优惠政策助推灾后重建

2024-09-17

优惠政策助推灾后重建（精选3篇）

优惠政策助推灾后重建篇1

对灾后重建该如何定位:灾后重建不只是给灾区人民一个遮风避雨的居所,它是要通过长远的规划和具体建设,使灾区经济能健康正常运转,使中国经济和社会整体都受益。重建是这代人对未来的想象,重建急需高水平统筹并深化规划研究。强地震对一个地区的破坏是毁灭性的,但它同时又给这个地区带来了一次新生,关键是要把握机会,如何更科学、更理性、更可持续地重建家园,一定要尊重自然规律,切不可在未全面把握致灾机理的情况下,一味追求重建的高速度及政绩工程。此外,灾后重建一定要充分考虑文化重建,如国家文物局单霁翔局长也提出建“北川地震遗址公园”,正体现了面对灾难文化重建的特定含义。

一、四川汶川“5·12”地震巨灾的综合危害分析

汶川地震为何破坏力这么巨大,汶川地震为何影响面如此之广。从大的方面讲,汶川地震处于中国一个大地震带——南北地震带上,中部地区的中轴地震带位于经度100度到105度之间,涉及地区包括从宁夏经甘肃东部、四川西部、直至云南,属于我国地震密集带;若从微观上讲,汶川地震又是在四川的龙门山地震带上,而这里发生地震的几率较高。此次8级地震,震中地区破坏烈度为10度,当地建筑及设施根本无法达到如此烈度要求,自然会损毁严重。面对死亡者及失踪人数的一天天刷新,面对抽查式应急评估工作在紧张推进,我们确无法立即准确估计到灾害直接损失的数据。这里仅从两方面的粗略调查作出盘点:

1. 工业化损失

作为重灾区的德阳已“满城伤兵”,一个原本欣欣向荣的工业城,一个美丽的四川第三大城市,在地震发生的瞬间被撕裂、被重创,初步估计仅德阳工业损失已达近千亿元,整个工业经济会倒退5年;中国装备工业三强之一的东方汽轮机厂是四川震灾损失最严重的企业,在山区小镇汉旺绵延十里的东汽主厂区已变成一片废墟,要完全恢复生产,至少也需1年半时间:始建于1961年的金河磷矿,设计年产量为100万吨,是中国最大的磷矿之一,按地震前的产量,停产一天,至少损失100万元的产值(这不包括支付遇难者的相关费用)。地震时有几百名矿工在距地面4000米深的矿井下做业,地震造成矿井完全报废,到5月19日,死亡及失踪矿工已达225人,47年经营的大型磷化工基地几乎毁于一旦。面对灾区至少倒塌近2000万间房屋及已近8万人死亡及失踪者,面对城乡生命线系统顷刻的全部摧毁,各方人士都在紧张地评估着灾损:国际巨灾风险建模公司AIR环球公司在5月19日的灾损评估是,本次地震造成的所有投保和未投保的财产损失可能超过1400亿人民币;也有专家初步的评估其灾损在3000亿～5000亿之间。我认为,在对一些地区灾情尚未完全查验清楚的情况下,在还有近2万人被深埋地下,且余震不断还呈现某些新变化的前提下,准确做出灾损判断是困难的。但我坚信,此次地震的灾害直接损失将是自联合国1990年倡导“国际减灾十年”至今最多的一次,其灾害损失应在3000亿人民币之上。对此次灾害危害性的特点归纳:汶川地震是1949年以来中国震级最大、波及范围最广(10万平方公里)、损失也最为严重的地震,其危害能量高出唐山3倍,是阪神大地震的30倍;汶川地震涉及的灾区人口众多,最保守的说也达4千万;汶川地震发生在我国正处于通货膨胀的上升阶段或高通胀期(2008年4月CPI为8.5%);汶川地震的灾区主要是高原其地质灾害频发,因此每一次地质灾害及次生灾害的危害性都巨大,这种综合危害度是平原地区的10倍。此外,对汶川地震危险性的分析,还必须包括西南区位整体多灾风险的分析,西南地区城市化进程中的事故隐患的分析等;尤其不可忽略西南地区丰富的文化遗产遭破坏的损失度。

2. 警示中国西部灾情的客观性

造成四川汶川大灾的原因并不复杂,它警示今人的不仅仅是建筑抗震的成效,更在于对中国西部大开发的可持续发展策略提出挑战。2000年在本人主编下,由中国灾害防御协会组织全国西北、西南十省(市)百余名防灾科学家完成了《西部开发的警示》一书,它从中国自然环境及灾变区划入手,较为客观并全面地分析了中国西部灾情,其中对中国西部自然巨灾的地震的分析是:应该说,近年来在西部大开发的倡导下,各界在关注西部危情时,着力点在生态环境及沙尘暴的治理上,忽略了对西部固有重大自然灾害“国情”的警示传播,不能不说使本来就难以预测的地震的危险性的预知增加了难度。据1998年的统计,占全国陆地国土总面积56.8%的西部地区,国内生产总值只占全国的1/7,人均只相当于东部的40%左右,造成了我国西部地区相对不发达且灾害种类多。仅以地震为例:

中国西部是构造活动极为强烈的地区,由于印度板块与欧亚板块的碰撞,中国东部向西部推挤的联合作用,使西部地区有呈一定方向的多条活动断裂带。西部地区的地震大多位于地下30～40公里处,对地表及建筑物造成较大破坏;地震活动周期短,青藏高原南部、天山地区的地震活动周期分别为几十年和一百年。从1902年8月22日新疆阿图什8.25级大地震到1996年2月3日云南丽江7.0级大震,20世纪历经百年西部共发生7级以上大震27次,其中震中在四川的有5次之多(1923年3月24日炉霍道孚间7.3级、1948年4月25日理塘7.3级、1955年4月14日康定7.5级、1973年2月6日炉霍附近7.6级、1976年8月16日松潘平武间7.2级等)。研究表明:以东经107.5°为界,我国大陆西部的地震活动频次与东部比例为6.7:1,地震释放能量之比高达25:1。西部县镇以上城镇25公里范围内遭遇过6级以上地震影响的有227个,有7级以上地震记载的有55个,西部地区总共1083个城镇中有608个位于地震烈度Ⅷ度及以上区域。据国家地震局研究报告预测,未来50年西部地区南北地震带活跃,地震遵循西密东疏、西强东弱的规律,西部城市地震灾害会加剧,西部大开发非充分重视地震灾害不可。

从综合灾情出发,西部除了严重的地震与地质灾害外,还有水资源安全、水旱灾害、气象灾害、沙漠化灾害、农林牧灾害、地方病与流行病灾害等。要看到,近年来西部大开发已如箭在弦上,不得不发,但应更清醒地认识到,由于西部地区生态环境的脆弱,综合抗灾能力的低下,任何开发建设项目都要按总体规划去做。要通过“5·12”四川汶川大震,提升西部城乡规划政策研究在防灾减灾认识上的“起点”,进一步提升防灾减灾在西部城市化建设及其开发建设中的基础性地位,同时极大地唤醒公众对西部防灾减灾的警示。

二、应重审灾后重建规划的指导思想及目标

2008年7月8日,国家发展改革委员会副主任向中外媒体记者透露“9个灾后重建专项规划正在不断衔接和协调中并行推进”,灾后重建总体规划大纲通过审议。笔者认为,无论从国外成功的灾后重建经验及政策研究看,还是从真正可行的灾后重建规划的非工程对策看,很难说我们已经在灾后50天(实质上真正投入灾后重建规划研究的时间在40天之内)就已经建立起完善的灾后重建规划。

灾后重建是一个涉及社会、经济发展的系统工程,尤其不要将灾后重建仅看作是灾难过后简单的物质财富的恢复。从国内外灾害学或灾后建设学的层面看,尚没有一个较为系统且统一的重建模式,但灾后重建至少表现在:面对灾区社会各层人士社会状态及心理的重建、灾区经济的重建、学生复学及教育重建、以灾难记忆为核心的灾区文化重建等。可所有重建项目都要落实到城乡环境与建筑这个载体上,所以要有一个大的灾后重建纲要。6月8日的国务院《条例》正是灾后重建所需的法规及国家纲要。何为灾后重建的可持续发展观?可持续发展的基本含义是既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要构成危害。对照四川汶川灾后重建(无论是城乡规划、还是灾民安置,乃至文化遗产保护)都需统筹安排,不仅要想到困难重重的眼前,更要为子孙后代着想,绝不能走违背安全发展之路。灾区反馈的信息看,与抢险救灾相比,灾后重建或许是因为太急迫、任务太繁重,牵头单位太多、灾区需求不断增加等等原因,体现出多方面的无序状态。我以为,这种无序如果体现在决策管理层必将造成未来建设的短视;这种无序性如果表现在灾后重建的规划师、建筑师等科技人员层面将为未来的建设留下缺少研究空间先天不足的隐患;这种无序如果表现在灾区为文化遗产受损而快速仿制复建、快速盲目的建成一大批雷同的地震遗址博物馆(纪念馆)也会为未来的灾后记忆酿成败笔;这种无序也会在忙乱中不仅使生态恢复难进行,还会加剧生态破坏。为此,为着灾后重建的伟业不失误,必须极其慎重地按国家层面去研究论证其灾后重建规划的可实现性,必须用好可持续发展这个准绳。

灾后重建规划的指导思想:①依据《汶川地震灾后恢复重建条例》及《城乡规划法》等法规,在编制地震灾后恢复重建总体规划的指导下,按照综合减灾的“大安全观”实现灾后重建的安全可持续发展;②要充分考虑人口、资源、环境、安全的四方面承载能力要素,在坚持依法减灾重建的同时,坚持体制创新与机制改革的思路;③坚持统筹兼顾、科学民主决策,按自然及经济规律,尽可能保证规划编研进度;④在抓好近期规划的同时,必须重视中长期发展规划,从本质上实现灾后重建规划的可持续发展能力。

灾后重建规划的目标:由于此次规划不同于常态的规划研究,它是建筑在自然巨灾刚刚发生的极震区,所以规划目标必须分清“轻重缓急”,切不可单纯将经济振兴与生产力布局、发展旅游业放在第一位,而必须坚持灾后重建总体防灾规划总纲下的规划系统目标分类。对此细节在《条例》的第25条～33条已有概括。但本文建议的是:必须按第一等级与第二等级去对待这些规划目标,必须细化每一个规划子目标中的内容。我以为要从两方面处理好将编制规划不同于常态规划的内容:①因为这是刚刚发生过巨灾的地域,所以一般意义上的诸如城镇体系规划、基础设施建设规划、土地利用规划要融入周密的防灾减灾内容,切不可造成只有专门的防灾减灾子规划,而在相关建设子规划中无对应及相关制约内容;②此次汶川地震不断表现出的灾变形态是多元化的,它从一定意义上要求灾后重建规划必须有充分体现防灾减灾的应对之策,在确保各子规划认同“灾后恢复重建总体规划”及“防灾减灾和生态修复规划”为第一层次规划的前提下,真正用此规划个案成为实施《国家“十一五”综合减灾规划》的示范项目。

灾后重建规划的原则:必须坚持综合性原则即应全面分析灾区各灾种、各影响因素综合作用下的灾害区划,其主要标志可视各单一灾种的形成条件不同而有所不同,它不仅不应是单灾种规划的“叠加”,也不是将各灾害区划简单的组合,而是一种在系统思想下的多灾种、多因素条件下的新整合。如对川西这样复杂的山地城乡规划,就必须处理好安全原则、自然保护原则、文化修复性原则、民族多元化原则、经济发展原则的关系,再构一个有历史传承的、富于生命力的以安全减灾发展为根的“新汶川”。

三、灾后重建离不开建构国民安全文化教育体系

32年前唐山“7.28”大地震联想及再反思说明,该正视两个“100万”。32年前的1976年7月28日,中国唐山发生了7.8级大地震,顷刻之间24.6万人丧生,一个百万人口的工业化城市化为乌有。对于中国唐山大地震,国外学术界一直认为是20世纪人类最为惨烈的自然巨灾。迄今如没有“5·12”汶川大震,客观地说,人们能有所记忆的仅仅是1986年唐山大地震10周年时,钱钢先生发表的报告文学,而在其后年份的“7.28”,多数媒体对这样一件大事却基本上保持了令社会各界十分尴尬和有害的沉默。面对日渐频发的事故灾难,我们已经一次次反思,但发现最弱的却是国民安全文化教育欠缺的足够认知。对于已经到来的“7.28”,中国灾情最沉痛的一页,我们该如何真正走出阴影。该正视中国的“两个”100万。1976年7月28日唐山大地震,死亡24万人,使100万人口的城市倾刻间化为乌有。同样,2004年,中国有100万个家庭因事故遭遇不幸。还在2005年6月国家安监总局局长李毅中公布了一组惊人数据,暴露了城市的脆弱性。2004年全国GDP达到13.6万亿元,同时也有13.6万人死于事故,1亿GDP死亡1人。全国人口有13.2亿人,也即每1万居民中就有一个人死于事故。2004年有70万人因事故伤残,再加上职业病造成的影响,2004年因事故伤亡的就达100万人,也即一年中有100万个家庭因事故导致不幸。

进行中外安全文化教育差距之比较尤其必要。①中外公众的不同生命价值观。西方人——“惜命如金”、“珍视健康”;中国人——推崇“不怕苦,不怕死”,人的安康往往置于“事业”之后,从而导致了对生命的“无视”与“践踏”,不少事故源于“要钱不要命”;②中外公众的不同行为文化自律性。西方人——遵守安全规章制度表现出自觉性及自律性,强调保障安全是人的权力;中国人——从古人至今,更多地强调用典范的影响力来影响行为,此种方式极不适宜现代城市化的生活方式,是频发“三违”现象的文化基础;③中外公众的不同的“生命文化”原则。西方人——“生命第一”的文化原则是神圣不可侵犯的;中国人——过多地宣传了“国家财产第一原则”,所以与“应急避险权”所主张的“生命高于一切”的安全原则格格不入;④中外公众的不同安全技能观。西方人——美国早在1985年就组建了社区救灾反应队,美国国家防火协会经常组织北美统一的火灾“大逃亡”训练活动;中国人——现在还停留在对安全警钟的认知上。2003年非典至今,全国共举办过几十万人参加的近千次各类防灾演习,但每每事故惨剧暴露出的问题还都是安全知识、安全技能、安全产品上的问题。它告诫我们必须从现在开始系统地开展公众安全文化教育。

四、校园安全养成培育应全面启动

学习阶段是学习灾害及其易损性有关知识的最好时段。学生代表着未来,如果我们确信生活在灾害潜伏的社区中,那就必须清醒地意识到时刻威胁着我们以及家人、朋友的各类灾害,并熟知怎样消除这些灾害的负面影响。随着年轻人成长和阅历的增加,他们会吸取他们所赖以生存的生活环境的各类知识,也常会激发起他们为保障下一代、甚至下下代有一个可持续发展的未来所应扮演的角色的兴趣。

具体讲校园开展灾难自救要抓三件事:

(1)启动心理干预是首要的。安全文化教育注重公众自救自护能力的培养,它不仅对遇难者重要,对救援者同样重要,因为面对不期而遇的“5·12”汶川大震不会有谁提前预知过,所以一切灾害图景对所有人都是陌生的,难以想象的悲剧。从此种意义上讲,惨烈的汶川大震使灾区内外的海内外人士都受到心灵的重创,这本身就是一次绝佳的防灾减灾自护文化教育过程。现代灾害研究表明,一个区域对灾害的脆弱性表现,不仅仅在于其技术实力及经济能力,更有赖于这个地区社会人文界、教育界对公众防灾文化教育程度。具体讲,一个人的灾难文化阅历,对自然界的认知度、对社会组织及社区的可支持力等,都会在危机时刻表现出来。国家迄今每天刷新的死伤者数字,幸存者空洞无神的眼睛、对遇难家人的思念、记忆中已震碎的家园……使万千灾民心中划上了一道深深的伤痕。人在经历一场特大灾难刺激后,会留下难以愈合的心理创伤,其表现是:抑郁、焦虑、自责、内疚、愤怒等心理反应,如果不科学干预,或不及时干预,会使受难者永远在苦难中无法自拔。统计研究发现:危机后的心理创伤者约为3‰,巨大灾难后的发病率也不会大于20%,重要的是国家要有支持政策,使心理救助成为与“硬件”建设同步的事。与城镇重建规划建设相比,大灾后的心理干预是长期的过程,有时需社会志愿者的长期跟踪,所以国家应在灾难救助条例或《救灾法》中要明示不要给灾区民众带来不应有的心理病症及二次伤害。

(2)防灾自救“三原则”是演练的关键。在发达国家十分强调要把握住救灾抢险的“三原则”,如在日本多数城市的防灾应急指挥中心大厅的电子屏幕上都显示:面对灾害,首先是自救,然后是互救,最后是公救。其含义:自救意味着每个人要学习帮助自己,互助是当地的社区或邻居要帮助其居民,由于政府及救援的公共组织应急行为再快进入灾区,也很难拯救所有灾区人,所以公救是要时间的。这一点对灾民十分重要,面对不测不仅要先自救,采取互救,还要稳定情绪等待公救。

那么,何为有效的自救?强烈地震经过几十秒后,首要的是考虑如何自救。任何在灾害面前失去理智的作法是无济于事的,重要的是保持镇静避免体力消耗设法延缓生命。①要设法使妨碍呼吸的部位松动一下,防止灰尘呛闷发生窒息;②尽量活动手、脚,用身边可挪动的物品支撑身体上方的重物,以防余震发生;③一时无法脱险,在节省气力的同时,寻找水和食物;④尽量用砖、瓦、铁器等敲打墙壁,与外界救援者联系等。1976年唐山地震的人员抢救成活率是:震后半小时获救,95%成活;震后1天获救,80%成活;震后3天获救,35%成活;震后5天获救,1 0%成活,但也创造了灾后13天存活的奇迹!

实施成功的互救,其有效的原则是:先救压埋人数多的地方即“先多后少”;先救近处被压埋人员即“先近后远”;先救容易救出的人员即“先易后难”;先救轻伤和强壮者,以扩大救援队伍即“先轻后重”;如果有医务人员被压埋,应优先营救,以增加医疗救援力量。从细节入手在高科技手段下,就是要利用五种方式判断并寻找被救援者:问、听、看、探、喊等。

(3)演练要自觉接受防御“新灾”的训练。抗震救灾关键在应急的效率,在为逝者留存不朽名字的同时,还要全力妥善安排各类灾民(含重伤者),为此必须高度重视尚未发生的余震,必须高度重视由余震可能诱发的更大规模的次生灾害。因此抓住时机,开展公众安全自护教育十分必要。自5月12日迄今,灾民都不同程度地从磨难中积累了防震抗震的知识,但对可能发生的“次生新灾”并不了解,为此在作各种心理抚慰的同时,应强化防灾自护教育。许多经验证明,预先的防灾文化演练会帮我们躲过劫难:2004年12月26日印尼大地震海啸发生前夕,英国10岁小姑娘蒂莉·史密斯发现海水突然后退,海底的小鱼小虾活蹦乱跳。此时,许多成年游人兴趣盎然地寻觅小鱼虾,可小蒂莉却联想到学校地理课上讲过的知识“大海啸发生前,一般海水会冒泡,同时会突然退去”。于是她立即告诉父母及海滩上的游人,到高地去躲避。果然,几分钟后海啸席卷了整个海滩,而小蒂莉的“警示”,挽救了100多人的生命。

五、灾后重建规划要重审人与自然的关系

灾后重建强调以人为本,其核心不同于以往的是,要着眼于发展的重建,要体现突发灾难后的重建,要体现敢于制度建设意义下的重建等。著名灾害社会学家王子平在“行走在地狱边沿”一文中称他及家人是唐山劫难中的幸运者,被遗忘在地狱门口:“最为惨烈的是唐山市区,死亡13万多人,占唐山大地震死亡人口总数的56%还多。后来的调研表明,地震时约占市区86%的63万人被埋压在废墟之下,除当时被夺去生命的人之外,尚有50多万人正在被伤痛、干渴、窒息、恐惧所折磨、所摧残,面临着死亡的威胁。”王子平教授通过他奇异的经历对大自然充满敬畏,他认为大自然的巨大威力,是人无论如何都难以抗拒的,正是这次亲历地震波剧烈起伏动荡,使他对自然与人的关系产生了转折性变化。从中外历史上看,在人和天灾的搏斗中,人未必总是胜利者,不了解这一点,过分扩展人类的万能及“人定胜天”的思想会不利于重建规划的质量。自然巨灾用毁灭、鲜血、死亡一再告诫人类,对大自然不可、不要、也不能存轻慢之心,对大自然不仅要有敬畏之情,更要有崇敬的和谐之感,要畏惧灾难,要收敛不适当地违背自然的建设行为。

北川县的领导说,从地震发生后,我们建设家园的心一直未改变,但灾后重建,在哪建?狭长的山谷、闭塞的交通、脆弱的生态,再加上龙门山的地震带,只能另行选址再建。可远离故土,诚然会让灾区的百姓们黯然神伤。残酷的现实,要求我们必须站在可持续发展的视野,去重审人与自然的关系,去千方百计躲避自然灾害的风险,切不可使重建规划又处在一触即溃的灾变临界点上。面对还在颤动的大地及不断遭遇的次生灾害,我以为在地震与地质科学家尚无法确定是“就地重建”、还是“就近重建”或干脆“异地重建”的前提下,规划师和建筑师只能认真地研究防灾城市、防灾建筑的规律及做法,无权展开真正的灾后重建规划设计,或某种形式上的国际设计竞赛,这将是有悖于可持续发展安全准则的,这将是公然违背人与自然规律的。无数惨痛的教训证明:人与自然必须和谐,人不可胜天!

唐家山堰塞湖科学抢险成功是利用自然之力改变自然之力的个案。全溃坝、二分之一溃坝、三分之一溃坝,水利和地质专家们通过多次对唐家山堰塞湖的勘察,终于弄清了这个世界罕见的特大堰塞体的风险所在。大型堰塞湖抢险,属世界难题,有详细史料记载的1786年康定大地震、1933年叠溪大地震,均发生了堰塞湖溃坝的惨剧,造成的死亡人数,数倍于地震直接死亡人数。专家们在对坝体结构勘测发现堰塞体里有许多土和沙,炸药对土和药的爆破作用不大,再加上炸药极易引起新的山体崩塌,因此只能选择在沙土和岩石软硬相交的地方开挖泄流槽,利用水流自然冲刷的规律,拓展泄流槽溃口和深度,逐步增强泄流能力,可使泄洪对下游的影响自始至终都掌握在可控范围内。这是采取积极的人力干预、利用和改变自然本身的力量来释放积累的风险,而不是用人力来抵消自然力量。

“5·12”汶川地震受灾最重的是位于崇山峻岭中的汶川、青川、北川等县。在地震影响范围内,地壳表层出现的各种震害及破坏现象是地震效应,它包括强烈震动效应和场地破坏效应。前者反映为地震波对建筑物的破坏,是即时性的,约有95%的人员伤亡和建筑物破坏由它造成,但对于人类生存的自然环境而言,地震均地破坏效应的影响则是持续的,甚至是永久的,它的破坏后果使本来比较脆弱的地质环境更为恶化。究竟是“就地重建”还是迁址,必须要经历地震与地质灾害、生态环境变迁等应急与常态相结合的评价。6月10日,有关专家组提出一个北川异地重建的方案即在北川县相邻的安县境内板凳桥区域内重建新北川,此方案已上报国家审批。据北川县领导的陈述:由于板凳桥不在地震断裂带上,有安全保证;它有近7～8平方公里的平坦地貌,提供了一个比较好的发展空间;安县也有1000多年历史,历史上板凳桥也属羌族聚居地;它现有建筑物不多,具有重建的可能性等。对此我颇同意来自地质灾害预警专家的建言,灾后重建规划从形式上编制并不难,难在必须提供出较充分的地质环境变化分析:其1,在应急调查的基础上,对地震次生地质灾害的类型、分布、危害程度进行全面系统的调查,防止盲目建设;其2,对详细调查阶段查出的各种灾害体的稳定性及发展趋势进行准确评价,如青川县城后山发生重大山体裂缝,必须进行较长期的稳定性评价;其3,结合新农村建设,将灾区或更大范围内的项目统筹规划,真正找准安全的居住与发展地;其4,并非所有平地都可以建新城这类永久型大项目,如溪流沟口的漫滩地,并非风水好,看似平坦,但不适宜建房住人,因为这样的位置极易遭受泥石流灾害的袭击。所以,必须站在人与自然的视角上,慎重地思考灾后重建的布局,在百年、千年大计上(因为是建新城,而非单幢建筑)要为人民的永恒安危负责。

之所以强调要从潜在的、长期的影响要素出发,使灾后重建规划体现人与自然真正协调的高水平,必须要将环境与生态安全及其承载力放在第一位,但事实上在评估体系中应选哪些指标?重建新址是否真正具备环境与安全的容量要求,是不是真正远离并充分避开了地震带都成为本次灾后重建规划的要点;更不该为了形式上的行政划分非要保留一个地质极其脆弱的地域称谓。

之所以强调灾后重建规划的人与自然的和谐,还在于长期以来城市规划界、国土资源界的联系要更紧密!灾后重建,需“好”中求快,切不可在规划中有不尊重自然规律的举动。如土地利用规划可以结合眼前、近期和长期的战略发展,分出轻重缓急,以总体规划为统领,以土地整理专项规划为先导。要清楚的是,虽然科学研究已提示了灾区地震分布规律,但由于人类不能准确预测地震,所以应急对策显示出无力,只能在综合研究区域地震及次生灾害或者说地震灾害链的空间分布上,从空间上优化土地利用模式与布局,从而科学而恰当地提高建设安全标准。

优惠政策助推灾后重建篇2

国土资发〔2008〕119号

四川、陕西、甘肃省国土资源厅，重庆市国土资源和房屋管理局：

四川汶川发生地震以来，各级国土资源管理部门坚决贯彻党中央、国务院全力抗震救灾的指示，运用遥感等高科技手段监测，调集地质灾害调查评价专业队伍，深入灾区应急排查地质灾害隐患，为抗震救灾抢险、防范和避让次生地质灾害提供了有力的保障。最近，国务院抗震救灾总指挥部明确，地震灾区的恢复和重建是当前和今后一段时期抗震救灾的主要任务。各级国土资源管理部门要按照国务院的要求，发挥部门优势和专业优势，在继续做好地质灾害隐患排查的同时，全力做好灾区恢复和重建的支持保障工作。为此，特提出如下政策措施：

一、加强地质灾害排查与监测，为编制防灾减灾规划提供依据

（一）尽快完成地质灾害隐患应急排查评估。灾区各级国土资源管理部门要在部统筹安排和有关省份支持下利用已有地质灾害普查成果，结合最新遥感资料，加快对灾区新发生和存在隐患的滑坡、崩塌、巨大滚石和泥石流进行应急排查，特别是查明城镇、乡村，受灾群众临时安置点、救援人员驻地，交通干线、主要河流、基础设施周边的地质灾害隐患，开展危险性评估，及时报告同级政府组织防灾避险。应急排查评估工作要在6月15日前完成，以县为单位形成排查评估图、报告和表格，及时提交准确可靠的专业评估意见，为相关部委和省市人民政府按期完成灾后重建规划编制任务提供依据。

（二）恢复和健全地质灾害群测群防体系。依据地质灾害隐患应急排查评估结果，在灾区各级政府的领导下，尽快完善地质灾害气象预警预报机制，立即恢复和健全地质灾害群测群防体系，加强监测点建设，提高对地质灾害的监测和预警能力。对城镇、乡村，受灾群众临时安置点、救援人员驻地，交通干线、主要河流、基础设施周边的重大地质灾害隐患要提出防灾避险初步建议，安排专人昼夜监测，落实责任，实时提供预警和避险信息，最大限度减少次生地质灾害造成的人员伤亡。

（三）加快编制防灾减灾规划。灾区县级以上国土资源管理部门要立即组织力量，充分运用地质灾害隐患应急排查评估成果，补充灾区已有的地质灾害分区、区域活动断裂带、工程地质条件等资料，在保证最大安全的前提下，划定地质灾害危险区和易发区。同时，开展分区适宜性评价，对临时安置点、重建选址进行危险性评估，与有关部门共同编制本地的《灾后重建防灾减灾规划》。为受灾群众安置、灾后重建选址、规划编制等提供决策依据。

灾后重建的城镇村选址，必须切实避让地质灾害危险区，确实无法完全避让的，必须安排防治工程排危除险。对存在地质灾害隐患，未开展工程治理的，不得实施重建。灾后重建规划必须具备地质灾害危险性评估和防治规划的内容，各类重建工程选址要通过地质灾害评估，未经评估的选址不得纳入各类规划，有关项目不得批准用地和使用土地。

二、加快编制灾后重建土地利用规划，确定灾后重建用地规模和布局

（四）优先核定重建用地规模。国土资源部支持灾区省、市国土资源管理部门尽快编制《灾后重建土地利用规划》。依据《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》（送审稿）确定的初步规模，考虑灾后重建的实际需求，本着集约节约用地的原则，优先核定灾区建设用地总规模，统筹对城镇、农村、基础设施、产业建设等各项用地规模作出安排，妥善解决原地重建、易地重建等不同类型的用地需求，为各类重建规划用地安排提供依据。《灾后重建土地利用规划》务必于6月30日前完成，并充分考虑与本辖区即将修编的土地利用总体规划的衔接。

（五）统筹和优化用地布局。《灾后重建土地利用规划》优先安排过渡安置住房、能源交通水利等基础设施、公共服务设施、农民生产与生活必需的建设用地，适当调整基本农田布局，根据城乡人口合理安排用地规模和城乡用地比例，形成有利于城乡统筹发展的建设布局。规划要相对集中工矿用地，适度撤并自然村落，引导农民住宅相对集中建设。村庄和农村居民点重建用地的选择，要结合新农村建设，综合考虑地下水赋存、耕地分布、土地有害元素富集等条件，避开有害元素高浓度区，接近适宜耕作区、安全水源区，不占或少占耕地，保证农民有地种，有水喝。

三、多途径保障建设用地计划指标，满足灾后重建用地需求

（六）保证灾后重建用地计划指标。今年，灾后重建需要的新增建设用地，由灾区各省国土资源管理部门在国家下达的土地利用计划中优先安排，指标不足的，本着节约集约用地的原则，可预支安排，并经分类统计后上报。国土资源部在国家计划指标中给予追加认定。明年起按灾后重建用地需求结合耕地复垦情况，对灾区的灾后重建用地指标优先安排。

（七）扩大挂钩试点支持灾后重建。今后三年内，对规划易地重建的村庄和集镇，凡废弃村庄和集镇具备复垦条件的，可以使用城乡建设用地增减挂钩周转指标。由市县国土资源管理部门确定建新地块，先行安排重建。在建设过程中再将建新地块与拟复垦地块组成周转项目区，纳入建新拆旧规划。项目区经省级国土资源管理部门审定后，报国土资源部确认周转指标。

（八）鼓励恢复农业生产的各项用地。今后三年内，对非硬化农村道路、农田水利、晒谷场、畜禽养殖等农业建设用地，可不列入土地利用计划指标规模控制。市县国土资源管理部门核准补充耕地方案后，市县人民政府批准用地，并报省级国土资源管理部门备案。

四、调整审批程序，为抢险救灾和灾后重建启动用地审批快速通道

（九）建立用地审批的快速通道。国土资源部和省级国土资源管理部门要按照灾区各类用地的特殊要求，减少审批环节，简化报批材料，调整审批程序，依法依规，保证高效、及时用地。对于增强灾区防灾抗灾能力的新建基础设施和重点工程项目，需国土资源部进行用地预审的，委托省级国土资源管理部门审理，预审意见由部转办。对于控制工期的单体工程，经省级国土资源管理部门审核同意，可以先行用地，其中需国务院批准用地的，报部备案。

（十）及时提供抢险救灾和灾后重建用地。对于灾区交通、电力、通讯、供水等抢险救灾设施和应急安置、医疗、卫生防疫等急需使用的土地，可根据需要先行使用；使用结束后恢复原状，交还原土地使用者，不再补办用地手续。

过渡性安置房及配套设施的用地，可根据需要先行使用，及时补办临时用地手续；使用期满不需转为永久性建设用地的，由当地政府组织复垦，需要转为永久性建设用地的，及时依法依规完善用地手续。凡被占地单位和群众的权益遭受损失的，应给予补偿。

对于纳入灾后重建规划的城镇村和配套基础设施用地，以及受灾企事业单位搬迁用地，由市县人民政府先行安排供地。不涉及农用地转用和土地征收的，由市县国土资源管理部门办理用地手续；涉及农用地转用和土地征收的，可以边建设边报批，按用地审批权限办理用地手续。

五、实施特殊供地政策，降低成本、加快速度支持灾区恢复和重建

（十一）采用行政划拨和协议出让供地政策。凡利用政府投资、社会捐助以及自行集资为受灾群众建设非商品住宅的用地，可以比照经济适用住房政策划拨供应用地。对采取BOT、TOT等方式建设的经营性基础设施、公益设施用地，市县人民政府可以采取划拨方式供地。对按规划需要整体搬迁的工业企业，市县人民政府在收回其原土地使用权的基础上，可采取划拨方式供地。规划易地重建的村庄需要使用本集体之外的集体所有土地的，可进行土地所有权互换调整；需要使用国有土地的，可划拨供地。在原址重建的工业或其他经营性项目，无论投资性质，土地不再重新出让，可按原方式使用土地。易地重建的工业或其他经营性项目用地，同一宗地只有一个用地意向者的，可采用协议出让方式供地，并挂牌公示。

（十二）调整地价标准降低出让地价。市县人民政府应对灾后地价标准及时调整。在未对因灾降低的地价标准进行调整之前，对投资规模大，促进经济发展作用明显的新建工业或大型商业设施等项目的用地，可根据实际情况降低地价标准出让。凡工业项目用地低于工业用地出让最低价标准、商业等项目用地低于原评估地价的，报省级人民政府备案。

六、加大耕地保护和土地整理复垦的支持力度，为灾区恢复生产生活创造条件

（十三）统筹安排耕地保护和土地整理复垦。灾区各级国土资源管理部门要在当地政府的领导下，切实保护好耕地。在保障灾后恢复和重建各项用地的同时，少占或不占耕地，临时用地、过渡安置房用地涉及占用耕地的，在平整和清理场地时要注意剥离耕作层，过渡安置房的地面尽量采用铺砖或铺砖后覆盖薄层水泥的硬化地面，为将来土地整理复垦、增加耕地创造有利条件。

灾区县级以上国土资源管理部门在《灾后重建土地利用规划》中，要针对灾区人多耕地少，临时、安置占耕地多的特点，对重建过程中阶段性超规模的用地、临时用地、救灾抢险用地、废弃的城镇村和工矿旧址、灾毁耕地以及保障农民长远生计的耕地，统筹做出整理复垦安排，编制实施方案，拟定土地整理复垦工程项目，组织实施，积极为灾区恢复生产生活创造条件。土地整理复垦工程可调整项目实施方式，组织农民广泛参与，确保农民在重建家园中直接受益。

（十四）加大专项资金的支持力度。国土资源部会同有关部门制定灾区土地和矿产资源专项收入的支持政策，促进灾区的恢复和重建。

中央分配给地方的新增费、用于农业土地开发的土地出让收入、地方留成的新增费和其他可用于土地整理复垦开发的资金，向灾区和灾后重建土地整理复垦重大工程倾斜。对需要实施整体恢复重建的，可由省级人民政府向国务院申报灾后重建土地整理复垦重大工程项目；对当前轻度受损的耕地、农田水利和农村道路等基础设施，以村为单位，给予一定的资金补助，尽快复垦和恢复利用。

七、切实保护灾区群众的土地权益，维护灾区社会稳定

（十五）及时恢复土地确权登记资料。灾区市县国土资源管理部门要尽快恢复灾区的土地确权登记资料，充分利用原有地籍资料，对土地权利的灭失和其它变化情况及时更新，为灾后重建提供确权依据，防止因灾产生土地纠纷。结合重建适时开展受灾严重需大规模重建地区的土地总登记，最大程度保护各类土地权利人的合法权益。

（十六）切实保护被征地农民的权益。灾后重建用地和征地，要依法履行法律程序，避免群众的土地权益受损。今年为保障紧急用地，要迅速启动土地快速调查和确权程序，凡灾后重建需要紧急征收集体土地的，要以适当方式告知和征询农民意见，现场完成被征土地的产权调查、拍照和确认后，方可动工用地。快速调查和权属确认结果要记录存档备查，对现状有争议的，据实记录一并存档。要采取多种途径按规定做好被征地农民的补偿安置，协调相关权益，及时化解和裁决产权争议，维护灾区社会稳定。

（十七）维护社会各方的土地权益。灾区各项规划和重建涉及原有建设用地和其它土地的，用地性质和规划条件不变时，不对原土地使用方式和使用权人进行调整。如需改变原用地性质和规划条件的，应征求原土地使用权人特别是其中的中央企业的意见。涉及土地调整、置换或改变原用地性质和规划条件的，应坚持等价交换原则，确保原土地使用权人的权益。对因灾损毁的城镇居民住宅用地，也应在拆除和重建前，现场完成对原居民土地权属的调查和确认，并记录存档备查。

八、加强国土资源调查评价，为灾区经济和社会长远发展提供技术支撑

（十八）加大对灾区国土资源基础工作的支持。国土资源部加大对灾区国土资源调查评价工作的支持力度，及时调整国土资源大调查等专项和中央地勘基金的部署安排，加强对灾区人才、技术和数据等资源的支持和整合，进行灾区国土资源基础数据的调查与更新，开展相关专题研究，充分发挥科学技术对灾后重建的支撑服务作用。

（十九）围绕灾后重建开展资源调查评价工作。抓紧开展灾区中大比例尺区域地质、环境地质、工程地质、有害元素分布、地下水污染等基础数据的调查与更新，部署典型地区地质条件调查。有针对性的开展龙门山断裂系、活动断裂和区域地壳稳定性的专题调查研究和监测，对地震活动带的活动趋势进行综合评估。

集成航测和卫星遥感等数据，充分利用已建立的县级土地利用本底数据库，补充调查灾区各类用地特别是耕地的损毁情况，评价灾毁程度。选择严重受灾的城镇村作为典型地区，对灾毁土地的恢复、整理与再利用技术、规划设计方法及相关标准进行研究。组织力量支持灾区开展第二次土地调查，保证灾区土地调查工作的进度。

灾区恢复和重建是当前抗震救灾工作的首要任务，灾区各级国土资源管理部门要切实加强领导，组织得力班子，采取有力措施，逐项抓好灾后恢复重建国土资源管理特殊支持政策的贯彻落实。同时，要随时掌握工作中的新情况，研究新问题，以实事求是、改革创新的精神，因地制宜提出解决办法，保障抗震救灾和灾后恢复重建顺利进行。