行政区划调整

行政区划调整（精选10篇）

行政区划调整 篇1

1.您对于广州新一轮行政区划调整的态度是( )

分析:有接近一半的网民对广州新一轮行政区划调整感到喜忧参半,接近三成的网民表示支持,而且无人投反对票。说明广州本次区划调整还是得到了大部分网民的认可。

2.您认为增城、从化“撤市设区”后最大的好处是( )

分析:增城、从化撤市设区后,对加快产业发展的推动作用得到了较多网民的认同。另外,不少网民认为,加速人口城市化和扩大城市面积,也是这次区划调整给当地居民带来的好处。

3.您认为原萝岗区和黄埔区合并后最大的好处 是( )

分析:萝岗区和黄埔区合并后,可以将两地的优势结合起来,优化产业布局。同时,也对延伸当地的城市服务功能起到了很大的作用。

4.如果您是增城、从化的居民,对于本次区划调整, 您最关注以下哪个方面( )

分析:调查显示,网民们最关心的无疑还是当地的交通设施建设。当地的地铁以及公交建设能否真正缩短城市之间的距离,是大家关注的热点。另外房价的走势也是网民们的聚焦点。

5.作为广州市民,本次行政区划调整对于您的工作、 生活影响如何( )

分析:调查显示,本次行政区划调整短期内对受访者的工作、生活有一定影响,但影响并不是太大,这主要是因为目前当地的交通建设还没有完善,相关政策也尚未出台。

6.您认为本次行政区划调整对当地的房价影响如何( )

分析:超过七成的网民认为本次区划调整后,增城、从化、黄埔当地的房价会有一定上涨,这也和目前的房价走势基本吻合。不过只有小部分人认为房价会大幅上涨。

7.如果您是一个企业家,对于本次区划调整,您最 关心当地( )

分析:接近四成的受访者最关心的是产业布局调整, 因此影响到企业的产业转型升级。其次,营商环境的改善和政府政策的支持也是企业界人士看重的因素。

8.如果您是在广州中心城区的居民,您会否因为本次调整而考虑未来去增城、从化、黄埔工作和生活( )

分析:有45.9%的人表示自己会看情况再考虑未来是否会去增城、从化、黄埔等地工作和生活。这表明大部分人还是对此持观望态度。随着经济的发展和交通的逐步完善,相信当地会有更大的吸引力。

9.您认为本次区划调整推动广州经济发展最重要的因素是 ( )

分析:有44.26%的网民认为缩小城乡差距是本次区划调整推动广州经济发展最重要的因素。其次,也有接近三成的网民认为激活产业发展空间是最重要的因素。

10.您对区划调整后的广州经济发展前景的态度 是( )

分析:调查显示,接近七成的受访者对本次区划调整后的广州经济发展前景感到比较乐观。这表明绝大部分受访者还是对大广州的未来充满信心。

摘要：近日,广州行政区划调整获得国务院批复。原黄埔区、萝岗区合并为新的黄埔区,从化、增城“撤市设区”。本刊对广州市本次行政区划调整进行了网上民意调查,以下是本次调查的结果。

行政区划调整 篇2

2、撤消地级铜陵市，并入池州市。原池州市东至县划归安庆市管辖，原安庆市枞阳县划归池州市管辖。

3、撤消地级巢湖市，原巢湖市居巢区、庐江县划归合肥市管辖，原巢湖市含山县、和县(不含沈巷镇)划归马鞍山市管辖，和县的沈巷镇、无为县划归芜湖市管辖。已经实现!

4、撤销地级蚌埠市，并入淮南市，建立县级蚌埠市。

5、宣城市更名为宣州市。

6. 黄山市更名为徽州市。原宣城市绩溪县划归徽州市管辖，拟同江西省协商，并上报国务院，婺源划归徽州市，保持徽州一府六县面貌。

安徽区划调整后的雄心 篇3

“这次改革，安徽又走在了全国的前面。”面对种种压力和质疑，安徽省政府参事、安徽省行政区划调整课题组成员程必定依然坚定地向《小康》记者表示，拆分巢湖的区划改革，是值得肯定的。

在中国，安徽算不上是经济强省，但安徽人的敢于突破、敢于承担、知难而上是出了名的，大包干、税费改革等都是从安徽开始的，这一次，安徽又谨慎且低调地撤销了地级市。

8月22日，安徽省政府正式公布撤销巢湖市的消息，原地级巢湖市所辖的一区四县分别划归合肥、芜湖、马鞍山三市管辖。

此前，坊间已经传出多种行政区划调整的版本，但安徽省一直对外界秘而不宣。关于安徽巢湖市“一分为三”的说法终于尘埃落定后，种种迹象表明，类似这样的城市撤并，在安徽仅仅是开始。按照学者的设计，到2020年，安徽将逐步将省辖市由目前的17个减至14个，县级市由5个增到22个，56个县减到31个。

尽管《小康》记者在安徽采访时，官员和学者都在刻意回避下一步行政区划调整的动向，称“这只是学者提出的设想与建议，不代表官方”，但拆分巢湖，已然彰显安徽寄望通过行政区划调整促进经济崛起的雄心。

三市分“巢”

“十年前，离开家乡的时候，这里是巢县，十年后，再回家乡，这里还是巢县。”一位身在外地的巢湖人，在网上留言，表达了对撤销巢湖的惋惜。

巢湖原为巢县，属巢湖地区管辖。1999年地改市，巢湖地区改为地级巢湖市，下辖庐江、无为、和县、含山四县和居巢区（原巢县）。

“当时地改市是一阵风，没有经过科学的论证和调研，缺乏合理性，对此争议很大。”程必定回忆说。

“拔苗助长”之后的巢湖市并不争气，设立12年来与周围的合肥、芜湖、马鞍山三市相比，巢湖在四市中面积、人口均占第一位，但经济体量一直弱小，2010年四市GDP排名处于末位。

程必定分析说：“合肥、巢湖、马鞍山、芜湖四个板块，巢湖居于中间，按照地理学来讲，夹在中间的板块只有两种结果，一种是隆起，一种是塌陷，这是要素流动的必然安排。”

现实的情况是，巢湖已经塌陷。

“投资商更愿意到合肥、马鞍山、芜湖三市去发展，不愿意到巢湖来，但三市发展空间愈加不足，而巢湖有空间、有地，却没有企业愿意来，浪费了很多资源。”程必定说。

同样，巢湖市下辖四县也都是“胳膊肘向外拐”，悄悄地向其他市靠拢，和县向马鞍山靠拢、庐江向合肥靠拢……

“巢湖已经是空架子了，它也不是一个中心城市，理论上来讲巢湖是多余的。”程必定认为，拆分巢湖早已是必然，只是行政区划调整涉及很多问题，尤其是人事问题，非常敏感，因此一拖再拖。

据了解，巢湖市成立还不到三年时，就有人大代表在安徽省两会期间提案撤销巢湖市。

2004年，安徽省决定对撤销巢湖的可行性进行调研和多方面的课题研究。

2010年的全国两会，安徽省代表团的集体一号提案就是这个问题，全国人大非常重视。

此前，国务院批复了《皖江城市带承接产业转移示范区规划》, 这是安徽历史上首个进入国家层面的战略规划，并赋予示范区先行先试特权。该规划明确了“一轴双核两翼”产业分布格局，“双核”即指合肥和芜湖。

但已经塌陷了的巢湖，横在合肥、芜湖、马鞍山之间，阻碍了三个城市间的市场要素流动。因此，《规划》中提到要“适时调整行政区划”。

“区域发展有需求，《规划》中有伏笔，人大代表已经提出议案，专家也研究了多年。拆分巢湖的条件成熟了，时机到了。”程必定说。

今年5月，安徽省政府成立了“安徽省行政区划调整课题组”，程必定是课题组的成员，并正式向国务院递交了《关于撤销巢湖市及有关行政区划调整的请示》。7月14日，国务院正式批复同意。

此次分拆后，居巢区和庐江县划归合肥，无为县划归芜湖，含山县、和县划归马鞍山。由此，合肥的发展空间大大拓展。而芜湖、马鞍山跨江而过，与合肥连成一个整体，形成集群效应。

程必定称，这次调整具备了合理性和必然性，有利于安徽发展，有利于合肥芜湖、马鞍山做强做大。

合肥受益

1958年，合肥正式成为安徽省会时，毛泽东就评价说：“合肥居皖之中，是有大希望的。”

但合肥的发展一直不如人意，原因很多，合肥不“肥”，受制于“小”，是比较一致的观点。

“合肥原来是一个小量级的省会城市，一边是南京，一边是武汉，合肥在中间。”程必定介绍，合肥最近五年发展速度很快，超过了南京和武汉的增速，差距缩小了，但经济总量相差还很大，大概只有南京的60%。

与中部省会城市相比，合肥也显得瘦小。中部六省省会平均辖区、县（市）10个，平均面积8182平方公里，平均人口550万。

原来的合肥所辖区、县7个，面积近7000平方公里，人口445万。合肥还没有达到中部六省省会城市的平均数。

而经济总量更加不“肥”。在中部六省省会城市中，2010年合肥GDP为2700亿，排名第四，只比排名最后的太原多600亿，与排名最靠前的武汉相差一倍还多。

此次拆分巢湖，受益最大的就是省会合肥，调整区划后，合肥市所辖区县达到9个，面积11408平方公里，户籍人口708万，人口占全省比例上升到12%，新合肥一下成了“胖子”。

经济总量也跨越了一个新台阶。按照2010年的数据，并入庐江县后，合肥的GDP由原先的2700亿元增至3012亿元，一举跨过3000亿元大关。

“合肥今年可能达到3500亿。” 程必定表示，合肥将会成为一个特大型中心城市，地位与武汉、南京平级。

中国人民大学公共管理学院教授陈秀认为，依靠行政区划调整变大，虽然有利于合肥的扩展，但想由此塑造一个特大区域中心，恐怕是一厢情愿。

程必定介绍，毛泽东1958年指出合肥“有大希望”，主要是指其独特的地理位置。

安徽有沿江城市群和沿淮城市群，合肥是中心，正好成为一个江淮城市群，江淮城市群空间距离分布很均匀，呈正六边形，这在地理上是最合理的架构，市场要素流动和交通都是最佳的。

天时、地利、人和，合肥成为特大型中心城市的梦想跃然而出。

重整中心城市“向心力”

“大市不强，强市不大”是安徽省区域经济的缺憾。这大大削弱了中心城市的向心力，使得一些资源向邻近省份靠拢。

比如，马鞍山与南京的关系更为亲近，乘飞机到马鞍山，最近的是到南京机场，马鞍山到南京的公路交通更便捷，车程只需45分钟。而原巢湖市下辖的和县，也已经融入了南京一小时经济圈，心理归属感更倾向于南京。

程必定分析认为，安徽省比较落后，有多种原因，其中一个就是中心城市不发达，中心城市不大，多而不强。

区划调整前，安徽省有17个地级市，地级市数量全国排名第三，与安徽并列的是山东和河南，也是17个地级市，但河南和山东面积要比安徽大得多，人口更多，经济总量也比安徽强得多。

相对而言，安徽的区域被分割成了很小的单元，辐射带动作用较弱，且机关太多，官员太多，效率低下。

“中心城市缺乏向心力，区划调整是必然的。” 程必定称，整合的原则是，要按经济区的原则布局生产力，来发展城市，行政区也要随之调整。

另一位不愿透露姓名的学者称，安徽第一轮区划调整的重点，是针对皖江示范区东部和合肥经济圈的整合。下一步，安徽有可能针对皖江示范区的中西部进行整合，实现铜陵、池州合并，还有对安庆的整合，实现安庆跨江发展。由此促进皖江的“中部”和“西部”崛起，并与“东部”融合，从而把整个皖江示范区打造为引领安徽爆发式发展的“集聚核”。

记者在池州采访时，已经得到铜陵、池州合并的消息，但政府相关部门均避而不谈。

这位学者称，如果按此方案，第三轮区划调整的重点应该是皖北地区，但这需要很长一段时间。

不过，也有学者对这样的区划改革持审慎态度。中国社会科学院城市发展与环境研究所城市经济研究室主任刘治彦认为，对于不合理的行政区域规划，拆分之后可能会发展得更好，但也要考虑如何使原来的区域尽快融入新的行政单元，并非一合了之。

试水行政体制改革

“撤销巢湖市，除了经济发展的需要，还有另外一种意义。”程必定认为，这也是行政体制改革的一次探索。

从1982年至2008年，中国已经进行了六次政府机构改革。小政府、大社会是改革的目标。但是，几次改革几乎无一例外地陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

程必定认为，只要一个行政构架存在，就很难从根本上去压缩人员，缩减成本。区划调整后，撤销了一个行政构架，自然就实现了精简的目的，而且，以后都不会再反弹。

对于行政区划调整，最敏感的还是人员安置问题。原巢湖市直机关干部如何进行安置，是各界关注焦点。据公开的方案显示：处级、科级及以下人员，分流至省直机关，合肥、芜湖、马鞍山和县级巢湖市，也可申请去省内其他地市，正处级原则上安排实职；50周岁以上或满30年工龄可自愿提前退休或离岗；市直属事业单位及其工作人员、机关工勤人员，全由合肥市接收。

程必定透露，人员安置的基本原则是，干部级别不变，安置到其他单位待遇还会提高。甚至聘用司机也都有安排，合肥拿出了足够的岗位，“城市变大了，也需要管理。”

“这种改革也是遏制三公消费的一个办法。”程必定认为，只要人在，三公消费是管不住的，机构撤了自然就没有了三公消费。“以前各种办法很难管住，体制一变，就彻底解决了。”

当地一位媒体人士透露：巢湖一位局长被安置到省里某部门当了处长，但他很失落。

“待遇提高了，局长还是不愿意，因为在市里当局长配有专车，权力消费不可避免，而撤销地级巢湖市之后，局长变成了省里的处长，就没有专车了，隐性消费和隐性收入也随之减少了。”这位媒体人说，原来巢湖市大酒店里，一半以上都是官员在吃饭，现在少了很多。

这次改革，新成立的县级巢湖市有被抛弃了的感觉，很多人对巢湖的未来感到迷茫。而程必定认为，这对新设立的县级巢湖市的发展是有益的。

“在中国区是虚的，县是实的。”程必定表示，原来居巢区只是巢湖市辖区，区不是独立主体，功能不全，权力在市里面，区是一个办事机构，现在变成县级市之后，巢湖市（原居巢区）是一个独立主体，权力更多了，土地、城市建设都有了更多的自主权。

行政区划调整 篇4

2011年6月, 上海宣布卢湾区与黄浦区合并, 两区共同组成大黄浦区。

2011年8月, 安徽省宣布撤销原地级巢湖市居巢区, 一分为三, 设立县级巢湖市。

2011年12月26日, 重庆綦江区正式挂牌。新诞生的綦江区系原万盛区、綦江县整合而成。在此前一天, 新的大足区, 也在原双桥区、大足县基础上组建成立。按规划, 两个新区在五年内都将建成城区人口超过50万人的特大城市。

2012年4月, 福建省宣布将研究推进福州、南平、龙岩等设区市行政区划调整工作。

实际上, 中国城市区划调整自2000年后已初具规模。据民政部区划地名司提供的数据, 2001年至2003年间, 国务院共计审批县以上行政区划调整变更事项130余件, 其中大中城市市辖区的调整变更事项80余件。

而区划调整真正引起广泛关注是2009年前后, 中国部分大中城市频频发布调整公告。2009年, 上海市原南汇区划入浦东新区;天津撤销塘沽、汉沽、大港三区, 成立滨海新区;沈阳将东陵区、浑南新区、航高基地合署办公;北京市中心东城、崇文、西城、宣武四个区撤销, 成立两个新的首都功能核心区——东城区和西城区。对此, 一些学者认为, 密集的区划调整已经成为一种趋势, 并产生某种示范作用。

我国城市化进程势不可挡, 城市经济发展到一定程度, 要突破传统行政区划的限制, 势必会带来行政区划的调整。如今, 各地“并区”力度之大、动作之快, 呈现出强势推进态势, 可谓大刀阔斧、力度空前。

然而, 行政区划调整的合理与否, 对经济社会发展特别是城市化发展起着至关重要的影响, 一旦谋划不周, 措施不当, 必定产生副作用。行政区划调整, 如何才能有效实现资源整合、优势互补, 进而为区域

近一年来, 中国国内已有数个一线城市陆续进行了大手笔改革——调整行政区划, 部分大中城市也着手进行了行政区划调整, 或正酝酿调整。而所有的调整, 几无例外地都是“由小并大”。各地劲吹“并区”风的背后, 有着怎样的深层原因?其对于国内大城市建设, 对于中国城市化进程, 甚或对于解决经济发展所面临的种种问题, 究竟具有怎样的意义?

老城区迫切突围

“城市行政区划调整的背后, 反映出的是改革开放对城市发展的影响。”

据全国经济地理研究会会长、中国人民大学公共管理学院区域与城市经济研究所所长陈秀山介绍, 中国绝大多数城市的行政区划是上世纪五六十年代形成的。近几十年特别是改革开放以来, 随着经济日益繁荣和人口增长, 一方面, 各大城市的中心市区密集膨胀, 负担不断加重, 老城区面临着寻求突围的迫切要求。另一方面, 在原来老城区之外, 一批新的城区在改革开放中迅速发展起来, 但旧有管理模式的改革却显得滞后, 跟不上新城区发展的需要。

“随便看看上海、北京等大城市的地图, 我们就会发现新老城区面积失衡的问题。一些老城区几十年前看着很大, 可随着一大批新的城区的发展, 令这些老城区如同‘大街道’一样。”陈秀山指出, 一线大城市行政区划调整, 主要是想优化城市功能布局, 应对社会经济迅速发展对城市管理带来的挑战。

“强强联合”

“随着经济的发展, 一些地区的产业结构都在发生变化, 而原有的行政区域规划可能并不能适应产业结构的变化, 这就必然导致各地采取措施打破原有的行政区域规划, 以适应新的产业发展需求。”中国社会科学院经济研究所高级研究员、区域经济研究专家徐逢贤分析认为, 从现有的区域规划调整模式来看, 行政结构的调整更多是从经济角度出发, 其目的是开发市场, 提升经济发展速度。

合并前的黄浦区位于上海市中心, 地处黄浦江和苏州河合流处的西南端, 卢湾区则东邻黄浦, 位于上海市中心南部。长期以来, 两区在上海市各区中财政实力名列前茅, 2010年前者完成财政总收入158.18亿元, 后者是136.61亿元。

对于两区的合并, 官方解释, 两区行政区划调整有利于上海中心城区政府管辖规模趋于合理, 有利于优化城市功能布局, 提高行政管理效率。

“这一次中心城区的‘强强联合’, 主要是因为上海中心城区原有区划已不能适应发展的需要, 部分区规模过小、发展受限的情况突出, ‘螺蛳壳里做道场’, 难以做出精彩文章。”区域经济专家、上海社科院城市化发展研究中心主任郁鸿胜指出。原来, 两区都属于上海的“袖珍城区”, 黄浦区面积12.49平方公里, 常住人口为42.99万人;卢湾区面积8.03平方公里, 常住人口26.94万。

除此之外, 上海市政府希望“做大做强”浦西也是一个重要的原因。“浦西心脏地带两区的合并, 将催生出一个世界级的中央商务区 (CBD) , 与浦江对岸的‘大浦东’形成良性互动。”在陈秀山看来, 行政区划调整后的新黄浦区, 不仅仅带来面积、人口、生产总值、财政收入的增加, 更重要的是它拓展了上海浦西核心地带中央商务区的空间。

合并的意义还在于两区产业的整合、统筹规划, 减少协调成本。“目前, 两区的产业结构极其相似。在金融服务、商业贸易等领域, 彼此实力相当、功能相近, 存在竞争大于合作和资源重复配置的现象。”上海市规划与国土资源管理局一位官员认为, “合并后将打破因行政区划带来的壁垒, 减少同质性的竞争, 变内耗为优势互补。”

“这并非上海首次行政区划调整, 也不会是最后一次。”复旦大学城市经济研究所所长周伟林指出。据资料记载, 1952年上海曾有30个区, 1958年江苏省的嘉定、宝山、青浦、松江、崇明等相继划归上海, 2000年后南市区与原黄浦区、浦东新区和南汇区又相继合并, 再算上这次区划调整, 上海如今的格局已变为16区1县。

“从功能整合的角度看, 上海市城区行政区划的调整才刚刚开始。”郁鸿胜肯定地说。

“并区”的三种类别

据中国城市规划设计研究院主任工程师董珂分析, 时下部分城市调整行政区划的原因主要有三种类别。“第一类, 像北京这样的城市, 它的调整是在内城区, 建设比较成熟完善的地区, 它本身增量建设比较少, 所以它们就有条件合并了。”董珂说。

换句话说, 不论是上海黄浦和卢湾的合并, 还是北京老城区四区合并, 这些城区在调整之中无一例外地得到了加强, 这主要是因为这种调整不仅仅扩展了辖区面积和人口, 更重要的是拓展了核心城区的辐射面, 实现了城区之间各个产业的科学化配置, 优势互补。

“第二类, 是外城区。我们认为它的城市储藏空间跟行政辖区不太匹配, 比如说像深圳、天津的滨海新区, 它内部一些辖区的边界导致了资源不能得到最优配置, 这需要进行一番梳理和调整。”董珂解释说, 这种情况主要表现为合并郊区, 目的是为了解决经济总量的问题。“城市发展需要空间, 更需要财政收入支持, 为此很多城市将那些财政收入较低的郊区县撤并成区, 以此来保证GDP总量的规模效应支持城市的发展。”

董珂说的第三种, 则是重庆的两江新区、上海的浦东新区这类情况。这些城市的行政区划调整跟国家的宏观战略落位是有关的。在这种情况下, 为了让这种特殊政策将来能够进一步扩展到更广阔的区域, 也需要进行一个行政区划调整。

不过, 他同时认为, 城市调整行政区划应根据自身发展需求, “‘并区’不能一概而论, 不能跟风, 如果说符合资源的最优配置的话, 我们觉得行政区划调整是有必要的, 否则的话, 如果说, 两个不相干的区域, 虽然是相临, 但是从功能配置上联系并不是很密切的区域非要进行行政区划调整的话, 就没有必要。”

警惕“行政之手”

“行政区划调整是经济发展特别是城市化进程加快的结果。调整好了, 是投入最少、见效最快的改革。”民政部区划地名司前司长戴钧良曾这样总结。

对于黄浦与卢湾的合并, 不少人期待颇高。国家发改委国土开发和地区经济研究所副所长肖金成认为, 黄浦、卢湾两区发展比较成熟, 下一步可以注重挖掘内涵, 把管理做精做细, 实现由“建设型政府”向“服务型政府”的有效转型。

这种期盼很符合一般常识:减少了管理层级, 行政成本自然会下降, 行政效率也容易提高。一般认为, 城市开发成本、城市管理成本与城市管理效率与划分城市行政区域是密不可分的。行政区划过小容易导致公共资源配置浪费, 社会管理成本增加, 城市管理效率降低;相同功能区被多个行政区分割, 容易造成城市发展的不协调, 行政管理机构则会过多占用行政资源, 增加开发成本与管理成本。所以, 合理调整行政区划, 有利于城市规划制订和实施, 有利于资源整合, 有利于降低城市开发成本和管理成本, 提高城市管理效率, 调动市、区两级政府城市开发建设积极性。

但是, 现在就断定一些行政区域合并能起到“1+1>2”的效应, 为时尚早。

2009年, 上海南汇并入浦东, 目前尽管已收获道路等基础设施的“互联互通”、浦东发展空间获得提升、南汇城市化步伐大幅加快以及临港新城开发与迪士尼项目落户等种种显而易见的好处, 但两区深层次的整合仍在进行中。一位知情人士向记者透露, 至今还有不少部门仍旧是分开办公, 人员的磨合和文化认同方面仍有欠缺。

另外, 陈秀山特别指出, 如果城区合并过程中人事问题没有处理好, “并区”不仅不会起到积极的作用, 相反可能还会产生负面影响。“人事安置不好, 短期内, 人浮于事和推诿扯皮的现象肯定时有发生, 服务型政府就难以实现”。

“过去卢湾区30多万人是一套行政机构, 现在两区合并后, 新黄浦区90万人也就一套行政机构, 闲置人员如何安置一向是区划合并中一项最头疼的问题。”卢湾区政府的一位负责人也表示。

我市行政区划调整已经完成 篇5

一、理顺关系。中心镇与各办事处的关系这是一个挑战性的课题，目前没有一个好的模式去照搬，再说各个中心镇的基本情况都不同，不可能以一个模式去管理办事处。中心镇的管理制度难就难在既要照顾办事处的情绪，使他们本以脆弱的心理不再有抵触心理，又要以制度去推进工作。自从区划调整后，原有的乡党委和政府已撤并掉，办事处的工作氛围一下子就冷清下来，工作人员的情绪低落，办事处的领导有抵触心理这完全可以理解，乡政府在的时候，上级部门来来往往虽说不上车水马龙，但也是门庭若市，现在办事处成了中心镇的一个派出机构，基本已经没有决策权，个别办事处的领导未能及时调整心理，工作的激情大受打击。相对而言办事处的工作轻松，而中心镇却忙得团团转。如何调动办事处工作人员的工作积极性这不是一二个月能探索得出来的事，但有一点，以制度去引导，以制度去推进工作这是必然的方向。中心镇与上级部门的关系也越来越微妙，有一点可以肯定，如果不对中心镇加以扩权和放权的话，中心镇的运行将难以为继，各个部门一般是不会轻意下放自身的权力，这直接关系到他们的利益。现在各个部门到中心镇指导工作的频率有大幅度地增加，因为乡镇少了，如我们苍南县，原有36个乡镇，现在只剩下10个中心镇和2个乡，部门领导下乡只需要到镇就行，他们一来都直接找书记镇长，书记镇长天天疲于应酬，象我镇，某一个上午，书记和镇长就接待了7批县机关部门领导，如何改进部门的工作机制这也是上级党委和政府需要好好思考的事，否则中心镇的领导会因应酬而被牵制不少的精力，给推进中心工作带来被动，因为他们不是变形金刚。

二、加大投入。山区中心镇要加大对基础设施的投入，特别是交通网络的完善。沿江中心镇要加大对城市化设施的投入。近来在各个办事处走访，听到最多的声音就是要求上级部门加大对交通道路网络的投入。完善交通道路网后，能够整合各类资源，比如说，我镇有着丰富的旅游资源和农业特色产业发展资源，但滞后的基础设施建设是挖掘资源潜能的最大瓶颈。生活污水和生活垃圾处理也急需解决，否则就将对楠溪江的水质和我县的供水工程造成不可挽回的损失。滞后的交通网络，也给农民的出行带来了困难，如果不加以解决的话，农民就会对区划调整的初衷产生怀疑，更会引发民怨，给工作带很大的被动。加大投入必须改变以往的财政体制，放财权到中心镇，使中心镇有财力办成事、办实事，否则，山区的中心镇领导将会象以前那样如同丐帮帮主一样到处化缘，疲于奔命，延误发展时机。

三、发展产业。中心镇要做到强身壮体，必须要做好产业发展这篇文章，做好产业发展也是集聚人口的法宝，是推进农房集聚建设的重要举措。产业兴了，农民集聚到中心镇就会有工做，就会有收入。山区中心镇要做好旅游产业和特色农业产业发展的文章，靠山吃山，傍水吃水，因地制宜。我们不能逼农民洗脚上楼，要尽量做到让农民自愿往下锄头，立地成新型农民。产业要兴镇，首先要做好产业的规划，再也不能走游兵散勇式的发展，浪费更多的资源，要把中心镇的集聚辐射能力做出来，这样子民心才会稳，集聚来的农民才会安心。县有关部门要对中心镇的产业发展给予大力的支持，要真心为中心镇的发展服务。

四、保障民生。在近期的座谈走访过程中，各个办事处的村干部和“两代表”反映最激烈是医疗问题，自从实施基本药物制度后，农民发现自己以前用的便宜的、好用的药没了，到个体药店里买，却不符合新型农村合作医疗保险的报销规定，对此农民的意见很大，这将直接影响到明年合作医疗保险工作的进一步推进和筹资。如何使教育的资源均衡化，这也是山区农民的关注热点，我们不能只关心几所撑门面的重点学校，对山区的教育特别是教师的队伍建设还要好好思考，教育局的权力很大，但基层教师以及群众的意见也是很大，教育行政化是提高教学质量的最大硬伤。学区权力虚无化，学校教学功利化，中心镇对教育的发展基本没有发言权，从教育的硬、软件建设基本由教育部门组织实施，这往往会造成脱离当地教育环境的实际，造成投入大，成效小的结果。农村安全饮用水问题也是基层反映比较多的，最大的问题是政策处理，对信访的矫枉过正严重束缚了基层干部的干事手脚，信访制度的不健全，使个别无理上访者得到利益，打击了基层干部的工作积极性以及助长了个别村民的“蛮气”。因此说，保障好各项民生工程，是中心镇和谐发展的基础，这也需要基层干部要有干事的魄力和干成事的能力，更需要上级领导的宽容。

五、优化服务。在区划调整前，原撤并掉乡的农民就担心今后到中心镇办事不方便，这些现象在区划调整完成之初就已经出现，农民办事一般都必须到中心镇办理手续，而中心镇近来都在忙于党代会和人代会的筹备工作，对如何优化服务，方便群众，考虑得还不是很全面，上级也没有一套可借鉴的模式进行指导，这也是中心镇今后必须亟待解决的问题，要让广大群众充分享受到区划调整后的利益，否则，群众就会因办事不方便而产生怨气，给其他工作的顺利推进带来更多的被动。县有关单位也要深入细致地调研，摸索出一套如何让派驻镇的站所更好地为群众提供优质服务。

行政区划调整 篇6

[摘要]行政村规模调整不仅意味着政治空间的重组和经济基础的转变，还将带来传统村庄社会关系和组织结构的变迁。选取浙江省仙居县作为个案调查对象，通过对其行政村规模调整的村庄类型、村庄内社会基础的差异及各种力量综合作用的考量发现，其行政村规模调整后新村融合过程中出现了一系列问题：干群思想上尚未真正合并统一，集体“三资”尚未真正融合，新村建设规划尚未作相应合并调整，农村公共物品供给和基础设施建设难以配套。针对这些问题，建议采取如下举措以加快推进新村融合，巩固和扩大行政村规模调整成果：一是创新财务机制，加快“三资”融合步伐；二是充分尊重民意，合理调整新村规划；三是加大社会事业投入，破解农村公共物品供给困境；四是重视离职村干部作用，引导新村班子树立“新村一盘棋”的工作理念。

[关键词]行政村规模调整；新村融合；农村公共物品供给；新农村建设

[中图分类号]C912.82[文献标志码]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.02.012

在工业化、城市化和现代化进程中，随着农业劳动力逐步向非农产业转移，农村人口日益向城市集中，自然村落逐渐萎缩乃至消失，出现了富村兼并穷村、大村兼并小村、自然环境优的村兼并自然环境劣的村的现象。随之出现的行政村规模调整遇到诸多阻力和问题，调整后的新村融合也颇为艰难。

目前，学术界对于行政村规模调整后的新村融合问题的研究已有不少。如王小军[1]从社会心理的角度进行研究，认为突如其来的村落组合打破了村民的固有生活边界，迫使村民多年建立的社会网络发生变化，村民的认同感降低，对村民的心理会产生较大冲击；而张春兰等[2]通过典型试点调查发现，迁村并居后村民的社区适用应性总体上也不太理想；吴理财[3]则从历史基础的角度强调“自然村”对于农民日常生活的意义，认为“自然村”是在农民长期的生产、生活中形成的，行政村建制虽然改变，但农民的日常生产、生活乃至地缘认同并未随之改变。已有研究多是从一般意义上进行探讨，就某地全域的行政村规模调整做系统梳理的个案深入分析不多。本文拟以浙江省仙居县全域行政村规模调整为分析样本，通过对仙居县行政村规模调整的村庄类型、村庄内社会基础的差异及各种力量综合作用的考量，发现新村融合过程中出现的问题，并有针对性地给出相应的对策建议，以期为新村融合提供一种切实可行的思路。

一、仙居县行政村规模调整的基本情况行政村规模调整虽是政府主导下的行政村大小和数量的调整，但它绝非简单的村庄数目减少和规模扩张，而是试图通过数个村庄的资产重组、结构调整和治理体制的变革以实现生产要素的优化组合和适度规模经营。仙居县的行政村规模调整是优化农村资源配置、加快社会主义新农村建设的客观要求，也是推动仙居县“绿色发展、科学跨越”的现实需要。

为进一步加强农村基层组织建设，优化农村资源配置，加快新农村建设，促进仙居县经济社会协调发展，仙居县围绕“规模调大、布局调优、班子调强、发展调快”的总体目标，本着有利于发展、管理、稳定的原则，开展了行政村规模调整。2013年4月，仙居县正式开展行政村规模调整前期工作，调查农村集体“三资”的登记工作和先期摸排工作。到8月份，仙居县进行了较大幅度的行政村规模调整。至9月中旬，行政村规模调整工作基本完成，全县行政村数量由原来的723个减少至418个（其中行政村建制403个，农村社区15个），调减幅度为422%，行政村平均人口由原来的620人增加到 1 112 人，村域平均面积由原来的276万m2扩大到496万m2，较好地实现了平稳过渡。至10月底，仙居县行政村规模调整进入后期完善阶段。

通过行政村规模调整，仙居县域内的土地、劳动力、资金、产业等生产要素，以及各种自然资源、基础设施得到了有效整合，促进了区域范围内的资源共享、优势互补和共同发展，各新村总体上都呈现出了平稳、良好的发展态势。但这只是调整工作的第一步，如何让新村融合得更好、发展得更快、达到调整之初预设的目标，是当前摆在仙居县、乡（镇）两级党委、政府面前亟需解决的一个重要课题。

二、仙居县行政村规模调整后新村融合存在的问题仙居县行政村规模调整工作完成至今已近一年，从各村运行情况看，总体状态良好，村庄布局更加合理，运行成本有效降低，干部队伍进一步优化，为更好更快地推进新农村建设打下了扎实的基础。但在调研中我们也发现，新村融合程度普遍较低，尚未形成新村一盘棋的工作格局。仙居县行政村规模调整后新村融合过程中出现的问题具体表现在以下四个方面。

1.干群思想上尚未真正合并统一

“熟人社会”是由费孝通先生提出的一个社会学意义上的概念。在熟人社会里，人们会按亲疏、内外、生熟程度区别性地对待与之交往的不同对象，这种人与人之间的私人关系构成了一张张看不见的关系网。[4]建立在熟人社会基础上的农村社区为村民之间的合作提供了前提，因为合作的基础是信任，而信任的前提则是熟悉。

行政村规模调整后，部分村民仍认为行政村规模调整只是村名等形式的变化，自身并无成为新村村民的感觉，缺乏对新村的归属感、认同感。行政村规模调整后，村域面积扩大，村民人数增多，客观上增加了管理的难度。例如，合并规模最大的下各镇下各村，由原来的9个行政村合并在一起，人口达 5 880 人；溪港乡的永溪村，由原永溪村和栗树坑村合并而成，两村相距十几公里，再加上长期受地域、血缘、宗族关系的影响，少数干部群众对新村缺乏认同感和归属感。

村级组织换届后，村庄的直径变大，村民互相之间的熟人形态已悄然发生变化。乡村虽然还是聚居社区，但乡村社会已经由熟人社会向半熟人社会转变，在扩大人际交往范围和改变交往方式的同时，也使越来越多的村民进入了一个“陌生人的社区”。由此，基于熟悉而产生的信任因“熟人圈”的萎缩而局限于相对狭窄的场域之中。新村干部主要来自大村，对于原本不属于本村的事务，存在不想管也管不了的心理。如白塔镇，新村干部来自小村的最多只有两个，有的甚至一个都没有。有的大村产生的干部不愿管小村的事务，有的又难以插手小村的事务，而小村产生的干部要管大村的事务更是难上加难。少数新村干部缺乏新村一盘棋的观念，在村务议事中过多地考虑原村的利益，导致班子意见难以统一。有的村碰到需要解决的问题，只找老村干部处理，只听老村干部决定，加之新村干部间缺乏共事交流，导致新村村委会管理工作不够规范。此外，全县范围内还有 1 947 名村干部在换届选举后离开了干部岗位，他们中有的人对新村干部工作不很配合、不够支持。

2.集体“三资”尚未真正融合

集体资产处置问题是撤并行政村中最敏感、最棘手的问题，也是村民和村干部最关心的问题。[5]“三资”（资金、资产、资源）融合既是重点，又是难点。并村不并账，给人造成并村未并心的印象，使新建制村成了一个“空架子”，影响到新农村建设和农村改革发展。

仙居县在行政村规模调整时提出了四种可供选择的融合方式，即简易直接融合、协商协议融合、分级核算融合和股份合作融合。其中，简易直接融合是一种真正的完全的融合，但很遗憾，采取这种方式融合的没有一个村；协商协议融合的也只有18个村，仅占新村总数的10%；有153个新村因原先各村之间集体资产差异较大甚至悬殊，都采取了分级核算的资产融合方式，占新村总数的90%，这无疑在平稳推进行政村规模调整工作中发挥了积极作用。然而分级核算说到底只是一种形式上的融合，因为资金、资源仍然在原村，新村只是一个“空壳村”。也正是由于资金、资源大多掌控在原村，新村干部的作用难以发挥，村级基础设施和公益事业建设难以开展，上级的各项方针政策也难以在基层落实。

3.新村建设规划尚未作相应合并调整

由于部分村“两委”干部对村情的掌握仍停留在自己所在的原有村庄，因此很难提出有利于新村发展的整体规划。行政村规模调整后，从总体上看，各村尚未对村庄建设规划、土地利用规划等作调整。一些由多个行政村撤并成立的新行政村普遍还未制定出新的总体发展规划，都还存在具体的“向哪儿发展”“怎么发展”等实际问题，新村资源优化配置的作用未能很好地体现。

此外，由于仙居县行政村规模调整时间不长，各类建设项目多以原村为单位进行安排，项目申报和实施也以原村为单位进行，导致新村无法统一申报和规划村内的建设项目。村庄合并后，如不突出中心村地位，不以新村为单位进行统一规划，不仅不利于新村的融合与发展，而且会造成重复建设、资源浪费。

4.农村公共物品供给和基础设施建设难以配套

曲延春[6]认为，农村公共物品供给的困境体现在供给不足、供给主体权责失衡、“自上而下”的决策机制偏离农民需求等方面。仙居县行政村规模调整后，以村级办公场所为例，同时表现出以下几个特点。一是原村规模、实力相当的村合并后，由于中心村的地位没有确立，在选址上存有争议，导致有场所无落实。一些老村依旧挂着老村村党支部、村委会的牌子，新村的村牌、路牌等尚未正式挂牌安装，容易给村民带来未完成撤并调整的混淆感。如湫山乡的大高尖村、胜利村都是由原来的三个村合并而成，目前办公地点都暂设在溪口张乡政府边上。二是合并规模大的村，沿用某个老村原有的办公场所空间有些狭小。如下各村由原来的9个村合并而成，朱溪村由原来的7个村合并而成，新村党员人数都有了大幅度的增加，原有的某村办公场所已经满足不了各类会议和组织党员学习及开展各种活动的需要。三是要求新建办公场所。有的村干部老村观念强，谁也不愿意到别的村办公，希望在各调整村之间的中心地带新建一座办公楼。这些问题如不尽快予以解决，势必会影响新村的正常运行。

正如蔡晓莉[7]所言，选举和村民代表大会制度的施行对村政府公共品供给并没有很强的积极影响。在其他公共物品的配置上亦出现了一定程度的供给困难，有些原村委会主导实施的项目或在行政村规模调整前开始实施的项目，并村后的村委会不予支持，出现难以为继的局面。例如，在皤滩乡某村，行政村规模调整前，原来的小村村书记参与组织了该村某建设工程，进行到一半时适逢并村，并村之后，该村书记成为了合并村的村监会主任，而村主任和书记都由其他合并村的人担任，由于其他两个村并不愿意支持该项目建设，致使该工程目前仍处于停工状态。

三、加快推进新村融合的对策建议

农村社区的发展是国家介入和村庄内生力量共同推进的结果。国家政权的建设过程就是政权重心不断下沉的过程，而基层社会的发育则从市场、民间获得了更大的体制空间，从而形成了自身的资源吸纳能力与利益表达途径。这实际上是一个双向互动的过程，也是一个共同参与、合作共赢的过程。农村社区的发展是农村社区居民以积极行动改造社区、使之更适合于环境和人们生活愿望的过程。经过行政村规模调整后的新村能否真正实现融合、进而带来农村社区的发展，事关农村社会的和谐、稳定与发展。为加快推进新村融合，巩固和扩大行政村规模调整成果，特提出以下对策建议。

1.创新财务机制，加快“三资”融合步伐

行政村规模调整先行地区的经验告诉我们，资产融合越早越好，如果在调整之初不能实现完全融合，那么今后实现融合的难度会更大。目前，仙居县实施的行政村规模调整采取的是“先并村，后并产”的办法，集体土地、山林、村公所等集体资产在一开始并没有合并。因此，仙居县政府应研究出台“三资”融合的实施细则，指导各村实现资产真正融合。对于人均资产差不多的各调整村，县政府可以给予一定的资金补助，一次融合到位。仙居县委、县政府应出台相关补助办法，按照先易后难的原则，力争用 3～5年时间实现全部融合。为提高各村“三资”融合的积极性，在各类项目安排上也应优先考虑已实行完全融合的村。同时建议以原村名义上报的项目一律不予批准，各类补助资金也应明确补到新村，由新村统一支配。

应该对合并村的村级财务进行一次全面的清理，摸清家底，建立统一账户。通过清理核实，达到账账、账款、账物、账表、账据五相符。清理结束后，可以设立一个新村账户，停用原来的村级财务账户，将原账户上的钱款转移到新账户。如转移钱款实在有困难，可以先设立新账户，并村之后所涉财务款项经由新账户收支，原来村级财务账户中的钱款可用于解决原村中的遗留问题，不进新钱。如在白塔镇高迁村，便是在原有账户不进新钱的基础上，设立了一个新的账户，新进钱款统一经由新账户收支。

2.充分尊重民意，合理调整新村规划

行政村规模调整在一定意义上破除了政令输送链上的“肠梗阻”，但民情民意也可能被阻隔。并村之后，传统的家族势力、宗派势力难以左右全局，对于政令畅通和组织意图的实现无疑是十分有益的，但对于民情民意的了解、掌控和上达不见得有益。家族、宗派势力干扰正常选举应该摒弃，但其背后的利益诉求却需要理解和尊重。不同家族、宗派势力博弈的结果只要是采取正当的方式进行的，未必要一概否定。当然，如果能够做到上级意图与民意选择完全统一，那是最好不过的了；如果非要在两者之间做出取舍不可，那么还是该多尊重村民的自主意愿和自主选择。因此在新村规划过程中，要充分听取村民意见，从实地掌握情况，从村民的角度来思考问题，以促进新村融合为导向，以中心村建设为重点，按照现行区域情况和人口集聚的要求，组织力量科学编制统一的村庄规划，让新村村民实实在在地感受到并村后的积极变化，自然地融入新村。

3.加大社会事业投入，破解农村公共物品供给困境

应从多方面加强农村公共服务，增加对农村教育、卫生等社会事业的投入。应以新村的名义统筹安排好各项社会事业和基础设施建设，达到以事业聚人心、以服务暖人心的目的。但是并村之后，由于各村原先的情况各不相同，对于公共物品的需求并不一致，存在需求差异，加上村庄的日益空心化，以及由熟人社会走向半熟人社会，村庄社会关联度降低，村民共同体意识薄弱，村民自治受到干扰[8]，迫使农村公共物品供给陷入困境。长期以来，农村公共物品的投资决策制度一直实行的是“自上而下”的决策。农民、农村、农业的实际需求没有得到应有的关注，农民无法在公共物品供给决策中体现自己的意志和对公共物品的价值偏好。因此，需要创新农村公共物品投资决策制度，建立一种由内部需求决定公共物品投资的机制，实现农村公共物品投资决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。

美国著名经济学家布坎南[9]认为，没有必要在财政事务的集体决策中实行一致同意规则，可以通过改变财政规则来改变公共物品的供给。这既降低了供给的时间成本，又缩短了政府决策的过程，从而为从需求出发的公共物品供给提供了可能。政府部门应及时发现、掌握行政村的公共物品供给情况，当行政村遭遇供给困难时要及时介入，进行沟通、协调或者予以支持；应从需求找供给，将公共物品的选择权交给村民，要让他们参与到农村公共物品供给决策中来。针对公共物品的垄断性、效益排他性与公平性，不同的农村公共物品应由不同的主体去投资。在实现农村公共物品投资主体多元化的过程中，一方面要积极发挥政府财政投资的导向功能，逐步加大财政支农的投入力度；另一方面要高度重视对私人和第三方投资主体的引导，应在政策、理念上进一步消除对农村公共物品私人供给的歧视。同时，要鼓励各村积极盘活存量资源，将现有的办公用房置换出来，通过出让、租赁等方式筹措建设资金。各村在建设中应充分利用拆旧建新、旧村改造中的旧宅基地和闲置土地进行建设，确因条件限制需新增建设用地的，应由县政府出台相应的优惠政策。同时，应逐步完善新村整体硬件设施，及时撤下原老村组织机构牌子，悬挂新村组织机构牌子，尽快在各村村口及道路设置新村村牌、新村简介牌。

需要指出的是，农村公共物品供给只是社会事业的一项重要内容，本文特将其单列是出于以下考虑：行政村规模调整后面临的诸多社会事业建设中，农村公共物品建设显得尤为迫切；而在许多公共物品的建设中，政府面临单一投入的尴尬境地。因此，本文突出强调在公共物品供给中畅通“自下而上”渠道的重要性，呼吁拓宽公共物品供给渠道，以期有助于解决“建设什么、如何建设”的问题。

4.重视离职村干部作用，引导新村班子树立“新村一盘棋”的工作理念

并村后退下来的干部曾经在带动农村经济发展、办理村级公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安等方面起到过重要作用，他们绝大多数是本乡镇、本村的中坚力量，相比一般村民，他们更加了解当地的实际情况，并且在村民中仍具有一定的号召力和影响力。如何利用好他们的力量、发挥好他们的作用，帮助在职干部做好群众思想工作，替在职干部分担繁重的社会事务，为发展经济、致富百姓献计献策，是当前各级党组织应该予以重视的一个问题。

与此同时，应引导新村班子树立“新村一盘棋”的工作理念，自觉从新村的角度谋划思路，做好工作，增强新村发展的凝聚力。应坚持突出社会事业发展的思路，在检验新农村建设的标准上、在考察领导干部的政绩时，都应贯彻社会事业的标准，用社会事业发展的水平全面衡量新农村建设的成就。只有这样，新农村建设才能吸引农民广泛参与，才能得到广大农民群众的拥护。

四、结语

中共十八届三中全会提出打破城乡二元结构、城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。研究行政村规模调整这一问题对公共资源在农村的分配、公共服务和产品供给的影响具有一定的现实意义。打破原有乡村社会结构，对不同的村落共同体进行重组，使得传统性较强的乡村社会从价值内核到生活方式、从组织架构到行为逻辑、从同质性到阶层的分化加剧，都面临前所未有的挑战。对行政村规模调整中相关问题的研究，有助于深入认识制度安排背后的多重意义，也可为新型城乡关系的建构奠定现实基础。

[参考文献]

[1]王小军.村庄合并后的治理难题——江西桃村、山村调查[J].中国乡村发现，2007（4）：41.

[2]张春兰，贾舞阳，李敏丽，等.迁村并居村民的社区适应性研究——基于河南省中部地区的调查[J].郑州轻工业学院学报：社会科学版，2014（5）：65.

[3]吴理财.合村并组对村治的负面影响[J].调研世界，2005（8）：39.

[4]费孝通.乡土中国[M].北京：三联书店出版社，1984：21.

[5]戴均良.调整村级建制：农村基层管理体制的再度创新——关于浙江省部分地区调整扩大行政村规模的调查与思考[J].中国行政管理，2001（3）：35.

[6]曲延春.农村公共产品供给制度的困境与创新——以制度变迁理论为分析框架[J].改革与战略，2007（2）：96.

[7][美]蔡晓莉.中国乡村公共品的提供：连带团体的作用[J].刘丽，译.经济社会体制比较，2006（2）：104.

[8]贺雪峰，仝志辉.论村庄社会关联——兼论村庄秩序的社会基础[J].中国社会科学，2002（3）：124.

行政区划调整 篇7

行政区划是国家行政体系的重要组成部分, 城市各功能区一般是以不同的行政区划作为发展边界, 行政区划的调整是一个影响城市发展的基础因素。

作为政府主导发展的典型模式, 中国的行政区划调整, 是一个自上而下的过程, 也是城市发展到一定阶段, 对各要素资源重新分配的手段, 其中, 政府起到了决定性的作用。随着中国经济的发展、城市化进程的加快, 城市地区行政区划调整也日益频繁。当城市发展达到一定程度, 空间边界、行政级别等要素往往成为制约城市发展的瓶颈之一, 政府主导的行政区划调整成为推进发展的必然手段, 而此过程中, 对城市格局、生态、产业等功能的梳理与优化是最重要的工作之一。

1、行政区划调整的概况研究

行政区划的调整, 是指政府对行政管理区的相关内容进行的调整, 包括政府驻地调整、行政级别调整、行政区域调整、建立与撤销行政区等。其中, “撤县设区”、行政范围的重新划定是两种比较常见的调整手段之一。“撤县设区”是指撤销市所属的县或县级市, 设立由市直辖的区级行政单位。行政范围的重新划定主要的表现形式现为合并部分行政区域, 靠近城市核心区的原县、区, 向原发展条件较好的行政区合并, 或拆分部分县行政区域, 临近核心区的部分向发展条件较好的行政区合并, 其他区域单独成立区级行政区域。在中国东部沿海城市发展空间迅速外延的情况下, “撤县设区”和行政范围的重新划定已成为城市发展拓展空间的主要手段。

行政区划调整也是一把双刃剑, 它在拓展城市发展空间的同时, 打破了原有的城市发展节奏与空间边界, 对城市形态、发展方向、产业定位等产生根本而直接的影响, 城市发展战略、城市法定规划等均需重新修定, 修定如果发生偏差, 极容易造成资源的浪费与发展的混乱。

2、秦皇岛行政区划调整概况

2015年8月22日, 秦皇岛市召开部分行政区划调整动员大会, 会议宣读了国务院关于秦皇岛市部分行政区划调整的批复:同意撤销秦皇岛市抚宁县, 设立秦皇岛市抚宁区;将原抚宁县的石门寨镇、驻操营镇、杜庄镇划归秦皇岛市海港区管辖;将原抚宁县的牛头崖镇划归秦皇岛市北戴河区管辖。

本次行政区划调产生了两个核心的结果, 一是抚宁县“撤县设区”, 抚宁所管辖的行政范围大大减少。二是原有的石门寨镇、驻操营镇、杜庄镇三镇并入海港区, 作为秦皇岛中心城区核心区的海港区的行政范围极大扩展, 原海港区范围由总面积204.7平方公里, 总人口59万人 (2014年统计数据, 不含开发区) 。扩展为总面积719.9平方公里, 总人口654385人。本次行政区划调整可以优化秦皇岛城市空间格局, 促进城乡一体化发展, 提升中心城区统筹能力, 有利于城市发展与转型。

3、秦皇岛原行政区划问题探讨

秦皇岛是典型的组团式城市, 由北向南有着鲜明的山、城、海的层级, 随着原有抚宁县的三个镇并入海港区 (海港区为秦皇岛中心城区的核心区) 。城市发展空间得到了空前的解放, 但原有3个镇区的发展规划, 是作为城市远郊区域制定的, 并未从整个城市的角度做出考虑。按原有的各功能区的发展诉求, 秦皇岛京沈高速以北地区, 人口与建设用地数量将成倍增加, 并且“大北部”等生态廊道将消失殆尽, 秦皇岛原有的组团式结构将发生变化。最终建设用地、人口、产业、环境等均出现问题

4、行政区划调整对原有问题的解决措施

京津冀产业一体化再提速, 河北积极承接首都产业转移, 是中央对河北在京津冀产业分工中的主要定位。河北定位承接并非空谈。而秦皇岛的旅游特色, 是河北区别与京津的优质资源之一。

城市的行政区划调整, 一般会涉及到生态、土地等要素的重新分配, 以秦皇岛为例, 行政区划调整, 需要着重解决城市空间组团格局、功能区产业定位两方面内容。

1) 大生态组团城市格局的建立

石门寨镇、驻操营镇、杜庄镇等功能区并入城市核心区后, 从城市格局上, 应保持组团布局形态, 划定空间生长边界, 避免组团无限生长。

同时注重组团间的生态廊道的保持, 特别是保留杜庄与海港区之间的“大北部”生态廊道功能, 减少廊道内城市建设行为, 维护秦皇岛现有城市结构, 大北部现状高压走廊两侧保证足够的空间承担起城市生态和安全廊道的功能。原有“大北部”内的城市建设行为, 可向杜庄转移, 与工业区统筹发展。保留现状石门寨、驻曹营等区域的环境优势, 避免过多的城市与产业开发, 将建设向杜庄、海港区北部等区域聚集。

2) 精准的产业定位与合理适度用地支撑

基于行政区划的调整, 优化各组团的旅游、工业等产业内容, 形成市域层面红、绿两条发展带, 避免产业区的盲目建设, 将大北部、驻曹营、石门寨等区域的产业功能向杜庄聚集, 形成“中心生活区-圆明山-石门寨-驻曹营”的山区旅游发展绿带与“经济技术开发区-杜庄工业区”产业发展带两条并行的发展脉络。各功能组团形成产业互补, 北部生态旅游组团:包括驻曹营、石门寨、圆明山及杜庄北侧山体区域。主要承担生态功能。西侧杜庄工业组团:杜庄城市建设区域, 主要承担产业功能。南侧居住商业组团:承担主要城市功能。

5、未来展望

行政区划调整 篇8

行政区划作为国家权力配置和社会管理的重要工具,是实现政权建设和国家治理的重要手段。行政区划通过行政建制的设置,影响生产要素的空间流动与配置、生产力的布局和经济活动的空间组织,从而对城市经济和区域协调发展产生多方面的影响[1]。乡镇和街道(简称街乡镇)是我国行政区划的基础单元。街乡镇行政区划是否合理,对城市管理效率和城市化进程产生重要影响。本文以北京顺义区街乡镇行政区划设置为例,探讨我国城市化过程中,街乡镇行政区划设置存在的普遍问题及调整思路。

二、我国街乡镇行政区划存在的普遍问题

随着我国城市化的不断推进,在大城市内部和郊区,城乡界限日渐打破。从空间上看,城乡之间相互交错。在城市化较快的地区纷纷建起了街道办事处,实施城市管理体制;从人口上看,部分土地逐渐被征为国有,部分农民因拆迁而上楼,一部分人实现了从村民到居民的转变,也有一部分人保留着村民的身份;从管理模式上看,我国长期以来实行的是城乡二元的管理体制,主要表现为“村不管居(民),街不管村(民)”。街乡镇行政区划问题与城市化进程紧密相关,是大城市人口、空间、土地等不同要素的交织点。当前街乡镇行政区划存在的主要问题包括:区划设置不合理、管理负担不均、跨区建设和属地管理矛盾、村居并存,城乡交叉管理等。这些问题在北京顺义区这样的大都市郊区表现较为典型。

(一)北京市顺义区行政区划设置现状

顺义区位于北京市东北方向,距市区30公里,北邻怀柔区、密云县,东界平谷区,南与通州区、河北省三河市接壤,西南、西与昌平区、朝阳区隔温榆河为界,境域东西长45公里,南北宽30公里,总面积1019.89平方公里。顺义区目前形成了6个街道、7个地区办事处(镇加挂地区办事处牌子)和12个镇的行政区划格局。2015年底,常住人口为102.0万人。

(二)顺义区街乡镇行政区划存在的问题

1.行政区管理幅度不均。从面积、人口规模两项指标来看,顺义区存在管理幅度不均的问题。从面积看,胜利、光明两个街道管辖面积分别为2.93km2和4.11km2,面积较小,人口密度较大;而地区办事处和乡镇普遍面积较大,如双丰街道29.46km2,杨镇地区96km2,人口密度较低,存在管理幅度不均的问题。

2.跨区建设与属地管理的矛盾突出。由于历史原因,一些城市基础设施和商业设施属于跨区建设,开发建设主体在异地建设经营,管理权限不属于属地行政单元,造成属地管理主体无法管理的情况。例如:在石园街道,辖区内有部分道路和单位不在街道管理范围内。如:仁和商业大厦、石园南大街18号院3号楼(仁和商业大厦南侧楼)两栋楼属于仁和镇政府建设,所有商户均由仁和镇招商;通顺路6号(位于燕京桥东南侧,石园街道办事处北侧)金紫银酒店及周边门店(涉及生产经营单位43家)由仁和镇政府开发建设,周边门店由仁和镇政府开发建设。

3.功能区和行政区的管理冲突。为了促进经济发展,北京市设立了开发区、工业园、管委会等不同的经济功能区。这些功能区在性质上属于派出机构,享有不同的行政级别,在空间上嵌入到行政区之中,或者和行政区管理辖区相互交错,在一定程度上造成了管理的冲突。例如,在空港街道辖区内,多家处级单位并存。其中天竺房地产开发区管委会(以下简称天竺房地产)和原天竺空港经济开发区管委会(以下简称原空港开发区)全部在街道辖区内,与天竺镇和后沙峪镇相互交叉并存,在管理土地、人口、经济发展、社会事务等方面存在重叠和交叉,导致职责不清、管理混乱、行政成本加大。

4.“村居并存”现象较多,城乡交叉管理问题突出。由于城市规模扩张,建设规模大,城市化进程加快,大量村庄拆迁,回迁农民上楼,回迁小区数量增加很快。这些回迁小区既有商品房又有回迁房,且行政区划在街道范围比例大。回迁村民包括物业由村委会负责管理,有的因未建居委会,商品房居民由物业代管,有的甚至出现无人管理服务的状态,导致很多矛盾显现,问题突出。在仁和镇,因为“村居并存”,交叉管理,导致一些社会服务无主管、无主责,居民办事难的情况时有发生。仁和街道辖区回迁小区的村民和商品房居民不交物业费的矛盾问题比较突出,有的回迁小区物业由村委会代管,物业收取率低。每年小区管理费用除开发单位担负部分费用外,村级要支付大量资金,来维持小区物业管理问题,给村财政支出带来很大的经济负担。

5.行政区划界线划定问题。随着城市化的推进,原有的街道和乡镇的区划界限被打破,造成界限模糊,无法辨认。在安全生产和城市管理上,划定的行政区域范围不清,出现工作职责无法界定现象。如:在首都机场地区,机场街道办事处因隶属于区朝阳区管辖,由于行政区域界线不清晰,造成范围不清、职责无法界定问题。2008年顺义街道设置调整后,划定的行政区划界线部分地段不易辨识。由于规划滞后、规划局部变更等原因,使界线的部分地段本应是条路但至今未贯通,造成街道的界线不易辨认。如石园街道的“仁石线”的临河村部分、空港街道的“空天线”天柱东路延长线部分。

三、街乡镇行政区划调整的必要性

(一)优化行政区划布局的需要

如前所述,我国大城市地区普遍存在街道乡镇面积过大、管理幅度不均衡、行政区划界限不清、属地管理不明确,空间布局凌乱等问题。以北京顺义区为例,从行政区划格局来看,顺义区仁和地区呈现“凹”字型,将旺泉街道、石园街道、胜利街道、光明街道包围,形成了西部和南部的狭长地带以及河东地区的边角地带。仁和地区的驻地还坐落在胜利街道范围内。首都机场又在天竺地区的包围下,形成朝阳区的“飞地”和“斑块”。从管理幅度来看,也存在幅度大小不一,街道办事处面积过小的问题。旺泉街道总面积,大于胜利街道和光明街道的总合。

行政区划作为行政管理的基础性制度,它是城市空间划分和城市管理的重要依据,属于上层建筑范畴。随着经济社会发展和城市化的推进,作为上层建筑的行政区划设施必须与经济基础相适应,并成为推动经济社会发展的有力工具。调整街乡镇行政区划设置,有利于优化行政区划布局,合理划分城市管理单元,促进城市经济社会发展。

(二)适应城镇化发展和打破城乡二元管理体制的需要

随着城市化水平的不断提高,城市管理要逐步打破城乡二元管理体制,在区划界限清晰的情况下,逐步实现乡镇向街道转变,农村社区向城市社区转变,基础设施和公共服务资源实现均等化配置。推进行政区划调整是适应城市化建设,实现上述目标的前提条件。

(三)推进城市精细化管理的需要

推进城市精细化管理是提高城市管理效能的重要举措,是改善城市生产、生活环境,提升城市品位的有效途径。城市精细化管理就是按照“精确、细致、严格、明晰”的原则,以数字化、标准化、科学化、网络化、规范化的思路,细化城市管理空间,量化城市管理对象、规范城市管理行为,创新城市管理流程,实现城市管理活动的全方位覆盖、全时段监管、高效能管理[2]。明确行政区划界限,精确划分管理单元,是推进丰台区网格化管理和规范化管理的前提和基础。

四、街乡镇行政区划调整的基本思路和原则

行政区划的调整,涉及到行政单元的空间划分、辖区变动,由此带来一定的经济利益、社会利益的调整,是牵一发而动全身的工作。因此,行政区划调整必须坚持一定的原则,遵循一定的思路。

(一)顺义行政区化调整的基本原则

1.动态性和稳定性相统一。行政区划具有一定的稳定性。行政区一旦划定,在一定时期内应保持相对的稳定,不应发生频繁的变动。但是,行政区划作为一种上层建筑和经济基础密切关联。经济社会发展的客观要求,促使行政区划做出相应的调整,以适应新的发展需要。因此,行政区划的调整应该兼顾历史和现实,保持动态性和稳定性的统一。

2.管理幅度适中。管理幅度也称为管理宽度或管理跨度。与管理幅度相关的另外一个概念是层次,亦称组织参差,是指从最高一级管理组织层次到最低一级管理组织层次中间的级数,管理幅度过大和过小都会对行政管理效率产生影响。同时,随着经济社会的发展变化,管理幅度也应与之适应。

管理幅度适中是指每个乡镇街道的管理面积与人口规模适当。行政区划应该坚持管理幅度适中原则,以优化配置辖区内部资源,使行政管理效率达到最佳。

有效率的行政管理必须与区域人口、面积相适应,管理幅度过载或宽松都意味着行政资源配置失衡。具体来说,面积幅度大意味着在行政管理过程中政府职能部门往往鞭长莫及,从而出现管理空缺、监督力度不够、政策反馈速度慢等问题。人口管理幅度过大最直接的影响是集聚的负外部性,污染、治安、噪音以及各种社会经济问题,致使管理部门应接不暇,疲于应付,效率低下。管理幅度过小,造成行政资源和财政资源的浪费。适度调整行政区区划,进行必要的整合,适当调整乡镇街道办事处数量,是均衡行政区管理负担,提高行政管理效率的必然要求。

3.尽量保持基层行政区划完整性。属地管理,以界行政,依法行政是行政区划管理的基本原则。保持基层行政区划完整性,是指在进行乡镇街道级行政区划调整时尽量保持转变前的村与转变后的社区相对应,尽量不将一个行政村划入二个或多个街道。行政区的完整性是完善基层组织进行社会化管理的前提,也是坚持属地管理,以界行政,依法行政的重要条件。同时,保持行政区的完整性可减少一些不必要的利益矛盾与冲突。社区是城市或城镇最基本的地域管理单元,是由一定数量的居民组成的、具有内在互动关系与文化联系的地域性质的社会生活共同体。社区化管理是城市化进程中的一种必然趋势,社区化的管理会使城市化管理更加科学有效。因此,在推进城市化的过程中,应该在保障城市化推进的质量和速度的前提下,尽可能坚持社区完整性原则。在城市化进程中,随着农民变为居民的同时,农村这种基层组织也会随之转为社区这种管理机构,而社区的完整性指的是在城市化的进程中,应该以完整的行政村为转变对象即尽量的将一个村的居民转为同一个社区。

4.区域界线易于辨识与管理。区域界线易于辨识与管理是指行政区域界线一定要依据可清晰辨认的标志物。行政区划一般要以道路、铁路、河道等永久性显著地物作为参照物。坚持区划界线易于辨识与管理原则调整行政区划,有利于加强行政区域界线管理,明确划分并具体落实边界地区的管理职责,避免基层管理的扯皮、互推责任而导致的行政效率低下。

5.具有前瞻性和可操作性。前瞻性是指,街乡镇行政区划的调整要和城市发展战略、城市的中长期发展战略结合起来。可操作性指,行政区划调整的方案,不能超越现有的行政资源配置、财力保障、社会管理现实条件,能够依法有序的推进,并保持社会的和谐稳定。

(二)街乡镇行政区化调整的基本思路

围绕城市发展的总体战略,以区划设置调整为前提,以空间优化为抓手,以体制创新为支撑,以管理幅度为尺度,以加强城市管理和促进城乡统筹发展为目标,优化行政区划空间格局,按照近期、中期、远期三个时限,分步实施行政区划调整,合理划分街乡镇大小,明确属地管理范围,提高城市精细化管理水平。

参考文献

[1]张佰瑞,行政区划在京津冀协同发展中的作用探析[J].河北学刊,2015年第11期.

行政区划调整 篇9

最近,国务院印发《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》,取消和下放58项行政审批项目, 取消67项职业资格许可和认定事项, 取消19项评比达标表彰项目, 将82项工商登记前置审批事项调整或明确为后置审批。本次取消和下放行政审批事项“含金”量高。 其中,涉及投资、企业经营45项,占78%;金融类12项 , 占21%。本次取消的职业资格许可和认定事项中,专业技术人员职业资格有26项,其中准入类14项, 水平评价类12项, 涉及证券、保险、土地估价、公路水运、金融理财等多个专业领域。

行政区划调整 篇10

1. 巢湖概况。

中国五大淡水湖之一的巢湖位于中国安徽省中部, 居长江与淮河之间, 是在构造盆地基础上发育起来的典型断陷构造湖泊, 流域面积9 256 km2, 四周为丘陵山地, 流域内水系发达, 共有33条河流汇入, 裕溪河为其唯一出口。巢湖湖泊水域面积约760 km2, 岸线总长约180.66km, 平均水深3m, 最深处5 m, 湖面海拔为8 m, 因形似鸟巢, 故名“巢湖”[1]。巢湖生态环境优美, 素有“南黄山, 北巢湖”之称。巢湖地区是吴头楚尾之地, 也是华夏文明发源地之一。

2. 流域水污染现状。

20世纪80年代以来, 随着巢湖湖区周围人口、经济的不断增长, 巢湖水污染日趋严重, 污染负荷超过水体承载能力, 巢湖水系出现了一系列的环境问题, 以致成为国家重点治理的“三河三湖”之一。巢湖湖体水污染日趋严重, 突出表现在环湖河流水质污染和湖体富营养化上。据环保部门对2010年度巢湖环湖河流28个监测断面的统计结果, 17.9%的断面水质为IV类, 35.7%的断面水质为V类。“十一五”期间巢湖湖区12个常规检测断面水质为IV类、V类的占50%, 巢湖湖区西半湖呈重度富营养化[2]。

巢湖湖区主要污染指标为氨氮、石油类和总磷。出、入湖河道口主要污染指标为化学需氧量、氨氮、石油类和总磷。南淝河、店埠河控制断面主要污染指标为COD、氨氮、石油类和总磷。资料显示, 巢湖每年接纳总磷1 050.27吨, 总氮18 367.8吨, 其中相当部分将滞留于湖内。2009年, 董铺水库、大房郢水库水质类别提高为Ⅲ类, 水质达标;巢湖市水源地主要监测断面巢湖坝口、巢湖船厂断面水质类别仍为Ⅳ类, 水质未达标。近几年, 巢湖湖区水质虽逐步好转, 但是巢湖流域“十一五”项目完成率不高, 2009年仅为58.9%。2010年, 安徽省废水排放总量为18.47亿吨, 其中生活污水排放量11.37亿吨。废水中COD排放总量41.11万吨, COD排放基数大, 虽然与2009年相比减少3.1%, 但是水环境形势依然严峻。

二、巢湖水质污染成因及特点分析

1. 巢湖水质污染成因。

巢湖水质污染的原因表现出内因与外因相结合的多元复杂结构。从内因上看, 巢湖长期接纳湖区流域河流输送来的大量污染物, 日积月累凝聚于湖底, 形成湖中的内污染源;湖区光热资源丰富, 湖水浅, 阳光穿透性好, 水体温度上升快, 有利于水藻“疯长”、“水华”发生;巢湖建闸导致湖水封闭, 加剧了营养物质在湖内滞留和水生生态环境的恶化。从外因上讲, 巢湖的外污染源包括点源和非点源, 点源主要来源于工业和市政污水的排放, 非点源主要来源于城市、农业和森林的径流闭。其中化肥、农药等污染物的渗入是巢湖水污染的主要元凶, 这和沿湖地区主要是农业区域有很大关系。巢湖富集的氮、磷主要来自居民生活污水及工厂的生产废水、废渣, 油污染要来自巢湖湖面上日益增多的船舶。

2. 巢湖水质污染特点。

巢湖水质污染, 与其他湖泊相比既有共性一面, 也有自身特点。首先是流入湖泊的氮、磷营养盐与耗氧有机物为主要污染成分;其次巢湖污染的30%来自工业废水和生活污水, 70%来自面源污染, 面源污染大于点源污染, 原因在于工业废水和生活污水的治理工作已得到广泛的重视, 农业面源污染却未得到应有的关注。

3. 原行政区划加剧了巢湖水质污染的外部不经济性。

众所周知, 污染是一种外部性极大的行为, 其传散没有地界约束。当污染来临时由于地区间没有相互的隶属关系而造成共防共治的困难, 就会给环境治理带来人为的障碍。在行政区划上, 过去巢湖分属巢湖市与合肥市, 水域横跨两市, 加之治污牵涉到工业、农业、环保等多个部门, 以致造成“九龙治水”的局面, 一定程度上造成巢湖治理问题上时常出现推诿、扯皮等现象, 很多好的措施在“被协调后”最终不得不折中实施。水质污染的外部不经济性由于行政区划问题而被瞬间放大。

三、行政区划调整对巢湖流域水质管理的影响

1. 巢湖行政区划调整概况。

2011年8月22日, 安徽省政府召开新闻发布会, 正式宣布安徽省撤销原地级巢湖市并对部分行政区划进行调整。区划调整后, 原巢湖市部分区域并入合肥市, 合肥市面积从6 000多平方公里增加到1万多平方公里。巢湖变成合肥市的“内湖”, 合肥迎来了拥抱巢湖、南接长江的崭新城市发展格局。

2. 行政区划调整给巢湖水质管理带来的机遇。

从重点流域水环境监管的角度看, 行政区划变更后, 巢湖由原来的两个“婆婆”变成了一个“婆婆”, 这有利于水环境的行政监管与资源配置, 有利于统筹规划和综合开发利用皖江两岸资源, 有利于提高资源集约节约利用水平, 这本身就很“低碳”。就巢湖的水环境治理而言, 行政区划的调整有利于统一巢湖流域环保政策, 促进巢湖流域的生态保护和水系管理, 在一定程度上防止或解决了由于合巢两地环保部门执法不一可能造成某些地方污染成本向其他地方转嫁的问题, 实现了对巢湖的统一规划、统一治理、统一管护。

3. 行政区划调整给巢湖水质管理带来的挑战。

巢湖流域污染问题是经年积累起来的, 彻底解决巢湖水环境问题也非一朝一夕所能达到的。行政区划的调整在给巢湖治污带来机遇的同时, 也给巢湖水环境的综合治理提出了挑战。如果合肥市政府不能审时度势, 转变方式接受挑战, 不仅不能彰显区划调整的优势, 反而会贻误时机, 造成水质污染治理的更大困局。

四、巢湖流域推行排污权交易机制的必要性及可行性分析

1. 排污权交易制度简介。

排污权, 又称排放权, 是指排放者在环境保护监督管理部门分配的额度内, 并在确保该权利的行使不会损害其他公众环境权益的前提下, 依法享有的向环境排放污染物的权利。何谓排污权交易呢?它是指在一定的区域内, 在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下, 内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量, 从而达到减少排污量保护环境的目的。可见, 排污权交易是一种以达到降低污染物的排放量为目的, 利用经济上的激励来控制污染的环境保护经济手段。体现了一种环境管理思想, 即在满足环境要求的条件下, 建立合法的污染物排放权利, 并允许这种权利像商品一样被买入和卖出, 以此来控制污染物的排放, 实现环境容量的优化配置。排污权交易是科斯定理在环境问题上最典型的应用, 也是当前受到各国关注的环境经济政策之一。

2. 巢湖流域推行排污权交易机制的必要性分析。

巢湖水质的严重污染已经成为巢湖流域经济、社会发展的环境瓶颈, 它使得该地区不能形成良好的人居环境, 也不能形成健康、安全的投资环境, 严重影响和制约了流域内经济、社会的可持续发展。鉴于巢湖严峻的环保形势, 安徽省历年在制定环境保护计划和安徽省碧水蓝天工程计划时都把巢湖的水质管理作为重点内容。采取何种有效的环境保护手段减少污染物的排放, 保护巢湖流域水质环境成为当务之急。排污权交易机制是以市场机制发挥基础性作用, 保护环境的经济手段之一。在经历了十多年的酝酿和争论后, 排污权交易理论越来越接近实践的可能性, 从一种抽象的思路发展成为具体的政策手段。在巢湖流域推行排污权交易机制, 不仅可以有效推进节能减排、保护流域水质环境, 而且对于保证流域可持续发展、促进安徽生态省的建设、顺利实施安徽省中部崛起和东向发展战略具有非常重要的战略意义。

3. 巢湖流域推行排污权交易机制的可行性分析。

行政区划调整后, 相对于淮河而言, 巢湖不仅为我省单独拥有并且现已为省城合肥市所辖。合肥市市场体制发育良好、法制与公共管理健全、环境监测等基础能力建设较为完备, 基本具备了推行排污权交易机制所需的条件。软件方面, 《巢湖流域污染防治“十二五”规划》、《巢湖流域水污染防治条例 (修订草案) 》、《合肥市重点排污单位管理办法》、《合肥市水环境保护条例》均己编制并颁行, 目标明确、全面, 措施具体、合理, 为巢湖流域推行排污权交易奠定了坚实的制度基础;硬件方面, 经过多年努力, 巢湖流域各地均已建立环境监测站、网, 为流域推行排污权交易提供了诸如地方环境本底数据、污染情况数据、污染物排放监测数据等大量的环境技术资料。2008年合肥、芜湖、蚌埠被国家发改委批准为自主创新试验区综合配套改革试验区, 在巢湖流域试行水污染物排污交易制度, 并为全国水环境保护和管理提供示范性经验将是中央和地方政府都乐于见到和接受的。如能有效地在巢湖流域试点排污权交易这种市场机制新方法, 将会取得意想不到的效果。

五、基于排污权交易的巢湖水质管理体系构想

1. 巢湖流域推行排污权交易机制的具体操作步骤。

第一步, 确定排污权交易品种和达标排污标准。确定合适的排污权交易范围是保证排污权交易成功的前提条件。在交易因子方面, 根据巢湖流域水污染物现状及污染源污染物排放特点, 区域内主要污染物因子为总磷、COD、氨氮, 因此可选择COD、氨氮、总磷三项指标为排污权交易对象。实践中可选择相关企业污染物较多的一个品种先行先试;在行业方面, 重点关注污染物排放高的纺织印染业、化学原料及制品业、造纸及纸制品业、黑色金属冶炼业、医药制造业等五个行业。有了排污权并不意味着不要求企业达标准排放。恰恰相反, 仍然要确定一个合理的达标排放标准, 不达标的企业不能拥有排污权, 而应要求其治理达标。第二步, 确定巢湖目前COD、氨氮和总磷的实际排污量和允许排污总量。对国家和地方控制区域内污染源的数量、布局和污染物的种类、排放量进行调查、确认和公示, 再根据环境容量和环境质量目标认真确定水域污染物排放的控制总量。通过相关调查、评估, 做好污染物申报登记, 为科学合理地确定本地区水域排污控制总量及合理分配排污权提供客观依据。第三步, 摸排相关企业, 合理分配排污权。摸清环湖及其所有大小支流工业企业COD、氨氮和总磷排污点、排污含量, 以各排污点现有排污量占总量为权重, 合理分配。排污许可证的发放数量应当与水域排污物控制总量相协调。从扶持新生事物、不增加企业成本以及有偿分配易出现政府寻租行为考虑, 在排污权交易计划的最初, 采取以无偿分配为主、有偿分配为辅的模式进行分配。鉴于巢湖流域经济发展的趋势, 考虑到今后将有大量新兴企业加入到排污行列而获得较大的污染物排污权, 因而确定此次排污权分配仍然将现有排污权绝大部分进行分配, 只储备极少部分。无偿分配时, 对排污权交易制度建立前已购置了大型治污的设备并达标排放的企业, 在发放排污权时应视其减少的排污多考虑一些, 或给予其他形式的补偿, 以保证公平。此外, 由于巢湖西半湖易发蓝藻, 在分配时可本着“西少东多” (可确定一个折算系数) 的原则。第四步, 确定合适的排污权初始分配价格。制定排污权初始分配价格时, 应充分考虑巢湖流域水环境资源容量和经济发展状况, 不能定价过高, 否则可能导致企业无法承受;但也不能对排污权定价过低, 否则可能导致巢湖流域水环境容量资源过度利用的问题。因此, 在巢湖流域对排污权初始定价时, 既要考虑到水环境资源的承载力, 又要考虑到企业可承受能力, 力使排污权初始分配价格兼顾效率与公平。第五步, 确定交易方式和规则。在二级市场上, 交易各方须向环保部门 (巢湖管理局) 提出排污权交易申请, 并对交易必要性及可行性加以说明;环保部门组织有关单位根据交易各方的排污量变化要求, 确定其可以进行交易的排污量, 并对交易前后的坏境效益进行评估;排污权买卖双方就交易数量、交易价格、交易时间等具体内容进行协商, 签订有偿转让协议;转让协议经环保部门审核批准后, 交易双方变更排污许可证。由于巢湖一般在夏季易发蓝藻, 在交易时间上也可错开, 易发期及其前一段时间 (如5—8月) 用于监测、评估排污交易, 尽量安排在易发期后交易, 避免买方交易后立即在夏季排污。

2. 巢湖流域推行排污权交易机制的保障和配套政策建议。

巢湖流域排污权交易市场尚处摸索之中, 为促进排污权交易机制的推行, 还需在法制、市场、机构等制度建设方面做好相应准备。 (1) 切实解决排污权交易的法律依据缺失问题。在巢湖流域进行排污权交易时, 环保部门应制定相关的规章制度, 明确排污权从审批到交易的规程及罚则, 确立排污权交易制度的法律地位, 使排污权交易有章可循, 有法可依。 (2) 建立和完善排污权交易的政策调控体系。行政区划调整后, 专门的巢湖管理机构———巢湖管理局应运而生。在排污权交易机制下, 巢湖管理局在处理政府与市场的关系、规范政府行为、合理发挥政府的职能方面的作用可谓重中之重。巢湖管理局应当将政府职能转到宏观调控、公共服务和监督管理上来, 切实行使其治理规划、水质管理、总量控制、排污权初始分配资金管理等方方面面的管理协调职能。 (3) 实行排污权交易与排污收费制度的互补。根据巢湖流域现阶段市场经济的水平, 单一的环境经济管理手段对于污染控制、水质管理不能发挥最佳效果, 应该结合流域实际情况, 允许多种环境经济管理手段并存。排污收费制度作用不只限于作为一个业已存在的可以支持环保部门的减排制度。从把现有制度发挥出最大作用的角度来讲, 排污收费制度可以用来加强排污权交易制度, 两者共同来减少排放和达到环保目标[3]。 (4) 完善环境管理信息系统。排污权交易必须有完善的环境管理信息系统的支持, 因为排污权交易需要大量有关价格、供需量、供需单位等市场信息, 信息收集的程度将直接影响交易成本和交易成功率。应当尽快建立巢湖流域排污权交易网, 收集、公布、处理有关信息。对政府部门而言, 要通过专业信息平台和大众传媒及时准确地发布与水域排污权交易有关的一切信息, 保证信息公示透明。完善的信息公示制度既能提高市场透明度, 降低交易费用, 又能保障公民的知情权, 提高公民的环保意识。

六、结语

当前, 巢湖所在的合肥市正处于建立资源节约型和环境友好型社会的加速推进阶段, 节能减排任务十分艰巨。排污权交易制度如能在巢湖流域成功试点并加以推广, 必将有效推进巢湖流域水质污染综合治理的进程, 对于实现合肥乃至安徽全省的环境质量改善和经济社会又好又快发展有着十分重要的现实意义。

同时我们应当清醒地看到, 巢湖流域生态环境问题的实质, 就是流域内人们各种经济、社会活动超出了环境承载力的限度, 因此在推行排污权交易机制, 敦促企业加强转变经济增长方式、优化产业结构的同时, 人类的各项经济、社会活动应当限制在流域生态系统能够承受的限度之内。逐步恢复流域复杂而多样的生态系统, 激活流域的自身“免疫功能”, 以此为途径加强巢湖流域水质污染的综合治理才是真正解决水质管理问题的治本之策。

摘要：巢湖是中国典型的富营养化湖泊, 为国家“三河三湖”重点水污染防治流域之一。行政区划调整为巢湖治污带来了机遇与挑战。在巢湖流域开展排污权交易将是回应区划调整、优化配置环境资源的积极举措。

关键词：行政区划调整,巢湖,排污权交易,水质管理

参考文献

[1]王庆.合肥滨湖新区建设对巢湖的影响[J].农技服务, 2007, (4) :93-94.

[2]安徽省环保厅.关于淮河、巢湖流域各市水污染防治“十一五”规划2010年度实施情况的通报[EB/OL].http://www.aepb.gov.cn/pages/Aepb11_ShowNews.aspx?NewsID=62465, 2011-09-30.