人之间的服务与合作才能展开, 相互间的信任才能得以建立。为了保障行政相对人的程序上的知情权和参与权, 我们建议行政决策要履行公开征求社会意见、听证、专家论证等程序。另一方面, 作为行政决策的做出者, 行政首长要对行政决策的做出负有领导责任和监督责任, 对没有经过法定程序做出的行政决策, 做出退回的决定。

三、严格程序不当问责

严格程序不当问责是关键, 不问责, 重大行政决策程序就会流于形式。

(一) 问责要于法有据。

在建设法治国家和法治政府的时代背景下, 重大行政决策责任追究也必须限定在法治框架以内, 特别是重大行政决策程序不当的责任追究更需要予以规范和完善。首先, 要做好顶层设计、统一立法。当前, 国家层面针对重大行政决策程序和程序不当责任追究没有予以统一规范, 多体现为纲领性、笼统性和零散性规定, 党的十八届四中全会决定和法治政府建设实施纲要均提出要加强重大行政决策程序规制, 并明确对决策严重失误或决策不作为造成重大损失、恶劣影响的情形进行责任追究, 但未提及重大行政决策程序不当责任追究的相关要求。而地方和部门出台的规范和制度则各行其是, 呈现政出多门的混乱状态, 其形式也多样, 既有政府规章, 也有规范性文件和其他红头文件等, 这与法制统一的原则相悖。笔者认为国务院应当及早出台行政法规, 明确和规范重大行政决策程序和程序不当责任追究, 统一标准和尺度, 做到重大行政决策程序不当责任追究有法可依, 避免混乱无序或者畸轻畸重的弊端。其次, 要正确界定决策程序不当责任和终身追责问题。予以追究的重大行政决策不当责任类型主要分为政治责任和法律责任, 政治责任形式主要包括引咎辞职、罢免、弹劾、免职和党纪处分, 法律责任类型分为行政责任和刑事责任, 其形式包括行政处分和刑事处罚。在确定决策程序不当责任类型的基础上, 应当考量决策程序不当的情节、后果等具体情形, 明确相应责任承担的裁量标准和幅度, 便于规范操作。党的十八届四中全会决定要求建立重大决策终身责任追究制度, 重大行政决策程序不当责任也应当实行终身追究, 但构建该制度应当考虑追责时效的问题, 区分两种情形, 即:刑事责任的追责时效应当受刑事追诉时效的限制, 服从刑事法律制度的安排;但政治责任和行政责任均是终身责任, 与公务员法、行政监察法等法律以及党内法规未设定追责时效相一致, 但要注意相关免责规定的特殊情形, 保持法律制度的统一性。第三, 要建立完善决策程序不当责任追究的规范程序。为重大行政决策责任追究设定科学、合理的基本程序, 是实现问责法治化、发挥问责机制基本功能的必然要求。重大行政决策程序不当责任追究程序应当包括启动、调查、决定、移送、救济等五大核心环节, 对各个环节的程序作具体的细化, 增强其中立性、可操作性, 从而实现问责的公正有效运转。建立完善重大行政决策程序不当责任追究的法律规范, 使得问责这把利剑高悬, 倒逼政府机关严格遵照重大行政决策法定程序做出决策, 促进重大行政决策的科学化、民主化和法治化。

(二) 问责要动真碰硬。

制度的生命在于执行, 如果制度执行不到位, 那么再好的制度也是形同虚设。重大行政决策程序不当责任追究制度发挥作用的前提有两条:一是制度本身科学合理, 二是必须得到严格执行。首先, 必须将“关键少数”列为问责的重点。领导干部在行政决策过程中既是决定者, 同时也是主要责任的承担者。当前, 各地出台的重大行政决策责任追究的相关制度和文件, 对责任主体的范围界定不相一致, 有的还回避了行政首长的相关责任。党的十八届四中全会决定已明确了三类问责对象, 即行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《中国共产党问责条例》均明确规定了对“关键少数”——党政领导干部出现决策严重失误或工作重大失误的问责追究。因此, 重大行政决策程序不当责任追究应当借鉴反腐领域“老虎和苍蝇一起打”的思路, 涉及的责任人, 不论职务高低, 一律从严问责。只有决策程序不当问责对象全面覆盖、不搞特殊化, 才能使重大行政决策法定程序得到很好的遵循。其次, 要形成问责工作的内外联动体系。同体问责即党政系统内部问责是重大行政决策问责的主要形式, 但由于同体问责这部内部监督模式缺陷非常突出, 存在着难以阻断的权力链条的利益关系, 有可能出现官官相护、上级领导存在连带责任等情况, 使得责任追究难以落实。为保障重大行政决策程序不当问责工作得到顺利推进, 确保各类问责对象得到相应的责任追究, 应当实行同体问责与异体问责相结合, 即党政机关、人大机关、司法机关等问责主体依照各自职责实施问责, 并建立健全问责联动衔接机制 (如建议和移送制度) , 形成问责追究的合力, 消除问责的空白地带, 使得重大行政决策程序不当的政治责任、行政责任和刑事责任真正落到实处。第三, 要建立完善重大行政决策档案制度。有学者提出, 通过建立重大行政决策事项档案和行政领导个人重大行政决策档案的“双轨型”档案制度, 为重大行政决策责任追究构建双层追责路径, 做到双向制约、双轨追责。笔者赞同该论点, 因为建立重大行政决策“双轨型”档案制度, 可以做到对重大行政决策运行的全过程、动态性的记录管理, 为落实重大行政决策不当终身责任追究制度和责任倒查机制提供原始、客观证据。只有重大行政决策程序不当问责制度得到不折不扣的落实和执行, 并重抓领导干部这个“关键少数”, 才能使问责制度发挥应有的作用。

(三) 问责要公开透明。

公开是现代民主政治制度的基本要求, 是保障社会公众知情权、表达权、参与权、监督权的重要途径, 重大行政决策程序不当问责也必须坚持公开透明, 提高问责的公信力, 做到取信于民。首先, 依据公开是基础前提。重大行政决策程序运行、重大行政决策程序不当责任追究等方面的法律规范应当向全社会公开, 一方面, 这是法律规范生效的必要条件, 是重大行政决策程序不当责任追究合法性的基础, 另一方面, 可以使社会公众充分知晓重大行政决策程序运行的具体要求以及违反程序规定应当承担的相关责任, 形成全社会共同督促决策机关严格履行重大行政决策程序的良好氛围。其次, 公众参与是重要环节。重大行政决策程序不当责任追究的启动、调查, 需要社会公众的广泛参与, 通过公众和媒体投诉、举报、曝光等途径, 弥补系统内监督的盲点和漏洞, 帮助问责机关查明事实, 充分发挥公民、社会媒体、社会团体等社会力量的监督作用, 同时有助于提升问责的公信度, 取得社会公众的认同和支持。第三, 结果公开是核心要求。重大行政决策程序不当责任追究结果的公开, 一方面, 可以提升问责机关的权威性和诚信度, 树立有责必问、有错必纠的良好形象, 另一方面, 也是接受社会监督的重要途径和手段, 可以督促问责机关依法查处问责案件, 提高问责工作的水平。问责结果公开可以通过典型案例教育、新闻发布会、社会媒体曝光等方式, 进一步扩大重大行政决策程序不当责任追究警示、宣传和教育的社会影响力。问责的公开透明运行, 可以促进重大行政决策程序不当责任追究得到有效开展, 并取得积极的社会效果。

关于行政决策体制改革的思考 篇10

随着我国改革开放和向市场经济的转变进程的加速, 行政体制改革, 尤其是行政决策体制的改革逐渐提到日程上来。从行政决策体制目标演变的过程来看, 公共决策的科学化、民主化和法制化已成为新时期行政决策体制的总体目标, 民主化是基础, 科学化是主导, 法制化是保证。这也是我国社会主义政治体制改革及政治文明建设的一个基本任务, 是我国社会主义市场经济发展的内在要求。

2 行政决策体制改革的现实背景———行政三分制

新一轮机构改革的基本思路是“行政三分制”。“行政三分制”的主要内容, 是将行政管理职能分为决策、执行、监督三部分, 在相对分离的基础上, 三者相辅相成、相互制约、相互协调, 其目标是建立“现代公共型政府”。在这一管理体系下, 政府职能将从全能型转为有限型, 从权威行政转向服务行政, 从人治行政转向依法行政, 从“部门性”转向“公共性”。

3 行政决策体制改革的途径

为了实现行政决策体制改革的总目标, 需要在组织结构和运行规则两个方面进行合理规划, 在具体辅助手段的实施和再决策中不断进行精心设计。

3.1 合理配置决策组织结构, 合理分配决策权力, 对决策权力和决策过程进行监督。

3.1.1 下放权力, 实现职责与权力对等的分级决策体系。

要完成决策权力在各级行政管理层之间纵向或横向的合理划分, 实现事权划分、明确责任、明确决策权的归属, 并相应划分决策收益和决策风险。为了提高决策效率, 应该对需要决策的问题进行严格的分类。凡是能够交由下一级政府或部门决策的事情, 就不要提请上一级政府或部门决策;凡是能够由一个部门处理的事情, 就不要提交多个部门处理。凡是领导个人能够决策的事情, 就不要提交集体讨论。

3.1.2 强化监督, 实现对决策权力和决策过程的有效制约。

现代政治的一个突出特点就是对权力特别是行政权力进行必要的监督制约, 以权力的多元和对权力的监督, 防止对权力的滥用。强化监督机制, 把党内监督、国家权力机关监督、法律监督和行政机关内部层级监督结合起来, 专门机构的监督与广大人民群众的社会监督、舆论监督结合起来, 形成严密有效的监督网络, 大力推行政务公开, 增强决策的透明度, 这样才能有效推进行政决策科学化、民主化、法治化的进程。

3.1.3 实现决策机构设置的科学化。

从决策科学化的角度看, 决策机构设置合理, 组织运行顺畅, 将对决策的科学化具有巨大推动作用。因此, 按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求, 科学规范部门职能, 合理设置机构, 优化人员结构, 实现机构和编制的法定化。

3.2 规范决策程序, 实现决策过程的制度化、程序化, 提高决策的透明度。

3.2.1 按照科学决策理论的要求严格规范决策程序, 实现决策过程的制度化。

一方面, 要强化“按程序决策”的意识。虽然程序本身没有实质内容, 但不可否认的是, 严格按法定程序决策会大大减少决策的随意性, 从而有助于减少决策的失误。另一方面, 要加快行政程序立法。就整体而言, 行政程序的立法严重滞后, 绝大多数行政行为的程序没有法律化。应该按照先分散后统一的原则加快进行行政程序立法。就当前来说, 可以先分散地制定新时期的程序法, 如行政收费程序、行政许可程序和行政审批程序等, 在条件成熟之时, 再形成统一的行政程序法典。从制度上杜绝长官意志和拍脑袋决策。

3.2.2 把专家咨询及各种咨询研究机构不断纳入决策过程, 实现决策过程的民主化。

行政首长在做出重大决策之前, 需要经过一定的咨询程序。这种咨询主要有两种:一是在行政系统内部, 二是在行政系统外部。行政系统以外的决策方式主要有两种:一是公众咨询, 采用“听证”的形式, 咨询社会各界对有关公众事务的意见, 吸取其合理的民意, 这是决策民主化的具体体现。二是专家咨询。由于行政决策涉及的领域非常广泛, 我们的决策者常常需要就自己不熟悉的问题进行决策。因此, 必须在决策前广泛咨询有关专家的意见。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制, 实行依法决策、科学决策、民主决策。

3.3 建立和完善行政决策体制改革的具体辅助策略。

3.3.1 转变观念, 进一步明确决策者的自身定位。

决策子系统作为行政管理体系的核心, 虽然在决策过程中居主导地位, 拥有对各种决策方案的最终裁定权, 但它在整个决策系统中还必须依赖更大范围的智力协作。因此, 要充分发挥对决策的主导作用, 决策者必须转变观念, 重新明确自身的定位。全面掌握宏观情况, 充分听取各方意见, 对方案进行严密的评估论证, 是决策层最应注意的环节, 也是科学决策过程的核心。决策层应少介入具体的经济和社会生活, 保证决策的效率性、民主性和稳定性。

3.3.2 逐步推进谋 (参谋) 、断 (决策) 与行 (执行) 的适度分离。

首先, 要实现谋 (参谋) 与断 (决策) 的适度分离。参谋与决策是行政决策过程中的两种不同职能, 应相对分开。决策者的主要职责是断, 而不是谋, 必须坚决杜绝“独断专行”“长官意志”, 充分发挥参谋咨询机构, 特别是党政研究室、社会发展研究中心、人大政研机构等的作用, 强化其参谋咨询功能。其次, 要实现断 (决策) 与行 (执行) 的适度分离。我国政府部门既是决策的制定者, 又是决策的执行者, 导致了政府部门内部职责混乱, 效率不高。在政府内部, 可尝试一部分人专门研究和制定政策, 另一部分人专门从事政策的执行, 直接为公众服务。当政府收缩战线, 不再无所不包的时候, 它就“开始转向一种政策制定 (掌舵) 同服务提供 (划桨) 分开的机制”。当然, 所谓分离只能是“适度”的, 在分离中必须保持决策环节与执行环节的有效沟通。

3.3.3 加强体制外和民间政策研究组织建设, 完善行政决策机制。

政府要不断提高决策研究过程的开放度, 充分利用体制外的政策研究组织所具有的更大的独立性和客观性, 让其参与公共决策过程, 与体制内政研组织相辅相成, 形成优势互补, 形成强大的决策参谋后盾, 建立起一种交互式的决策研究模式和开放性的决策成果评价体系。

3.3.4 加快决策过程的法制化进程。

政府应当是责任政府。政府在制定和实施公共政策的过程中, 由于错误决策而导致社会经济、政治发展的不良后果, 侵犯了公共利益和公民的基本权利, 决策者必须承担由此引起的法律责任, 并依照相关法律、法规给以应得的处理和制裁的制度。建立追究制度, 就是从法律的角度规范和约束政府决策者, 以提高政府的责任性和效率。

3.3.5 建立健全信息子系统。

行政决策从某种意义上是一种信息流动和处理的过程, 准、全、快的信息是正确决策的前提。针对目前行政决策子系统存在的信息机构不全、信息处理技术落后、信息反馈迟缓、专业人员不足的问题, 着手完善情报信息系统, 建立健全信息机构, 形成信息畅通网络实现信息系统的现代化。

3.4 完善政府公共政策执行再决策机制。

由于政策环境, 主要任务、目标、路线的变化、人们认识的深化及政策偏差和负效用的产生, 在公共政策执行过程中及执行任务完成后, 需要根据信息反馈对原政策方案作必要的补充或修正, 即公共政策执行再决策。公共政策执行再决策是行政决策体制改革和完善的一个必要延伸和补充。这既有利于纠正公共政策执行的偏差, 也有利于后继政策的科学制定。

为了适应社会主义市场经济发展的需要, 我们必须深入进行行政体制改革和政治体制改革, 优化或改善行政决策系统及其运行, 提高公共政策制定与执行质量, 加速推进政府决策的科学化、民主化和法律化, 由决策体制改革带动政府体制以至整个政治体制的改革, 建设有中国特色社会主义的政治文明。

参考文献

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[2]张志坚.中国行政管理体制和机构改革[M].北京:中国大百科全书出版社.

[3]张志荣, 徐功敏.行政体制改革与转变政府职能[M].北京:社会科学文献出版社.

行政决策机制 篇11

关键词：行政决策；公民参与；对策

所谓行政决策，从广义上讲，是指包括决策的制定、执行的一系列活动，从狭义上讲，是指决策的制定过程，包括确定课题、收集信息、制定方案和评估选优等一系列活动。本文从狭义上来理解行政决策。行政决策需要公民积极参与。

一、当前我国行政决策过程中公民参与存在的问题

1公民参与范围偏窄，程度较浅

当前行政决策中的公民参与主要局限于对行政文件的公布、行政信息的披露、重大事项的公示、行政决策前期的听证、调研等方面。从公民参与决策的整体情况看，公民参与范围的狭窄和参与程度的浅薄主要表现在决策过程中公民参与的功能基本上局限在了解情况上，真正带有实质性的参与不多，话语权的重量偏低，参与范围较窄，参与程度不深。在抽象行政行为中，公民在行政法规、规章的制定过程和行政议题形成过程中缺乏动议权与话语权；在行政法规、规章等规范性文件制定过程中，规定行政机关在起草、审查阶段可以采取论证会、听证会、座谈会等形式征求意见，基本上属于了解情况，但是实践中就是了解情况也往往被形式化了。

2保障公民参与的制度不完善

虽然保障公民参与行政决策的一些制度诸如听证制度、咨询制度、公示制度已初步建立，但这些制度并不完善。听证、咨询、公示这些制度的适用范围、落实程度在初步的制度建构中并未被制度化，没有被明确确定下来。当前已有的法律、法规在适用范围的规定上，经常采用“重大事项”、“可以采取”等词汇，具有较大弹性，一定程度上放轻了公民参与行政决策的分量。另外，民意调查、座谈会、群众意见会、民主评议等对于体察民意、了解民情十分有效，但在实践中，这些措施的实施并未制度化，进行与否、执行何种程序，怎样落实意见等问题并未在规范性文件中得到明确规定，仍然在很大程度上离不开行政机关或行政首长的个人意志。

3公民参与的运行机制欠缺

行政决策是一个过程，公民参与其中需要一个完善的机制来保证。但现实行政实践中很多因素干扰、影响了机制的完善。一方面，行政决策中信息公开程度不够。信息公开不足将导致公民参与程度不高、不深入。我国自上世纪90年代以来逐步推行政务公开，但并未完全普及，并且公开的范围比较窄，主要涉及决策事项初始情况公开、决策结果公开，但具体决策过程完全公开、透明的情况并不多见。另一方面，公民教育程度不够。当前我国公民教育的状况并不乐观，尤其是农村地区，这导致公民基本上不具备对行政专业知识的掌握，议政、参政的能力相对不足，在与行政机关打交道时处于被动地位，谈不上对行政决策进行主动性参与。

二、完善我国行政决策过程中公民参与的对策探讨

1进一步扩大公民参与行政决策的范围和程度

随着公民的行政认知能力和参与能力的不断提高，人们对公共决策的参与将提出更深层次的要求，因此法律对公民参与决策事项的限制应该进一步减少，扩展参与范围，扩大诸如听证、咨询、公示、座谈会、论证会等方式的运用范围，重视和保证公民和社会的决策动议权与话语权，加强公民参与，并且这一过程应通过法律形式得以实现。在具体行政行为的决策中，公民参与不应仅仅限于文件与决策信息的披露、干部选举与重大事项的公示、决策前期的情报与调研等，公民参与的功能应该突破了解情况的层次，加强在诸如问题识别确定阶段、方案设计阶段等的实质性参与。

2加强公民参与的制度化建设

制度化是现代行政决策的客观要求。行政决策不应依赖于领导的个人意愿，而应有一整套制度、机制和办事规程。在当前我国行政领域，虽然听证制度、咨询制度、公示制度已初步建立起来，但这些制度在实践中难免出现过于随意、走形式化等问题，有待进一步规范。为克服这些问题，应该通过法律将听证、咨询、公示等制度的适用范围、代表产生程序、效力等问题明晰化，加强这些参与机制的制度化建设，以保证公民全面有效参与的实现与这些机制应有效力的充分发挥。

3完善公民参与的运行机制

浅谈新媒体对行政决策的影响 篇12

1、新媒体的含义

随着信息技术的飞速发展,不可避免的是随之而来的数字信息化时代。在这样的背景下,新媒体已经频繁地出现在现代社会生活中,已经渗透到我们生活的方方面面,新媒体的应用小到个人的衣食住行,大到国家的内政外交,都需要用到新媒体的信息技术。通俗地说,我们现在的生活离不开新媒体,如果没有新媒体的发展,我们的生活将会后退一大步。新媒体的兴起要从美国宾夕法尼亚大学莫来奇和埃克特在1946年2月成功研制的第一台通用计算机ENIAC说起。新媒体是一个相对的、宽泛的出现频率很高的概念,新媒体是相对传统媒体(包括报纸、图书、杂志、广播等媒体)而言的,新媒体发展的前提条件是传统媒体,是一种在传统的基础上发展起来的新的媒体形态。总而言之,新媒体是指利用网络技术、数字技术,通过互联网、宽带局域网、无线通信网、卫星等渠道,从而以手机、电视、电脑等移动终端设备,向受众提供文字、图像、图形、声音、视频等多种信息和娱乐服务。

2、新媒体的特征

新媒体的应用可以得到社会广大受众的支持,依赖于它特有的特征:一是新媒体的集成性和共享性。新媒体已经形成了一种应用技术,能把多种信息有机地集成在一起,综合处理文字、声音、图像、图形、视频等多种信息,实现了一体化,更有利于受众的使用。同时,新媒体通过互联网将整个世界联系成了一个整体,每个受众都可以在新媒体设备上搜索到那些自己所需要的、已经被集成在一起的、进行过综合处理的信息,在很大程度上达到了资源共享。二是新媒体的交互性和平等性。交互性是指受众与受众、受众与媒体、媒体与媒体之间的交互,是受众与媒体之间的沟通能力。通过新媒体技术,传播者的身份已不再是报社、组织或机构,而是社会中的每一个人,每一个人都可以是传播者和接收者。新媒体的交互性和平等性,形成了一种相互的交流,使得人们可以根据自己的喜好搜索、选择自己需要的信息和喜好的娱乐节目,满足受众不同的需求。三是新媒体的全时性和迅捷性。通过新媒体技术,信息可以随时进行发布,它打破了时间的限制,受众可以随时随地传播和接收自己喜欢的信息,而新媒体的迅捷性在于能以最快的速度将信息送达到各个地区的每一个受众。四是新媒体的虚拟性和匿名性。新媒体应用技术为人们构建了一个虚拟的世界,每个人的身份信息都可以随意填写,谁也不知道网络的另一边是谁,在这个虚拟的世界里,人们可以更好地表达自己的真实想法,发表在现实生活中不敢发表的观点,事情深层次的一面在这里可以得到更好的体现。

二、新媒体对公众政治参与的利弊分析

1、新媒体对公众政治参与的促进作用

(1)新媒体节约了公众政治参与的渠道成本。新媒体的平等性和信息来源的广泛性,提供了便捷的渠道给公众进行政治参与,政府在行政决策的过程中对新媒体的应用,提高了广大公众的政治参与度,使行政决策广泛集中民意、符合民意,体现决策的民主性。新媒体利用互联网连成了一个整体,受众与受众之间不再是一个孤立的个体,他们之间是一个相互联系的整体。以往点对面是传统媒体的传播方式,报社、组织、机构等是传统媒体发布信息的一般途径,而在新媒体背景下,传播方式变为了点对点的传播,每个人都可以发布信息,都可以接收到别人发布的信息。通过新媒体的平等性和信息来源的广泛性,每一个公众都可以利用新媒体不受任何限制地了解到各种有关于国家、政府的政治事务,并发表自己对行政决策的反馈建议,不必再像以往一样如无头苍蝇般“四处奔走”,苦恼政治参与“无路可走”。新媒体让公众的政治参与行政决策的渠道得到了丰富,为公众提供了一条便捷的渠道,使公众能直接参与到行政决策的过程中,广泛地集中了公众对行政决策的反馈意见,有利于行政决策更加反映、符合、体现民意,使得决策更具有民主性。

(2)新媒体节约了公众政治参与的时间成本。新媒体的全时性和传播速度的迅捷性,为公众的政治参与提供了时间上的便利。公众的政治参与从以前的“四处奔走”、“漫无目的的等待”转变成为现在的“手指文化”,公众只需要在空余时间动动手指,就可以参与到行政决策过程中,自己对于行政决策的反馈意见也可得以公布。同时,新媒体的传播方式是一种非线性的传播,新媒体所具有的信息存量的丰富性,使得无限的信息得到发布和存储,当用户需要这些信息的时候,只要在“检索”栏输入关键字,就可以快速对这些信息进行检索,新媒体非线性传播与传统媒体线性传播相比,为公众信息查找大大地节省了时间。通过新媒体的全时性、传播速度的迅捷性以及信息检索的便捷性,可以使公众打破时间的限制,在短时间之内进行政治参与,避免了许多公众在政治参与过程中不必要的奔走和等待,节约了公众的时间,公众政治参与的积极性得以提高,有利于行政决策广泛集中民意,使得决策具有民主性。

(3)新媒体节约了公众政治参与的经济成本。新媒体移动终端设备的使用,已经在公众生活中形成了一种根深蒂固的习惯,习惯一旦形成,将很难改变,它会逐渐替代以往的传统,公众将习惯使用新移动终端设备进行交流。通过新媒体移动终端设备的使用,公众可以随时随地进行政治参与,不用花费大量的金钱,从一个地方“辗转”到另一个地方。现在,公众进行政治参与,只需要较低的网络费用就可以,在很大程度上降低了公众政治参与的经济成本,公众政治参与的积极性得以提高,有利于行政决策广泛集中民意,使得决策具有民主性。

(4)新媒体节约了公众政治参与的行动成本。新媒体传播速度的迅捷性,使信息快速、有效的传播,不仅如此,信息的制作发布简单方便,在新媒体背景下,当有突发性事件和重大新闻发生的时候,只需要几秒钟的时间,整件事的背景、过程、人们的意见都会送达到世界各个地区的接收者。而传统媒体在信息的制作发布上都需要时间,可能当人们知道事情的时候,事情已经“尘埃落地”了。例如北京发生了重大的突发事件,靠传统媒体的传播,当公众知道这件事的时候,时间已经过去了一大半,公众想要参与其中,从所在地赶往北京,又需要很多的时间,从而使得公众的政治参与受到了行动上的限制。不同的是,新媒体的传播速度迅捷,使得公众能在最短的时间内得到信息,并发布自己的意见,公众可以在所在地及时参与到行政决策的过程中,节约了公众在政治参与中的行动成本。只有公众及时地参与行政决策,才能保证决策的民主性,提高行政决策的可实施性。

2、新媒体对公众政治参与的消极影响

(1)新媒体信息缺乏真实性和权威性,降低了公众参与行政决策的质量。同传统媒体相比,新媒体信息的真实性和权威性不高,会给公众参与行政决策带来一定的负面影响。由于新媒体的平等性和信息来源的广泛性,打破了信息只能由报社、机构来发布的局面,使得人人都可以发布信息,不同的人站在不同的角度,地位不同,会对事情有不同的看法,造成了发布的信息与客观事实真实程度不同,甚至有些信息是完全虚假的现象,这就导致了新媒体信息的真实性和权威性不及传统媒体。而这些真实性和权威性不高甚至完全虚假的信息,就会影响公众参与行政决策的质量,导致行政决策的错误。

(2)新媒体信息接收形式的局限,降低了公众参与行政决策的积极性。新媒体信息的传播快速,内容丰富,但是它的接收形式却存在着很大的不足之处。传统媒体与新媒体相比,传播速度虽然慢,但是公众选择看报纸、听广播等多种形式来接收信息,却不会影响人的身体健康。而公众利用新媒体获取信息时,需要对新媒体设备进行使用,而这些设备在使用的过程中,人们需要近距离地盯着手机、电脑的屏幕,还需要亲自动手操作,长时间盯着屏幕会造成眼睛的疲劳,导致视力的下降。不仅如此,新媒体设备在使用过程中还会产生辐射,危害身体的健康。同时,现在老一辈人的思想还跟不上这些高端设备发展的速度,制约了老一辈人的使用能力,甚至对这些高端设备产生排斥,以至于降低了公众参与行政决策的积极性。

三、新媒体对政府行政决策利弊分析

1、新媒体助推政府高效行政决策

(1)新媒体对政府行政决策提供了公众平台。新媒体不仅给公众进行政治参与提供了新的渠道,也为政府行政决策提供了新的渠道———公众平台。政府进行一对多的行为活动可以通过公众平台得以实现,政府信息公开的成本得到有效节约。以往政府要让公众知道与行政决策有关的信息,需要政府去走访、去宣传,在公众进行意见反馈时,政府还要花费人力、物力,进行意见听取、邮件收发,大大降低了政府行政决策的进程。通过新媒体公众平台,政府的决策信息可以毫无保留地公布,对公众的反馈意见也可以统一查阅和回复。这样,政府的行政决策活动完全置于公开的公众监督之下,有利于行政决策信息的全方位开放,透明度高,可以防止政府制定出错误的决策。

(2)新媒体的信息收集迅捷性和完备性,使政府行政决策具有科学性。在这个新媒体时代,也就是信息时代,信息收集是否完备,是政府制定行政决策的基础,它决定着政府行政决策是否具有科学性。在传统媒体背景下,政府收集公众信息需要通过无数次的走访、信件接收,收集速度不仅慢,而且还不完备。通过新媒体的信息收集迅捷性和完备性,政府可以在短时间内全面、广泛收集来自各个地区的公众反馈意见,使政府行政决策具有科学性。

2、新媒体对政府行政决策的不利因素分析

新媒体可以助推政府高效行政决策,但对政府行政决策也会有不利影响。其中影响最大的是:政府的舆论引导难度加大。政府缺乏公信力通常就是在这种情况下造成的,从而公众参与行政决策就会失去可靠依据。传统媒体信息的舆论引导的主导权在于政府,也就是说在传统媒体下,拿话筒说话的只有政府,在这样的条件下,政府发布的有关于行政决策的信息具有较强的公信力,公众依据政府所发布的信息参与行政决策,使得决策具有可行性。然而新媒体的应用,使得信息多元化和舆论复杂化,政府不再是舆论引导的主体,人人都有可能成为舆论引导的主体,一旦出现错误,有些带有情绪的公众就会引导舆论,造成舆论一边倒的现象。这样,政府发布的信息就会缺失公信力,使得公众参与行政决策失去可靠依据,造成行政决策的失败。

四、结语

综上所述,新媒体的应用契合了时代的潮流,也成为了公众的一种生活习惯,它打破了传统媒体点对面的传播方式,形成了一种更有效、更便捷的传播渠道,公众参与行政决策的形式得到了丰富。但是,新媒体是一把双刃剑,它自身就存在着不足之处,要使新媒体对行政决策发挥更好的影响,需要政府不断制定和完善与新媒体相关的法律法规,增强公众的网络自律意识。同时,政府还要做好相关工作,把与行政决策有关的信息进行公开,保证行政决策活动过程的公开、透明。只有这样,公众才能正确利用新媒体来完成政治参与,政府才能正确利用新媒体制定行政决策,当两者能够合二为一时,行政决策才能民主化、科学化和信息化。

参考文献

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