协同治理审计

协同治理审计（精选7篇）

协同治理审计 篇1

摘要：本文以“协同理论”出发,分析了高校内部审计协同治理的必要性和可行性,从高校内部审计战略、组织、业务、资源以及技术层面构建高校内部审计协同治理框架,旨在对内部审计服务高校治理理论创新和实践发展起到一定的启发作用。

关键词：高校治理,内部审计,协同治理框架

一、高校内部审计协同治理的内涵

协同治理理论是协同学和治理理论的交叉理论。全球治理委员会将“治理”概念界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。协同理论是德国物理学家哈肯首次提出的,主要研究非平衡态下的开放系统在与外界进行物质或能量、信息交换时,如何通过内部协同运作,形成时间、空间和功能上的新的有序状态的规律。高校内部审计是服务高校治理目标实现的监督控制子系统。高校内部审计协同治理就是根据高校内部审计战略发展目标,通过不同组织、业务、流程之间的协同管理,在内部审计系统各要素之间及与高校治理其他子系统之间建立一种协同运行机制,以获得内部审计服务高校治理整体效果大于各子系统或各组成部分作用效果之和的协同效应。

二、高校内部审计协同治理的必要性和可行性

1、高校内部审计协同治理的必要性。

(1)高校内部审计协同治理适应高校治理发展新趋势的要求。党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。教育作为全面深化改革的重要领域,要自觉落实这一目标。教育部袁贵仁部长在2014年全国教育工作会议上讲:“实现国家现代化,教育要率先现代化。实现教育现代化,教育治理要率先现代化。”随着高等教育现代化进程的不断推进,高等教育改革的难点和重点已经由外部环境改善,向大学高校内部治理的完善方向转移。多元参与和相互制衡的协同治理理念逐渐成为高校治理的主流,高校内部审计作为高校治理系统的重要一环,也应主动调动系统内外部的协同因素,适应高校治理发展的新形势。

(2)高校内部审计协同治理适应内部审计自身发展的需要。我国高校内部审计制度建立以来,在提高资金资产使用效益、加强党风廉政建设等方面都发挥了不可替代的作用。现代内部审计不仅要发挥传统的事后监督职能,更是主动发现问题、主动接受体制矛盾、主动提出风险预警的“免疫系统”功能。但是目前高校内部审计面临内部审计独立性和权威性不够,内部审计资源有限、审计覆盖率低,业务范围窄、协同性差,审计结果运用不足,整改不到位等瓶颈问题,制约了内部审计在高校治理中更好地发挥作用。协同审计具有的整合资源、共享信息等特点,可以打破传统审计专业分工造成的专业知识局限性,更好地挖掘审计潜力,弥补了内部审计的高校治理需求与审计力量供给方面的差距,实现自身发展起到良好的促进作用。

2、高校内部审计协同治理的可行性

(1)政府协同审计实践为高校内部审计协同治理提供了借鉴。协同审计作为一种先进的审计理念,最早出现在政府审计领域。多年来,我国政府审计已经在诸多审计业务领域探索多主体参与,合作监督的的审计组织方式,如多部门联合开展资源环境审计、多级审计机关联合开展经济责任审计、聘请社会中介机构或外部专家参与固定资产投资审计,通过审计公示调动社会力量促进审计目标达成等,这些实践经验对高校内部审计协同治理具有很好借鉴意义。事实上,目前很多高校内部已经存在多部门协作的运作机制,如经济责任审计联席会议制度、招标采购领导小组会议制度,纪监审联合办案制度等,这些机制的有效运行为高校内部审计协同治理提供了很好的制度基础。

(2)信息技术的发展为高校内部审计协同治理提供了技术支撑。随着我国各领域信息化进程的加快,尤其是大数据技术和互联网技术的发展,给审计向更高层次发展提供了契机。从数据的来源看,审计部门除了利用审计单位的数据,还可以对其他来源的可用数据进行审计分析;从数据的获取看,审计部门不再需要分别获取各个部门的相关数据,可以通过设置一定的权限后从各部门网络平台直接获取审计所需的数据,极大地节约审计成本。从数据的处理看,通过利用利用大数据处理技术,建立各种审计分析模型,审计时间将大大减少,审计工作的效率将明显提高。同时,由于这种跨部门、跨系统、跨平台的数据协同,高校内部审计可以实现在组织架构、现场管理、数据资源、信息传递等多方面的审计协同作业。

三、高校内部审计协同治理框架

高校内部审计协同治理强调内部审计系统各要素之间及与高校治理其他子系统的协调与合作,通过对高校内部审计战略、组织结构、审计业务、审计资源以及审计技术的协同管理,以获得内部审计服务高校治理整体效果大于各子系统或各组成部分作用效果之和的协同效应。

1、高校内部审计战略协同

高校治理目标是高校治理活动最终达成的目的,对高校治理资源分配、治理结构、运作机制等具有引导和控制作用。高校治理目标具有动态性、多层次性、多维性特征。高校治理目标的动态性,是指由于各高校所处的外部环境和自身的发展要求的不同,不同类型高校在不同发展阶段需要完成的目标和任务不同。高校治理目标的多层次性,是指高校将整体治理目标分解到各不同层次的治理子系统。高校治理目标的多维性,是指高校治理目标可以划分为人才培养、科学研究、社会服务、文化传承等多个方面。高校治理过程中,可能存在治理目标定位不准确、层次划分不科学导致的治理目标冲突的现象。高校治理战略是高校治理。目标实现的基础保障。内部审计作为高校治理的重要监督控制子系统,应在高校各层次战略管理活动中发挥协同作用。内部审计可以通过参与高校战略管理活动并对其进行综合、系统和定期的评价,提出战略改进的意见,为领导作出正确战略决策提供有力支撑。其次,内部审计部门应当制定长远的发展战略。内部审计战略要有宏观性、系统性、协同性,内部审计战略既要符合教育系统内部审计发展总体战略,还要与高校自身发展战略相协同。通过内部审计战略的协同,不仅能够充分发挥内部审计的宏观作用,增强对高校治理活动方向性和全局性控制,促进各职能部门资源的合理配置和有效统筹,帮助内部审计获得上级主管部门以及学校内部各职能部门之间的协同支持与配合;还能为内部审计组织协同、业务协同、管理资源协同、技术协同指明方向。

2、高校内部审计组织结构协同

组织结构是对内部审计治理机构设置和运行管理所作的结构性规定。由于审计治理主体的多元性,高校内部审计组织协同可分为内部组织结构协同和外部组织结构协同两个方面。内部组织结构协同是指审计部门内部职能科室之间的协同。外部组织结构协同是指系统内部各职能部门之间的协同。高校内部审计要获得组织协同治理效应,首先要成立相应的协同治理机构,高校内部审计协同治理机构有正式和非正式之分。正式的协同治理机构是具有固定的物理空间、人员定制、业务流程与功能定位的审计组织,如在高校内部审计部门下设综合审计科室协调各项审计业务。非正式的协同治理机构不一定具有固定的物理空间,可能是临时性联席会议或是以信息技术为依托的网络协同形式,如高校经济责任审计联席会议、高校内部审计管理信息系统等。高校内部审计组织结构协同,通过建立联动机制,打破传统审计职能科室间专业分工以及各职能部门利益冲突造成的审计治理困境,保证整体协同效应的持续提升。

3、高校内部审计业务协同

实施审计业务或审计项目是内部审计服务高校治理的具体实现途径,内部审计治理价值主要体现在内部审计过程治理和审计结果治理两个方面。内部审计的过程治理和结果治理的承载对象就是各类审计业务。内部审计各类业务之间不是孤立的,而是相互联系、相互交叉、各有侧重的。高校内部审计业务协同包括宏观和微观两个层次。宏观业务协同是指战略管理思维指导下,通过发掘不同业务类型间的协同要素和互补优势,对各类审计业务进行整合的综合审计概念。具体来讲,就是以预算审计为基础,以内部控制审计、风险管理审计、绩效审计为主线,将各类常规的审计业务包括财务收支审计、经济责任审计、工程审计、专项审计调查整合到一起,形成一个相互联系的整体审计系统。微观审计业务协同是指具体审计项目管理的协同。内部审计项目管理协同的范围涵盖于审计准备、审计实施、审计结果开发利用和审计结果跟踪等多个环节,协同的内容包括审计目标、审计方案、审计技术、审计经验、审计线索等多各方面。一般来说,内部审计业务协同的机会存在于相似审计问题、审计对象、审计流程过程中,当某一类审计问题所拥有的技术技能和管理技能可以被具有相似知识需求的审计项目所共享,就应该统筹安排审计项目,以此获得单独审计所不具备的协同效应。

4、高校内部审计资源协同

高校审计资源是指为审计治理活动所利用一切直接或间接资源。包括人力资源、信息资源、物质资源等。高校内部审计资源协同是指通过科学合理配置审计资源,实现审计治理成本效益的最大化。高校内部审计资源协同是解决高校内部审计力量不足与审计治理需求矛盾的有效手段。人力资源协同是指通过不同领域专业人员的协同工作来完成个人所不能完成的审计任务。人力资源既审计系统内部的人力资源,也包括审计系统外部的人力资源,当系统内部人力资源不足以满足审计任务要求时,应及时主动寻求外部专家的力量支持。审计信息协同是指审计系统内外部信息的共享与交流。审计信息资源包含审计对象信息和审计过程和审计结束后产生的各类信息和结果,如审计线索信息、审计技术经验信息、审计报告信息等。有效的审计信息协同有利于消除被审计部门对审计工作的误解,提高审计结果利用水平,因而高校应该进一步畅通审计信息获取、沟通渠道,利用网络技术优势,构建内部审计信息交流和共享机制。高校内部审计治理功能的发挥不仅需要人力资源、信息资源,还需要物力资源的支持。稳定充分的物力资源是高校内部审计保持独立性、开展大型审计工作、实现审计技术更新、补充人力资源的前提条件。内部审计应该根据组织治理目标,合理调配物力资源,重点关注治理形势最迫切、治理效果最明显的高风险审计领域。

5、高校内部审计技术协同

审计技术是审计人员为审计治理过程中运用的各种方法和手段的总称。在当前信息化高速发展的时代背景下,审计对象的复杂程度和信息化水平不断提高,使传统审计技术方法无法满足高校治理对审计的需求。审计技术协同要求将传统的审计技术与现代审计技术相结合。积极探索以风险为导向、以内部控制为主线、以治理为目标和抓重点的科学审计方法,灵活运用交叉审计、联合审计等方式。加强信息技术在审计实施中的运用,加快计算机辅助审计软件的开发和推广应用,运用审计软件系统的强大分析功能对被审单位的财务状况进行全面系统地了解与审计分析,查找出审计疑点,提高计算机辅助审计水平。有条件的高校还可以建立审计信息共享平台,实现内部审计部门与业务部门数据的共享。

参考文献

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协同治理审计 篇2

(一)政府投资项目协同审计机制路径

政府投资项目协同审计机制,就是在审计政府投资项目中,主要监管各管控系统、相关利益方行为动机以及项目进程的统一协调,根据审计评估指标,提出协同审计建议,推动各个环节协同达到既定的目标。

(1)政府投资项目管控要素协同审计路径。政府投资项目管控体系包含质量、进程、价格以及资源等要素,通过对这些要素的分析可以实现政府投资项目的协同审计路径。质量协同审计主要包含质量监管审计和工程质量审计。质量监管审计重点根据项目建设的各个环节对项目规划、实施、管理等方面进行审计。工程质量审计主要是采取抽查的方式,也可以聘用专业检查机构,对工程建设的主体构造、重要部位以及有关原料、配件和设备进行检查,检测每个组成单元是否适合整个项目的标准要求,从而对政府投资项目以整体评价。进程协同审计主要对工程进程与其他的管控要素的协同性进行审计。项目进度在规划设计和施工设计过程中已经确定,除了意外情况的影响,应该按照设定进程完工。重点是根据设定的进程,对各个环节、重点部分和有关情况进行检查。对延迟或提前完成的任务,分析有关原因,找出对工程质量和项目价格的影响,提出加快进度、保证质量的对策建议,防止草率加快进度造成质量隐患的发生。项目价格协同审计主要包括项目预算、结算和决算以及资金监管情况进行审计。项目的造价是指整个项目建设的总体费用。项目结算主要是根据项目建设的各个环节、各个部分的价格总和。工程决算是根据项目建设的完成情况进行总的核算,包括由于某种原因改变施工所用的费用。工程价格协同审计重点从工程量是否准确、单价是否合理以及资金监管是否规范等方面进行审计。项目资源监控协同审计主要是对资源的利用情况,从时空和逻辑思维等方面是否合理进行审计。资源监控协同审计同项目进程、工程造价审计是不可分割的,通过对资源在各个环节的配置,来检查资源利用的成效,特别是对大量资金的到位情况、建设土地指标的批复情况、重大配套资料进货情况等方面审计其是否合理合规、协同有序。

(2)政府投资项目组织协同审计机制路径。政府投资项目组织协同审计机制主要是对审计方的利益关联方之间进行协同审计,以及对被审计方的关联方进行协同审计,从而高效有序地完成任务。政府投资项目审计方协同重点指各审计机关、社会审计组织以及单位内部审计部门,按照各自职能分工,根据政府投资项目的不同环节,进行协同配合。各级审计机关重点是对政府投资项目的预算落实、资金管控、工程监管开展审计;社会审计组织主要是根据合同规定,在项目实施过程中对各个施工方的履职情况进行审计;内部审计部门主要对项目施工过程中项目决策立项需要政府各部门包括发改委、住建、经信、国土等部门之间进行认真研究,提出可行性报告,并对有关事项进行审批。独立第三方可以监管这些部门是否配合完成各项任务,加快推动项目审批并相互配合,最终完成工程项目审批任务。项目核心组织层面的施工方、设计单位、监理单位审计都需要密切配合,为推动项目建设任务完成,加强协同配合,履行各自责任。对各个组织层面的履职情况进行审计。通过审计方协同审计,各尽其责,发挥优势,从而提高项目审计的成效。政府投资项目被审计方协同主要是被审计方的利益关联方进行协调配合,重点至政府层面和核心组织层面的协调配合。通过审计项目施工方是否保证工程质量等情况,从而保证核心层之间密切配合,共同完成相关的任务。

(3)政府投资项目建设进程协同审计机制路径。政府投资项目建设进程包含可行性分析、初步规划设计、设计施工图、招投标、准备施工、实施施工、完工验收、建成使用等多个阶段。项目建设进程协同审计需要对这些阶段的协调配合情况进行评估审计,可分为项目决策审计、施工准备审计、项目实施审计和竣工结算审计等阶段。在每个阶段,协同审计都需要选择合适的节点和关键部位进行详细检查,特别注重对内部联系、相互配合等方面的审计,保证项目进程能够协同有效推进。另外,对项目的各个工序审计也要进行协同配合方面的审计,对每个工序的前后衔接,是否形成有效闭环,做出客观合理的审计,从而保证整个项目绩效达到最高水平。

(二)政府投资项目协同审计效果分析

(1)政府投资项目绩效评估。政府投资项目的影响因素包含质量、进程和价格。在项目推进中需要与周边的环境进行资源交换,因此有效配置资源是加强政府项目管控的重要手段。本文以质量、进程和价格作为重要因素,来评估政府投资项目的绩效,关键是做到项目的质量、进程、价格以及配置资源有效协同。用以下公式表示政府投资项目绩效TP:

其中,Sq是质量管控系统;St是进程管控系统;Sc是价格管控系统;Sr是资源管控系统。

假设项目开始状态为X0,把项目绩效展开得到:

如果

Mi,i=3,4,5……,以此类推,假设I=[1,1…1],得到:

公式(3)中,Ir为I的转置矩阵,△1=I*M1*Ir表示Sq,St,Sc,Sr自身优化对δTP的作用,叫做一级优化。I*M2*Ir表示δTP两者之间的作用对δTP的作用,成为二级优化。I*Mi*Ii表示i级优化。为二级以上相互作用优化对δTP的贡献总和。从而得出六种不同的关系:

状态③的成效最好,不仅各管控系统优化,而且项目总体协同很好,总体成效提升。状态①和②表示各管控体系虽然优化,但总体协同不好,状态①稍好,总体成效有待提升。状态④和⑤表示各管控系统没有优化,但总体协同较好。状态⑤总体协同比状态④稍好。状态⑥最差,各管控系统没有优化,项目总体体协同也差,总体成效最差。因此,只有各管控系统优化,项目总体协同也优化,总体成效才最好。

(2)政府投资项目协同评估。协同度是衡量政府投资项目绩效的有效办法,其协同度可用函数表示:

政府投资项目绩效是状态x=(Sq,St,Sc,Sr)时得到的,根据函数得到,当协同度越大时,项目的总体绩效越好。所以,协同度与总体绩效存在以下一定的关系。公式(1)和(4)可转化为:

x在任何一种状态都会有一个协同度H和总体绩效TP与之对应,得到其逆函数。假如x=h-1(H),从而得到:

从上面的公式分析可以得到,TP是H的单调递增函数,项目系统协同度变大,总体绩效越大。审计政府投资项目,可以通过提升协同度,来提升总体绩效,从而达到政府投资项目效益最大化。

二、政府投资项目治理审计机制

政府投资项目治理审计机制是指审计项目内部和外部治理机制建立及落实状况,提出有效审计建议,从而在合理的权责利条件下,完成各个方面的任务,达到项目绩效最高的效果。

(一)政府投资项目治理机制

(1)政府投资项目内部治理机制。政府投资项目内部治理机制的重点包含冲突处理、风险分担和监督三项治理机制。第一,冲突处理机制是在项目建设核心组织层在落实合同中,对突发事件进行应急处理。激励约束机制重点是坚持以人为本,协调各利益方的经济关系,促进各方协调配合,以便取得最佳效果。利用伙伴关系解决冲突主要是规定相关的责任,想尽办法提升伙伴关系解决冲突的能,创新解决冲突的方法,尽可能把冲突减低到较低的层次,防止冲突扩大,增强伙伴之间的互信互利。第二,风险分担机制主要指在项目建设的一定周期,在政府、施工方以及其他利益方适当划分风险责任,同时承担相应的风险损失,并获得有关利益。建立风险分担机制,主要是因为政府投资项目一般规模较大、建设周期较长、投入资金较大等因素,往往存在较大的风险,政府和施工方很难承担如此风险。因此,需要建立风险分担机制来降低风险。政府相关部门是政府项目投资的委托方,应从项目利益着想,适当分解责任,从而调动各方的积极性。第三,监督机制主要是确定各政府部门、施工方、监理单位以及相关利益方之间的权责利,形成有效的平衡。在项目内部治理中,政府部门和监理单位都是受社会和项目方委托,来监管项目进程和成效。监理单位重点参与项目建设的监管,对项目质量、进程、价格以及安全方面的监管。

(2)政府投资项目外部治理机制。政府投资项目外部治理机制主要包含市场调节和政府监管两个机制。市场调节可分为正式制度和非正式制度两部分,正式制度的市场调节主要包括代理权竞争、资本市场和监管机制,非正式制度包括行业自律、舆论监督和诚信体系。与市场对应的是政府调控,主要包括法律框架、宏观监管两部分,而宏观监管重点包括监督市场、计划监管、资金监管、建设监管、环境监管等等。政府投资项目外部治理机制情况如图1所示。

(二)政府投资项目治理审计机制路径

(1)政府投资项目内部治理审计机制路径。一方面是政府投资项目内部治理评估。内部治理机制主要坚持项目利益中心构建制度构建。冲突处理机制主要是在项目建设过程发生冲突,才有有效化解冲突的措施,通过有效激励约束机制和密切伙伴关系,来有效解决冲突。风险分担机制主要是对发生项目风险的应对措施,建立合理地分担风险标准,一旦发生风险需要最强控制能力方来承受。监督机制是项目顺利完成的保障机制,通过对项目利益方有效监督,协调好各方的利益关系,从而推动项目各个系统都能圆满完成各自任务。另一方是政府投资项目内部治理审计机制。重点包含四个方面:一是完善审计内部奖励制约机制和落实情况。检验奖励制约两个机制是否匹配,奖励机制是否不兼容的状况,制约机制是否妨碍其他相关方正常运转。二是建立审计伙伴关系的情况。检验项目建设方之间的互信情况是否建立在伙伴关系的基础上,通过第三方高层经济监管的特点,促进信息共用共享,排除信息不对等从而增进互信。三是合理分担审计风险。检验风险是否让最有掌控的一方承担,重视识别承担风险者是否为社会认可。四是发挥审计监督机制的成效。检验是否存在有限监督人,导致越位监管的问题。一般情况下,监督人要按照一定的监督标准履行职能,从而使监督过程让被监督者满意。

(2)政府投资项目外部治理审计机制路径。一是政府投资项目外部治理是确定市场调节和政府调控的界限,从而确保政府调控适应市场的调节。当前,我国处于经济社会转型期,政府很多时候干涉了市场的调节作用,阻碍了市场竞争秩序的建立。通常情况下,政府主要建立良好的市场环境,不能过度干涉行为投资人的选择。由于市场不是万能的,政府必须加强调控,弥补市场调节的不足,但不能过度干涉市场,应建立合理制度体系,适应社会主义市场的建立,促进市场调节与政府调控协同发展。二是政府投资项目外部治理审计机制实现,主要是通过设立市场和政府的合理界限,并对政府与市场进行有效监督。重点表现在三个方面:一是审计政府政策编制执行和政府有关部门履职状况,从而有效发挥市场调节作用。审核政府投资项目的决策和立项状况,确保各项审查能顺利通过。严厉查处项目实施过程中的违法违纪、贪污腐败等行为,加快法治建设。有效监管政府投资项目的权力实施情况,督促各有关方做好经济方面的工作。二是审计监管制度要与市场经济相配合。审核项目实施中的问题和风险以及对资源环境的影响状况,重点审计防碍市场作用发挥的体制机制问题,推动政府监管适应市场经济的要求。三是审计非正式制度下市场调节作用发挥情况。审计信息是否上传下达,严厉查处行业自律不严和诚信不到位的问题,建立及时公开项目建设信息的有关制度,自觉接受社会的监督,促进非政府市场调节作用的发挥。

三、政府投资项目协同治理审计信息互动机制

政府投资项目协同治理审计信息互动机制,主要是审计信息传递给需求方,并取得需求方的反馈信息,从而消除信息不对等的问题,推动项目有效减少内耗的一系列制度方式。

(一)协同治理审计信息的相关原理

(1)信息经济学原理。在政府投资项目建设的整个过程中,代理方得到了委托方没有的相关信息,从而拥有信息优势可以获得超额利益,这样对于委托方不公平。协同治理审计主要是通过独立审计,弥补信息不对称的优势,把审计信息采取合适的方式,传递给信息需要各方,尤其在核心层的有关利益方之间降低信息不对等,有效化解逆向选择等问题。

(2)博弈论原理。政府投资项目从一开始立项到最后使用,在整个过程中都存在利益各方的博弈。而每一次博弈都是利益各方短期的写照,各利益方只看到眼前利益,不考虑长远利益,从而严重损害了其他方的权力。建立信息互动平台,在较长的时间内共享行业自律和诚信信息,使得一次博弈变为多次博弈。把政府投资项目施工变成多次博弈,有利于形成良好合作意向,建立互信机制,为各相关利益方实现利益最大化搭建平台。

(3)耗散结构原理。繁琐不定的状态下,通过外部作用,使整个系统沿着平衡状态上下波动,在一定的时间、空间和功能上保持稳定的结构,这就是耗散结构。协同治理审计信息互动有利于建立有效的开放机制,有效反馈信息,建成耗散结构。

(二)协同治理审计信息互动机制路径

(1)立项决策审计信息通报制度。立项决策阶段协同治理审计,重点检验项目立项有关信息的合法合规,提供政府决策参考,维护社会公共权益。为保证社会知情权,需要政府各职能部门协同配合保证项目立项决策切实可行,把审计意见采取一定方式进行通报,接受社会监督。通常的办法是召开部门联系会议,通报项目建设相关利益方,并将反馈的意见运用到项目立项决策。并将这种方式形成制度,长期坚持下去。

(2)建设实施审计信息共享制度。建设实施阶段审计信息主要是施工过程中审计的项目、财务有关的数据信息,发挥第三方的独立性优势,通过互联网获取审计信息。审计信息共享机制主要是在施工中,将审计方和被审计方的有关信息在信息共享平台上,从而降低信息不对称的问题。社会审计和内部审计部门发挥其自身优势,对项目实施的进程、投资等数据有限获取,各审计机关可以有效监控所有政府投资项目,将这些数据进行统一整合,建立信息平台系统。同时,将施工方的项目进程、财务报表等信息输送给委托方的相关利益方,把招投标、签订合同输送给需求方,从而降低信息不平等的问题。

(3)竣工使用审计信息公示制度。竣工决算审计主要指审计项目结算的编制和内容的准确性,对项目施工的绩效和施工方履职状况进行评估。审计结果公示机制主要是通过审计信息平台,把审计报告向社会公示,并将社会反馈的意见建议反馈给施工方,督促政府部门加以整改,从而达到从立项到竣工闭环的效果。重点利用各级审计部门的网络平台,通过增加公示模块的方式实现,通过审计部门的现行行政结构,通过新闻办进行公示,并接受反馈的意见,从而降低信息不对称的问题,促进项目达到最佳绩效。

四、政府投资项目协同治理审计机制作用关系

在三个机制互相配合下,能很好地提升政府投资吸纳蒙古治理机制总体水平,达到协同治理的目的。

第一,协同审计与治理审计两个机制具有互相促进的作用。治理审计机制推动项目利益方的利益平衡,坚持项目利益中心协调工作,如图2所示。协同审计机制推动项目建设的组织、进程相互协调,促进各监管要素协同合作,从而建立权责利匹配的制度体系。

第二,协同审计与审计信息互动两个机制具有相互协调的作用。审计信息互动机制使审计方和被审计方共享审计信息,推动项目在组织、进程上相互协同,各管控要素密切配合。协同审计机制保障信息互动机制很好地发挥作用。

第三,治理审计与审计信息互动两个机制具有互相配合的作用。审计信息互动机制在各利益关联方有效传递和反馈信息,促进责任权利利益协调机制的建立。治理审计机制注重有关方的利益制衡,尽可能降低信息不对称问题,从而达到审计信息在各个利益关联方有效传达和反馈。

摘要：本文系统分析了政府投资项目的总体绩效和协同成效,总结了协同审计机制的实现途径,包括管控要素协同、组织协同和进程协同三个审计途径,着力建构协同治理审计机制;探究了政府投资项目的内外两种治理机制,并总结了内部和外部治理审计机制的实现途径;阐述了信息经济学、博弈论和耗散结构等有关原理,基于此探析了协同治理审计信息互动的作用机制,总结了立项决策审计信息通报、建设实施审计信息共享、竣工使用审计信息公示等协同治理审计信息互动机制的途径。同时,阐述了政府投资项目协同治理审计机制作用关系。

关键词：政府投资项目,协同审计机制,治理审计机制

参考文献

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协同治理审计 篇3

国家治理就是针对政府、市场和自愿提供公共产品存在负外部性时,由政府对这些公共产品进行引导、加强和管理。计划经济时代,国家治理主要采用行政方式对经济领域进行调配,经济生活中会出现粗放式经营及政府行政效率不高等计划经济时代特有现象。因此国家治理就是国家的统治阶级及其国家各级行政机关为了实现国家统治职能,通过一定的制度安排和体制设置,协同其他的立法、司法等组织结构,共同管理公共事务、推动经济和社会协调发展的过程。治理的本源在于国家在社会中享有人民赋予的主权,随着社会经济生活的多样化及政治领域的复杂性,公共领域治理范围在不断扩大延伸,不同利益主体对公共事务不断进行冲突和协调,需要不同层次的主体自行采取联合行动,对权力进行制度安排的持续治理活动。从而形成相互联系、相互依赖和相互作用的决策、执行和监督治理系统。

为了切实贯彻国家治理目标,就必须有针对性的健全、完善、增强对各治理主体的权利制约系统,增强专门用于预防、揭示和抵御的权利侵害病毒的免疫系统的功能。因此,国家治理就是由众多、功能各异的免疫系统组成的有机整体,当然,国家审计作为国家经济健康运行的免疫系统的一部分,在国家治理体系中发挥非常重要的作用,监督评价个治理主体的权力运行方式,约束公正财政的使用情况。随着国家治理目标内涵和外延的不断扩大,国家审计的目标层次由低到高,审计范围不断扩大,审计方法也在进行科学改革,同国家治理机体中其他免疫系统相互配合协调,促进整个国家治理结构功能的不断完善和提升。

国家审计的本质是国家治理整个机体中内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统,是国家治理体系中的重要组成部分。作为对权力和公共财政制衡的工具—国家审计,是国家治理的重要组成部分和重要监督、评价、鉴证工具。从系统论的角度看,国家审计的产生于国家治理对它的需求,国家治理整体目标的发展情况决定了国家审计的未来走向。以国家治理发展目标为导向的国家治理审计,是新时期国家审计理念的进一步拓展,是在复杂的政治经济形势下对审计定位的重新审视和高度凝练。

二、基于国家发展视角的国家审计目标演变

关于审计产生和发展的源泉,国内外学者普遍认为随受托责任产生而产生,发展而发展。当生产经营规模的扩大导致财产所有者不能独立管理经营好自己的财产时,才会出现委托第三人对财产代理经营者的受托责任情况进行鉴证、监督和评价,避免出现道德风险和逆向选择而对财产所有权人造成利益损害。所以,为了确保审计职能的正确履行,首要的特点是独立性,对财产的委托人负责。根据审计主体与审计客体之间的区别,分为内部审计和外部审计,其中外部审计又包括国家审计和注册会计师审计。国家审计的本质在于委托受托责任前提,随着国家发展的不同阶段和历史条件,遵循审计本身的规律,审计的目标、重点、方法、任务也在不断向前发展。

我国的一切权利和财产都属于人民,但并不是所有的人民都参与国家治理,为了避免信息不对称给委托人带来权利滥用的损害,国家审计服务国家治理的需求,对各级受托人国家职能的履行和受托责任的发展情况进行监督制约和权力制衡,在国家的发展中起着不可替代的作用。本文以国家的发展脉络阐述国家审计目标的演变沿革。

(一)古代国家审计:对账目进行详细审查

中国古代审计起源,审计史研究者基本达到共识,原始社会没有审计,萌芽应该在奴隶社会,具体在哪个朝代,并没有详实的资料予以记载,有学者认为是大禹时期产生审计,主要为诸侯治水、政绩考绩及娇女贡赋进行检验。有学者认为是在西周,主要标志是对宰夫执行的就地稽查审计,宰夫职掌的审计,不仅是中国审计的起源,而且对以后审计机构的设置、职能的发挥起着非常关键的作用。虽然政府审计起源于哪个朝代无法考证,但是古代的国家审计,主要是为奴隶主和君王负责,如在西周时期的天子之下,设有天、地、春、夏、秋、冬六卿之职,大宰为天官之掌,大宰下有司会,小宰的属官宰夫具有审计职能。监官和部门史官也有一定的审计职能;秦汉设立的御史监察机构,审计除了具有政治监察外,还发挥管理的职能,开启了中央财计组织部门经济监察权力独立之先河。唐朝设立了独立的审计部门,比部从司法系统独立地对中央至地方各级官府的财政财务收支进行勾覆,进一步提高了审计的权威性和独立性,开创了中国审计与监察相结合的历史新时期。

由于古代的政治经济文化发展的特色和局限性,国家的存在主要为统治者服务,而统治者具有独裁的性质,把国家看成是自己的,没有意识到人民在国家发展中所发挥的作用,运用暴力来维护政权。所以产生的具有国家审计职能的部门也直接向统治者负责,通过手工的详细审计经济账目发挥经济监督的职能参与国家的治理,成为以“统治者中心主义”为治理方式的重要组成部分。国家审计大部分通过与统治者有相当血缘、地缘关系的精英人物来完成。参与国家治理的目标是维护奴隶主、封建专权,强化中央集权的专制统治,保证与统治者相关的政治、经济、军事和文化等方面权力运行的畅通。我国古代国家审计经历了由盛及衰的过程,与奴隶制国家、封建国家的兴衰和治理的效果紧密联系在一起,所以国家审计的产生发展与国家的体制是休戚相关的。

(二)近现代国家审计:借鉴西方审计思想,强调体制上的独立性

西方资产阶级革命胜利后,先进的西方民主思想和民主政治对中国政府审计产生深刻的影响,进步知识分子和民族资产阶级在民主政治博弈逐渐意识到建立符合国情的审计模式的重要性,这种先进的思想同时受到西方国家已经建立起来的成熟审计模式的影响。商品经济的发展和受托责任理论在西方国家发展的日臻完善,各国结合自身的政治、经济、文化、法律等社会环境形成和完善了立法、司法、行政、独立四种较为成熟的审计模式。其中立法型审计模式中审计机关隶属于立法部门,具有一定的惩罚权和审判权,独立性相对其他三种审计模式较高。司法型审计模式的国家审计机关位于行政和立法之间的独立机构,隶属于审计法院,审计具有一定的裁判权,能够合理保证审计的高质量和判决的合法有效性,审计建议的权威性。我国就属于行政性审计模式,审计机关是政府行政管理部门的下属机构,受国家最高行政机关的领导和调配,行政上有利于统一领导,但独立性和权威性不高。独立型审计模式是指国家审计机关在立法权、司法权和行政权之外,独自发挥监督评价职能,审计结果不受其他任何机构和个人的影响,是一种非常理想的独立状态。

在近代社会,随着西方民主政治的崛起与本国国情相结合,权力和所有权结构日益多元化,形成不同层次的利益群体,多种多样的利益关系和与之相适应的受托责任关系,并产生了公共资源和公共财产以及公共利益等概念,这些公共资源和公共利益使得政府必须对公众承担一定的受托责任,公众通过代表对政府行为进行监督,同时委托审计对政府部门履行的受托责任进行监督,将审计信息提交给广大的利益相关者,包括人民大众、政府机构、以及管理和经营各类资源和机构的企事业机构等等。不同的国家审计体制的选择取决于国家的政治体制和统治者期望国家审计在复杂的政治博弈中取得哪些整治效果和审计期望价值。立法、司法型国家体制中,国家审计强调对权力的制衡;行政型国家体制,国家审计更多注重行政政府的操作职能。但是由于在近代,封建传统仍有残留,半殖民地半封建社会的特殊现实国情导致很多监督都是治民不治官,治上不治下,近代政府审计终于未能彻底完成审计组织、审计方法和审计制度的现代化,形式上完善和严密的审计机构和制度并不能发挥国家治理初衷。因此国家审计的作用发挥离不开特定的政治环境。

(三)当代国家审计:强调体制机制完善,拓展治理领域和职能

新中国成立后,我国实行高度集中的计划经济体制,沿袭革命根据地的作法,审计曾经在中央和地方财政部门发挥作用,但不久就被财政监察及监察取代,从1949年到1978年,弱化了国家审计职能。改革开放后,经济领域滋生了很多违法犯罪、以公肥私、盲目投资等危害经济健康运行的不正常现象,内设的财政、税务监督已经不能适应社会经济发展的需要,必须坚强法制建设,依法实行审计监督制度。于是从1980年开始,各级行政组织对国家审计重新进行认识与互动,结合我国进行的经济体制改革和行政化建设,就修改《宪法》的时机,将实行审计监督制度列入宪法:我国建立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。1983年9月,成立国家审计署,隶属于国务院。2006年对《审计法》进行修订,进一步明确了依法审计的重要性,不断发挥国家审计的重要性,逐步深化财务审计和金融审计,稳步推进国有企业审计,积极探索经济责任审计,积极贯彻公共财政运行到哪里,审计监督必须跟进的理念。国家审计工作逐渐融入到经济运行的每阶段,审计机关不断加强“人、法、技”的锤炼。国家审计不仅仅是发现问题,更多是对问题背后的体制、机制的完善,国家审计工作逐步走上了法制化、制度化、规范化的轨道。

在当代中国社会,一切权力来源于人民,归属于人民,人民的利益是至高无上的。受托责任要以人民利益为中心,推动人民大众、政府及工作人员和公共资源经营管理者之间的利益关系良性循环发展,这些利益相关者共同选择的变化,推动现代审计的确立和变迁,同时也对国家审计提出了更高的要求。国家审计在国家治理中领域中,审计领域逐级扩大,职能不断拓展,作用和地位日益提高:1987年,党的十三大确立了有计划的商品经济体制,针对经济转型期各种矛盾纷呈现象,要求国家审计要严肃财经法纪,加强廉政建设。1997年,党的十五大明确了社会主义市场经济体制,明确经济变革方向,国家审计服务宏观调控,促进改革开放和经济深层次发展。2002年,党的十六大提出加强对权力的制衡和监督,审计机关要和司法机关、行政监察等为一体,明确国家审计在对权力的制约和监督方面的作用。2007年,党的十七大提出国家审计要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全即相互制约、相互协调的决策权、执行权、监督权的权力结构和运行机制。2012年,党的十八大提进一步强调发挥经济责任审计的作用,建立健全权力运行制约和监督体系,加强监督,推进权力运行公开化、规范化。

三、构建国家治理审计,发挥多类型国家审计在国家治理中的作用

国家审计在国家治理大系统中,作为权力制衡工具服务于国家治理系统健康平稳运行,从国家治理的发展脉络看,构建国家治理审计,丰富多层次国家审计内容,实现国家治理良性审计,构成国家治理的重要组成部分。今后国家审计的发展方向和目标是围绕构建和谐国家治理的目标导向和重点领域实施。

(一)重视环境审计,实现经济的可持续性循环发展

十八大将生态文明建设纳入社会主义建设“五位一体”的总体布局。节约资源、保护环境、维持生态平衡是生态文明建设的主阵地。国家审计是生态文明建设的重要力量,资源环境审计在生态文明建设中将大有作为。以生态文明建设的本质和要求为出发点,资源环境审计应充分发挥揭示、威慑、预防和抵御机制的作用,应进一步扩大业务范围,探索并实施包括矿产资源、国土资源、林业资源、渔业资源和能源资源在内的资源管理审计,开展包括水污染、土壤污染、废物管理、大气污染、气候变化在内的环境治理审计,明确资源环境审计目标,识别和评估人类行为带来的资源环境问题及相关风险,审计人员要了解政府缓解、预防和控制上述风险的机理;了解政府应对威胁的法规、政策和财政工具有哪些?关于资源环境问题的利益相关者有哪些?他们的角色和责任是怎样的?相应的公共开支的情况如何等等,坚持以促进落实节约资源和保护环境基本国策为目标,及时发现、揭示和抵御资源环境保护工作中存在的问题和风险,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。

(二)充分发挥经济责任审计在国家治理中的作用,推进民主法治的深入发展

经济责任审计是新形势下党中央、国务院赋予审计机关的重要职责,为了加强对干部管理和监督管理工作,促进党风廉政建设,治理腐败行为,推进依法行政。作为一种新型的组织审计工作的方式和理念,经济责任审计的展开方式、体制构建、审计实施内容蕴含在国家审计本质的范畴内,同时其独特直接的审计理念、审计对象又使其成为国家审计验证各级受托人受托经济责任全面有效履行的重要手段。构建和谐社会的目标之一是建设善治政府、有效政府、服务政府,树立广大公民对政府的信心,强调公民对广大政治的参与权和监督权。经济责任导向审计模式是一种全新的审计模式,保证公民直接参与到国家治理的工作决策和执行环节。经济责任导向审计模式有助于更好的从公共受托责任的角度解释国家审计的本质,具有中国审计特色的蕴含人、资金于一体的审计方式。挖掘经济责任审计科学的审计方法,促进国家治理审计与经济建设有机结合起来,构建经济责任导向审计在国家治理中的良性作用,结合对责任人的审计,和相关的资金、政策、项目融合在一起。通过这些渠道和途径实现公民的参政议政,充分体现了社会公众的意愿,在降低治理成本的基础上削减矛盾,提高了国家审计机关的水平和效率。

(三)国家审计体制与国家治理结构顶层优化控制

新时期的国家审计已经明确为经济社会健康运行的免疫系统,但是,我国国家审计行政体制的设置使之缺乏独立性,欲达到国家治理审计在更多领域发挥作用,必须对国家审计体制进行改革和国家治理结进行顶层优化控制,解决国家审计为谁负责,归谁领导的关键问题,从权利制衡和监督视角发挥国家治理审计的独立性作用,同时与之相配套的审计制度、规范和机构也需做出相应变动,当然,现阶段我国的行政型国家模式在设立之初是符合我国国情的,只在部分国家审计职能发挥的领域出现有损独立性问题,所以在当前的情况下,完全改革国家审计也是不可能的。但可以考虑分两部走进行改革:第一步,维持国家审计署部门现状,更名为审计部,垂直领导;第二步,在人大下组建审计监督委员会,全面履行审计职责,发挥国家审计的独立监督作用。国家治理审计必须立科学的审计理念、创新审计体制、转变审计思路,在高层次、多领域发挥审计“免疫系统”功能;不断在经济责任审计、资源环境审计、廉政审计等多种国家审计领域开拓进取,体现对被审计单位的监督与服务意识,营造良好的审计监督氛围,预防、揭示、抵御经济社会的违法违规问题。

(四)以公共财政审计为主线,全面保障国家经济安全

协同治理审计 篇4

我国自20 世纪80 年代以来在新公共管理运动的影响下开展了对公共部门进行竞争、分权性管理, 提高政府行政效率和质量的改革, 但随着政府改革向深层推进, 新公共管理运动改革也带来了民主价值的弱化、组织结构和公共服务的“碎片化”等问题。 (曾维和, 2009) 这种分权和竞争的机制导致了公共部门之间缺乏有效的合作与协调, 忽视了政府作为国家治理参与主体是一个整体, 反而影响了公共部门的管理效率。为此, 西方理论和实务界针对新公共管理运动中日益凸现出的问题, 探讨可能的改进措施。

20 世纪90 年代以来, 以“协同政府” (后称之为“整体政府”) 思想为主要内容之一的后新公共管理运动成为政府改革的趋势, 并逐步推广。协同政府是通过横向与纵向的协调, 消除政策相互抵触的状况, 有效利用稀缺资源, 使某一政策领域的不同利益主体团结协作, 为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务 (Pollitt, 2003) 。横向即促进中央各部门和专业机构的团结协作, 纵向即中央对更多的下属机构实施控制。“整体政府”强调在公共政策与公共服务的过程中, 采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术, 促使各种公共管理主体 (政府、社会组织、私人组织以及政府内部各层级与各部门等) 在共同的管理活动中协调一致, 达到功能整合、消除排斥的政策情境, 有效利用稀缺资源为公民提供无缝隙服务 (Tom Christensen, 2006) 。可见, 为克服新公共管理改革中的“碎片化”问题, 协同政府改革的重点已经从部门分权、竞争转变到中央相对集权, 注重国家治理全局战略、强调政府内部部门间的合作治理。我国的理论界也开始探讨协同政府改革对我国政府改革的启发。曾维和 (2009) 在参考协同政府改革模式上, 也提出了“大部制改革”思路, 即建立以部门、权力与利益为轴心的三大机制:结构化的部门协调与配合机制;制度化的权力协调与制约机制;民主化的利益协调与消解机制。唐兴霖 (2011) 提出对西方的公共管理理论要进行研究、分析、批判、吸收, 根据当代中国的实际国情和中国公共管理的实践需要来设计理论, 把科学性和本土化有机结合起来。

政府绩效审计产生于新公共管理运动, 是审计人员对政府使用公共资源和提供公共服务的经济性、效率性、效果性、公平性和环境性进行审计评价, 行使监督职能, 提出改进建议。它属于政府绩效管理范畴。我国政府绩效审计应该借鉴后新公共管理改革的理论与实践, 不断发展和创新。我国学者也在逐渐认同协同政府的作用。王会金和戚振东 (2013) 认为政府绩效审计开展绩效审计时, 应当以协同的思想, 整合社会监督资源力量, 促进政府绩效审计顺利开展。政府绩效审计协同包括政府绩效审计战略层面、管理层面和操作层面的协同。

二、问题的提出

当前我国进入经济发展中低速增长的新常态, 近年来的财政收入增长不及财政支出增加凸显了公共财政资金的稀缺性。而近年来屡屡爆出如800 万人行天桥刚用5 年就被拆除、刚通车5 天的辅道因铺设电缆又要挖开等短命工程造成公共资源和资金的极大浪费。为了合理、有效、公平地使用公共财政资金, 在保证真实、合法地使用公共财政资金前提条件下, 必须提高公共财政资金的使用效益, 合理配置公共资源, 进行政府绩效管理。因此, 我国审计署《“十二五”审计工作发展规划》中提出全面开展政府绩效审计工作, 提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性, 推动建立健全政府绩效管理制度, 促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。

我国政府正在积极地部署绩效审计的工作, 但实践与理想目标差距甚远。近年来, 理论与实务界过多在探讨研究绩效审计指标体系设计、绩效审计与绩效评价的区别等微观操作层面, 而欠缺了对理论层面的研究。政府对某项公共资金支出的绩效, 往往需要多个相关部门协作, 而不能单从某个部门去进行审计评价其结果。但目前的实际情况就是政府绩效审计与其他政府绩效评价、审计过程中相关部门之间缺乏协调合作, 没有整合社会监督的力量, 浪费有限的审计资源, 导致政府绩效审计工作效率低下, 发展缓慢甚至是受阻。

三、我国政府绩效审计协同治理

我国政府可以借鉴西方后公共管理的思想, 从国家治理战略、多元绩效评价主体等协同角度开展政府绩效审计, 从而提高审计工作效率。

(一) 政府绩效审计战略与国家治理战略协同。国家治理就是通过政府、市场与社会的相互合作和协调, 对公共资源进行有效配置, 达到对公共事务管理的目的。我国审计署在“十二五”审计工作发展规划中提出全面推进绩效审计, 但是从目前政府绩效审计的实施来看, 由于审计资源有限, 真实合法性审计仍然占据主导, 不加侧重地在所有部门和项目中全面推进绩效审计实施困难重重。绩效审计的对象主要是公共资金的支出, 政府部门在使用资金时是否合法合规, 是否经过谨慎的调查研究, 是我们发现查处腐败行为的重要途径。因此, 我国政府绩效审计应该基于国家治理的需要, 与国家治理战略相协同, 有侧重地制定未来工作战略规划来开展审计活动。

我国政府绩效审计战略制定应该围绕国家治理的阶段任务、重点审查项目和发展趋势展开, 规划具体的绩效审计项目, 安排审计任务。例如, 十八届三中全会中提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”, 通过绩效审计着力发现改进市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题。根据《国务院关于加强审计工作的意见》 (2014) 对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况实现审计监督全覆盖, 政府绩效审计无疑是审计监督全覆盖的重点。依据《预算法》 (2015) 内容, 重点审查支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况。当然, 地方审计机关实施的政府绩效审计不仅要与中央审计机关的审计战略协同, 还要与地方政府治理战略协同, 以满足全国绩效审计战略规划发展要求。这样一来, 政府绩效审计未来重点工作围绕经济体制改革的核心问题, 对公共部门、公共项目、公共资源和公共政策开展绩效审计工作, 围绕政府的反腐倡廉重点, 开展领导干部经济责任审计等, 从国家治理的高度来发现问题、分析问题、解决问题, 达到优化配置公共资源, 促使政府部门更好地履行公共管理责任, 提高国家治理水平。

(二) 政府绩效审计主体与其他绩效评价主体协同。国家治理理论的主要特征之一就是治理主体的多元性, 治理的目标就是“创建一个以相互依存为基础的、以协作为特征的、纵横协调的、多元统一的社会治理结构”。我国多元治理主体对政府的绩效评价主要由政府审计机关实施的绩效审计、财政部门实施的绩效评价, 第三方对政府的绩效评价组成。在具体操作规范上, 审计署在《国家审计准则》 (2010) 中明确审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性。其中, 效益性是指财政收支、财务收支以及有关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益。对效益性审计指的就是政府绩效审计。但这只是把政府绩效审计作为一项重要的审计任务, 除此之外, 至今没有具体的审计准则和具体操作指南。财政部自2009 年出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》后, 又陆续制定了一系列政府评价方案和指标体系框架的规范, 为全面推行财政绩效评价与管理提供了重要的制度依据。对政府绩效评价实施的第三方主体主要有注册会计师及会计师事务所、兰州大学中国地方政府绩效评价中心、华南理工大学政府绩效评价中心等高校机构, 这种第三方评价实际上也是受政府的委托开展绩效评价的。目前, 注册会计师没有可遵循的具体评价操作规范, 高校的评价中心制定的评价体系也不尽相同。从目前来看, 三个评价主体各自为营, 几乎没有交叉, 按照各自的“评价体系”具体实施绩效评价工作, 最终出具的绩效评价结果相互利用程度也不高, 这种分权带来的多元治理主体之间缺乏协调和公共责任的缺失在一定程度上制约了政府整体绩效管理水平的提高。

在与国家治理战略协同的前提下, 政府绩效审计应该与财政部门绩效评估、注册会计师评估及社会组织的评估协同, 注重政府内部部门之间、政府与社会组织之间的协作, 实现多元化治理。首先, 审计机关要与被审计单位进行良好的沟通与合作, 在完成真实合法性审计的基础上, 以改进被审计单位的管理水平和质量为出发点, 进行绩效审计, 提出合理化建议。其次, 财政部门与审计机关、第三方评价主体之间展开合作, 共享审计资料和审计数据, 在评价指标体系的设置上相互借鉴, 充分利用各自出具的审计评价报告, 逐渐减少重复交叉职能, 节约政府审计评估资源。再次, 政府委托第三方进行绩效审计评价, 在政府的支持下保持高度的独立性, 第三方主体与被审计单位、财政部门进行及时的沟通与协作, 充分获取审计资料和收集审计数据, 发布评价结果, 为政府审计绩效评价提供有力的鉴证。

参考文献

[1]Tom Christensen, Per Lagreid.张丽娜, 袁何俊译.后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府[J].中国行政管理, 2006.9.

[2]温美琴, 胡贵安.基于政府绩效评估视角的政府绩效审计研究[J].审计研究, 2007.6.

[3]戚振东, 吴清华.政府绩效审计:国际演进及启示[J].会计研究, 2008.2.

协同治理审计 篇5

从产生与发展看会计、财务管理、审计三者的协同。马克思把会计的产生与发展简单归结为三个阶段,孕育阶段、产生阶段和发展阶段,其主要表现分别为头脑记账、附带记录和分离独立,所谓会计“专业”的提法,应该是会计从整体经济管理活动中分离出来,拥有独立的职能、独立的方法、独立的机构和独立的人员,而不仅仅是经济管理的附属品。当然,会计为经济管理服务这一根本的职能目标不变,会计仍然是经济管理中重要的组成部分。会计是经济管理活动的初始职能工具,会计的产生与初期发展早于财务管理与审计。财务管理源于人类对资源投入、产出及增值的有意识行为的形成。商品生产过程的复杂化,决定了财务活动及其关系的复杂化。单纯地记录、核算、反映业务的历史信息已经不足以满足资本家追求剩余价值扩大化的目标,他们需要筹集更多地资本,探寻更有利的投资,对商品生产的投入产出进行分析。随着企业受托经营管理模式的出现,财务专人专管成为可能,由此,财务管理从会计职能中分离出来,成为企业经济管理活动中重要的组成部分,主要包括资金的筹集、使用等资金筹划型工作, 财务管理成为对资金运动进行决策、计划和控制的综合管理系统工程。审计同样是在专职会计人员受托代理会计核算工作的基础上,企业主因无法自行查账而导致的独立审计人员的出现。早期审计局限于审查账目,目的在于检查和披露会计人员工作的结果,查错揭弊。现代审计已发展为服务于整体经济管理需要,具备企业全方位监督控制管理的职能工具。

从知识结构看会计、财务管理、审计三者的协同。管锦康从工业企业资金运动管理的角度,对资金运动及资金运动管理进行了梳理,把资金运动管理细分为预测、决策、计划、组织、核算、分析、检查、控制、调节和监督,并把上述管理活动归口至会计、财务管理和审计三个职能部门。他认为,预测、核算、分析和检查属于会计环节;决策、计划、组织、控制、调节属于财务环节;监督属于审计环节。他指出, 会计环节范畴的管理活动在企业资金运动管理中经常被扩大化或简单化,将企业财务活动归入会计环节将导致资金失控和错弊滋生;将审计监督归入会计环节将破坏审计独立的关键原则;而将会计仅仅界定为记录核算,将严重剥夺会计职能、割裂资金运动。清晰界定会计、财务、审计三者的管理活动范畴,理清交叉活动的归属环节,对形成良好的内部控制和审计监督环境将起到重要作用。会计、 财务管理、审计三者有太多交叉之处,特别是会计与财务管理之间,在分析、检查、控制、调节等环节上容易出现分工不明、衔接混乱的状况。此时,要理性回归“财务是价值管理的决策系统、会计是价值管理的信息生成系统、审计是价值管理的信息保障系统”这一结论。会计是对财务决策组织行为结果(发生的实际业务)进行的核算,并在核算数据(会计信息)的基础上,对已发生的业务及其结果进行分析,以检验初始预测的准确性,继而为财务的新一轮决策、计划、组织提供参考资料。财务管理是在会计信息生成反映的基础上进行的分析决策,审计是对会计核算过程、 会计核算结果及财务管理决策控制等的全过程监督。会计信息的加工与提供是财务、审计工作的基本依据,财务、审计取决于会计。

从近期研究与实践看会计、财务管理、审计三者的协同。2012年,中国会计学会财务管理专业委员会以“中国财务与会计和谐发展研究”为题召开了学术年会。众多学者将财务与会计问题结合起来,以丰富的研究方法,多角度看待问题。刘政淮、梁权熙、唐妤、何力军等都对我国会计准则国际趋同产生的财务影响进行了研究,极具政策启示作用。张先治和于悦构建了一个描述会计准则变革、微观企业财务行为与宏观经济发展之间相互关系的研究框架发现,会计准则变革引发的企业财务行为变化通过一种加速传导机制作用于资本市场和宏观经济,准则本身又在经济发展的推动下不断进行调整和改进。根据此研究结论, 会计的学科地位应该得到进一步提升。

因此,本文认为尽管会计、财务管理、审计产生同源, 发展同步,但会计在三者构成的专业体系中的先驱引领作用无法被取代;尽管经济管理中需要三者的协同配合,但会计在该体系中的基础核心地位无法被替代。应认可并最大限度的挖掘会计在该专业知识体系中的引领作用,以会计为先导,强化会计基础规范工作,加强会计准则与制度建设,有力带动“大会计”的专业应用体系及专业教学体系同步发展。

中国高等教育已经由“精英教育”时代步入“大众教育”时代。无论是老牌本科院校的“学术型人才”培养,还是新设本科院校的“应用型人才”培养,都必须服务于社会经济发展,脱离了社会经济发展的需要,学便将无用武之地。 高校不是空中楼阁,高等教育需要接地气,需要考虑理论、 实践(应用)与教育三者的协同。理论指导并服务于实践 (应用),理论与实践(应用)要靠教育传承与发展,教育又最终服务于理论与实践。理论研究是由少数研究型、学术型人才通过知识创新完成的,更多普通本科院校选择了 “应用型人才”培养。应用型人才主要从事技术应用、生产管理和一线生产技术开发工作,侧重应用。高校应用型人才培养是以岗位(职业)需求为导向,基于工作过程分解应用知识与技能,进而设计相应的课程(群),并选定教学内容与教学方法。“大会计”专业教学体系建设也应服从并服务于“大会计”专业知识体系及专业应用体系的构建,会计、财务管理和审计三个专业是产生同源、发展同步、协同推进的“大会计”学科概念框架下的三个子系统,理应回归 “大会计”的基本理论体系才能促进各专业的协同有序发展。同时,根据对体系专业知识及专业应用方面的研究结论,会计专业在“大会计”学科建设体系的核心与领衔作用也应得到明确与发挥。

基于协同思维的企业财务治理研究 篇6

企业集团财务治理的主体大体上可以分为集团母公司、母公司利益相关者、集团子公司、子公司利益相关者。由于各主体间有着不同的利益需求, 因此, 在企业集团内部存在着以下几种冲突:

(一) 子公司利益相关者间的财务冲突 子公司利益相关者间的财务冲突主要包括:

(1) 控股股东与中小股东的财务冲突。其产生原因主要有:一是中小股东财权的缺失。由于我国的“一股一票”表决方式, 中小股东的股份份额的限制性, 使得财务决策权根本得不到实现。二是制度的不健全。制度的缺陷与母公司侵占中小股东利益的动机成正比关系, 当制度的缺陷越严重, 母公司侵占中小股东利益的动机越显著;反之亦然。

(2) 母公司与债权人的财务冲突。主要表现在即使签订了债务契约, 明确了双方的责任与利益, 但母公司还是有可能从事各种契约条款以外的损害债权人利益的道德风险行为。本文认为, 母公司与债权人间冲突存在的根本原因主要还是由于债权人财权的不足而导致的。

(二) 母公司与子公司间的财务冲突 母子公司之间的财务冲突主要是由于子公司机会主义行为和母公司利益最大化行为会损害对方利益造成的。由于机会主义的存在, 在企业集团内部成员企业之间出现了不协调的现象, 某些子公司由于机会主义倾向而损害其他子公司的获利能力, 从而间接影响到集团整体利益的实现。母子公司间还存在着正向的冲突, 体现在由于股权结构的严重失衡, 集团母公司作为控股股东, 对子公司进行恶意的控制, 具体表现在利用上市子公司转移资产, 掏空子公司, 侵占子公司利益的行为。

(三) 子公司与子公司间的财务冲突 集团子公司间的财务冲突主要表现在:资金需求的冲突以及内部交易行为的冲突。第一, 资金需求的冲突, 从内部资本市场进行融资的方式是子公司获取运营资金的首选途径。另外, 由于企业集团是由多个个体共同组成的, 但是集团拥有的财务资源是有限的, 因此, 子公司间存在竞争冲突关系。第二, 内部交易行为的冲突, 虽然子公司之间信息不对称与信息不确定特点不明显且集团内部投融资风险较小, 可以避免交易主体的逆向选择, 但是, 如果内部交易缺少公平, 那么就会造成交易主体受到侵害, 从而使得子公司之间产生冲突。

二、理论融合分析:协同学理论与企业集团财务治理

(一) 协同理论 该理论认为, 每一个大环境都是一个系统工程, 环境中的每一部分之间的密切相关的, 相互之间的合作共同影响着整体。协同理论同样适用于企业, 企业的组织结构是一个完整系统, 各个部门各司其职的同时也相互影响, 企业内部的协同可以带来1+1>2的效果, 促进资源优化配置和效率最大化。对于集团自公司和子公司而言, 协同理论的运用可以实现企业集团整体效益高于各个子公司效益之和。

通过前文分析可知, 协同能力对于企业集团来说, 是企业长远发展的关键。随着企业组织架构的复杂化, 企业的协同体系也越来越复杂化。企业集团协同能力决定着企业的管理水平, 也决定的企业能够可持续发展, 保持自身竞争优势等。但是, 由于企业处于一种非均衡状态, 企业的内部环境与外部环境的变化使得企业的组织架构以及战略目标不断进行调整, 因此, 企业协同体系也会不断变化, 不断改进, 保持与企业匹配度最优。

(二) 财务治理的特殊性 企业集团具有五个特点, 第一, 母子公司之间财务关系复杂;第二, 委托代理关系连较长;第三, 组织结构层次多;第四, 制度安排复杂;第五, 组织结构呈现特殊的网络结构。另外, 财务治理状况一般的企业集团, 在进行财务治理时主要包含:首先, 各个成员在并购后出现的财务协同效果, 如资金使用效益提高;其次, 是集团公司和子公司之间的财务关系的平衡管理;最后是母公司与子公司的内部财务治理问题。其中, 在协调与控制母公司在与子公司之间的财务关系过程中, 可以解决子公司之间的财务问题。

通过上述分析可知, 各子公司之间、母公司与子公司之间的关系是使得企业集团得以实现可持续性发展的基础, 也就是说, 只有将各个子公司之间、子公司与母公司之间的协同关系处理完善, 才能实现企业集团的高效率运作, 实现企业集团利益最大化的战略目标。因此, 企业集团的治理应该将协同理念贯穿于企业经营管理思想中。

(三) 财务治理中协同理论的运用 协同理论运用与企业的经营管理中可以优化企业集团各种资源的配置, 从而使得企业集团产生额外的经济效益。另外, 协同理论还可以实现不同系统从无序到有序, 这主要是通过子系统的协同作用来实现的, 因此, 将协同理论应用于企业集团的财务治理过程中具有重要意义。

财务治理系统中, 企业集团的各个子系统相互合作、相互促进, 这一过程可以看成是企业集团的财务治理, 有效的财务治理可以带来积极地协同效果, 特别是对于整体财务系统的稳定、顺利运行有重要意义。因此, 为了实现财务治理系统的协同效用以及特定目标, 需要对财务治理系统的各部分采取一定的控制调节活动, 还要遵守相应的规则以及程序 (协同机制) , 实现财务治理过程的和谐一致, 也就是实现协同度。所以, 企业集团在进行财务治理时主要是采取协同治理的办法, 该办法的关键就是集团子系统之间的相互作用与相互合作, 通过相互影响、相互作用, 实现企业集团的协同效应, 从而实现财务治理目标。

三、协同机制在企业集团财务治理的应用

(一) 财权协同机制 财权协同机制的原理是通过合理分配财务权力, 实现各个利益主体之间的利益均衡, 是一种制衡机制。因此, 财权协同机制可以消除各个利益主体之间的财务利益冲突、协调主体之间的利益;同时, 还可以通过优化财权配置, 使得企业集团产生协同效应, 实现企业集团战略目标。

(1) 财务治理模式的选择。随着企业的规模发展壮大, 企业的内部结构也日益复杂, 在这种背景下, 很多企业选择了分权化的组织结构模式。但是, 分权化存在一定的弊端, 如果母公司与子公司沟通存在缺陷, 就会失去对子公司财务的有效控制, 长期看, 就会影响企业集团的整体利益, 因此, 母公司需要采取科学有效的手段对子公司财务进行控制。而对于控股子公司, 最佳的组织结构模式为平衡治理模式, 通过该模式, 可以实现母公司与子公司合理配置财权, 同时, 还可以降低子公司的利益相关者之间的矛盾, 起到协调与解决利益冲突的作用, 因此, 本文将重点对平衡治理模式下的财权配置问题进行分析。

(2) 母子公司之间的财权配置设计。母公司与子公司之间的财权配置主要包括:首先, 监督权的分配。由于目前的企业规模较大, 委托代理关系比较复杂, 存在多层委托代理关系, 监督关系也较为复杂, 每一个层次的委托人都拥有对代理人的财务监督权, 并且可以建立一个财务监督体系来保护自身的权益。其次, 执行权的分配。母公司与子公司的经理层具有财务执行权, 而经理层是根据董事会以及股东大会的授权来进行公司的经营管理的, 因此, 为了维护各个子公司的利益, 应该提高经理等管理人员的积极性。最后, 决策权的分配。子公司的决策机构主要是董事会以及股东大会, 而母公司是通过控制子公司的决策机构实现对子公司的决策进行控制管理的。

(二) 激励约束协同机制 激励约束协同机制的原理是通过采取一定的激励措施, 使得子公司可以将企业集团的整体利益作为经营目标, 然后使得企业集团的经济效益可以得到提高。有效的激励措施是使子公司的利益与劳动成果相关联, 即他们的行为努力与行为结果相联系, 因此, 可以设定以下模型。假设:

(1) Q是企业集团产量为, l是子公司付出的劳动, Q与l具有很高的相关性, 有Q=f (l) ;

(2) R是子公司所获得的利益, 并且R与Q是相关的, 所以有R=R (Q) =R[f (l) ];

(3) L是企业集团的经济效益, 且企业集团的经营目标为经济效益最大化:L=Q-R=Q-R (Q) →MAX;

(4) C (l) 为子公司的劳动成本, U为子公司不以集团利益最大化为经营目标时获得的效用水为了保证协同效应的产生, 子公司的净收益要大于U, 即存如下不等式:R[f (l) ]-C (l) ≧U

为了实现企业集团整体利益最大化的战略目标, 必须调动子公司的积极性, 使他们发挥最大效用水平。在这种情况下, 可以通过对△R=R[f (l) ]-C (l) -U→MAX求导, 并且令导数为0。这样就会得出l的最优解, 也就是可以使企业集团效益最大化的劳动量。因此, 企业在进行激励约束机制的设计时, 要依据最优l来进行设计。

企业可以让子公司去经营集团的共有资源, 比如通过收取资金的方式, 而子公司所得到得利益就是总收入减去租金, 也就是R[f (l) ]=f (l) -P。因此可以得出, 子公司的经营管理目标为R[f (l) ]-C (l) =f (l) -P-C (l) →MAX, 也就是使得子公司的净收益最大化。通过边际收益=边际成本的原理, 得到右式:f (l*) -P-C (l*) =U, 该式的经济含义为:当子公司的租金为P时, 其会付出l*的努力, 同时, 在此情况下, 企业集团以及子公司的经营管理目标均实现了最大化, 都获得了最高的收益。

(三) 内部资源协同机制 内部资源协同机制的原理是企业集团通过协调各个子公司之间的要素, 包括信息、能力、知识三方面, 实现子公司以及企业集团的价值增值。其中, 集团各个子公司具有不同的特殊优势, 因此, 各个子公司之间在信息、能力、知识这三个方面相互影响、相互促进, 同时存在着协同作用。主要体现在:第一, 企业集团应重点关注企业整体的价值增值, 同时, 也要关注子公司的价值增值;第二, 企业集团的总价值应该高于子公司价值之和, 也就是说要通过企业集团的总价值来体现协同效用;第三, 母公司要对子公司进行协调与控制, 从而实现企业集团整体价值的增值。虽然, 在特殊情况下, 某个子公司的价值可能会减少, 但是, 企业集团的整体价值会增值。

(四) 内部资本市场协同机制 内部资本市场协同机制的原理是企业集团内部存在一个资本市场, 企业的内部资金会从收益较低的子公司流向收益较高的子公司, 这样就可以提高企业的内部资金配置效率、流动效率。企业的资金流动率可以体现企业的盈利水平。因此, 企业在进行子公司的选取时, 一般会选择资金配置高的企业, 主要表现为资金周转率高、投资机会多, 只有提高子公司的平均资金利用率, 才可以实现企业集团整体水平的提高, 进而实现企业集团资金的最优配置。也正是企业集团合理利用资金, 提高资金使用率以及企业集团的协同效应。

四、基于协同思维的企业集团财务治理完善策略

(一) 加强对债权人以及中小股东的利益保护 加强对债权人以及中小股东的利益保护主要是通过以下三个措施来实现的:

(1) 加大债权人利益的保护。第一, 设立债权人会议, 通过设立债权人会议, 可以对债权人进行一定的权限授予, 比如查询公司财务。第二, 加强贷款事中监督, 通过监督, 可以避免由于信息不对称造成的损失, 尤其是当公司濒临破产时, 可以及时的把相关财务权力转移给债权人, 从而保证企业的财务利益。

(2) 完善相关制度。第一, 证券民事赔偿诉讼制度, 完善该制度主要是为当高管人员、董事以及控股股东有欺诈交易以及虚假陈述等行为时, 被欺骗的中小股东可以起诉集团, 要求其承担相应民事责任, 甚至承担刑事责任;第二, 派生诉讼制度, 该制度主要是指企业集团的中小股东可以以公司的名义起诉高管人员以及董事等, 比如要求他们赔偿损失并且承担相应责任;第三, 股东书面投票制度, 建立该制度主要是便于中小股东投票权力的行使, 还可以确保中小股东的权力不受侵害。

(3) 要有相关的法律保障制度。相关的法律保障制度可以避免债权人以及中小股东的财产不受侵害, 因此, 对于债权人以及中小股东来说, 相关的法律保障制度具有重要意义。

(二) 发挥资本市场财务治理功能 第一, 健全资本市场财务制度, 这样就可以保证财务治理功能在资本市场可以有效发挥;第二, 灵活配置内部资本, 这样就可以降低子公司对于资金的依赖性, 同时, 还可以降低因为行为不确定、信息不对称等原因造成的交易成本高等现象的发生率, 企业集团可以在外部环境发生变化时, 及时的调整经营战略, 改变管理办法等, 只有这样, 才能提高资金配置效率, 提高资金使用率;第三, 提供良好的激励制度, 只有良好的激励制度, 才可以避免子公司因为自身利益忽略集团整体利益, 同时可以保证子公司之间的良性竞争, 并且可以保证子公司的经营目标与企业集团的整体战略目标相一致。

(三) 培养文化治理机制及强化激励约束机制 第一, 培养文化治理机制。该机制主要是为了弥补其他治理机制的刚性所带来的治理问题。企业的文化是企业价值观的直观表现, 因此, 企业的文化对于营造良好的企业氛围、良好的成员关系具有重要作用, 同时, 还可以对管理人员起到激励作用。第二, 强化激励约束机制。只有充分了解激励与约束的作用机制以及二者之间的关系, 对这两个机制同时作用, 才能够从根本上提高企业集团的激励约束问题, 从而提高企业集团的治理效率。另外, 不同的报酬类型对于管理人员具有不同的激励作用, 因此, 企业的管理人员所获得报酬应该是由多部分组成, 从收入结构看, 报酬不但应该包括固定收入, 还应该包括可变收入等;从收入期间看, 报酬不但应该包括现期收入, 还应该包括远期收入。

(四) 推进ERP系统的应用 企业财务治理主要是协调所有的企业利益相关者之间的利益关系, 这主要表现在协同母公司与子公司之间的财务关系, 而这一协同关系主要是为了实现企业集团整体效益最大化, 因此要对各个子公司的资源进行最佳配置, 这些配置可以通过ERP系统运营与管理。ERP是一种信息系统工具, 主要包括产品生产制造、物流运输、人力资源管理以及财务管理四大管理模块。通过这四大管理模块, 母公司与子公司之间可以实现信息对称, 也就是说, 子公司将信息传达给母公司的效率提高了, 不论是事前计划传递效率还是事中控制效率、事后反馈效率, 均得到了提升。ERP系统具有集成性、远见性、及时性的特点, 可以迅速、有效的为企业集团提高信息, 保证子公司与母公司之间的信息对称性。通过利用ERP系统, 企业集团可以统一管理各个子公司的各种资源要素, 实现企业间的资源共享, 提高资源利用率, 并且促进子公司之间的合作与协调。

参考文献

食品安全协同治理运行机制分析 篇7

我国食品市场规范化程度低,情况复杂,监管难度较大,专靠政府监管很难有效解决食品安全问题。公共治理理论突破了单一政府解决公共问题的局限,强调政府与社会各种组织的合作治理( James,1992) 。从治理理论的角度而言,政府部门只是具有权威性的治理主体之一,多元共治更强调各种社会组织的共同治理( 陈季修和刘智勇, 2010) 。食品安全的相关制度安排需要考虑到各方的互动: 政府的管制、消费者的参与、生产者的服从等( starbird,2000; Henson,2001) 。消费者有效参与食品安全治理,能够起到弥补政府有关部门的监管不足、推动社会监督以及制约食品经营者等重要作用。有效的公众参与是食品安全治理的民主和公正基础( 王辉霞,2012) 。

目前对食品安全多元主体治理模式的研究较多,但对多元主体内在合作机制的研究还尚显不足。本文尝试从协同的视角,探讨食品安全治理各主体的内在合作机制,配合正在进行的食品安全监管机构改革,以期构建新的食品安全治理格局。

一、食品安全协同治理的内涵及特性

( 一) 食品安全协同治理的内涵

协同学( Synergetics) 是由德国著名物理学家赫尔曼·哈肯于20世纪70年代创立的,该理论主要研究系统在外参量的驱动和子系统的相互作用下,在宏观尺度上形成有序结构的条件、特点及演化规律。协同学基本原理包括协同效应原理、自组织原理、序参量与支配原理等。食品安全治理属于公共经济管理的范畴,亦可用协同学原理来解决。

食品安全协同治理是指食品安全最广泛的利益相关者,利用各自的资源优势,平等地展开竞争与协作,促使食品安全治理系统中各种要素有机结合,最终使系统由无序变为有序、由低层次向高层次跃升的持续过程。食品安全协同治理的主体是最广泛的利益相关者,包括政府、第三部门、企业、消费者以及社会公众。政府主要是发挥 “掌舵者”职能,制定食品安全管理的标准和实施规则,提供食品安全治理的基本服务和基础平台,对整体治理状态进行监督和把握。第三部门是指独立于政府主体和私人主体之外的社会组织,以其独立、公正的地位,承担食品安全标准制定、风险评估、信息管理、检验检测、信用评估等职能,是食品安全治理的直接有效力量。消费者是食品安全事故的直接受害者,是最重要的利害相关者。消费者在食品安全治理中发挥着涨落触发器的作用, 因为食品安全事故多是由消费者提起。因而,消费者的积极参与是食品安全治理的关键。社会公众是指除了政府、第三部门、消费者之外的更广泛的参与人。社会公众在食品安全治理中的作用一方面是对政府、第三部门、企业行为的监督,另一方面是对消费者的信息通报。企业在这里主要指食品生产者、经营者本身和供应链上的其他企业。在有效机制的作用下,企业的目标函数可以和社会的目标函数相一致,企业在食品安全治理中也起到积极作用。各主体在竞争与协同机制的作用下, 为实现食品安全投入不同要素,并获得不同回报( 如图1所示) 。多元主体的参与不仅可以弥补政府单一监管资源上的不足,解决食品安全的市场失灵问题,还能减少政府的寻租腐败行为,克服政府失灵,符合治理变革的基本逻辑。

食品安全协同治理的运行不是靠外在的命令和组织,而是靠内在的沟通、协调、对话和利益诱导等机制。各参与主体均处于平等、能动的地位, 系统可以自行组织,自行演化,是自组织的方式。 食品安全协同治理的目的是实现食品安全治理系统从无序到有序、从低水平向高水平的演化。

( 二) 食品安全协同治理的自组织特性

协同学认为,系统的协同合作机制不是外在强加的,而是由系统的自组织特性决定的。系统成为自组织必须具备开放性、远离平衡态、非线性、 涨落等条件,食品安全协同治理拥有成为自组织的必要条件。

1. 食品安全协同治理是一个开放系统

开放系统相对于封闭系统,是指与外部环境存在物质、能量和信息交换的系统,其在自然界及人类社会都大量存在。食品安全协同治理受多种因素影响,自然条件、工业化水平、高新技术、环境污染、消费方式、收入水平以及法律、文化、体制、道德等都对食品安全产生复杂的影响,同时, 食品安全协同治理的多元主体与外界也有千丝万缕的联系,表明食品安全协同治理与环境有明显的输入与输出关系。

2. 食品安全协同治理系统处于非平衡态

自组织的有序结构是 “活结构”,系统不断产生熵( entropy) ,又不断从外界引入负熵,使系统不断吐故纳新。食品安全问题就是食品安全治理系统的熵,各主体的协同共治就是向系统输入负熵。当前,我国的食品安全问题严重,层出不穷、 变幻莫测的有毒有害食品可谓触目惊心。食品安全治理存在的问题也较多,政府多部门监管依然存在矛盾和冲突; 实践中的 “运动式”执法效率低下; 政府的权力寻租现象严重; 政府部门之外的其他主体参与食品安全治理的程度很低,消费者权益得不到有效保障; 食品安全公共品的供给与需求存在明显失衡。这些都表明我国的食品安全治理系统目前处于非平衡态。

3. 食品安全协同治理系统内部存在非线性相互作用

非线性作用指的是系统内各要素共同作用的结果不等于各要素单独作用的累加,可能出现不同于 “线性叠加”的增益或减损。一个非线性体系的组成部分在数量上要大于等于二,在性质上要相互独立且有相当的差异。食品安全协同治理是多主体的共同参与,政府、企业、第三部门、消费者、公众等在平等的基础上相互竞争与合作,从不同的角度作用于食品安全治理,其在数量上、性质上都符合非线性的判据,它们之间的作用是非线性的。

4. 食品安全协同治理系统存在明显涨落

涨落也被称作起伏,有时也被称为噪声和干扰,是状态量对平均值的偏离。涨落在自组织中起极为重要的作用。系统通过涨落去触发旧结构的失稳,促进新结构的形成。在食品安全协同治理系统中,当涨落出现即食品安全事故发生时,各治理主体会在非线性机制的作用下采取整体性行为, 通力合作,从不同侧面解决食品安全问题,促使系统回到有序的状态。

二、食品安全协同治理的动力机制分析

( 一) 食品安全协同治理动力机制的应然分析

食品安全协同治理系统自我发展、自行演化的动力机制来自于系统内部的竞争与协同。竞争与协同是两种相反的状态和趋势,竞争反映事物的个体性与独立性,协同反映事物的集体性与合作性。竞争与协同既相互区别又相互依赖,相竞相争和相辅相成是联系在一起的。

在食品安全协同治理系统中,竞争和协同来自于多元主体的共同参与。政府、第三部门、企业、消费者、社会公众等性质不同、职能不同,对食品安全治理的作用不同,构成食品安全协同治理的各个子系统。各主体地位独立,相互制约,相互影响,即产生竞争机制。同时,各主体又在食品安全协同治理的统一目标下进行合作、协调,采取同步行为,即产生协同机制。竞争与协同导致各主体间发生非线性作用,产生协同效应,能有效实现食品安全的目标,同时发生系统的涌现,如社会信任、民众自主精神等,并且伴随食品安全水平的不断跃升( 如图2所示) 。当发生涨落( 食品安全事故) 时,先由消费者或公众发现并提起,再由第三部门检验,然后由政府进行责任认定和处罚,在声誉机制和执法威慑下,其他企业进行自查和自我控制,最后由政府进行相关法规、制度的修改和调整。整个过程中,社会舆论在正反馈机制作用下,将涨落不断放大,引起全社会关注,促使各主体积极采取有效行为,使食品安全得以实现,食品安全协同治理系统有序运行。

( 二) 食品安全治理动力机制的实然状态

就我国目前的状况来看,食品安全以政府监管为主,监管部门之外的其他主体参与食品安全治理的程度很低。实践中许多地方政府对社会管理主体多元化仍有抵触心理,重政府包揽、轻多方参与的现象非常普遍( 彭向刚,2012) 。虽然 《食品安全法》规定了惩罚性赔偿制度和民事赔偿优先原则,提高了消费者参与食品安全治理的积极性,但举证难却成为消费者维权过程中的最大障碍。《食品安全法》未实行举证责任倒置原则,消费者要证明问题食品的缺陷以及问题食品与自已所受损害的因果关系十分困难,很难获得司法救济。同时,生产企业也常常无力支付赔偿( 吴凡, 2011) 。另据一份权威调查显示,消费者在遇到食品安全问题时选择向有关部门投诉的只占17. 3% , 说明消费者通过行政途径来维权的热情也不高。 同时,我国的民间组织整体发育程度不足,缺乏自主性,行业协会也常被利益集团俘获,未能发挥其应有作用。媒体和公众虽起到一定程度的信息披露和舆论谴责作用,但对食品安全问题一般不会产生实质影响。因此,我国食品安全治理的参与主体不够,竞争机制和协同机制不足,食品安全协同治理的动力机制缺乏。

三、食品安全协同治理的实现机制分析

按照协同学支配原理,复杂系统的演化进程受少数慢变量制约和支配,这些慢变量就是序参量。序参量是通过各个部分的协同作用创建的,反过来又支配各个部分。食品安全治理是多元主体参与的多重博弈过程。食品供给者( 生产者、经营者、销售者) 之间、食品供给者与消费者之间、 其他治理主体( 政府、非政府组织、公众等) 之间存在着错综复杂的利益关系,合理的利益关系是引导各参与者坚持食品安全价值取向的支配力量。同时,各参与者的行为要有必要的约束,既针对食品供给者,又针对食品安全治理主体,这一约束需由国家的公权力来提供,表现为国家的法律制度。高效率的法律制度是实现食品安全治理的又一支配力量。此外,食品安全问题产生的根源是信息不对称,减少信息不对称会减轻委托人的劣势地位,通过发挥消费者选择机制来减弱市场失灵,故畅通的信息系统也是实现食品安全治理的支配力量。因此,从宏观尺度上说,食品安全协同治理系统演化的序参量是利益关系的合理性、法律制度的效率性和信息系统的畅通性。由此可以得出,食品安全协同治理的实现机制包括激励机制、约束机制以及消减机制。

( 一) 食品安全协同治理实现机制的应然分析

1.激励机制:利益关系的合理性

食品安全问题归根结底是由经济利益引发的, 因此合理的利益关系是食品安全协同治理得以实现的激励机制。食品安全协同治理激励机制的设计应充分考虑各参与主体间的矛盾关系和食品安全协同治理的目的性。

( 1) 食品供给者与消费者之间的利益关系。 在利益最大化的驱动下,食品生产者、经营者和销售者有利用信息不对称进行劣质产品生产的机会主义倾向,消费者处于信息的劣势,无法通过 “选择”或 “不购买”等理性行为来约束食品供给者,因此这一领域利益机制设计的关键是促使食品供给者自律。( 2) 食品供给者之间的利益关系。 这一领域的利益关系设计主要是让供给者成为利益共同体,使其相互促进、相互制约,共同对食品安全负责。 ( 3) 政府与食品供给者之间的利益关系。政府与食品供给者是行政管理的主体和相对人,这一领域的利益关系设计主要是切断二者的经济利益联系,摆正政府的位置,发挥政府的宏观管理功能。 ( 4) 第三部门与食品供给者之间的利益关系。这一领域的利益关系设计也是切断第三部门与食品供给者之间的经济利益联系,发挥第三部门客观、公正的管理功能。 ( 5) 政府与第三部门之间的利益关系。这一领域主要是合理界定政府与第三部门各自的职能范围,形成政府与社会的良性互动。

2. 约束机制: 法律制度的效率性

法律制度作为食品市场的通用契约,对各参与者之间责、权、利关系进行有效配置,确定各参与者的行为边界,构成食品安全协同治理的约束机制。约束机制能否发挥作用受制于法律制度的效率性。效率性是法经济学评价法律制度的价值标准,强调经济效益与效率,同时包括公平的内容,“效率就是经济意义上最大的公平,效率还可以丰富公平的含义” ( 曲振涛,2006) 。效率性要求食品安全法律制度最大化食品安全公共品的价值,达到在没有交易费用的情况下,各参与者通过自由谈判也能实现的效果。实践中,效率性是指食品安全法律制度能够最大限度地保障食品安全, 立法、执法、司法及其他制度有机配合,协调发挥作用的状态。食品安全协同治理法律制度应包括食品安全治理主体法规和食品安全治理行为法规。 前者是规范各参与主体的地位、职能及责任,主要是确定政府和第三部门公权利的边界; 后者是规范食品安全治理的各种行为,包括食品安全标准制度、食品安全经营管理制度、食品安全风险管理制度、食品安全赔偿制度、食品安全诉讼制度等。

3. 消减机制: 信息系统的畅通性

在食品安全治理中,有两个层次的信息系统: 一是食品安全治理信息系统,是系统自组织程度的表征,反映了食品安全治理的整体状况; 二是食品安全信息系统,是食品安全信息资源传递状况的表征,反映了人们搜寻、获取、公开食品安全信息的总体程度。作为食品安全治理自组织序参量的信息系统,显然是指第二种。畅通的食品安全信息系统既可保障人们有效获取与食品有关的种植、 生产、加工、流通信息,减少食品交易中的信息不对称,又可为食品安全治理提供统一的信息平台, 实现信息资源的共享、互通。信息系统作用于食品安全问题产生的源初,不断向系统输入负熵,增加确定性,是食品安全协同治理的消减机制。食品安全信息系统应包括食品安全风险监测与评估信息系统、食品安全追溯信息系统、企业信用信息系统、食品安全管理信息系统等。

( 二) 食品安全治理实现机制的实然状态

1. 扭曲的激励机制

我国现有的食品安全利益关系未能体现食品安全治理的最终目的和价值,形成扭曲的激励机制,突出表现在两个方面: 一是食品供给者之间。 食品供给者之间利益共享有利于在供应链上把食品安全风险降到最低,而目前食品供给者之间未能形成利益共同体。以奶业生产为例,由奶农、奶站、乳品企业组成的奶产品链是断裂的,乳品企业可以进口国外奶粉生产 “复原乳”而不依赖国内原奶,很少考虑奶农和奶站的利益,而奶农和奶站由于规模小且分散, 风险不易控制( 李静, 2011) 。二是食品监管者与食品供给者之间。食品监管者与食品供给者不存在利益关系才能保证监管职能有效发挥,而目前二者却存在直接利益关系。问题食品企业往往是当地财政税收的重要来源,同时又是地方政府政绩的体现,地方政府在进行食品安全监管时更强调经济发展而忽视食品安全的公共价值,有些地方政府甚至把问题产业当特色产业来扶持1。此外,信息优势和特供体系使食品供给者和监管者可以获得相对安全、健康的食品,阻断了不安全食品对其造成的潜在的威胁, 使其难以克服经济利益的诱惑而采取有利于食品安全的行为。

2. 低效的约束机制

目前,我国食品安全方面的法规虽然数量较多,但运行效率不高。一方面,食品安全治理主体法规关于公共管理产权的界定不明确: ( 1) 监管部门间权责划分不明确。我国食品安全监管部门繁多,机构改革前食品安全监管部门有13个,改革后也还有10个以上,各部门的权责范围难免交叉重复。 ( 2) 政府监管部门权力的边界不清,政府未能准确定位在 “掌舵者”角色,行政垄断依然存在。 ( 3) 政府监管部门与第三部门间职能划分不清,第三部门未能发挥应有作用。这些都导致行政执法中过高的交易成本,为行政不作为、权力寻租留下了破口和空间。另一方面,食品安全治理行为法规标准偏低: ( 1) 食品安全质量标准偏低。 我国食品加工业采用ISO标准的只有40% ,采用CAC标准的只有12% 。同时,我国食品标准还存在 “内外差别”,食品内销合格率在90% 以上,而出口合格率保持在99. 8% 以上( 李晓萌,2011) 。 ( 2) 食品安全违法成本低。由于现有食品安全法规可操作性不强,对不法分子而言违法成本低而收益巨大,威慑力不足,常导致边罚边犯。例如, 贩卖病死猪、注水猪现象屡禁不止的原因就在于法院立案标准高而导致的违法成本低。生产销售不安全食品罪需要两个要件: 一是涉案金额达5万元,二是对人民生命健康造成严重损害。实践中贩卖几头病死猪达不到这个标准,难以受到惩罚。

3. 阻滞的消减机制

我国食品安全信息系统目前还存在许多结构性障碍,造成消减机制受阻,其主要原因有两个方面: 第一,技术上未能形成全程可追溯体系。可追溯性是农业及食品行业保证食品安全的基石。发达国家对食品的可追溯性有严格规定,而我国的农业及食品加工业生产分散、技术水平低,普遍实行全程可追溯体系具有相当的难度。第二,制度上对食品安全信息的人为阻断。在当前的食品安全监管制度下,人们获取食品安全信息依赖监管部门的发布,但受利益关系的驱使和制度的限制,监管部门有时并不能充分、及时发布信息。据2013年7月24日中国青年报的报道,3 604名受访者中的83. 6% 的受访者认为监管部门对当前食品安全信息公开得不充分。再加上在信息发布过程中还存在信息来源无权威、信息发布不统一、信息混乱等问题,导致其非但不能成为消减食品安全治理系统不确定性的负熵,反而易引起社会恐慌,成为增加系统不确定性的熵。

四、结语

我国食品安全治理机制还存在较大问题,表现为动力机制缺乏、激励机制扭曲、约束机制低效、消减机制阻滞,这是我国食品安全治理水平难以提高的根本原因。基于此,本文认为食品安全协同治理的建设思路应当是: 构建动力机制,理顺激励机制,强化约束机制,疏通消减机制。