职能界定（精选3篇）
职能界定 篇1
目前, 全球经济正在被一场巨大的金融危机浪潮所吞噬着, 随着美国政府接管房地美和房利美、美国通用汽车破产不可避免等危机事件在全球频发, “危机管理”成为新闻媒体报道关注的焦点话题, 针对危机管理的研究及应对措施变得前所未有的紧迫和意义重大。既然在公司所有权与经营权普遍分离的现代公司制度下, 董事会已经成为现代公司治理的主体与核心, 那么, 当企业面临危机事件时, 董事会是否具有危机管理职能呢?
一、董事会危机管理的“天然”职能
1. 当前实践与研究对董事会危机管理职能的忽视。
危机管理是一个紧要问题, 但绝大多数公司董事却没有为公司危机做好准备。美国《公司董事会成员》杂志和普华库伯公司2005年曾对1100位公司董事进行问卷调查, 当被问及董事会是否讨论过公司面对重大危机的应急行动计划时, 只有41%的人给予了确定性回答。经合组织《公司治理原则》、美国商业圆桌会议、英国《凯得伯利报告》、澳大利亚投资经理协会《指南》、爱尔兰投资经理协会《指南》、法国《维也纳特报告》中关于董事领导与控制职能的相关准则描述, 大都主要集中在制定公司战略目标、任免经营者计划、监督与评估经营者业绩以及审核公司财务报告与信息披露的公开透明职责上, 无一表述涉及董事会的危机管理职能。从公司治理的发展趋势来看, 董事会分工日趋专门化, 即在董事会内部设立各种专门委员会来负责履行不同性质的职责。国际上的做法一般会设立薪酬委员会、审计委员会、提名委员会等专业委员会。我国《公司治理准则》在“董事会专门委员会”部分指出:上市公司董事会可以按照股东大会的有关决议, 设立战略、审计、提名、薪酬与考核等专门委员会。目前, 国内外对企业危机管理主题的研究, 基本上界定在危机发生的内外部环境、危机发生的不同周期和对策、危机扩散的模式、预警机制以及CEO经理层在处理危机中的重要作用。同样地, 它们无一研究提出或涉及到董事会的危机管理职能。另外, 在CNKI检索中, 以“董事会+危机管理”作为篇名的检索结果显示为。
2. 企业危机管理的内涵与本质特点。
危机, 通俗理解为“危险与机遇”。企业危机是指发展态势不确定的、对企业全局以及利益相关者利益产生严重威胁的、需要在资源相对缺乏、时间紧迫、信息不充分的情势下机敏决策和快速处理的重大事件。危机管理是为了预防、转化危机而采取的一系列保障企业生产经营正常进行, 使企业摆脱逆境, 避免或减少企业及利益相关者所遭受的损失, 将危机化解为转机的一种企业管理的积极主动行为。鉴于企业危机管理内涵, 我们发现其具有以下本质特点: (1) 危机是关乎企业生死攸关的大事件, 它危及甚至扼杀企业的发展使命和美好愿景。因此, 危机管理要求企业基于公司的发展使命出发, 战略性地制定企业危机管理策略及体系, 修正或重塑企业发展使命和路径再造。 (2) 危机管理, 它要求企业内部全体成员一致行动, 这是一种自上而下的统一战略行动执行, 基于企业战略指导并指挥企业全体成员积极有序地应对并处理企业危机事件。 (3) 危机管理, 它要求企业利用社会关系资源, 解决危机爆发带来的资源缺乏和信息不充分等劣势, 最大限度地化解危机所带来的负面效应和降低企业及利益相关者可能遭受的各种损害。
3. 董事会本质特征中所蕴含的危机管理职能。
董事会, 作为代表股东在现代公司治理中起核心作用的内部治理机制的制度安排, 成为公司治理系统的主体与核心。董事会的职能在于确定并提炼公司愿景和使命, 制定公司发展战略, 把握公司发展方向, 并对经营者进行监督、评价和激励, 以及营造良好的企业形象和社会友善关系。同样地, 鉴于董事会的本质特征, 我们发现其蕴含着危机管理的职能: (1) 使命职能。公司全体股东制定企业的美好愿景和发展使命, 决定企业发展方向。在所有权与经营权普遍分离的现代公司制度下, 董事会作为公司全体股东代表, 是公司治理体系的核心与主体, 其代表公司全体股东具体行使企业使命职能, 负责确定和提炼企业的远景和使命, 以此指导公司战略目标和发展路径。 (2) 战略职能。目前, 全球经济环境急剧恶化, 经理市场不完善, 以及敌意接管企图等现象日趋严重, 为了避免和解决这些问题, 对董事会提出了战略参与要求, 使董事会又担负起战略决策职能。随着公司经理制度的逐步完善, 董事会作为公司的权利执行机关, 并不参与负责企业的日常经营管理工作, 此时, 董事会负责确定、批准并审核公司战略的职能工作显得更为重要。 (3) 关系职能。随着经济环境的进一步发展, 其他利益相关者在公司治理中的作用开始凸显, 这种现象对董事会提出了新的职能要求———关系职能, 即要求董事会积极营造与利益相关者友善关系, 最终形成一种相互关系价值。董事会关系职能根植于资源依赖理论:公司视为一个开放体系, 公司生存与发展依赖于外部组织与环境因素, 而董事会成员正是组织与外部环境联结与沟通的桥梁。资源依赖理论认为, 董事会的作用就是提供信息, 以减少环境的不确定性, 并为公司发展提供各种资源。
4. 董事会危机管理职能界定。
在竞争日趋激烈的市场环境和现代公司制度下, 董事会及其所服务的企业不可避免地会面临着各种危机, 危机管理对于现代企业具有特别重大的意义。依据文章已有的论述与分析, 发现企业危机管理的本质特点与董事会职能中所蕴含着的危机管理职能相吻合, 故本文对董事会的危机管理职能作出较为系统的阐述。现对董事会的危机管理职能界定如下: (1) 董事会危机管理的使命职能。危机具有破坏性、致命打击性, 有可能改变企业的发展使命和企业目标;而董事会的使命职能, 使得其能够基于企业的发展使命层面出发, 审核公司发展战略, 从而制定出具有导向性和革命性的危机管理应对策略, 彻底地化解危机事件及其负面效应。 (2) 董事会危机管理的战略职能。危机的爆发具有恐慌性、混乱性;而董事会的战略管理职能, 使得其能够从战略的高度考虑, 制定战略层面上的危机管理策略和措施, 从而使得企业全体员工以此为依据与指导, 采取自上而下的一致战略行动执行, 形成危机应对及处理联盟, 积极、主动、有序地应对处理危机。 (3) 董事会危机管理的关系职能。危机的爆发具有资源匮乏性、信息不充分性;而通过董事会成员积极营造与利益相关者的友善关系和丰富的社会网络, 从而解决企业危机应对处理过程中面临的资源匮乏和信息不充分, 最大限度地降低危机对企业及其他利益相关者造成的各种损害。
二、董事会危机管理职能框架的构建
1. 董事会危机管理职能的总体框架图。
为了提高董事会成员危机管理的意识和能力, 使每位董事都明白董事会在企业中具有“天然的”危机管理职能, 提高其工作上的目的性和主动性, 构建一套系统、规范且有效发挥效能的董事会危机管理程序制度控制是规避危机或应对并处理危机的基础。本文将参照希斯提出的危机管理4R模型, 基于董事会危机管理的使命职能、战略职能及关系职能, 构建董事会危机管理职能的总体框架图, 详见下图:
2. 董事会危机管理职能的各阶段反应。
危机管理的希斯4R模型主要包括:缩减力 (Reduction) 、预备力 (Readiness) 、反应力 (Response) 和恢复力 (Recovery) , 即危机管理主要包括减少危机情境的攻击力和影响力, 使企业做好处理危机情况的准备, 尽力应对已发生的危机, 以及从中恢复四个阶段。针对董事会危机管理职能的总体框架, 董事会危机管理职能各阶段反应的具体阐述如下: (1) 董事会危机管理的缩减力阶段。早在危机真正爆发之前, 所有危机都会发出早期预警信号, 所以危机的事前防范与预警机制显得十分重要, 这就是缩减力。在该阶段, 董事会必须明晰企业愿景, 确定企业发展使命, 制定并审核企业发展战略, 督促、审核经理风险与危机管理。该阶段要求董事会必须积极主动地建立危机预警机制和计划, 其主要工作集中在三个方面:一是确定企业风险管理的政策;二是建立董事会决策范围内重大项目的风险识别、评估及风险反应等管理程序;三是对高级经理层建立和落实风险管理制度进行的督导程序。例如, 企业通过在董事会中设立危机管理专门委员会, 负责对战略委员会提出的方案进行风险评估, 最大限度地预防和规避企业遭遇危机的风险。 (2) 董事会危机管理的预备力阶段。即使企业具备了最佳的危机预警机制和计划, 但是由于市场环境的动态性和复杂性, 企业仍然难以全部规避危机风险, 因此危机管理的另一个重要方面就是充分预备。该阶段董事会的主要工作集中在两个方面:一是董事会要有意识、主动地构建和增强董事会危机预警系统, 检查经营层的危机预备系统;二是董事会尤其外部董事被视为组织与环境产生联系的一种战略, 要求其积极营造与利益相关者的友善关系, 构建丰富的社会关系网络。因此, 我们建议董事会选择那些具有较强危机处理能力并能重视履行其职责和义务的管理专家、有丰富的社会网络资源并能积极营造利益相关者友善关系的成员任董事, 以增强董事会处理危机的能力。 (3) 董事会危机管理的反应力阶段。突发的危机事件在逃过了企业危机管理预警系统和预备系统后, 必将启动企业的危机管理应急系统。这时企业的危机管理显得更为紧迫和利害攸关。该阶段公司董事会的主要工作集中在两个方面:一是董事会积极主动反应, 发挥自身的战略指导职能, 指挥企业全体成员自上至下的一致战略行动, 形成危机应对处理联盟;二是董事会利用丰富的社会关系, 调配社会网络资源, 以解决危机爆发的资源匮乏性和信息不充分性, 最大限度地降低危机带来的负面效应和对其他利益相关者的各种损害。但是, 在该阶段董事会需要明确自己是危机管理的处理指挥中心, 而不是现场指挥者, 不能越俎代庖而限制或降低公司经理层危机管理现场指挥职能效用的发挥。 (4) 董事会危机管理的恢复力阶段。最后, 从危机中恢复发展, 重塑公司发展使命和战略, 公司路径再造, 选拔新的经营者, 以保障企业长久、安全、健康发展。该阶段董事会的主要工作是从危机中吸取经验教训, 修正或增强企业危机管理的预警系统和预备系统, 以及修正在危机处理应急系统中的策略和措施, 维护董事会与其他利益相关者的友善关系和企业的良好社会公众形象。另外, 企业危机管理也是一个学习过程, 例如, 对董事会成员进行较系统的风险管理训练, 改进董事会结构或董事会成员构成。例如, 在公司内部设立“首席风险官 (CRO) ”, 将风险管理的任务和责任进一步分解, 并由其监督CEO及其他管理者的风险管理进度且进行内部风险报告, 董事会则可以通过对CRO进行监督来减少监督成本, 并提高风险管理的专业化水平和效率。
总之, 在企业危机管理过程中, 董事会的战略审核将会影响危机预警系统、计划等管理机制的构建, 突发的危机事件将会启动企业的危机预备系统, 而危机的控制需要启动企业的应急系统和利用董事与其他利益相关者的友善关系和社会网络资源, 以化解或将危害降至最低, 最后从危机中恢复则要求董事会履行使命和战略重塑职能。企业危机管理的整个过程视作一个开环系统, 各阶段不断反馈、学习, 借助企业外界信息和资源, 修正和增强企业危机管理系统, 最大限度地规避或降低企业危机的爆发。
三、董事会危机管理职能实施的几个难题
本文在研究与实践中提出并界定了董事会危机管理的“天然”职能, 并借鉴希斯危机管理的4R模型, 基于董事会的使命职能、战略职能和关系职能, 构建了董事会危机管理职能的总体框架, 并进一步阐述了模型的各阶段反应。但是, 对于董事会危机管理职能在企业实践中的应用及效率问题, 涉及以下几个难题:
1. 企业危机爆发的阈限值确定。
危机事件指企业系统的最佳均衡状态受到了外界的强大冲击, 企业所能承受的最大限度冲击就是危机爆发阈限值, 那么企业危机爆发的阈限值如何确定, 如何检测阈限值及测度依据是什么, 这些都是危机管理预警系统发挥作用的前提。
2. 董事会与经理危机管理职能分配。
如何界定董事会在危机管理过程中的指挥职能而不具有执行职能, 以不至于与经理层的危机管理执行职能发生冲突, 明确企业危机管理的中心指挥者与现场指挥者问题, 这是较棘手的。
3. 战略投资者问题。
无论在什么资本市场前提下, 企业发展都需要融资, 企业欢迎战略投资者, 但是目前频发的企业危机事件中有部分是因战略投资者的敌意收购或是关联交易所故意或恶意引发的, 这对资本市场与企业如何辨别真正的战略投资者提出了挑战。
4. 外部董事激励问题。
董事会具有“天然”的危机管理职能, 一个重要原由是外部董事主要承担营造与利益相关者友善关系、构建社会关系网络职能, 提供企业危机管理过程中必需的信息和资源, 这是他们的外来优势。这时对外部董事的激励问题, 将直接影响企业危机管理的效率, 从而对一直困扰着公司治理的董事激励问题提出了更高的要求。
5. 股东利益维护问题。
董事会是全体股东利益的代表和受托人, 而危机事件的爆发涉及更多其他利益相关者, 那么在两者利益不一致冲突下, 董事会如何权衡并取舍, 是否存在共赢的博弈 (危机管理本身需要成本, 而且一般都比较高) , 这是危机管理具体过程中碰到的现实难题。
摘要：随着经济全球化、无边界化和信息技术的迅速发展, 企业面临着复杂和动态的市场环境, 企业之间的竞争日趋激烈, 导致企业危机事件频发。董事会作为现代公司治理的主体与核心, 它具有“天然”的危机管理职能。董事会从企业的战略高度, 全方位地审核企业发展使命与路径选择, 积极、主动营造与利益相关者的友善关系, 利用社会关系资源, 最大限度地化解企业危机, 重塑企业发展使命和公司路径再造, 保障企业长期、稳定、健康地发展。
关键词：危机管理,董事会职能,希斯4R模型
参考文献
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职能界定 篇2
一、现阶段的政府会计角色职能的适用范围
伴随着深入推进的市场经济改革和当前兴起的新公共管理运动,使得我国无论是政治还是经济环境均发生了不同程度的变化,因此我国政府会计工作也在此背景之下,受到了一定程度的影响。截至目前,我国政府的会计工作与预算会计职能之间一直处于“藕断丝连”的关系,虽然二者之间在某种程度上有着密切的关联,但是在职能界定方面却始终不清不楚,特别是有不少人认为政府会计工作完全可以由预算会计一手包办,但事实证明,在大多数情况下,预算会计囊括在政府会计工作当中。尤其是现阶段在我国的预算会计工作当中,大量的数据信息资源被用于以下三个方面:
(一)地方政府
首先,众多的信息数据资源被用于地方各级政府当中,尤其是经常出现在政府宏观调控经济、编制预算、管理监督经济能各项实际工作当中,这也是现阶段预算会计信息数据使用最为频繁的方面。
(二)行政事业单位
其次,大量的信息数据资源被用于行政事业单位当中,尤其是许多管理工作者会在各个预算单位当中使用预算会计信息数据资源用于核算财务信息和管理财务等工作。
(三)立法机关
最后,还有部分预算会计的数据信息资源被用在各立法机关外加各审计单位当中,特别是管辖范围内的政府常常会选择使用预算会计的数据信息资源完成审核、监督资金收支的工作,由此我们也可以看出大部分的政府会计工作都用于服务内部管理人员。
二、政府会计的揭示职能
(一)受托职责
在众多的政府会计职能当中。最为主要的职能便是对政府预算以及各项财政资源的运作等经济信息进行动态反映,因此在基于衍生职能界定的政府会计职能当中,具有极其重要的揭承经济信息的职能,同时还肩负着承担监督政府财政资金流动的责任,也就是说政府会计在一定程度上负有受托职责。。不仅如此,在我国的市场交易包括公共管理工作当中,受托职责无处不在,而作为负责管理整个社会的政府,需要通过会计工作为社会公共提供各类相应信息。立足于政府内部的各项规章制度以及企业运营情况规定政府收入,并且政府需要在最大程度上保全企业资产、财务预算以及运营等各个方面,上述种种受托责任均归属于公共权利受托责任。政府会计需要将履行受托责任的最终结果作为重要的参考依据,用于计算以及记录政府基础经济信息系统,从而更好的完成各级政府部门用于受托其执行责任、应对公共结构等各类责任。
(二)监督职责
监督职能是我国政府会计职能当中的一大重要组成部分。立法机关在对国家政府预算进行批准的过程当中需要严格遵循法律条文的规定。而在执行工作当中,国家政府同样也需要经法律作为其根本的执行依据。而国家政府想要更好的完成预算工作,离不开完善的执行体系作为其根本保障和坚强后盾。为了有效避免在国家行政部门的工作当中出现各种诸如腐败、贪污受贿等一系列违法乱纪行为,需要尽可能提升将财务工作透明化。也就是说监督和管理政府预算也是国家政府会计管理系统中的一项重要工作。政府会计工作需要仔细监督政府预算明细,对国家财务的实际收支情况进行真实反映。比如说当前推行的“乡财县管”,从本质上来讲,就是通过乡政府管理财政,保留财务本身的使用权、所有权,同时不改变乡镇享有的债券债务,县级财政负责统一监督和管理乡镇财政收支,如账户管理、预算编制等等,其根本目的在于全面提升乡镇财政管理水平,确保会计信息真实可靠。在“乡财县管”下,乡镇政府主要负责遵从财政部门领导,完成预算编制、调整方案、决算执行等工作,通过强化乡镇政府在资金分配使用方面的职责,从而有效提升会计监督能力。
三、政府会计的管理职能
(一)资源配置职能
国家政府行政单位在实际工作当中以及当前最新的公共管理活动中,政府会计职责,要求其需要完成优化配置政府财政资源,与此同时还要对国家相关的其他行政资源进行优化配置,真正落实政府的资源配置优化职能。但在此过程中值得注意的的是,政府会计的资源配置与市场经济资源配置在本质上有很大不同,政府会计的资源配置需要利用决策执行才能完成而非依靠自发趋利性。因此政府会计配置资源必须依靠先进的科学技术将效率提高至市场经济配置效率之上,才能真正完成其资源配置职能。
比方说国家政府为了能够又好又快地完成优化资源配置工作,进一步提升了社会资源的配置效率与配置质量。在采购方面建立了专门的核算制度用以强化管理财务的能力,通过设立专户并且由国库进行集中制度,安排专门人员用于分离授权、批准和执行工作人员,同时在会计记录与出纳当面也安排专员避免二者混为一谈,除此之外还建立专门的账户用于统一会计核算,利用专业化的会计体系和完善的预算制度从而为优化政府资源配置提供科学合理的重要依据,帮助配置资源工作实现真正的科学化、合理化。
(二)风险防范职能
针对当前持续下行的经济情况来看,已经有许多国家开始出现不同程度的财政风险。而政府债务恰恰是产生财政风险的“罪魁祸首”,比如说当前造成全球经济产生巨大风险的原因就是因为希腊出现了债务僵局,希腊在毫无节制的增加财政支出之后已经背负了超过三千亿欧元的债务,而在希腊国内当中逃税问题相当严重,政府执行部门监管无力,往届政府非但没有正确面对国家的财务问题,反而选择隐瞒真实的财务状况,因此导致希腊成为全球第一个宣布政府破产的国家,而在经济全球化的影响之下,希腊的债务危机也对世界经济产生了重大影响,进而导致许多国家纷纷开始出现财政风险。而想要能够有效控制与防范风险,首先需要准确锁定至关重要的风险来源,同时在第一时间内准确把握和识别风险,这也是控制和预防风险的重要前提。其中识别财政风险主要指的是能够有效识别风险容限容量、国债依存度、财政赤字率、负债率等等;因此,政府会计的工作内容就是反映出真实的相关信息反映并且充当一个能够用于预防和控制风险的实际量化的工具。
(三)绩效评价职能
科学评价政府绩效,一方面能够顺利完成公共组织受托的责任;另一方面也可以履行其治理公共组织的职能。政府会计绩效信息其实指的就是政府的实际履行职责能力、评价效率以及评价成果、影响、作用等,而政府绩效的评价就是需要通过结合上述三大绩效信息进而落实完成。但从当前的实际情况来看,评价政府绩效工作还存在一定的问题的不足,比如说,现阶段的政府财务工作呈现出一种多样化趋势,但政府绩效中的财务信息往往无法有效衡量最终的绩效结果等。为应对这一问题,政府财务会计将充分发挥其职能作用,通过定量化的财务数据信息进而有效完成科学评价政府财务绩效工作,通过计量服务程度、服务结果以及其他相关结果得出重要的数据信息,并以此为基础对政府预算的实际工作情况进行全面深入了解。特别是在全责发生制中,政府会计能够真实地反映出政府负债情况、需要交纳的利息费用等数据信息,进而为评价政府绩效工作提供了真实重要的参考依据,使得评价工作能够更加科学合理。
四、政府会计的治理职能
(一)特殊控制职能
目前我国“严抓严打打老虎”的各种专项整治活动,从本质上来说就是严厉打击公共权利的滥用并滋生腐败的行为,为了能够合法实施公共权利,需要借助政府会计有效控制公共权利。政府财务会计能够对整体的经济运作情况进行真实反映,其本身也是国家机构当中一个特殊且重要的控制部门,尤其是其内部的核算与监督工作能够有效推动公正廉洁政府的建立。在社会工作的广泛关注下,政府能够有效约束和规范自身行为,进而秉持着实事求是的原则获取财务信息、做出科学决策。尤其是在我国的政治活动中,公共受托责任常常与政府财务会计报告紧密相关。
(二)制衡职能
政治参与经济活动的频率能够在某种程度上体现出国家的民主状况。而政治在参与经济活动的过程当中,需要规范公民的参与行为,同时借助更具体的执行制度,合理的安排经济活动并对其进行统一管理,与此同时,政府还需要通过建立有效的沟通平台,向公共真实展现政府会计状况,真实了解到社会公众在政治参与过程中产生的具体需求和相关建议,以此有次有效制衡政府会计工作,实现良好治理。比方说当前我国政府已经开通了专项举报热线,同时利用互联网成立了政府会计工作展示界面,公众可以通过浏览展示界面随时随地了解政府工作,不仅如此,强大的微博、微信等公众平台也将实时报道政府行使权力的具体情况,通过接受社会各方面的监督与管理,有效提升政府工作的透明度,借助政府会计的制衡职能从源头上消灭腐败因子。
(三)推动变革职能
政府始终是社会改革潮流中作引人注目的主体,在每一次改革当中人们都希望政府能够在职责范围以及运作方式上做出相应改变。因此政府必须在改革过程当中需要使用有效的制度,使得最终建立起来的政府机构具有较高的工作效率和工作能力,而政府会计本身具有极强的能够控制制度的能力,在政府当中任何一项经济活动其均能够参与其中,并且在政府控制体系下,政府会计还具有明显的监督功能,通过不断调整和完善财务会计体制,从而有效增强政府的执行能力,深入落实政府的管理工作和全效改革。
总而言之,理解政府会计工作的重要前提就是能够清楚准确了解到政府的会计职能,通过本文的分析可以得知,基于职能界定下的政府会计角色中蕴含着三大重要职能,分别是揭示职能、管理职能、治理职能。在这三大职能下又被细分为若干具体职能,如能够直接对政治竞争和权力起到制约影响作用的特殊控制职能；以及能够优化政府内部资源的资源配置职能等等,由此可见政府会计除了本身的会计职能之外还拥有众多的衍生职能,在众多衍生职能的帮助和推动之下,我国政府不仅能够完善会计工作,同时还能够有效响应国家要求建设成为勤政廉洁的政府。
参考文献
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职能界定 篇3
一、中国创造经济奇迹的根本原因
很多学者认为中国能够创造经济奇迹的根本原因在于中国独特的经济和政治体制:政府主导型经济模式和能够集中力量办大事。但是, 如果将中国经济三十年来的持续高速增长归因于中国独特的经济和政治体制, 不免有失偏颇, 笔者认为中国之所以能够创造经济奇迹主要是要归功于中国进行的市场化改革, 归功于市场在资源配置中起了基础性作用, 促进了各个市场主体的公平竞争, 市场经济激发了企业的创造力, 激发了人们创造财富的欲望。正是由于市场化改革和企业的发展壮大, 中国经济保持了三十多年的快速增长, 当然在任何一个国家, 政府也是市场经济的参与者, 政府对市场经济的干预或强或弱, 在任何一个国家, 市场由于自身的缺陷都会产生市场失灵, 这就需要政府对经济进行干预, 使经济平稳持续增长, 当然, 如果没有政府有效率的干预, 要实现经济稳定发展也几乎不可能, 但政府在干预的过程中需要合理界定政府的职能, 必须保证干预的有效性。
就中国目前的市场经济而言, 政府过度的强大或已成为中国经济进一步发展的最大阻力, 市场失灵是主张实行政府干预经济的强有力理由, 市场失灵产生了政府干预的必要性, 但政府干预的必要性并不能保证政府行为的合理性和干预的有效性, 市场机制不能解决的问题, 政府不一定都能解决, 可能解决得好, 也可能解决得不好, 甚至很差, 所以说政府失灵则是实行更为彻底的市场经济的基本依据。政府干预产生的寻租和腐败与政府控制着过多的资源是密不可分的, 在现代市场经济国家中, 政府失灵是一种普遍现象, 这意味着市场失灵并不必然导致政府干预的合理性, 即市场本身的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件。
二、关于政府基本职能几种观点的介绍
要推进政府职能转变, 必须把不是政府承担的职能统统归还给企业, 转交给中介组织和行业协会, 这需要政府还权于民, 还权于社会, 需要培育中介组织和行业协会。当然, 政府职能及其作用是随着经济社会的发展不断变化的, 关于政府基本职能有以下的几种基本观点。
第一, 在市场经济条件下, 政府职能的主要内容一般可以概括为以下几个方面: (1) 提供政治秩序, 促进民主发展; (2) 提供公共物品; (3) 进行宏观经济调控; (4) 保护共有资源和自然资源; (5) 保障和促进社会公共利益的公平分配; (6) 维护稳定的市场秩序; (7) 调节和解决社会冲突[1]。
第二, 世界银行在其1997年的《世界发展报告》中指出, “每一个政府的核心使命”包含了五种基本的角色。这些角色是: (1) 确定法律基础; (2) 保持一个健康的政策环境, 包括保持宏观经济的稳定; (3) 投资于基本的社会服务和社会基础设施; (4) 保护弱势群体; (5) 保护环境。这些角色并不是那些最小化政府的必然角色, 而是保证市场运行的必然选择, 它包含着对政府积极作用的肯定, 这与西方世界学者们在20世纪70年代和80年代所持的仅仅强调政府应最小化的简单观点不同[2]。
第三, 亚当·斯密于1776年写了《国富论》一书。他在书中指出, 除了促进国家间的自由贸易外, 政府的角色应大幅度地削减。亚当·斯密认为, “统治者的责任”, 换言之, 也就是政府的角色应是如下所述:首先, 保护社会免受其他社会的暴力与侵犯的职责。其次, 尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的不公平对待和压迫的职责, 或者建立一套严密的司法制度。最后, 建立并维护某种公共事务和公共机构的职责, 此种建立和维护从来不是为了任何人或者少数人的利益[3]。因为对于任何人或者少数人而言, 收益永远无法补偿其支出, 尽管对广大社会而言, 其所做的常常要大于其所得的补偿。除了这些最低限度的职能外, 亚当·斯密认为政府的理想角色就是尽可能地远离经济生活之外, 市场进程本身比政府干预能产生更好的整体效果, 其观点时至今日仍持续产生根本性的影响, 尤其值得中国借鉴。
三、当前中国合理界定政府职能需要注意的问题
中国受传统的计划经济体制的影响, 政府的职能还没有明确的界定, 政府的定位还不明晰, 政府还处在越位、错位、缺位之中。对于市场经济下政府的职能问题, 争论的焦点在于政府到底应该管什么, 不应该管什么。国外学者对政府职能的论述对中国合理界定政府职能有着很多的启示。
第一, 需要合理界定政府的核心职能。政府职能界定不清会导致政府的越位、错位、缺位, 所谓越位, 是指管了相当一部分不该管的, 也管不了的, 管不好的事情, 一些本该由市场来承担的职能, 应该由企业自主决定的事情, 应该由社会中介组织管理的职能, 政府采用行政手段直接干预, 甚至包办代替[4]。政府职能的错位, 通俗地讲, 就是, 该管的不会管, 是指政府部门对于自己该管的事情, 却没有能力去管好, 乱用权力、乱搞一通, 也就是乱权。政府职能的缺位, 通俗地讲, 就是该管的不去管, 是指政府部门没有认真履行自己的职责, 没有管理好属于本部门的事务, 也就是失权。这是在合理界定政府职能时最需要注意的问题, 只有合理界定了政府的核心职能, 才能防止府的越位, 错位, 缺位。
第二, 要确立以服务为中心的管理理念, 政府的职能服务于为民服务, 要更好地为民服务对中国而言需要建立小政府的管理模式, 建立公开透明的政府办事程序和规则, 建立全方位的政府管理方式。
第三, 建立法治政府, 政府必须建立在法治的基础之上, 政府干预必须有法律依据, 法治政府能防止政府的干预冲动, 市场经济是法治经济, 需要用法律来保护产权, 同时也要把政府权力关在制度的笼子里, 要依靠宪法和法律, 要把宪法和法律作为政府的工作准则[5]。
第三, 要正确处理政府与市场的关系。正确处理政府与市场的关系需要厘清政府与市场的边界[6]。在现代市场经济中, 政府与市场是两种基本的制度安排, 是经济运行的两个调节主体, 有些学者形象地称为“两只手”。市场经济模式需要考虑中国的国情, 但同时也不能忽视市场经济的普遍规律, 只有进一步改革, 完善市场经济体制, 规范政府的基本职能, 让市场发挥应有的资源配置的基础性作用, 激发企业的创新力, 继续推动中国经济向前发展。
四、合理界定政府职能是当前中国进一步深化市场化改革的关键
市场经济其实质就是政府放权, 把那些本属于市场的配置资源的权力归还给市场, 让市场在资源配置中起基础性作用, 因此, 要进一步深化市场化改革需要合理界定政府的职能, 只有把政府职能合理界定了才有利于中国当前进一步深化市场化改革。中国当前的改革已经进入了深水区, 中国经济的增长, 社会稳定都离不开进一步深化改革, 就中国经济改革而言, 中国仍然应该致力于塑造真正的市场主体的努力, 仍然需要界定政府的基本职能, 进一步拓宽企业和市场的权力边界, 政府应该进一步退出对微观经济领域的干预, 还权于市场, 释放市场的活力, 激发企业家的创造力, 让政府回归到公共产品提供者的地位。当前中国政府的角色定位应该是:限制“掠夺之手”, 强化“无为之手”, 多伸“援助之手”。在进一步深化市场经济发展的今天, 需要进行顶层设计:建立有效市场, 建立法治经济, 造就有限政府, 深化行政体制改革, 释放企业和市场活力, 激发企业的创新力, 创造各市场主体公平竞争的环境, 保护产权, 让市场充分发挥作用。政府职能在下一步的改革中有两个根本转变:一是从与民争利的强政府向公共利益的服务型政府转变, 建立服务政府;二是从行政干预过多的全能型政府向让市场充分发挥作用的有限型政府转变, 建立有效的有限政府[7]。这两个根本性转变关系到下一步市场化改革能否取得成功。
总之, 一个有活力的市场经济必然建基于一个良好的制度环境, 但形成一个良好的制度环境是一个渐进的过程, 可能需要不断的试错。在此过程中, 出现问题在所难免, 但决不能停止市场化改革的脚步, 唯有靠进一步深化市场导向的改革和制度创新, 才能使问题得到根本解决。可以断言, 中国要实现今后长期的增长和可持续发展, 必须合理界定政府职能, 进一步加快推进政府行政体制的改革, 促进政府向有限政府和服务政府的本质归位, 进一步深化市场化改革, 让市场发挥其最好的最有效的作用, 这是中国经济今后要持续增长的根本保障和基本价值取向。
参考文献
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[2]世界发展报告[R].1997:42.
[3][英]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究[M].王亚南, 郭大力, 译.北京:商务印书馆, 1974.
[4]李森.合理界定政府职能是深化市场化改革的关键[J].发展论坛, 2003, (11) .
[5]乔惠波.经济体制改革的核心是正确处理好政府与市场的关系[J].理论研究, 2013, (8) .
[6]刘志铭.界定政府经济职能厘清政府与市场关系[N].南方日报, 2013-05-27 (2) .