保险业与政府责任（共10篇）
保险业与政府责任 篇1
农村社会养老保险制度是国家基于个人养老、家庭养老和土地养老式微而实施的一项旨在解决农民养老保障问题的社会政策, 以1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案 (试行) 》 (以下简称《基本方案》) 为实施标志。但是, 自1998年起, 农村社会养老保险出现了参保人数下降、基金运作困难等问题, 参保人数和参保率从1998年的8025万人和22.8%, 降到2006年的5374万人和16.5%。[1]由于制度设计的缺陷, 这项惠农政策并没有唤起农民们的持续热情, 被称为“旧农保”的首次农村社会养老保险实践也在惨淡经营中日渐衰微。2009年, 为加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系, 国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》 (以下简称《指导意见》) , 它的颁布与实施标志着新型农村社会养老保险制度 (“新农保”) 试点工作的正式启动。
农村社会养老保险制度的外部性效应, 推动着政府重视和解决农民“老有所养”问题。然而, “旧农保”中政府责任的缺失, 使得这一制度并未能很好地满足参保农民的养老需求。我们以外部性理论为视角, 通过新、旧农保制度的对比, 分析外部性与农保制度以及政府责任的相互关联, 提出政府在“新农保”中制度、财政、监督管理方面的责任回归, 从而实现对农村社会养老保险制度负外部性的消除与破解。最后, 在社会保障城乡一体化的背景下, 我们论证出一个“‘零支柱’+统账结合”的新型农村社会养老保险制度模式。
一、外部性理论与农村社会养老保险制度的关联
外部性 (externality) 是西方学者最早在经济学中提出的一个解释工具, 后来被推广到公共管理领域。根据外部性的社会效应, 可以分为正外部性和负外部性。我国农村社会养老保险制度运行中政府责任分担不足与缺失, 引致了大量的负外部性。政府责任在农村社会养老保险制度中的回归, 是这一外部性内在化的理性选择。
1.外部性理论的内涵界定
一般认为, 外部性概念是“剑桥学派”的创始人马歇尔首次提出的。其后, 福利经济学创始人庇古提出了私人边际成本和社会边际成本、边际私人纯产值和边际社会纯产值等概念, 基本形成了现代意义上静态技术外部性的基本理论。[2]经济学中的外部性是指在市场经济领域中个体行为与结果的一种关联现象, 这种关联有可能是正面的, 也有可能是负面的。其实, 外部性不仅体现在经济学领域, 也体现在公共管理领域, 在范围广泛的公共政策中同样有着极强的理论解释力。公共政策的外部性分为广义的公共政策外部性和狭义的公共政策外部性, 狭义公共政策外部性是指由公共政策的制定和实施所导致的对不同利益相关群体的外部性, 这种政策外部性主要由政策的分配功能引起, 使有些人获益、有些人受损。[3]
正如外部性具有正负关联一样, 外部性理论也有正负之分。从成本——收益角度来考察, 正外部性, 即外部经济, 是指个人消费特定的物品时, 社会也会得到外部效益, 社会边际效益高于个人边际效益。负外部性, 即外部不经济性, 是指企业不仅要支付个人边际成本, 而且要使社会支付外部成本, 社会边际成本大于个人边际成本。[4]从生产——消费的角度来考察, 外部经济性 (正外部性) 是指经济主体 (生产者或消费者) 的活动使他人或社会受益, 而受益者无须花费代价。外部不经济 (负外部性) 是指经济主体的经济活动使他人或社会受损, 而造成损害的人却未承担成本。[5]在公共政策领域, 某项政策的运行同样表现出强烈的外部性, 只是有时表现为对社会有积极和推动作用的正外部性, 有时则表现为对社会发展起阻碍作用的负外部性。
2.外部性理论与农村社会养老保险制度
农村社会养老保险制度的运行表现出鲜明的正负相异性。建国后的50~70年代, 我国在农村实行的是集体保障的个人养老模式。然而, 家庭联产承包责任制的改革, 使农村养老模式迅速从集体保障转变为风险系数较大的家庭和土地保障。上世纪80年代的体制改革和工业化、城镇化进程, 使传统的养老模式再次面临严峻挑战, 老无所养成为一个严重的社会问题, 农村没有社会养老保险的负外部性也显露无遗, 国家颁布的《基本方案》可以视作为对养老保险外部性的回应。然而“旧农保”的实施并没有带来预想中的效应, 由于政府责任的缺失和制度设计的缺陷, 很快就到了难以实施的地步。
我们所述的农村社会养老保险外部性, 仅指农村社会养老保险制度不健全和收效甚微对农村人力资源流转、农村社会秩序、城乡贫富差距以及城乡社会保障一体化所产生的负外部性。这些外部性无疑是社会主义新农村建设和城乡社会保障一体化建设的巨大障碍。但是, 在“新农保”中我们欣喜地看到政府责任的理性回归。这一转变避免了市场在应对农村社会养老保险外部性问题上的盲目性与滞后性, 也使这种外部性走向内在化, 即从阻碍社会发展的负外部性转变为推动社会发展的正外部性。
二、农村社会养老保险制度的外部性向度
“旧农保”中政府责任的缺失, 使其在保障参保农民老年生活作用上收效甚微, 并导致明显的负外部性后果。据调查, 1998年农村社会养老保险向59.8万参保农民发放了养老保险金, 人均约为42元/年, 参保农民月均养老金为3.5元。[6]
1.农村人力资源流转受阻
资料来源:周健:中国农村剩余劳动力的界定与估算方法研究, 《社会科学战线》, 2009年第8期。
改革开放以来, 随着农村土地制度、生产方式的变革, 农村长期被掩盖的“隐性失业”开始显性化, 出现了大量剩余劳动力, 也称为农村剩余人力资源 (见表1) 。农村剩余劳动力到城市谋求发展不仅可以缓减城市建设的劳动力所需, 更能缓减目前城市养老金支付的巨大压力。对农村而言, 剩余劳动力向城市的流转避免了人力资源的浪费, 提高了劳动力的使用效率, 也为农村的发展提供了必要的技术、知识以及资金支持。但是, “旧农保”《基本方案》中规定:“投保对象从本县 (市) 迁往外地, 若迁入地已建立农村社会养老保险制度, 需将其保险关系 (含资金) 转入迁入地农村社会养老保险管理机构。若迁入地尚未建立养老保险制度, 可将其个人交纳全部本息退还本人。”显然这项制度规定是不甚合理的, 因为首先中国大多数农村并没有建立起社会养老保险制度, 参保农民要想不失去养老保障权益就只能选择流转到有农村社会养老保险制度的地区。而且在制度实施过程中, 各地都选择了有利于自己地方利益的政策方案, 地方保护主义的存在对外来参保农民有着较大的排斥性, 也阻碍了农村社会养老保险关系在不同地区的转移接续, 进而限制了农村劳动力的流转。此外, 农村大量剩余人力资源无法正常流转出去, 在农村发展不景气的时候, 极易成为安定团结的隐患, 影响农村社会的稳定与和谐。
2.城乡贫富差距的持续拉大
资料来源:国家统计局:历年《中国统计年鉴》、历年《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》, 北京:中国统计出版社。
改革开放以来, 我国城乡贫富差距从1978年的2.57∶1一直降到1983年的1.82∶1, 然而以1983年为拐点, 城乡贫富差距又从1.82∶1上升到2008年的3.31∶1 (见表2) 。虽说城乡贫富差距是收入分配制度、税收制度、产业结构等多种因素导致的, 但不能忽视农村社会养老保险制度缺失这一重要原因。首先, 与前文论述到的城乡养老保险制度不衔接, 参保农民担心失去养老保障权益相联系, 在缺陷制度的约束下农民无法到相对发达的城市去谋生, 就无法挣得发家致富所必要的资本储蓄。其次, 城乡养老保险制度的不衔接还导致进城务工的农村劳动力, 不去积极地参加社会养老保险制度。农民不参保, 并不等于说他们没有养老担忧和养老计划, 没有社会保障他们只能寄希望于家庭和自我储蓄保障。在家庭保障式微的情况下, 则只有个人储蓄养老一种选择, 于是我们看到近年来农村的储蓄率不断增长。农民大量储蓄引起的外部性不仅无法开发农村的社会需求, 还会使农民失去利用资本创造财富的机会。在此状况下, 农民要想快速致富赶超城市居民谈何容易, 久而久之持续拉大着农村与城市的贫富差距。
3.城乡社会保障一体化衔接断裂
随着市场经济的深入发展, 农民同样会面临如同城市居民那样的市场风险, 也同样需要社会保障制度对其生活予以保障。社会养老保险制度作为社会保障的一个重要内容, 实现在城乡之间的制度衔接并最终走向一体化具有终极性的民生和社会意义。首先, 在制度建设方面, 农村社会养老保险制度的缺失明显有违社会保障公平公正的原则, 与国家目前提出的“普惠制”社会保障是相背离的, 广大农民没有养老保障会加深城乡之间的隔阂。而且, 这一制度的缺失也给未来实现城乡社会保障一体化带来巨大的障碍。因为, 要在农村没有任何养老保险制度积累的情况下一步到位地实施与城市一样的制度安排, 是一件极其困难的事情。其次, 在制度安排方面, “旧农保”实行的是完全个人账户积累制, 对农民参保也没有强制性要求, 在国家财政补贴方面也基本是停留在理论的意义上。与现行的城市职工和居民养老保险制度相比, 无论在筹资方式还是在制度要求上都有着较大的差距。不同的制度安排形成了不同的模式和运作程序, 这为养老保险城乡一体化设置了障碍。
三、政府责任与农村社会养老保险制度外部性的消除
福利经济学、凯恩斯主义、新古典经济学以及“市场失灵”理论, 都对政府干预农村社会养老保险有极强的解释力。我们以外部性为视角, 认为农村社会养老保险制度的不健全会对各项社会事业产生破坏作用, 基于消除这种外部性的现实诉求, 政府从行政管理、财政支持、制度设计等方面广泛介入到农村社会养老保险制度建设中, 实现着政府责任的理性回归。
1.强化政府对农村社会养老保险的行政责任
政府对农村社会养老保险进行行政干预的方式包括:建立相关制度以及对制度的实施进行管理和对制度的过程进行监督。纵观国外农村社会养老保险制度的发展历程, 都是在经济水平发展到较高程度, 后于城市社会养老保险制度建立起来的 (见表3) 。1992年的《基本方案》和2009年的《指导意见》, 分别标志着我国农村社会养老保险制度的实施与重启。而1992年和2008年我国人均GDP约为278美元和2460美元, 我们距离发达国家实施农村社会养老保险制度时的人均GDP水平还有较大的差距。但是, 出于外部性后果以及国家对农民养老保障的责任考虑, 政府必须加强对农村社会养老保险制度的干预力度。在经办管理方面, 《指导意见》就农民参保缴费和领取待遇等情况建立了信息管理系统, 并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享等内容都做了较为详细的规定。在基金管理方面, 《指导意见》指出要建立“新农保”基金财务会计制度, “新农保”基金要全部纳入社会保障基金财政专户, 实行收支两条线管理, 单独记账、核算。在制度的监督方面, 主要是对制度在试点地区的执行情况进行符合政策要求的评估监督, 并且对资金的筹集、上解、下拨、发放进行监控和定期检查。同时, 在机构监督的前提下, 加强社会监督和群众监督。这些行政责任都是政府治理农村社会养老保险制度外部性的必然选择。
资料来源:庹国柱、王国军:《中国农业保险与农村社会保障制度研究》, 首都经济贸易大学出版社, 2002年。
2.强化政府对农村社会养老保险的财政责任
建国后, 我国采取了优先发展城市和建设工业的战略选择, 其直接后果就是导致了国家对农村发展的责任弱化, 甚至以牺牲农村的利益来换取城市和特殊产业的发展。国家发改委测算, 改革开放的20多年中, 仅征用农地的价格“剪刀差”, 政府就从农村拿走2万多亿元。[7]因此, 国家有责任补还对农村所欠的“债务”, 以“工业反哺农业、城市反哺农村”的措施, 负起对农村社会养老保险的财政责任。我们也从《基本方案》和《指导意见》的解读比照中看到了政府财政责任的回归。《基本方案》坚持以个人交纳为主, 集体补助为辅, 国家给予政策扶持的筹资原则。国家予以政策扶持, 主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。但是, 通过经济体制改革和乡镇企业私有化改革, 不同地区乡镇企业的发展程度不尽相同, 一些欠发达地区甚至没有任何乡镇企业, 国家通过对乡镇企业予以税前列支以实现对农村社会养老保险的财政支持也就无从谈起。《指导意见》坚持个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资原则。政府补贴又分为地方财政补贴和中央财政补贴两种。其中, 中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助, 对东部地区给予50%的补助。地方财政对参保人缴费补贴标准不低于每人每年30元, 对农村重度残疾人等缴费困难群体, 地方政府则为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。而且国家还为年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村老人, 提供“普惠式”的基础养老金。
3.实行农村社会养老保险的强制分配制度
由于信息不对称和道德风险、逆向选择的存在, 农村社会养老保险制度运行表现出强烈的“市场失灵”, 而政府解决这一顽症可供选择的方案就是实施强制性的养老保险制度, 用“大数法则”去化解这一风险, 但在《基本方案》和《指导意见》中都没有体现出这一强制性。《基本方案》中对农村养老保险做了规定:“坚持自助为主、互济为辅;坚持社会养老保险与家庭养老相结合。”但并没有做出明确的强制参保要求, 而各地从实际情况出发, 也没有对农民参加养老保险做强制性要求。《指导意见》更是明确规定:“政府主导和农民自愿相结合, 引导农村居民普遍参保”, 在个人缴费标准上, 政府设计了10个缴费档次, 参保农民可以自主选择缴费档次。虽然自主性能体现国家对个人选择的尊重, 但是, 在农村社会养老保险制度中一味坚持自愿性的原则, 必将导致国家治理养老保险外部性的事倍功半。所以, 无论从理论还是从实践来看, 政府都必须确立农村社会养老保险制度强制性分配的原则, 并以法律形式予以颁布和保护, 赋予农村社会养老保险制度的权威性和强制性。
四、新型农村社会养老保险制度的模式构建
基于对农村社会养老保险制度外部性的治理, 我们应立足农村整体经济欠发达的现实, 着眼于未来的城乡社会保障一体化, 构建一个具有现实可行性和未来前瞻性的“新农保”模式, 这一模式可表述为“‘零支柱’+统账结合”。
1.“零支柱”的制度安排
“零支柱”是世界银行在养老保险三支柱模式基础上, 于2005年提出的一个全新概念, 意指建立在非缴费基础上, 由国家提供的最低水平的养老金待遇。它主要是从社会保障公平性和普惠性角度, 认为作为一个合法的公民, 个人有权从国家那里得到最低的生活保障, 以实现老有所养。《指导意见》中对年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的, 不用缴费, 可以按月领取基础养老金的制度规定, 就是一种普惠型的“零支柱”养老保险模式。但是“零支柱”的筹资模式有待进一步探讨与研究, 我们认为这一支柱的资金来源应该是国家财政专项拨款。但是考虑到国家既要为“零支柱”供款, 又要为参保农民提供补贴, 所以, 这个“零支柱”的待遇标准不宜定得太高, 应定位为“保基本”的最低保障养老金。而且, 鉴于其完全财政拨款的性质, 可以考虑与民政部门负责的农村居民最低生活保障制度相整合, 在筹资和发放过程中探寻相关制度的配合与支持, 以此缓解国家在农村养老保险制度上的财政压力。
2.“统账结合”的制度安排
“统账结合”是指在农村社会养老保险制度中实行社会统筹与个人账户相结合的形式。这一制度设计的主要目的是实现城乡社会养老保险制度的衔接, 为将来社会保障城乡一体化做制度准备。社会统筹基金由国家财政补贴资金和其投资运营的收益组成, 筹集起来的统筹基金可以在全国范围内调剂使用, 体现养老保险的互济功能。个人账户方面, 《指导意见》中有着明确的规定:“个人缴费, 集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助, 地方政府对参保人的缴费补贴, 全部记入个人账户。”我们认为这个建立在缴费确定型、体现效率与个人责任的制度设计是“新农保”中最大的亮点和成功之处。但是在制度运行中, 要吸取城镇职工基本养老保险制度“空账”运转的教训, 制度伊始就严格执行社会统筹与个人账户分账管理, 分别运作。“新农保”实行“统账结合”也是解决目前最为棘手的农民工养老保险转移接续问题的一剂“良方”。因为, 农民工在城市参加养老保险遵循的是社会统筹与个人账户相结合的模式, 那么当他们从城市转出养老保险关系而参加农村社会养老保险时, 如果农村没有社会统筹账户基金, 就会使他们丧失部分养老保障权益, 成为挫败农民工积极参加社会养老保险的重要因素。走出单一的个人账户制, 选择“统账结合”应成为农村社会养老保险制度正确的路径选择。
农村社会养老保险制度缺失所引致的负外部性后果, 应成为政府在制度设计、财政支持和管理监督等方面责任回归的缘由所在。国务院颁布的《指导意见》虽然为开展农村社会养老保险工作指明了方向, 但它的一些制度安排还应被进一步完善, 设计和构建一个“‘零支柱’+统账结合”的新型农村社会养老保险制度模式是理性而前瞻的选择。
摘要：农村社会养老保险制度的外部性属性决定其不可能完全依靠市场来解决, 必须进行适度的政府干预。本文以外部性理论为视角, 认为农村社会养老保险制度缺失导致农村人力资源流转受阻、城乡贫富差距持续拉大以及城乡社会保障一体化衔接断裂等负外部性后果。政府需在制度设计、财政支持以及监督管理等方面实现责任回归, 构建一个“‘零支柱’+统账结合”的新型农村社会养老保险制度模式。
关键词：外部性,农村社会养老保险制度,政府责任,统账结合
参考文献
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保险业与政府责任 篇2
关键词： 老农保； 新农保； 政府缺位
中图分类号： d632 文献标识码： a 文章编号： 1673-9973(2012)02-0047-05
the study on government responsibility in china’s rural social old-age insurance system
song yang
（school of government，peking university，beijing 100871，china）
在我国二元社会保障体系中，政府在城乡社会保障制度中承担的责任完全不同。著名社会保障专家郑功成曾指出：政府有义务根据国家财力和社会发展水平来推进社会保障建设，却不能将社会保障视为“包袱”，因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖以存在的基础[1]。我国的城市社会养老保险事务基本完全由政府承担，而通过对农村社会养老保险制度建设中政府责任承担现状的分析，不难发现，在当前条件下，政府责任的缺位仍是我国农村社会养老保险制度建设滞后的主要原因，主要表现在制度设计、财政责任、立法责任等方面的政府缺位。
一、农村社会养老保险制度设计存在缺陷
农村社会养老保险的可持续发展需要多方面的政策支撑，而我国农村社会养老保险制度建设滞后的首要原因即制度设计不足，“老农保”和“新农保”制度设计存在的缺陷可概括如下：
（一）“老农保”制度设计存在的缺陷
1． “资金个人交纳为主、集体补助为辅、国家予以政策抚持”[2]的三方负担原则设计不足。农村社会养老保险作为一项全国性的公共养老金制度，其供给必然以政府为主。根据《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），三方负担原则中的“集体补助为辅和国家予以政策抚持”是以当地集体经济发展为前提的。然而，由于当时条件下我国大多数农村地区农民收入水平普遍较低，集体经济实力亦有限，这一筹资原则的设计本身就存在缺陷，使“老农保”制度的三方负担原则难以得到保证。制度设计缺陷使“老农保”主要靠农民个人缴费，集体补助亦无稳定保障，而政府未提供任何补助，“国家予以政策抚持”基本成为一句空话，制度设计难以体现“公共养老金制度”的特点，因而无法在制度实施中落到实处。正是由于三方负担原则中“国家予以政策抚持”的设计不到位，最终导致“老农保”制度难以维系，而以失败告终。
2． “老农保”交费与给付水平设计过低，缺乏相应的调整机制。根据《基本方案》规定，农村社会养老保险“月交费标准设2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次，供不同的地区以及乡镇、村、企业和投保人选择”[2]。虽然“老农保”的交费标准是根据制度设计时的经济水平设定的，但随着农村经济发展和农民消费水平的提高，实际操作中交费与给付水平却未作相应的调整，导致交费标准极低，保险费积累太少。例如，1998年59.8万参保人领取了养老金，人均约42元/年，月均仅有3.5元[3]，如此低的养老金标准显然难以起到真正的养老保障作用、维持参保者的老年基本生活，使得农民缺乏参保的积极性。鉴于“老农保”在制度设计等方面存在的一系列问题，1999年国务院开始对其进行整顿和清理，至此，“老农保”作为一项统一的制度安排已不复存在[4]17。
（二）“新农保”制度设计存在的缺陷
从2002年开始，我国农村社会养老保险工作进入了探索建立新型农村社会养老保险制度的新阶段。“新农保”吸取了“老农保”在上述制度设计方面的教训，但在相关制度衔接设计上仍存在缺陷。由于制度设计时只是单纯地从“新农保”制度的建立与健全等角度进行考虑，制定政策方案时并没有涉及到今后完善过程中可能面临的问题，尤其是对未来如何与“老农保”及“城保”制度进行衔接等方面设计不足。
1． “新农保”与“老农保”制度衔接设计存在缺陷。在“新农保”与“老农保”制度的衔接方面，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号，以下简称《指导意见》）中仅提出“原来已开展以个人缴费为主、完全个人账户农村社会养老保险（以下称老农保）的地区，要在妥善处理老农保基金债权问题的基础上，做好与新农保制度衔接。在新农保试点地区，凡已参加了老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇”[5]。由于新老农保制度实施时社会经济发展水平差异较大，导致参保的缴费标准和基数等方面相差数十倍甚至上百倍，而制度设计中却并未对新老农保待遇标准等调整比率做出适当的规定，因此单纯地将“老农保”个人账户资金并入“新农保”个人账户而未制定相应的调整办法，则可能会损害一部分农民的切身利益。
2． “新农保”与“城保”及其他养老保险制度衔接设计存在缺陷。在“新农保”与“城保”等制度衔接方面，《指导意见》中仅提出“新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，由人力资源社会保障部会同财政部制定”[5]，但至今有关部门尚未出台具体办法并提出合理的转移与接续机制。当前随着我国工业化、城市化进程的不断加快，会有相当一部分农村居民由于享受了“被征地农民社会保障、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村最低生活保障等”[6]待遇而参加“城保”，因此，必须在不损害农村居民切身利益的原则下，妥善做好新农保与这些制度、政策的衔接设计，否则“新农保”制度设计的不足将为我国建立城乡一体化社会养老保险体系带来不利影响。
二、农村社会养老保险制度建设中政府财政责任缺位
社会保障是社会稳定发展的“安全网”，以及市场经济平稳发展的“调节器”。从理论上说，社会保障作为一项特殊的产品，兼具有私人产品和公共产品的属性，其中公共产品的属性则更为突出[7]。正因为社会保障具有如此强烈的外部性，其中，社会养老保险作为社会保障体系的重要组成部分，亦是应由政府来提供并承担财政责任的全民性公共产品，必然覆盖包括城市、农村居民在内的全体国民[8]。因而，农村社会养老保险作为中国社会保障体系的重要内容和薄弱环节之一，政府有义务来建立与完善农村社会养老保险，其建立与完善也必须由政府主导并提供资金支持。
（一）“老农保”制度建设中政府财政责任的缺位
从全国范围来看，就我国农村现实情况而言，由于农民收入水平过低，并且绝大部分地区农村集体经济尚不具备雄厚的经济实力，无法成为稳定的缴费主体，因此，根据“资金个人交纳为主、集体补助为辅、国家予以政策抚持”[2]的三方筹资原则，“老农保”制度的顺利实施必须由政府承担相应的财政支持责任，“国家予以政策抚持”亦必须落到实处，而不能沦为一句空话。然而，在实践过程中，由于政府财政责任的缺位，“老农保”“社会保险”的性质并不明确，当地方集体经济实力不强时，“老农保”资金的主要来源是农民个人交纳，实际上演变为农民的个人储蓄保险，而国家并未提供财政资金补贴，最终导致“老农保”因缺乏财政支持而难以为继。
（二）“新农保”制度建设中政府财政责任的缺位
近年来我国“新农保”制度建设的经验也表明，如果缺少政府的财政支持，农村社会养老保险事业则会遇到种种障碍和困难。例如2002年国家同时开始进行“新农保”制度和“新农合”制度的试点及推广工作，其中由于各级政府兑现了相应的财政补贴责任，目前“新农合”进展比较顺利，而同样于2002年开展的“新农保”试点工作则由于政府财政责任的缺位进展极为缓慢。截至2010年底，全国新型农村合作医疗参合人口数达8.36亿人，参合率为96.3%；而同期全国参加新型农村养老保险的人数仅为10277万人，仅占农村总人口的15.2%[9]。2010“新农合”筹资总额达1308.3亿元，人均筹资156.6元，全国新农合基金财政支出达1187.8亿元，补偿支出受益10.87亿人次[10]；而截止到2010年年末，全年共有2863万农民领取了养老金，仅覆盖参保人数的27.9%，全年共支付养老金200亿元[9]，尚不足财政对“新农合”基金支出1187.8亿元的17%。①通过上面的对比可以发现，政府财政责任的缺位无疑是“新农保”制度发展缓慢的根本原因，正是由于政府未能像对“新农合”那样为“新农保”提供应有的财政支持，从而造成两种制度的发展情况差异如此巨大。
此外，与城镇社会养老保险制度相比，政府在农村社会养老保险制度建设中财政责任缺位则更加严重。虽然城镇社会养老保险制度由国家、企业和个人共同承担缴费责任，但其中最重要的特点则是政府财政兜底，实际上政府每年有大量财政资金用于补贴城镇养老保险，具体情况如表1所示。例如，2008年社会保障支出占财政总支出的比例约为10.9%，其中绝大部分支出亦用于城镇基本养老保险。全国城镇基本养老保险基金支出共7390亿元，其中各级财政补贴基本养老保险基金达1437亿元[11]，财政补贴占基金支出总额的比重达20%，而财政全年共支付农村社会养老金仅仅56.8亿元[11]，财政在农村社会养老保险中的支出总额尚不足城镇养老保险基金补贴的4%，甚至还不到社会保障总支出的1%；而2009年社会保障支出占财政总支出的比例仅为9.97%，甚至与前五年平均水平相比仍下降了大约1%，全年城镇基本养老保险基金总支出8894亿元，其中各级财政补贴基本养老保险基金共计1646亿元[9]，财政补贴占基金支出总额的比重为18.5%，而财政全年共支付农村养老保险金仅仅76亿元[9]，财政在农村社会养老保险中的支出总额仍不足城镇养老保险基金补贴的5%，甚至也不到社会保障总支出的1%。通过上述分析，与城镇社会养老保险制度相比，政府在农村社会养老保险制度建设中的财政责任严重缺失。
三、农村社会养老保险制度建设中政府立法责任缺位
从西方各国的经验来看，社会养老保障制度的制定和实施无一不是以立法的形式来体现的，无论是1935年美国出台的《社会保障法案》，还是1971年日本政府颁布的《农业者年金基本法》等，都不断推动这些国家的养老保障事业向法制化和规范化方向发展。通过建立健全完善的法律体系来保证社会保障制度的规范和稳定发展，在制度推行之前立法先行。对制度的实施做出明确规定，才能使社会保障制度从一开始就有法可依、有章可循，其中，农村社会养老保险制度的顺利实施和稳定发展也必然由国家立法来保障。
然而，就我国农村社会养老保险制度建设的现状而言，无论是“老农保”还是“新农保”制度的实施，政府在其中的立法责任均始终缺位，由此导致农村社会养老保险制度的推进缺乏基本的法律依据和根本的法律保障。例如，我国直到1992年才有民政部颁发的《县级农村社会养老保险基本方案》，2009年国务院也仅下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，迄今为止我国还没有一部单独的《农村社会保障法》或相关的《农村养老保险法》。立法的缺失使农村社会养老保险中的政府责任、基金筹集与管理、农民享受的待遇标准等没有具体的规范[13]，并给农村社会养老保险制度建设带来相应的问题，诸如保障对象不明确，保障资金来源不稳定，保障标准不一致，保障管理的随意性和盲目性等[14]。
在我国社会主义市场经济条件下，当前农村社会养老保险制度建设严重滞后于经济与社会发展，原因虽是多方面的，如农村经济发展落后使其缺乏经济基础，相关法律的欠缺使其实施缺乏约束力，农民浓厚的养儿防老情结使其发展缺乏内在动力等等[15]；但政府对农村社会养老保险责任承担的缺位无疑是农村社会养老保险制度建设薄弱的主要原因。
四、农村社会养老保险制度建设中政府责任缺位的原因分析
政府在制度设计、财政责任、立法责任等方面缺位现象的产生，除受到当时社会经济条件的客观影响外，还有如下三方面主要原因：
（一）认识上的偏差——对传统养老保障功能的弱化趋势认识不足
我国是一个传统的农业大国，家庭养老即“养儿防老”和土地养老是我国数千年来解决农民养老问题的主要方式，无论在过去、现在甚至未来，在农村养老保障体系中这种传统的养老保障方式都将继续发挥无可替代的作用。然而，改革开放以来，由于我国农村的社会经济状况发生了巨大变化，特别是随着老龄化现象的出现，农村老年人口的比重不断扩大，而推行计划生育政策亦使家庭结构日益小型化，子女的赡养负担越来越重；同时由于工业化、城市化进程的逐步加快和户籍制度的松动，农村青壮年剩余劳动力不断向城市转移[16]，传统的“养儿防老”等方式不断受到巨大的冲击，并进而对农村养老问题提出了新的挑战。在此背景下，由于政府的认识理念仍不到位，在探索建立农村社会养老保险制度的过程中政府责任仍长期缺位。
基于上述分析，由于认识上的偏差，政府对传统养老保障功能弱化的趋势缺乏正确合理的认识和预期，主要受以下两方面的影响：一是受传统观念的影响，政府仍将传统的家庭养老和土地养老视为农村养老保障的必然方式，即使在家庭养老保障功能日益弱化的背景下，政府依然长期忽视农村社会养老保险工作，对其责任承担的力度亦明显不足，由此导致农村社会养老保险事业并未取得较大进展；二是受传统计划经济时期思维模式的影响，政府认为城市居民靠工资生活，仅需要承担城市干部、职工等的养老保险责任；而农民靠土地生活，政府认为国家已经给农民一份土地，并通过土地制度、户籍制度将农村剩余劳动力留在农村，“农民拥有一块属于自己管理的土地，生老病死有所依赖，这就保证了中国在经济社会急剧变革中的基本稳定。”[17]
（二）实践上的偏差——受长期存在的“重城市、轻农村”政策影响
新中国成立以来，国家为摆脱贫困、实现现代化建设，“重城轻乡、重工轻农”的政策一直被长期奉行，各级政府在思想上也相应形成“重城市，轻农村”、“重居民，轻农民”的观念，缺乏城乡社会保障体系全面统筹、可持续发展的意识，客观上强化了城乡二元社会保障体制，导致城乡之间的差距越来越大。尤其在城乡社会养老保险制度的差异中，“重城市、轻农村”政策的影响表现则更为明显，两种制度模式的具体差异见表2。
如表2所示，根据“国家、企业、个人共同承担”的三方负担原则，政府为保证城镇居民获得基本的养老保障，如城市养老保险基金“收不抵支”时，政府会提供必要的财政“兜底”。然而，与“城保”相比，政府并未对“农保”给予应有的支持及财政补贴，导致“老农保”最终演变为农民个人的储蓄积累，并未体现社会保险的互助共济功能、为农民提供最基本的养老保障；同样地，与“城保”相比，尽管各级财政对“新农保”进行了不同程度的补贴，但仍存在水平低、范围窄等问题。在“新农保”试点中，虽然国务院发布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中规定，“中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元”[18]，但上述政府补贴也仅针对少数试点地区，并未覆盖到绝大部分农民。
简言之，相对于政府在城市养老保障体系中承担的责任而言，由于长期以来受“重城市，轻农村”、“重居民，轻农民”政策的影响，因而导致政府责任在农村社会养老保险制度建设中长期缺位，使城乡社会养老保险制度的差异日益明显，不仅没有缩小城乡差距，反而进一步扩大了城乡之间的贫富差距。
（三）“政府财力不足”——政府财政责任缺位的直接理由
在我国农村社会养老保险制度实践的过程中，财政资金的筹措机制和财政的支持能力是政府承担农村社会养老保险责任的前提保障，一直以来，政府财政责任缺位的直接理由是“政府财力不足”。然而，无论从农村社会养老保险制度建立的国内外实践，还是我国财政收支情况来看，“政府财力不足”的理由并不充分。
作为全国性的公共产品，农村社会养老保险的供给本应以中央财政为主、地方财政为辅。然而，我国的情况却恰恰相反，在农村社会养老保险制度建设中，地方政府不得不在其中承担主要责任。一方面，1994年我国实行分税制改革以来，出现了财权过度集中到中央，事权过度下移至地方的现象。随着对政府公共服务职能的强化和大量基础设施的建设，导致基层政府的财力需求和负债率均不断提高。另一方面，地方政府财力随着农业税的取消更为短缺。，因此，许多地方政府将“财力不足”作为“新农保”制度建设中政府财政责任缺位的直接理由。事实上，即使部分地方政府财力有限，中央政府已积聚起巨大的财力，通过中央财政的转移支付，也可为各地农村社会养老保险工作提供必要的财政补贴。近几年，中央财政连年大幅增收，中央财政收入占财政总收入的比重均在50%以上[12]，中央政府完全有能力承担这份责任。而在我国农村社会养老保险制度的实践过程中，中央政府的财政补贴责任却长期缺位，“政府财力不足”的理由已显得越来越不充分。
保险业与政府责任 篇3
关键词：城乡居民养老保险；政府财政责任；政府财政负担；基础养老金；入口补贴；出口补贴；政府财政支出偏好；地区差异
中图分类号：F840.612 文献标志码：A文章编号：16748131（2016）01010207
一、引言
2009年和2011年，我国分别建立了新型农村社会养老保险制度和城镇居民养老保险制度；其后，部分地区开始统一城乡居民养老保险制度的探索。2014年，国务院颁布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，建立了统一的城乡居民养老保险制度，政府对其“入口”和“出口”环节进行财政补贴。然而，在城乡居民养老保险运行中，政府财政责任存在地区差异。
关于养老保险政府财政责任差异问题，已有研究主要从差异的表现和相关的改革等方面进行分析。有研究指出养老保险财政支出表现出地区差异（徐倩，2012；郑功成，2011；杨斌 等，2015a），还有研究分析了美国养老保险政府财政责任在项目、地区上的差异（杨斌 等，2015b）。针对存在的养老保险财政责任差异问题，有研究指出只有在制度环境基础上的养老保险财政责任改革才是科学的（杨斌 等，2015c），还有研究对改革的目标、路径及具体措施进行了分析（杨斌 等，2015d）。已有研究主要对养老保险政府财政责任地区差异的现象以及相关改革进行了理论分析，没有对城乡居民养老保险财政责任地区差异的现状进行量化分析，对差异产生的原因也缺乏深入探讨。有鉴于此，本文基于统计学方法，通过量化分析客观地展现我国城乡居民养老保险政府财政责任和负担的地区差异状况，并进一步分析了差异的成因，以期为深化我国城乡居民养老保险制度改革提供经验依据和政策参考。
二、度量指标、计量模型与评价方法
1.城乡居民养老保险政府财政责任和负担的度量指标
（1）政府财政责任总量指标，包括城乡居民养老保险的地方政府财政补贴额、中央政府财政补贴额和财政补贴总额。政府财政补贴越多，城乡居民养老保险的政府财政责任越大；政府财政补贴越少，城乡居民养老保险政府财政责任越小。
（2）人均政府财政责任指标，反映各个地区中央政府、地方政府对每个参保居民的人均财政补贴。该指标值越高，表明该地区政府财政责任越大；该指标值越低，表明政府财政责任越小。
（3）政府财政负担指标，包括中央政府财政负担和地方政府财政负担，用政府对城乡居民养老保险的财政投入比例表示，反映各个地区城乡居民养老保险政府财政负担的大小。
2.城乡居民养老保险政府财政责任的计量模型
若以Tr、Cr和Lr分别表示城乡居民养老保险的政府财政责任、中央政府财政责任和地方政府财政责任，则：
杨斌：城乡居民养老保险政府财政责任和负担的地区差异
Tr=Cr+Lr
同时，城乡居民养老保险政府财政补贴在东部、中部和西部地区并不相同，以Ter、Tmr、Twr分别表示东部、中部和西部地区城乡居民养老保险政府财政责任，以Cer、Cmr、Cwr分别表示东部、中部和西部地区城乡居民养老保险中央政府财政责任，以Ler、Lmr、Lwr分别表示东部、中部和西部地区城乡居民养老保险地方政府财政责任，则：
Ter=Cer+Ler
Tmr=Cmr+Lmr
Twr=Cwr+Lwr
由于城乡居民养老保险中央政府财政责任主要表现为出口补贴责任，以Nr表示城乡居民养老保险达到领取待遇年龄参保人数，Er表示城乡居民养老保险中央政府人均出口补贴，则：
Cr=Nr×Er
以Eer、Emr、Ewr分别表示东部、中部和西部地区城乡居民养老保险中央政府人均出口补贴，以Ner、Nmr、Nwr分别表示东部、中部和西部地区城乡居民养老保险达到领取待遇年龄参保人数，则：
Cer=Ner×Eer
Cmr=Nmr×Emr
Cwr=Nwr×Ewr
中央政府财政对不同地区城乡居民养老保险出口补贴并不相同，对中、西部地区补贴全额基础养老金，对东部地区补贴50%的基础养老金，若以B表示城乡居民养老保险月基础养老金，则：
Eer=B×12×12
Emr=B×12
Ewr=B×12
结合上述公式，不同地区城乡居民养老保险中央政府财政责任计算公式为：
Cer=B×12×12×Ner
Cmr=B×12×Nmr
Cwr=B×12×Nwr
城乡居民养老保险地方政府政府财政责任主要表现为对未达到领取待遇年龄参保人的入口补贴和对达到领取待遇年龄参保人的出口补贴，以I和E分别表示城乡居民养老保险地方政府财政入口补贴和出口补贴，则地方政府的财政责任Lr为：
Lr=I+E
以n表示城乡居民养老保险未达到领取待遇年龄参保人数，以b表示城乡居民养老保险地方政府人均年入口补贴，则入口补贴为：endprint
I=n×b
城乡居民养老保险地方政府财政出口补贴在不同地区并不相同，其中，中、西部地区城乡居民养老保险地方政府财政责任等于中、西部地区的地方政府入口补贴额，东部地区城乡居民养老保险地方政府财政责任等于东部地区的地方政府入口补贴额加上东部地区地方政府出口补贴额。若以ne、nm、nw分别表示东部、中部和西部地区城乡居民养老保险未达到领取待遇年龄参保人数，则：
Ler=ne×b+B×12×12×Ner
Lmr=nm×b
Lmr=nw×b
因此，东部、中部、西部地区城乡居民养老保险政府财政责任计算公式为
Ter=B×12×12×Ner+ne×b+B×12×12×Ner
Tmr=B×12×Nmr+nm×b
Twr=B×12×Nwr+nw×b
以ter、tmr、twr分别表示东部、中部和西部地区城乡居民养老保险人均政府财政责任，则：
ter=B×12×12×Ner+ne×b+B×12×12×NerNer+ne
tmr=B×12×Nmr+nm×bNmr+nm
twr=B×12×Nwr+nw×bNwr+nw
3.城乡居民养老保险政府财政责任和负担地区差异的评价方法
本文主要通过极差、极值比、标准差和变异系数对城乡居民养老保险政府财政责任和负担的地区差异进行度量。
（1）极差。在统计学中，极差可以反映一组数据中最大值和最低值的差异：R=max（xi）-min（xi）。在城乡居民养老保险政府财政责任和负担地区差异研究中，R表示城乡居民养老保险政府财政责任和负担极差，max（xi）和min（xi）分别表示政府财政责任和负担的最大值和最小值，包括政府财政责任和负担、中央政府财政责任和负担、地方政府财政责任和负担、人均政府财政责任指标。
（2）极值比。极值比为最大值与最小值之比可以反映一组数据差异的程度：i=max（xi）/min（xi）。
（3）标准差。以xi表示i地区的指标值，x表示指标值的平均数，n表示指标值数量，标准差的计算公式为：
S=（xi-x）2/n。
（4）变异系数。变异系数是反映数据离散程度的重要指标，其计算公式为：vs=S/x。
三、实证分析
1.数据说明
（1）研究年份的确定。城乡居民养老保险的最新数据为2013年数据，反映在2014年《中国统计年鉴》上，该数据可以综合反映城乡居民养老保险在不同地区的实施状况，本研究选择2013年城乡居民养老保险数据进行分析。
（2）参保人数。参保人数等于未达到领取待遇年龄参保人数和达到领取待遇年龄参保人数之和，其中，领取待遇年龄参保人为60岁以上的参保人。
（3）基础养老金。根据2009和2011年的规定，中央财政为中、西部地区城乡居民提供每人每月55元的基础养老金，为东部地区提供基础养老金50%的财政补贴。2014年，政府将基础养老金提高到每月70元，但考虑到本研究的数据年份为2013年数据，本文基础养老金数据选择调整前的养老金数据，为每人每月55元。
（4）地方政府补贴额。根据城乡居民养老保险规定，地方政府对选择最低缴费档次的普通参保居民给予不低于每人每年30元的财政补贴，对于选择较高缴费档次的参保居民各个地区财政补贴额存在较大差异，同时，地方政府还要对于给付每月超过55元基础养老金的部分（即附加养老金）进行全额补贴。由于各个地区城乡居民养老保险运行存在差异，难以精确地计算不同地区地方政府财政责任，因此本文假设所有地区地方政府都是按照每人每年30元的最低补贴额履行政府入口补贴财政责任，且忽略不同地区地方政府附加养老金的财政补贴额尽管这样计算难以精确反映不同地区地方政府的财政责任，但并不影响本研究对于城乡居民养老保险地方政府财政责任差异的判断，假若加上不同地区对于更高缴费档次的财政补贴和附加养老金的财政补贴，地方政府财政责任差异则会更大。 。
2.计算结果与分析
利用2013年城乡居民养老保险参保人数、领取待遇年龄参保人数、基础养老金、地方政府人均入口补贴额等数据后，可以计算出不同地区城乡居民养老保险的中央政府财政责任、地方政府财政责任、政府财政责任和人均政府财政责任，如表1所示。
分析表明，2013年中国不同地区城乡居民养老保险政府财政责任差异较大，如表2所示。其中，地方政府财政责任的差异最大，政府财政责任的差异最小，中央政府财政责任的差异居中。地方政府财政责任差异主要是由不同地区参保人数的差异导致，中央政府财政责任差异主要在于基础养老金补贴的地区差异（即对东部、中部和西部地区财政补贴的不同），政府财政责任的差异则是由于中央财政补贴差异和地方财政补贴差异的综合作用。与政府财政责任的地区差异相比，人均政府财政责任差异相对较小（极值比和变异系数都远远低于政府财政责任）。
2013年我国城乡居民养老保险政府财政负担的差异也较大，如表3、表4所示。总体而言，城乡居民养老保险地方政府财政负担的地区差异大于中央政府财政负担的差异（地方政府财政负担的极差和变异系数均大于中央政府）。其中，地方政府财政负担差异较大的原因主要在于不同地区财政收支情况的差异和参保人数的差异：财政收支的地区差异使得不同地区地方政府财政责任的经济基础不同，参保人数的差异则使得不同地区财政支出不同。中央政府财政负担差异较大的主要原因则在于不同地区参保人数的差异。
四、结论与思考
本文构建了衡量城乡居民养老保险政府财政责任和负担差异的度量指标、计量模型和评价方法，并采用我国各省区2013年的统计数据，计算不同地区城乡居民养老保险政府财政责任及财政负担的极差、极值比、标准差和变异系数，以反映城乡居民养老保险政府财政责任和负担的地区差异状况。研究发现，我国城乡居民养老保险政府财政责任和负担均存在较大地区差异。城乡居民养老保险财政责任和负担的地区差异是多种原因综合作用的结果，具体而言，主要包括以下因素：endprint
第一，社会经济条件的差异。一方面是经济发展的差异。我国不同地区经济发展水平及财政收支状况不同，这使得不同地区城乡居民养老保险发展的经济基础存在差异，进而导致城乡居民养老保险政府财政责任的地区差异；同时，财政支出的地区差异也使得不同地区地方政府财政负担也不同。另一方面是人口老龄化的差异。不同地区人口老龄化程度的较大差异，使得不同地区达到领取养老金待遇年龄的人数和比例不同，导致政府对基础养老金的补贴不同。
第二，城乡居民养老保险制度发展状况的差异。主要表现在两个方面：一是城乡居民养老保险参保人数的地区差异。由于不同地区未达到领取待遇年龄的参保人数不同，地方政府对参保的入口补贴就存在差异，直接表现为地方政府财政责任的地区差异。由于达到领取待遇年龄参保人数不同，使得基础养老金的财政出口补贴存在地区差异，直接表现为地方政府财政责任和中央政府财政责任的地区差异。二是中央政府对不同地区城乡居民养老保险财政补贴规模的不同。我国东部、中部和西部地区城乡居民养老保险基础养老金的财政责任补贴规模不同，中央政府、地方政府在养老金的投入上相应的存在较大差别。
第三，政府财政支出偏好的差异。不同地区地方政府对城乡居民养老保险财政支出的偏好不同，突出地表现在不同地区地方政府财政补贴激励机制和附加养老金额度的不同上。在财政补贴激励机制上，选择相同缴费档次的财政补贴额存在地区差异，不同地区附加养老金的差异也是地方政府财政支出偏好差异的结果。
在上述原因中，政府财政支出偏好差异是影响城乡居民养老保险财政责任和负担地区差异的主观因素，社会经济条件差异是造成政府财政责任和负担地区差异的客观因素，城乡居民养老保险制度发展状况的差异则是造成政府财政责任和负担地区差异的制度因素。在这些因素中，需要通过对主观因素、制度因素的改革，缩小不同地区城乡居民养老保险政府财政责任和负担的地区差异。笔者认为，可从以下三个方面着手缩小我国城乡居民养老保险政府财政责任和负担的地区差异：
第一，强化地方政府官员晋升激励机制中的城乡居民养老保险财政投入因素，优化地方政府财政支出偏好。在地方政府提供公共服务上，傅勇（2007）指出由于中国财政分权以及基于政绩考核的政府竞争，在财政支出结构上造就了地方政府“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的严重扭曲。应将城乡居民养老保险财政支出置于与经济增长同等重要的位置，在官员政绩及晋升考核时综合考察地方政府养老保险财政支出和经济建设支出状况，对于“重基本建设、轻养老保险”或“重养老保险、轻基本建设”的官员给予逆向激励，对于“兼顾基本建设与养老保险”的官员给予正向激励。
第二，统一东部、中部和西部地区城乡居民养老保险基础养老金的财政补贴制度。我国东部、中部和西部地区经济发展不均衡，且同一区域内不同地区经济发展也存在差异，但目前差异化的财政补贴忽视了不同地区的经济状况。同时，中央政府对基础养老金的投入应该是基于国民身份，应对东部地区也实行基础养老金全额财政支持，统一东部、中部和西部地区基础养老金财政补贴制度。
第三，建立和完善相应的横向转移支付制度。横向转移支付制度主要是由财政收支良好的地区向财政收支较差地区的转移支付。如德国通过富裕州向贫困州的横向转移，使得各州获得财力的平均值保持在98%～110%之间（王恩奉，2003）。我国经济发展不平衡，东部经济优于中部、西部地区，经济发展不平衡造成不同地区财政收入不平衡，进而造成城乡居民养老保险政府财政责任和负担的苦乐不均。为了缩小城乡居民养老保险政府财政责任和负担的地区差距，应建立和完善相应的横向转移支付制度。
参考文献：
傅勇，张晏.2007.中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J].管理世界（3）：412.
王恩奉.2003.建立横向财政转移支付制度研究[J].改革（1）：5965.
徐倩，李放.2012.我国财政社会保障支出的差异与结构：1998—2009 年[J].改革（2）：4752.
杨斌，谢勇才.2015a.从非制度化到制度化——基本养老保险制度财政责任改革的思考[J].西安财经学院学报（3）：8086.
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郑功成.2011.中国社会保障改革与发展战略（养老保险卷）[M].北京：人民出版社：297.
Abstract： Based on 2013 statistical data of China， this paper respectively calculates the range， extreme ratio， standard deviation and coefficient of variation of the government fiscal responsibility and fiscal burden for urban and rural pension in different provinces and municipalities to reflect the regional differences in the total financial responsibility， the differences in per capital fiscal responsibility， the financial burden of the central government fiscal responsibility and the financial burden of local government fiscal responsibility. The research shows that because of the influential factors of the social and economic conditions， institutional development status， governmental financial expenditure preference and so on， Chinas urban and rural pension has big difference in the financial responsibility and financial burden of the government， among which the biggest difference is local governmental responsibility， the middle difference is central government financial responsibility and the smallest difference is government financial responsibility. Comparing with regional difference of government financial responsibility， the regional difference of per capita government financial responsibility is relatively small， and the regional difference of local government burden is bigger than that of central government financial burden. China should consolidate pension financial input factor in local government examination mechanism， unify financial subsidies system among east， middle and west areas and establish the corresponding horizontal transfer payment system.
Key words： pension system for urban and rural residents； government fiscal responsibility； government financial burden； basic pension； entrance subsidies； exit subsidies； government financial expenditure preference； regional difference
CLC number：F840.612Document code：AArticle ID：16748131（2016）01010207
保险业与政府责任 篇4
百年一遇“菲特”台风于2013年10月7日在浙闽接壤的沿海地区登陆,受台风和冷空气的共同影响,给宁波全市带来了持续强降雨并造成流域性的重大洪涝灾害,全市直接经济损失超过334亿元。因“菲特“台风向保险机构报案共计95129件,报损金额38.97亿元。截止2014年5月底,宁波保险业已支付理赔款37.63亿元。保险理赔赔款与报损金额相比达到96.6%,如此的接近,在历年保险赔付实践中非常罕见,令人深思。另外,从台风影响面看,“菲特”台风是一场大灾,如果处置不当,不能迅速及时做出理赔,受灾群众损失得不到妥善处置,极易引发群体性公共危机事件。这就给各级政府和保险机构提出了新的课题:如何认识政府和商业保险机构在突发的巨灾事件中的职能和作用,政府和保险组织如何分工合作,各司其职,灵活机动,优势互补,才能在充分尊重市场规律的前提下使救灾工作快速有效得到贯彻。
二、“菲特”台风理赔中的特殊性
(一)调研情况反馈
笔者通过调研,本次台风对宁波保险业造成重大打击,以业内某财产险下属的余姚支公司为例,损失情况如下表所示。
基本调研情况总结如下:
1.台风暴雨猝不及防,巨灾处理缺乏经验。集中表现在大量被浸车辆无法脱离水洼地,没有大型停车场,也缺乏熟悉地形的当地人充当向导,一筹莫展。
2.各家公司各自为战,理赔标准水涨船高。由于缺乏统一的定损标准,各家公司为快速完成案件理赔,往往按照各自的定损依据做出赔付,结果导致不同公司承保的客户相互沟通后倒逼保险公司,按就高原则要求更多赔款,保险公司完全处于被动局面。
3.客户围攻保险公司,骗赔欺诈屡见不鲜。部分受灾群众因不满理赔处理意见而长时间围堵保险公司员工,人身安全受到威胁;另一方面,为了多得赔款,各种骗保丑剧轮番上演。
(二)理赔特殊性表现
通过了解,笔者发现:
1.保险公司正常理赔规则被打破。“菲特”造成的洪涝多日不退,由于缺乏水上交通工具,受灾的群众得不到及时的救助,部分受灾严重区域的群众迁怒于保险公司的理赔人员,并采取了一些过激行为。为了息事宁人,大部分保险公司纷纷放宽了保险责任范围,打破了保险正常理赔规则。
2.超责任范围的理赔案件成批发生。以车险为例,余姚地区车险理赔先后经历了三套不同理赔方案,赔付条件一次比一次宽松。理赔方案的不断调整,不仅给本次理赔中先期结案的客户带来诸多不便,而且还对保险合同的严肃性造成伤害,且势必影响到未来当地乃至其他地区车险的正常理赔。
三、政府和保险机构在巨灾救助中的职能分工和工作契合
(一)政府职能
众所周知,中国经济体制改革的核心问题是处理政府与市场的关系,要尊重市场的作用,而政府在管理微观经济活动时, 时常存在“越位”、“错位”或“缺位”问题。笔者认为在灾害防范和救助体系中,政府担负的主要职能包括:
1.灾前:注重防灾工程建设和预警,修建应对巨灾发生的战略物资储备仓库,提高巨灾应急效率。
2.灾中:协调整合社会资源,完善多元主体参与的灾害应急处理机制。其中,建立一个指挥高效迅速、运作协调有力的职能体系尤为重要。
3.灾后:紧急救援、维持社会秩序以及基础设施的修复和重建。
(二)商业保险职能
在巨灾损失出现之际,商业保险应本着市场契约精神,以履行基本经济补偿职能为宗旨,追求商业合同承保条件和保障标准的精益求精,用专业承保能力和优秀的风险管理水平来确保社会管理责任的承担。保险企业应充分预见巨灾风险发生的客观性,及早为公司相关产品做好再保险安排,同时根据国际再保险惯例,确定分保价格和分入公司后再对投保人提供原保险合同报价,以此确保巨灾风险能够安全足额转嫁。
四、巨灾救助中加强政府和保险公司互动的对策建议
基于对政府和商业保险机构工作机制契合的认识以及实地调研反馈,笔者认为,尽管政府和商业保险公司各自主要职能不同,主体性质各异,但在共同致力于社会风险管理中可以从以下方面寻求合作,加强互动,从而提高风险管理效率。
(一)政府角度
1.建立巨灾保险制度,加快风险管理制度化设计。我国现行的保险产品目前还不能完全承担重大灾难给社会造成的损失, 政府可参照国际上较通行的办法,即对于某些特别巨大的特定风险开设巨灾保险。“菲特”大灾后,2014年3月份,中国保监会同意巨灾保险在宁波市试点。保险公司作为巨灾保险的主体,政府应督促其加强业务培训和诚信教育,积极提升管理和服务效率,为今后在巨灾中更好地承担社会管理责任做好准备。
2.提供基础支援协调,实现社会资源最大化利用。根据调查, 2013年“菲特”台风施救理赔期间,各家保险公司遇到的困难都差不多,主要是政府可以提供的公共服务资源不足,如停车场地、志愿向导人员等,再者是社会治安问题。此外,政府应在灾前公开灾害应急预案,建设公估专家库,并征求保险公司意见。灾害发生时应建立包括保险公司在内的各级部门沟通协调机制, 就灾害定损应由政府牵头统一各公司定损标准,
3.重视灾时舆情引导,约束受灾客户理性化索赔。政府应及时组织主流媒体作正面报道,传递正能量,做好社会舆情引导。 从2013年的“菲特”台风理赔情况看,不足额投保现象较多,多数被保险人可能不理解理赔时将要按比例赔付的保险条款规定,如果大灾期间主流媒体能做类似的公益宣导,能够帮助被保险人确定正确的保险赔款心理预期。
4.保障商业保险利益,以灾害参数确定补贴程度。商业保险在履行保险合同赔偿义务的同时,也承担了重要的灾害管理安抚灾民的社会责任。在不违背保险契约规定的前提下,保险企业本着快速理赔、充分理赔的原则,一般均按照就高原则向受灾的被保险人提供赔偿。对此,政府可对保险企业给予一定的财政资金进行补助。
(二)保险公司角度
1.参与政府防灾决策,提高防灾减损专业化水平。在社会分工越来越精细的今天,保险公司需要以行业风险管理专家的身份参与政府相关决策,为自然风险防范建言献策,派代表参与政府防灾减损的相关决策。如参与市政府抗洪防灾指挥部泄洪排涝的相关决策,参与城市排涝工程规划等。
2.完善巨灾响应预案,强化保险市场联动性能力。保险公司应建立完善巨灾响应预案,充分调动查勘理赔资源,最大限度利用公估公司的查勘力量。保险公司应建立完善巨灾预案,在巨灾来临之际能迅速启动预案做出及时有效的响应,充分调动包括上级公司的接报案和查勘理赔资源,如果人手还不够可根据协议联系公估公司前来协助。
3.加强保险基础教育,提高全体市民保险意识。近年来,宁波保险行业为普及保险知识进行了不懈的努力,通过保险进社区、保险进学校等形式积极推动市民保险教育活动。从处理去年 “菲特”台风的理赔案的情况来看,仍有为数不少的群众缺乏保险知识,片面理解甚至误解保险的现象屡屡可见,严重搅乱了理赔的正常秩序。由此可见,市民的保险教育、普及保险知识是何等的重要。
五、结语
保险业与政府责任 篇5
投保人或受益人的故意行为;
被保险人故意犯罪;
被保险人自杀，但自保险合同成立之日起或复效之日起两年后被保险人自杀除外;
被保险人酗酒、殴斗、吸毒;
被保险人驾驶无证或法律禁止的交通工具及无照或酒后驾驶机动交通工具;
被保险人患爱滋病及其并发症;
战争、军事行动、内乱或武装**;
核爆炸、核辐射或核污染。
健康保险合同的除外责任
被保险人在签订保险合同时已经患病或怀孕;
被保险人故意自杀或企图自杀而造成的疾病及因此致残、致死的，法律另有规定除外;
被保险人因故意堕胎所导致的疾病、残废、流产、死亡的。
意外伤害保险合同的除外责任
被保险人故意或重大过失;
暴动、内乱、叛乱或任何战争行为;
任何犯罪行为或拒捕;
怀孕、流产或分娩;
精神病、酒精中毒、吸食毒品、无照或酒后驾驶;
非以治疗手术(意外伤害所导致的除外);
一般牙齿治疗手术(意外伤害所导致的除外);
被保险人在签订保险合同时已经患病或伤害中;
后天免疫不全症候群疾病(AIDS)。
法定免责事由: 法定免责事由是指《保险法》规定的保险人责任免除事项，具体涉及以下几方面：
违反告知义务，因为投保人违反告知业务得以解除保险合同而责任免除。保险法第16条规定：投保人故意隐瞒事实，不履行如实告知义务的，保险人对保险合同解除前发生的保险事故，不承担赔偿或给付保险金给付责任，并不退还保险费。投保人因过失未履行如实告知义务的，对保险事故的发生有严重影响的，保险人对保险合同解除前发生的保险事故，不承担赔偿或给付保险金给付责任，但可以退还保险费。保险欺诈，因投保人、被保险人或受益人欺诈得以解除保险合同而责任免除。保险法第27条规定：被保险人或者受益人在未发生保险事故的情况下，谎称发生了保险事故，向保险人提出赔偿或者给付保险金的请求的，保险人有权解除保险合同，并不退还保险费。
投保人、被保险人或者受益人故意制造保险事故的，保险人有权解除保险合同，不承担赔偿或者给付保险金的责任，除保险法第六十四条第一款(见下述)另有规定外，也不退还保险费。保险事故发生后，投保人、被保险人或者受益人以伪造、变造的有关证明、资料或者其他证据，编造虚假的事故原因或者夸大损失程度的，保险人对其虚报的部分不承担赔偿或者给付保险金的责任。
投保人、被保险人或者受益人有前三款所列行为之一，致使保险人支付保险金或者支出费用的，应当退回或者赔偿。
故意行为投保人或者受益人故意造成被保险人死亡、伤残或者疾病的，保险人不承担赔偿或者给付保险金的责任。投保人已交足两年以上保费，保险人应向其他享有权利的受益人退还保单现金价值。受益人故意造成被保险人死亡、伤残或者故意杀害被保险人未遂的，丧失受益权。
自杀行为。保险法第65条规定 ：以死亡为给付保险金条件的合同，被保险人自杀的，除本条第二款规定外，保险人不承担给付保险金的责任，但对投保人已支付的保险费，保险人应按照保险单退还其现金价值。以死亡为给付保险金条件的合同，自成立之日起满二年后，如果被保险人自杀的，保险人可以按照合同给付保险金。
保险业与政府责任 篇6
关键词：养老保险,政府责任
一、河北省农村养老保险发展的基本情况
自从2009年底启动首批新农保试点工作以来, 各市区县政府、党委高度重视, 有关的部门大力配合共同推进新农保的试点工作。首批新农保试点工作受到广大农民的欢迎和拥护, 到2010年4月31日, 河北省首批试点县 (市) 共有398.60万人参保, 参保率达到99.98%, 60岁以上农村老人参保率为93.96%。领取养老金总额6245.98万元, 共有87.60万的60周岁以上的老人领取了养老金, 在首批试点地区基本实现了基本全覆盖的工作目标。2010年10月1日国务院新农保领导小组批复了第二批新农保试点, 涉及河北省藁城市等19个县 (市、区) 。, 登记参保、保险费的缴纳和待遇的发放等工作在第二批试点正式启动之后有序进行。到2011年4月31日, 第二批试点的参保率达到99.56%, 一共有447.50万的人参保, 其中92.98%为60岁以上的农村老年人, 领取养老金总额5884.949万元, 其中的96.85万被60周岁农村老人领取。
二、政府在新农保中的必要性
(一) 有利于农村人力资源建设
河北省的农村人口发展因为长期的城乡分隔因而缺乏应有的机会和条件。广大农民在没有受到社会养老险保障的情况下, 即便“养儿防老”的传统养老观念已经遭受到了冲击, “养儿防老”却仍然盛行, 而且普遍着超生、偷生现象, 本来经济状况就不好的家庭因为子女过多使得子他们子女的教育问题更无法得到解决, 从而就很难实现“优生优育”。再者, 因为自我养老和长期生活的压力限制了多数农民的现期消费, 以至于很少的资金被用于自身的再教育和技术培训上, 从而限制了人的发展。可见, 如果充分发挥政府的职能, 农村和农民有更多物力支撑, 新农保制度更广泛地建立, 这样就能减轻以上困难, 在一定程度上可以促进农村人力资源的建设和良性发展。
(二) 降低农民养老风险的现实要求
河北省农民大家庭养老最基本的保障就是土地。然而伴随着城市化进程的加快、商品经济的发展, 不断地弱化土地的保障功能, 使得农民的绝对收益日益下降。不能实现农民的养老保险需求的原因有以下几个方面: (1) 农村的土地是属于集体所有, 农民不能为了获得自己所需而去变卖土地。 (2) 由于计划生育的实行使得农村家庭规模日趋小型化, 特别是宽松的户籍政策所带来的大量地人口流动以及家庭年轻养老的严重短缺, 让中国几千年来传统的以家庭养老为主的农村养老模式在一定程度上受到很大的冲击。 (3) 人口老龄化速度的加快。在这样的形势下如果政府不采取措施的话, 那么大部分农民会面临老无所养, 老无所依, 社会也将陷入不安定的局面。所以, 政府参与农村社会养老保险并承担起一定的社会责任不仅有利于农村社会养老保险体制的建立与发展, 而且还能有效地降低人口老龄化带来的相关风险问题, 使土地保障和家庭保障的不足得到弥补。
三、政府责任的缺失
(一) 财政支持责任的缺失
首先, 集体经济补贴为零。因为政策实际运行的过程中, 养老金主要还是由个人账户的积累和政府补贴构成。然后, 县级政府财政支持的重心偏离于农村社会保障事业。在市场化进程不断推进、地区经济发展的大背景下, 县政府通常把有限的财政优先投入到了本区域的道路、通讯等基础建设, 而忽略了关注农村养老保障的基础设施建设。
(二) 绩效考核体系、问责机制缺失。
政府做好监督工作的重要基础是要有一套客观全面合理的绩效考核指标体系。可是地方政府, 特别是基层政府认为衡量政府领导的政绩考核内容是招商引资、促进地区经济发展, 因此绩效考核指标中很少制定关于新农保工作方面的考核指标, 而且也缺少相关的问责机制。所以, 空白的绩效考核指标、缺失的问责机制, 使得部分政府行政人员觉得责任是在做表面功夫, 监督部门执行监督责任也只是流于形式。
(三) 农民对政策规定知晓度低
部分农民对新农保产生错误认识主要有以下几个原因:首先大多数农民并不知道政策的内容仅仅是听说过新农保制度, 比较了解的只占农村人口的少数。其次农民对政策认识的途径来主要有: (1) 街谈巷议中了解该政策; (2) 从村级经办人那了解该政策。即使这样, 有些村经办人员自己对政策还不是很清楚, 宣传新农保制度时, 所说的内容不细致, 突不出新农保的重点, 没有宣传参加新农保的深远意义, 而仅仅是动员农民参保, 。所以农民认为是否长寿决定着能否在新农保中受益。, 如果投保人较早地死亡, 那么之前所缴纳的保费就没用了。也有些农民把新农保政策简单的理解成“子女交钱给父母养老”。
四、加强新农保中政府责任
(一) 加大政府的财政支持
因为历史和现实的原因, 我省财政支出方面在近几年虽然在农村社会养老方面的投入有所增加, 但是相对来说政府对农村社会养老的支持还是显得很微弱的。现在的具体情况是, 家庭自我保障仍然是农村养老的主要形式, 绝大部分农村地区的养老形势依然很严峻。农村社会保障薄弱, 历史欠账过多, 还有人们思想观念的不同、广大农村的贫富悬殊是形成其严峻形势的主要原因。因此, 社会养老保险作为保障和改善民生的重要手段, 政府的介入是必不可少的。伴随着经济地快速发展, 财政收入不断增加, 政府应加大对新农保的财政支持力度, 并且新农保待遇应进一步提高, 把农民参保积极性调动起来, 从而使农村社会养老问题尽快得到缓解。
(二) 加强绩效考核机制与问责机制
根据上级政府下达的文件通知, 县级政府才能制定关于开展新农保工作的有关试点方案, 然而制定方案的时间相对来说是比较匆忙的, 这必然使法规制度方面不健全。在监督责任方面, 现实行的《城乡居民养老保险试点方案》并没有具体、明确的分工, 只是粗略地说明了一下。在相关定性考核指标缺乏的情况下, 使得在考核政府工作人员工作尤其是相关部门履行监督责任方面时, 对农村养老保险的现实情况无法有效地掌握。因此, 加强县政府关于农村社会养老保险的配套制度建设的意义是非常重大的。
(三) 加强宣传
广大农民是“新农保”的受益对象, 他们较低的知识文化水平, 使他们不能够对所宣传的政策有充分理解甚至对政策产生持续性的顾虑, 使得“新农保”参保率受到了直接影响。因此经办人员特别是基础党员及大学生村官应该进行大量而广泛的宣传。宣传的方法主要有:通过进村入户、新闻媒体、报刊、宣传单、互联网等方式。这样广大农村居民就能够较快的对新农保有深入地了解而且不再有观望怀疑态度, 使得农村居民对政府的信任感增加, 从而有利于形成新农保推广的良好舆论氛围。在动员农民参与养老保险时, 需要量化宣传预期保障水平, 使得农村居民看到其投保新农保制度后切实能给自己带来的好处, 才能使他们更加积极参保。
参考文献
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[2]韩晓建.《新型农村社会养老保险资金筹集可持续性研究》, 载《河北师范大学学报 (哲学社会科学版) 》, 2010年第6期.
[3]薛惠元.新型农村社会养老保险筹资机制探析[J].现代经济探讨, 2010.
保险业与政府责任 篇7
一、问题的提出
进入20世纪90年代以来, 我国农村养老问题日益突出。其主要原因:一是农村人口老龄化进程加快。由于我国农村经济条件的改善、膳食结构的变化、医疗救治水平的提高以及计划生育政策的全面落实, 不仅使农业人口生存质量有了很大的提高, 而且也使农村人口平均寿命得到了延长。二是家庭内部养老功能削弱。家庭赡养一直是我国最为自然、最为传统、最为稳定的养老方式, 但是随着社会经济发展、人口计划生育政策、人口流动及养老观念的变迁等, 其保障功能日渐弱化, 特别是计划生育后, 农村独生子女户的大幅度增加, “4—2—1”家庭结构的形成, 家庭赡养的负担越来越重, 亟需要建立一种新型的农村养老保障制度予以替代。三是土地收益不足以养老。对于农民而言, 土地是其赖以生存的基础。但是由于我国人均耕地面积少、土地收益低以及老年人从事农业活动的能力有限, 靠土地收益养老不现实。
为了解决农村养老问题, 我国在农村养老保险制度方面做了一些试点和探索。1992年1月民政部下发了《县级农村社会养老保险基本方案》, 1995年10月, 国务院转发了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》, 到1997年底, 有2200多个县、市开展了这项工作, 8200万农民参保。之后, 对农村社会养老保险进行了整顿规范, 由于整顿规范的方向不明确, 部门之间意见不一致, 政策多变, 导致农村养老保险工作处于停滞状态。“老农保”的失败, 从根本上说是中央政府没有确定一个稳定的农村社会养老保险制度框架, 没有明确应采取何种社会政策模式, 政府应承担何种责任。
西方发达国家将农民养老保险作为公共养老保险, 定性为准公共产品, 因此, 农民养老保险都是在政府的主导下进行的, 政府在养老保险制度中的作用处于核心地位, 政府要承担立法、筹资、管理、提供财政支持等责任。
有鉴于我国实际及西方发达国家的经验, 构建农村社会养老保险制度首要的就是要明确政府的责任, 发挥政府的主导作用。
二、过去我国农村社会养老保险工作中的政府责任缺失
“老农保”的失败, 政府的责任缺失是不争的事实。反思这一过程, 政府的责任缺失主要表现在以下四个方面:
(一) 法律制度建设滞后
从法律和制度上对农村社会养老保险加以规范, 这是国际上通行的做法。过去由于没有出台社会保险法, 农村社会养老保险没有一个明确的法律规定, 因而导致相关政策经常变动, 缺乏权威性和延续性。直到2010年10月28日国家才正式颁布了《中华人民共和国社会保险法》 (中华人民共和国主席令第35号) , 法律明确了“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合”。
(二) 制度设计不科学
就1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案》而言, 该方案坚持“个人缴费为主, 集体补助为辅, 国家给予政策扶持”原则, 国家未承担政府财政补贴责任, 使整个方案缺乏社会保障的准公共产品性质, 没有体现社会性和福利性。由于该方案事实上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄, 违背了农村社会养老保险自愿性原则, 农民参保的积极性不高。由于制度设计的不科学、不合理, 使其在执行中陷入了两难境地, 最终导致在清理规范时出现农民大量退保的情况。
(三) 政府财力支持不够
从我国财政支出结构来看, 社会保障支出比重较小。2009年, 全国社会保障和就业支出决算数仅为7606亿元, 占当年财政总支出76300亿元的10%, 如果将社会保险收支纳入财政预算统计, 则所占比重也不足24%, 远远低于西方发达国家, 如美国社会保障支出占公共财政支出的比重为34%左右, 德国为56%左右, 英国为32%左右, 也落后于中等水平的发展中国家, 如印度和巴西都在30%左右, 保障水平严重不足。且这部分较少的社会保障支出中用于农民的社会保障支出又少得可怜。据统计, 占总人口70%的农民的社会保障支出仅占全国社会保障费的11%左右, 而占总人口30%的城镇居民社会保障支出却占了全国社会保障费的89%。城镇养老保险已经基本实现了社会统筹, 建立了国家、企业、个人共同负担的基金模式, 而农村养老保险却还停留在试点阶段。中央财政对农村社会保障的投入如此, 地方财政更是少之又少。
(四) 政府监管责任不到位
农村养老保险体制由于是边试点边探索, 政府的监管体系也没有完全建立起来, 管理体制也没有完全理顺。特别是基层管理人员的素质较低, 信息网络化管理系统建设滞后, 导致政策的落实力度不大, 监督不力。同时, 地方政府对一些养老保险机构监督也不到位, 导致挪用社保基金的情况时有发生。
三、政府在构建我国新型农村社会养老保险制度中应尽的责任
(一) 进一步完善农村社会养老保险的法律体系
弥补法律制度的缺失是推进农村社会养老保险的前提和基础。虽然目前已出台了《中华人民共和国社会保险法》, 但该法对农村养老保险的法律规定是原则性, 对实际操作中的指导性还远远不够, 因此, 还必须出台《农村社会养老保险条例》, 用以完善农村养老保险的法律体制。《农村社会养老保险条例》要明确农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金运营、监督制度及法律责任等。在此基础上, 各地还要根据当地实际情况, 再制定具体的农村养老保险办法, 为新型农村社会养老保险事业的顺利推进提供良好的法律保障。对出台的《中华人民共和国社会保险法》, 各级政府要加大宣传力度, 培养农民参保积极性, 引导农民自愿参保, 让农民转变完全信赖家庭和土地养老的观念, 培养他们自我保障意识。
(二) 建立和完善新型农村社会养老保险制度基本框架
建立和完善新型农村养老保险制度, 首先必须以党的精神为指导。党的十七届三中、五中全会都明确了建立新型农村社会养老保险的基本原则和总体要求, 党的十七届三中全会提出, 按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求, 建立新型农村社会养老保险制度;党的十七届五中全会提出, 必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系, 提高政府保障能力, 推进基本公共服务均等化。健全覆盖城乡居民的社会保障体系。其次, 要考虑统筹城乡资源分配、财政分配、社会就业、城乡一体化发展等, 建立统一的国民社会养老保险制度, 在此基础上, 设计和建立农村社会养老保险的基本制度框架, 特别是建立农保可转换为城保的通道和机制。在制度模式的选择上, 可由原来的完全个人账户模式改革为个人账户与社会统筹划调剂金相结合的模式, 改变过去完全靠个人账户积累、政府补助很少、参保人员积极性不高的问题。第三, 要结合实际选择好改革路径。可实行顶层设计, 分步实施。中央政府必须在制度设计、资金投入、组织发动、管理运营、督促检查等方面, 发挥主导作用。鉴于目前我国城乡之间、区域之间发展存在的差别, 在改革路径选择上, 一是要从努力缩小城乡、区域差别出发, 整体设计方案, 统筹协调, 防止制度“碎片化”和方案“短视化”。二是要面对现实, 正视差别, 在统一的体系和方案下, 尊重现阶段城乡发展的特殊规律, 给地方实施政策以一定的弹性和空间, 充分发挥地方政府的主动性和能动性, 促进多形式、多层次社会保障制度体系的建立和完善。
(三) 建立稳定增长的筹资机制
建立和完善农村社会养老保险制度, 必然要有有力的资金支撑, 需要在坚持和完善农村居民个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式下, 拓宽资金渠道, 着力建立稳定增长的筹资机制。一是要建立健全各级财政稳定、长效的“新农保”补助机制。政府要加大农村社会养老保险的投入, 既要补“入口”, 即在农民参保缴费环节给予财政补助, 又要补“出口”, 即在养老保险金待遇支付环节给予财政补助。政府资金的投入主要解决两个方面的问题:一方面是建立政府资金的引导机制。为了鼓励农民参加养老保险, 由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴。另一方面是要建立养老保障待遇调整的储备基金, 以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步。二是要建立各级财政责任分担机制。要按财权与事权相统一的原则, 进一步厘清中央与地方各级政府的职责, 解决好各中央与地方各级政府财政责任分担问题, 形成良性有序的财政资金投入机制。农村基本养老, 它既属于某一个地区的公共产品, 所以以地方政府承担为主;同时它又具有强大的社会外部效应和溢出效应, 成为跨地区的公共产品, 因此中央政府在一定程度上需要参与和协调。特别是对于落后地区, 中央政府应通过各种途径, 给予大力的财政支持。中央政府可考虑开征社会保障税来保证补贴支出, 地方政府可以采取每年从土地出让和拍卖收入中提取、财政预算安排等办法筹措资金。
(四) 建立健全监管机制
农村养老保险金是参保农民日后养老的“活命钱”, 是农村养老保险制度运行的基石, 政府必须按照确保资金安全完整和保值增值的原则, 加强监管。按照“政事分开”原则, 建立健全农村社会养老保险管理机构, 管理机构主要负责农村社会养老保险政策、法规的制定、一般行政管理, 以及对社会保障资金的收缴、运营、发放等的监管, 但不能经办农村社会养保险资金的具体事务性工作。同时, 政府还建立由政府主管领导、相关各职能部门领导、专家、以及投保人代表参加的部门或机构实施对农村社会养老保险资金的指导和监督。进一步完善个人账户管理体制, 加强对个人账户基金的投资管理, 将个人账户的投资管理权委托给省级社会保险经办机构, 将农村个人账户基金纳入城镇个人账户基金的投资管理体制中, 由外部的投资管理人进行市场化运营, 以获得相对较高的收益率。
参考文献
[1]赵殿国.积极推进新型农村社会养老保险制度建设[J].经济研究参考, 2008, (32) .
[2]国务院发展研究中心“推进社会主义新农村建设”课题组.农村社会养老保险制度建设的紧迫性、发展现状与政策建议[N].中国经济时报, 2007—4—13.
责任保险与民事责任问题刍议 篇8
一、责任保险对民事赔偿制度的影响
(一) 民事损害赔偿制度的相关规定
传统的民事损害赔偿制度有自身的理论和原则。按照大陆法, 民事责任为民事法律关系的构成要素, 民事权利、民事义务和民事责任结合成民事法律关系, 责任为权利和义务关系的法律保障。民事责任以其发生的原因, 分为违反合同的责任和侵权责任两大类。违约责任是指当事人不履行合同债务时, 向对方当事人所应当承担的民事责任, 主要为违约方应当承担的财产上的责任, 包括但不限于损害赔偿、恢复原状、支付违约金等。侵权责任是指行为人因侵权行为而应当承担的民事责任。按照民事责任归责原则的类型化, 民事责任分为过错责任和无过错责任。过错责任是指以行为的故意或过失为基础而成立的民事责任。无过错责任是指不以行为人的过错为条件而成立的民事责任。违反民事义务应当承担民事责任。民事责任可以依法在当事人之间及当事人之外进行合理的分担。民事责任的分担主要有以下三种形式。一可以由加害人与受害人分担, 主要有公平分担、法定赔偿限额。二可以由共同加害人、或加害人与准加害人相互分担, 其对受害人应承担连带赔偿责任。三可以由当事人以外的第三人分担, 分债务承担、担保供与、保险。
(二) 责任保险对侵权行为法的冲击
侵权者只有在自身有过错或无过错但有法律明确规定的情况下才承担赔偿责任, 责任的承担者对损失的赔偿实行完全赔偿。而责任保险作为一种损害赔偿的分担方式是人们发明的体现分配正义的一种损失分散机制。其从一个崭新的角度进入了侵权损害赔偿领域, 对传统侵权法产生了前所未有的冲击。
1、责任保险对自己责任的冲击。
自己责任原则是指行为人承担其行为所产生的一切后果的原则。即谁侵权谁承担责任。实行责任保险后, 投保人只向保险公司交付很少的保费, 一旦出现责任事故, 就由保险公司负责。这样侵权责任就不是由侵权者承担, 而是通过保险公司转嫁给社会承担。
2、责任保险对侵权法功能的冲击。
学者们对侵权法功能的认识不尽一致。侵权法的功能是多重的。笔者倾向于杨立新先生的观点, 侵权行为法的功能包括:补偿功能;惩罚功能;预防功能。在实行了责任保险后, 侵权责任不再由侵权者承担转由社会承担, 从而在很大程度上保证了受害人能够获得赔偿, 增强了侵权法补偿的功能, 但同时“在一定程度上削弱了侵权行为法的社会作用, 使法院在决定某些侵权行为责任的根据时, 常常考虑的不是行为的主观过错, 而是行为人有无承担责任的经济能力, 能否将损失通过保险和损失分担制度而转嫁给公众, 从而侵权责任所具有的惩罚, 教育不法行为人等职能的存在受到了威胁。”这样, 就有可能淡化被保险人对社会的责任感, 而不去采取预防事故发生的措施, 以致引发更多的危险和损害。
3、责任保险对全额赔偿的冲击。
传统侵权行为法实行完全赔偿原则。即受害人损失多少侵权人就得赔偿多少, 不仅赔偿受害者直接损失, 而且在某些情况下, 还得赔偿受害者的预期利益损失, 即间接损失。在实行责任保险后, 赔偿与损失额不一致, 即往往不实行完全赔偿原则, 保险公司所支付的赔偿金是受限制的。一方面受投保人交保险费数量的限制, 另一方面也受法律对受害者损失的最高赔偿额限制。
4、责任保险对损害赔偿归责原则的冲击。
《法国民法典》正式确立了过错责任原则, 将侵权行为法完全建立在过错责任的基础之上, 开创了侵权法的新时代。无过错责任原则产生初期, 只不过是过错责任的例外规定, 仅以法定的个别情形为限。除此之外, 侵权赔偿责任都适用过错责任原则, 对过错责任的主导地位并不构成威胁。责任保险分散了加害人的负担, 为无过错责任制度的发展提供了坚实的基础, 扩大了无过错责任的适用, 使得无过错责任不再作为过错责任的例外规定而存在, 而成为与过错原则并列的归责原则, 动摇了过错责任原则在侵权法中的统治地位。
正因为有上述责任保险对侵权行为法的冲击, 侵权法危机的说法频频出现:美国加州大学著名的侵权法教授弗莱明指出:“侵权法正处在十字路口, 其生存正受着威胁。”英国比较法教授杰维洛兹说:“侵权法正面临着危机。”瑞典的侵权法教授乔根逊也说:“侵权法已经没落了。”
二、对责任保险质疑的分析
虽然责任保险的产生对侵权法的某些领域产生了冲击, 并可能导致侵权法在某些方面发生变革, 但这并不必然导致侵权法的危机和没落。
首先从两种责任功能的角度。责任保险对侵权行为法的惩罚功能的削弱并不像想象的那样明显。惩罚功能并非侵权法的主要功能。所以责任保险对其削弱并不能对侵权行为法产生致命的影响, 同时被保险人对保险人承保范围之外的侵权责任还要依需要向保险人多付保险费, 最重要的是被保险人仍然要承担法律上的侵权责任, 只是实际的经济付出方面减少了, 而且被保险人仍然要承担道德上的应受非难性。同时, 虽然责任保险在某种程度上确实使侵权行为法在预防和抑制损害的功能上有所减损, 但这种减损并不是绝对的, 保险公司采取一定的措施可以弥补这种缺陷。
其次从责任保险的责任基础角度。责任保险制度寄生于侵权行为法, 这一点是最重要的。责任保险只是责任的一种分担方式, 其存在的前提是有赔偿责任的存在, 也就是说, 先有侵权责任的认定, 然后才有责任保险的实施, 被保险人无责任, 保险人便不会赔偿。责任保险制度是随着侵权法的发展而发展的。如责任保险的险种随着侵权行为种类的增多而增多, 正像台湾学者王泽鉴先生也说:“损害赔偿归责原则之改进, 固然应该考虑有无责任保险可供利用, 但此并不表示必须以责任保险之存在为前提, 侵权行为法自己也有其他分散损失的机制。”
再次从赔偿数额的角度。责任保险的赔偿不能够取代侵权行为法的损害赔偿, 保险公司对受害者的给付仅以保险单约定的保险金额或赔偿限额为限, 加害人对其造成的受害者的超过保险金额的损害, 应当自行承担填补损害的责任。在责任保险市场, 保险公司以盈利为目的, 不可能承担起填补加害人致人损害的全部赔偿责任。而且保险公司因为民事责任的急剧扩张而面临巨额赔偿的压力, 会采取限制责任范围的有效步骤, 以降低自己的风险。
最后从责任保险标的角度。责任保险承保的是民事责任中的损害赔偿责任。责任保险的标的往往要排除因为被保险人的故意行为而造成的损害赔偿责任。而就保险人所承保的责任风险而言, 保险人一般只对那些适用大数法则可以控制、计算的责任风险予以承保, 对新型责任风险持观望态度。由这些责任风险造成的损害只能通过侵权行为法获得救济。
三、结论
责任保险的出现对传统的侵权行为法造成了一定的冲击, 但侵权行为法并没有走没落之路, 责任保险制度并不能完全代替侵权行为法, 所以世界上大多数国家都采取了责任保险制度与侵权行为法共存的模式。责任保险与民事损害赔偿责任之所以能够同生存、共发展, 原因在于它们的共同目的:保护受害人的利益, 所以在未来的发展中责任保险只能和民事损害赔偿制度相辅相成、相互促进共同发展才能共同担负起保护受害人利益的重任, 才会促进社会资源的有效配置, 保证公正、效率的充分实现。
摘要：责任保险是以民事责任中的损害赔偿责任为保险标的的保险, 不仅加强了加害人损害赔偿能力, 也使被害人的救济获得了较佳的保障, 有效地避免了受害人不能获得赔偿的民事责任制度上的尴尬境地, 同时也对传统的侵权法理论产生了冲击, 但责任保险本身的局限性使其不能取代侵权行为法, 责任保险与民事损害赔偿共同的目的使它们共存于损害赔偿体系中相互促进、共同发展。
关键词：责任保险,冲击,局限性
参考文献
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[6]王泽鉴.侵权行为法之危机及其发展趋势[M].北京:中国政法大学出版社, 1998.175
教育公平与政府责任 篇9
教育公平是社会公平的重要基础。诸多研究表明, 影响教育公平最重要的因素, 一是教育经费投入水平, 二是教育资源配置效率。应该承认, 尽管各级政府在增加教育投入方面做出了巨大的努力, 但由于教育财政体制不够健全等原因, 我国公共教育投入水平长期偏低, 经费不足成为制约教育发展的瓶颈问题。而教育资源配置的不合理, 又加剧了教育发展的不平衡状况, 使得教育公平形势日益严峻。解决我国的教育发展不平衡问题, 不断增进教育公平, 首先要从解决教育经费合理投入和教育资源有效配置入手。
扩大教育的有效供给, 保障适龄儿童和青少年享有平等的受教育权利和机会, 享有同等的公共教育服务, 是教育公平的基本内容。当前, 学前教育有效供给不足, 地区之间、城乡之间、校际之间义务教育发展不平衡, 是影响教育公平的两大突出问题, 其主要原因在于教育投入不足。改革教育财政体制, 提高政府教育投入水平, 应该成为当前促进教育均衡发展, 增进教育公平的主要措施。现阶段, 应进一步完善各级政府分级负责的教育经费分担机制, 通过加大转移支付力度等措施, 不断增加教育投入, 落实政府促进教育均衡发展的财政责任和与之相关的教育公平责任。中央政府重点解决教育发展的地区不平衡问题, 省级政府重点解决教育发展的城乡不平衡问题, 县级政府重点解决区域内儿童平等的受教育权利和机会以及校际发展不平衡问题。
教育资源配置均等是教育公平的重要内容。学前教育和义务教育是基础教育中的基础, 确保学前教育和义务教育的均衡发展, 是教育均衡发展的必要条件, 也是教育公平的重要体现。当前在学前教育和义务教育发展中比较突出的两个问题, 一是公共教育资源只满足小部分群体的优质学前教育需求, 二是流动儿童入读公立学校的比例较低, 相当一部分中低收入阶层子女不能享有同等的公共教育服务, 其平等受教育的权利得不到充分保障。在我国城市化进程中, 如何确保社会弱势群体子女尤其是规模庞大的低收入家庭子女和流动儿童平等的受教育权利, 是教育公平面临的一个重大挑战。应不断加大政府对学前教育和义务教育的经费投入比例, 优化公共教育投资结构, 引导教育资源的配置方向, 探索适应学前教育和义务教育发展新情况的动态教育资源配置机制, 不断提高教育资源的配置效率, 为我国教育逐步走向公平奠定良好的财政制度基础。
效率公平与政府的责任 篇10
一、当前经济社会发展中存在的问题
改革开放以来, 我国经济社会发展形势总的来说是好的, 但也存在一些不容忽视的问题。从深层次看, 这些问题的出现, 既与政府的职能缺位、越位有关, 也与公共政策的价值取向有关。
(一) GDP的增速高于居民收入增速
改革开放以来, 我国GDP年均增速达9.8%。2007年我国GDP是1978年的15倍, 而城市、农村居民2007年人均实际年收入则只有1978年的7.5倍、7.3倍。从1983年以来, 居民收入占GDP的比重就一直是下降的。1995—2007年, 劳动者报酬在GDP当中的比例从51%下降到39%, 同期企业盈余从23%上升到31%。在发达国家, 工资一般会占企业运营成本50%左右, 而在中国则不到10%。发达国家劳动报酬在国民收入中所占比重一般在55%以上, 在中国则不到42%。
当前收入分配问题的症结在于国民收入在政府、企业和居民之间的比例失衡。总体上讲, 收入分配是向政府和企业倾斜的, 而不是向居民倾斜的。在这种情况下, 虽然经济发展了, 但民众尤其是以工农为代表的底层民众却没有能享受到经济社会的发展成果, 甚至经常受到资本和权力的侵害。党的十七大提出了增加群众收入的口号, 但相关政策却一直没有跟上。
(二) 贫富差距有拉大的趋势
2009年9月中国社科院社会学研究所和社会科学文献出版社联合发布的《社会蓝皮书———2010年中国社会形势分析与预测》指出, 尽管近年来政府采取了一系列措施, 包括大规模的财政转移支付, 但居民间的收入分配却越来越不公平。城乡收入差距、高收入阶层与低收入阶层的收入差距、行业之间和地区之间的收入差距, 使贫富差距在不断扩大。2008年城镇人均可支配收入与农村人均纯收入的比例达到331%, 即城镇居民收入相当于农村居民收入的3倍多。而收入最高的10%人群和收入最低的10%人群的收入差距, 则达到24倍。从2000年开始, 我国基尼系数已越过0.4的警戒线并逐年上升, 2009年已升至0.496。
收入分配不仅仅是一个经济层面的问题, 更不能将收入分配改革简单地理解为加工资, 或者对社会保障体系进行改革。邓小平早年就指出, 收入分配是一个大问题。制度经济学认为, 收入在社会成员之间的分配, 主要依据两个因素:权利界定和市场供求。即“收入”首先是一项权利。每个人通过工作获得收入的过程, 不如说是实现权利的过程。以此不难发现, 现实中很多劳动者之所以不能获得更高的收入, 其根源就在于权利的缺失。现行的城乡户籍制度、就业制度等, 使得农民不能获得像城里人那样收入更高的工作机会;现行的土地制度也使农民很难获得财产性收入。收入分配是一个制度安排问题, 而制度安排的核心就是权利的分配和保障。在各种“不公”中, 最严重的就是公民基本权利的不公。前者是现象, 后者是本质。也即先有权利的不平等、不公平, 才会出现起点和机会的不平等, 进而产生收入和贫富差距的拉大及其他一系列不公平。
(三) 政府的公共支出比例过小
改革开放以来, 我国经济年均增长保持在9%以上, 国家财政收入更是保持在年均15%以上的增速, 到2009年, 我国财政收入已达到6.8万亿元。与国家财政收入迅速增长相比, 国家对社会事业的投入严重不足。2007年的统计数据显示, 我国教育、医疗卫生和社会保障三大民生支出占财政总支出的比例为29.2%, 比人均收入相当的国家低24.8个百分点。1993年, 中共中央、国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出, 要逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例, 在20世纪末达到4%, 但迄今为止, “4%”的政策目标尚未实现。世界卫生组织提出, 一国的卫生总费用占GDP的比重应不低于5%。发达国家如英国为8%、德国为11%、美国则超过了15%, 发展中国家如印度也超过7%。截至2008年, 我国卫生总费用占GDP的比重依然不足5%。从1994—2009年的国家和地方政府的财政预算来看, 支出最大的两部分依然是“经济建设”和“政府行政管理费用”。政府公共支出不足, 不仅影响到医疗、卫生、文化等社会事业的发展, 而且制约了整个社会的消费。
(四) 政府直接干预市场
在大力培育和发展市场经济这支“看不见的手”的同时, 政府这支“看得见的手”也一直在发挥作用。在本次金融危机中, 政府对经济的干预达到了高潮。特别是各级地方政府, 已经成为企业和个人之外的又一经济主体。
在经典经济学家看来, 一个市场是不可能有企业和政府两个经济主体的。作为政府, 只能充当“掌舵人”、“守夜人”、“裁判员”的角色, 除了监管、调控市场外, 就是提供私人不愿意也无力提供的公共产品, 除非遇到像金融危机这样百年不遇的重大事件, 政府是不会直接插手市场的, 更不会充当经济发展的主体。财政专家倪红日指出, 中国30多年增长的全过程, 政府部门始终都是经济活动中最重要的投资者。可以说, 政府最擅长的不是掌舵和服务, 而是“投资”。
有人说中国模式就是政府和市场同时起作用, 这是当前的事实。但其弊端却是显而易见的, 不能因本次金融危机的个案而证明其合理性。长期来看, 政府直接干预市场, 是政府职能的错位和越位, 其结果不但会破坏市场秩序, 而且会损害整个社会的公平和公正。
二、市场失灵与政府的责任
实践证明, 市场机制是一种有效的资源配置方式, 通过合理的市场竞争能够有效解决效率问题。但是, 市场并不是万能的, 市场机制对资源的配置也会产生其自身无法克服的缺陷, 这就是所谓的“市场失灵”。“市场失灵”既有损于经济效率, 也破坏了社会公平。第一, 由于市场存在外部性, 单纯的市场机制不能调节公共产品的供给, 也不能解决生态与环境的破坏等公共问题。第二, 由于市场竞争的不完全性, 市场机制本身孕育着潜在的垄断因素, 市场竞争不可避免地导致垄断。而在无外界力量干预的条件下, 垄断会反过来破坏市场竞争的公平原则。第三, 市场不能完全实现公平的收入分配, 市场的自发调节易引起收入差距扩大, 引发社会矛盾。第四, 单纯的市场调节具有一定的盲目性, 单靠市场本身并不能保持国民经济的综合平衡和稳定增长。
社会主义市场经济是市场调节与政府作用有机结合的经济。市场调节的效率、政府作用的优劣, 都取决于政府职能的准确界定。
(一) 市场经济中的政府调节应着重总量调节
由于市场竞争的盲目性、分散性以及市场机制的不完备, 总供给与总需求之间的不均衡成为一种常态, 引入政府的调节, 可以减少不必要的资源消耗和浪费。另外, 对于一些关系到国计民生的产业, 比如农业, 由于生产周期较长、抗风险能力低, 一旦受到市场的冲击, 在短期内将遭受重大损失, 也需要政府干预。对于一些带有战略意义的领域或部门, 因为成本高和不确定的发展前景, 单纯依靠市场难以实现充分发展, 引入政府调节也成为必要。
(二) 市场经济中的政府调节应是第二次调节
市场调节是市场经济中第一层次上的调节, 市场能够调节的政府就不必再去干预, 而市场无力调节, 或者在资源配置上低效率时, 则由政府再调节。市场的第一次调节和政府的第二次调节在市场经济中具有同等的重要性。相对市场调节, 政府调节是更高层次的调节, 是总体上、全局上的调节。一般说来, 现实中的市场调节以效率优先, 而政府通过社会保障等方式进行的第二次调节则更为注重公平、正义环境的营造。
(三) 政府应尽可能提供足额、优质的公共产品
市场机制难以在一切领域达到“帕累托最优”, 特别是在公共产品方面。这就需要政府出面弥补这种“市场缺陷”。公共产品和公共服务是由公众共同享受的物质生活的重要内容, 在社会物品总量恒定的情况下, 政府提供物品的增加, 就是市场生产物品的减少, 政府提供物品的多少是衡量政府责任的重要指标。公众赋予政府权力, 尤其是税收和举债的权力, 就是为了获得或者说购买政府提供的公共产品。政府的财力可能有限, 但政府可以通过掌握的公权力对社会财富进行重新分配, 尽可能满足公众对公共产品的需求。西方财政理论认为, 当代政府在履行资源配置、公平分配和稳定经济的三大职能时, 既克服着市场失效所产生的效率损失、分配不公, 其本身也是提供公共产品的过程。
在市场经济条件下, 政府的公共政策具有双重功能, 即:一方面, 政府的公共政策必须保障、促进市场配置资源作用的充分、有效发挥, 而不是人为地改变乃至扭曲这种作用;另一方面, 政府又要通过公共政策的制定和实施, 克服和矫正市场的固有缺陷, 解决那些市场解决不了或解决不好的问题。这样, 政府的公共政策就面临着效率和公平的挑战。
三、公共政策的价值选择
实际上, 政府在行使公共权力的同时, 也就承担起了相应的公共责任。政府向公民提供公共产品和公共服务, 不是政府的恩赐, 而是政府的责任。如果政府抛弃自己的责任, 或者将自己的责任转嫁给市场主体, 那就是政府的失职。
(一) 公平正义是公共政策最重要价值标准
作为政府权威输出的公共政策, 其价值偏好是对社会期望的适当回应, 社会大多数人期待公平正义, 公共政策就必须将公平正义作为首选价值目标。美国政治学家戴维·伊斯顿指出:“公共政策是对全社会的价值作有权威性的分配”。公共政策的权威性根源于它以效率为前提, 承认、维护并增进了社会的公共利益, 因而得到了公众的普遍认同和支持;公共政策的社会性在于它以促进全社会的进步和正义为宗旨, 维护和增进的是社会公共利益, 而不是某些个人或集团的私人利益;公共政策的公共性表现为制定公共政策的主体表面上看是握有公共权力的政府, 实则为社会公众。在宪政背景下, 尽管公共政策的作用对象是作为客体的社会公众, 但因为主权在民, 政府也仅仅是在授权治理而已。公共政策的这三个特点都是以经济效率为其存在基础、以社会公平为其根本目标的。公共政策不承认、不促进效率, 就会丧失其有效性、权威性;不维护、不保障社会公平, 社会成员就会抵制它, 它就会失去存在的基本价值, 更难以得到有效执行。公共政策的公平正义应体现在公共政策过程的各个环节上, 应寓于公共政策的全过程。除满足大多数人的利益外, 还应考虑或兼顾社会弱势群体的利益, 这也是公共政策道德性要求的必然结果。
(二) 公共政策要在效率与公平之间寻找最佳的平衡点
在市场经济条件下, 市场机制与公共政策作用范围的不同, 规定了市场机制主要解决效率问题, 而政策机制主要解决公平问题。市场机制作为一种基本的调节手段, 在资源配置中发挥基础性的作用。市场机制的竞争性为效率的实现提供了保障。但是, 市场机制也有其自身克服不了的缺陷, 这些缺陷归结到一点就是使社会失去公平, 进而可能有损于效率本身。公共政策作为一种正式的制度安排, 为弥补市场缺陷而登场, 其本质功能就在于维护一个公正、有序、健康的公共秩序和提供市场提供不了的公共产品。要完成这个使命, 公共政策就必须在效率与公平之间寻找一个合适的平衡点。首先, 公共政策要强调效率效应。要在科学发展和可持续发展的思想指导下, 追求高效率的政策产出, 把“蛋糕”做大, 为公平的实现提供基础。政策的效率效应的高低实际上是政府能否对社会进行有效管理的一个衡量标准, 如果公共政策的效率效应很低, 那么久而久之, 将会使社会陷入无序状态, 进而造成资源的极大浪费, 这不但无法实现公平, 甚至会破坏公平。其次, 有了较高的政策产出效率效应并不必然导向社会公共福利的增长与良好社会秩序的维持。要考察政策产出效率效应的转化结果, 还需要引入另一个变量, 即公平。只有当一个公共政策承认、维护并增进了社会的公共利益时, 它才能得到公众的普遍认同和支持。这就要求在追求政策产出高效率的同时, 还要充分贯彻公平原则, 兼顾个人、集体、国家等不同主体的利益主张, 统筹短期利益和长期利益、微观和宏观等因素, 平衡与之相关的利益冲突, 使政策的效率产出最终导向公共利益实现的方向。
(三) 公共政策将公平正义作为首要价值目标的重要意义
从市场经济运行和公共政策作用的实践经验来看, 政府公平职责的发挥, 不仅有利于维护市场公平, 而且可直接实现社会公平。市场公平是一种“场内公平”, 是靠市场本身的运行来实现的, 但在许多情况下, 它也需要政府在遵循市场规律的前提下加以维护;而社会公平则是一种“场外公平” (对市场来说是一种外在的公平) , 只能靠政府通过公共政策机制来实现。政府利用经济、政治、行政、法律等公共政策杠杆, 调节收入差距 (限制过高收入, 扶持过低收入, 取缔非法收入) , 才能使整个社会维持相对的公平。如果公共政策将效率放在公平正义之前, 政府就会像企业那样追求自身收益的最大化, 就会对除经济以外的其他公共性职能丧失兴趣, 忽视甚至放弃维护社会秩序、提供公共产品和公共服务的职责。这样, 不仅由政府承担的非赢利性公共事业将处于全面衰败之中, 腐败现象也会愈演愈烈。与传统政府习惯于单纯追求公平的“分配型思维”相比, 现代政府则越来越注重既承认效率, 又重视公平的“生产型思维”。这种新的价值取向, 既有利于维护市场公平, 为提高效率提供最起码的保证, 更可以直接、有效地实现社会公平, 完成政府的特定职能和社会分工。
应该特别指出的是, 公共政策的价值取向及目标以公平正义为主, 与当前我国社会主义市场经济条件下“效率优先, 兼顾公平”的原则并不矛盾。解决公平问题主要靠政策机制, 而解决效率问题则要靠市场机制。建立社会主义市场经济, 必须以市场机制为基础, 让市场对资源配置起基础性的作用, 就必然地要坚持“效率优先”的原则。另一方面, 建立社会主义市场经济又离不开政府及其公共政策的干预, 公共政策的作用主要是弥补市场缺陷, 通过制定规则来维护市场和社会秩序, 并解决效率 (市场) 造成的社会不公平问题。
摘要：社会主义市场经济必须让市场对资源配置起基础性的作用, 但是社会主义市场经济又离不开政府及其公共政策的干预。做大社会财富这个“蛋糕”要靠效率, 但要分配好“蛋糕”, 则要靠公平、正义的分配制度。公共政策的作用主要是弥补市场缺陷, 通过制定规则来维护市场和社会秩序, 并解决效率 (市场) 造成的社会不公平问题。
关键词：市场经济,公共政策,价值取向, 效率,公平,正义
参考文献
[1]戴维.伊斯顿.政治生活的系统分析[M].北京:华夏出版社, 1999.