专项转移支付制度

专项转移支付制度（共12篇）

专项转移支付制度 篇1

一、专项转移支付的作用

我国现行中央对地方的财政转移支付主要可分为两类:一是财力性转移支付, 主要目标是促进各地方政府提供基本公共服务能力的均等化;二是专项转移支付, 旨在实现中央的特定政策目标。那么, 专项转移支付是指中央或上级政府为了控制地方实现其政策目标, 以及对委托下级政府代理的一些事务进行成本补偿, 而设立的专项补助资金, 资金接受者需按规定用途使用资金。实行分税制财政体制改革以来, 专项转移支付在我国相关政治、经济目标的实现方面发挥着重要作用, 专项转移支付法律制度也成为了我国财政法律制度的重要成部分。

(一) 促进政府有效地提供公共服务

政府是提供公共品的主要主体, 公共品具有非市场性、外部性, 而财政资源的有限容易造成公共品供给的不足。那么在规划和实施财政行为时, 地方政府往往只考虑到其自身的利益, 在招商引资、大型基建工程、政绩工程等看得见的项目上进行财政支出, 而在外溢性极强的公共品和公共卫生、公共教育等见效慢的公共服务项目上不愿投入。尽管国家有相关的法律法规规定了地方政府在诸如教育、卫生、环保、社保等方面的法定支出, 仍无法保证地方政府对公共服务项目的财政投入。

而通过专项转移支付, 特别是配套性的专项转移支付, 中央政府能够固定资金的用途、确保地方政府对公共服务支出项目进行投入。那么, 专项转移支付制度的主要作用就在于对财政项目、资金用途的规范化, 规定地方政府公共责任的承担, 引导政府从促进经济发展转向促进公共服务的提供上来, 保证政府提供必须的公共品。

(二) 有利于社会公共事业建设

我国专项转移支付项目主要包括:基础设施建设、生态环境建设、义务教育工程、社会保障制度建设、公共卫生体系建设和社会事业发展项目实施等。其中, 社会保障制度是政府社会政策的重要方面, 是建立社会主义公共财政的组成部分。中央政府对地方安排专项转移支付, 进行基础设施与生态环境的建设, 为我国经济的持续发展、人民生活环境的改善提供了保障。

(三) 稳定社会经济的发展

政府间转移支付尤其是专项转移支付可以帮助实现经济稳定的目的。从长远来看, 专项转移支付应该有利于增强中央政府调控能力, 缓解地方财政压力, 保障中央重大战略决策落实, 并最终促进经济社会的稳定发展。因此, 专项转移支付制度的完善应该围绕促进经济稳定发展的目标, 以此考察专项转移支付项目设置的科学性与合理性。

二、我国专项转移支付制度的现状分析

我国自从1994年实行分税制改革以来, 专项转移支付就在我国的转移支付体系中占据了主导地位, 其资金规模及比重日益增加。随着我国公共财政的建设, 专项转移支付制度正日趋发展完善。然而, 审视我国现行专项转移支付制度的具体方面, 存在着以下问题。

(一) 专项转移支付项目设置不够明确

目前部分专项转移支付项目设置交叉重复、资金投向较为分散, 参与中央转移支付资金分配的部门多。由于中央政府财力增强, 各地各部门对财力的需求加大, 专项转移支付的规模增长较快, 其项目越来越庞杂, 涉及几乎所有财政支出的领域。但专项转移支付的项目设置并不明确, 哪些项目该拨款, 应该拨多少, 在法律上缺少明确的标准和规定, 主观随意性较大, 有的在相当程度上取决于领导个人的认识和判断。

我国在专项转移支付方面没有具体的立法规定, 掌握专项转移支付权的单位主要是中央部委各司局, 管理分散, 因此在具体分配方面难免有较大的自由度与随意性。由于部委或者部委中的某些人掌握资源分配权力或项目审批权力, 并且拥有较大的自由裁量权, 导致明显的权力市场化倾向。在这种情况下, 一些非正式的制度、非正式程序与渠道往往就发挥了重要作用, 领导意志就可以影响转移支付的去向与额度。地方各级政府部门为了获得资金和项目, 必须通过公关等方式与中央部委各司局沟通、联络感情, “跑部钱进”的现象由此出现。“跑部钱进”不仅造成了巨大的浪费, 为腐败的存在提供了天然的土壤, 也造成资源配置的失衡, 无法达到最佳配置状态, 降低了社会效率。

(二) 专项转移支付资金运转不够透明

我国的专项转移支付由财政部单独或与其它部委联合下拨管理, 而这种拨款管理模式会影响正常的预算管理, 不利于规范专项资金的运转。由于我国专项转移支付法律制度的不完善, 专项转移支付的资金运转不透明, 缺乏规范化管理。审批和分配过程的不透明, 致使管理监督难以到位, 专项转移支付资金拨下来后难以形成有效的跟踪监督机制, 较大比例的专项转移支付在资金拨付到各部委之后就进入失控状态, 以致挤占、截留、挪用资金以及贪污、受贿等腐败现象难以防范和避免。这些权力寻租行为致使专项资金无法得到最大限度地使用, 资金使用效率被弱化。

(三) 专项转移支付缺乏监督

我国现行的政府间转移支付, 无论是财力性转移支付还是专项转移支付, 都存在着缺乏有效的约束和监督机制的问题。由于多数转移支付并未作为正常的财政预算严格加以控制和管理, 因此对这些转移支付款项的使用与管理上难以严格规范。从近年审计情况和查处腐败案件的情况来看, 专项转移支付资金很多不能完全到位并用于规定项目, 资金被挤占、挪用的现象频频发生。在法律制度缺失的整体环境下, 目前我国专项财政转移支付在资金的使用方面还没有建立起一套行之有效监督、考评系统, 对资金是否做到专款专用, 还不能及时准确的掌握信息, 对违反规定的地方政府, 也没有相应的处罚措施。

三、完善我国专项转移支付制度的建议

(一) 规范专项转移支付项目设置

目前, 我国专项转移支付制度中存在资金使用分散、部门职能及项目内容交叉重复的问题。为了确保资金的使用效益和国家相关政策目标的实现, 必须在专项转移支付立法中, 规定严格按照国家政策意图和事权划分原则, 清理和压缩现有的专项拨款项目。只有国家鼓励、并且属于国家和地方共同负担的事项, 中央才设立专项转移支付, 属于地方支出责任范围内的事务, 中央不安排专项。立法中要严格控制专项转移支付项目的设置, 新增项目须报经国务院批准;对到期的专项转移支付项目要及时清理, 逐步整合现有专项转移支付项目, 统筹安排转移支付资金;改进资金分配机制, 对明显属于地方事权范围内的事项, 具体项目的确定交由省级政府办理。中央主管部门主要通过政策、规划和必要的监督检查, 指导地方管好用好专项转移支付资金, 促进经济和各项社会事业发展。还应取消现有专项转移支付中名不符实的项目, 归并重复交叉的项目, 对已形成地方固定财力的纳入一般性转移支付, 严格控制专项转移支付规模。

(二) 增强专项转移支付的透明度

财政透明是公共财政的基本理念之一, 在专项转移支付的立法中, 应规定公开中央政府对下级政府的拨款, 公布转移支付的计算公式、计算程序和方法等方面的情况, 对于专项拨款要公布专项拨款的项目和金额, 为社会监督提供条件。同时, 我国应完善专项资金的预算管理, 使其与财力性预算衔接起来, 要编制专门的专项转移支付预算。并结合相关的预算法律法规, 根据每年的具体情况编制专项转移支付预算, 把所有专项转移支付项目都纳进来, 同时应尽可能的细的预算, 不论是横向还是纵向转移支付项目, 专项资金的拨付方都要列入预算、决算的收入科目中, 以体现其规范性和透明性。

(三) 健全专项转移支付监督制度

我国现行专项转移支付制度中也有关于监督的相关规定, 但由于法律制度的不健全, 逐步形成了监督结构不尽合理, 监督体系不够健全, 监督力度不能到位的被动局面。从现有的法律法规来看, 目前对转移支付的监督主要有来自财政部门的监督, 审计部门的审计, 以及人大对预决算的监督。

在专项转移支付立法中, 应完善报账管理制度, 出台相关的管理操作办法, 对专项资金的到位、使用、项目管理、检查验收等进行明确规定, 对专项资金实行源头控制, 专户储存, 专款专用, 专账核算, 专人负责, 严禁挪作他用。同时, 要强化财政审核监督, 确保专项资金投资效益。财政部门会同有关部门进行严格的政策把关, 并不定期深入项目单位调查研究和监督检查, 掌握项目建设动态, 提出具体指导意见和建议, 确保项目投资发挥预期的经济效益和社会效益。在加强审计的外部监督方面, 立法应强化审计部门的职责, 规定其应深入项目单位, 检查资金使用和项目实施情况, 资金是否按时、及时落实到项目单位, 有无层层滞留和挤占挪用;用款单位是否按申报和规定的用途使用资金, 有无虚报骗取项目资金;项目资金的使用是否实现预期效益, 有无损失浪费、贪污挪用等违法违纪。通过审计监督, 纠正项目管理中存在的问题, 促进专项转移支付资金使用的效益。

此外, 还应建立一套行之有效的监督制约体系, 对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈, 确保资金使用效益的最大化。增强转移支付的公开性, 提高资金分配的透明度, 确保各级政府和人民群众的知情权, 建立专项转移支付分配公告制度, 形成多层次的监督网络体系, 杜绝在资金分配过程中的“跑部钱进”等现象, 确保有限的资金用在最需要的地方。同时, 可以设计一套科学合理的效益评价与考核指标体系, 对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核。

参考文献

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专项转移支付制度 篇2

暂 行 办 法

第一章 总 则

第一条 根据•中华人民共和国科学技术普及法‣•全民科学素质行动计划纲要‣和•云南省人民政府关于深入推进省对下专项转移支付资金管理改革的意见‣（云政发„2015‟86号）的要求，结合我省科普工作实际，制定本办法。

第二条 科普专项转移支付资金（以下简称“科普专项资金”），是指由省级财政预算安排专项用于支持州（市）、县（市、区）科协组织开展科学技术普及工作的资金。

第三条 科普专项资金的支持范围和方向主要包括：公民科学素质建设、扶贫脱贫攻坚、兴边富民工程行动计划、科普示范县(市、区)创建、流动科技馆巡展、科普大篷车运行、少数民族科普示范、科普惠农兴村计划、社区科普益民计划、科技助力产业发展、学会科普活动、科普网络建设、社区科普大学教育、科普教育示范学校创建、农技协发展示范、农村科普示范基地创建、农函大教育培训、院士专家工作站建设、科技馆展教设备购置、州（市）承办联办省级活动等。

第四条 科普专项资金依据“公开公平、绩效导向”和“重点工作为主、其他工作为辅”的原则进行分配。

第二章 科普专项资金的分配

第五条 科普专项资金采用“因素法”进行分配。分配因素包括重点工作因素、支出绩效因素、专项工作因素和自然基础因素四个，各因素的权重分别为52.88%、10.08%、30.56%和6.48%。

第六条 根据确定的因素和权重，计算出应当分配给各州（市）的科普专项资金额度。

州（市）应得转移支付资金总数＝重点工作因素补助资金＋支出绩效因素补助资金＋专项工作因素补助资金＋自然基础因素补助资金。

（一）重点工作因素（占52.88%）1.公民科学素质建设工作（占10.08%）

根据省综合考核办公室印发的考核办法，对各州（市）公民科学素质建设工作进行考核，将考核结果按照分值从高到低进行排行，分三个档次确定补助州（市）的资金额度。排行前六位的补助40万元；排行第七至十一位的补助30万元，排行后五位的补助20万元。

2.科普示范县创建工作（占20.16%）对获得命名的全国科普示范县（市、区）每个补助30万元，省级科普示范县（市、区）每个补助20万元。同时属于省级科普示范县（市、区）和全国科普示范县（市、区）的，按照全国科普示范县（市、区）补助额度计算，不重复计算补助资金。对被摘帽或过期失效的科普示范县（市、区），不安排补助资金。

3.科普惠农示范村创建工作（占20.58%）

按照省科协、省财政厅联合制定的•云南省科普惠农兴村计划实施方案‣（2015－2020）确定的目标任务，每个创建100个科普惠农示范村，每个村安排资金10万元。根据•云南省深入实施兴边富民工程改善沿边群众生产生活条件行动计划‣的工作安排和目标任务，补助到25个边境县（市）的科普惠农兴村计划资金，应全部安排在沿边行政村创建科普惠农示范村。

4.扶贫脱贫攻坚工作（占2.06%）

根据•中共云南省委办公厅 云南省人民政府办公厅关于印发†省级部门（机关）企事业单位和中央驻滇单位扶贫攻坚挂联县方案‡的通知‣要求，直到2020年，省科协挂联大理州南涧县乐秋乡麻栗村不变。每年安排不低于100万元（单项计入大理州资金额度），专项用于支持南涧县乐秋乡麻栗村产业发展科普示范、农技协发展，实施精准扶贫。

（二）支出绩效因素（占10.08%）

根据•云南省科普专项转移支付资金绩效管理暂行办法‣的规定，对各州（市）科普专项资金支出绩效进行考核，将考核结果按照分值从高到低进行排行，分三个档次确定补助州（市）的资金额度。排行前六位的补助40万元；排行第七至十一位的补助30万元，排行后五位的补助20万元。

（三）专项工作因素（占30.56%）1.科普大篷车运行(占2.16%)根据•云南省科普大篷车管理办法‣的规定，对全省科普大篷车运行情况进行考核，按分值从高到低进行排行，对排行前1/3的，每辆补助5万元。随着科普大篷车数量逐年增加，运行补助资金也将逐年增加。在转移支付资金总量不增加的情况下，增加的运行补助资金通过压缩“自然基础”因素的权重来解决。

2.流动科技馆巡展（占4.12%）

根据•云南省中国流动科技馆管理办法‣的规定，对每个巡展站点（县、市、区）补助5万元。站点数根据流动科技馆巡展计划确定。根据中国科协规定，每套流动科技馆每年巡展站点数不得低于4个，展期不低于2个月。随着流动科技馆数量和巡展站点的增加，巡展补助资金也将逐年增加。在转移支付资金总量不增加的情况下，增加的巡展补助资金通过压缩“自然基础”因素的权重来解决。

3.科普示范社区创建（占5.15%）

根据省科协、省财政厅联合制定的•云南省科普示范社区创建工作方案‣明确的目标任务，每年创建50个省级科普示范社区，每个社区补助资金5万元。

4.科普教育示范学校创建（占2.06%）

省科协联合省教育厅、省财政厅创建省级科普教育示范学校，每年创建50所，每所补助资金2万元。

5.少数民族科普示范建设（占2.06%）

省科协联合省民宗委在少数民族县（市、区）创建少数民族科普示范点，开展少数民族双语科普示范及脱贫攻坚示范。

6.农函大教育培训（占3.09%）根据上农函大实际培训人数计算：

某州（市）农函大培训资金＝（120万元/上全省统办专业培训人数）×该州（市）上统办专业培训人数＋（30万元/上全省地方特色专业培训人数）×该州（市）上地方特色专业培训人数。

7.社区科普大学创建（占2.65%）

根据•中国科协社区科普大学建设工作方案‣要求，州（市）建总校、县（市、区）建分校、社区建教学点。每年每个县在社区创建1个教学点，每个补助1万元。8.院士专家工作站创建（占4.12%）

创建专家服务站和院士工作站，助力产业发展。9.承办联办省级活动（占4.12%）

州（市）承办省科协学术年会、与省科协联办学会科普活动，根据省科协确定的该项活动所需资金补助到相关州（市）。

10.科普网络建设（1.03%）

根据州（市）科协开展科普信息化工作情况、科普网络建设情况及对网络科普工作贡献大小，确定补助对象和经费。

（四）自然基础因素（占6.48%）

根据各州（市）所辖县级行政区数量计算补助资金： 自然基础因素资金总数＝全部转移支付资金数－按照前述三个因素计算的补助资金数

某州（市）应得自然基础补助资金＝（自然基础因素资金总数/全省县级行政区数）×该州（市）县级行政区数

第七条 根据中国科协和省委、省政府工作部署的变化情况，省科协、省财政厅可以对资金分配因素的设置和权重进行调整，并及时通知到各州（市）科协和财政部门。

第三章 科普专项资金的下达和使用

第八条 省科协在每年6月30日前负责做好资金分配相关基础数据的收集、整理，根据分配因素和权重比例提出下一科普专项资金分配方案，经省财政厅审核确定后在省科协门户网站向社会公示，公示时间不少于7个工作日。

第九条 在预算经人大批准后60日内，由省财政厅会同省科协将科普专项资金下达到各州（市）。州（市）科协、财政部门收到科普专项资金后，须在30日内按照轻重缓急的原则编制科普项目计划（资金分配方案），将资金安排到具体科普项目，并及时组织实施。科普项目计划（资金分配方案）须分别报省科协和省财政厅备案。

第十条 科普专项资金由州（市）、县（市、区）科协用于开展科学技术普及工作、实施科普项目。具体开支范围包括：

（一）科普专用资料和设备购置支出，包括科普图书资料费、专用设备费、展品展具费。

（二）科普示范和科普活动支出，包括科普培训讲座费、展览费、场地租赁费、劳务费、新技术新品种引进示范及推广费等。

（三）其他支出，指在开展科普工作、实施科普项目过程中所发生的除上述各项支出以外的其他相关支出，包括科普项目评审论证、考核验收过程中支付给专家的费用。

科普专项资金不得用于以下开支：

（一）人员工资、福利和奖励支出；

（二）日常办公、出国（境）和业务招待支出；

（三）土建工程、房屋设施的维修改造支出；

（四）罚款、还贷、捐赠、赞助、对外投资支出；

（五）与开展科普工作、实施科普项目无直接关系的支出。

第十一条 严格科普项目管理。科普项目计划下达后，应及时组织实施。如遇不可抗力或其他特殊情况无法按原计划实施的，由项目实施单位提出调整方案，逐级上报至州（市）科协、财政部门批准后实施，并由州（市）科协、财政部门分别报省科协、省财政厅备案。已调整的项目不得再次调整。

第十二条 科普专项资金分配、使用全过程信息公开。根据政务公开和财政专项资金管理改革要求，省科协和省财政厅按职责分工，做好科普专项资金管理制度和分配结果的信息公开工作。各州（市）分配科普专项资金的结果也应当向社会公开。

第四章 科普专项资金的监督检查和绩效评价 第十三条 加强科普专项资金使用情况的监督检查。科普专项资金的使用和管理必须接受同级财政、审计部门的监督和检查。对检查中发现的违法违纪行为，按照•财政违法行为处罚处分条例‣等法律法规进行严肃查处，追究有关单位及人员的责任。

第十四条 省科协和省财政厅对科普专项资金使用情况进行定期或不定期检查，按照绩效评价、追踪问效的有关规定对项目的实施过程及其完成结果进行绩效考评和追踪问效。上科普专项资金绩效评价结果与下一科普专项资金分配结果直接挂钩。

第十五条 对科普专项资金拨付不及时、使用绩效不明显的州（市）和县（市、区），省科协、省财政厅将责成其及时纠正。

第五章 附 则

第十六条 本办法自发布之日起执行。

第十七条 各州（市）、县（市、区）应参照本办法，制定本地区相关管理办法或实施细则，并报省科协和省财政厅备案。

中国转移支付制度的效率初探 篇3

摘 要：财政转移支付是一种特殊的资金流转制度，通过财政性转移支付将较为富裕地区的部分财政收入发生转化，转入相对贫困地区，以平衡各级政府之间的财政水平，平衡区域间发展。近年来我国财政转移支付在实现公共服务均等化等系列问题上发挥了积极作用，整个转移支付体系日益完善，但问题频出。在借鉴前人经验的基础上，提出完善我国财政转移支付制度的相关措施。

关键词：转移支付制度；公共服务均等化；区域发展

中图分类号：F8 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）28-0114-02

一、国内外研究动态

国内外学术界对财政转移支付的研究由来已久，近年来越来越多的学者在围绕财政转移支付问题方面展开研究。（如财政关系、公共产品）等财政理论，尤其在凯恩斯主义后，国家干预国民经济影响力越来越强，转移支付在国家各级财政支出中所占的比例猛增，其理论研究也越来越丰富。

（一）财政转移支付制度

1928年，英国经济学家庇古在《财政学研究》中首次使用了“财政转移支付”一词，这是财政转移支付理论的先驱基础；萨谬尔森接着分析了公共产品在消费上的特性：即非竞争性和非排他性；由此认为政府的资源配置职能在市场经济中占主导地位。1972年，美国经济学家奥茨又指出：资源有效配置是联邦政府财政设置的主要目标之一[1]。1959年马斯格雷夫[2]对政府财政职能进行了界定。

（二）纵向转移支付

国内外许多经济学家和相关学者对财政性转移支付在缩小各国地区发展差距中所起到的作用大小等问题上均做过较多的实证研究；Cashin和Sahay将财政转移性支付当作一种收入[3]，并得出了一个结论：就是贫困地区获得的财政转移性支付较多；换言之，财政转移性支付不同程度地增加了受转地区人们的收入。但Garcia-mila则提出了相对意见，他们认为以纵向转移支付为主的拨款形式对刺激私人投资不一定很有效，特别是改善落后地区的经济发展状况其效果不明显[4]。

（三）横向转移支付

横向转移支付的理论最早可追溯到布坎南的“财政政策应使每个平等地位的人都得到平等的财政分配”[5]；布坎南主张人人平等，认为“任何人均应享受同等待遇”；联邦政府在制定税率时应根据各地的地方特点，在征税方面应该有自己的特别之处，对个人征税应一视同仁，公平化，各地区补助必须均等。马斯格雷夫将此观点称为“横向平等”原则，该原则同时考虑到服务和征税。Robin[6]认为横向转移支付失衡主要是因为税基之间存在明显的差异性，对此提出解决失衡问题的方法：中央政府直接实施横向转移支付。

二、现行转移支付制度问题

现行转移支付制度自1994年实行以来，尽管有较大的改观，但是仍然还存在以下问题。

（一）事权划分不清，转移支付制度缺乏可靠性

杨阳等人认为，各级政府之间的事权划分普遍不明晰，存在模棱两可，容易误导人，已有的转移支付制度核算依据缺乏可靠性[7]。现实经验表明，目前各级政府之间“财权和事权”划分明确是转移支付制度实施可否的必然前提。目前我国的分税制财政管理体制在划分上仍然还是沿用传统方式，这种传统方法缺陷很多，要么界限不清，要么划分过粗，或者交叉、重叠、模糊，各种弊端层出不穷，尤其是中央与地方在执行项目的时候混淆不清，一些本来应该由中央完成的项目，却通常被地方政府给执行了，而应该由地方完成的项目又常让中央代替了，这无疑制约了我国转移支付制度的规范性。

（二）体制陈旧，不符合均等化公共服务

中央财政部财政科学研究所《政府间关系》课题组对财政转移支付做了一系列研究，认为现行分税制仍保留了原包干体制的基本因素，对我国长期以来所形成的地区之间财政实力不均问题的影响力和改变不大。地方将资金上交中央后再由中央返还到地方，导致资源浪费，这种体制其实存在不合理性，不符合分税制的起码要求；资金划拨数额也不具说服力，多数是通过讨价还价的下策方式得来的，与转移支付制度建立的最初目标相背离。葛乃旭认为，税收返还与结算补助仅仅是为了减轻社会改革压力，所起的作用并不明显，也仅仅是维护既得利益，一步步拉大地区差距[8]。

（三）转移支付资金缺乏规范科学性

李齐云认为目前我国专项拨款范围覆盖了一切预算支出，补助对象越来越广，不少专项资金分拨缺乏事权依据，亦无法无规可依，费用分摊标准和专项资金分配缺乏严格的制度约束，致使浪费和低效率[9]。葛乃旭认为专项拨款是凭主观臆断或地方配套资金的高低来确定补助地区和拨款额。可见，我国专项拨款的适用和发放至今依旧没有统一规范。杨聪杰认为，一方面专项拨款和结算补助的分配缺乏规范科学的法规依据，更缺乏合理的分配标准，在实际操作中人为可操控因素的影响很大。另一方面，转移支付资金一旦到了地方政府手中，其分配和使用这项资金就成了一个比较复杂的问题。

（四）缺乏相应法律支撑

张宪法认为，我国转移支付制度缺乏规范中央转移支付的法律法规[10]。熊鸿儒指出要改革好转移支付制度最主要的原因是缺乏必要的法律支撑和制度保障[11]。《中华人民共和国预算法》对中央和地方收入体制和范围划分做了较为明确的规定，且强调其原则性，但是这种体制的设定没有任何执行力度，其权力被国务院行政机构所掌控，这样一来其法律保护效果就无法明朗化。而对于国家财政支出的体制、支出范围以及转移支付制度目前又尚无明确的法律规定，致使改革缺乏强有力的法律支撑。

三、财政转移支付制度改革建议

（一）重新确定转移支付范围和基础

我国财政转移支付制度改革具有较长时期的实践经验，其基本原则表明：综合考虑各级地方财力的特点，认真分析现实状况，并合理界定各级政府之间的事权范围是实现财政和谐的必经之路。重点把握三个主要点：一是着力注意那些关系到国家安全、外交、民生和国民经济发展的重要事项，这些事项的事权统归中央事权；二是注重结合地方财政实力，以调动地方政府的财政工作积极性；三是使各级政府之间的事权职能和范围具体化和细化，以保证各级政府职责执行力度，避免缺位、越位。

（二）增加资金规模，优化转移支付资金结构

由于目前我国中央财政转移支付不足以满足地方事权支出需要，而实现公共服务均等化又迫在眉睫，中央财政必须继续扩大转移支付规模；对地方财政转移支付资金规模重新确定，以保障地方政府之间的财政实力的平稳度，达到基本公共服务均等化水平。首先要逐步取消税收返还和原体制补助，确保地区财政能力均衡；其次，增加一般性转移支付，提高地方政府的可支配财政实力。一般性转移支付是该制度规范化的代表类型，一般性转移支付直接增加地方的可支配财力。最后要减少专项转移支付，归并整合专项转移支付项目。

（三）规范财政制度，奠定转移支付资金基础

首先，改进计算方法，如何确定各种因素在影响财政收入能力和财政支出需求过程中所占据的权数是新的计算方法必须具有的核心；其次，下放专项转移支付资金审批的特殊权限，着力简化审批的程序，少走流程。第三，提高财政转移支付的透明度和公开化；最后，要按预先设计的进度拨付资金，确保资金及时到位。

（四）加强法制建设，为转移支付制度提供法律保障

法律是一种利益保障手段，也是一种执行规范，是从根本上理顺政府之间转移支付的一种实施行为。我国的财政转移支付制度如若正式立法，则必须结合我国的基本国情，兼顾现行立法的可行性与必然超前性。由全国人大为首组织，以各级政府支持为前提，将转移支付写入《预算法》，再制定《财政转移支付法》。在立法内容上，明确目标、原则，明确资金来源、形式分类、支付主体的权利和义务、计算标准、分配方法、监督检查办法及法律责任等；同时规定转移支付制度的配套改革措施和法律。

四、结论

通过对财政转移支付研究文献的研究可以看出：其方法丰富，研究问题清晰，研究内容充实。这对于不断规范完善转移支付制度起到了积极的促进作用，且有些研究已被运用到现实中，现实意义强。大多数学者认为，现行的以纵向转移支付制度为主的支付制度在财力均等化方面效果一般。因此，要进一步发挥财政转移支付的区域均衡效应必须进行财政转移支付制度的改革和创新。

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专项转移支付制度 篇4

专项转移支付作为转移支付体系中的一部分, 1994年分税制实行前, 项目少、数额小;而分税制后, 规模和占比呈现快速增长之势, 成为政府间财政关系中重要的调控力量。当前, 地方40%的支出来自中央财政, 且一半以上被限定了用途, 其中绝大部分是被中央各部委掌控的专项资金。

控制“专项”增加“一般性”是趋势。但是, 进入21世纪以来, “专项”增长却很快, 特别是在矛盾凸显期, 一般会采用专项资金拨付予以解决。2006年“专项”与“一般性”比例相仿, “一般性”略高 , 2007年也是如此。2008年为了应对国际金融危机的冲击, “4万亿投资”反而催生了更多的“专项”向地方划拨, 使其增速达到峰值, 阻碍了消减“专项”改革的步伐。2009年和2010年的“专项” 规模迅速扩大 , 占比高达52.5% 和52%。此后这一占比逐年下降 , 但始终位于40%以上。2012年专项转移支付加上一般性转移支付中具有限定用途的5项资金, 占比高达64.42%。2013年, “专项”预算比2012年执行数增加474.34亿元, 增长2.5%, 增量和增速比2012年下降了近一半, 仍占约44%。逐年提高的转移支付却没有起到应有的均等化效果, 实现财政纵向与横向平衡, 并引发违法违规行为, 学术界和社会人士将其归咎于转移支付的体系, 特别是“专项”广受批评。

一、专项转移支付存在的问题

( 一 ) 难以统筹 安排、相 机抉择 , 影响专项 资金效用 的发挥

一是专项项目品种繁多, 资金投向零星分散, 涉及部门多, 几乎覆盖各行业和所有支出项目。“撒胡椒面式”的资金划拨方式, 平均额度小, 难以统筹, 形成合力, 易造成半拉子工程、项目烂尾;且需应付不同部门的审计、评审、检查, 行政成本偏大, 投入产出不对等。审计署抽查的2012年中2290.31亿元中央专项转移支付, 共分配给18个省的3.7万多个项目, 其中50万元以下的项目占44%。二是项目设置、审批集中于各个部委, 甚至直接分配至村;而地方更熟悉当地情况、了解本地居民公共产品偏好, 却无法根据实际提出适合本地区的项目。三是多头管理, 审批链冗长, 中央与地方之间信息不对称, 计划赶不上变化, 项目计划与实际相脱节;审批权的碎片化导致项目内容交叉重复, 刺激重复申报的行为。四是“先立项, 争取资金”的理念, 加之专项资金“专款专用”, 不能跨项目调剂, 造成累积滚存资金的数额巨大, 损失浪费严重。

( 二 ) 立法滞后 , 项目设置缺乏标准 , 分配过程自由裁量权过大

尚未出台统一、权威性的专门法律。通常遵循散见于各部委、具有普适性的规范性管理文件, 大量个性化项目的管理办法往往并不公开, 按照一事一议的惯例自由裁量。因此, “专项”从申请、立项、审批直至执行程序不规范 , 分配缺乏制度约束和安排, 充满弹性, 相当程度上取决于地方“跑部钱进”、讨价还价能力以及领导的意志, 主观随意性较强, 无法真正实现平衡财力、公平分配的目标。

(三) 资金配套要求, 亦或加大地方债务, 引发“马太效应”

“专项”限定了使用范围 , 补充地方财力有限 , 不能有效缓解财权、事权不匹配的矛盾。地方配套“专项”越多, 财政负担越重, 缺口越大, 加上划拨的时滞以及可能的腐败, 只得更依赖于土地财政和收费项目, 产生更高的社会矛盾和社会成本, 进一步加剧地方财政负担, 形成再次申请, 如此陷入恶性循环。特别是原本已是“吃饭财政”的地区更是雪上加霜, 只得融资配套或虚假配套, 极可能配出新的债务, 项目实施效果大打折扣, 还会形成烂尾工程、钓鱼工程。

附加配套条件的“专项”可以带动地方积极参与项目建设, 放大政策效果, 但地区间的财力差异显著, 使原本财力就存在较大缺口的贫困地区难以承压, 望而却步, 积极性受到抑制。相反, 财力充足的发达地区并不存在配套压力, 更具积极性。长此以往, 大量专项资金反而流向了经济发达地区, 加剧了地区间的财力失衡, 不利于均等化目标的实现, 引发“马太效应”, 违背转移支付设立的初衷。

( 四 ) 运转不透明 , 职责划分不清 , 没有建立起一套行之有效的监督和问责机制

相较于针对地方债务的全面审计, 专项审计的覆盖面窄、力度薄, 与专项资金规模不匹配, 未形成常态化、普及化的监督规模。并且, “专项”需严格按要求执行, 地方人大一般不将其作为正常的财政预算加以严格监督。同时, 专项拨付中间环节过多, 各主管部门均对项目实施负有一定的监管职责, 职能重叠, 加之部门间信息封闭, 容易相互推卸责任, 形成监管真空, 为地方的自由操作留有余地。

专项资金的效果也未进行有效绩效评价和问责, 导致地方缺乏提高资金使用效益的自觉性和动力, “重争取资金, 轻使用效果”现象普遍。此外, 运作透明度不高, 造成专项资金拨付后, 进入失控状态, 其去向和用途无处可查, 造成了专项资金管理的混乱, 使用效率弱化。

(五 ) 造成地方预算决算不完整 , 分配和预算相脱节

由中央部委对口下达补助地方的做法, 扰乱了正常的预算管理级次和资金分配渠道, 而预算管理粗犷更使得专项资金难以细致、有效地监管。众多繁杂的“专项”缺乏详细的科目统计, 加之全国人大预算审批滞后于地方预算编报, 拨付慢, 无法确定项目和资金数额, 大量的专项资金无法及时、完整列入地方年初预算, 甚至不进年终决算, 收支直接挂往来, 造成人大无从监管。同时, 专项项目的配套比例亦存不确定性, 使得匹配资金亦无法编进预算, 既捆住了地方的部分财力, 还会干扰地方正常的预算。而且, 即便进行预算, 一旦较大项目落实, 资金很快被配套项目切走, 所有预算都是徒劳。审计署抽查的18个省本级2012年有34%的中央转移支付未编入其年初预算, 其中53%的“专项”未编入。

二、探究专项转移支付问题存在的原因

(一 ) 事权财权不匹配 , 加剧地方“谋利”冲动

分税制改革以来, 财政收入呈现出向中央 快速集中 之势, 财力上移, 事权下移, 地方面临着事权与财力错位, 造成财政支出增速超过财政收入增幅, 收支缺口不断拉大, 引发财政困境, 在一些重大民生项目建设上“有心无力”。为了达到发展目的, 各地不得不费尽心机去争取中央财政的扶持, 引发项目“报大建小”、虚报项目、出具配套资金假承诺文件等乱象, 使得地方财政支出对中央转移支付产生高度的路径依赖, 进而造成专项转移支付规模快速增长, 项目越发庞杂。审计 署报告显 示 , 2011年54个县公共 财政支出 中 , 49.39%来自上级转移支付 , 其中中西部45个县高达61.66%。同时, 财权与事权不对等所造成的地方财政压力往往也是挤占、挪用专项资金的直接诱因。

(二 ) 各部委谋求自身政绩和部门利益 , 财政部门亦可推脱转移支付效果出现偏差的责任

专项资金一旦设立, 就容易逐步固化为部门利益。各部委都希望掌握资金分配权、项目审批权, 竭力寻找名目设立专项, 以实现自身的政策目标, 控制垂直的下级部门, 树立权威。各方利益博弈造就了经济领域几乎各个部委都有自己的专项资金, 以及大类、小类项目都由中央来审批的现状。特别是在“民生财政”模式下, 负责编制财政支出标准的各大部委为了追求政绩, 遵循“渐进主义”原则, 扩大预算规模, 提高“专项”占比。资金取得后 , 权力市场化倾向明显 , 依靠自由裁量权, 影响专项资金的流向和规模, 谋求部门利益, 甚至将一些名义上是专项转移支付资金, 用作部门经费或系统内经费补助。

合并、削减“专项”就是要触碰既得利益者, 意味着简政放权、利益调整, 危及各部委的权力和地位, 不会主动同意减少“专项”。同时, 财政部门受专业知识、人才的限制, 巨大的资金分配, 出现任何闪失, 都要承担相应的责任。为了避免责任的高风险, “专项”的分配权必将被分散至各部委 (财政职能被肢解) , 形成一种利益稳态。既得的利益格局业已形成, 甚至出现强化之势, 过快削减“专项”规模势必会遭到多方的强烈反对。

(三 ) 地方与中央意图的偏好错位

单一注重经济、税收增长的硬性绩效考核压力加剧了地方与中央意图的偏离。地方作为中央代理人和区域利益代表者, 面临多重任务, 需要权衡各方面支出, 使其利益取向无法与中央保持完全一致。尽管现实考核中引入的软性社会发展指标, 但难以测度, 起决定作用的仍是可以精确测量的GDP、税收等指标。在分税制导致地方财政紧张的情况下, 为了晋升, 势必将有限财力投入到大型基建工程、政绩工程等可以带来GDP、税收快速增长的领域;而与民生密切相关的教育、医疗、社会保障等见效慢的领域则不愿过多投入。

“专项”对资金投入的方向、总额、拨款进度进行控制 , 更具针对性, 确保中央施政意图的贯彻和落实, 提高特定补助的效果。严格的预算约束机制尚未形成之下, 一旦“专项”变为“一般性”, 划入地方财政, 随即成为地方收入, 更会被挪用、挤占。

三、提升专项转移支付资金使用绩效的路径选择

(一 ) 结论与总体思路

专项转移支付是一种地方间、部门间、项目间的协调性手段, 有存在的合理性和必要性。但是, 并非减少“专项”就能解决其所暴露的各种弊端和问题。应加强透明化, 设立一个纵横交错、内外结合的监督框架, 采用评估、督导、检查等形式督促地方承担支出责任, 矫正“专项”中的局部失效, 确保专项资金实现预期效果。同时, 及时清理、整合、规范, 定期重审、更新专项项目。“专项”改“一般性”, 就是触动既得利益者的核心利益, 是一种改革, 也是一种割肉, 必须由中央和国务院牵头, 狠下决心。坚持“有保有压”方针, 避免为了减而减, 为了改革而改革, 一味地将“专项”并入“一般性”来提高“一般性”地位;需要保留的“专项”, 坚决予以保留。“一般性”和“专项”各有侧重 , 应将二者结合起来 , 科学设置、合理搭配 , 逐步形成以“一般性”为主、“专项”为补充、突出正向激励导向的转移支付体系。

(二 ) 具体举措

1. 厘清中央、地方的关系 , 衔接二者之间的财权、事权 , 是“专项”改革的先决条件。分税制改革中加大财力下沉和财权下放, 让地方获得更多的资金, 特别是县乡财政收支矛盾尤为尖锐。调整收入级次、分成比例, 增强地方自哺能力;减少、合并一批“专项”, 增加地方资金支配的自由度。通过合理匹配财权和事权, 使得地方财力和支出责任相对等, 降低地方对专项资金的依赖, 切断现行转移支付恶性循环的根源, 也便于地方进一步规划当前和长远发展。其中, 属于地方政府事权, 自有收入不能满足时, 通过“一般性”给予补助;属于中央委托事务, 通过“专项”足额安排;属于中央、地方共同事务和支出责任, 明确各自承担的比例。

2. 规范专项项目设置 , 甄别保留“专项”, 压减生存空间。按照中央政策意图和事权划分原则, 在弄清“专项”的内涵、性质、设立依据、审批管理、使用效益等基础上, 对专项项目进行全面梳理和分类, 客观评价其存在的必要性、规模的合理性和整合的可能性, 解决专项项目杂乱问题。一是设立退出条款。清理完成历史使命、可以替代、低效、多年结余以及存在明显违规问题的专项项目。对于闲置、沉淀的专项资金, 可以收回, 亦可就地转用于民生领域。二是归并重复交叉的项目, 整合使用方向相似、政策目标相近、性质相同的专项项目, 治理“政出多门、多头管理”的混乱状况, 统筹专项财力, 特别是要重点整合支付额度大、涉及民生多的项目。三是取消名不副实“专项”的表象, 比如未体现中央政策意图的“专项”、均衡政府间财力的“专项”、已形成地方固定财力的“专项”、有关公共服务导向的“专项”等, 划归一般性转移支付。四是建立严格的准入机制, 新增项目必须经过充分论证和决策层集体研究, 从源头上控制“专项”的数额。

3. 优化配置标准 , 取消部分专项资金的配套要求。一是区别对待, 制定不同的配套政策。二是“专项”的配套措施, 初衷是鼓励地方的投入, 在条款中加入地方财税努力的权重, 以避免专项补助对地方财税的消极影响。可按地方实绩予以奖励或适当补助, 充分发挥财政杠杆的激励作用。三是建立一套严密的分配标准和制度。研究计算新方法, 健全统计核算的指标体系, 更多体现客观因素, 降低人为因素的影响, 比如人口分布、人口密度、人口结构、人均GDP、产业结构、城市化程度、资源分布等, 提高标准收入、标准支出测算的科学性, 为专项资金配置奠定可靠的信息基础。四是部门之间建立信息沟通机制, 整合财力, 发挥专项资金的合力。

4. 建立科学的专项资金绩效评价体系 , 改革地方绩效考核体制。绩效考核应由注重专项资金投入转向资金使用效果。加强对专项项目的经济性、效率和效果进行绩效评价, 根据项目绩效水平, 结合群众满意度的实地调查, 拨付下年度专项资金, 以及落实绩效考核的激励、鞭策机制和责任追究机制, 使地方免受机会主义的干扰, 约束、规范专项资金的使用行为, 确保专项用途, 实现中央政策意图。同时, 由单纯的注重经济发展GDP导向的地方考核体制转变为更具包容性、综合性的考核体系, 即以经济效益、社会效益、生态效益并重, 将转移资金分配与居民收入增长、城乡差距、绿色GDP、债务风险控制、财政收入增长质量等挂钩, 逐渐提高民生类考核指标所占权重, 改变地方的扭曲性配置。由此, 让“专项”转为“一般性”具备足够的可操作性。

5. 构建有效专项转移支付的监管机制。充分发挥人大、政协、审计、纪检监察、财政以及公众舆论等监督作用, 形成监管合力, 对专项资金分配程序、使用过程、经济效益进行全过程动态跟踪反馈, 提高专项资金的安全性、规范性和有效性。

加强“专项”的透明度, 为监督提供条件。“专项”从资金划拨到使用的每一环节都要做到有据可查、有章可循、公开透明。通过各种形式及时、准确地公开专项的公式设计、因素测算、标准核定、支付具体程序以及拨付项目和金额;并且, 将资金使用项目的预期绩效目标申报、绩效自评、项目开展、项目完成质量、所产生的经济社会效益, 以及绩效评价结果予以公开, 接受公众舆论的监督, 从源头上防治“暗箱操作”、“跑部钱进”等违规违法行为。

推进审计监督, 纠正其中问题, 提高专项资金的使用效益。财政、审计、纪检监察等部门进行严格的政策把关, 不定期深入项目单位, 开展调查研究和监督检查, 准确掌握项目动态, 诸如专项资金是否及时落实到位, 能否实现预期效益, 有无虚报骗取项目资金、滞留、挤占挪用、浪费、贪污等违规违法行为, 并提出指导意见和建议, 确保专项资金的经济性、效率性和效果性, 特别是在三农、民生、生态等领域所发挥的社会效益。同时, 发挥国库集中支付系统的功能, 实现对专项资金从拨付到使用的全程监控。

发挥预算监督的功能, 在地方政府内部形成有力的制衡机制, 降低中央监管压力。将所有专项资金纳入预算, 为监管创造条件。并且, 尽可能细化、精确专项资金预算科目, 保障预算科目的完整性, 确保所有科目均在人大、审计等部门的监督范围, 使得“吃饭财政”具有可控性, 也有利于专项资金下放交由地方分配。同时, 专项资金的预算, 应基于零基数原则, 即今年与去年的专项预算毫无关系, 完全取决于设立的必要性和可行性分析。

6. 适时推进“专项”的法制进程 , 加大违纪处罚力度。逐步使“专项”步入法治运行轨道。尽快出台法律效力更强的转移支付法 (条例) 及实施细则, 进一步规范和引导“专项”运作, 对专项资金的分配、到位、使用, 项目申报、评审、监督、检查验收, 以及法律责任等予以明确, 实行源头控制, 专户储存, 专款专用, 专账核算, 专人负责, 谨防重复立项、多头申报, 套取、挤占、挪用、贪污等违规违法行为。同时, 完善违纪处置政策, 加大问责制力度。改变由于处罚依据不明确, 形成“雷声大 , 雨点小”的现状 , 确保专项资金得到有效落实。

摘要：近些年来, 专项转移支付在多个领域取得显著成效的同时, 也带来诸多备受诟病的矛盾和问题。分析认为事权财权的不匹配、地方与中央意图的偏好错位等因素是问题存在的根源, 并针对性提出提升财政资金使用绩效的策略。

关键词：专项转移支付,提升绩效,事权,财权

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财政转移支付制度 篇5

关于省以下财政转移支付制度，邱益中（2009）认为是现代市场经济国家处理中央与地方(各级政府)之间财政关系及实现基本公共服务均等化和特定政策目标时,所普遍采用一种财政再分配制度。上海财政转移支付制度建设是伴随着上海财税体制改革实践同步进行的。张宪法（2005）认为对于转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、收入划分、转移支付规模、估算办法等均以法律条文的形式加以规定，甚至计算转移支付的一些技术性比例也用法律形式加以明确规定，而在我国对于转移支付资金的管理没有一套比较完善的制度安排，存在许多的问题和漏洞，财政转移支付缺乏法律的支撑和保障，法律约束、监督机制不够健全。田发、黄燕（2010）提出了转移支付对控制行政成本的软约束，以及资金下达存在时间滞后问题，目前，市对区县转移支付资金一般要在当年的11~ 12 月份才能确定，影响预算安排的严肃性，造成区县财政在安排年初预算时，只能将估算的金额纳入预算进行统筹安排；区县财政需要隔年才能计算出区县准确的转移支付资金金额，影响全区的财力预测和区县财政调整预算的安排，削弱了预算编制的准确性和预算执行的严肃性。杨聪杰（2006）认为分税制最突出的弊端就是导致了基层财政困难和地区间差距的日益扩大。其中转移支付制度的薄弱和不规范则是导致地区间差距拉大的因素之一。转移支付是为了实现均等化目标,而我国的转移支付制度推行的结果却与均等化的目标形成了冲突。我们必须借助国家财政的二次分配职能,建立科学规范的转移支付制度并加大规模和力度，尽量缩小区域财力差距,为新一轮的财税改革做好先决条件。统筹区域发展。上海市青浦区财政局（2007）认为“十二五”规划中提出适当赋予地方税收管理权限、调整财政体制和加大一般性转移支付力度，正是为地方摆脱土地财政而提出的解决路径。上海财政局（2007）近日发布的《上海市财政改革和发展“十二五”规划》中提出，要适当提高与服务业和制造业发展密切相关的税种收入中区县财政的分享比例，适当降低与土地、房产直接相关的税种收入中区县财政的分享比例；调整优化土地出让金收入和农业土地开发资金分配办法。上海财政局（2007）在《上海深化市区（县）两级公共财政体制改革研究》中则指出，计划经济下一些财政介入的一般性、经营性领域的事项患有严重的“政府依赖症”，目前仍然处于政府财政的给养之下；一些对社会经济发展具有战略性、前瞻性的产业或企业，财政在其发展初期给予适当的输血是完全必要的，但当其造血机制形成后，政府财政支出退出的步伐则相对缓慢；再加上一些原由财政全额承担的社会事业项目，在市场化过程中已有部分转化为准公共品或完全转化为盈利性商品，但政府财政支出尚未及时退出。上述情况使得两级政府在竞争性领域的公共支出规模仍然居高不下，中短期内公共支出“越位”现象难以消除。李小春、朱友国（2010）认为中国在五级政府的行政架构下，通过牢牢控制资金配置权，上级政府确保了下级政府的“听话”和政令的畅通。但由于层层委托代理关系导致信息严重流失，其代价必然是资金使用效益的下降。政府是由具体的部门和行政官员组成的。应当看到，政府官员也是追求个人效用的理性人。就官员个人而言，主管领域社会事业发展、审批决策、职务晋升等带来的成就感、职务消费乃至灰色收入等，都是其个人效用的来源。在存在多级政府、由行政主导政府间事权财权划分格局的背景下，必然会出现“财力逐级集中、支出义务逐级下放”的局面。

专项转移支付制度 篇6

政府间转移支付制度是市场经济国家处理中央和地方之间因财力和事权不匹配而引起的问题的一种制度安排。本文集中关注我国的财政转移支付制度，通过比较近十年来的转移支付中各部分的变化情况来凸显我国转移支付制度的变化趋势以及存在的问题。

1994年我国财政转移支付制度建立以来，在一定程度上缓解了各级政府之间财力分配不均衡的问题，缩小了各地区之間财力的差距，推进了基本公共服务均等化。然而，我国转移支付制度仍然存在诸多问题，例如，一般转移支付比重较低，没能达到均等化目标，税收返还的改革速度比较慢等，笔者在对我国转移支付现状分析的基础上，进一步提出需要改革和完善的地方以及完善的方法。

一、我国财政转移支付制度的现状

（一）中央转移支付制度的规模变化

近几年来，我国财政收入虽然出现很大幅度增长，但中央和地方本级的财政收入和支出却出现了不平衡的现象。总体规模来看，财政收入和支出的大幅增加，中央对于地方转移支付的规模在逐渐扩大，转移支出占中央财政支出的比重逐渐提高。纵向的中央补助收入在2013年达到48037.64亿元，是2004年的4.6倍之多，平均增长率达到16.94%；转移支付的总数与中央财政支出的总数比例已经上升至70.1%。从转移支付规模的发展壮大可以看出，我国正在增强地方政府的财力，推进财政均衡化，为实现公共服务均等化的目标努力。

2013年，地方公共财政支出合计为119740.34亿元，75150亿元来自中央对地方的补助支出，这说明在地方政府和中央政府之间财权与事权不匹配的问题在加大，地方政府面临更多的公共产品提供需求，但是自身的财力有限，于是陷入困境之中。在此情形下，就需要中央拥有更多的财力资源通过转移支付的手段来解决这一问题。

（二）中央转移支付的结构变化

税收返还、一般性转移支付和专项转移支付在中央对地方转移支付制度中的地位随着时间推移逐渐发生变化，并逐渐进入财政能力发展的良性轨道。

1.税收返还。一般而言，税收返还占中央转移支出的比重相对较大，2004年税收返还占中央转移支付的36.9%，以后年度逐渐下降，到最近两年达到9%左右。由于税收返还数额以地方税收收入为基数，使得经济发达地区拥有更加充裕的财政收入，欠发达地区自身收入少，相应的得到的税收返还规模也小，结果是地区之间的财力差距拉大，体现的效果是逆财政均等化。近几年来，税收返还的数额占中央补助支出的比重越来越低，逆均等化的趋势逐渐减弱。

2.一般性转移支付。从实现公共服务均等化效果的角度来说，一般性转移支付是均等化效果最为显著的转移支付方式。从规模和发展的角度看，一般性转移支付同专项转移支付一样，在近几年来保持着稳中有升的发展趋势，且上升趋势更为明显，平均增长率为14.9‰

比较2004年到2012年之间的变化，不难看出，一般性转移支付和专项转移支付之间的规模差距不是很明显，但是到2013年之后，两者之间的规模变化呈相反趋势，差距逐渐变大。到2014年，一般性转移支付占中央补助支出比例达到52.43%，说明转移支付制度的均等化效果逐渐显现出来。

3.专项转移支付。不同于税收返还逐渐减弱的趋势，专项转移支付占中央转移支付的比重大体上呈上升趋势，有中国统计年鉴数据，除了2006年低于30%以外，其余年份均高于30%的比例，并在2008年之后呈上升态势，到2010年开始又逐渐下降，但下降幅度并不是很大，从总体来说，专项转移支付一直保持着相对较高的规模。

二、国际比较

（一）各国转移支付模式

1.日本政府的税收返还模式。日本的转移支付制度主要是中央在掌控财政资金的情况下进行的，作为中央集权国家，财政收入中央掌控了2/3，对地方政府的支出达到2/3，这样一来，使得财政的纵向不平衡凸显出来。从抓翼支付方式来说主要有两种：一种是无条件拨款，地方政府可以不受限制地使用，称为地方交付税；另一种是专项拨款，即中央有目的的财政拨款，地方政府在使用过程中受到特定条件的约束。两种方式结合使用，比较有效地解决了中央和地方之间的职能、财政关系。从转移支付特点来看，首先是转移支付制度相对分权的完美性，使得中央和地方之间的积极性都调动起来了，增强了资金使用效率。其次是因素量化的科学性，用“因素法”得出转移支付的数额等，比较科学合理。最后是调节的灵活性、法制化、透明度高等特点。

2.德国政府纵横交错的财政平衡体系。作为一个在政治上分权自立的联邦制国家，其转移支付制度有明显的法制化特征，有明确清晰的法律形式来规范，而且财权与事权的划分在联邦政府、州政府和地方政府之间有比较明确的划分，在此基础上，德国的分税制得以建立。从转移支付的方式来看，主要有两个层次：第一层是联邦对于州的转移支付。增值税的第一次分配，把一部分增值税除以各州居民总人数，得出人均收入税额，然后用人数乘以分配份额得出按人均的增值税份额。第二次分配是对特别贫困、达到要求的州进行的财政分配，具体条件有税收能力测算、税收需求等，进行横向的分配。第二层是州与州之间的转移分配，也是大国特有的转移方式。通过测算州与州之间的财力来转移财政资金，从富裕的州转向贫困的州，从而形成纵向转移与横向转移相结合的财政转移支付制度。

（二）各方面比较

1.中央在转移支付中的主导地位。各国的转移支付制度都实行由中央到地方的转移模式，并且中央政府或联邦政府处于主导地位。无论联邦制国家，还是单一制国家，中央政府都掌握着较为集中的财力，这既保证了中央宏观调控的高效率，也建立了地区间均衡发展的基础。中央政府掌握财政大权，依据各地方的财政缺口，进行财政转移支付，较为公平地实现了税收收入的再分配，并且有利于转移支付制度的不断改进。因此，想要顺利而有效地实施政府间纵向转移支付，缩减财力差距，就必须提高中央政府的财力，只有拥有雄厚的财力才能解决这一问题。

2.各国转移支付方式不同。例如，美国有无条件拨款、专项拨款；日本有地方交付税、国库补助金和地方让与税；德国不但有纵向之间的转移支付，而且还有州与州之间的转移支付。不同的转移支付能够帮助中央政府实现不同的目标，根据不同时期的政策重点，在固定原则下实施灵活多变的转移支付形式。

3.以公共服务均等化为目标。中央政府对于一般性转移支付不规定资金用途，多用于平衡地区财政收支状况，保证各地区的基本公共服务。日本的公共服务均等化水平最高，基本上各个州的公共服务水平都达到全国平均水平，即使对于规定特殊用途的专项转移资金，也多用于民生领域的社会服务。

4.资金分配标准公式化。各国在确定各个地方的转移支付额时都采用较为公正的、科学的“因素法”，如美国的公式专项补助、日本的地方交付税、印度财政委员会安排的税收返还和补助。这些国家在测定地区收入和标准支出方面均使用的

“因素法”，测算收入考虑的因素包括地方税收、税收努力等，测算标准支出考虑的因素包括自然条件、经济条件、社会发展条件等。“因素法”所选因素的客观性保证了转移支付制度的公正性，已经成为各国政府所依赖的工具。

三、结语

专项转移支付制度 篇7

1994年, 我国开始了一场轰轰烈烈的分税制改革, 由此财政专项转移支付制度的改革也相继发生。在这以后, 我国还陆续颁布了《中央对地方专项拨款管理办法》《预算法》《财政违法行为处罚处分条例》《审计法》等法律、法规、规章, 这其中也涉及财政专项转移支付制度相关方面的内容。从某种程度上来说, 我国的财政专项转移支付制度就是由这些法律、法规、规章之中关于财政专项转移支付制度的内容组合而成的。那么财政专项转移支付制度究竟是如何定义的呢?在我国, 专项转移支付制度是指, 上级政府 (在我国一般指中央、省、市级政府) 为实现特定的宏观政策目标, 以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金。得到这部分专项补助资金的人必须按照上级政府规定的资金用途来使用资金。和财产专项转移支付制度相对应的是一般性转移支付, 一般性转移支付在我国是指中央政府对有财力缺口的地方政府 (主要是中西部地区) , 按照规范的办法给予补助。1包括调整工资转移支付、均衡性转移支付、农村税费改革转移支付、民族地区转移支付等, 而地方政府可以按照相关规定统筹安排和使用这笔资金。

专项转移支付制度在我国的现状和问题, 主要体现在以下两个方面:

(一) 专项转移支付金额占全部转移支付比重过高

根据2014年国家统计局数据, 专项转移支付占了全部转移支付金额的43%, 将近一半的比重。专项转移支付之所以和一般的转移支付存在不同, 就是因为专项转移支付制度有三个很明显的特性:1.针对特定事项;2.针对特殊事件;3.时间有限。目前我国出现的一个情况是, 很多专项补助资金一旦设立后, 就会被习以为常的长期存在, 无论该项目是否已经完成, 无论该项目的特定目标是否随着时代发展和政策变动的变化而变化, 这是一种不合理的存在。对于一些完成了的专项, 该取消的就必须要取消;一些应该长期存在的专项, 应转化为一般转移支付。

(二) 专项转移支付金额占地方本级收入比重过高

中央专项转移支付占了地方政府本级收入比重的28%, 超过四分之一的比重。28%这个数字背后实际上反映了我国目前发展存在的一个问题, 那就是中央部门对地方事务和权力的干预过度, 或者说某些地方政府过于依赖中央政府的扶持补贴和照顾。这一点在很多政府的社会实践中都可以找到例子。2在我国, 一些地方政府利用驻京办这一最靠近中央机关的机构, 积极主动向国务院的各部委活动, 以期望得到高额的专项转移支付资金, 这一现象在我国被称为“跑部钱进”。“跑部钱进”的现象, 对于我国社会主义现代化建设无疑是有百害而无一利, 其最明显的两点反映在:1.极大程度上扰乱了我国的预算管理体制;2.极大程度上滋生了中央部门官员的腐败。3

二、新《预算法》对专项转移支付制度的修订和完善

2014年8月31日召开了第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议。历经四次审议, 大会表决通过了《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》, 并决议于2015年1月1日起施行。新《预算法》中, 转移支付也得到了第一次的规定, 新《预算法》要求以一般转移支付为主体, 并对专项转移支付的设定做出限制, 如上级政府安排专项转移支付时, 不得要求下级政府承担配套资金, 市场竞争机制能有效调节的事项不得设立专项转移支付。在这之前, 主要是财政部门来负责积极推动清理整合规范专项转移支付的工作, 而新《预算法》以法律的形式对专项转移支付进行规范, 对于推动正在推进中的财税改革无疑有很大的促进作用。

关于新《预算法》对专项转移支付制度的修订和完善, 主要体现在以下定期评估和退出机制方面。新《预算法》对专项转移支付的限制还包括了以下几个方面:一是按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付, 用于办理特定事项;二是要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制;三是市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。而新《预算法》中对转移支付的规定, 一方面有利于转移支付结构的进一步优化, 另一方面又能提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性, 而且可以显著地控制“跑部钱进”现象和减轻中央部门对地方事权不适当干预的现象。

三、国外专项转移支付制度及其特点

(一) 国外专项转移支付制度

1. 大陆法系:德国的专项转移支付制度

德国通过其基本法, 即宪法将政府间的事权与财权予以详细和明确的划分, 同时又制定《财政平衡法》等具有较高效力层级的法律对财政专项转移支付制度的各个环节与各个方面的内容进行详细规定。

德国的转移支付制度具有鲜明特色, 既有横向转移支付制度模式又有纵向转移支付制度模式。而且德国的纵向转移支付制度是包括两个层次的。这其中, 联邦政府对州的转移支付属于第一层次。通常在完成联邦和州的共同事务时, 联邦政府向州提供各种财政补助;对于州内的地方事务, 联邦政府根据宏观经济政策的需要, 针对一些重要投资项目, 也会适当地给予州和地方政府一些补助。比如说对地方经济结构的进一步优化、对交通和市政建设的改善, 等等。4联邦政府对州的专项拨款通常是与一定的项目有联系。

2. 英美法系:美国的专项转移支付制度

美国的专项转移支付采取纵向的结构形式。联邦政府与州政府, 州政府与地方政府的事权与财权划分较为明确, 专项转移支付制度相对完善, 规范性文件的效力层级高。美国在其宪法中用列举的方式规定了联邦政府的事权, 同时采取保留的方式对州和地方政府的事权予以划分。这样, 联邦、州和地方政府的事权范围得以详细划分与界定。

(二) 国外财政专项转移支付制度特点

1. 政府间事权与财权划分明确

只有将各级政府的事权与财权用法律规定进行详细划分, 财政专项转移支付才有理有据, 才不会发生各级政府间互相推脱责任的现象。国外的转移支付制度, 凡是比较成功的, 都是建立在一个基础之上的, 那就是相当彻底的分税制财政体制。

2. 法律依据明确

完善的财政专项转移支付制度必须以完善的立法为基础。财政专项转移支付制度的顺利运行也需要以完善的法律规定作为最基本的保障。以各发达国家经验为例子, 它们的财政专项转移支付制度都具备几个鲜明的特点:一是都有严格的立法;二是都有详细的条文约束;三是效力层级都较高, 特别是在国家的根本大法宪法中有所规定。“如德国的转移支付制度主要规定在《财政平衡法》中, 它是以《德意志联邦共和国基本法》中关于联邦和州公共开支的有关规定为立法的基础。51969年, 原联邦德国实行了州财政平衡改革, 并与此同时颁布了《财政平衡法》, 1970年, 该法律正式生效。自此之后, 该法不断得到修订和充实而日趋完善。”

3. 管理监督完善

大部分国家对专项拨款都有严格限制, 范围和项目明确, 公开透明度高, 随意性不大。通常都有专门的、独立的机构负责专项拨款。如美国设有专门的拨款委员会。与此同时, 对专项拨款从审批、下拨、到整个使用过程进行监督, 对专项资金的使用效果进行评价。通过对专项资金的管理与监督及时调整专项转移支付的规模和项目设置, 既能确保专项资金划拨的必要性, 又能保证专项资金划拨的有效性。

四、完善我国专项转移支付制度的建议

针对目前学界盛行的要制定单行的《财政转移支付法》的观点, 笔者持否定意见。理由如下:首先, 我国目前制度不完善的地方较多, 倘若每个问题均需制定一部单行法律加以解决, 无疑是一种立法资源的浪费, 不符合法律经济学中成本-效益的分析原则。此外, 单行法律越多, 法律体系就越混乱, 最终也无益于解决我国社会转型期面临的诸多难题。最重要的是, 如前文所述, 第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议在2014年8月31日表决通过的新《预算法》较大地完善了专项支付制度, 使得进一步完善之后的财政专项转移支付制度开始有法可依。综上所述, 笔者认为, 如果想要达到完善我国财政专项转移支付制度的目的, 制定单行的《财政转移支付法》是没有必要的, 应当在现有的新《预算法》的框架基础上, 及时制定出有关专项转移支付的实施细则, 确保新《预算法》中确立的原则能得到有效落实。具体而言, 主要包括以下两个方面:

(一) 明确划分政府间事权与财权

在新《预算法》的制度框架下, 对专项转移支付的各个环节进行详细规定, 使其更加具有可操作性。首要的是要明确划分各级政府间的事权与财权。自古以来, 我国就是一个中央高度集权的单一制国家, 历史传统中, 中央机构的行政权力过大, 特别是中央政府对地方政府的行政干预更是非常宽泛。财政管理体制在我国的具体实践中, 因为事权决定财权, 所以只有将事权以法律的形式予以确定, 并且进行明确的规范, 才能合法合理地进一步促进财权的合理划分。而要想明确事权, 首先需要理顺各级政府之间的关系, 明确各级政府的职能, 确定各级政府负责管理的事项。中央政府的事权主要是维护国家的统一、民族的团结、政权的稳定、整个社会政治经济制度的发展与稳定等宏观方面。具体的责任包括履行中央政府职责、实施宏观调控、稳定经济发展、促进就业, 等等。地方政府的事权主要限于地方政府所辖区域之内的地方政府职能。

(二) 加强监督制度建设

专项转移支付监督是指由所有国家机关、社会组织和公民对专项转移支付活动的合法性所进行的监督。我国目前的专项转移支付制度中也涉及监督的内容, 但由于受我国历史传统的影响, 对专项转移支付行为的监督很不到位。加上我国正处于从计划经济向市场经济的转轨期, 财政管理体制不再适应市场经济发展的需要。现行的监督制度存在监督结构不够合理, 监督体系不甚健全, 监督力度不强等问题。从现有法律、法规、规章等规范性文件的规定来看, 专项转移支付的监督主体主要有财政部门、审计部门, 以及各级人大及其常委会。笔者认为加强专项转移支付监督的制度建设, 可以通过以下措施进行:

1. 加强人大的监督力度。

人大作为我国唯一的立法机构, 除了有立法的职能之外, 也承担着法律监督的职能。专项转移支付监督制度的建设, 离不开人大的监督, 要充分发挥人大的监督作用。具体而言, 财政部门的预算决算应该得到人大进一步的监督, 将过去的形式监督逐渐转变为实质监督。

2. 加强财政部门的内部监督。

专项转移支付作为财政部门的内部事务, 应当接受财政部门的内部监督。具体而言, 可以建立专门的拨款委员会, 拨款委员会专职行使专项资金的拨款权, 财政部门不再享有资金拨付权。但是财政部门可以在这个过程中和其他监督部门进行相互协作、合理分工。

3. 加强审计的外部监督。

除了财政部门的内部监督外, 专项转移支付作为一项涉及国家金钱往来的事务, 离不开审计部门的监督。审计监督应贯穿于专项转移支付的整个过程之中。审计部门要充分利用现代化的通讯方式, 与资金使用单位和地区保持联系。采用日常监督与定期检查相结合的方式对资金使用情况予以监督。

新《预算法》的实施, 为规范财政专项转移支付制度提供了一个绝好的契机。在此制度框架下, 做到明确划分政府间事权与财权, 并加强监督制度建设, 方能使得财政专项转移支付制度真正发挥其应有的作用, 为中华民族的经济腾飞提供坚实的制度保障。

摘要：专项转移支付制度, 作为中央政府为实现宏观政策目标, 向下级政府委托代理一些事务而设立的专项补助资金, 在社会经济的发展过程中发挥着巨大的作用。文章认为此新制度存在金额过大, 占地方本级政府收入比重过高等诸多问题。认为新《预算法》对于专项转移支付制度进行了重大的完善。应当以此为契机, 在新《预算法》规定的制度框架下, 进一步明确政府间的财权与事权, 加强监督, 使得专项转移支付制度在社会经济的发展过程中发挥更大的作用。

关键词：新《预算法》,专项转移支付,财权与事权

注释

1刘剑文主编.财税法学研究述评[M].北京:高等教育出版社, 2004。

2张究旺.“六个一批”解难题专项转移支付压六成[N].中国财经报, 2014-07。

3钱伟.让“跑部钱进”止步[N].人民日报, 2014-07。

4朱秋霞编著.德国财政制度[M].北京:中国财政经济出版社, 2005。

专项转移支付改革中有关问题研究 篇8

关键词：专项转移支付,改革

专项转移支付是我国转移支付体系的重要组成部分, 在国民经济发展中发挥着特殊的作用。但由于近年来专项转移支付存在的项目杂、碎片化、效率低等问题, 引起了社会和学术界的普遍关注, 成为今后转移支付改革的主要对象。为了对专项转移支付改革有全面的把握和深刻的认识, 对目前社会关注的一些问题加以研究很有必要。

一、专项转移支付的内涵

(一) 专项转移支付是一种有条件的补助

转移支付方政府要求接收方政府必须达到一定的标准和条件才能得到相关的转移支付, 地方政府要向中央有关部门提交申请项目的书面报告, 项目内容要符合中央宏观调控的目标和产业发展战略。这是接收方要达到的基本条件, 正因如此, 专项转移支付又称有条件的转移支付。

(二) 专项转移支付一般要求接收方进行资金配套

专项转移支付从国际上来看, 可以分为配套补助和非配套补助两种形式, 但是在大多数情况下转移方要求有配套资金, 配套资金可以是固定数额的, 也可以按转移资金的比例配备, 这是国际上普遍的做法, 因此这种配套转移支付又称为对称性补助。配套资金主要体现中央政府与地方政府的合作, 共同承担提供跨区域外溢性公共产品的责任, 为了体现地方政府的责任和义务, 地方政府配套一定的资金是应该的, 也是合理的。

(三) 专项转移支付具有特定的目标

专项转移支付是为了实现中央特定的宏观政策意图, 与地方政府合作提供跨区域的公共产品和公共服务, 促进特定地区的经济发展等。由特定目标所决定, 专项转移支付投入的重点是随着经济发展和社会发展的需要而变化, 甚至因为发生的特殊情况而增减, 不像一般性转移支付和均等性转移支付那样稳定, 可以按照宏观经济形势的发展相机抉择。如灾后重建专项支出与自然灾害的发生有直接关系, 环境保护、公共安全、保障性住房与近年来经济社会的发展紧密相关。

(四) 专项转移支付要求专款专用

由于专项转移支付是为了实现中央特定的宏观调控和经济发展战略目标, 与地方政府合作的项目也是具有针对性的, 与一般性转移支付用于均衡地区间财力差距的功能不同, 在资金的管理和使用上要严格执行转移方政府的有关规定。这种针对性决定了专项转移支付必须做到专款专用, 不能挪用、截留, 也不能用于其他方面。

(五) 专项转移支付具有实现中央意图的功能

专项转移支付是体现中央政府意图的载体, 根据各时期发展的需要, 中央的意图可以是政治的、经济的、社会的, 也可以是国防的和文化的, 有时还可以是综合性的。从这个意义上讲, 专项转移支付主要是解决市场失灵问题, 往往带有一定的干预性, 也就是说它不是一种纯粹的经济手段, 包含有若干行政性因素。

以上是专项转移支付的概念、性质和功能的界定, 界定清这一问题很重要, 目前社会上对专项转移支付概念模糊, 学术界对此基本的理论问题研究得较少, 甚至对转移支付的概念也存在分歧。比如社会上包括财政界长期以来认为凡是政府间发生的资金往来都是转移支付, 包括税收返还、体制补助等, 而学术界认为严格的转移支付是不包括税收返还、体制补助等内容的。专项转移支付的概念不清, 无法对目前的专项进行清理, 研究这一问题是清理专项转移支付的首要环节。

二、专项转移支付的泛化问题

专项转移支付的泛化问题主要指对专项转移支付概念界定不清, 不属于专项转移支付的项目也放置其内, 致使项目繁杂趋于泛滥。据有关统计, 每年仅财政预算内安排的专项转移支付项目就多达200个以上, 至于由发改委审批的专项转移支付项目就更多了, 国家审计局2005年审计5省项目拨款, 项目单位达三万多家, 其中仅10万元以下的项目就多达九千余项, 数目之多之滥已成为不争的事实。造成这种现象的原因是多方面的, 但其中之一是没有坚持专项转移支付的概念、性质与功能, 将专项转移支付扩大化。在这种情况下, 厘清专项转移支付的内涵与性质至关重要, 只有明确了标准才能对现有的项目加以清理, 防止今后把不符合专项转移支付标准的项目再包揽进来, 持续混乱的局面。

三、专项转移支付规模及比重问题

我国1994年实行分税制, 1995年制定了转移支付制度 (过渡期转移支付办法 ) , 一般性转移支付、专项转移支付成为两大类型。由于专项转移支付规模大、占比高, 影响了一般性转移支付发挥均衡政府间财力的作用, 因此备受学界和社会人士的诟病, 要求减少专项转移支付规模和占比, 这个建议是正确的。那么, 专项转移支付的规模和占比现状如何, 很值得进行考察分析。我国目前的专项转移支付分两大部分, 一部分是预算专项转移支付 (即预算资金安排的专项) , 一部分是项目专项转移支付 (即国家发改委批准的、由国债资金安排的项目) , 由于项目专项转移支付不公开, 这里以预算专项转移支付为研究对象 (以下使用的专项转移支付, 专指预算专项转移支付) 。

从1995—2011年我国转移支付总额达到216813亿元, 年均12753.7亿元, 其中专项转移支付总额是82419.2亿元, 年均4848.19亿元。历年情况如表1所示:

表1显示, 我国的专项转移支付从1995年开始到2011年的规模可划分为三个阶段:1994—1998年为第一阶段, 1994年专项转移支付是360.82亿元, 1995年增加不多, 到1998年增长到889亿元, 合计2629.72亿元, 年均525.94亿元。其中1998年比1994年增加529亿元, 增长146.9%。1999—2007年为第二阶段, 期间专项转移支付从1999年的1360.3亿元增加到2007年的6185.94亿元, 9年合计27711.31亿元, 年均3079.03亿元。其中2007年比1999年增加4825.6亿元, 增长354.8%。这一时期专项转移支付明显增加, 主要是为应对1998年亚洲金融危机, 国家加大项目投资以刺激经济增长。2008—2011年为第三阶段, 期间专项转移支付规模迅速增长, 从第二阶段的几千亿元增加到万亿元之上, 由2008年的9397.3亿元增加到2011年的16570亿元 , 4年合计52439.3亿元 , 年均13109.8亿元。其中2011年比2008年增加25967.3亿元, 增长76.32%。这一阶段是专项转移支付规模最大、占比最高的时期, 2011年比1995年增长了44倍。增长之所以如此之快, 与2008年的世界金融危机有着直接关系, 为了刺激经济, 避免经济增速持续下滑, 中央通过项目投入4万亿巨款, 使专项转移支付增速达到了峰值。应该说这是在特殊情况下形成的, 由于这些特殊的原因, 我国的专项转移支付从1995年到2011年呈直线快速增长趋势。总体增长态势如图1所示:

单位:亿元、%

资料来源:根据历年《地方财政统计资料》、《中国财政年鉴》等计算。

随着专项转移支付规模的不断增加, 其在我国转移支付中的占比也水涨船高。在第一阶段5年中专项转移支付的占比并不高, 从1995年的14.8%增加到1998年的27.1%, 年均占比为19.65%。从第二阶段开始, 占比从第一阶段的百分之十几到二十几增长到百分之三十几, 1999年至2007年占比保持在30%左右, 年均占比为33.5%, 比第一阶段年均19.65%增长13.86个百分点。第三阶段专项转移支付的占比大幅度提升, 由第二阶段的百分之30%增长到40%, 年均占比达42.7%, 比第二阶段年均33.5%增长9.2个百分点, 比第一阶段年均19.65%增加23.05个百分点。专项转移支付的占比变化如图2所示:

图2显示的专项转移支付占比走势与其规模的走势大致是一致的, 只是在第二阶段占比略有变化, 1999—2001年较高, 2002—2007年稍有下降, 但总的趋势还是上升的, 第三阶段2010年达到顶点。不过, 后两个阶段与应对金融危机有直接关系, 是一种非正常的状态。

我国专项转移支付虽然规模直线上升, 但增长的速度呈现着大起大落的态势。其走势变化如图3所示:

图3显示:增长最快的是1998年, 达到了72.4%的水平, 是1995—2011年中的巅峰。次峰是1999年和2008年, 分别达到52.9%和51.9%, 与之相关联的一些年份增长速度大致保持在30%左右。图3显示的两个高峰, 可以明显地看出我国在1998年和2008年这两个金融危机时期刺激经济发展的力度之大。但同时, 也有增长速度较慢的年份, 依次是1995年3.9%、1997年5.5%、2002年8.9%, 最引人注目的是2003年竟然出现负增长的现象。这些年份之所以增速放慢, 主要是因为这些时间段属于经济稳定期。增速低和增速高的年份均衡起来, 年均增长速度是26.4%。

四、专项转移支付规模比较研究

专项转移支付改革, 表面看是清理现有的项目, 实质是缩小专项的规模和占比, 使其保持在一个合理的定位。所谓专项转移支付规模大、占比高是比较而言, 要达到这个良好的愿望, 有必要将专项转移支付的规模占比与一般性转移支付、税收返还等进行一番比较研究, 并与国外的情况进行比较。

(一) 专项转移支付与一般性转移支付比较

所谓专项转移支付比重高, 主要是与税收返还、一般性转移支付相比较而言的。首先与一般性转移支付相比较。三 种转移支付历年的规模与占比如表2所示:

通过表2的数据, 首先与一般性转移支付比较。1995—2002年之间, 一般性转移支付从规模到占比都低于专项转移支付, 年均占比15.5%;专项转移支付年均占比是27.0%, 超出一般性转移支付11.5个百分点。但进入2003—2011年, 从规模看二者相差不多, 有些年份专项转移支付比一般性转移支付略多, 有些年份比一般性转移支付少。如2007年专项转移支付规模比一般性转移支付少831亿元, 2011年少1741亿元。特别是有些年份, 专项转移支付不论规模还是占比都低于一般性转移支付, 如2006年专项转移支付4634.4亿元, 一般性转移支付多达5024.9亿元, 专项比一般少390.5亿元; 2007年专项转移支付6186.9亿元, 一般性转移支付7017.2亿元, 专项比一般少825.3亿元; 2011年专项转移支付16570亿元, 一般性转移支付18311亿元, 专项比一般少1741亿元;2012年预算安排中央对地方专项转移支付1.7万亿元, 一般性转移支付超过2.2万亿元, 专项比一般少0.5万亿元。从历年总量来看 , 一般性转移支付是78354.3亿元, 专项转移支付是82419.2亿元, 专项比一般多4064.9亿元。

单位:亿元、%

资料来源:根据历年《地方财政统计资料》《中国财政年鉴》等计算。 注: (1) 由于我国转移支付的资来源不一, 某些年份的数字各处记载有些出入。 如2011年3月18日《经济观察报》载:2006年中央对地方专项 转移支付达到4411.58亿元, 一般性转移支付4731.97亿元;2011年中央对地方一般性转移支付17336.77亿元, 专项转移支付14905.24亿元。 本文 根据资料来源的可靠程度选择一种, 其他记载仅作参考。 (2) 合计栏中, 占比都属于年均占比。

再从二者的占比来看, 有些年份一般性转移支付占比稍低于专项转移支付, 有些年份稍高于专项转移支付。如2006年一般性转移支付占比为37%, 专项转移支付占比为34.1%, 一般比专项高2.9个百分点;2007年一般性转移支付占比是40.5%, 专项转移支付是35.7%, 一般比专项高4.8个百分点 , 2011年一般性转移支付 占比是45.9% , 专项转移 支付是41.5%, 一般比专项高出4.4个百分点。按1995—2011年年均占比来看, 一般性转移支付年均占比26.8%, 专项转移支付年均占比32.4%, 专项转移支付比重比一般性转移支付高5.6个百分点。但如果从2005—2011年年均占比来看, 一般性转移支付的年均占比是34.6%, 专项转移支付年均占比是34.4%, 说明2005年以后一般性转移支付和专项转移支付的平均增速大致是一样的。

(二) 专项转移支付与税收返还比较

在2005年以前, 我国转移支付中占比排在榜首的是税收返还。期间1995—1997年税收返还年均占比高达72.8%, 而专项转移支付年均占比只有17.2%。1998—2005年税收返还比重虽然开始下降, 但1998年仍居63.4%, 而专项转移支付最高年份2001年只有36%, 相差27.4个百分点。期间税收返还年均占比44.2%, 专项转移支付年均占比是32.4%, 比税收返还低11.8个百分点。2006—2011年之间税收返还的占比开始明显下降, 2011年只有12.6%, 6年中年均占比是18.0%;而专项转移支付占比显著提高, 最高的2010年是43.6%, 年均占比是40.1%, 超出税收返还22.1个百分点。但是, 税收返还的规模虽然在继续增长, 其占比却在持续下降, 这是一种不合理的现象。

(三) 三种转移支付态势比较

总体来看, 中央虽然每年将本级财政收入大量转移给地方, 但其中各类转移支付的规模与占比变化不一。 (1) 税收返还规模呈小幅增加的态势, 由1995年的1867.3亿元增加到2011年的5039.9亿元 , 增加了3172.6亿元 , 是1995年的2.7倍 ;但在转移支付总额中的比重却大幅下降, 由1995年的73.7% 下降到2011年的12.6%, 减少了61.1个百分点。出现规模增加而占比下降的现象, 主要是1995年及以后的几年中税收返还的规模比一般性转移支付和专项转移支付都大, 2000年之后其本身规模虽然也小幅增加, 但规模远远小于其他两种转移支付。 (2) 一般性转移支付的规模呈现大幅增加的态势, 由1995年的290.9亿元增加 到2011年的18311.3亿元 , 增加18020.4亿元, 是1995年的62.9倍;其所占比重由1995年11.5% 上升到2011年的45.9%, 增加34.4个百分点。 (3) 专项转移支付处于中幅增长的态势, 其规模由1995年的3747.7亿元增加到2011年的16570亿元, 增加12822.3亿元, 是1995年的4.4倍, 增长342.1%;其所占比重也随之上升, 由1995年的14.8%上升到2011年的41.5%, 增加26.7个百分点, 2011年专项转移支付比重低于一般性转移支付4.4个百分点。以上三类转移支付的比重变化态势如图4所示:

图4显示:税收返还的占比急剧降低;一般性转移支付占比快速提高; 专项转移支付占比从1998年迅速提升, 2002年以后小幅回落, 2008年重新反弹, 2010年又出现下降趋势。

通过以上的比较可知, 2005年以后, 我国预算专项转移支付占转移支付总额的比重, 与一般性转移支付都保持在34%左右, 如果从1995—2011年预算专项转移支付的平均占比看是32%。从2012年比上年的增速看, 一般性转移支付比2011年增长20.1%, 预算专项转移支付比2011年增长2.5%, 说明从2011年开始一般性转移支付已经显示出强劲的增长势头。

五、专项转移支付的国际比较

从国际上专项转移支付的规模占比来看, 一般性和专项转移支付是其中最主要的两类, 专项转移支付在国外普遍实施。国外普遍实施专项转移支付的原因, 首先是中央与地方财政分配关系失衡。不论联邦制和单一制, 只要是集中的财政体制一般都要实施专项转移支付。如法国在高度集中的单一制政治体制下, 中央政府集中了大量的财政资金, 来自中央的补助成为地方政府财政收入的重要来源。除了政府间财政纵向失衡外, 另一个原因是地区间的经济失衡问题。不论什么样政治体制和财政体制的国家, 地区间发展总是有差距的, 横向失衡在国际上也是普遍的现象。再一个原因也是最重要的原因, 就是保障实现中央政策意图, 国内主要表现在加强中央政府的宏观调控。实现中央意图专项转移支付是较好的选择, 因为专项转移支付是专门性的、是有条件的, 只有接受中央的条件地方政府才能得到补贴, 因而实现中央的意图最有效。

专项转移支付的功能决定了在国际上普遍存在和使用, 而且专项转移支付在一些国家占有的比重也很高, 如美国专项转移支付占转移支付总额的87%, 专项拨款州政府得2/3, 地方政府1/3。美国的财政转移支付主要是专项转移支付, 是因为美国是联邦制, 在分税制下联邦、州、地方三级政府都有明确的事权和财权, 各级政府都有独立的预算和独立的税收体系, 有权依法设置税种、税率和征管体系, 具有相对稳定的收入来源, 保障事权与财力相匹配。地方政府不依靠联邦政府的转移支付过日子, 使联邦政府的专项拨款具有了较强的针对性。美国政府间虽然不存在财力上的悬殊, 但聚集在城市中心低收入的人口问题突出, 都市内失业率、贫困率、犯罪率比例居高, 美国专项转移支付的目标主要是解决贫困率和失业率问题。如果说美国的情况与众不同的话, 那么其他国家的专项转移支付也占有一定的比重, 如澳大利亚专项转移支付占总额的47%。日本占43%, 印度占40.7%, 瑞士专项转移支付占68.5%。法国1975年建立转移支付制度, 初期也以专项补助为主, 从20世纪80年代开始增加了一般性补助。我国2013年中央对地方转移支付43804亿元 , 其中一般性转移支付24538.35亿元, 占56.02;专项转移支付19265.86, 占43.98%。相比之下, 我国专项转移支付的比重在国际上处于中等地位, 与日本、印度、澳大利亚大致相同, 在40%—47%区间。大大高于德国的22.4%, 相差33.62个百分点, 这是因为德国主要以横向转移支付为主。与美国和瑞士相比我国专项转移支付的比重就要低得多, 比瑞士68.5%的比重低24.7个百分点, 比美国低43.02个百分点。与各国相比如图5所示:

资料来源:李萍主编《财政体制简明图解》中国财政经济出版社2010 年第53页。

国外专项转移支付之所以维持在一定的比重, 首先是因为专项转移支付能够实现中央的意图, 单一制的国家甚至许多联邦制国家都非常重视专项转移支付的这一功能与目标; 其次是专项转移支付能够提供跨区域的外溢性公共产品, 弥补市场体制的失灵;再次是能够调节地区间差距, 支持欠发达地区, 促进区域经济协调发展。此外, 专项转移支付还具有专门性特点, 可以有效地解决一些特殊问题。如美国联邦政府常常使用集中拨款这种具有针对性的方式, 为贫困儿童集中的地区提供额外的专项补助, 以满足其特殊的需求。日本专项转移支付中也包括地方政府救灾等特殊支出, 由此确保地方政府的应急的能力。

由此可知, 不同类别的转移支付发挥着不同的作用, 专项转移支付的功能是一般性转移支付不能替代的, 这就是专项转移支付长期存在和各国普遍使用的合理性, 也是国际上转移支付体系多元化的原因之一。如果只是单一的一般性转移支付, 或者一般性转移支付占比过高, 都不可能产生综合性的效果, 如国家宏观调控乏力, 跨地区外溢性公共产品的缺失等。甚至会产生一些负面影响, 如地方政府财力的扩大, 容易刺激地方投资冲动, 出现经济上的重复建设、盲目发展、政绩工程和政治上的离心力等, 这些方面也是国际上各国所考虑的。

六、结论与建议

(一) 以专项转移支付内涵、性质与功能 作 为 清理专项 的 依据

专项转移支付内涵、性质与功能的界定意义, 在于为清理专项转移支付确立了尺度和标准, 也就是说要按照这个尺度衡量现有的专项, 符合条件的保留, 不符合条件的清理出去。就专项转移支付是一种有条件的补助、要求地方政府配套、必须专款专用、实现中央意图和提供全国性和跨区域的公共产品各种条件来看, 其中体现中央意图是衡量的首要标准, 因为这样的专项都是宏观经济调控政策的产物, 宏观调控是专项转移支付的最终目标, 要把专项转移支付主要定位于这个核心上。按照这样的条件衡量, 目前专项中有不少项目是不符合条件的, 有些虽然在形式上是专项, 但没有体现中央政策意图, 有的项目不是跨区域的外溢性公共产品, 还有的起着均衡政府间财力的作用。这样的专项根据其性质与功能或者划归一般性转移支付, 或者成立一种新的转移支付类型。如一般公共服务、国防安全、公共安全、文化体育事业、教育、科学技术、社会保障与就业、医疗卫生等, 这些专项是发挥公共服务均等化作用的, 应该取消其“专项”的表象, 划归一般性转移支付中。这样不仅可以解决专项转移支付项目杂乱问题, 还能够使专项转移支付的特殊功能与作用更加突出。

(二) 预算专项转移支付的比重要适度

我国预算专项转移支付的比重不是直线上升的。1995—1998年占比并不高, 远远低于税收返还70%的比重 ;1999—2007年比重开始提高;2008—2011年迅速增长, 主要为应付1998年的亚洲金融危机和2008年的世界金融危机。与一般性转移支付比较, 二者互有进退, 1995—2002年之间虽然一般性转移支付占比低于专项转移支付, 但2003—2011年之间, 从规模和占比来看二者相差不多, 有些年份预算专项转移支付比一般性转移支付略高, 有些年份比一般性转移支付还低。特别是近两年一般性转移支付呈现不断上升的趋势, 预算专项转移支付呈现不断下降的趋势。与国际上相比, 我国的预算专项转移支付比重远远低于一般国家40%的比例。鉴于以上情况, 我国降低预算专项转移支付比重要适度, 要避免矫枉过正的现象, 国内外转移支付的实践证明, 专项转移支付比重如果偏低, 就失去了其增强中央政府宏观调控能力的功能, 难以实现国家宏观发展战略目标的使命。总的原则应该是不过高也不过低。借鉴国外的经验, 根据我国的实际, 保持在45%的左右比较合理, 最低保持现有40%的水平。这样看来, 专项转移支付的改革重点在由国债和基金安排的项目清理上, 要认真解决这部分专项转移支付规模大、占比高、项目乱的问题。

(三) 提高一般性转移支付要靠结构重组

在这次专项转移支付改革中, 一个重要的目的就是提高一般性转移支付的规模与比重, 如果专项转移支付保持现有的比重, 不做太大的调整, 实现上述目的就要靠转移支付总体结构的重组。就目前的结构来看, 首先应该把税收返还纳入一般性转移支付, 因为税收返还占比虽然在下降, 但规模却仍然不断增加, 从其性质来看是维护当时既得利益。分析税收返还的功能是实现财力均等, 因为分税制实施时集中了经济发达地方的财力, 为了在分税制实施后给予弥补, 实行了税收返还制度, 与一般性转移支付合并是完全合理的。从1995—2011年年均占比看, 税收返还为40%, 一般性转移支付是26.8%, 合计66.8%; 再以2011年为例, 税收返还占比是12.6%, 一般性转移支付是45.9%, 合计是58.5%。把年均占比和2011年占比汇总平均占比是62.6%。二者合并后, 一般性转移支付在转移支付总额中的比重可以保持在60%左右, 这样的占比不算低。如此, 一般性转移支付比重大大提高, 专项转移支付的增速明显低于一般性转移支付, 而且转移支付的结构也可以得到优化。

(四) 正确处理专项转移支付规模与占比之间的关系

一般来讲规模与占比成正比关系, 如果保持专项转移支付目前的比重不做太大的缩减, 规模过大的问题似乎就难以解决, 其实非然。如果将税收返还和一般性转移支付合并, 一般性转移支付的规模将会扩张, 专项转移支付的规模自然缩小。1995—2011年转移支付总额是216813亿元, 税收返还和一般性转移支付合计是131956.5亿元, 占总额的60%, 预算专项转移支付是82419.2亿元, 占总额的38%;以年度为例, 2010年转移支付总额是18228亿元, 税收返还和一般性转移支付合计是18228.7亿元, 占总额的56%, 专项转移支付总额是14112.1亿元, 占总额的44%;2011年转移支付是23351亿元, 税收返还和一般性转移支付合计是23351.2亿元, 占总额的58%, 预算专项转移支付是16570亿元, 占总额的41%, 二者之间形成了明显的差距。同时, 还可以通过精简专项转移支付的项目再次减少其规模, 二者的差距将会继续扩大。

参考文献

[1]薛莲.政府间财政转移支付制度立法问题研宪[D].西南财经大学硕士论文, 2006.

专项转移支付制度 篇9

11月初的陕北, 天寒地冻, 怀着对革命老区深深的敬意, 记者走入中国革命的红色摇篮——陕北, 实地采访革命老区专项转移支付资金使用情况。

“红色资金”的诞生

革命老区是中国革命的摇篮, 但由于受历史、自然等因素制约, 老区经济仍然比较落后, 财政比较困难, 公共服务水平不高。党中央、国务院对革命老区非常关心, 从2001年起, 中央财政在一般性转移支付中增设了革命老区转移支付。2006年起, 为发挥老区资金的政策效应, 又将该项资金调整为专项转移支付资金, 主要用于老区发展乡、村两级公益事业和解决与人民生产生活密切相关的突出问题。

陕西曾为中国革命做出过巨大贡献, 1935年10月19日, 红军长征到达陕北吴起。从此, 中共中央在陕北战斗、生活了13个春秋, 延安成为中国革命圣地, 中国共产党在这里领导了全国的抗日战争和解放战争。

据陕西省财政厅预算处夏晓中处长介绍, 陕西省的革命老区, 包括第二次国内革命战争时期的陕甘、川陕、鄂豫陕革命根据地和抗日战争时期的陕甘宁根据地现属陕西行政辖区部分, 分布在陕北、陕南大部分地区和关中少数县乡。党中央没有忘记革命老区在革命时期所做出的牺牲和贡献, 非常关心老区的建设和发展, 中央财政对陕西给予了大力支持。2006-2009年, 中央财政共拨付陕西省革命老区专项转移支付资金7.58亿元。同时, 陕西省也根据财力状况, 积极增加对老区的投入。

陕西省财政厅刘小燕厅长反复强调, 永远不能忘记老区的巨大贡献, 一定要把这笔“红色资金”管好、用好, 切实把党和政府对老区的惦记、关怀和关心送到群众心中。

据了解, 近四年来, 陕西已组织实施革命老区项目1 265个, 其中:革命遗址保护、革命纪念场馆、烈士陵园建设、维护和改造等革命老区专门事务项目79个, 村容村貌环境整治、农村敬老院、文化站、义务教育学校建设等社会公益事业建设项目518个, 人畜安全饮水设施、乡村道路建设及维护等基础设施建设项目668个。这么多项目究竟给老区人民带来了什么呢?

“服务农村、关爱健康”的村卫生室

定边, 秦以前为少数民族游牧区, 唐朝时称为临州, 地处陕西西北部, 榆林市最西端, 毛乌素沙漠南部边缘, 是陕、甘、宁、蒙四省六县的结合部, 素有“旱码头”之称。北宋元符二年 (1099年) 著名政治家、诗人范仲淹赐名为“定边”, 取安定边境之意。这里是黄河文化、黄土文化、游牧文化的结合处, 历史上为安定边疆做出了重大贡献。当年毛泽东率领工农红军从这里经过到达延安, 它作为陕甘宁边区一部分, 为中国革命的解放事业, 写下光辉的一页。

在不时弥漫的风沙中, 我们一路驰骋, 抵达衣食梁村卫生室。

卫生室门口悬挂着印有“中国革命老区项目”字样的革命老区专项转移支付资金项目统一标志匾牌, 醒目, 庄重。

“这个卫生室2009年7月15日刚投入使用, 用的是革命老区专项转移支付资金。”镇上卫生局同志介绍。

掀帘进入卫生室, 恰好一名老人在看病。在拉家常中, 这位看病的老人告诉记者, 她叫高桂英, 今年60岁, 就住在附近的村里, 长期患慢性病, 还有脑供血不足。在没有这个卫生所之前, 她要么找村上的赤脚医生看看, 要么就是过上好一段时间去县城看病。因为是慢性病, 她没住过院, 每次都是找大夫看看, 再开些药。

“我一年看病买药大概要花两三千元, 每次到县城坐车要半个多小时, 交通费花去不少, 大医院开销也大, 去一趟可贵了。”高桂英介绍道。“现在, 到卫生室看病, 走路10多分钟就到了, 24小时就诊, 村里的人有个小毛病看病就方便多了, 并且药也不贵, 每次开得也不多, 这两天有点感冒来看一下, 你瞧这板阿莫西林, 还不到一元钱。”环顾卫生室, 有一间诊断室, 一间药品室和一间放着两张病床的治疗室。诊断室四周墙壁上挂着《妇幼保健制度》、《医疗安全制度》、《儿童系统管理程序》、《村级妇幼保健人员工作职责》、《健康教育宣传栏》。“我这个所服务附近村里1 700多人, 主要是看常见病和多发病, 包括孕妇检查等, 每天至少三四个人。”边权强大夫向记者介绍。他是从定边卫校毕业的, 家就在诊所附近, 24小时就诊, 卫生室每个月收入大约有800多块钱, 有时候老百姓病情急, 他就马上到村上去。“尽管卫生所条件有限, 但是已经让大家方便了不少, 村民即使遇到要去县医院看的急病、大病, 也都是先来这里看一下, 我也是尽我的能力给大家先检查, 再提个初步的治疗方案和建议。”边大夫腼腆地说。

随行的定边县财政局王道虎局长介绍, 定边县为满足农民群众各项卫生防疫保健和就近方便就医的需求, 将老区县转移支付资金、中央基建资金和县财政预算安排资金进行整合, 先后实施了176个村卫生室项目, 中央给予了老区转移支付补助资金550万元, 被使用到了150个卫生室, 为实现“疫情有人报, 防病有人管, 小病有人治, 大病及时转”的目标打下了良好基础。

简短的采访即将结束, 记者与高桂英打招呼说声再见的时候, 透过她那淳朴、自然的笑容, 深切地感受到她那份简单的满足。

老区转移支付资金就像“输液”一样, 给村卫生室带来了新生, 而村卫生室又给像她这样的老百姓, 带来了方便乃至新生。

农民致富路, 民族团结路, 社会和谐路

距定边县城不到1个小时的车程, 我们来到白泥井镇至北畔村刚完工不久的村级道路。这是一条刚打完“底子”, 还没铺“面子”, 却已投入使用的革命老区转移支付资金项目。

“这条路长19.854公里, 5.5米宽, 全是红沙石铺就的路面, 享受革命老区转移支付补助资金150万元。”46岁的镇党委书记陈世经迎着寒风, 站在路中央, 侃侃而谈。

“这条路2008年立项, 2009年3月份动工, 5月中旬投入使用, 经过验收后, 县里的革命老区转移支付下达特别快, 到6月份就全下拨了。解决了老百姓的大问题, 这附近6个行政村、37个自然村、2 185户、11 620多人的出行就方便多了。这条路还可以直通内蒙古鄂托克前旗城川镇, 你看这拉猪的车、拉土豆的车, 都经过这里。有了这条路, 群众地里的洋芋一斤至少可以多卖5分钱, 我算了笔账, 仅这条路就可以直接增加这里农民人均纯收入1 000元。”

陈世经告诉记者, 白泥井镇是一个粮食生产大镇、蔬菜生产大镇, 镇上共有耕地15万亩, 其中种植马铃薯5万多亩, 辣椒3万多亩、甜小瓜2万多亩, 还有5万多亩玉米。“原来没这条路的时候, 老百姓凭手推车、肩扛把马铃薯、瓜等往公路边拉, 费劲不说, 还很被动, 卖不上好价钱, 也容易错过客商。另外, 这么多的村子, 各修一段路, 别的村子的人、车经过时候, 还要收钱, 村子之间关系很紧张。有了这条路后, 大不一样了, 老百姓直接带客商到地里, 谈好价钱再摘, 主动了, 批发价上去了, 村子之间再也没有为过路费闹矛盾的了。”陈世经笑着说。

“我们镇上去年农村居民人均纯收入6 800元, 今年在这条路的带动下, 应该能达到8 000元。这条路现在柏油还没铺, 还需要800多万, 除过自筹一些外, 我们想以革命老区转移支付续建项目名义继续申请些资金。”作为镇上的一把手, 陈世经的语言中显然带着希冀和急切。

“因为这条路给群众带了真正的实惠, 又直通内蒙古, 还密切了村里关系, 所以我们这里的老百姓都叫它是农民致富路, 民族团结路, 社会和谐路。下次你们来的时候, 希望它是一条柏油路, 更通畅, 老百姓更满意。”

“平沙踏尽马蹄忙, 才见临洲隐夕阳。”这是清代诗人叶珍当时对定边的咏叹。如今, 我们相信当地百姓的期盼能够很快实现, 我们期待着这条路再现“无沙踏尽车轮忙, 又见临州现客商”的繁荣。

东园子供水工程——定边县一条重要的生命线

定边是“旱码头”, 年平均气温7.9度, 年降水328.9毫米。

“白于山区没水吃, 因含氟高, 滩区有水吃不成, 全县32万人口, 其中农业人口27.8万人, 缺水是一个老大难问题, 有了东园子供水工程, 我们‘饮水难’得到很大缓解。”县上水利局副局长侯喜杰兴奋地告诉记者。

“这个工程是2006年建的, 项目总投资中, 革命老区县转移支付补助资金300万元用于建水厂, 中央国债补助170万元、县财政投资802万元用于建管网等设施。这下, 东园子、北园子、李园子等7个行政村8 100万人、1 200头大家畜以及县城8.5万人的吃水有了保障, 群众的健康状况得到极大改善。以前, 这7个村饮用水问题一直难于解决, 人畜饮用高氟水, 群众发病率高达35%以上。”“这个项目实施后, 县里新打机井10眼, 建井房10座, 新增日供水能力4 000立方米。”在介绍中, 侯局长打开水厂的电脑控制系统, 2.7公里之外的水源地、附近的净水场、站里的化验室等呈现在眼前, 绿色、红色的符号闪动着, 数据在传递着、技术人员在监控着……

水是生命之源, 有了水的保障, 定边老百姓的身体状况将会不断改善, 日子过得会越来越甜, 这块古老的土地必将焕发出新的生机与活力。

吴起县侯王公路——沿线农民幸福的新起点

吴起县位于延安市西北部, 因红军长征胜利达到陕北的落脚点而著称。

毛泽东曾讲, 陕北是两点, 一个是落脚点, 一个是出发点。长53公里的侯岔至王沟畔四级公路, 始于县城东北部侯岔村, 途径王台村、毛砭村、座米沟村、徐台则村, 终点到达周弯镇王沟畔村, 对于沿线农民来说, 就是他们幸福生活的新起点。

“这条公路2007年8月开工, 2008年9月竣工, 革命老区转移支付资金补助了300万元。”吴起县财政局副局长朱久伟介绍。

吴起县山大沟深, 沟壑纵横。信天游中曾唱“开一片片荒地脱一层层皮, 下一场场大雨流一回回泥。”

“这条路以前是土路和沙石路都有, 中间还有不少河流, 没桥所以没有打通。平时出行基本上顺着河道走, 很不方便, 也与外界联系很少。一下雨, 到处都是泥水, 老百姓日子过得确实是非常艰苦。现在路好了, 就大不一样了, 你看公路旁边新盖的这么多农家小院和过往的车辆。”县公路局副局长鲁尚龙对这条路很熟悉。

记者信步进入一户新盖的农家小院。小院61岁的宗有任老人一提公路连声说着“可好啦, 可好啦, 啥都方便了。”他原来在山上住, 公路修好后, 就从山上搬了下来, 在县上出台新农村建设政策后, 他与3个儿子紧挨着盖了3院房子, 每院大约在10万元, 县上结合他家里的人口, 还给了每院约1万元的补助。

老人的三儿子与父亲住在一起, 他告诉记者, 从小在山上长大, 苦怕了也累怕了。现在出门方便了, 他有砖瓦匠的手艺, 基本上靠打散工赚钱, 一个月收入在2000元左右, 还能照顾家, 以后还想着发挥在公路边的优势, 搞搞农家乐。写在他脸上的喜悦之情, 溢于言表。

侯王公路不仅打通了沿线老百姓的发展道路, 更打通了老百姓对明天幸福生活的渴望之路。

光荣院让老人安乐, 功勋园让英烈长眠

在今年的建国60周年阅兵式上, 安塞腰鼓着实“火”了一把。同时, 安塞曾作为陕甘宁边区的一部分, 在我们心中始终燃烧着那把永不熄灭的“革命之火”。

翻开历史, 在抗日战争和解放战争时期, 有20多个中央直属机关设在安塞, 是党中央重要的后方基地。毛泽东曾在王家湾居住过58天, 指挥了青化砭、蟠龙、羊马河三大战役, 发表了《关于西北战场的作战方针》和《蒋介石正处在全民的包围之中》两篇光辉著作。1942年, 陕甘宁边区的新秧歌运动极大地发展了安塞腰鼓。安塞也是“为人民服务”的发祥地, 张思德当年在安塞县楼坪乡石峡峪烧木炭时献出了自己年轻的生命。这些革命之火是弥足珍贵的财富, 那些为中国革命做出贡献的安塞英雄们如今或在光荣院安度晚年, 或将长眠于正在建设中的功勋园。

“安塞县光荣院, 2006年建成, 占地3 210平方米, 建筑面积800平方米, 革命老区转移支付补助资金32万元。在这个院居住的主要是复员老军人, 也有个别的鳏寡孤独老人, 4个管理人员, 常住休养人员18人, 先后共计轮休人数200多人次。”县财政局李钟元局长告诉记者。

在光荣院窑洞门前, 10多位老人在悠闲地晒着太阳。年龄最大的、80岁的师登明老人曾参加过抗美援朝战争, 胸前的勋章格外引人注目。“大爷, 您在这里住得怎样?”记者问。“蛮好的, 我在这里已经住了4年了, 吃喝都好, 还打打牌, 这里比宾馆饭店要好多啦!”老人身体很好, 也很健谈, 顺便还讲起了他在朝鲜战争的经历。73岁的张秀兰老人是院里唯一的女性。她没有儿女, 是农村五保户, 在这里住了4个多月了。问起她的生活状况, 她连声说着“共产党对老年人太好了”。

功勋园是安塞县在建的革命烈士陵园。2007年立项, 2008年开工, 建设工作已全面启动实施, 享受革命老区转移支付补助资金235万元。“安塞县有350多名烈士, 我们准备明年清明节前, 为这些英烈树立纪念碑, 集中在这个园内, 让广大人民群众特别是青少年缅怀革命先烈的丰功伟绩, 学习革命烈士优秀事迹和崇高精神。”县民政局同志的言语带着庄重, 带着欣慰。

功勋园仍在建设中, 门前的一幅对联却已充分表达了后人的瞻仰与缅怀之情:“服务人民功勋无量传梓里, 尽瘁百姓勋业永存写春秋。”

碟子沟村群众生产生活条件尽换颜

碟子沟村位于安塞县城南12公里处, 属延河弯镇, 有延靖高速、省道穿境而过, 全村辖2个自然村, 有178户、680人, 全村80%以上的农户从事二三产业。

“2006-2008年, 中央和省上给了116万元老区转移支付资金, 用于改善村上群众的生产生活条件。”镇上的陈书记告诉记者。

“我们利用革命老区专项资金的项目都是群众生产生活密切相关的项目, 比如, 对农村新建住房补助26.3万、排洪渠投资17.3万、饮水工程22.5万、公厕和垃圾屋投资9万、农村道路14万、村小学1.5万、修化粪池3个投资6.5万等”。镇长张海清一一道来。

在与村支书王占元、46岁的赵建安等村民交谈中, 记者了解到革命老区转移支付资金项目的实施, 给这个村带来的三方面变化:一是解决了部分农户住房困难的问题。根据这个村的实际情况, 结合新农村建设, 镇上对村上住房困难的农户, 采取每新建1间房屋补助1 200元的办法, 新建住房219间, 涉及农户33户。二是扩大了碟子沟村小城镇规模, 为群众从事第三产业创造了条件。这个村有交通便利优势, 加之镇上建工业园就在这个村, 为村民发展第三产业提供了得天独厚的条件, 新房建成后新办起各类商户40多家, 年收入260多万元, 为群众持续增收夯实了基础。三是村上的基础设施得到了很大改善。以往碟子沟村二道街和新尧湾的村级道路都是土路, 一遇到下雨, 群众根本无法出行, 这两条路的硬化和排洪设施的完善, 既方便了群众, 又美化了环境, 还有其它的水、电等基础设施建设, 进一步推动了新农村建设步伐。

老区资金用在刀刃上, 花出效益来

记者在采访中了解到, 陕西省财政部门为将中央和省委、省政府对革命老区的真切关怀及时、深刻、持久地传导给老区人民, 专门制定了革命老区转移支付资金管理办法, 严格管理, 加强监督, 绩效考评, 从制度和机制上保障了老区资金用在刀刃上、花出效益来。

据陕西省财政厅预算处李明怀副处长介绍, 陕西革命老区专项转移支付资金使用坚持公开透明, 注重实效, 以社会效益为目标, 不要求地方配套, 但也不得用于平衡预算, 不得截留和挪作他用。

陕西省财政厅预算处艾建伟告诉记者, 他们在革命老区专项转移支付资金项目安排上, 对决策科学、项目实施成效显著的县区, 在下年度项目安排上给予倾斜;对项目实施成效不明显, 造成浪费或存在问题的县区予以收回资金、暂停审批项目等处罚。要求革命老区专项资金必须专项用于老区建设, 不得有偿使用, 不得用于行政事业单位人员支出和公用支出, 不得用于投资经商办企业, 不得用于购置交通工具、通讯设备等。省上严格管理, 加强监督检查, 各老区也对管理非常重视。目前存在的问题就是革命老区转移支付资金总量还不够大, 希望今后中央补助力度能更大些, 使老区发展能更快些、群众得到的实惠更多些。

定边县财政局的干部介绍, 定边县财政局对老区转移支付资金项目实行财务报账制, 根据项目性质分别由实施单位在财政局农财专柜或会计核算中心设立专户进行报账, 公路建设资金统一由县财政局委托财务管理人员进行财务管理。县财政局严格按照项目实施计划、预算和规定用途拨付资金。资金报账实行自下而上逐级报账, 层层签字负责, 由项目单位填报项目资金拨付申请表, 经项目申请人、财务人员、经办人员及项目单位主管领导签字后, 报县财政局局长审批再予以拨付。

转移支付制度研究 篇10

一、转移支付制度的现状

财政转移支付制度是一种财政制度,主要指中央政府(或上级政府)对地方政府(或下级政府)进行无偿的财政资金转移。作为协调各级政府及部门间财政分配关系的手段 ,主要是从制度上控制并最终消除地方和部门的利益矛盾,妥善解决各级政府间的竞争,从而使各级政府有足够财政能力为本区内民众提供均等的公共服务。自1994年“分税制”改革后,我国的转移支付制度呈现以下状况:

(一)均衡地区财力水平,缩小地区间财力差异

我们考察各地政府的财力差距主要是分析各地居民收入与支出情况及预算收支情况,当不考虑转移支付因素时,可得出结论:政府间的财力差距是扩大的,尤其凸显在居民平均财政收入方面。而在考虑到现行转移支付制度实施后,以居民收入的系数来反映各地区居民的财力变化则表现为下降势头,并且这种下降的范围也愈来愈大。由此可见,我国现行的转移支付有助于促进地区间财力水平的公平化,在减小财力差异方面起到了一定的作用,但是也不能忽略仍然存在的不公平局面。通过对现行转移支付制度的深入研究,我们可以看出,转移支付的计算数据在实施转移支付制度后呈明显的下滑趋势,因此对各地区财政均等化起到了一定的推动作用。

(二)缩小区域(东、中、西部)间财力差距,但效果不明显

通过分析改革前后数据指标(财政能力系数、基尼系数等指标),可发现,虽然现行的转移支付制度对地区间差异具有均等化的作用,但是效力微弱,不足以彻底消除地区间差距不断扩大的趋势。我国现行的转移支付制度对于经济落后的西部地区制定了区域化发展政策,并在具体实施过程中采取带有偏向的转移支付政策,减小了三大经济区域间的财力差距,帮助中西部地区经济发展。但是缩小差距的效果不显著,现行的转移支付制度仍不能明显降低中部、西部地区内省市之间财力水平的差异,尤其是西部地区。作为我国经济发展处于垫底位置的西部地区,是中央转移支付的关键点和切入点。但是,因为在政策上对西部地区转移支付资金存在不能科学有效发放的现状,致使西部地区及辖区内省市间的财力水平差距日渐加大。所以健全和完善现行财政转移支付制度,是使地区间公共财政能力均等化和促进地区经济均衡发展的重要措施。

(三)现行财政转移支付力度小,很难修正地区间财力差距

自1994年“分税制”改革后,1996年我国又开始实行过渡期转移支付办法。但是该办法无法起到使地方财力均等化的作用,地方财力间的差距仍存在,且越来越大。这主要是因为地方政府行使政府经济职能时仍在接受着原有体制因素的影响,原有体制对地方财力影响较大。通过分析我国近年来的财政转移支付数据,可以发现,我国的转移支付结构具有明显的不公平性,无法体现均等化这一转移支付目标。我国现阶段均等化转移增长很快,但由于增长幅度小,支付力度小且受众颇广使得均等化效果不甚明显,很难修正地区间差距。我国现行的税收返还方式——中央两税按基数返还地方的方式 ,会使绝大多数转移支付的财力失去均等化的效力。这种税收返还制度,会导致一些贫富有差距的省份之间的支配财政的政府职能与能力日益的增大,使得富省愈来愈富,贫省愈来愈贫。

(四)不同阶段转移支付制度具有不同效果

通过分析我国政府间转移支付制度的数据(1953-1998年间),在不同时期的不同经济环境和财政制度下,重点研究不同区域内各地区的财政资金的运行状况和状况因素的影响,我们可得出结论:在我国三大经济区及三大经济区内各地区的经济发展普遍存在很大差异,政府间广泛采取的“抽肥补瘦”式的政府间转移支付方式只能在中央集权的财政体制中实施。对于地方政府来说,地方财政分权只会局限在地方公共产品供应的范围内。如果中央过度分权只会助长地方保护主义的滋生,不利于建立统一的市场与发展市场经济。

(五)转移支付实施后纵向政府间财力平衡的效果显著,但横向政府间财力平衡的效果不明显

在实现纵向的中央与地方财政之间平衡问题上转移支付制度是一个重要手段,尤其是在1994年实行“分税制”财政体制改革后,财政转移支付制度在平衡中央与地方财政之间的纵向关系上发挥了重要作用。但是,1994年“分税制”财政体制改革之后实行的财政转移支付却无法有效地控制地区间主要是指横向政府间公共财政能力落差的不断扩大。我国现行的不同层级政府间的转移支付制度虽然有一定成就,并且这种转移支付在一定效力上能为区域间财政能力的平衡带来好处,但总体看来,从制定到行使,仍收效甚微,没能很好地控制好差距的加大。

二、转移支付制度改革的建议

(一)将提供均等化的公共服务作为改革目标

制定改革目标是完成改革的首要任务,因此完善转移支付制度首先要明确财政转移支付的目标提供均等化的公共服务。在我国财政转移支付改革中,将目标定位于确保全国各地都能提供最低标准的公共服务,并且公共服务不能因地区财力的不同而出现差距。完成这项目标的重点在于把经济欠发达地区作为重点,政府加大在能源、交通、通讯、环境保护等基础产业以及教育科技、医疗保健、就业培训等公益事业和社会保障事业领域的投入。

(二)改变转移支付形式,合并转移支付

专项转移支付制度 篇11

【关键词】财政转移支付；法律支付；健全

财政转移支付是财政支出的两种基本形式之一，它是指资金在各级政府间的无偿转移，具有无偿性、补助性的基本特征。它是以各政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。有效的财政转移支付制度有助于推动国家宏观经济调控，对于合理安排各个阶层居民收入的再分配以及强化中西部地区和民族地区的财政支持也有着良好的促进作用，同时对于促进社会经济的发展和促进社会安定有着良好地作用。

一、我国财政转移支付制度的现状和存在的问题

1.我国财政转移支付制度的现状

我国从1994年正式开始财政转移支付制度起步的，在1995年时正式出台了《过渡期财政转移支付办法》，自此我国开始了对于转移支付制度的探索。从多年来的实施情况来看，如今已经积累了一些经验，获得了一定的成果，已经基本确立其了政府间财政转移制度的目标。当前政府财政转移支付的资金已经具备了一定的规模，并且逐步形成了相应的制度和方法使得政府间的财政支付更加规范。从实践的效果上来看，推动了公共服务均等化理念的形成，对部分地区财力不足的矛盾进行了缓解，缩小了民族间的发展差异以及地区之间的发展差异。

2.我国财政转移支付制度存在的问题

（1）事权、财权划分不清晰。中央和地方政府实行分税制财政体制改革，初步划分了中央和地方的财权，但在事权方面对中央与地方各自的职责范围缺乏具体明晰的划分，存在许多模糊之处。

（2）还没有形成合理的财政转移支付结构，导致公共服务均等化目标难以实现。在已经进行的财政转移支付构成中，很多都是用来作为税收返还以及补助，其中用来缩小地区差距的数额是相当小的。但是税收返还和补助是用来保证地方既得利益的，收入能力强的地区转移支付数额自然就大，收入能力差的地区转移支付数额自然就小，与公共服务均等化的目标毫无联系，甚至是背道而驰的，西部许多地区由于财政均等能力不足，长期无法实现财政平衡。从这个角度来说税收返还反而逐步拉大了地区间公共服务的差距。

（3）监督制约机制不健全。与财政转移支付相关的法律法规体系的建设仍然比较滞后，使得财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束、监督机制不够健全。在财政转移资金的使用方面，未建立有效的审计监督系统，对资金能否做到专款专用等信息不能及时、准确、全面的掌握，对违反补助使用规定的地方政府也没有相应的惩罚措施。

（4）财政转移支付立法不完善，缺乏法律权威性。我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，没有单行法律，因而现行财政转移支付制度缺乏法律权威性和统一性；没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，经常会出现财政转移支付之间目标不统一、标准不合理、政策功能相互冲突、政策目标难以实现的现象。

二、健全我国财政转移支付法律制度的思考

1.明确划分各级政府的事权、财权，完善财政转移支付制度。通过法律对各级政府间事权财权的明确划分，才可有效避免各级政府在支出责任上相互推诿、扯皮的现象，也才能为规范化转移支付法律制度的实施创造出重要的基础条件。我国应该根据经济管理权限合理划分事权，按照中央与地方各级政府承担的事权、财权和事权相统一原则，合理确定各级政府的支出。

2.依法调整财政转移支付结构，实现全国各地公共服务水平的均等化。财政转移支付的基本目标是保证全国各地居民都享有大致相同的公共服务水平，确保国家最低的就学、就医、就业、公共交通等公共服务标准的实现。为了达到这一目标，应依法简化与完善财政转移支付形式，建立一个以公式化为基础、以均等化转移支付为主、专项拨款为辅的合理的转移支付体系。总的来说应当采取支出均衡模式，在公式中考虑财政供给人口、辖区的面积、少数民族人口等影响公共支出的多重因素，以保障各地区公共服务水平均等化的实现。

3.设置专门机构、建立转移支付管理监督体系，对财政转移支付进行管理和监督。建立从上到下的财政管理信息系统以及严格的支付和审计监督体系，以法律形式明确财政转移支付的监督制约制度，赋予其法定的财政转移支付监督管理职责。该机构可负责财政部转移支付申请的审批、对资金的流向和使用情况进行监督、对财政转移支付中的违规违法行为做出罚款决定、对直接责任人依法提出处理意见等，这样既能体现转移支付的权威性，又能体现其监督约束的完整性，确保转移支付制度的实施效果。

4.健全法律程序，完善转移支付立法。我国在完善财政转移支付立法的过程中，应将转移支付的目标、基本原则、资金来源、支付形式、核算标准等以法律形式加以规定，使我国的转移支付制度在法制轨道内正常有序的运行，还要进一步规范转移支付的审批监督程序，明确财政转移支付的监督制约制度。同时，我们在完善财政转移支付立法时，一定要与财政改革进程相适应，妥善解决立法的稳定性和改革的变动性之间的矛盾，妥善处理中央与地方之间的利益关系。财政转移支付立法的现实可行性与适度超前性相兼顾，并提高立法质量。只有这样财政转移支付立法才适应社会主义市场经济发展和财政支出制度改革的要求，才可规范政府公共资金支付管理，平衡地区财政收支差异。

参考文献：

[1]王鹏. 财政转移支付制度改革研究[D].吉林大学，2012.

专项转移支付制度 篇12

我国地方财政专项转移支付资金绩效审计在完善体制、健全法制、资金合理使用及运用效果与效率方面取得了积极的成效,但由于在审计业务披露中很少披露财政专项转移支付资金绩效审计本身存在的问题,更很少提及如何提升审计效果,导致现阶段我国地方财政专项转移支付资金绩效审计仍存在诸多亟待解决的问题[1]。

(一)审计立法尚未健全

1.财政专项转移支付制度不完善。国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》是我国目前地方财政专项转移支付的主要依据,但是由于其立法层次较低、内容相对落后、规范性不够、可操作性不强,不足以解决当前地方财政转移支付过程中遇到的各种问题,所以制定专门的转移支付立法已经迫在眉睫。

2. 财政专项转移支付资金审计不全面。我国目前实施的主要是绩效审计审查,还不是真正意义上的绩效审计。

(二)审计模式尚不完善

由于各地方存在不同的特点,审计实施的认识层次和水平也大不相同,审计的目标及内容也存在不一致,这就需要探索积极合适的审计模式,明确各级审计机关的职责和分工,处理好查账和延伸审计、同级审计与上下级审计以及全面审计与专项审计的关系。

(三)审计范围较为笼统

目前,由于地方预算管理存在的缺陷,被审计单位为资料的主要提供者,审计机关无法完全掌握本地区、单位及部门专项转移支付资金的来源、结构和总量等信息,对专项转移支付资金整体执行情况缺乏了解,从而难以确定准确的审计范围。此外,由于现行审计管理体制存在的缺陷,导致上下级审计机关责权利分工有时不清晰,审计范围的界限较为笼统,使部分专项转移支付资金的使用未得到有效的监管。

(四)审计标准较为模糊

目前,作为地方财政专项转移支付资金使用和管理依据的上级政府文件,对相关专项转移支付资金的使用及管理等方面规定得较为模糊,提及使用资金的下级单位的责任明显多于自身责任。此外,由于对专项转移支付资金的预期具体目标与成果考核规定较少,给审计评价依据和标准的确定带来很大困难。

(五)审计问责不到位[2]

由于实施专项转移支付涉及多个部门和单位,各部门和单位承担的具体责任不明确,导致地方专项转移支付资金审计难以具体问责。此外,一些地方政府难以或不愿安排配套资金,也给审计问责带来很多困难。

针对目前我国地方财政专项转移支付资金审计存在的问题,加强地方财政专项转移支付资金绩效审计,发挥审计的免疫系统功能势在必行。

二、我国审计“免疫系统”功能理论

2007年刘家义审计长在全国审计工作会议上首次提出审计“免疫系统”功能重要论断,并在《中国特色社会主义审计理论研究》一书中对审计“免疫系统”功能做出了详尽的阐述,认为审计“免疫系统”具有预防、揭示和抵御三大功能,深刻的理解审计“免疫系统”功能,有利于更好地计划和实施审计工作。

(一)发挥审计“免疫系统”的预防功能,有利于预防各种内外部不利因素对国家经济的侵害

我国审计应建立健全预防机制,维持正常的社会经济秩序。针对地方财政专项转移支付过程中涉及到的项目招标、项目决策、项目管理、资金拨付和竣工验收等环节和流程中可能存在的上下级之间财政专项转移支付资金透明度不高等问题,提出预防措施,发挥其“免疫系统”功能,避免财政专项转移支付资金过程中可能存在的上下级腐败和转移资金浪费等问题。

(二)发挥审计“免疫系统”的揭露功能,促进国家民主法治建设

审计“免疫系统”的要求揭示和查处机关工作过程中的违法违规和绩效低下等问题,维护正常经济秩序,保护国家和人民的利益。审计机关应将绩效审计与地方财政专项转移支付资金审计有机融合,对转移支付部门支出的真实性、合法性、经济性、效率性、效果性、公平性及环保性进行审计,揭示地方财政专项转移支付部门可能存在的虚假支出、违规违法支出、工作效率低下、不公平支出等问题,促进其严格执行各项财经法规,提高财政专项转移支付资金的使用效率和效果。

(三)发挥审计“免疫系统”的抵御功能,维护国家经济安全健康良好运行[3]

审计要针对已经揭露的问题,提出完善体制、健全法制、强化管理、抵御风险的建议,提高经济社会运行绩效和质量。审计部门应当建议修订预算法,制定专门的转移支付法,促进和完善专项转移支付资金审计,制定专项转移支付资金审计的绩效审计指南,完善对中央与地方各级政府的问责,加大人大的监督力度,实现社会公正和谐,推动区域间的协调发展以及基本公共服务的均等化[4]。

三、审计“免疫系统”功能的实现途径

审计“免疫系统”功能的实现涉及到很多方面,根据以上分析,本文认为“免疫系统”功能的实现应注意以下几点:

(一)工作关口前移,发挥审计的风险预防功能[5]

由于传统审计只注重对被审计单位大案要案的查处,没有对被审计单位下发审计通知书之前的行动给予应有的关注,这往往导致对可能遇到的阻碍和风险考虑不够,阻碍审计后续工作运行的高效畅通,应将审计的关口前移,发挥审计“免疫系统”的风险预防功能。

1. 及早发布多项文件和条例。

根据免疫系统理论,国家审计要时刻检测国家经济社会中的不安定因素,对可能存在的风险因素进行分析,并将分析的信息和结果传给整个审计系统,制定系统的文件或条例,建立健全法律法规,以指导下级审计工作。针对地方财政专项转移支付过程中,可能存在的收入和配套资金到账不及时,资金支付滞拨、滞留和挪用等问题,制定相关的财经法规和政策,对审计部门和审计机关都起到预警作用。

2. 积极地开展审前调查。

在审计“免疫系统”论指导下,应对审前调查给予格外的关注,了解被审计单位的基本情况,收集法规、政策等相关资料,制定有针对性的具体审计方案。对以往地方转财政专项转移支付过程中的资金计划、拨付、接受和落实配套资金情况应进行具体深入的调查,发现并总结资金管理和项目建设、运行中的问题,及时规范管理、改进规划、提高资金使用效率,避免重复错误的发生。

(二)审中加大严查严处力度,发挥审计的揭露和清除修复功能

审计的“免疫系统”与传统审计相比要求充分发挥审计的揭露功能,加大严查力度,推行审计问责制。披露地方财政专项转移支付过程中存在的资金浪费、违反法纪、危害人民和国家利益的行为,并追究相关人员的经济责任和法律责任,进行严查、严处,认定存在的错报,对过失进行纠正,并进行处理处罚,实施后续审计,将审计问责制落实到实处,明确责任主体,增强问责针对性。为使被审计单位恢复至未受损前的状态,审计部门应在严处的基础上,将清除功能进一步延伸至修复功能,关注处理问题后的整改工作。

(三)工作关口后移,发挥审计的抵御功能

审计的“免疫系统”要求更早地感受到风险,更精准地发现问题,积极开展审计活动并调动各方资源和能力解决问题,抵御侵害,促进国家健全法制、改进机制、坚固防线、充分发挥审计的抵御功能[6]。

1. 提升审计报告质量,充分发挥审计“免疫系统”的建设性作用。

汇总各类审计报告提出加强和改进的意见和建议,提升审计成果层次,认清审计报告中审计意见和建议的重要性,推进审计由微观向宏观扩展。

2. 提升审计建议水平,帮助被审计单位规范管理、健全制度、建立自律机制。

首先,针对被审计单位存在的问题提出相关解决建议;其次,坚持回访制度,促进被审计单位更好地实施整改意见,建立内部控制测评制度;再次,要不断完善审计结果公告,提高公告的透明度,发挥审计的“免疫系统”功能。

3. 改进审计结果运用,建立审计结果运用信息反馈制度。

及时掌握地方财政专项转移支付部门相关领导的提拔任用、奖励表彰、处理处罚以及对已存在问题的整改落实情况,督促审计结果运用,制定配套法律法规,在纪检监察、干部管理、支付管理等过程中,不断完善审计结果应用的具体要求,增强审计结果运用实效,充分发挥审计“免疫系统”抵御功能。

参考文献

[1]徐荣华,胡琪,杨梦翎.加强财政转移资金审计探讨[J].三江论坛,2015,(5).

[2]亢青红.专项转移支付中存在的问题及审计应关注的重点内容[J].中国审计,2013,(5).

[3]刘家义.中国特色社会主义审计理论研究[M].北京:时代经济出版社,2013.

[4]杨京钟.基于绩效审计的财政转移支付资金审计研究[J].重庆三峡学院学报,2012,(6).

[5]郝志远.审计发挥“免疫系统”功能的主要途径[J].会计之友,2010,(8).