多元化投入机制

多元化投入机制（通用3篇）

多元化投入机制 篇1

科技投入从广义上讲, 指所有用于科学技术上的资源投入, 包括科技资金投入、人力投入、物资投入、政策投入、管理投入和技术投入等;狭义的科技投入指科技活动中科技经费的投入总量。国际上形成了三种典型的科技投入模式:政府主导型投入模式是大多数国家工业化初期采取的以政府科技投入占主体的模式;企业主导型投入模式是企业成为全社会R&D投入主体的模式;多元化科技投入模式是企业和政府科技投入占科技投入总量的比例都在50%以下的投入模式。借鉴科技投入模式变迁的国际经验, 结合我国企业技术创新能力的现状和经济发展的阶段性特点, 我国应积极构建多元化的科技投入模式。

一、我国科技投入模式变迁

我国科技投入模式经历了三个阶段的变迁:第一阶段是改革开放以前, 在计划经济体制下, 财政拨款是当时科研开发的唯一资金来源;第二阶段是过渡阶段, 从20世纪八年代初到九十年代末, 科技创新能力日益成为一国的核心竞争力。在我国开启市场化改革的背景下, 这一时期政府逐步削减财政科技支出, 同时鼓励企业和民间机构积极投入科技创新。20世纪九十年代, 政府科研经费投入、企业自筹资金投入二者的比重基本维持在30%和40%左右, 企业投入与政府投入互为补充;第三阶段是从20世纪九十年代末以来, 我国企业的科技投资活动进一步增加, 企业已成为我国科技创新的主要资金来源。2006年政府资金投入比重为23.10%, 企业自筹资金比重达到65.52%, 金融机构投入也明显下降, 其他民间资金开始踊跃投向科技创新领域。

二、构建多元化科技投入模式的必要性

现阶段企业已成为我国科技投入的主体。这一直是我国科技政策导向的重要内容之一, 表明科技政策导向取得了初步成功。但问题在于, 企业成为科技投入的主体这一模式对我国经济的持续健康发展并非有利。多元化科技投入模式才是符合科技投入规律、符合我国企业技术创新现状和经济发展阶段性特点的有效模式。

1、构建多元化科技投入模式是符合科技投入自身规律和我国企业技术创新能力不足的战略选择。首先, 借鉴科技投入模式变迁的国际经验, 现阶段我国政府科技投入的占比偏低。在一国经济发展过程中, R&D/GDP比值的增长模式总体上呈现为S型:在人均GDP小于400美元的初级阶段, R&D/GDP比值一般都在低于0.8%～1%的水平徘徊, 增长曲线类似于字母S的下半部;在人均GDP在400～2, 100美元左右的发展中期, 经济对科技的需求最旺, R&D/GDP比值上升也最快, 5～10年内增长到2%左右, 曲线类似于S的中段;在经济发展到人均GDP大于2, 100美元之后, R&D/GDP比值大多只保持缓慢或波动式增长。可见, 在R&D/GDP比值S型增长曲线的前两个阶段, 绝大多数国家政府的科技投入占全社会R&D投入的比重都在53%以上, 表明政府发挥主导作用。根据这一经验, 相对于我国的经济发展阶段而言, 当前我国政府的科技投入占比显然偏低。其次, 虽然企业已成为我国科技投入的主体, 但企业的科技创新能力不足。我国企业研发投入的重点是产品和技术开发, 基本不进行基础研究, 应用研究的比例也很微小, 如此会导致企业的开发活动呈现“无源之水”的局面。因此, 现阶段不宜过分强调企业是科技投入主体这一指标。

2、构建多元化科技投入模式是当前我国经济发展特点的现实需要。多元化科技投入模式可以较好地分散风险, 避免风险积聚到同一主体。国际上采取多元化投入模式的国家, 其民间的科技投入和境外的科技投资都很活跃, 而且政府投入占比相应也较高, 政府也分担了部分风险, 并且起到了科技投入导向作用。在我国市场经济体制仍不健全, 知识产权保护还有待完善的情况下, 企业投入科技创新活动存在着巨大风险。多元化投入模式正好符合当前我国以政府政策为导向、外资大量涌入、企业和民间经济发展迅速, 但风险防范能力比较薄弱的现实情况。此外, 科技创新本身耗资巨大, 而我国主要的科技投入主体不论是企业还是政府, 财力总体都很有限, 因此客观上也要求多元化的投资主体参与到科技创新中来。

三、构建多元化科技投入模式的途径

在西欧一些国家以及澳大利亚、加拿大等发达国家, 它们的科技投入模式具有明显的多元性特征。借鉴发达国家构建多元化投入模式的经验, 我国构建多元化科技投入模式, 必须在政府直接投入部分体现加大力度、适当超前、重点支持的方针, 使政府职能合理定位, 明确规定政府在科技方面的事权, 实现政府、企业、金融体系、第三部门在市场资源配置基础机制之上的科技投入合理分工和协调配合, 多渠道资金和多种投入机制相互协调, 形成合力、共促发展。

1、建立财政科技投入稳定增长机制, 充分发挥政府科技投入的引导作用。首先, 应建立政府科技投入稳定增长机制。由于基础科学研究、应用研究和部分技术开发具有公共产品的特性和较强的外部性, 再加上科学研究尤其是基础性科学研究和技术开发, 具有投资规模大、投资周期长和高风险的特征, 因此企业及其他社会资本一般不愿介入, 必须建立政府科技投入稳定增长机制, 用政府投入撬动企业和社会投入。要认真执行科技法规和相关政策, 确保财政科技投入的增幅要明显高于经常性财政收入的增幅。各级政府要把科技投入作为预算保障的重点, 年初预算编制和预算执行中的超收分配, 都要体现法定增长的要求。其次, 必须强化政府科技投入的引导职能。财政科技投入的目标要切实转移到如何引导社会科技投入上来。不仅要运用直接拨款和提供补助等手段, 还要灵活运用财政补助、贴息、风险投资、担保、政府采购、税收优惠等多种财政政策工具, 对企业、商业性金融、非营利机构的投入潜力积极鼓励, 带动和牵引民间资金投入, 充分发挥政府资金“四两拨千斤”的杠杆作用, 引导民间资本成为现实投入并形成多方面合力。

2、激励企业继续加大科技投入, 不断提高自主创新能力。我国企业的科技投入同发达国家相比还有很大差距, 并且企业的研发能力明显不足, 原始性创新、集成创新、引进消化吸收再创新能力都比较弱, 尤其是大多数中小企业几乎没有研发能力。因此, 在不断提高政府科技投入的同时, 还要激励企业进一步加大科研投入, 使其不断增强自主创新能力。要针对企业现状和未来发展的需要, 确定各类企业的科技投入目标, 确保企业技术创新活动的开展;要继续深化企业体制改革, 采取有力措施, 营造良好环境, 使企业真正成为投资主体、风险主体和利益主体, 提高企业对科技投入的内在需求;建立和完善促进中小企业的技术进步制度体系和法律法规, 加大对中小企业技术进步的扶持力度;大力兴办高新技术园区, 形成有利于促进创新资源整合、成果转化和提高科技资金使用效益的良好平台, 以引导企业加大科技投入。

3、构建多层次科技金融支持体系。科技的投入产出过程是一个高投入、高风险、高收益并存过程, 再加上科研机构存在着发展初期规模小、资产少、抵押品有限、资信度低等问题, 因此传统的融资渠道已不能满足科研开发对资金的需求, 必须寻求新的融资途径。当前发达国家政府已采取多种措施, 比如为高新技术的发展提供了市场融资条件, 建立较完善的中介服务, 制定对风险投入的税收政策、建立风险基金等举措, 从而吸引了大批风险资本进行科技投入, 促进了科技资本的形成。我国也应积极构建多层次的科技金融支持体系。具体而言, 就是要健全商业银行科技贷款风险补偿机制, 积极引导各类商业银行开展针对科技企业的差别化和标准化服务;进一步完善政策性金融支特体系;大力推动创业投资的发展, 努力吸引海外创业投资;发展多层次的资本市场体系;改善社会信用环境, 加强全社会信用体系建设及相关基础设施建设。

4、积极引导非营利组织加大科技投入。发达国家大都通过吸纳大学的科技投入、海外投资、个人投资、慈善基金机构的资金等民间资本来增加本国的科技投入。如在美国, 大学研究支出占学校总支出的比重不断上升, 1950年为10%, 目前的水平是20%左右。随着经济社会发展, 我国的社会科技投入具有广阔前景和增长潜力。各级政府应营造一个有利于非营利组织成长发展的法律制度环境和税收支持体系, 充分吸收包括非营利组织社会团体、居民个人捐赠, 企业捐赠, 海外捐赠及投资等各方面的社会资金进入科技研发领域, 形成科技投入的全社会支持。

参考文献

[1]严四容.科技投入的国际比较与启示.科技和产业, 2008.1.

[2]程津培.加大政府科技投入迎接入世挑战.中国科技产业, 2002.5.

[3]廖世忠.推进科技投入与产出良性发展.发展研究, 2006.7.

[4]中外科技投入机制的比较研究.

多元化投入机制 篇2

李小云 唐丽霞 张雪

[内容提要]财政扶贫资金的治理关系到扶贫效率和效果，目前已经有很多研究开始关注因为管理问题带来的扶贫资金投入效果不善，但对于扶贫资金治理中其他环节，如投入、分配、拨付和使用所产生的扶贫资金投入效果和效率的研究很少，但恰恰是这些环节中出现的制度上的缺陷更容易造成扶贫资金出现目标瞄准偏离，从而直接影响到贫困农户参与和受益于我国的扶贫投资。本文尝试全方位分析我国目前财政扶贫资金运行情况和效果。[关键词]财政扶贫资金，瞄准，偏离，治理结构

财政扶贫资金的治理涉及到财政扶贫资金的投入、管理、分配、拨付和使用等各个方面，财政扶贫资金只有在这几个方面都做到、合理、公平和公正，才能有效地提高其扶贫效率。虽然近些年有很多学者关注扶贫效果，并且对扶贫效果不善的原因进行了很多研究，但从资金治理的角度来看，大部分研究仍然是将讨论的焦点放在了资金的管理环节，比较一致的观点是认为项目和资金管理问题也是我国政府扶贫过程中的薄弱环节，成为影响扶贫效果的重要因素。夏英(1994)的研究指出：由于项目管理方面制度不全、监控不力，导致大量资金的外溢；或者是由于甄别受益贫困户的工作不力或方法不当，导致了目标组认证错误，致使扶贫资金流向偏离目标，从而发生“目标转换”问题。康晓光(1995)认为，许多部委、部门参加意味着配套资金短缺变得更加突出，很多项目不能完成，项目资金过于分散，难以产生影响。项目资金使用的监督也变得更加复杂，有的项目资金被转移。汪三贵(1997)在研究中发现，1993年财政拨款55.4亿元，占扶贫资金的1/2。然而财政拨款的75.2%用于贫困县财政补贴、维持行政事业费开支和职工工资，即将近2/3的总扶贫资金没有落实到贫困户的生产与交换环节中。因此扶贫资金被贫困地方政府挪作他用，直接抵达贫困户比例低。李含琳等(1998)认为，同20世纪80年代初中期相比较，20世纪90年代初反贫困的资本供给是比较充足的，但由于管理和体制方面的原因，扶贫资金的使用效果不十分理想。扶贫资金管理体制机构庞大，手续繁杂，管理层次、环节多，扶贫资金经常被截留挪用，造成扶贫资金的低效率。扶贫资金的来源和管理分散，多头管理，并且在资金的分配过程中平均分散使用，难以形成效益，大大降低了扶贫资金的使用效果。扶贫贷款的期限与生产周期不相适应、资金被用于非贫困户和地区、扶贫贷款财政化现象严重，都使其很难发挥脱贫的作用。吴国宝(1997)等指出，由于扶贫是由地方政府具体管理实施的，因而地方政府在目标上可能与中央政府设定的目标相冲突，加之体制的各种弊端、官僚主义、寻租腐败等，从而可能出现扶贫资金不用于扶贫的现象。

一、我国财政扶贫资金投入和管理机制及影响

我国财政扶贫资金投入和管理机制的典型特点是分项投入、多头管理。虽然说我国政府有组织的大规模的专项扶贫行动开始于1986年，但实际上早在1980年政府就设立了“支援不发达地区资金”，专门支持老革命根据地、少数民族地区、边缘地区和贫困地区发展，当年的资金规模为5亿元；1982年设立了“三西农业建设专项补助资金”，每年投入资金2亿元；并且也开始以实物形式来进行以工代赈扶贫活动。随着市场化经济改革的逐渐展开，经济增长对减缓贫困的影响日趋减弱，继续采用以往增长为主、辅以适当救济的反贫困战略已经很难有效地对减缓贫困发生积极的作用。基于这种形势，国家成立了国务院扶贫开发领导小组，并下设办公室，开始了专项扶贫活动，所采取的扶贫模式为开发式扶贫。在财税政策方面，继续执行前述的各项资金扶持政策，并扩大了资金的规模。在“八七”扶贫攻坚阶段，国家又增设了“新增财政扶贫资金”，同时将以工代赈资金原有财政部和中国人民银行按比例承担改由中央财政专项拨款，并扩大了资金规模。就目前情况来看，我国财政扶贫资金主要包括支援经济不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、“二西”农业建设专项补助资金(以下简称“三西”扶贫资金)、少数民族发展资金、以工代赈资金。通常将支援经济不发达地区发展资金和新增财政扶贫资金统称为财政发展资金。

从总体上来说，中央财政扶贫资金是国家为解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口生活质量和综合素质，加强贫困乡村基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济社会文化的落后状况，为达到小康水平创造条件而设立的专项扶贫资金，但具体来看，每项资金的用途都有自己的投向重点(见表1)。资金的多部门管理虽然可以鼓励政府各部门都能积极地参与到扶贫工作中，但是却带来资金管理成本的增加和效果的降低，同时由于缺乏有效的协调机制和沟通机制，各部门在资金管理和使用方面都从本部门利益出发制定了相应的管理规定和程序，从而造成了实际中财政扶贫资金管理上的混乱，同时也给资金的监测工作带来了很多的不便。

根据财政部统计数据，1986～2003年，我国政府共投入扶贫资金2383.6亿元，其中以以工代赈资金、财政发展资金、三西扶贫资金及少数民族发展资金为主的财政扶贫资金为1039.6亿元，占到扶贫资金总量的43.6%。虽然从绝对数量上看，我国中央财政扶贫资金每年都在增加，但从财政扶贫资金占全国GDP的比重波动图可以看出，中央政府财政扶贫资金投入强度间波动较大，1988～1990年投入强度最低，1994尽管是“八七”扶贫攻坚开始年，但1994～1996年政府财政扶贫资金投入强度逐年下降，1996～2000年略有上升，而到了2000年以后又开始略下降。从整条波动曲线来看，我国政府的扶贫投入强度有明显的下降趋势。出现这种情况的原因可能有两点：(1)官方报道的我国的贫困发生率以喜人的成绩逐年下降，国家扶贫资金的投入强度也就有可能相应地下降；(2)目前对实际扶贫资金的最佳需求量与规模还缺少科学的测算与估计，也就是说，政府扶贫资金投入规模的客观依据还不存在。

二、我国财政扶贫资金的分配机制及影响

1978年以后，农村改革极大地解放了农村生产力，促进农村地区的经济发展，在很大程度上缓解了我国贫困问题，农村贫困从广泛的普遍贫困状态过渡为特征性和结构性贫困，农村贫困人口在分布上更加集中，因此1986年开始的开发式扶贫开始以贫困县为瞄准单元来分配国家财政扶贫资金。由于在国家层面直接向贫困县分配资金缺乏可操作性，并且同时由于我国财政扶贫资金省级负责制的实施，中央财政扶贫资金的分配原则为：(1)中央财政扶贫资金按照因素法分配到各个省区，考虑因素分别是贫困人口数、地方财力、农民人均纯收入、人均GDP四项指标数据和政策调整因素。(2)中央财政扶贫资金全部直接用到国家确定的扶贫开发重点县(以下简称重点县)*和各省区确定的贫困县(或贫困乡村)，至少70%中央扶贫资金用于国家扶贫开发工作重点县。这些规定无疑为规范我国财政扶贫资金的使用起到了一定的作用，但在实际操作过程中仍然还存在着不少问题。

因素法使扶贫资金的分配方法更明确，按因素法分配财政扶贫资金是力图为扶贫资金的公平分配提供政策依据。但是财政扶贫资金的无偿性质使地方政府有获得无偿资金的巨大努力，同时也形成了地方政府为获得无偿资金的博弈行为。理论上讲，如果因素法依据的各因素的方法很明确、透明，那么地方政府的努力将会是无效的，博弈也是无结果的；反之就为地方政府的努力与博弈留有很大的空间与余地。但实际工作中，我国还没有形成一套公开、透明和可操作的基础数据的收集方法、具体标准、计算影响因子的方法，使得因素法分配仍然停留在口号的层面，缺乏具体的可操作方案，其作用也就很难真正发挥。

中央下达给各省区的扶贫资金必须全部用到贫困县的规定，试图从政策层面杜绝层层挪用财政扶贫资金的做法，减少扶贫资金目标偏离的机会。至少70%的扶贫资金要用到国家扶贫开发工作重点县的政策本身考虑了贫困人口在重点县和非重点县不平衡分布的实际情况，隐含的假定是国家扶贫工作重点县与非重点县对财政扶贫资金的实际需求强烈程度比值为7:3。这一方面为更高程度地瞄准贫困人口提供了机会，另一方面为进一步减少扶贫资金的层层挪用与流失、减少扶贫资金目标偏离提供了政策保障。但是在实际操作中，扶贫资金在重点县和非重点县之间的分配并没有严格按照规定的比例进行，2001～2003年的财政扶贫资金流向上看，大约只有60%的资金是流向重点县的(见表2)。

这种目标偏离可以从以下两方面去解释：(1)假设“至少70%的财政扶贫资金用到重点县”的规定本身是合理的，那么这种偏离至少可以说明为保证财政扶贫资金准确瞄准的监管不力，财政资金使用的约束性不强，以及制度保证不完善。从某种程度上说，扶贫资金层层下拨、层层管理所形成的多元化的权利资源可能会诱发项目寻租，从而导致目标偏离。(2)这一目标偏离至少从一定程度上暗示了“70%的扶贫资金用于重点县”的某种不合理性。如果以贫困人口分布作为决定财政扶贫资金分配比重的主要依据，那么2001年重点县覆盖了全国61.9%的贫困人口，应该规定至少60%的财政扶贫资金用于重点县。因此，如果按照70%的分配要求分配扶贫资金，会有许多分布在非重点县的贫困人口不能公平地受益于国家财政扶贫资金的扶持。

三、我国财政扶贫资金的拨付机制及影响

在中央一级，资金的分配是从每年3月全国人大通过国家财政预算开始的。根据规定，财政扶贫资金必须在预算通过后的1个月内下拨到各省区财政厅。地方各级财政在收到上一级财政下达的财政扶贫资金后，应尽快与扶贫办、计委(以工代赈办)衔接项目计划，分批下达资金。首批下达时间不得超过1个月，比例不得低于80%。当年计划的项目和资金应该在财政之前完成和拨付。财政扶贫资金的拨付规定考虑了贫困人口需求项目生产的季节性与市场的变化性，从政策上限制了延迟拨付的可能。但实际中发现，从中央到省区的拨付都能按时，但从省再到市、县的拨付就有延迟的现象。2004年8月份笔者调查时，有的县2003年的资金还没有完全到位。迟到的资金影响了扶贫资金的及时有效使用，降低了扶贫资金的使用效率。

财政扶贫资金迟到的主要原因是行政层层拨付的制度，使得经手机构实际上无形中把经手权变成了控制权，形成了一种无形的权力资源。权力资源的利用会弱化资金分配的公平与合理性，也同时为县级单位最大化获取财政无偿扶贫资金的目标提供了博弈的机会，这也是各地出现“跑项目、争资金”的主要原因。跑项目、争资金不管是多么隐蔽的形式都增加了获得资金的交易成本，这一交易成本相当大，而这些成本最终都来自于扶贫资金，会极大地降低扶贫资金的使用效率。据非正式调查，每年每个县扶贫办的非项目活动经费超出行政开支达3～8万元，如果按照3万元的最低数估算，全国592个重点县每年就会有1776万扶贫资金被“挪用”，占2002年重点县财政扶贫资金总量的0.5%；如果按照8万元的最高数估计，每年会有4736万元被“挪用”，占2002年重点县财政扶贫资金总量的1.3%。以上分析说明了：(1)目前保证财政扶贫资金及时足额到位的拨付方式缺乏高效率的技术措施；(2)目前的行政层层拨付资金方式本身效率很低且不合理。

四、我国财政扶贫资金的使用机制及影响

我国财政扶贫资金在使用上有几个特点：(1)明确规定了资金的投向，这种规定在实际中的反应就是财政扶贫资金投向重点，从产业上看以农业为主，从项目类型上来看以基础设施建设为主。1998～2002年的5年间的中央财政扶贫资金的平均投向，农业占40.8%，占22.5%，其中还有约6%左右是投向农副产品加工业，用于农村文教卫生和科技培训的社会服务约为5%，用于包括道路、农田水利、人畜饮水等农村基础设施建设的约占22.8%，而用于其他方面的约占到9%。(2)资金使用上必须以项目为承载，即通常说的“资金跟着项目走”。中央对财政扶贫资金使用上的这两点规定的根本目的是想从制度层面上为扶贫资金不被挪用提供制度保证，从而降低扶贫资金的目标偏离。但是在实践中这种规定并没有达到预期的目标，并且还对扶贫资金的使用效率产生了负面影响，主要表现为扶贫资金的使用在很大程度上偏离了贫困农户的需求，排斥了真正的贫困农户受益于扶贫干预。

由于中央对财政扶贫资金用途有严格的限制，地方政府则把这部分扶贫资金的用途限制在更小的范围内，如村路、沼气池—猪圈一改厕三位一体、人畜饮水、小水窖、灌溉小水窖及少量的技术培训。而实际上，我国农村贫困问题非常复杂，剩余贫困人口面临的生存环境差异巨大，贫困人口的需求也是千差万别，这种差别不仅体现在省区间，即便在同一个县内也十分普遍，因此采取这种一刀切的扶贫方式很难适应贫困问题的多样性特点和满足贫困人口的不同需求，这也就不可避免地会造成扶贫资金的使用偏离贫困人口的实际需求，从而也无形中降低扶贫资金的使用效果。

在某省2个县的8个贫困村农户扶贫需求与扶贫项目对接情况。村民的第一需求是道路修建，这和其大石山区的贫困特征密切相关，排在第二至九位的是提供盖房子方面的支持、养殖业、提供补助、发展沼气、解决人畜饮水、进行科技培训、解决通讯问题和进行农田水利建设。将农户需求与两县扶贫资金投向作比较，不难发现，农户在基础设施建设方面的需求基本上能够得到满足，如道路建设、沼气池、人畜饮水和农田水利建设，但是对于住房改造、发展养殖业和教育补助等具有明显的个体性特征的需求基本上没有涉及。

“资金跟着项目走”从制度设计上是为了避免财政扶贫资金被截留和挪用，从而保证财政扶贫资金的专款专用。但是在实际操作上，扶贫部门为了降低扶贫项目的实施成本和利于监测，从而在项目选择时考虑的重点是：(1)项目有一定的规模；(2)以扶持基础设施建设项目为重点。“项目有一定的规模”的审批偏好，往往使多样性、分散性及小规模性的贫困人口需求因为不能满足这一偏好而被筛选掉，在一定程度上会造成扶贫资金的目标偏离。同时实际中具有一定规模的项目多是更能使非贫困人口受益的项目，如大规模修建需要农产配套资金的沼气池多是把难以支付配套资金的最贫困的农户排除在外，更多受益者是有能力支付配套资金的相对富裕农产。而如果不需要配套资金，只是把有限的扶贫资金用来扶持真正的贫困户，让富裕农户自费修建沼气池，可能的结果是沼气池的规模(数量)短期内不会很大，达不到审批偏好的“有一定规模的项目”。“以扶持基础设施建设项目为重点”的项目审批偏好，考虑到了项目的覆盖度与受益范围，能使更多的人口得到扶贫资金的扶持，但是对商品生产程度低、收入来源缺乏的农产，有限的扶贫资金只便利了他们的生活，而不能增加其持续发展、摆脱贫困的经济收入来源。也就是说，扶贫资金的使用偏离了最贫困人口的实际需求。

从表5中可以看出，在XX县6项扶贫项目覆盖贫困农户比重平均仅为18%，除了沼气池—猪圈—改厕三位一体项目覆盖51%的贫困户与贫困人口外，其他扶贫项目对贫困农户及贫困人口的覆盖度都很低，最低的易地开发项目只有6%。

利用参与式评价工具对一些到村的具体扶贫项目进行受益群体分析，其结果同样也表明贫困户受益比重要远远低于中等户和富裕户，贫困户受益比重仅为16%，中等户为51%，富裕农产为33%，详细情况见表6。出现这种情况的核心原因是一旦扶贫资金的投入转为项目机制以后就面临着项目成本与扶贫资金投入缺口的问题，地方政府往往会把不足的部分以农户提供配套资金的形式转嫁到目标群体身上。

五、简短结论

1.中央财政扶贫资金类型多样，资金数量可观，充分反映了我国政府解决贫困问题的决心和努力，但是资金分散到各个部门管理，部门之间缺乏有效的协调机制和信息交流平台，从而造成了扶贫资金管理上的不一致性和使用上的重复性，带来了扶贫资源的浪费，同时也为资金的有效监测带来了诸多的不便。

2.中央财政扶贫资金的分配根本上仍然遵循着以重点县为基本单元的县级瞄准，但实际上中央财政扶贫资金在重点县的投入比重远小于“至少70%”的目标规定，大约仅为60%左右。

3.财政扶贫资金在各层次的拨付时间有明确的规定，中央到省区的拨付都能按时到位，但从省到市、县的拨付就有延迟的现象，这种延迟势必导致扶贫资金使用效率的降低。

4.依托项目进行日标瞄准长期以来受到了研究者的质疑。一方面，对扶贫项目的类型限制使得扶贫项目并不能适应我国农村贫困问题的复杂性特点和农户需求的多样性，项目的选择受到了管理方便与农户需求分散这一矛盾的制约而无法做到准确瞄准，从而造成了我国扶贫资金不能准确瞄准穷人的结果；另一方面，对于项目的资金配套要求和技术要求也为排斥穷人受益、鼓励富人参与提供了合理性，从而造成了扶贫资源在目标群体瞄准上的偏离，研究表明，扶贫项目对贫困群体的覆盖率只有16%，而对中等户与富裕户的覆盖率分别为51%和33%。

多元化投入机制 篇3

杭州市财政局

随着我市经济社会快速发展，财政用于民生事业的投入不断增长，但“钱少事多”的矛盾依然突出，与此同时，部分民生项目设置不科学、管理不规范、资金不节约、绩效不理想也是不争的事实。为此，杭州市财政局大力推进预算绩效管理，坚持绩效导向，创新驱动，不断优化民生事业投入资源配置、提升民生资金绩效，为民生事业投入的稳定增长和科学管理提供了有力保障。

一、项目背景

1.加强民生事业投入保障是实现和维护群众利益的客观需要。为切实维护群众根本利益与社会和谐安定，保障人民群众共享经济社会发展成果，近年来，杭州市委市政府和相关职能部门出台了大量便民惠民政策，有效保障了困难群体基本生活，提升了市民群众生活品质。加大民生事业财政投入，保证民生政策执行到位，是落实群众路线、维护群众利益的政治任务，是完成市委市政府工作任务的财力保障，也是财政部门构建公共财政体系、打造民生财政的职责所在。

2.优化民生资金管理是财政管理精细化和科学化的必然要求。我市投入民生事业的财政资金规模不断扩大，2014年市本级民生支出安排达到146亿元。如何分配好这笔财政资金，处理与平衡好部门利益和整体利益、现实需要和长远 发展、困难群体和基本保障、社会公平与发展效率等问题，强化资金整合，规范支出管理，实现民生事业投入经济社会综合效益最大化，是财政管理者需要认真探索的问题。

3.提升民生资金绩效是预算绩效管理的重要内容和努力方向。我市预算绩效管理工作从2005年起步，历经近十年探索创新，逐步构建了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。民生事业投入作为财政投入的重点和群众关心的热点，一直是绩效管理关注的焦点。绩效管理机制的不断成熟完善，客观上也为构建以绩效为导向的民生事业投入保障机制建设奠定了扎实基础。

二、项目难点

以绩效为导向，构建民生事业投入保障机制，是对传统财政管理模式的全面突破，是对民生投入资金分配体系的重新架构，面临着观念、利益和机制三方面制约：

1.固有观念的束缚。长期以来“基数加增长”的预算编制方式，导致部门预算单位“重分配轻管理、重投入轻结果”的用钱观念根深蒂固，“财政资金要讲绩效”的意识淡薄。有的项目片面强调部门利益，缺少整体考量，导致项目交叉重叠；有的项目只考虑部门政绩，资金安排不计成本，导致财力难以为继；有的项目只顾眼前利益，不考虑后续维护成本，导致项目运行困难。要构建绩效导向的民生事业投入保障机制，需要打破这种长期以来的思维定势和传统模式，无论是对财政管理部门，还是对资金使用单位，都是一种巨大的转变，面临着诸多挑战。

2.既得利益的阻碍。李克强总理说，“触动利益往往比触及灵魂还难”。民生事业涉及医疗、养老、公共交通、教育、保险、农业等众多领域，几乎覆盖政府全部职能部门。构建绩效导向的民生事业投入保障机制，需要在理顺事权与财权关系的基础上，对分散在不同部门的民生专项资金进行清理整合，向市委市政府的重大决策集中、向人民群众的迫切需要汇集、向绩效更高的民生项目倾斜。这是对传统财政资金分配模式的重大调整，涉及的部门利益错综复杂，同时对财政部门而言也是一次管理上的自我革命。改革的成功，需要市委市政府的大力支持和职能部门的配合，也考验着财税部门的智慧与勇气。

3.传统机制的制约。财政绩效管理在我国属于新兴领域，机制设计尚不成熟。宏观层面上缺乏强有力的法律支持，绩效管理权威性和刚性不足；操作层面上没有统一规范化、制度化的顶层设计，目前主要是各地在自行探索实践；人才储备上目前以财务、审计专家为主，相关行业领域和公共政策方面的专家不足，更缺少既懂财政财务，又懂公共政策运作并具有较强调查研究能力的复合型人才。虽然杭州市绩效评价工作起步早，发展快，目前居全国领先水平，但“摸石头过河”的探索方式在面对改革发展“深水区”考验时，面临着不小的阻力和压力。

三、完成情况

在市委市政府大力支持下，杭州市财政局破除阻力，改 革创新，预算绩效管理体系日趋成熟，民生事业资源配置不断优化，绩效导向的民生事业投入保障机制已基本建成。

1.全方位构建民生事业投入绩效管理体系。十年的创新探索，特别是2011年以来的提速发展，我市财政基本实现民生事业投入从预算编制、执行到结果的全过程绩效管理。一是预算编制有目标。规定凡申报民生项目预算均须同步填报绩效目标，经财政部门审核，再安排项目资金，作为预算执行的目标和绩效评价的依据，并在预算编制软件中将绩效目标设置为必填项，增加制度执行刚性。二是预算执行有监控。选取重点民生项目，通过部门报送与实地核查，及时掌握项目进度、资金拨付、目标完成程度等内容，对偏离目标的情况及时纠正，做到民生资金拨付到哪里，绩效管理就跟踪到哪里。三是项目完成有评价。对重点民生项目和政策，借助第三方力量，科学客观评价项目绩效。各市直单位也按要求开展民生项目绩效自评，财政部门进行业务指导、质量抽查和工作考核。

2.多渠道优化民生事业投入政策资源配置。对民生项目资金实行绩效管理，目的是为了财政资源的优化配置。为此，市财政局以绩效为导向，大力推动民生投入的科学分配。一是整合提绩效。2014年，我们按照调整归并存量、优化增量、限定存续期限的原则，全面清理整合专项资金，把有限的资金进一步聚焦到市委、市政府工作重点和民生事业发展上。通过撤销、调整、保留等形式，打破原专项资金部门利益切块格局，提高了资金使用效率；二是优化提绩效，将绩 效评价结果作为今后安排同类项目预算的依据，绩效低的项目削减或取消预算安排，绩效高的项目保障或增加预算支出，确保民生资金向绩效较高的项目倾斜；三是整改提绩效，对评价中发现的问题，要求责任单位限期整改，同时对共性问题进行梳理分析，作为调整完善管理政策的重要依据。

3.广角度畅通民生事业投入群众参与渠道。民生事业的发展离不开市民参与和监督，杭州财政广开言路，开门纳谏，搭建市民参与民生事业管理平台。一是项目设置听民意。通过征集专家意见、局长信箱、绩效评价进社区、公述民评等渠道，多方听取群众对民生项目安排、绩效评价项目选择的意见建议，并在实际工作中充分考虑，对合理化建议尽可能采纳。二是项目实施察民情。在杭州财税网开设“杭州百姓看财政”栏目，将当重点民生项目的实施情况网上公布，并设立意见信箱互动平台，听取公众意见和需求，接受社会监督，积极打造“阳光财政”。三是项目绩效重民声。规定凡涉及民生的绩效评价项目，均须以问卷形式开展民意调查，评价组还要通过实地察看、走访座谈等形式，广泛听取群众意见，客观全面地反映项目真实绩效。

我市覆盖事前、事中、事后的全面预算绩效管理体系得到财政部、省财政厅高度肯定。2013年财政部领导专程来杭调研绩效管理工作，充分肯定我市做法。多次受邀在全国、全省会议上交流经验。2012-2014年，全国约30个兄弟城市来我市学习交流绩效管理工作，对预算绩效管理“杭州模式”给予高度评价。2013年12月5日，《中国财经报》头版 以《资金运行和效果的“监测器”—浙江省杭州市财政实施预算绩效管理管窥》为题，对我市财政绩效管理工作机制建设情况作全面介绍。2014年9月11日，《杭州日报》对我局居中绩效评价项目进行了跟踪报道。11月17日，新华社发布报道《杭州实行预算绩效目标重点评审机制 核减率超四成》，重点关注我市绩效目标评审工作机制及成果。12月23日，新华社再次以《杭州构建预算绩效管理体系促财政惠民经验值得借鉴》为题，全面报道我市绩效导向的民生事业投入保障机制建设情况，并以新华社内参形式报送相关领导。

四、项目创新

2005年，杭州市财政局从零起步，在全国范围内较早开始探索预算绩效管理，不断加大力度，按照绩效优先原则，积极开展资金分配机制创新，树立“要钱问绩”观念；推进绩效管理体系创新，完善“用钱问效”制度；强化预算绩效考核创新，深化“花钱有责”考核；探索绩效评价方式创新，创造性开展居中评价，民生事业投入保障机制日趋完善。

1.创新资金分配方法：探索开展专家评审和竞争性分配。杭州市财政局以绩效为导向，积极探索资金分配改革：一是重点项目专家把关。在所有项目资金申报绩效目标基础上，对民生重点项目开展绩效目标评审论证，邀请人大代表、政协委员、专家学者组成专家组，与项目单位面对面进行论证答辩，出具独立审查意见，作为项目预算安排的重要依据。二是民生资金择优分配。2013年开始，我局在专项资金分配中引入竞争机制，选择农业、水利、工业和科技统筹资金 等专项，探索竞争性分配。申请单位围绕项目实施方案、绩效目标、保障措施、以往项目绩效等方面陈述答辩，公开竞争，受邀的“两代表一委员”和专家学者现场评分，择优安排。如2014年垃圾分类项目重点评审中，专家组针对杭州市垃圾分类知晓率已经达到98%的现状，对下一年宣传经费的必要性、宣传内容的合理性等与主管部门进行激烈讨论和深入沟通。最终市财政部门根据专家意见，削减垃圾分类宣传费80%，使用方向从以往的“垃圾要分类”转向“垃圾怎么分类”，同时垃圾分类资金进行整体结构性调整，重点保障后续的分类运输等工作。专家意见得到了充分尊重和应用，决策的科学性和民主化得到了充分体现。

2.创新绩效管理体系：率先实现预算绩效管理“全覆盖”。经过几年努力，我市预算绩效管理体系不断完善，在全国率先实现绩效管理三个“全覆盖”：一是覆盖全部财政性项目资金。所有部门预算和专项资金项目都必须申报绩效目标，同时根据项目金额提出不同申报要求，既突出管理重点，也减轻了部门工作负担。2015年部门预算编制中申报绩效目标的项目达10520个。二是覆盖财政资金运行全过程。预算编制环节有目标申报审核、专家重点评审和竞争性分配，预算执行环节有绩效目标跟踪监控，预算监督环节有项目绩效评价，绩效管理融入资金运行各个环节，与财政管理紧密结合。三是覆盖全部市直综合考评单位。2014年，市本级各部门（单位）共开展77个自评项目，实现市直综合考评单位全覆盖，同时通过有效的集中培训，进一步提升了部门（单位）的绩效观念和业务能力。

3.创新绩效考核机制：首创预算绩效纳入政府绩效考核。2011年，国务院批准杭州市开展政府绩效管理试点，市财政局以此为契机，大胆创新考核机制，有力推动了预算绩效管理全面开展和质量提升。一是预算绩效考核与市直单位综合考评结合。2012年起，市本级财政预算绩效管理考核得分计入市直单位综合考评总分，预算绩效管理情况直接影响单位综合考评结果，预算单位对预算绩效管理工作的重视程度和管理工作质量明显提高。二是预算绩效目标与部门绩效考核目标同步。2013年起，我们与市考评办合作，规定预算单位向财政部门申报的预算绩效目标，必须与向考评办申报的部门绩效考核目标保持一致，并同时接受财政部门的预算绩效考核和考评办的政府绩效考核。通过考核力量的整合和考核指标的信息共享，实现了优势互补和相互借力，提高了考核影响力和科学性，也为政府绩效考核的优化提供了有益探索。我们将根据市政府要求，积极探索开展绩效问责，不断深化考核机制，加大考核力度。

4.创新绩效评价方式：创造性开展居中绩效评价新模式。2014年，我局对部分延续性项目尝试开展居中评价，通过对项目阶段性成效的评估，及时发现问题，提出整改措施。“智慧杭州无线网（”wifi）免费向公众开放项目实施两年后（计划三年完成），市民普遍反映信号接入不稳定，体验效果欠佳。为此我局打破常规，及时启动项目评价，根据评价结果暂缓后续资金拨付，要求项目单位采取宽带扩容、优化网络 覆盖、引入竞争机制等措施，提升项目效果，为市民和游客畅享智慧城市的便利提供优质服务。与传统的事后评价方式相比，居中评价能及早进行绩效纠偏，更有利于资金高效使用。知名绩效管理专家、上海财经大学马国贤教授表示：“居中评价更能发现问题，及时纠正错误，对下一步做法，奠定了一个能够改变政策、再次设置合理路径的基础，杭州这种在财政监管上的做法，在全国并不多见，是一个好的做法。”

五、项目成效

目前我市财政预算绩效管理体系已基本成熟，为构建以绩效为导向的民生事业投入保障机制奠定了扎实基础。主要取得以下几方面成效：

1.民生投入保障更有效。按照统筹兼顾、民生优先原则，坚持绩效导向，确保每年新增财力三分之二以上用于民生。杭州市本级民生支出安排从2008年的74.64亿元增长到2014年的146亿元，年均增长16.16%，大大超过同期财政收入增幅，占公共财政预算支出的比重从71%增长到75%，有效提升了民生事业的保障力度、受益广度和工作深度。一是保弱势，促和谐。重点关注弱势群体，畅通救济渠道。2014年安排医疗补助资金4.97亿元，同比增加27.2%，城乡居民医疗保险个人缴费财政补助水平达国家标准（320元/人）2.18倍以上。建立健全大病医疗保障和医疗困难即时救助机制，2014年上半年，市本级共救助医疗困难人员28.74万人次，支付救助金4979.83万元，其中90%以上为即时救助，第一时间缓解弱势群体的经济负担，避免因病致贫、因病返 贫。二是保底线，促公平。强化基本公共服务保障，在提升覆盖率基础上提高整体保障水平。2014年教育经费投入28.8亿元，同比增加14.1%，教育经费投入指数在15个副省级城市中排名第一（教育部《全国15个副省级城市教育现代化监测评价与比较研究报告》）。2012至2014年安排“进城务工人员子女就读义务教育学校专项经费”5648万元，实现外来务工人员子女在杭义务教育享受同城待遇。三是保权利，促发展。推动民生事业从单纯的物质补助向权利保障转变，确保市民基本权利的落实。通过强化绩效管理，削减低效项目预算，节约的资金用于群众呼声较高的之江大桥取消收费项目，市财政每年承担9100万元运营补贴，取消大桥收费后，路段日均车流量同比增加255.3%，大大缓解了之江路乃至城市西南区域交通拥堵，促进了城西、之江、滨江地区融合和杭州城乡统筹发展，老百姓也得到了真正实惠。民生支出总量的增加和民生支出结构的优化，提高了民生服务质量，让更多百姓共享了杭州发展成果。

2.民生资金管理更完善。2012-2014年，杭州市本级共开展民生项目绩效评价292个，涉及财政资金171.21亿元，市财政局2010-2013年共出具绩效评价《整改反馈意见书》108份，提出整改意见400多条，及时纠正资金和项目管理上存在的问题，并督促项目单位采取切实有效措施，优化项目管理，提高资金绩效。预算单位根据整改要求，或缴回了滞留的项目资金，或完善了业务流程和内控机制，或修订了专项资金管理办法，调整优化资金的使用范围、准入标准、配套要求等。据不完全统计，2013年通过绩效整改，督促相关部门出台或完善制度16项。如通过对“大学生就业”项目的绩效评价，发现部分子项目流程不合理、学员满意率低等问题。根据评价结果，暂停了资金拨付。主管部门根据整改意见，迅速出台相关政策，调整业务模式，重组业务流程，规范了资金和项目管理。2014年绩效目标重点评审论证中，根据专家评审意见，对部门申报的预算进行调整，其中取消或减少预算的项目占66.67%，预算削减比例达42.94%。通过财政专项资金清理改革，我市专项资金由原4大类26小类整合为3大类21小类，政策压缩30%以上，涉及财政预算资金压缩20%以上，清理后的专项资金重新修订了管理办法，民生资金管理更加规范高效。

3.财政绩效观念更凸显。随着我市财政绩效管理工作持续推进，“要钱问绩、用钱问效、花钱有责”的财政资金绩效观日渐深入人心。主要体现在：一是领导关注。2013年，“强化项目绩效评价管理，提高财政资金绩效”被列入杭改十条重点工作；人大政协关于加强绩效管理的提案越来越多；人大部门决算审查中项目绩效目标实现情况日益受到审查专家和代表关注。二是单位重视。预算绩效管理纳入市直单位综合考评以来，市级各单位相继成立了由主要领导或分管领导任组长的绩效管理领导小组，对预算绩效管理从被动应对转变为主动关心，业务人员的绩效管理能力也有了明显提升。三是专家参与。在向社会征集绩效管理专家时，得到越来越多的学者和各行业佼佼者的主动回应。目前我们除建立了上百 人的专家库外，还与省财政厅、市决策咨询委员会等部门以及众多会计师事务所的专家库共享，拥有专家资源近600名，为绩效管理工作的开展提供了坚实的智力支持。四是群众关心。每年我们开展的“绩效评价进社区”宣传活动，总能吸引大量群众的积极参与。民生项目绩效评价的实地查看和满意度调查也都能得到市民的积极配合。2014年我们在

“i-hangzhou免费wifi项目”绩效评价中，创新调查形式，开展网上问卷调查，不少网友主动参与并转载，引发较大反响，创纪录地回收有效问卷16989份，《杭州日报》也对此进行了报道。