行政程序的基本制度

行政程序的基本制度（精选9篇）

行政程序的基本制度 篇1

一个国家的发展依赖于不同的制度, 行政程序由于涵盖的范围比较广泛, 因此在实际的应用中, 必须加强基本制度的实施。另一方面, 由于行政程序的基本制度最终的服务对象是广大的居民, 因此必须听取广大的群众意见, 结合社会的实际发展情况, 只有这样才能在不同程度上达到相关的标准。本文就行政程序的基本制度进行一定的讨论。

一、制约我国行政程序基本制度的因素

对于行政程序制度而言, 在实际的执行中, 存在一定的制约因素。导致很多的程序制度没有办法按照规定进行, 有时会采取一些必要的手段, 有时候因为国家政策和一些特殊情况没有执行。因此, 在今后的工作中, 必须考虑到相关因素, 在整体的工作中, 达到相关的标准, 为国家的发展作出应有的贡献。

(一) 应明确界定行政程序基本制度的含义

从现阶段的发展来说, 行政程序的基本制度, 主要指的就是在行政程序的各个步骤上具有相对的独立性, 基本上不会受到其它因素的制约, 能够很好的服务于行政程序。另一方面, 行政程序的基本制度具有连接各个步骤的承上启下作用, 相对于其它制度来说, 在实际的工作中, 影响更大、范围更广。简单来说, 行政程序的基本制度就是对整个行政程序具有重要影响的法律制度。在实际的应用中, 必须明确界定这些含义, 在固定的事件以及工作中应用, 不能超越范围, 在专属领域中执行。

(二) 应明确界定行政程序基本制度的地位和作用

很多的地方对行政程序的制度并不十分清楚, 因此造成了一系列的冤假错案, 对地区的发展产生了很大的负面影响。国家针对这种情况, 明确界定了行政程序基本制度的地位和作用, 在今后的应用中, 能够避免超出职权的情况产生, 对百姓的生活和工作产生一定的积极影响。行政程序基本制度的地位是使行政程序的一般法律原则转化为具体的可操作的法律规范的中间环节, 从而形成一个良好的过渡。其作用应主要表现为保障行政程序基本原则的实现。避免一些不良问题的产生, 在根本上保障居民的合法权益。

(三) 应明确界定行政程序基本制度的基本属性

对于行政程序基本制度来说, 基本属性是一个必要的工作环节, 如果没有确定属性, 就相当于没有方向。今后要想充分的利用行政程序基本制度进行管理, 必须明确基本属性, 只有这样才能对国家的发展产生更大的积极影响。本文认为, 它不同于基本原则。相对于行政程序的基本原则, 它更具有规范性, 即构成行政程序基本制度的法律条款应具有完善的行为模式和法律后果, 违反基本制度的内容将会直接导致法律上的后果。由此可见, 行政程序基本制度的基本属性在一定程度上具有决定性的作用, 能够从根本上界定制度的应用方向, 从而达到一个有法可依的状态。

二、行政程序基本制度的内容

针对行政程序基本制度的制约因素, 在今后的工作中, 必须深化其内容, 在社会的发展中具有一个较强的制度约束, 避免产生恶性循环。经过一定的探究, 本文认为行政程序基本制度需要具有以下几个方面的内容:

(一) 听证制度

听证制度是一个必须具备的内容, 其它的职能都是在这个基础上来进行的。很多人对听证制度并不是特别的了解, 从客观上来说, 所谓的听证制度指的就是行政主体在制定规范性文件或作出某项行政规定时, 听取行政相对的意见的制度。这是行政程序法基本制度的核心, 是实现行政程序法的公正、公开、参与原则的有效保障。

(二) 行政公开制度

行政公开制度对于行政程序基本制度来说, 是一个发展。现阶段的很多地区都在公开政务, 这种措施不仅对地方的发展具有一定的积极影响, 同时能够让居民更加了解政府, 在不同程度上满足居民的知情权。从全国的整体情况来看, 在执行行政公开制度的过程中, 政府行为除了依法应当保密的以外, 其余应该公开进行, 让百姓来监督。另一方面, 行政法规以及行政政策, 还有行政主体的的行为, 应该依法公布。相对人有权依法查阅和复制。通过这样的措施能够帮助政府的办公更加透明化, 避免欺上瞒下的情况发生。同时在客观上和主观上促进了地区的发展, 能够避免一系列的不良案件发生。

三、结语

本文对行政程序的基本制度进行了一定的讨论, 从现阶段的发展来看。各个地区根据实际的发展情况以及政策上要求, 对行政程序基本制度进行了一定的改良。同时积极满足居民的知情权, 在公开政务方面, 达到了一个新的高度。相信在今后的发展中, 会得到一个更大的成就。

参考文献

[1]陈亚克.试论中国制定行政程序法典的必要性[J].行政与法, 2004, 10.

[2]朱春莉.论我国行政程序法典化的必要性和可行性[J].曲靖师范学院学报, 2003, 1.

[3]杨海坤, 刘洋林.关于中国行政程序法典化的讨论[J].江苏公安专科学校学报, 2002, 2.

行政程序的基本制度 篇2

【摘要】： 通过行政程序对行政权进行规范,保障相对方合法权益、为公众参与提供平台、促进政府和公众之间良性互动、提升行政效率是当代行政法和公共行政共同关注的问题,而在行政程序的理论与制度框架中,行政程序违法责任又是核心的理论与实践问题。对行政程序违法责任的探讨成了现代法治政府建设中不可跨越的理论与实践问题。本文从我国行政处罚事先告知程序存在的问题及其完善进行探讨，旨在促进行政程序法制的良性发展。行政处罚事先告知程序是一项基本的行政程序制度，其价值就是为公民实现行政法上的实体权利提供有力的程序依据和制度保障机制，体现现代行政法制的公平正义精神。行政处罚事先告知程序的内涵是指行政主体在作出行政处罚决定之前，将据以作出行政处罚决定的事实、理由及依据告诉当事人，并告知当事人依法享有的权利这样一种程序性法律行为。行政处罚事先告知程序是一种行政程序，其核心是行政机关在作出可能对当事人不利的行政处罚决定之前，法律设定一种程序来保障当事人享有必要的知情权，当事人在此基础上行使辩护权和防卫权，以切实维护自身合法权益，促进行政机关依法公正行使权力。行政处罚事先告知程序是行政公开原则在行政处罚中的具体体现，也是现代行政程序法的一项重要的基本制度。

关键词：行政处罚 程序 行政法 行政主体 当事人 合法权益 知情权

一、我国行政处罚事先告知程序存在的主要问题

1996年3月17日八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第一次以法律形式确立了我国行政处罚中的事先告知程序，是对行政程序的完善和行政法发展的突破。该法第31条明确规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”行政机关在作出行政处罚之前告知上述法律规定的事项和听取当事人的陈述和申辩，是行政机关的法定义务。《中华人民共和国行政处罚法》第41条进一步规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的阵述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃阵述或者申辩权利的除外。”在行政诉讼中，行政机关对是否给予了告知应负举证责任。通过对上述法律规定的认真梳理分析，结合我国的行政执法实践，笔者认为我国行政处罚事先告知程序主要存在如下问题：

（一）、未规定行政处罚事先告知的方式。告知的方式在行政处罚事先告知程序中有着举足轻重的作用，由于我国行政处罚法没有明确规定行政机关在行政处罚程序中采取何种方式履行事先告知义务，致使行政机关在行政处罚事先告知程序中是八仙过海、各显神通，有的是采取在询（讯）问笔录中告知，有的是采取在处罚前使用简易表格的方式告知，有的是采取公告告知方式，甚至于采用电报或电话、网站查询告知方式，如备受关注的“杜宝良现象”，北京市交通管理部门对交通违章者的告知方式就是采取由当事人自己上网查询。[2]告知方式的不统一必然导致在执法实践中行政处罚法规定的告知内容告知不全面、不完整或不及时，事实上侵犯了当事人的被告知权。告知方式的不统一也是导致行政处罚事先告知程序中其它问题的重要原因。

（二）、告知期限的缺失。在《行政处罚法》中唯一表述了告知期限的是该法第42条第1款第1项“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出”对行政处罚事先告知程序中可能出现的不同情况缺少针对性的规定，如陈述权、申辩权应当在什么期限内行使，现行的理解就是当事人必定在告知时当面向行政执法人员提出，否则视为放弃权利，难道说当事人就没有权利当得到行政机关将作出对自己不利的处罚时去咨询法律知识、了解情况后再去行使陈述权和申辩权？

（三）、未明确规定利害关系人享有被告知权。

我国行政处罚事先告知程序中的当事人不包含利害关系人；《行政处罚法》对“当事人”没有明确规定是指何人，但从立法者的本意来看，这里的“当事人”应当是指行政机关认为有违法行为，将给予行政处罚的公民、法人或其它组织。《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”第24条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”从以上规定可以看出，这里的当事人指的就是受到行政处罚的人。

（四）、未规定告知瑕疵的法律责任。

《行政处罚法》第41条的规定是对行政机关不履行告知义务应承担的法律后果所做的规定，也就是当行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的阵述、申辩的，行政处罚决定无效，对当事人不产生法律约束力，但由于没有进一步规定告知错误、告知欠缺等告知瑕疵的法律责任，再者也没有规定行政执法人员不依法告知和告知瑕疵的法律责任，因此在执法实践中导致部分行政机关和执法人员不重视行政处罚事先告知程序，对告知采取敷衍了事甚至不负责任的态度。

二、完善我国行政处罚事先告知程序的思考

（一）、应明确规定采用书面告知的方式，并依照民事诉讼法的有关规定进行送达。

笔者认为《行政处罚法》应明确规定在行政处罚事先告知程序中必须使用书面告知的方式，并且可以依照民事诉讼法的有关规定进行送达。口头告知方式只能起到辅助性的解释、说明作用，电话、电报、网站查询、电子邮件、手机短信等可以作为告知程序前联系被告知对人的一种手段，而不能作为告知方式本身具有法律上的意义。

1、内容和形式之间具有对立统一关系。辩证唯物主义认为：内容决定形式，形式反作用于内容。内容决定形式，有什么内容就要求有什么形式，内容发生了根本变化，形式也迟早要发生相应的变化。当形式适合于内容时，对内容的发展起着积极的、推动的作用；而当形式不适合于内容时，则对内容的发展起着消极的阻碍作用。[3]《行政处罚法》第31条的规定可以说内容相当丰富，如果采用诸如简易表格、电话查询等方式根本不适合，必然阻碍法律确立的告知目标的实现。

2、履行告知程序是行政机关的法定义务。在行政诉讼中，行政机关对是否给予了告知应负举证责任。举证责任倒置是我国《行政诉讼法》确立的一项基本的行政诉讼规则，《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”在行政诉讼中，行政机关如果不能提供证据证明其履行了告知义务，就要为此承担不利的法律后果，采用书面告知的方式就能较好地解决在发生争执时的证据问题。

3、我国的国情决定了必须采取实际告知为主推定告知为辅的告知制度。行政程序法是随着行政权的扩张而逐步完善的，在传统法学理论的观念和体系中，程序法的概念根本不被重视。即使在重视程序的英美诸国，也较少从国家法制的高度予以重视。[4]行政程序法在我国的发展起步比较晚，大部分群众对行政处罚事先告知程序缺乏了解，特别是在农村，很多群众对法律尤其是程序法知之甚少，他们不知道在行政处罚程序中还享有被告知权这项程序性权利，在执法实践中往往表现为当事人采取外出打工、拒绝签字等方式回避矛盾。针对这种情况，《行政处罚法》应明确规定在行政处罚事先告知程序中可以依照民事诉讼法的有关规定进行送达载有告知内容的书面文件。但在适用上应确立一种先后次序，在实际告知无法进行或需要很大的行政成本时，再根据具体情况采用推定告知，也就是说在民事诉讼法规定的几种送达方式中，送达人也不能随意决定采用何种方式，而只能根据案件的实际情况决定采用何种送达方式。

4、有利于宣传法律。正如以上所述，我国的国情是相当多的群众缺乏法律知识，甚至许多群众文化水平不高，书面告知方式可以给被告知人留下书面的依据，便于被告知人去对照法律条文进行分析研究或咨询其他群众、律师，因此不但有利于对当事人宣传法律，而且有助于教育广大群众。

（二）、完善行政处罚事先告知程序的告知期限

告知期限对行政处罚事先告知程序价值目标的实现具有特别重要的意义，当事人和利害关系人为维护自己的合法权益，对行政机关告知的内容进行充分准备，进而有针对性的开展辩护，应当是当事人和利害关系人基于现代行政权理论所享有的基本权利。给予充分的准备时间是享有被告知权的自然延伸，如果不能给予充分的准备时间，这样的被告知权将是不完整的。但是行政实践是复杂的，何谓充分的准备时间需视具体案件的实际情况不同而不同，同时告知期限与告知方式具有密切的联系，针对告知期限的缺失，《行政处罚法》应根据具体的告知方式规定不同的告知期限。如公告告知可参照民事诉讼法的有关规定经过60日，被告知人不行使陈述权、申辩权或要求听证的，应视为放弃权利。

（三）、明确规定利害关系人享有被告知权

所谓“有利害关系”，是指法律上的利害关系，利害关系人负有行政法上的权利和义务。行政处罚可能涉及到的利害关系人，一般是受违法行为侵害的人，他与违法行为人（即当事人）同时与行政机关发生法律关系。在这种法律关系中，利害关系人的权益受到当事人的侵害是行政机关对当事人实施行政处罚的条件，根据过罚相当原则，利害关系人的损害大小是行政机关决定对当事人是否给予处罚和给予何种处罚的依据之一，行政机关对当事人的处罚也是对受害者权益的保护，因此从这种意义上说，如果应当对当事人予以行政处罚而没有给予处罚或给予过轻的处罚，也就意味着对受害者合法权益没有保护或没有给予充分保护。《中华人民共和国行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。”可见在行政诉讼法律关系中，利害关系人可以作为诉讼主体参于行政诉讼，享有救济权，因此为保护利害关系人的合法权益，减少行政诉讼、提高行政效率，应明确规定利害关系人享有被告知权。

（四）、规定告知瑕疵的法律责任

法律责任是行为人由于违法行为、违约行为或者由于法律规定而应承受的某种不利的法律后果。[5]法律责任规范着行政机关行使权力的界限，以否定的法律后果防止权力行使不当或滥用权力，促使行政机关及其工作人员自觉做到依法办事，公正行使权力，因而明确规定告知瑕疵的法律责任对于保障行政机关及工作人员认真履行告知义务具有重要意义。告知瑕疵主要包括没有告知、告知错误、告知缺失、送达瑕疵等情况，笔者认为应根据不同情况设定相应的处分，即依照告知瑕疵的程度不同和对当事人及利害关系人造成损害的大小分别承担不同的法律责任。在承担责任的主体上应区分行政主体的责任和执法人员的责任，如行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照《行政处罚法》笫31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的阵述、申辩，行政处罚决定不能成立。“行政处罚决定不能成立”就是行政主体承担的法律责任，如果造成损害的还必须承担行政赔偿责任，但行政机关在履行赔偿义务后应依法向承办人员进行追偿，即由在行政处罚事先告知程序中犯有故意或重大过失的执法人员承担全部或部分损失，同时应对行政执法人员进行行政处分。

注释

[1]孟昭阳，赵锋《论行政告知制度》，《中国人民公安大学学报》2004年第1期。

[2]参见北京娱乐信报文章《杜宝良起诉西单交通队理由是违章告知书仅24项》光明日报文章《追问“杜宝良现象”》[3]肖明《哲学》，经济科学出版社1991年3月第1版，第241页。

[4]罗豪才《行政法学》，北京大学出版社1996年12月第1版，297页。

行政程序说明理由制度研究 篇3

关键词：行政程序；说明理由；行政行为

中图分类号：G64 文献标识码：B 文章编号：1002-7661（2016）05-001-02

一、行为说明理由制度的一般理论

1、行为说明理由制度的内涵

行政行为说明理由制度是行政程序正义实现的必要条件之一，是保障程序理性的手段之一。该制度确立了行政程序法治的理念和相对人的程序主体地位，有利于保障行政相对人的合法权益，控制行政权合法、合理地行使。笔者认为，要运用好这一制度必须首先把握这一制度的内涵。行政行为说明理由是指行政主体在做出行政行为时，除有法律特别规定外必须向行政相对人说明其做出该行政行为的事实依据及其选择理由、法律依据及其适用理由，以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。

2、行为说明理由制度的功能

行政行为说明理由制度作为行政程序法的基本制度之一，有其特有的功能。确立行政行为说明理由制度，可以使行政主体在做出行政行为时，就事实问题和法律问题进行认真考虑，谨慎地做出决定，避免草率行政，这样就可以获得相对人的信服，提高行政行为的可接受程度，有利于事后执行，提高行政效率和行政效果。

3、行为说明理由制度的理论基础

作为一项制度，其存在必定有其理论基础，行政行为说明理由制度也不例外。笔者认为，人民主权的体现、程序正义的要求是行政行为说明理由制度存在的理论基础。

（1）主权的体现。民主权即主权在民，是现代宪政的基本原则。意指国家的一切权力来源于人民，人民是国家一切权力的真正所有者。行政权与私权在一定范围内呈现出一种此消彼长的趋势。行政权的增长有时是以公民权利的削减为代价的，行政权力的过度膨胀，严重悖逆了限制政府权力、保护公民权利和自由的目标，也破坏了人民主权的宪政精神。

（2）正义的要求。序正义（Procedural Justice）作为一种公平、正当的社会理念，最早表现在自然公正原则当中，又称自然正义原则。程序正义包括以下两个方面的内容：第一，“任何人不能作为自己案件的法官。”这一规则派生出回避、司法审查等一系列的程序制度。第二，听取对方意见规则即听证规则。

二、国行政程序说明理由制度之审视与批判

1、行政程序说明理由制度之现状与缺失

相对于国外行政法发展已经经历了一个相当长的时间，并己形成比较成熟的体系来说，在我国，由于行政法的发展经历的时间不是很长，目前理论界，也只关注宏观上整个行程程序的建构和研究，而对具体的制度确很少涉及。尽管行政法发展起步较晚，但是却取得了长足的进步。随着我国行政程序理念不断深入人心，说明理由制度在我国经历了一个从无到有，从概括的原则到细致的规则的过程。翻开我国法制的发展史可以清楚的看到，“重实体，轻程序”是一贯的法律传统。迄今为止，我国尚未制定统一的行政程序法，大量的行政法规，规章等都属于实体性规范，少量的程序性规定被包含于其中，造成了行政程序法与实体法的不分。

2、行政程序说明理由制度缺失之原因分析

（1）治传统和法律传统的影响。国经历了漫长的封建社会，几千年来的高度集权。官贵民贱导致重人治，轻法治，同时在诸法合体。刑礼合一的封建社会，维护等级特权，强调命令服从是以儒家思想为主导的法律文化的主要特征。新中国成立后，我国又进入了计划经济体制下，行政主体于行政相对人的一般关系是命令和服从的关系，行政更多地具有管理，命令，强制的色彩，而较少有服务，指导合作的理念融入其中，更别谈说明理由制度了。

（2）性立法不健全。国行政法发展起步较晚，理论研究不够深入，尽管与过去相比较而言如今的法制建设取得了很大的进步，但是与西方发达国家相比，受到传统封建专制思想约束和落后的经济文化水平影响较深，法治并未得到全社会的信仰和尊重，权大于法的事例不断发生。

（3）经验的缺乏。克思唯物主义告诉我们，“实践是理论的基础，理论来源于实践”。正因为我国行政程序说明理由制度立法上的缺失，实践经验也就显得更为不足。行政行为可以分为羁束行政行为和自由裁量行政行为，对自由裁量行政行为的程序控制就尤为重要”自由裁量行政行为赋予了行政主体较大的处理选择权，说明理由制度因而成了制约行政权的有力手段，实践中因立法的欠缺使法律操作过于自由。

三、国行政行为说明理由制度的建构

1、行政程序说明理由制度之立法选择

各个国家由于政治传统，法律传统，人文思想的差异，行政程序说明理由制度在各国的立法中的体现也有所差异。通过前文对我国目前行政程序说明理由制度的发展状况及其原因分析，吸取域外行政法体系比较成熟国家的有益经验，我们认为我国可以把说明理由制度做一个“统分式的规定”首先对说明理由做一个概括性的规定，规定在行政程序法典当中，也就是上文所介绍的规定在行政行为总论之中，使说明理由成为行政机关作出一行政行为的义务。然后，在各单独行政行为立法中做出详细的各自专门的特殊规定。

2、程序说明理由之时间及形式

（1）理由之时间。于行政行为说明理由的时间，我们认为行政行为说明理由的时间不应仅限于作出行政行为同时，其可以是事前，同时或者事后。说明理由制度的一项核心要求就是公开。

（2）理由之形式。上所述，结合我国的实际情况，在我国，也应该以书面为主，口头为辅，这是保证相对人的合法权益与行政机关行政管理活动的规范化所必然要求的，因为相对人可根据该理由判断该行政行为是否合法，合理，有无必要寻求行政或司法救济等等。

结语：顾全文，笔者对行政行为说明理由制度进行了理论上的探讨，笔者希望这一探讨能为中国现今行政法治建设尽上自己的绵薄之力，并希望借此展望中国行政程序法治现代化的进程。但是，作为一种理论的探讨，其过程是一个澄清问题、明确认识的过程，因而其中的错误是在所难免的。但是笔者坚信本文所作的探讨是必要的，而且也是有价值的。

参考文献：

[1] 王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社 1987 版.

[2] 王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社 1988 版.

[3] 王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社 1995 年版.

[4] 德）奥托·迈耶著，刘飞译：《德国行政法》，商务印书馆2002.

行政程序的基本制度 篇4

一、我国行政程序法律化应当确立的基本原则

从我国国情出发，并参照西方国家的行政程序法律的科学精髓，我国行政程序法的基本原则应当包括以下内容：

(1) 公正原则。公正原则是现代行政程序的起码原则，是行政民主化的必然要求，因此许多国家的行政程序法都贯彻了这一原则。行政程序法的公正原则，是指行政程序法的设定和适用应当符合公平正义的观念，避免和排除可能影响行政主体公正行使权力的各种因素，使行政相对人受到公正的对待。公正原则的核心是要通过适当的程序安排排除和避免那些可能导致不公正结果的因素。根据历史的经验，贯彻程序公正原则，避免导致不公正结果或者减少导致不公正结果的可能性，公正原则主要由以下程序制度表现出来：一是回避制度。即与当事人有利害关系的行政人员应当避免参与有关的行政行为，以免造成行为上有偏见的事实嫌疑。二是合议程序。即行政决定由若干行政人员经合议做出，以便充分表示行政决定的公正性。三是辩论程序。当事人各方有平等的陈述权。四是调查程序。即行政人员不抱偏见地了解必要的事实真相，而调查本身就是排除偏见的有效手段。

(2) 公开原则。公开原则是指重大的行政行为，尤其是与公民权利义务直接相关的行政行为，要通过一定的行政程序让公民了解，这些行政行为主要是指行政规范，做出行政处理决定和处罚决定、实施强制执行以及实施行政司法的行为。公开原则是政府活动公开化在行政程序上的具体化，是公民参政权的延伸。行政行为的公开将提高公民对行政机关的信任度，使公民能够监督行政机关及其工作人员是否依法行政，从而帮助克服官僚主义，同时也有利于公民对于政府工作的了解。行政公开主要应包括两个方面的内容：一是情报公开。凡是涉及行政相对人权利义务的有关行政法规、规章、行政决定及政府据以做出相应决定的有关信息、资料、规则等，只要不属于保密范围的，都应向社会公开，任何公民或其他组织均有权依法查阅和复制。行政机关不得以任何方式强迫公民服从应公开而没有公开的法规、规章和文件。哪些属于应当保密的文件，法律必须做出明确、具体的规定，不存在自由裁量的余地。二是行为过程公开。这就要求行政机关在做出影响行政相对人权益的行为时，应当公开其做出该行为的时间、地点、性质、事实根据、法律依据、主要内容及相对人依法所享有的救济权利。

(3) 效率原则。行政程序法的效率原则，是指行政程序的设计和适用应当有利于保证行政管理活动的效率，尽量减少不必要的或烦琐的环节、手续，以加快行政系统的运转速度，提高行政活动的效率。效率是行政管理的基本特征，也是其价值之所在。面对纷繁复杂、瞬息万变的社会，没有高效率的行政管理，国家的稳定、经济的发展都只能是一种美好的期待。行政与效率的这种本质联系，决定了行政程序法必须将效率作为其重要的或基本的目标。事实上，所有国家都在不同程度上把效率作为一条基本原则贯穿于各自的行政程序法中。不讲效率的行政程序法必然是没有生命力的。

(4) 民主参与原则。有效参与是行政程序的核心。现代民主国家，都不会忽视行政相对人对行政过程的参与程度，特别是随着政府行政权力的不断扩大，委任立法的不断增多，仅仅依靠选举制、代议制来反映民意，实现民主已明显与形势不相适应了。公民对行政过程的参与机制便成为一个现在各国立法者不容忽视的问题。民主参与原则是行政程序法的基本原则之一，又是行政法制的必然要求。行政程序的民主参与原则是指行政程序的设计与运作应确保公民的有效参与，听取并体现公民的意见与呼声。其基本内涵是：公民有依照行政程序法的规定享有有效参与行政管理的权利;行政机关在进行决策、制定规范性文件时，应充分听取行政相对人的意见并赋予其知情权、申辩权、听证权等。

二、我国行政程序法律化应当建立的基本制度

行政程序法的基本制度是由行政程序法的基本原则决定的，是行政程序法基本原则的具体化。离开了行政程序法的基本制度，行政程序法的基本原则就难以得到实际的贯彻，难以发挥其应有的功能。因此，健全依法行政程序，在明确了基本原则之后，必须建立一系列完善的基本制度。我国的行政程序法应当确立哪些基本制度，对此，学者们的看法不尽相同。我们认为，行政程序法的基本制度应该是指那些具有普遍意义，能够反映行政程序法的总体特征的重要的程序制度。基于这种理解，笔者认为，我国行政程序法的基本制度应当包括以下几个方面：

(1) 行政听证制度。听证是行政主体在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，使行政相对人有机会发表自己的观点、陈述自己的意见，这就使行政主体作出的行政决定更符合实际的一种法律制度。听证是现代行政程序法最主要的程序制度之一，是实现公正原则最重要的保证。可见，行政听证制度是行政程序的核心。离开行政听证程序，公正是难以实现的。由于听证具有十分重要的意义，因此，世界上许多国家都用法律把它作为基本的行政程序确定下来。其中以美国的听证制度最为完善。笔者认为，在完善我国的行政听证制度的过程中，需要注意解决好以下几个方面的问题： (1) 听证制度的适用范围。听证是一种高成本的行政程序，举行听证需要政府额外付出一定的人力、物力和财力。正是由于这种原因，听证不可能适用于所有的行政行为。从实践方面看，各国都对听证的适用范围作了一定的限制。目前我国的听证制度的适用范围还十分有限，学术界普遍呼吁扩大听证的适用范围。笔者认为，从一般意义上来讲，扩大听证的适用范围是有必要的，但应当注意结合我国的国情，避免盲目地与西方国家攀比。鉴于听证制度在我国还处于创立阶段，需要摸索经验;同时，考虑到我国目前对行政成本的承受能力有限，现阶段我国的听证的适用范围不宜太大。为此，确定听证适用范围的标准宜采用“行为标准”，根据行政行为的性质和种类来确定听证的适用范围。这样一方面比较容易掌握，另一方面也便于将听证控制在一个适当的范围。当然，对于同一类行政行为，则可以根据对相对人权益影响程度来确定听证的适用范围。 (2) 听证的形式。听证采取什么形式进行，也是一个需要认真研究的问题。如果将听证仅仅理解为采取正式的听证会的形式进行的听证，那么听证的适用范围就会受到很大的限制。实际上，听证的实质是行政主体在作出行政决定之前听取利害关系人的意见，因此，听证的形式不一定只限于采取听证会的形式，还可以采取其他形式，如书面形式等。这样就比较容易扩大听证的适用范围，也可以使听证制度具有一定的灵活性。当然，对于听证的形式，应当在法律中明确加以规定。一般而言，除了事关重大事项的听证必须采取听证会的形式进行之外，其他事项的听证形式可以由行政主体根据实际情况进行决定。目前，我国行政听证制度主要有三种形式：行政立法听证、行政处罚听证、政府定价听证。政府定价听证开展比较正常，使用的形式比较多样，适用范围比较广泛，而其他两种形式则开展不正常，没有走上规范化、科学化的轨道。 (3) 听证的记录。为了防止听证流于形式，应当强化听证记录的法律意义。具体说，可以借鉴美国行政程序法中规定的“案卷排他原则”，要求行政主体将听证记录同听证过程中提供的相关文件一起做成听证案卷，并且只能以听证案卷过程中的材料作为行政决定的依据，案卷之外的未经过听证的材料不能作为行政决定的依据。行政听证制度应包括以下内容：一是告知和通知。告知是行政机关作出决定前将决定的事实和法律理由以法定形式告知利害关系人;通知是行政机关将有关的事项在法定期限内通知利害关系人，以使利害关系人做好听证的准备。二是公开听证。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，听证须公开进行。三是委托代理。在听证中，行政相对人不能参加听证的，可以委托代理人参加听证，以维护自己的合法权益。四是辩论。行政相对人对行政机关提出决定的事实和法律依据，可以提出质疑和反诘，从而使行政决定更加公正、合理。五是制作笔录。听证过程必须以笔录的形式进行保存。

(2) 行政公开制度。依法行政的内在要求之一是行政公开，因此，行政公开制度的确立和完善是我国推行依法治国方略的必然要求，是实现公正行政程序的前提和基础。行政公开亦称政务公开，是指行政主体的一切行政活动除法律规定不得公开的以外，一律公开，即必须将行政权力运行的法律依据、相关的情报资料以及行政过程与结果使相对人和公众知悉。行政公开是主权在民的体现，是民主政治之体现，其目的在于实现公民的知情权、了解权、政治参与权等基本人权，满足公民对信息的需要，促进公民对行政的参与，增加公民对行政机关的信赖，加强行政的透明度，防止权力腐败和权力不正当行使。正如杰佛逊所言：“阳光能够杀病菌，路灯以防小偷。”阳光是最好的防腐剂，公开是腐败的天敌，一切腐败行为都产生于“暗箱操作”和幕后交易。行政公开作为一种直接、快捷、广泛、低成本的政府管理方式，它能减少政务管理的中间环节，变“暗箱”为明示，保证行政管理行为的规范、明确、高效。行政公开作为现代行政的一项基本原则已为各国所确认，并通过一系列法律规定予以制度化、具体化。我国行政公开制度应包括两方面内容：一方面，行政机关制定或决定的文件、信息情报公开。一切政府文件除法律规定应保密的以外，应一律公开，不仅要公开通过的决议、决定、命令、文件等内容，而且要公开作出行政行为的依据。另一方面，行政机关的行政决策活动、行政过程及结果公开。不仅行政立法过程要公开，而且行政会议和行政决策也要公开。

(3) 调查制度。调查制度，是指行政程序法所规定的有关行政主体的调查义务及获取行政信息的方式、手段和步骤的制度。调查是行政机关获得行政信息的手段。掌握必要的信息是行政主体迅速有效地进行行政管理的必要条件，也是其正确处理各种行政事务的基础。因此，任何行政行为都需要进行调查，也就是说，调查是实施行政行为的必经程序。调查的目的是要了解事实真相，因此，行政人员在调查过程中必须坚持实事求是的原则，广泛地、不抱偏见地搜集各种信息。此外，在调查过程中，行政主体有时需要向当事人或其他人获取信息，这必然会涉及个人或组织的权益。为了避免给个人或组织的合法权益造成损害，行政主体必须严格按照法律所规定的方式和步骤进行调查，而不能以调查的需要为由随心所欲。调查制度应该包括以下内容：第一，行政主体的调查义务，即行政主体在作出行政决定之前必须进行必要的调查;第二，行政主体的调查权，包括调查的范围、方法、手段等;第三，行政主体不履行调查义务的法律后果。

(4) 回避制度。行政程序法的回避制度，是指与所处理的行政事务有利害关系的行政人员不得参与处理该项行政事务的程序制度。回避制度是公正原则的必然要求，英国普通法中的自然公正原则的基本内涵之一就是任何人不得为自己案件的法官。这一原则具体到行政领域，就是要求禁止与所处理的行政事务有利害关系的行政人员参与该事务的处理。规定回避程序的根本目的，是保证行政权力的公正行使，避免或排除因与处理的行政事务有利害关系的行政人员的参与而可能造成的偏见和不公正。回避程序是现代国家的行政程序法普遍确认或规定的基本制度之一。在英国，法律明确要求行政决定必须由与此决定没有财产方面的牵连或其他足以影响行政决定的公正性的非财产因素牵连的官员作出，否则，法官将宣布行政决定无效。回避程序在美国的《联邦行政程序法》中有更具体的规定。根据《联邦行政程序法》的规定，在实施行政行为的过程中，主持听证和作出裁决的人必须大公无私，无所偏袒。这一规定在美国法律中称为排除偏见原则。根据排除偏见原则，为了达到行政权力公平行使的目的，凡是在具体案件中存在法律偏见的行政人员都应当回避。按照美国法院的解释，法律偏见包括两个方面的内容：一是利害关系。利害关系主要是指经济上的利害。凡因案件的裁决而直接得到利益或丧失利益的人，就是具有利害关系的人。由与案件有利害关系的行政人员进行裁决，明显违反了任何人不能为自己案件的法官的原则。因此，与案件有利害关系的行政人员应当回避。引起回避的利害关系不以行政人员本人的切身利益为限，它还包括行政人员最近的亲属，如配偶或直系血亲的个人利害关系。二是个人的偏见。个人偏见是指行政人员对当事人一方或者其所属团体有偏爱或憎恶。由于这种偏爱或憎恶的存在，行政人员很难坚持公正的立场，因此，有个人偏见的行政人员也应当回避。美国行政程序中的回避分为主动回避和申请回避。从目前的情况看，我国行政程序的制度还存在一些需要进一步完善的问题，主要有四：其一，回避制度的规定还不是很具体，操作起来比较困难，比如，什么是“利害关系人”，法律并没有统一的界定。其二，有些规定不一致。比如，有的规定回避的条件是“有利害关系”，有的规定回避的条件是“有直接的利害关系”。其三，对违反回避制度的法律后果没有明确规定。其四，回避制度还没有作为一项普遍的程序制度建立起来，其使用范围还十分有限。

(5) 告知制度。告知制度，是指行政主体在实施行政行为的过程中必须将与行政行为有关的情况及时地告诉和通知相对人的制度。告知制度主要包括以下程序规则： (1) 表明身份程序。表明身份，是指行政机关及其行政工作人员在实施行政行为时应以适当的方式让有关当事人了解自己的公务身份。表明身份是行政主体负有的一项程序义务。要求行政主体在执行公务时表明身份，可以将行政主体置于相对人的监督之下，同时也有利于行政机关及其工作人员顺利地履行职务。当事人一旦明白了行政执法者的身份并且确认其具有合法性以后，就会自觉地给予协助和配合，这样就可以减少或避免行政管理过程中可能出现的阻力和障碍，使行政行为得以顺利进行。在实践中，行政主体表明身份的具体方式是多种多样的，就行政工作人员来说，表明身份的方式概括起来主要有两种，一种是佩戴某种公务标志，穿着制服，戴袖章或臂章等;另一种方式是出示证件，如工作证以及对证明执法具有合法主体资格的必不可少的其他证件。表明身份作为一种法律义务具有一定的强制性：行政主体如果在实施行政行为时不向当事人表明自己的身份，将构成程序上的违法;行政相对人在行政主体针对自己实施行政行为时，有权要求其出示证件或以其他方式证明其身份，行政主体不表明身份的，行政管理相对人有权拒绝服从，并且对因此而产生的后果不负任何责任，有关方面也不得因此追究行政管理相对人的责任。 (2) 通知程序。行政程序法中的通知，是指行政主体将特定的行政事项通知有关的行政相对人，以便其行使有关权利的程序。从通知的时间上来看，通知可以分为事先通知和事后通知。事先通知是指在正式作出行政决定之前所作的通知。例如我国《行政处罚法》规定，行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。这种通知就属于事先通知。事后通知是指行政主体作出行政决定以后所进行的通知。例如《行政处罚法》规定，行政处罚决定书应在宣告后当场交付当事人;当事人不在场的，行政决定书应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。这种通知属于事后通知。通知是行政主体的一项程序义务，行政主体不依法履行通知义务，将可能影响其实施的行政行为的法律效力。

行政程序的基本制度 篇5

户籍制度是一项基本的国家行政制度。传统户籍制度是与土地直接联系的，以家庭为本位的人口管理方式。现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，以个人为本位的人口管理方式。当代中国的户籍制度已经成为经济社会发展的桎梏，迫切需要进行改革，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。2013年1月7日召开的全国政法工作电视电话会议上，户籍制度改革被列为2013年四项重点工作之一。

行政程序的基本制度 篇6

众所周知, 行政程序是法律行使行政权力的一大手段。在行政法中, 行政程序起到了维护实体权力的关键作用。一般常提到的行政给付和给付行政是完全不同的概念。行政给付程序在社会救助制度中有着主导地位, 就如一般的行政程序在法律中起到的作用一样, 行政给付程序在社会救助制度中起到了保障和维护行政相对人合法权益和权力的作用。可见行政给付程序在社会救助制度中的必要性, 并且, 我们要采取一定的措施来完善这一程序, 使其在社会救助行政制度中发挥更大的作用。

二、社会救助中以及行政给付程序的概念

何为行政给付?通俗的说就是指行政主体在以下情况下, 按照法律有关规定, 被给予规定的权益和物质的行政行为:年老、疾病、天灾人祸、丧失劳动能力、下岗失业、没有经济来源或者低经济收入等等。那么什么叫社会救助?根据我国救助法的有关规定, 救助法被做了如下定义:“对于仅仅依靠自身而无法维持基本生存的公民和群众, 国家和社会给予的物质帮助。”

三、社会救助中运用行政给付程序的必要性

(一) 为了维护行政相对人的合法权益

如今, 人们对行政给付给了更新一层的意义, 它不仅仅规定了这种给付不是国家的赏赐, 而是给付相对人应该享有的权利, 还明确指出, 这种权利应该是公平的权利和受到尊重的权利。公平的给付和尊重的给付能够加强人们自立自强的意识, 有利于构建和谐社会。然而由于各种外部因素和内部因素, 行政给付相对人常常是弱者的那一个, 所以说对于行政程序不能透彻理解, 更不用说正确运用。另一方面, 由于行政相对人在物质生活中没有正常人的那种优越的生活环境和物质环境, 所以, 这些弱势群体不容易融入到这个社会中, 特别是在公共服务和社会交往中更容易受到周遭人的排斥。这时, 尊重的行政给付和公平的行政给付就是一个很好的解决办法。

(二) 完善的行政给付程序有利于提高给付的效率

只有行政给付程序完善了, 才能够有效的提高给付的效率。在进行行政给付前, 国家需要通过各种行政手段和方法对资金和财政资源进行筹集。而正确的适当的行政程序可以在中间起到保证资金分配合理和公平的作用。尽管救助资金可能并不厚重, 但是对于生活经济状况恶劣, 缺乏行为能力的行政相对人而言, 这些救助资金便是一根救命稻草, 有着十分重大的意义。所以说, 完善的行政给付程序能够有效的提高给付效率。

四、如何完善社会救助中的行政给付程序

(一) 完善受助对象的权利条款

由于当今我国的社会救助对象的范围还是太狭窄, 还有很多生活和物质环境恶劣、丧失行为能力的需要得到救助的行政相对人没有得到社会的救助, 并且, 得到救助的行政相对人的享有的权利范围也太狭窄, 所以说, 我们要完善社会救助中的行政给付程序, 最基本的一个方法就是增加受助对象的权利条款。例如, 可以增加这么一条:“在社会救助的实施过程中, 公民可以享有对主管部门进行咨询、批评、举报、投诉以及申辩的权利”“对于在给付行政程序中符合条件的权利人提出的要求, 相关的行政机关应当在一定时间内对其进行解决。”

(二) 加强对听证程序的应用

目前, 我国社会救济制度规定的听证的范围太小, 主要包括家庭情况方面的听证, 有关于低保方面的听证, 然而其他方面的听证并没有明确规定, 像救助的给付标准等等都没有认真提到。所以说, 应该加强听证程序的应用, 扩大听证的范围, 这样才能更好的解决问题。

(三) 对社会救助的调查程序进行规范

对于我国而言, 行政给付调查的调查机关主要是地方和基层行政机关, 一般应该采用国际上的行政调查程序来进行调查。如果采用了不适合我国行政程序的调查方式则不利于我们行政执法。所以说, 对社会救助的调查程序进行规范是十分重要的一项任务。如何对调查程序进行规范呢?比如行政主体应该对相对人的抗辩进行倾听并且详细记录, 留作证据以便日后使用。

五、结语

行政程序是解决法律权利问题的一个重要手段, 作为社会救助制度中的关键, 行政给付程序在社会救助制度中有着极其重要的作用。我们要充分了解到什么是行政给付程序, 然后采取一定的措施去完善社会救助制度中的行政给付程序, 从而达到完善社会救助制度建设的目的。

参考文献

[1]喻少如.论社会救助制度中的行政给付程序[J].法学评论, 2011, 04:21-28.

[3]崔卓兰, 周隆基.社会管理创新与行政给付新发展[J].当代法学, 2013, 01:53-60.

行政程序的基本制度 篇7

关键词：行政回避,行政程序法治,价值目标

作为一个有着千年行政传统的文化古国, 我国历史上很早就有了回避制度的雏形。“回避”一词第一次在刑法志中出现是在《元史》中。那时的回避制度已经发展完善。除了诉讼回避外, 还有一种任官回避制度。在汉代, 官员任职的籍贯、亲属回避正式入律, 并出台了中国第一个关于任官回避的成文法规《三互法》, 其规定:不仅州郡长官不能录用本籍人士, 三州人士、婚姻之家也不能交互为官.。汉代的回避制度一直承袭至明清。行政回避制度源于人类对公开、公平、公正期待的自然本性, 已为世界各国行政程序法律制度所采用。作为一项保证公正的事前监督制度, 有充分的理由值得我国行政法学界、立法机关以及行政机关给予高度重视。

一、我国行政回避制度的实然分析

(一) 行政回避的概念及基本内容

行政回避是指行政人员在行使行政职权过程中, 因其与所处理的行政事务具有某种利害关系, 为了保证实体处理结果和程序进展的公正性, 根据当事人的申请或者行政机关工作人员的请求, 有权机关依法终止其职务的行使并由他人代理的一种法律制度。行政回避制度大致有三项基本内容。

1. 具有回避事由。

具有回避事由是行政回避制度必不可少的内容。它是指具体行使行政职权的人员与行政相对人之间存在某种利益关系或影响行政的事由, 导致行政相对人有理由认为可能出现不公正的行政处理结果。有关于回避事由的规定, 各国及地区的法律法规对其内容表述有诸如“个人偏见”, “利害关系”等。

“个人偏见”, 根据美国法院的判例的解释, 是指个人憎恶诉讼中作为个人的当事人或者作为某党派的当事人, 或个人喜欢、崇敬诉讼中另一方当事人。这是联邦上诉法院在伯杰诉美国案中对“个人偏见”所限定的内容。在行政程序中, 行政机关行使职权不仅只是解决行政纠纷, 还应执行社会公共政策, 参与行政听证、行政调查等, 从某种程度上说, 由于长期在体制内观察思考问题, 行政机关会产生固有的内在个人偏见。

“利害关系”, 是指行政案件的处理结果会直接或间接影响到负责处理该案的行政机关工作人员的名誉、经济、亲情、友情等关联利益。利害关系的内涵复杂、外延宽泛, 是因为人在作为一个社会人时, 始终是处于各种利害关系中的, 离开了具有一定的社会关系, 是无法自我生存和发展的。当然, 如何明确行政回避制度中对利害关系的种属概念, 也应当考虑特定传统文化和政治社会背景下人们对这种利害关系的认知程度。

2. 行使回避程序。

行使回避程序应遵循法定的具体方式、步骤和期限等。它是把行政回避制度付诸实施的具体手段和措施, 主要有自行回避和申请回避两种情形。此为大多数实行行政回避制度的国家和地区的行政程序法所规定。

自行回避, 是行政机关工作人员认为自己与案件有法律规定的回避情形时, 主动向行政机关提出要求回避处理本案的请求, 由行政机关负责人对申请回避的行政人员依法进行审查并做出是否准许的决定。自行回避的程序内容大致有:书面请求, 回避审查, 作出决定。

申请回避, 是当事人认为处理案件的行政机关工作人员有法律规定的回避情形时, 依法向行政机关提出要求该行政机关工作人员回避处理本案的请求, 由行政机关依法对此申请予以审查后做出是否准许的决定。申请回避的程序内容大致有:提出申请, 回避审查, 作出决定。

3. 产生回避效力。

回避效力, 是指违反回避制度的各种法律后果。它主要包括两方面内容:一是违反回避法律制度所实施的具体行政行为的效力问题, 二是应当回避而未回避人员的法律责任问题。

应当承认, 在行政实践中, 违反回避法律制度所实施的具体行政行为的效力问题和应当回避而未回避人员的法律问题, 是否属于《行政诉讼法》和《行政复议法》中的“违反法定程序”, 至今并无相关法律制度规定。这种现象导致一些地方的行政机关及其工作人员对回避制度的轻视, 也使部门行政相对人不能充分借助行政回避来维护自身的合法权益。一些学者认为, 肯定行政程序法的回避规定有助于避免行政机关预设立场、增进人民对行政机关的信赖, 但另一方面则担心行政程序法上的回避会产生如诉讼制度中回避制度被滥用的情形而妨碍行政效能。

(二) 我国行政回避制度的立法现状

我国自古以来是一个伦理社会, 虽然在古代已建立了官员的任职回避制度, 只是出于巩固皇权的需要, 也不能彻底解决官员处理个案中的回避问题。此外, 由于受中国传统的伦理文化以及长期以来“重实体, 轻程序”的法律指导思想的影响, 在行政法制建设中, 没有将行政回避的制度性建构放置在应有的重要地位来对待。我国行政回避制度的规定散见于多种行政法律、法规的规定之中, 比如, 2005年4月17日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》, 其中第68条至72条规定了有关公务员回避制度的内容。其它有关行政回避的内容主要散见于《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政许可法》、《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》等单行行政立法中。然则, 从相关行政法律、法规和规章的规定看, 有关行政回避制度的内容基本上是重复了《行政诉讼法》和《行政处罚法》的规定。但是, 现有单行立法中关于行政回避制度的规定却存在着不相一致的地方, 主要体现在关于行政回避事由的规定上。例如《行政监察法》将“利害关系”作为回避事由, 而《行政处罚法》则将回避事由限定为“直接利害关系”。此外, 《行政许可法》也仅在听证程序中规定了回避制度。可见, 我国的行政回避制度只覆盖了个别行政行为, 其适用范围还比较狭窄, 这样一个立法现状, 使得行政主体在做出行政行为时还无法完全实现行政公正原则。

二、我国行政回避制度存在的主要问题

从我国的行政回避立法现状和执法实践中不难看出, 在行政回避制度层面上主要存在以下问题。

(一) 行政回避适用范围过窄

有关行政回避的规定主要是在《公务员法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政许可法》、《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》等单行行政立法中, 但值得注意的是, 我国公务员制度的回避规定与行政执法中的回避规定的概念和范围都不尽相同。此外, 授权行政、委托行政的出现, 导致行使行政职权的范围不断扩大, 在行政案件处理时邀请的学者、专家和社会代表, 虽然不具有公务员和行政主体资格, 但他们所提出的建议往往也会得到行政机关的采纳, 可见, 仅在个别单行行政立法中规定回避制度是有失偏颇的。

(二) 行政回避方式不尽合理

现有关于行政程序的法律、法规和规章中仅规定了两种回避方式, 即自行回避和申请回避。但在行政执法实践中, 仍然存在着这两种方式都不足以启动回避程序的情形。就申请回避而言, 目前我国民众法治理念淡薄, 也不会主动意识到有申请回避的权利。即使有一定法律常识的行政相对人, 认识到了回避事由的存在, 但由于受传统文化观念的影响, 仍有对行政权产生畏惧或知难而退的心理, 加之我国的行政程序法制建设中也缺少保护行政相对人合法权益的程序机制。结果出现了客观上虽存在回避事由, 行政相对人却不敢主动申请回避的情形。此外, 一些行政机关工作人员由于所处环境受制于错综复杂的人伦关系, 在其行使行政职权时, 由于法律上并没有进一步规定回避的程序, 再加上他在履行回避职责和考虑人情因素之间难以权衡利益得失, 也不会主动自行回避。可见, 当存在行政回避事由时, 很有可能出现申请回避和自行回避都不足以启动行政回避程序的情形, 此时, 行政程序法保护行政相对人合法权益的立法目的就无法很好的实现, 行政公正原则也就无法落实。

(三) 行政回避主体规定抽象

我国行政法律、法规和规章主要规定的是国家行政机关工作人员, 尤其是直接办理行政案件的人员的回避。如《行政处罚法》第37条第3款规定:“执法人员与当事人有直接利害关系的, 应当回避”。《行政监察法》第14条规定:“监察人员办理的监察事项与本人或者其近亲属有利害关系的, 应当回避”。依笔者看来, 这样的回避主体范围根本不能完全实现制度设计的目的。此外, “利害关系”或“直接利害关系”都是很宽泛的概念, 立法语言含义不清, 导致回避事由模糊, 没有确定性, 从而导致滥用权力的可能性。另外, 对有关国家行政机关工作人员回避事由的规定仅用列举方式, 对违反回避制度的法律后果规定也不明确, 尤其对违反回避制度所作出的具体行政行为的效力未予以明确规定。因此, 在行政回避事由上, 对“利害关系”或“直接利害关系”界定的模糊性, 很容易让行政机关在这个问题上滥用自由裁量权, 进而否定当事人的申请回避权。

(四) 行政回避程序规定缺失

我国行政法律、法规和规章中有关行政回避程序的规定不完善, 仅有关于回避方式的规定, 对于行政相对人享有回避请求权的主体资格、行政相对人的信息知情权、受理请求回避的机关、回避期限、回避决定等均没有明确的法律规定。另外, 对违反行政回避制度的法律后果的规定不明确、不完整, 使得违反该法律制度就不能产生相应的法律实效。比如, 在现行的行政处罚法中, 虽然确立了行政处罚的回避制度, 但对违反行政回避制度的法律后果只限于对其直接负责的主管人员和其他责任人依法给予行政处罚, 而对行政机关做出的行政处罚决定的效力是否合法并没有做出具体的规定。

三、行政程序法治化的价值目标对回避制度的具体要求

行政程序法治化的价值目标是要开辟公民直接参与行政权力行使的新途径, 为公民对行政主体行使权力是否合法、正当、有序, 在法律范围内有权陈述理由和提出抗辩, 同时为行政机关行使职权提供反思的机制。在此过程中, 行政相对人由实体法中所规定的义务承担者转换为程序方面权利的享有者, 行政权利保障得到具体化, 并成为约束行政权的一种外在规范和监督力量, 这种合作与协商是现代行政法治精神的主要体现。

从以上行政程序法治化的价值理念中, 可以洞察出回避制度应然层面的基本要求。这不仅有别于专制背景下的回避制度, 而且从分析中也能找出我国目前回避制度实然中的差距。行政程序法治化对回避制度的要求具体体现在以下几点。

(一) 回应人的本性需求

这是一个自然人公正对待他人的要求。人类具有天然的公正情感, 在相互交往的过程中维护公认的公正状态是社会正常发展的基本前提。在行政法律关系中, 程序公正应当是行政主体执行法律时首选的法律价值, 在法律位阶中居于最高位置。程序公正预防了拥有行政权的一方利用自己在程序中的优势地位, 促使程序的结果倾向于相关联的利益方。可见, 在行政程序法律制度中设立回避制度是人们追求法律公正的结果。

(二) 突出体现行政公正原则

众所周知, 行政法律关系的主体生活在一定的社会关系中, 社会关系的复杂性使行政人员在处理行政事务过程中, 遇见与本人有着某种直接或间接利害关系存在的情形。行政公正性的原则要求是保证处理结果的公正性, 行政回避制度将“利害关系”作为回避事由之一, 正是这一原则的重要体现。

(三) 通过善治维持社会秩序

在行政程序法上确立回避制度, 有利于消除行政相对人的思想顾虑, 及时消弥行政争议, 妥善、彻底地解决行政争议, 也有利于减缓行政相对人与行政主体间的对立情绪, 增加公众对行政主体的信任和法治的信心, 发展社会稳定的积极力量, 建立和谐社会。

四、我国行政回避制度的完善构想

通过对我国行政回避制度的立法现状和存在问题的分析, 要求我们将来在行政程序法中应对其进行合理设计, 针对所出现的问题进行完善规定。同时, 还应完善与之相适应的一系列配套措施和制度建设。

(一) 制定行政程序法, 对行政回避制度做出统一规定

行政程序立法是一种必然趋势, 在立法过程中尤其应着重注重以下问题。

1. 扩大行政回避制度的适用范围。

将回避制度的相关内容从行政处罚程序, 监察程序和听证程序扩大到诸如行政强制等其他行政行为的程序中, 才能更好地发挥行政回避制度的应有功效, 实现行政程序法的价值目标。

2. 回避方式中增加“依职权决定回避”或“指定回避”。

行使一定行政职能的人员在做出具体行政行为时, 如果出现了法律规定的回避事由, 没有自行回避, 行政相对人也由于种种主客观因素未申请回避。此时, 负责监督的行政监察人员应及时通知行政机关负责人或主管领导, 由其责令应当回避而未回避的人员回避。这一启动回避程序的方式, 可称之为“依职权决定回避”或“指定回避”。

3. 明确列举回避的法定情形。

行政程序实现法治化应当明确“利害关系”的属概念。首先, 要扩大回避行政主体, 将其扩大到参与行政权运作, 与案件处理结果有利害关系或其他关系, 可能影响行政行为公正性的所有组织和人员。其次, 将“利害关系”的内容明确化, 详细列举行政回避的具体情形, 同时设置一个弹性条款, 由行政机关负责人以及救济机关据此作出是否回避的具体判断, 以适应复杂的客观情况需要。

4. 将“偏见”也作为行政回避事由之一。

因为当具体行使一定行政职权的人员对一方行政相对人有喜欢、崇敬等个人偏见时, 这种情感就会支配他或者妨碍他公正地实施具体行政行为, 从而很有可能导致实体结果的不公正。例如, 行政执法实践中, 当公安机关对道路交通事故的责任认定时, 如果一方当事人发现办案人员违反法律规定, 私自会见另一方当事人时, 他就有权申请回避。

5. 明确规定违反回避制度的行政行为效力。

违反行政回避作为的行政决定从性质上说是程序违法的行为。然则, 在行政实践中, 程序违法与实体违法之间存在着不确定的关系, 导致一些未经回避作出的具体行政行为并不必然的被撤销。因此, 建议将“违反回避制度”作为程序违法的一种情形, 从而发生撤销具体行政行为的效力。比如, 我国台湾地区的学者就主张, 公务员应当回避而未回避者, 应当“推定”其所为决定违法, 而构成撤销行政行为的事由。论者认为, “按‘民事诉讼法’、‘刑事诉讼法’和‘行政诉讼法’之相关规定, 法官违反回避制度, 乃判决当然违背法令, 构成上诉第三审、再审与非常上诉的理由。”

(二) 完善与之相适应的一系列配套措施和制度建设

任何一种制度的完善和实施, 都与其他制度紧密相联, 行政回避制度也不例外。为了使此项制度在实践中发挥其应有的功效, 还需完善与之相适应的一系列配套措施和制度建设, 主要有以下三个方面。

1. 将行政回避制度与国家公务员制度有机结合。

公务员回避制度是国家公务员制度的重要组成部分。它包括职务回避、公务回避和地区回避三种类型。实行职务回避, 通过限制互为亲属关系的人员在同一个单位或系统工作, 以防止和克服裙带关系, 为行政回避的正常开展创造条件。实行公务回避, 通过限制与某一公务有各种利害关系的人直接或间接地参与或影响该公务的执行, 从而保证公务活动依法公正执行, 减少人为因素的干扰。实行地区回避, 可以防止公务人员利用职权直接为自己家乡的各种亲属谋取私利的可能, 为实行行政回避制度提供了一个较好的客观环境。可见, 我们可以通过完善公务员制度, 尤其是公务员回避制度, 比较全面地防止各种关系的不利影响, 从而使行政回避制度更好地发挥其应有的功效。

2. 将行政回避制度与行政信息披露制度和行政资讯公开制度有机结合。

依照现行的法律规定, 行政相对人必须提供证据证明行使行政职权的公务人员与本案存有某种“利害关系”, 但是, 由于行政相对人信息收悉有限, 也很难有可以利用的手段获取这方面的证据, 再加上我国行政资讯透明度不够, 行政相对人对回避申请可能因为举证不能回避申请失败。因此, 建议在行政程序立法中增加关于具体行使一定行政职权人员的信息披露制度和行政资讯公开制度的规定。具体行使一定行政职权的人员和行政相对人对于该人员是否具有应当回避的情形 (信息) 是绝对不对称的, 如果该人员不予介绍 (披露) , 相对人就很难知道, 只有在具体行使一定行政职权的人员真实介绍 (披露) 自己的情况之后, 相对人才能据此做出是否申请回避的决定。所以, 为保障回避制度追求的行政公平目的的实现, 解决知情的行使一定行政职权的人员和不知情的行政相对人之间的信息不对称, 应在行政程序立法中增加信息披露制度和行政资讯公开制度的规定, 以落实行政相对人的知情权, 减少其举证困难。

3. 将行政回避制度与行政监察制度有机结合。

要想使行政回避制度能够真正落到实处, 必须确立行政监察制度。因为公务人员在行使职权过程中履行回避的义务很大程度上要取决于自觉, 很多公务人员尚不具备这种自觉性。如果对具体行政行为主体设定在一个严格的监督体系中, 使其在应当回避时不敢也不得不回避。通过完善的行政监察制度可以加强行政回避制度的执行, 更好地监督行政人员公正执法, 以保障国家行政权在法治的轨道上高效运转。

总之, 行政回避制度对于保障程序客观公正有着重要的作用, 也是完善我国行政程序立法的一项重要内容。为进一步推进我国的行政民主和行政法治建设, 行政回避制度应当在广泛吸收其他国家和地区成熟立法经验的基础上, 不断完善其总体架构和具体内容, 从而保证在制度上预防腐败, 以适应法治服务型政府建设的需要。

参考文献

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行政程序的基本制度 篇8

WTO透明度原则体现的是现代立法的民主化、法治化和国际化特征, 在深层次上反映了现代市场经济条件下法治的真实内涵。即在现代法治社会, 不仅要以公开的法律作为全体社会主体的行为规范和价值指南, 而且要求立法、司法、行政等活动和程序也应当依法公开进行, 注重这些过程及程序的透明, 以确保这些活动的科学性、合理性, 使法治能够深入人心, 使现代社会不仅实现有法之治, 而且实现良法之治。因此, WTO透明度原则不仅使国际贸易和国际社会能够逐步按照法治的原则进行治理, 而且能够通过WTO法律制度影响到WTO各缔约方的国内法。透明度原则最大的意义在于其作为程序法要求构成WTO法律制度的法治基石之一, 是WTO作为一个国际组织实现国际贸易规范化和法制化的基础之一。透明度原则不仅表现在规则层面, 更是一种价值观念和行为方式指南, 具有普世价值并能够得到普遍认同和遵守。在此意义上来说, 法律不仅是规则的组合, 更是一种信仰与精神内核。社会公众对法律的情感、信赖以及在此基础上产生的法律神圣性的意识和观念, 都反映了法律所具有的内在意蕴、精神气质与性格, 这也正是现代法治社会建立、存在和发展的根本前提和保障。但这种对法律的信赖不可能一蹴而就, 需要长时期点点滴滴的培养和积累。它是WTO作为一个重要的国际经济组织自身发展的要求。坚持透明度原则有法理学、程序法、政治学和经济学等多方面的基础, 也是多种因素的综合, 更是法治的根本要求之一。

二、WTO基本原则之无差别待遇原则

“最惠国待遇”是指在货物贸易的关税、费用等方面, 一成员给予其他任一成员的优惠和好处, 都须立即无条件地给予所有成员。而“国民待遇”是指在征收国内税费和实施国内法规时, 成员对进口产品和本国 (或地区) 产品要一视同仁, 不得歧视。

三、从WTO基本原则看我国行政听证制度的不足

(一) 缺乏统一的正式行政听证规则

目前, 我国的听证制度规定分散在《行政许可法》、《行政处罚法》和《政府部门价格听证办法》等多部行政法规之中, 造成各部门、各地行政听证规则、程序差异巨大, 给行政相对人和行政机关带来极大的不便, 造成巨大的行政资源浪费。如《行政处罚法》与《行政许可法》规定根据听证结果作出行政决定, 使很多行政相对人依据行政许可法规定要求进行听证, 结果听证后仍对处理结果不服, 又申请其他救济措施, 造成行政机关和相对人时间与资源的巨大浪费。另外, 由于没有统一的立法规定, 造成许多新行政法规不得不重新对听证制度加以创设, 造成了立法资源的浪费。此外如《立法法》中规定, 对起草行政法规时可采用听证会形式听取意见, 但未作具体规定, 而《行政法规制定程序条例》也未作出具体规定, 这都造成起草行政法规时很难采用听证会的形式听取意见。

(二) 听证会参与主体广泛性有欠缺, 听证会代表产生方式不合理

听证会体现了行政决策的民主、公开, 应当让受决策影响的各利益主体都能参与到听证会中来。目前的做法是由各组织机关确定代表的构成, 国家实行听证代表名单保密制度, 妨碍了代表与被代表者的交流, 听证会上讨论的话题未事先公开, 无法充分了解、讨论。听证会参与主体广泛性有欠缺, 目前很多听证代表是由人大代表或政协委员充当的, 而其他代表也多为行政机关聘请。由于有些听证关系着不特定多数人的切身利益 (如价格听证) , 而与其利益相关的相对人却无法有效地参与进来, 或参与进来也无法有效发表意见, 严重影响了听证的效果。

(三) 缺乏对听证会本身程序公正性的有效监督

听证, 是对行政行为公正性和合法性予以监督的一种重要的现代民主行政方式。但作为一种监督措施其自身的公正性也必须予以保证, 现在我国对正式听证程序的监督一般是由新闻媒体担当, 但新闻媒体的代表性不足。因此扩大对听证程序的监督范围, 是完善我国听证制度的又一重要方面。

四、WTO原则对我国行政听证制度的启示

(一) 借《行政程序法》立法的契机, 制定统一的行政听证规则, 规范听证制度的基本要素

采取统一的正式听证规则有利于保证法治的统一, 也有利于公众熟悉规则, 更好地参与决策。新的听证法规应规定听证主持人的选任及权限, 听证记录员选任及职责, 当事人及其代理人的选择和其权利义务, 听证会的启动, 听证通知的发放及其相应的权利义务, 听证通知的法律效果, 对公开原则和言辞原则的适用, 听证公开进行等。对听证会的开始, 双方当事人陈述及提交证据, 双方当事人辩论, 最后陈述, 听证笔录的运用和其对最终决定的约束力、例外以及相应的法律救济方式都要加以详细规定。当然各行政管理领域也可根据本部门、本区域的特点适用一些特殊规则。

(二) 尽快做出对非正式听证和正式听证的立法, 并明确二者的适用范围

对正式听证制度的运用要做严格限制, 防止听证会过多过滥。正式听证和非正式听证的划分依据我国现实国情, 兼顾了效率和公正, 是权力保障与行政效率并重的。正式听证侧重于保障行政公开, 彰显程序正义理念, 具体规则上体现出更多的司法化特征, 因此其运用应少而精。而非正式听证侧重于保障效率, 更多地表现出行政化特性, 应用于处理日常的行政决定。具体来说, 以正式听证来处理有关国计民生或针对不特定多数人的社会性行政处理决定, 如水、油等价格的调整, 如关系到地区经济发展和影响重大的针对大型企业的行政处罚决定或行政许可决定等。而以非正式行政听证方式, 处理日常针对特定少数人、组织、法人等无重大社会影响的具体行政行为, 以保障行政听证确实发挥效果, 并保障行政效率。

(三) 扩大听证行政相对人参加范围, 完善正式听证相对人选举

在对公民有重大影响的社会性行政决定中, 采用正式听证模式的行政相对人代表选举至关重要。我认为, 首先应由户籍部门和司法、行政部门以一地区 (以县、区、市) 为单位, 对本地居民以区域划分, 并登记在册。要举行听证会时, 在登记在册的所有合适的居民中 (精神正常、年满18岁、有独立收入来源) 选出相当于应出席代表人数2-3倍的候选人, 再由其所在地区居民在候选人中最终选出出席听证会的行政相对人代表。出席代表对选区选民负责, 并向其汇报听证结果。

(四) 加强听证监督, 做到听证会程序透明化, 建立相对人阅卷权制度

对正式行政听证, 应主动以网络主播、电视直播方式向全社会公开, 并提供听证会录像, 接受社会监督, 人大政协和新闻媒体可自由参加报道, 扩大社会监督。而对程序有瑕疵的听证会立法可给予行政相对人适当的救济, 并可衔接司法救济。

我国行政听证制度存在大量需要改革完善的地方, WTO基本原则给我们的启示我们应尽量加以借鉴。

参考文献

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行政程序的基本制度 篇9

改革开放以来, 我国各地在行政问责方面进行了有益的探索和初步的实践, 在行政问责方面也取得了一定的成效:一是制定了一些关于行政问责的条例、规定和办法。二是处理了一批违法失职的行政官员。尤其近年来, 行政问责的对象和适用范围更加广泛, 为数众多的行政官员因违法失职而被追究责任。三是强化了官员的责任意识。通过建立问责制度、追究相关人员的责任, 行政官员进一步增强了责任意识, 提高了依法行政、履行职责的自觉性, 按照法律规范自己的行为。但是, 由于目前我国的行政问责制度尚处于初创阶段, 无论是法律规定还是具体实践, 都还存在着一些有待解决的问题。概括起来, 主要有以下三个方面:行政问责制的法律、法规尚不完善;异体问责相对薄弱;问责对象不够全面、责任形式相对单一。

诚然, 随着大部制改革的展开, 新一轮的创建服务型政府的方向和目的和行政管理体制改革正在全面进行, 从现实的情况看, 它着重是要解决三大基本性问题。第一, 政府的职能转变和机构调整如何适应基本公共服务均等化要求;第二, 政府的公共权力如何在阳光下运作;第三, 政府机构调整如何同加强新阶段的政府自身建设相结合。其根本目的, 就是改变政府机构及自身存在的一系列不合理的方面, 真正实现服务型政府的目标。要实现和保证改革的自我发展和自我完善, 必然要求进一步完善行政问责制度。

二、法制视角深化和完善我国行政问责制的主要思路

1. 构建完整的行政问责体系。

行政问责包括一套完整的责任体系, 从责任主体最终承担的责任形式来看, 责任体系有四个层面组成, 包括行政责任、法律责任、政治责任和道德责任。道德责任是基础, 政治责任是良好形象, 行政责任是责任追究, 法律责任是最终保障, 它们是四个相互独立而又相互关系的方面。不同内容的行政问责效果的良好实现, 必须要通过相应的问责主体、问责对象和不同的问责形式去完成, 而不同的问责形式如果相互配合和共同作用, 则可以大大提高行政问责的效果。

2. 强化异体问责。

目前我国实施的行政问责, 绝大多数都是在行政机关内部自上而下进行的, 行政问责的主体一般是内部的上级机关或领导即同体问责。在同体问责下, 由于行政系统内部监督的架构和内部具体的制度尚未健全及合理化, 甚至包容的成份大于惩戒, 一些监督问责的力量相互冲突, 并被抵销, 收效甚微。因此, 问责方式不应局限于同体问责, 应当加强异体问责的制度建设和实施力度。即人大、党委、各民主党派、司法机关、公众、媒体等, 同时, 还应建立独立的行政问责机构。

3. 规范行政问责的程序。

不仅在行政问责的实体上要进行立法, 同时, 在行政问责的程序上也要进行立法。一般来说, 公正的合法的行政问责程序包括:问责发起、责任调查认定 (认定的标准、方式) , 责任的处理, 申诉和复议等程序。问责发起应当是多元化的, 其问责的权威性要受到法律的保证;在责任问责和认定过程中, 应制定相关的法律法规, 在责任的处理追究方面, 应对现有的法律法规进行完善。在申诉和复议中, 要维护问责对象的合法权益, 给予其发表意见和申诉的机会, 为问责对象开辟救济渠道。

4. 加强责任道德建设。

首先, 要明确划分行政责任, 建立健全政府责任体系。科学界定政府职能, 真正使政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。要合理划分中央政府和地方政府的职责权限, 重新调整垂直部门, 把关于民生的行政部门划为地方, 把属于问责范畴的部门实行垂直领导。要合理划分党政之间、行政机关之间及政府部门间的职能。并根据科学的职能划分对各级机构的基本职能和各岗位的职责权限重新界定, 明确岗位规范、隶属关系、主要职责等;其次, 引入竞争机制, 调协一系列考核机制, 要把行政问责制与正确的政绩观要确立正确的从政之德、施政之德。结合起来, 确立科学的评价体系。推行行政首长问责制, 加强对行政首长行政公共权力的控制和监督。使其依法在规定的范围内, 按照规范的程序, 履行自己的职责和权限, 并对自己的行为及其后果负责。同时, 发挥审计机关效能, 推广绩效审计和领导干部经济责任审计, 这不仅有利于我国民主政治制度的建设, 而且会大大改善政府的行政责任。要切实加强公务员的道德建设, 树立正确的人生观、价值观、健全职业道德;要防止道德“滑坡”, 坚决防止拜金主义, 享乐主义和极端主义表现等错误倾向, 只有这样, 才能发挥道德在社会生活中的作用, 推动市场经济健康发展。

5. 建立行政问责制度配套机制。

包括:建立健全信息公开机制。信息公开是公民问责的必要条件。同时, 要加强信息报道的规范制度建设, 提高记者队伍的职业道德, 防止类似“封口费”事件、“华南虎事件”的再度发生。完善公务员绩效考核评价机制。在进行评判, 还应满足民众诉求, 针对不同岗位、不同级别的国家公务员制定政府机构进入“市场化”式的考核和评定;同时, 应当通过职业道德教育或其他途径, 从根本上改变公务员的思想观念, 建立并强力推进科学完备的公务员绩效考核评先和淘汰机制, 提高其廉洁从政、执政为民的意识。

6. 强化行政责任追究的力度。

要强化责任追究制度, 对发现的问题予以严肃处理, 追究有关部门或个人的责任;坚决改变那种有错不追究、追究不处分、处分不改进的情况, 使行政机关及其工作人员及时得到警示, 减少违法或不当行政行为的发生。当前, 要重点抓好以下四个重点:第一, 强化对政令落实不力的责任追究。对不贯彻落实或者拒不执行国家的方针、政策、上级行政机关作出的决定和命令, 以及不正确执行上级机关作出的决策和部署, 给公共利益、行政管理相对人合法权益、国家财产造成严重损失或者影响政府整体工作部署的, 要严肃追究有关人员的责任。第二, 强化对行政不作为、乱作为的责任追究。对不认真履行职责、不及时履行职责、拒不履行职责以及滥用职权、以权谋私以致影响行政秩序和行政效率, 贻误行政工作或者损害行政管理相对人合法权益, 给行政机关造成不良影响和严重后果的行为, 要严肃追究有关人员的责任。第三, 强化对损害群众切身利益行为的责任追究。加强对群众投诉的处理, 坚决纠正土地征用、房屋拆迁、企业重组改制和破产中损害群众利益, 以及拖欠农民工工资等问题, 对一些部门存在的执法不公、作风粗暴、办事推诿、吃拿卡要和乱收费乱罚款等行为, 要严肃追究有关人员的责任。第四, 强化对预防和处置突发性公共事件不力的责任追究。漏报、瞒报、谎报或者防范、处理、救援不力的;对于未制定公共突发事件应急预案, 防范、整治公共安全或者督促整改安全生产隐患不力, 致使发生重大责任事故的, 要严肃追究有关人员的责任。

三、法制视角深化和完善我国行政问责制的重点工作领域

1. 构建科学的领导干部绩效考核和评估标准体系。

绩效考核和评估是实行行政问责制的前提和基础。只有运用多层次、多角度、多渠道的评价方法, 对领导干部的政治业务素质和履行职责情况做出准确客观的评价, 才能为行政问责制的实施提供科学依据。党的十六大提出的科学发展观为绩效考核和评估指出了评价标准的一般原则, 即全面、协调、可持续。这就要求我们:一是在标准体系的设置上, 要全面反映经济、社会和人的全面协调发展, 不能片面地用经济指标考核政府官员, 纠正过去经济发展中简单的“数字论”和“唯GDP崇拜”。二是在经济指标的设置上, 既要重视反映经济增长的短期绩效指标, 又要重视反映经济发展的长期绩效指标, 使短期绩效指标服从长期绩效指标。三是在各类指标设置上, 注重绩效与公平相结合。政府利用资源的效率、效果方面的问题是绩效问题, 而不同主体的利益分配等则是公平问题。由于不同的利益主体对绩效与公平偏好各不相同, 因此, 在绩效考核指标设置上, 应保持独立性和相对合理性。

2. 设计公益诉讼制度和加强官员保障机制。

公益诉讼制度是问责制在行政诉讼制度方面的体现, 包括公民以纳税人的身份请求对于行政机关的违法和不当行政行为提起诉讼、对于行政机关拒不履行监督检查职责的行为提起诉讼等情形, 这些都应该通过诉讼途径解决。公民作为社会监督主体应该有权对于行政机关的违法失职行为提起诉讼, 鉴于公民相对于强大的国家机器的弱势地位, 公益诉讼制度亟待建立。同时, 也要建立相应的公民权利保障机制, 防止公民因为监督政府行为及其工作人员而遭到公权力的打压和报复。行政问责制中, 官员最体面的承担责任的方式莫过于事后引咎辞职。实行行政问责制, 必须建立被问责干部的政治经济待遇等保障机制, 以免其后顾之忧, 特别是对于主动引咎辞职的领导干部, 可以予以适当安排, 并建立相应的跟踪机制, 对进步较快、在新岗位上做出突出成绩的, 可根据工作需要重新予以提拔任用, 努力形成一种领导干部既“能上能下”又“能下能上”的良好政治局面。

3. 对中国行政问责法的立法建议。

问责官员不能只靠“风暴”, 而更需要法律制度上的不断完善。只有对行政问责进行全国统一的立法, 时机成熟时尽快制定全国性的行政问责法, 才能摆脱现有的行政问责模式的惯性, 由权力型问责过渡到制度型问责, 进而使中国的行政问责制真正走向法治化和制度化, 有力地推进中国的政治体制改革建设和加快政治文明建设的步伐。包括: (1) 界定行政问责主体。行政问责的主体是指“由谁问”。在当前我国, 行政问责的主体不仅应包括同体的问责主体即上级党组织或上级行政机关, 而且应包括异体的问责主体如人大、司法机关、政协和各民主党派、新闻媒体、民众等, 真正实现行政问责主体的多元化。 (2) 确定行政问责客体。行政问责的客体即问责的对象, 是指“向谁问”。我国行政问责的客体应包括各级行政机关、行政机关的领导者和公务人员三大类, 但主要是负有直接或间接领导责任的领导者, 即各级政府和行政机关的首长以及各职能部门的领导者。 (3) 规范行政问责事由。行政问责事由是指“问什么”。问责不能仅局限于经济领域的安全事故, 对政治领域、环境保护以及造成巨大反响的社会事件等都应纳入问责范畴。不仅要对发生的重大伤亡事故问责, 而且要对错误决策问责;不仅要对滥用职权的行政行为问责, 而且要对故意拖延、推委扯皮等行政不作为问责;不仅对有了错、犯了法要依法追究, 甚至连能力不足、行为有损政府和官员形象等方面也要问责。总之, 从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都属于行政问责范围。 (4) 完善行政问责程序。行政问责的程序是指“如何问”。正当程序是任何一部健全的法律制度所必备的要素, 程序正义远比实体正义更为重要, 程序正义是区别法治与人治的重要特征。行政问责中“问”的过程包括质询、弹劾、罢免等方面的程序要求, 如问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证和申请复议程序的规定等。 (5) 明确行政问责后果。行政问责的后果是指政府及其公务员承担相应的责任。承担责任的方式主要有:公开道歉、公开谴责、通报批评、诫勉、责令作出书面检查, 引咎辞职、免职、撤职、责令辞职, 给予行政处分等。

总之, 行政问责制是一个系统的现代行政制度规范, 它既是一个实体规范, 也是一个程序规范, 需要在实践基础上不断地进行理论探索和实证分析。

摘要：由于目前我国的行政问责制度尚处于初创阶段, 无论是法律规定还是具体实践, 都还存在着一些有待解决的问题。要实现和保证改革的自我发展和自我完善, 必然要求进一步完善行政问责制度。行政问责制是一个系统的现代行政制度规范, 它既是一个实体规范, 也是一个程序规范。

关键词：法制,行政问责制,制度规范

参考文献

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