旅游业立法（共9篇）
旅游业立法 篇1
1 我国旅游业的法律环境及其构成
1.1 旅游业的法律环境
旅游业的法律环境指的是特定的法律规范、法律制度对旅游业的影响。这些法律规范和制度要规定旅游业各主体的权利、义务及有关法律责任, 为旅游业的发展创设一套完整的法律秩序。
1.2 我国旅游业法律环境的构成
我国旅游业的法律环境大体由两部分构成:国内部分主要包括用以调整和促进旅游业发展的各种政策、法律、法规, 以及执行这些政策、法律、法规的各种机构和公众的法律意识;国际部分指我国加入的有关旅游业的国际组织、国际公约以及中国旅游业遵守的有关国际惯例。
2 我国旅游业的立法现状及其趋势
2.1 现状特征
(1) 通用性法规与专门性法规双管齐下。
目前, 在我国国内事实上有两种法律规范在同时调整旅游社会关系:其一是建国以来尤其是改革开放以来由国家制定的各种通用性法律和法规, 如经济合同法、中外合资经营企业法、文物保护法、环境保护法等等。由于旅游活动就其本质而言属于民事活动, 所以要像大多数行业一样遵守上述通用性法律和法规。
其二是旅游业的专门法律和法规, 如旅行社管理条例、导游人员管理暂行规定、旅游饭店行业规范、风景名胜区管理暂行规定等等。它们的制定, 既符合法制的一般原则又体现了旅游业的固有规律, 起到了通用性法律难以起到的作用, 使旅游立法更具针对性。
(2) 政府对旅游立法高度重视、主动规划。
2.2 立法趋势
(1) 系统化。
系统化表现为从饭店、旅行社到景区 (点) 都有相应的政策法规, 形成了旅游行业法律系统;从旅游企业到从业人员以及服务对象也有对应的法律约束, 形成了不同旅游主体的法律系统;从全国性旅游法规到地方性旅游政策, 形成了不同旅游区域的法律系统。随着我国旅游立法工作的不断完善, 各项旅游法规将更加细化, 整个法律系统也将日趋完整。
(2) 渐进化。
我国整个旅游业的法律环境经历了“以政策为核心”向“以法规为核心”的转变, 并日趋完善。
(3) 国际化。
我国旅游立法的国际化表现在两个方面。一是从旅游业的性质上看, 旅游业实际是一个跨国性行业, 而优质、高效、国际标准化的旅游服务是保证国际旅游者重复消费的重要条件, 因此旅游服务的国际标准化成为我国旅游业立法的重要内容。二是从我国旅游立法的环境上看, 随着入世后行业保护期的结束, 我国旅游业面临的一个重要任务就是适应国际旅游贸易总协定的要求, 在各项旅游法律条款上尽快与国际接轨。
(4) 科技化。
所谓科技化, 是指我国的旅游立法工作将越来越重视新知识、新技术在立法及执法过程中的应用。
3 我国旅游业的立法问题与对策研究
3.1 立法问题剖析
(1) 立法层次低, 缺乏权威性。
迄今为止, 我国旅游业的专门法规都是由国家旅游局或地方旅游管理机构颁布, 由于这些机构在中国没有明确合理的法律地位和职能, 很多立法项目只能以政策的形式出台, 不能上升为法律, 导致旅游业的专门性法规在法律体系中位于较低的效力层次, 制约了我国旅游法规的权威性。
(2) 立法目光短, 缺乏前瞻性。
我国旅游业中很多政策法规在制定前没有进行系统的调研, 往往为了规范某一时期内的某种旅游关系而立法, 没有考虑到这种旅游关系未来可能发生的变化, 因此只能在较短时间内发挥效用, 很快就不能适应产业和市场的发展, 只能废除或做重大调整, 浪费大量的人力和财力。
(3) 法律框架不完整, 缺乏整体性。
综观各国旅游法律, 主要包括四个方面的内容, 即发展旅游业的根本性法律, 保护旅游者利益的法律, 保护旅游资源方面的法律, 以及旅游企业经营方面的法律。在我国的旅游法律框架中, 首先缺少一个发展旅游业的根本性法律。其次, 缺少专门法来保护旅游者合法权益, 仅靠中华人民共和国消费者权益保护法是不够的。最后, 旅游企业经营法方面, 只强调政府主管部门与旅游企业之间的纵向法律关系, 使很多合法权利和利益得不到保护。
(4) 法律内容不更新, 缺乏适时性。
具体表现在两个方面:首先, 内容中有些规定制定于我国转入市场经济轨道以前, 随着经济体制的改变, 这些法规必须做出修改, 以适应新形式, 同时也需要一些新的法规随着旅游业的发展适时制定;其次, 内容中有相当一部分法规在制定时由于发展条件所限, 制定的不够详细, 缺乏可操作性。
(5) 以政策代替法规, 缺乏延续性。
3.2 立法对策研究
(1) 开展旅游立法方面的系统调研。
旅游立法方面的系统调研由国家旅游局组织有关专家参与。调研包括两方面:一是赴各省、自治区、直辖市尤其是旅游业发达地区了解已颁布的法律、法规的执行效果, 了解旅游业发展中已经存在的和在一个可预见的时期内必然出现的法律问题。二是研究其它国家同类法律和法规的制定背景、立法经验和法律实施效果, 在适应我国国情的基础上大胆借鉴各种成功经验。
(2) 对现有法规进行系统清理和修订。
我国的经济体制已经完成了由计划经济向市场经济的转变, 早期制定的旅游法规中有一部分会因之过时, 必须根据新的形势对已不适用的内容进行修订或废止, 使法律、法规真正发挥保护、促进旅游业发展的作用。因此对现有法规进行系统清理和修订是当前改善旅游立法现状的又一任务。
(3) 加快国内旅游新法规的立法进程。
我国旅游法的框架结构还不完整, 迫切需要加快国内旅游新法规的立法进程, 填补一些法律、法规的空白。首先要加快中国旅游基本法的立法步伐。基本法的内容应该包括国家发展旅游业的根本宗旨和原则;旅游主管机构的法律地位和职能;旅游资源开发、利用和保护的原则;各类旅游企业的行为准则;对旅游者合法权益保护的规定;国际旅游原则;一系列行业管理制度;法律责任等等。其次要将现行的旅游单项法规从行政法规和文件上升为单项法律法规出台, 加强权威性和可操作性。
(4) 确立国家旅游管理机构的法律地位和职能。
在我国, 大部分旅游法律由国家旅游管理机构出台, 因此确立国家旅游机构的法律地位和职能对于提高旅游法律的权威性至关重要。实践中, 国家旅游管理机构应该混合兼有行政权和司法权或行政权和立法权, 或者是行政权、立法权和司法权的混合配置。在依法赋予权力的同时, 也要明确旅游管理部门对立法部门、政府部门、司法部门以及公众的责任。中国旅游管理机构应该根据我国国情, 按以上规则明确法律地位与职能, 并将其法制化, 只有法律的权威在协调中才最具说服力。
摘要：随着国际化进程的加快, 我国旅游业也进入到国际多边贸易领域, 贸易争端的多元化对我国旅游业的立法工作形成新的挑战。以此为出发点, 分析了我国旅游立法的现状特征与趋势, 总结了当前形式下的立法问题, 并展开对策研究。
关键词：旅游业,立法,特征,趋势,对策
参考文献
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旅游业立法 篇2
七、关于立法语言文字的立法
立法语言与立法质量 高质量的立法与科学的立法语言。是一个事物不可分离的两个方面。这不仅是因为，成文法最显著的外部特征之一，在于它由文字以及由文字构成的语言排列、组合而成，因而语言文字成为一切成文法最基本的要件。而且更加主要的是因为，作为成文法最基本的构成要件的语言文字，随着成文法的历史发展不断演进，成为深具特色和优点的一种专门的语言文字──立法语言文字。立法语言文字在成文法的历史发展过程中，委实意义重大、不可或缺。立法语言文字是立法主体表述立法意图、目的和体现立法政策的一种专门载体。没有立法语言文字，立法主体的这些立法观念便无以反映，无以为人所知，因而也就不可能得以实现。立法语言文字不仅比一般的语言文字严谨、规范、简洁、通俗、明确，而且它也是所有法的语言文字中最为严谨、规范、简洁、通俗、明确的一种语言文字。立法语言文字在各种语言文字中也是最便于超越人们之间的文化程度、性别、职业、经历等等的界限，而为各种不同的人们或社会主体所认识所理解的一种语言文字。立法语言文字的特点和优点，使其能够将立法主体的立法意图、目的和它们所要体现的立法政策，有效地、充分地反映出来。科学的立法语言文字，既是保证立法质量的必不可少的条件，也是保证法的有效实施的有效工具。一个法律、法规、规章或其他规范性法的文件成功与否、科学与否，固然与立法的条件成熟与否，与立法者思想水平、知识水平以及对法所调整的社会关系了解的深度直接相关，但无庸置疑也与立法者的语言文字水平如何密不可分。
注意以立法方式规定立法语言制度 为了立出好法，许多国家的立法主体注意在提高立法语言文字的质量上采取措施，包括聘请法学家、语言学家等参加法的起草，对草案中的语言文字进行推敲、研究、修改或提出修改建议，特别是以立法的方式规定立法者或法案起草者应遵守的立法语言文字制度和技术。例如，为保证法的起草者能够遵循正确的法的语言文字起草法案，《美国统一和标准法案起草规则》明确规定：“法律起草者准备统一标准法时应当遵守这些起草规则。”实践证明，这样做很有益处。中国自古以来逐渐形成自己的语言文字大国地位，中国立法在语言文字技术方面也应有与这种大国地位相匹配的水准。研究和借鉴国外、境外关于立法的立法，不可不注重研究和借鉴国外、境外关于立法语言文字的立法。
国外、境外关于立法语言的立法，大体涉及这样一些方面：
(一)关于立法语言文字一般要求的立法规定
立法语言文字问题，包括句子使用、字词使用、标点符号使用、语气语态使用以及其他诸如此类的问题。对立法语言文字作出规范，就是对这些要素的运用设定法的要求。不仅如此，在这些问题之外，还有对以上问题具有统领作用的.关于立法语言文字的一般要求问题。这些要求主要有以下几个方面：
采取立法语言文字形式 法中的语言文字应采取立法语言文字形式。成文法固然需要以语言文字予以表现，但并不是任何一种语言文字都可以承担表现成文法的任务。法中的语言文字，不同于文学语言文字，立法者不能用小说、诗歌、散文这类文学形式表现法中的语言文字，不能用形容的、夸张的、抒情的、比拟的、象征的这类文学手法表现法中的语言文字。法中的语言文字也不同于学术研究的语言文字，不同于一般公文的语言文字，不能用这一类的语言文字表现法中的语言文字。法中的语言文字应以专门的语言文字形式亦即立法语言文字来表现。对此，前罗马尼亚《立法技术总方法》所规定的一般要求是：规范性文件草案的措辞应 “采用法律规范所固有的命令形式。”(第8条)“草案的措词应当以调整社会关系的法律规定所固有的命令形式来表达”。 (第99条)《立法技术总方法》的这两条规定，只是强调法案应以命令形式这种方式来表达，而命令形式并不是立法语言文字的全部表现形式，因而是不全面的。但在众多的有关立法语言文字的立法规定中，《立法技术总方法》的这两条规定，是为数不多的专门设定制度要求法案应以立法语言文字形式来表现的立法规定。
旅游业立法 篇3
一、我国旅游消费者权益民法保立法概况
从新中国成立到改革开放之前的三十年间，我国旅游消费者权益保护的法制建设基本上是一片空白。党的十一届三中全会以后，我国旅游消费者权益保护的法制建设工作才被逐渐提上国家立法的议事日程。随着我国各个部门法的相继制定和完善，特别是随着2010年我国社会主义法律体系基本建成，可以说，我国旅游消费者权益民法保护的立法取得了长足的进步。下面将简介我国旅游消费者权益有关民事立法的现状，具体立法内容的探讨后文将有详细介绍。
（一）旅游消费者权益民法保护的相关法律
我国目前关于旅游消费者权益保护相关的法律主要有《民法通则》、《合同法》、《消费者权益保护法》、《侵权责任法》、《产品质量法》、《保险法》等。这些法律对旅游消费者权益的保护具有通用性、原则性，例如《民法通则》第4条规定了旅游消费者和旅游经营者在旅游活动中应遵循的原则，《消费者权益保护法》第2章中消费者享有的权利对旅游消费者同样适用，《侵权责任法》第3条？规定了当旅游消费者被旅游经营者侵权时有权要求旅游经营者承担侵权责任等。
（二）旅游消费者权益民法保护的相关法规
1、行政法规及部门规章
（1）旅行社方面，自1981年10月国务院发布关于加强旅游工作的决定后，和旅游有关的一系列法规相继出台，旅游业进入法制化的快速发展期。1985年5月国务院颁布的《旅行社管理暂行条例》是我国第一部规范旅游业的单行法规，它标志着我国旅游立法工作的新突破。随着旅游业的不断发展，为适应现实需要，国务院颁布了《旅行社管理条例》，并出台了配套的《旅行社管理条例实施细则》。关于质量保证金的《旅行社质量保证金暂行规定》、《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》、《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》，还有《旅行社国内旅游服务质量要求》等规章也相继出台，这些与保护旅游消费者权益相关的法规及规章可以较好的解决旅行社的服务质量问题，切实保障旅游费者的合法权益，更好的规范旅行社的经营行为，提升服务质量。
（2）导游方面1999年5月国务院颁布了《导游人员管理条例》，明确了导游资格考试制度、导游证制度、导游分等定级制度和导游工作职责与处罚制度。国家旅游局随后出台了配套的《导游证管理办法》。2001年12月国务院颁布《导游人员管理实施办法》。这两个行政法规和国家旅游局制定的部门规章为保护旅游消费者权益相关的旅游法规的完善奠定了重要基础。
（3）旅游安全和保险方面国家旅游局相继发布了《旅游安全管理暂行办法》、《旅游安全管理暂行办法实施细则》、《重大旅游安全事故报告制度试行办法》、《重大旅游安全事故處理程序试行办法》和《旅行社办理旅游意外保险暂行规定》、《旅行社投保旅行社责任保险规定》，其中《旅行社办理旅游意外保险暂行规定》幵创了了我国的旅游意外保险制度。这些规章的发布对切实保障旅游消费者的人身和财产安全起到了重大作用。
（三）地方性法规
1995年6月海南省第一届人大批准的《海南省旅游管理条例》，开创了我国地方旅游立法的先河，成为我国第一部地方性旅游法规。至2003年9月，我国27个省级人大颁布了旅游管理条例，青岛、厦门、深圳、广州、武汉、哈尔滨、成都、南京、西安、济南、苏州11个市级人大颁布了旅游管理条例。从这些地方性法规中可以看出各地区都十分重视旅游消费者的权利与义务，绝大部分都将旅游消费者的权利与义务单独列为一章，这部分条款主要涉及三方面内容：一是旅游消费者在进行旅游活动中享有的合法权利，二是旅游消费者在进行旅游活动时应当履行的义务，三是旅游消费者在旅游活动过程中合法权益受到侵害或与旅游经营者发生争议时，解决争议的主要途径。？这些地方旅游法规在实践中对具体保护旅游消费者权益发挥了十分重要的补充作用，对地方旅游业的发展做出了巨大贡献。
（四）旅游消费者权益民法保护的相关司法解释
作为司法解释，自2010年11月1日起施行的《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》（以下简称为《旅游纠纷案件适用规定》）可谓是我国旅游法制建设的重要里程碑，为我国旅游消费者权益的保障起到巨大作用。该司法解释从司法实践领域率先探索并部分的解决了我国旅游法制建设一些亟待解决的难题，对依法维护旅游消费者的合法权益，促进旅游业健康有序和可持续发展，具有十分重要的意义。
二、国外旅游消费者权益民法保护概况
中国旅游业起步较晚，旅游消费者权益保护相关立法与美国、英国、日本等世界旅游业发达国家相比处于滞后状态，向这些国家学习借鉴，对我国旅游消费者权益保护立法的完善大有禅益。
中日旅游立法比较研究 篇4
一、我国旅游立法简况
我国的旅游立法是伴随着我国旅游业的发展而逐渐展开的, 不同的发展阶段催生出不同的法制内容即相应的规章及条款。综观我国的旅游立法进程, 大体上经历了以下四个阶段:
第一阶段, 1949到1984年, 我国旅游政策的调整阶段。从新中国成立到十一届三中全会期间, 我国旅游远没有形成, 一方面基本上没有需求, 另一方面则主要表现为政治性的接待任务, 有既定的模式及标准, 出台的一些旅游管理规范性文件政策性很强。如《外国侨民旅行暂行办法》、《出入国境治安检查暂行条例》、《陪同全程译员注意事项》、《关于改进旅游接待工作的意见》等。而十一届三中全会后的几年, 随着经济建设的发展, 旅游基础设施的建设逐步兴起, 相应地出台了一些旅游规范性文件。比如, 《关于改革全国高级饭店管理体制的建议》、《关于加强风景名胜保护管理工作的报告》、《关于加强旅游工作的决定》、《关于保护我国历史文化名城的规定》等。第二阶段, 1985到1989年, 旅游法制的初步形成阶段。随着旅游基础设施的建设与改善, 我国的旅游接待能力逐步增强, 旅游经济快速发展, 但是同时在旅游经营及管理上也产生了许多问题, 所以旅游立法更多地涉及到管理层面的问题, 出台了一系列的旅游行政法规及部门规章。例如, 我国旅游行业的第一部旅游专门法规——《旅行社管理暂行条例》由国务院于1985年正式颁布, 它标志着我国旅游管理开始逐渐走向法制化。此外, 还出台了《风景名胜区管理暂行条例》、《中国国际旅游价格管理暂行条例》、《旅游业治安管理办法》等。第三阶段, 1990到2001年, 旅游法制不断完善阶段。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善, 旅游业有了很大发展, 其规模不断扩大, 服务质量、水平也都大大提高, 行业在国民经济中正发挥着重要的作用, 国内及出、入境旅游的游客数量大增。根据发展的要求, 很多重要的旅游法律法规相继出台。如《旅行社管理条例》、《旅行社管理条例实施细则》、《旅游统计管理办法》、《导游人员管理条例》等。同时, 许多省市区重视发展旅游业, 纷纷出台了一些结合自身特点的地方性法规, 我国旅游法规体系逐步完善。第四阶段, 2001年至今, 旅游法制进一步
调整和不断巩固阶段。在这一阶段, 我国颁布了《导游人员管理实施办法》、《中国饭店业行业规范》、《中国公民出国旅游管理办法》、《旅游景区质量等级评定管理办法》等。其中, 2001年对于我国旅游业来说非常重要, 因为我国正式加入了世界贸易组织, 这就意味着作为服务贸易重要组成部分的旅游业, 必须对与世贸规则相关的旅游法律法规进行保留、修改甚至废止等的修订。加入世贸组织以来, 我国的旅游业继续快速发展并不断与国际接轨, 各级旅游行政管理部门继续进行相关的旅游立法, 我国的旅游法规体系逐渐完备。 (见表1)
不可否认, 尽管旅游法律体系开始走向完备, 但还存在有很多问题。突出的是我国的旅游立法体系尚不健全、层次较低, 主要体现在重要法律规范缺位、现有法规或部门规章不够严谨、部分法规内容滞后以及立法时重公法轻私法等, 尤其是旅游基本法的缺失, 与我国旅游业现阶段所处的地位及发展的速度极不相符。此外, 我国的一些现有旅游法规缺乏统一和透明, 地方与地方、地方与国家的立法均有不同程度的出入, 且立法长期停留在部门立法上, 使得各部门为争取部门利益而规避责任, 旅游行政部门权力有限而使执法困难等情况仍然存在。
二、日本旅游立法简况
总体上讲, 日本的旅游立法体系是相对成熟和完善的。早在1963年, 为适应日本旅游业的发展, 日本国会颁布实施了《旅游基本法》。基本法不但规定了日本发展旅游事业的基本方针, 还提出了增强日本旅游业国际竞争力的对策及措施, 涉及对旅游者保护、旅游设施配备、行政机关及有关旅游团体等内容。1983年, 此基本法进一步修改、完善并沿用至今。可以说, 《旅游基本法》成为了日本各项旅游法律法规的依据, 更是指导日本旅游业发展的最基本、最主要的法律。因此被称为“旅游法规的母法”或“旅游行政管理的宪法”。
除《旅游基本法》, 日本还颁布实施了很多与旅游业相关的专门法:既有为规范旅行社市场、提高旅游服务质量而颁布实施的《旅行业法》等法律法规, 也有为加强翻译导游管理、提高本国接待服务及讲解服务水平而颁布实施的《翻译导游法》, 还有诸如《国际观光振兴会法》、《运用民间资金整修旅游设施临时措置法》、《综合疗养地域整修法》等针对旅游企业、协会、从业人员, 甚至民间资金使用旅游资源等各个方面的专门立法。这些专门立法是随着日本旅游业的发展而依次颁布并不断完善的, 针对性很强。此外, 为维护广大旅游者及旅游经营者的权益, 日本还颁布了《标准旅游业约款》, 使旅游活动的各个方面都能得到有力的法律保障。日本这些旅游业专门法的设置规范了其旅游业的发展、维护了旅游经营者及消费者的利益, 也使广大旅游企业能依法从事经营活动。
除了《旅游基本法》和各种旅游专门法, 日本法律法规中还有很多与旅游法相辅相成的相关法律, 如《文化财产保护法》、《森林法》、《防止水质污染法》、《自然保护法》、《节庆法》等。虽然这些法律并非完全针对旅游业设置, 但却扩大了旅游法规约定的外延, 从不同角度及更广泛的领域对旅游业发展作出了规定。
综上所述, 日本旅游法律体系是以旅游基本法为根本、以旅游专门法为主体、以旅游相关法为补充, 完整的旅游法规体系加强和促进了对日本旅游业发展的指导和管理。
三、中日旅游立法比较分析
如果将我国的旅游立法与日本的旅游立法相比, 不难发现有相同之处, 更有很多差异, 主要体现在以下几个方面:
首先, 两国旅游立法在系统性上差距明显。我国虽在1981年3月和1990年3月两次启动《旅游法》的起草工作, 但至今还没有正式出台旅游业“基本法”, 而日本在上世纪六十年代就在《旅游基本法》的基础上引导、规范、协调旅游专门法及相关法的制定及应用。旅游基本法作为上位法的缺失, 使得旅游行业的许多法律关系难以调整, 旅游规范性法律文件的制定也难以按照统一的标准进行。缺少内在统一性就很难形成有利的“部门齐全、等级分明、结构严谨、内在协调的旅游法律体系”, 也就出现了现有旅游法规或部门规章不够严谨、地方与地方及地方与国家的旅游立法有不同程度出入甚至相互矛盾, 立法长期停留在部门立法使得各部门为争取权力而规避责任, 旅游行政部门权力有限而使执法困难等情况。
从旅游立法内容看, 我国的旅游立法虽涵盖了旅游业食、住、行、游、娱、购等方面, 但并不深入也不具体。相比之下, 日本的旅游相关法律法规不仅涉及到了旅行社业、食品业、交通运输业、旅馆业、娱乐业、翻译导游业等, 还涉及到城市规划、国土利用、自然环境保护、文化资源保护, 以及旅游资源的开发与保护、旅游业的管理与经营、旅游设施的建造与利用、人员的出入境手续以及旅游业与地区经济的发展等方方面面。再加上日本旅游方面出台的法律很多在随后都配以施行规则和施行令等实施细则, 使得出台的法律法规都能有更好的解释和更详细的实施办法。这种“由法律规定内容, 由规则做出解释, 由施行令规定具体作法”的方式, 大大增强了法律的可操作性。当然, 我国的很多旅游专门法的出台也有与之类似的设置, 正如日本的“旅行社法”伴有“旅行社法施行令”和“旅行社法施行规则”, 我国的《旅行社管理条例》也伴有《旅行社管理条例实施细则》。
其次, 两国的旅游立法规格有差距, 应变力不同。例如, 日本出台的很多旅游法律法规都能根据实际变化而适时修改。除日本的旅游基本法曾在1983年修改以外, 日本目前使用的很多旅游专项法规和相关法规大部分也都经过了多次修改, 且修改幅度有大有小, 有的几乎通篇修改, 有的则只修改了其中的一句话甚或是一个小小的收费项目, 已经使用了50多年的《旅行社法》自1952年制定以来就已修改了十几次。这样的适时而变充分体现了日本立法的应变力。相比之下, 我国依部门要求立法, 我国现有的部分旅游法律法规的修改与完善跟不上旅游业发展的速度和变化。即当问题出现时找不到相关法律依据, 一旦补充或制定法律法规解决了先前问题, 又不能及时解决接下来出现的新情况, 反映我国旅游法制建设的滞后性及较差的应变能力。
日本《翻译导游法》中有这样一个规定, 获取翻译导游证书的人将不受国籍限制。这看似简单的一条规定充分体现出日本立法的开放性、包容性以及一种国际视野。新的日本《翻译导游法》中还规定导游人员事先出示证件义务化, 正式实施此法之前, 日本政府成立了相关研究会派出专人与执法人员一起在各景区、景点进行现场督查指导。从这一点不难看出日本立法工作的严谨和极强的执行能力。而我国有些法律的制定却很难保证实施到位。
最后, 两国旅游法规的制定都充分考虑了自身的国情。我国的旅游立法从最初的政策调整到旅游法制初步形成及不断完善, 每一阶段的立法进程都与我国的国情以及旅游业的发展特点相适应;而日本的旅游立法也是与本国发达的经济实力及良好的旅游业发展相协调的, 形成了以基本法为基础、各种专门法规及相关法规不断补充、渐趋完善的局面。因此, 我国在今后的旅游立法过程中, 仍要坚持以中国国情作为根本出发点, 根据旅游业发展实际及自身特点不断完善旅游业的相关立法。
四、结语
与日本相对成熟和完备的旅游立法体系相比, 我国的旅游立法工作还有很多事情要做。要借鉴日本在旅游立法方面的经验, 结合我国的旅游发展实际, 加快制定我国的“旅游基本法”, 进一步完善各种专项旅游立法以及各地方的法律法规并填补空白, 推动相关旅游法建设尽量与国际接轨, 以完善我国的旅游立法体系、推动我国的旅游业发展。
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旅游业立法 篇5
——十届全国人大常委会法制讲座第一讲
全国人大法律委员会主任委员 杨景宇
中国人大网 日期： 2003-04-25浏览字号：大 中 小打印本页 关闭窗口
全国人大及其常委会的一项重要职权是立法权，它的首要任务是立法。按照领导上的安排，我想根据自己对宪法与有关法律规定和党的十六大精神的理解，联系党的十一届三中全会以来自己在从事立法工作中的体会，就我国的立法体制、法律体系和立法原则问题作个简要汇报。
一、关于我国的立法体制
我国是统一的、单一制的国家，各地方经济、社会发展又很不平衡。与这一国情相适应，在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使我们的法律既能通行全国，又能适应各地方千差万别的不同情况的需要，在实践中能行得通，宪法和立法法根据宪法确定的“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则，确立了我国的统一而又分层次的立法体制：
（一）全国人大及其常委会行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。
（二）国务院即中央人民政府根据宪法和法律，制定行政法规。
（三）省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；较大的市（包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。
（四）经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，还可以制定法规，在经济特区范围内实施。
（五）自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。
（六）国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
这种分层次的立法体制又是怎样体现和保证法制统一的呢？主要是两方面：一方面，明确不同层次法律规范的效力。宪法具有最高的法律效力，一切法律、法规都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规，行政法规不得同法律相抵触。法律、行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规和规章不得同法律、行政法规相抵触。地方性法规的效力高于地方政府规章，地方政府规章不得同地方性法规相抵触。另一方面，实行立法监督制度。行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或者撤销不适当的规章。
二、关于中国特色社会主义法律体系
实践证明，宪法和立法法确定的立法体制符合我国国情，是行之有效的。
1978年年底，党的十一届三中全会拨乱反正，在确定把党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来的同时，明确提出了加强社会主义民主、健全社会主义法制的方针。从此，邓小平同志提出的“一手抓建设，一手抓法制”就成为搞社会主义现代化的战略布局。二十四年来，与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应，我国的立法工作取得了显著的成就。从1979年初到现在，除现行宪法和3个宪法修正案外，全国人大及其常委会通过法律308个（现行有效的217个）、法律解释8个、有关法律问题的决定122个，共438个；国务院制定行政法规942个（现行有效的636个）；31个省、自治区、直辖市共制定地方性法规8000多个；154个民族自治地方（5个自治区、30个自治州、119个自治县）共制定自治条例和单行条例480多个。这些法律、法规，反映了改革开放的进程，肯定了改革开放的成果，对保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行，发挥了积极的作用。现在，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成，国家的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活基本的、主要的方面已经有法可依。
新世纪新阶段新任务对国家立法提出了新的更高的要求。党的十六大提出：“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到二０一０年形成中国特色社会主义法律体系。”据此，吴邦国同志提出了争取在本届全国人大及其常委会五年任期内基本形成这一法律体系的要求。这就给我们提出了两个问题：什么是中国特色社会主义法律体系？这样一个法律体系怎样才算“基本形成”？
所谓法律体系，一般来说，是指一个国家的全部法律规范，按照一定的原则和要求，根据不同法律规范的调整对象和调整方法的不同，划分为若干法律门类，并由这些法律门类及其所包括的不同法律规范形成相互有机联系的统一整体。这里所称“法律规范”，是指由国家制定或者认可，体现统治阶级意志，调整社会关系，并最终依靠国家强制力保证实施的社会活动准则。
关于法律门类划分，上届全国人大常委会经组织专题研究，按照基本上达成的共识，认为将我国的法律体系划分为以下七个门类比较合适：
一是宪法及宪法相关法。宪法是国家的根本大法，它规定国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务，具有最高的法律效力。宪法相关法是与宪法向配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和，主要包括四个方面的法律：1.有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度的法律；2.有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的法律；3.有关维护国家主权、领土完整和国家安全的法律；4.有关保障公民基本政治权利的法律。
二是民法商法。它是规范民事、商事活动的法律规范的总和，所调整的是自然人、法人和其他组织之间以平等地位而发生的各种法律关系，可以称为横向关系。我国采取的是民商合一的立法模式。民法是一个传统的法律门类，它所调整的是平等主体的自然人之间、法人之间、自然人与法人之间的财产关系与人身关系。商法是民法中的一个特殊部分，是在民法基本原则的基础上适应现代商事活动的需要逐渐发展起来的，主席包括公司、破产、证券、期货、保险、票据、海商等方面的法律。三是行政法。它是规范行政管理活动的法律规范的总和，包括有关行政管理主体、行政行为、行政程序、行政监督以及国家公务员制度等方面的法律规范。行政法调整的是行政机关与行政管理相对人（公民、法人和其他组织）之间因行政管理活动而发生的法律关系，可以称为纵向关系。在这种管理与被管理的纵向法律关系中，行政机关与行政管理相对人的地位是不平等的，行政行为由行政机关单方面依法作出，不需要双方平等协商。因此，为了正确处理二者关系，保持行政权力与行政管理相对人合法权利的平衡，行政法的基本原则是职权法定、程序法定、公正公开、有效监督。
四是经济法。它是调整因国家从社会整体利益出发对市场经济活动实行干预、管理、调控所产生的法律关系的法律规范的总和。经济法是在国家干预市场活动过程中逐渐发展起来的一个法律门类，一方面与行政法的联系很密切，另一方面又与民法商法的联系很密切，往往在同一个经济法中包括两种不同性质法律规范，既有调整纵向法律关系的，又有调整横向法律关系的，因而具有相对的独立性。
五是社会法。它是规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律关系的总和。社会法是在国家干预社会生活过程中逐渐发展起来的一个法律门类，所调整的是政府与社会之间、社会不同部分之间的法律关系。
六是刑法。它是规范犯罪、刑事责任和刑事处罚的法律规范的总和。刑法是一个传统的法律门类，与其他法律门类相比，具有两个显著特点：一是所调整的社会关系最广泛；二是强制性最严厉。
七是诉讼与非诉讼程序法。它是规范解决社会纠纷的诉讼活动与非诉讼活动的法律规范的总和。我国的诉讼制度分为刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三种。解决经济纠纷，除通过民事诉讼制度“打官司”外，还可以通过仲裁这种非诉讼的“便民”途径。
法律体系及其包括的法律规范，以法的形式（按照我国的立法体制，这里所称的“法”，除具有最高法律效力的宪法外，包括法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等）反映和规范国家政治、经济、文化和社会的各项制度。由于各国的政治制度、经济制度、历史文化传统的不同，它们各自的法律体系必然各具特点，尤其是不同社会制度国家的法律制度必然有本质的不同。我们要建立的是中国特色社会主义法律体系，它包括的全部法律规范，它确立的各项法律制度，以体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主为基本特征，这是社会主义法律制度与资本主义法律制度的本质区别。
那么，在现有基础上，再经过五年的努力，基本形成的中国特色社会主义法律体系应该是什么样的？我们经过初步研究，认为它大体上应该具备三个特点：第一个特点是，法的门类齐全。这一点，我们已经做到了。第二个特点是，体现“三个代表”重要思想要求，能够适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，保障改革、发展、稳定大局，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的基本的、主要的法律规范比较齐备。做到这一点，要求我们在对现行有效的法律和行政法规进行分析的基础上，按照党的十六大的总体部署，通盘研究、统筹考虑哪些需要制定，哪些需要修改（包括对一些同类法律进行必要的归并、整合，也包括有些行政法规在条件成熟时提升为法律），哪些需要废止。第三个特点是，这个法律体系内部，包括七个法律门类之间、不同法律规范（如民事的、刑事的、行政的等）之间、不同层次法律规范（宪法、法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等）之间，基本做到逻辑严谨、结构合理、和谐统一。做到这一点，还有许多问题需要进一步深入研究。这里，需要正确处理三个关系：
（一）法律、法律体系与实际的关系
在人类历史上，法律一旦产生，便逐渐形成了自己的体系，并且追求更多的独立性。立法，不能不考虑法自身的逻辑体系，不能对性质相同的问题，这个法这么规定，那个法那么规定，互相矛盾。但是，归根到底，实际是母亲，法律是子女，正如恩格斯所说的，是“经济关系反映为法原则”。生产力发展了，生产关系发展了，社会发展了，实际发展了，法也要发展，法的原则、法律体系也要发展。由此至少可以看出两点：一是，实践没有止境，法律体系也要与时俱进、不断创新，它必然是动态的、开放的、发展的而不是静止的、封闭的、固定的，一定阶段所称“法律体系”只能是相对的而不是绝对的。尤其是在我国，整个国家还处于改革、转型时期，中国特色社会主义制度还处于发展与完善的过程中，社会主义市场经济体制还处于发展和完善的过程中，都还没有定型，因而反映、规范这种制度和体制的法律规范、法律体系就更加明显地具有稳定性与变动性相统一、阶段性与前瞻性相统一的特点。二是，加强立法工作与形成法律体系，二者既有联系、又有区别。从我国二十四年来的立法实践看，立法从来都是从实际出发而不是从体系出发的，都是根据需要与可能来进行的。也就是说，改革开放和社会主义现代化建设进程中出现了需要用法律手段加以解决的问题，那就深入调查研究，认真总结实践经验，经验基本成熟的，至少有了科学的而不是主观臆造的典型经验，才能立法，需要并且成熟一个，抓紧制定一个。这是立法问题。法律体系则是法学研究问题，有了若干法律、法规之后，对它们加以研究、归类，从中找出规律性的东西，明确不同法律规范的不同性质、不同特点、不同效力以及它们的相互关系和内在逻辑，逐渐形成科学的体系。因此，这个体系不可能是一开始就有的，而是像南方一句俗话说的那样，“草鞋没样，边打边像”。概括地说，先是制定法律、法规，然后形成法律体系；法律体系形成之后，又会指导立法实践，防止法律规范之间相互矛盾、“打架”，把法的自身逻辑体系搞乱。这就是为什么党的十一届三中全会并没有提出法律体系的问题，到了党的十五大，在我们已经有了一部适应改革开放和社会主义现代化建设需要的新宪法和一批基本的、主要的法律、法规之后，才提出了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的要求。这是符合客观规律的。
（二）数量与质量的关系
中国特色社会主义法律体系从奠定基础到初步形成再到基本形成，没有一定数量的法律、法规当然是不行的。但是，法律、法规完备和法律体系形成的标志，从根本上说，并不在于法律、法规的数量，而是在于这个体系和它包括的全部法律规范对社会生活覆盖的广度与调整社会关系的力度，也可以说在于它的质量，一是单行法律、法规的质量，二是整个法律体系的质量。法律、法规还是备而不繁为好。从法律体系看，以成文法为立法基本模式的大陆法系三个典型国家德国、法国、日本，它们搞了二三百年，现行有效的法律分别只有203个、54个、213个，我们并不能因此就说它们的法律体系尚未形成（需要说明，这三个国家、特别是法国的法律中，法典化的法律比较多）；我国现行有效的法律就有217个，我们却不能因此就说中国特色社会主义法律体系已经形成；而且，由于国情不同，需要用法律手段解决的问题不同，外国有的法律，我们不一定就要制定，外国没有的法律，我们不一定就不需要制定，建设中国特色社会主义法律体系不能简单化地按照外国的法律体系“对号入座”，不加分析地照搬、照套，而只能加以研究、借鉴。再从单行法看，一个质量好的法可以解决特定领域内带普遍性的诸多问题，真正能够起到促进经济发展和社会进步的作用；一个质量差的法非但不能解决实际问题，甚至可能扼杀经济发展的活力，成为社会发展的障碍。当然，法的数量与质量从来是相辅相成的，科学的法律体系本身就应该是法的数量与质量的统一；至于什么时候强调数量，什么时候强调质量，那要从实际出发。党的十一届三中全会召开时，我国的法律、法规还很不完备，可以说基本上是不片未开垦的处女地。那时，邓小平同志强调加快立法，说现在立法的工作量很大，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善，“有比没有好，快搞比慢搞好”，是正确的。到了党的十五大召开时，中国特色社会主义法律体系框架已经初步形成。这时，江泽民同志在向大会所作的报告中提出依法治国基本方略的同时，强调“加强立法工作，提高立法质量”，是适时的。现在，在中国特色社会主义法律体系初步形成的基础上，吴邦国同志在本届全国人大常委会第一次会议上强调“切实加强立法工作，重在提高立法质量”，同样是适时的。
（三）法律手段与其他社会调整手段的关系
现在，各方面的立法积极性都很高，这是好事。同时，这也提出了一个问题：到底解决哪些问题应该立法，解决那些问题不宜立法？依法治国，建设社会主义法治国家，没有相当一批法律、法规，特别是基本的、主要的法律、法规当然是不行的。现在，我们的法律、法规还不够健全，需要进一步加强立法工作。但是，这并不意味着所有的问题都要用法去解决，法并不是万能的。调整社会关系的手段历来是多种多样的，除法律规范外，还有市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进管理、技术等手段。这些手段所要解决的问题一般来说是各不相同、各具特性的。其中，需要用法律手段解决的，一般来说，应该是那些在社会生活中带普遍性的、反复出现的，用其他社会调整手段难以解决、最终需要依靠国家强制力解决的问题（既然是最终需要依靠国家强制力，那就不是凡事都要依靠国家强制力，运用国家强制力是需要格外慎重的）。能够用其他社会调整手段予以解决，却不能或者基本上不能依靠国家强制力解决的问题，如思想道德问题、具体工作问题、具体技术问题、科学实验问题等，就不宜或者不必通过立法去解决。因此，加强立法工作，当然需要考虑制定、修改法律、法规，同时也要考虑如何运用、发挥市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进管理、技术等手段在调整社会关系中的作用，不可能什么问题都用法律手段去解决即最终依靠国家强制力去解决。
三、关于立法应当遵循的原则
立法就是在矛盾的焦点上划杠杠，鼓励做什么、允许做什么、应当做什么、禁止做什么，保护什么、惩罚什么，令行禁止，全社会都要一体遵照执行。要把立法的杠杠划得准，既很重要，又不容易，是很严肃的事情。严肃立法是严肃执法的前提。搞好立法工作，提高立法质量，关键在于把握正确的政治方向，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，自觉地坚持立法应当遵循的几条原则：
（一）坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导
邓小平理论特别是邓小平民主法治思想，为建设和完善中国特色社会主义法律体系奠定了理论基础，提供了指导原则。党的十六大把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道确定为我们必须长期坚持的指导思想，具有重大意义。立法只有以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持从社会主义初级阶段的基本国情出发，立足于总结改革开放和社会主义现代化建设的实践经验，同时在此基础上借鉴人类政治文明有益成果，借鉴国外对我们有益的经验、主要是反映市场经济共同规律的东西，为我所用，力求从全局上、发展上和本质上把握中国特色社会主义法律体系内在的规律性，解决立法带普遍性、共同性的问题，才能坚持正确的政治方向。
法律制度属于上层建筑，归根到底，是能动地反映经济基础并为其服务的；同时，又是能动地反映上层建筑其他部分并为其服务的。在立法活动中贯彻“三个代表”重要思想，必须是全面的，同时又要明确法律制度的定位、定性，把握它的特点：1.法律制度并不直接解决生产力自身的问题，而是通过体现经济体制改革精神，体现党的经济政策，反映社会主义初级阶段的基本经济制度和基本分配制度，调整社会经济利益关系，为解放和发展生产力开辟道路、创造环境、提供保障。2.法律制度并不直接解决文化艺术创作自身的问题，而是通过体现马克思主义的指导地位，体现“二为”方向、“双百”方针，体现文化体制改革精神，体现党的文化政策，为繁荣中国特色社会主义文化开辟道路、创造环境、提供保障。3.确定法律制度，必须以中国最广大人民的根本利益为基本原则，检验的标准是看人们群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应。
在立法活动中真正做到全面贯彻“三个代表”重要思想，是很不容易的，要花很大力气才行。当今世界，国际战略格局正在发生深刻变化。世界多极化和经济全球化的趋势在曲折中发展，科技进步日新月异，综合国力竞争日趋激烈。西方敌对势力加紧对我国实施“西化”、“分化”战略图谋，试图用西方那一套社会制度、价值观念、生活方式对我国施加影响，包括对我国法律制度施加影响。从国内看，随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济的发展，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多样化，社会关系和社会利益格局已经发生并且还在继续发生深刻变化，不同利益的社会阶层、社会成员势必要求把自己的意志和利益反映到包括法律制度在内的上层建筑中来；而且，人数少的社会阶层反映到立法活动中的声音不一定小，人数多的社会阶层反映到立法活动中的声音不一定大。在这样错综复杂的国际、国内形势下，在立法活动中全面贯彻“三个代表”重要思想，首先要从实际出发、因时制宜，因地制宜、因事制宜，抓准抓住中国先进生产力的发展要求是什么、中国先进文化的前进方向是什么、中国最广大人民的根本利益是什么。要做到这一点，还是要靠我们的“传家宝”--吃透两头：一头，全面、准确地把握中央决策（路线、方针、政策），这要靠深入学习、领会；一头，全面、本质地把握实际情况，这要靠深入调查研究。要吃透两头，都要花很大力气，从理论与实践的结合上研究、解决问题，把对领导负责与对群众负责统一起来，这就决不是嘴上说说、纸上写写所能办到的。
（二）坚持党的领导
宪法总纲第一条就开宗明义地规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”工人阶级领导是通过它的先锋队中国共产党实现的，这是历史的结论、人民的选择。实践证明，要把中国的事情办好，关键取决于我们党，取决于党的先进性和战斗力，取决于党的领导水平和执政水平。
作为执政党，怎样领导？怎样执政？按照马克思主义的政党学说和国家学说，政党不是国家机器，党的主张不是国家意志。中国共产党执政就是领导和支持人民当家作主，并且通过宪法和法律的形式把党的正确主张和人们共同意志统一起来，依法执政。列宁在《论粮食税》一文中有一句著名的论断：“无产阶级专政就是无产阶级对政治的领导。”在立法活动中坚持党的领导，最根本、最重要的是坚持党的政治领导、方针政策领导，自觉地把体现“三个代表”重要思想的党的方针政策经过法定程序，同人民的意见结合起来、统一起来，转化成为法律、法规，成为国家意志，作为全社会都必须一体遵循的社会活动准则，并最终依靠国家强制力保证它的实施。
这里，有一个问题需要研究：是不是党的全部方针政策都要法制化呢？我看，不应该是。党的方针政策，有基本的，有具体的；有战略性的，有策略性的；有较成熟的，有试验性的。一般来说，法律、法规体现的党的方针政策应该是基本的、战略性的、较成熟的、需要较长时期执行并且最终需要依靠国家强制力予以保证的。同时，法律、法规又要能够解决现实生活中的实际问题，特别是领导与群众关注的热点、难点问题。那么，怎样恰当地处理、兼顾两方面的关系呢？总结实践经验，大体上有三条：
一是，凡属重大问题、重要改革，要制定法律、法规，一般需要先用政策来指导，经过群众性的探索、试验，总结实践经验，研究、比较各种典型，全面权衡利弊，才能立法。当然，这只是立法的一般性经验，并不排除预见性（预见就是根据客观事物的运动规律看到前途趋向），对看准的问题，中央决策已定，可以先行立法，用法律手段推动改革。
二是，区别方针政策的法制化与方针政策对执法活动的指导，前者属于立法问题，后者属于执法问题。
三是，需要制定法律、法规的，又要努力找到确定基本制度与解决现实问题的最佳结合点，既要维护法律制度的相对稳定性，又要能够解决实际问题。
（三）坚持全心全意为人民服务的宗旨 在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。社会主义民主政治的本质要求是人民当家作主。社会主义法制实质上就是人民民主的制度化、法律化。我们的宪法和法律、法规都应该是，也必须是党的正确主张和人民共同意志的统一，归根到底，是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主的。因此，立法必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，增强民主意识，把维护最广大人民的根本利益（包括正确处理人民的全局利益和局部利益的关系，长远利益与眼前利益的关系，国家、集体和个人的利益关系）作为根本原则，作为出发点和落脚点。立一个法，定一条规矩，都要把着眼点放在是不是有利于改革、发展、稳定，是不是有利于解放和发展社会生产力，归根到底，是不是有利于最广大人民的根本利益。一个法立得好不好，标准应该是这个，而不能是有关部门“权力均等，利益均沾”，从现实情况看，在立法活动中尤其需要自觉地防止“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”。
立法为了人民，必须依靠人民，在立法活动中坚持群众路线。在我国，人民群众不应该只是法律、法规的被动接受者，而首先应该是立法的积极参与者；立法不是有关部门之间权力和利益的分配与再分配，而应该反映人民的共同意志和根本利益。法律、法规从实践中来，就应该从群众中来，只能是群众实践经验的科学总结。因此，立法实行立法工作者、实际工作者、专家相结合，又始终注意听取各种意见、特别注意倾听基层群众的意见，集思广益，多谋善断，才能搞好；少数人坐在屋子里苦思冥想，或者在少数人的圈子里打转转，是决不会成功的。
（四）坚持服从并服务于发展这个第一要务
邓小平同志强调：“发展才是硬道理。”江泽民同志在党的十六大报告中进一步把发展作为执政兴国的第一要务，并提出要紧紧抓住二十一世纪头二十年这个可以大有作为的重要战略机遇期，把全面建设小康社会确定为新世纪新阶段的奋斗目标。这是一个关系全局、长远的战略决策。
按照马克思主义所深刻揭示的经济、政治、文化三者之间的辩证关系和人类社会发展的基本规律，实现社会主义现代化，必须坚持以经济建设为中心，并正确处理物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设的关系，实现三个“建设”互相协调、互相促进、全面推进。也可以说，实现社会主义现代化的过程本身就应该是包括经济、政治、文化发展在内的社会全面进步的过程，就应该是社会主义物质文明、政治文明、精神文明全面发展的过程。牢牢地把握这一点，对于我们自觉地运用客观规律，坚定地沿着正确的道路前进，加快社会主义现代化建设，是一个关系全局的重大问题。
加强社会主义法制建设，依法治国，建设社会主义法治国家，属于发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的范畴。按照我们党的老规矩、好传统，党在各方面的工作都要服从并服务于党的中心任务。据此，新世纪新阶段的立法必须紧紧围绕全面建设小康社会这个奋斗目标，体现、推动、保障发展这个执政兴国第一要务，为发展创造良好的法制环境、提供有力的法制保障。这是检验立法质量的一条重要标准。
（五）坚持以宪法为核心的社会主义法制统一
我国是一个集中统一的社会主义国家。没有社会主义法制的统一，就不能依法维护国家的统一、政治的安定、社会的稳定。实行社会主义市场经济体制，同样需要强调社会主义法制的统一，否则就会妨碍社会主义市场经济体制的建立和完善，妨碍统一的社会主义市场的形成和发展。随着立法步伐的加快，法律、法规数量的增多，不同法律门类、不同性质法律规范、不同效力层次法律规范之间呈现出错综复杂的关系，尤其需要引起我们对法制统一的高度重视。
维护法制统一，首先必须依据法定权限、遵循法定程序立法，不得超越法定权限、违反法定程序立法。法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等都是国家统一的法律体系的组成部分，各部门、各地方、各方面都不能各搞各的所谓“法律体系”。在法律体系内部，必须坚持以宪法为核心和统帅，一切法律、法规都不得同宪法相抵触，行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规不得同宪法和法律、行政法规相抵触，规章之间也不能相互矛盾。同时，要按照法定的权限和程序，加强对法律、法规的解释工作，加强法规、规章的备案审查工作。总之，一定要从制度上解决“依法打架”的问题。
四、关于探求立法的规律
法律、法规，形式上是主观意志的产物，集体意志也是主观的；实质上是客观的，立法搞得好不好，法律、法规的质量高不高，关键在于能不能反映客观规律，一是中国特色社会主义经济、政治、文化的发展规律，二是中国特色社会主义法律体系的内在规律，三是立法的工作规律。立法中这种主观与客观的矛盾只能在实践中加以解决，途径就是不断总结实践经验。毛主席说过：我们共产党就是靠总结经验吃饭的。我们从事的是前无古人的事业，没有人能给我们提供现成的答案。立法也是一样，没有谁能给我们提供中国特色社会主义法律体系的现成蓝本。所以，邓小平同志提倡“摸着石头过河”。没有经验，摸着石头过河，更要把务实与务虚结合起来，务实而不就事论事，务虚而不脱离实际，在实干中勤于思考，在忙碌中善于总结，对实际问题作理性思考，不断摸索和掌握立法的规律。具体来说，立一个法，基础在于总结实践经验，先定法意后写法条，首要的问题是抓住它的本质，也就是法意，法意定得准，写出法条相对来说并不太难；立几个法，又要探求它们共同的规律，掌握了立法的规律，才会有预见性和主动权。
总结二十四年来的立法实践经验，为了更好地坚持立法原则，提高立法质量，在立法活动中需要正确处理若干关系，比如：
（一）立法与改革的关系
法律、法规的特点是“定”，是在矛盾的焦点上划杠杠，一旦规定下来，全社会都要一体遵守。改革的特点是“变”，是突破原有的体制和规则。用特点是“定”的法律、法规去适应特点是“变”的改革要求，难度是很大的。那么，立法应该怎样体现、适应改革的要求呢？有人提出，要大胆改革，就要敢于突破法律“框框”，甚至敢于突破宪法“框框”。这种看法是不正确的。如果这个人认为这个法要突破，那个人认为那个法要突破，谁想怎么干就怎么干，以宪法为核心的社会主义法制的尊严和权威就会荡然无存。总结实践经验，正确的态度是：1.立法要体现中央关于改革、发展、稳定的决策。2.立法要着重把实践证明是正确的改革成果、改革经验肯定下来；改革经验尚不充分的，如果迫切需要立法，那就先把改革的原则确定下来，并为进一步改革留下余地。3.如果实践证明现行法律、法规的有些规定已经不能适应形势的变化，成为改革的障碍，那就及时经过法定程序予以修改或者废止。
（二）政府与市场的关系
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。实践已经证明，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，实行公开、公平、公正竞争，经济活动才能富有活力，提高效率，更快地创造更多的社会财富，提高综合国力。同时，市场又不是万能的，市场本身就存在着自发性、滞后性、盲目性。改善宏观经济环境、合理利用公共资源、维护社会公共利益等方面的问题，就难以靠市场来解决。因此，实行市场经济体制，并不意味着减少政府的责任和作用。我国是发展中的大国，又处在经济体制转轨、产业结构调整和经济快速发展的时期，尤其需要政府担当起应负的责任，把职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，并且转变工作方式、工作作风，切实解决市场解决不了或者解决不好的问题，为经济活动创造良好的宏观环境。这里需要明确的问题是，正确处理政府与市场的关系，主要的方面是政府，关键在于转变政府职能，力求做到：一不越位，决不要再把那些政府机关不该管、管不了、实际上也管不好的事情揽在手里；二不缺位，该由政府机关管的事情就要把它管住、管好；三不错位，政府机关不能既当“裁判员”又当“运动员”；四不扰民，该由政府机关管的事情，只要能把它管住、管好，办事手续越简便、越透明越好，以方便基层、方便老百姓。而做到这一点，首先又要解放思想，更新观念，卸下两个思想认识上的包袱：一是，政府工作以经济建设为中心，不等于把一切经济活动都由政府机关包揽下来；二是，政府是人民的政府，不等于把老百姓的一切事情都由政府机关包揽下来。总的来看，从发展趋势看，政府实施的是公共行政，政府是有限政府，而不是无限政府，它的权力、责任都是有限的，而不是无限的。只有“有限”，才有可能“高效”。这个思想认识问题不解决，不可能转变政府职能。
（三）权力与权利的关系
转变政府职能，在立法活动中，特别是制定行政法、经济法，不可避免地会涉及行政权力同自然人、法人和其他组织的权利的关系。按照传统法学概念，行政权力属于“公权”，自然人、法人和其他组织的权利属于“私权”。在权力与权利的关系问题上，原则上讲，权利是本源，权力是由其派生的。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”行政权力是人民通过法定程序授予的。但是，行政机关一旦取得行政权力并对管理相对人（公民、法人或者其他组织）行使这种权力，它就居于“强者”地位。因此，正确处理权力与权利的关系，主要的方面应该是对权力加以规范、制约、监督。立法不仅是对行政机关的授权，而且是对行政机关的控权。依法行政的核心是规范行政权力。从这个意义上说，实行依法治国、依法行政，先要依法治“官”、依法治权，有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，确保一切行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，防止滥用权力。在一般情况下，“公权”不宜介入、干预“私权”的行使。当然，“私权”的行使也是有条件、有规范的。如果行使“私权”损害国家的、社会的、集体的利益和他人的合法权益，“公权”就应该介入、干预，实施监督，予以处理。对于行政机关来说，权力与责任应该统一；对于自然人、法人或者其他组织来说，权利与义务应该统一。法律、法规在赋予有关行政机关必要的权力的同时，必须规定其相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使。为了从源头上、制度上预防和解决腐败问题，立法必须体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则，决不允许争权而不负责，更不允许利用权力“寻租”。“公权”是不能盈利的，这是一条法律原则，也是一条政治原则。法律、法规在规定自然人、法人和其他组织应当履行的义务的同时，应该明确规定其应当享有的权利，并为保证其权利的实现规定相应的政策和措施。
（四）惩罚与引导的关系
法律规范是确定社会活动准则的。对那些严重损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法权益的违法行为，法律、法规当然应该规定惩罚手段、制裁措施，并且所规定的惩罚手段、制裁措施能够罚当其过、制裁得力，真正达到惩罚的目的，维护法律、法规的权威，保证法律、法规的实施。同时，又要看到，法律规范除了对违法行为的惩罚、制裁功能外，它本身又具有重要的引导功能。规范是为人们设定的社会行为预期，本身首先就是引导。立法应该根据行为人不同的行为方式来确立能够有效发挥法律规范引导功能的相应制度。在我国，法律、法规既然是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主的，它就应该并且能够建立在为广大人民群众所自觉遵守、执行的基础上，从而具有更明显的引导功能。因此，在立法活动中，需要重视法律、法规对人们的引导，从制度上预防、制止违法行为的发生。即使对违法行为设定必要的惩罚手段、制裁措施，也要考虑惩罚手段、制裁措施的多样化，根据违法行为的性质、后果的不同，设定相应的惩罚手段、制裁措施。这就要求我们从理论与实践的结合上，积极研究探索社会主义市场经济条件下预防、制止、制裁违法行为的新机制、新措施、新办法。
（五）法治与德治的关系
党的十六大明确地提出了“依法治国和以德治国相结合”的要求，这是总结古今中外治国经验所得出的结论。法律和道德都是上层建筑的重要组成部分，都是规范人们的社会行为的重要方式。但是，法律规范与道德规范的性质、功能是不一样的。法律规范以其权威性和强制性规范人们的社会行为，其实施主要（不是惟一）靠他律；道德规范以其感召力和劝导力提高人们的思想认识和道德觉悟，其实施主要（不是惟一）靠自律。调整社会关系、解决社会问题，必须把法律规范与道德规范结合起来，使二者相辅相成、相互促进。有些道德规范（如诚实信用等）与有关法律规范（如民商法律规定的诚实信用原则等）是相互融通的。如果法律规范背离了人们普遍认同的道德标准、道德要求，就会失去民众的诚服，在实践中就难以行得通；如果一切都依靠道德，就难以有效地制止、制裁那些破坏社会秩序、侵犯公共利益和他人合法权益的行为，也难以促进社会主义精神文明建设，甚至会妨碍公共道德的形成。因此，立法必须重视法律规范的道德基础。我国是社会主义国家，法律、法规尤其应当体现人民的共同意志，有良好的道德基础，为多数人普遍认同。看一个法立得好不好，在实践中能不能行得通，一条重要的标准就是看它是否体现了多数人认同的道德标准、道德要求。
以上汇报不妥之处，请各位领导和各位同志批评指正。
中国旅游立法新思路探析 篇6
我国现代意义上的旅游立法是从上个世纪70年代末开始的。1985年5月11日, 国务院颁布了《旅行社管理暂行条例》 (已废止) , 是我国第一个关于旅游业管理方面的法规。此后又相继有《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》、《旅游安全管理暂行办法》等几十个专门法规问世。此外《民法通则》、《环境保护法》、《消费者权益保护法》等一些通用性的法律也适用于旅游业, 是我国旅游立法的重要组成部分。更有2010年9月13日最高人民法院审判委员会第1496次会议通过了《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》。由此可见, 我国旅游立法建设已初具规模, 但从认识理论、法律规范或旅游实践层面来看, 还存在着一系列的问题:
1.1 立法观念陈旧, 定位不明
从部门法的角度看, 我国旅游法律存在着严重滞后性。这种滞后性根源在于旅游立法认识的观念陈旧, 还将旅游立法的作用定位于为旅游业发展、保驾护航, 其首要目标是要确立旅游业的地位, 界定旅游管理部门的权限, 由行政机关来规制旅游行业。观念的陈旧带来一系列的问题, 使我国旅游业的可持续发展面临严重的挑战。在服务型行政的现在社会里, 行政机关去管理或者主导某个行业发展的可能性越来越小, 对旅游行业要进行法律规制必须转变观念, 综合考虑, 才能有效保障旅游业的健康快速发展。
1.2 立法体系缺乏综合规制, 应用性不强
中国旅游业往往被定义为“一流的资源、二流的开发、三流的服务”。造成这一尴尬局面的缘由之一就是旅游行业无法可依。我国至今没有一部法律是专门调整旅游关系的, 众多旅游法规中占多数的是国家旅游局的部门规章和地方旅游法规, 层次较低, 权威性不足。其次, 这些旅游法律规范多门并出, 互相抵触, 空白与盲点众多, 缺乏可操作性。实践中农家院就是一个三不管地带, 如果民宿发生死伤事故, 由哪个部门承担监管责任, 如何承担责任, 我国没有专门的法律法规进行明确规制, 这与我国日益发展起来的民宿旅游业是不相适应的。
1.3 旅游市场混乱, 执法力度不够
我国的旅游执法环境存在不少问题。首先, 范围较窄, 比较集中在资质查处上, 往往“以出身论英雄”。如旅游网站作为一种新型的旅游经营实体, 虽然本身没有任何侵害游客利益的行为, 只是因不具备旅行社出身, 就被行政执法列入打黑行列。其次, 一旦出现违法违规行为, 如旅行社以零、负团费的运作方式招徕旅游者的行为、不签订旅游合同、擅自增加购物次数和自费景点, 对行为人处罚往往不是不及时, 就是根本不予处罚, 使得这些违法违规行为屡禁不止。执法不力, 处罚不到位, 不仅不能保护旅游企业, 反而加重了旅游企业间的恶性竞争, 破坏了正常的旅游市场交易秩序。
2 中国旅游基本法的主要立法原则
中国旅游基本法的立法原则是指贯穿于整个旅游立法活动中必须遵循的基本指导思想。结合中国旅游发展的实际情况, 提出旅游立法过程中应遵守的三项基本原则。
2.1 人本主义原则
法律源于人、用于人、评于人、行于人、服务于人, 人始终是法律的主体、目的和关键所在。以人为本是旅游活动的立法宗旨, 这一理念在旅游法中具体体现为以旅游者为本。旅游者是旅游活动的主体, 是旅游法律关系的核心当事人, 没有旅游者就不会有旅游和旅游业。以旅游者为本即充分尊重旅游者的人格和尊严, 尊重他们在旅游活动中的各种物质和精神方面的权利与要求, 这样才能充分体现我国旅游业的本质与规律, 有助于克服旅游立法中重物轻人的非正义倾向, 是贯彻落实“以人为本、执政为民”的科学发展观最重要的表现。
2.2 生态旅游原则
我国幅员辽阔, 历史悠久, 拥有丰富的人文、自然环境资源, 这些都是旅游业发展的前提和基础。旅游资源的合理开发利用与保护直接决定了旅游业的兴衰, 因此实践中必须以可持续发展、生态发展为宗旨, 贯彻旅游资源保护优先原则, 科学、合理地确定旅游立法模式、立法原则以及具体制度。其次, 发展旅游还必须注意保护生态环境。放眼全球, 生态旅游已成为一种趋势, 也是我国旅游业发展的方向。生态旅游应该以生态保护和生态教育为目的, 在生态文明新战略指导下, 改变传统观念, 树立新的生态意识, 提高效益, 节约能源, 控制和改善旅游活动对环境的污染, 使人的发展保持在地球的承载能力之内。
2.3 与国际通行做法保持一致原则
旅游是一项跨越国界的社会文化活动, 通过立法规范旅游行业, 使其能持续、健康、稳定地发展, 是各国政府, 也是全世界关注的问题。在国际旅游发展中的一些通行的做法, 有的通过国际旅游惯例形式表现出来, 有的甚至被写入国际旅游公约, 这些都是各国旅游发展过程中成功经验的结晶。我国的世界自然与文化遗产数目名列世界第三, 在保护我国旅游资源, 发展旅游行业的同时, 必须注意在立法上与国际通行做法保持一致。旅游基本法可以通过法条的形式规定确认已经被证明是切实可行的国际通行做法, 要求国内的旅游经营者和旅游者按照国际惯例行事, 以此加快中国旅游的国际接轨的步伐。
摘要：2008年奥运会和2010年世博会相继在我国举行, 极大地推动了我国旅游产业的壮大和发展, 因此也迫切需要有作为“上位法”的旅游基本法来进行规制。虽然中国旅游法酝酿了近20年, 也具备了一定规模, 但仍然没有一部系统的旅游基本法, 无法指导解决发展中的诸多问题。本文结合我国旅游业存在的问题, 对构建我国旅游立法体系作了新思路思考, 以期保障中国旅游业健康、和谐地发展。
关键词：旅游法,规制,法理精神
参考文献
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[2]王格.浅谈旅游立法中的人文关怀.学术论坛, 2008.
[3]孙智慧, 李克团.旅游消费者权益保护的特殊性[J].北京政法职业学院学报, 2009.
对中国旅游立法模式的研究 篇7
旅游立法是中国“依法治国”法制建设领域的重要组成部分。中国旅游立法旨在促进现代旅游业的健康发展, 构建社会主义和谐社会。旅游立法的建设应以市场经济为基础, 体现社会契约关系, 构建以民主、平等、商谈、参与为目标的公民社会, 在强调公民权利实现与保障的同时, 要致力于促进旅游者的健康生活, 并向社会、文化、精神等领域的全面发展。
中国旅游业牵涉到多部门, 旅游行政部门缺乏“硬手段”措施, 各地方保护主义观念强, 缺乏必要的旅游相关法律, 导致旅游投诉处理程序复杂, 难度大;随着中国旅游业已成为国民经济新的增长点, 需要进一步规范旅游市场, 建立旅游立法为旅游业的健康发展保驾护航;中国入世以来, 要求中国旅游立法应具国际化, 制定与WTO《服务贸易总协定》和国际惯例相一致的法律制度, 建立完整旅游服务贸易法律体系。
一、旅游立法的宗旨
所谓立法宗旨是指制定该部法律的根本目的, 它是贯穿整部法的灵魂, 并对其具体适用起着最高的指导作用。在中国, 旅游是中国公民的一项特殊权益的表现, 从宪法的角度讲, 它是公民休息权的具体体现。“旅游者是一切旅游现象、旅游实践活动的中心和本源。”“旅游者在旅游活动中所接触到的社会个体和群体是因旅游者才被赋予‘旅游意义’的。”可见, 中国旅游法应该是一部服务性大法, 其宗旨是以旅游参与人的各项活动为目的, 法律应从旅游参与者的角度去考虑各项法律规范制度的安排。
二、立法模式
(一) 建立覆盖全面、关系明晰、体系完备的旅游产业基本法———《旅游基本法》
《旅游基本法》是一部规定国家发展旅游业方向性、基本原则性以及规范旅游活动中各项主体之间权利义务关系的指导性法律。目前, 世界上已经有七十多个国家和地区颁布《旅游法》作为本国发展旅游业的基本大法。它们对国家旅游业市场的监管提供了基本法则和执法准绳。对推动地方旅游事业的发展, 明晰相关旅游法规体系的结构起着至关重要的作用。
1.拓展旅游法源基础。中国对旅游基本法的起草及研究工作已经历了二十余年的时间, 为构建旅游基本法的法源基础已经具备, 宪法作为中国旅游立法最根本的法律基础外, 现有的《刑法》、《民法通则》、《经济法》、《出入境管理法》、《环境保护法》等奠定了中国旅游立法重要法源基础。整合这些法源基础, 找到现有相关法律中与旅游业的契合点, 重新制定出公定力、执行力、权威力、有操作性的旅游基本法。
2.立法模式构想。确定合适的立法模式是中国旅游法的制定的关键, 可以借鉴别国旅游业立法的经验, 结合中国的国情, 建设中国旅游业合理的立法模式, 中国应当在宪法的指导之下进行旅游基本法的建设, 在旅游基本法的指导之下, 进行旅游单项立法和部门规章制度的制定。对现存的部分法律进行内容的修订与补充。
3.确立旅游基本法法律地位。要确立旅游基本法法律地位, 应明确四个方面的法律问题:一是旅游业在中国国民经济中的地位与作用;二是旅游活动中各项权利主体之间的权利和义务关系;三是旅游行政管理组织机构职能;四是旅游行业协会性质以及旅游监管体系的运行。只要理顺这样的问题内容, 旅游基本法将作为调整旅游法律关系的法典, 对旅游活动起到法律规范的作用。
旅游基本法应该被誉为中国旅游法律体系中的“宪法”, 各项旅游法律法规中的“母法”, 在各级、各类旅游立法中是法律的重要渊源与依据。旅游基本法也是国家干预各项旅游活动的宏观调控法, 它以纵向旅游法律关系为调整对象, 应属于中国经济法法律范畴。
(二) 完善旅游单行法
中国现行的旅旅游单行法主要是涉及旅行社、导游、出入境和旅客运输的损害赔偿方面, 大多数法规不是专门为旅游业而颁布的, 不能解决旅游活动中法律纠纷。为保障旅游业的发展我们应当在《中华人民共和国旅游基本法》的指导之下, 以现有的《旅行礼管理条例》、《导游人员管理条例》等法规为基准, 加快制定与旅游活动相关的单行法、实施细则。
1.制定《旅游社法》。《旅行社法》的主体是旅行社、旅游者、旅行社的员工、旅游行政管理部门, 调整的是旅行社之间, 旅游社和内部员工之间, 旅行社和旅游者之间, 以及旅行社和旅游主管部门之间的法律关系。
2.制定《饭店法》。由于没有专门的法律, 我们已经无法面对繁荣的饭店业带来的各种的纠纷和管理问题, 颁布《饭店法》是保证旅游业健康发展的又一个重要的举措。如日本就专门颁布了《国际观光饭店整备法》对饭店的设立经营管理做了相关的规定。中国的《绿色旅游饭店》、《旅游涉外饭店星级划分及评定》可成为中国《饭店法》制定的基础。
3.制定《导游法》。因中国旅游市场的现实情况, 导游只有达到较高的专业水平和高尚的道德水准才能在旅游活动中发挥真正的主导作用。要更好规范导游的行为, 就需要保障导游的权利。《导游人员管理条例》为中国《导游法》出台打下了坚实的基础。
(三) 补充、修改其他相关的法律
法律的修改与补充, 是指立法主体对现行法实施改动, 使其呈现新面貌的专门性活动。法的补充则是在原来法的规定不变的情况下, 在法条中添加新内容, 使法更能完善地解决复杂的法律问题。旅游业是一个复杂的行业, 旅游业实际存在的情况在现实生活中难以把握, 仅仅依靠一部基本法和几个单行法是难以调整众多的旅游法律关系。
1.在《合同法》中单独列出旅游合同:中国在1999年颁布的《中华人民共和国合同法》在分则部分规定了十五种合同, 但没有列出旅游合同。随着人们旅游活动的日益增强, 旅游合同已经越来越成为生活中的普遍现象。在近几年的旅游纠纷中, 有很大一部分纠纷产生于旅游合同中, 如旅游合同中所提供的旅游产品, 包括交通、住宿、餐饮等繁多内容。而旅游产品具有无形性、不可储存性、生产与消费的同步性等特点, 使得旅游合同在履行时不确定的因素太多, 并在很大程度上要受外界环境的影响, 这使得旅游者与旅行社之间容易发生纠纷。所以, 应当根据旅游活动的性质、特点, 在法律中单列出旅游合同, 并对合同的成立、变更、解除等活动做出相应的法律规定, 有利于规范旅游行为, 维护旅游市场的秩序。
2.在《反不正当竞争法》中明晰规范旅游企业的竞争行为。中国旅游活动, 一直存在“零团费”现象, 扰乱整个旅游市场良好秩序。要能有效制止旅游市场零团费的问题, 维护好旅游市场公平竞争的良好秩序, 很大程度, 只有取决于法律硬性手段。笔者认为可以修订中国1999年颁布的《关于制止低价倾销行为的规定》中规定的低价销售商品的行为, 行为可以延伸到服务类产品, 对旅游服务中的低价倾销进行法律上明晰的认定, 并规定相应有效的处罚手段。
3.制定中国《旅游者权益保护法》, 将旅游活动纠纷中容易争议的几项权利进行规定。如旅游适留权、旅游知情权、旅游监督权、索赔权、组团权、人格与民族习俗受尊重权等, 进行法律上的界定;制定《风景名胜区法》, 成立有独立的行政管理和综合执法能力的风景名胜区管理局, 明确违反规划进行资源开发的法律责任理, 较好地解决风景名胜区的“软规划”问题, 理顺国家风景名胜区的管理体制;对“旅游精神赔偿”作出法律上的界定。
(四) 注重地方旅游立法
现阶段, 中国各地方注重旅游立法程度较高。截至2003年, 中国已有29个省、自治区、颁布了地方旅游法规, 这反映了各地旅游业发展的势头较好, 同时也体现了各地方运用法律手段保障旅游业发展的认同程度较高, 这为中国旅游法制建设作了很好的铺垫。
(五) 建立健全旅游行业协会体系
目前中国已初步建立起旅游行业协会体系, 但旅游行业协会发挥职能不到位, 对旅游行业发展未能起到“领头羊”作用。随着中国旅游行业管理体制由政府主导型向市场主导型的渐进转变, 旅游行业协会将逐渐取代政府部分监管职能, 它灵活多变, 善于集中良好行业资源, 对旅游行业市场势必起到各方面的协调作用。因此, 应该确立旅游行业协会的法律地位和作用。
(六) 注重加强国际间的旅游法律方面的交流和合作
中国旅游业作为国际服务贸易重要组成部分面临着挑战与竞争。旅游业问题不再是个别国家问题, 而是国际问题。我们共同面临着棘手的问题, 就是现行旅游相关法律与国际服务贸易组织如何相适应。同时, 由于旅游本身就是一项跨地区、跨国际的行为, 它涉及到全人类活动、地球环境、世界资源、能源开发、国际安全等世界性的问题。因此, 要求我们必须加强国际间的信息交流和合作, 共享良好的旅游资源与平台, 使中国的旅游法制建设与国际接轨, 以增强在国际旅游市场上的竞争力。
摘要：旅游立法是中国“依法治国”法制建设领域的重要组成部分。从旅游立法的必要性、立法目的与宗旨、立法模式的构想入手, 提出建立《旅游基本法》、完善旅游单行法、补充与修改其他相关的法律、注重地方旅游立法、加强国际间的法律交流和合作、健全旅游行业协会体系。为探索与研究如何完善中国旅游立法、健全旅游法制建设提供参考。
关键词：旅游基本法,旅游单行法,地方立法,行业协会
参考文献
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[4]张嵩, 宋会勇.试论旅游合同立法[J].法学, 1998, (4) .
浅议湘西旅游资源保护立法的完善 篇8
民族自治地方立法是指自治区、自治州、自治县的人民代表大会及其常委会在其职权范围内,依据宪法和法律,按法定程序,根据当地民族的社会政治、经济、文化等特点制定的,效力及于本民族自治地方的自治条例和单行条例的活动。这是中国地方立法的一种特殊形式,《宪法》第116 条规定1,《立法法》第66 条第2 款2,《中华人民共和国民族区域自治法》第19 条3等的规定为民族自治地方立法提供了强有力的法律依据。
民族自治条例和单行条例,在遵循宪法和法律的前提下,结合地方自身特点,对具体问题进行具体规定,为地方旅游环境保护实际工作提供了更为详细、明确的指导,使旅游环境保护法更具操作性。旅游资源保护自治立法填补了国家和省的立法空白,提高了旅游资源保护的针对性、强度、执法力度。
2000 年以前,《湘西土家族苗族自治州自治条例》( 简称湘西自治条例) 对旅游资源的保护作出笼统的规定4。1991 年的《湘西土家族苗族自治州国土资源开发保护条例》( 简称湘西国土开发保护条例) 在第四章对资源保护问题进行规定。但之后较长一段时期内没有出现自治立法。进入21 世纪后,旅游资源保护立法脚步加快,先后出台9 部有关旅游资源保护的法规。既有关于自然旅游资源保护的立法,也有关于人文旅游资源保护立法。既有物质文化遗产保护方面的立法,也有非物质文化遗产保护方面的立法。值得一提的是《湘西土家族苗族自治州民族民间文化遗产保护条例》( 简称湘西文化遗产保护条例) 早于《中华人民共和国非物质文化遗产法》对非物质文化遗产法律保护问题进行规定。除此之外,《湘西土家族苗族自治州人民代表大会立法程序条例》( 简称湘西立法程序条例) 规范立法主体的行为,使旅游资源保护立法走向程序化、科学化、民主化。《饮用水源保护条例》加强了水资源的保护,《河道管理条例》对河道及周边的开发与资源保护进行规定,见表1。
二、湘西旅游保护立法存在问题
(一)民族自治立法理论研究不足
湘西州旅游资源保护自治立法缺乏充分的立法理论研究,立法理论研究是开展立法工作的前提,一部好的法律一定是建立在充分的立法理论研究之上的。不充分的立法理论研究往往会致使立法体例不一、立法技术差、立法程序存在缺陷、立法理论偏颇等。湘西旅游资源保护立法理论研究存在以下几个问题: ( 1) 旅游资源保护立法理论研究水平较差; ( 2) 自治立法研究主体狭窄,几乎仅限于起草部门及相关行政组织; ( 3) 没有形成自治立法理论研究的长效机制。
( 二) 缺乏有效的旅游资源保护的立法规划
湘西自治立法缺乏有效的立法规划,旅游资源保护立法一般都是在被确立为历史文化名城、名镇或自然保护区后制定的,存在一定的盲目性。由于缺乏立法规划,旅游资源保护存在立法质量不高,立法后不能及时修订等问题。
( 三) 立法比较滞后,立法不统一
直到2004 后,湘西自治州才陆续出现旅游资源保护方面的法规,自治立法在旅游资源保护方面的作用没有得到足够的重视。自治法规一般都是在被确定为历史文化名城、名镇、国家级风景名胜区、自然保护区。《凤凰条例》、《里耶条例》、《猛洞河条例》、《小溪条例》都是在这种情况下制定的。在很大程度上,都滞后于旅游发展的实际,与旅游开发相脱节。2006 制订的《湘西文化遗产保护条例》在《中华人民共和国非物质文化遗产法》出台后没有作相应的修订。
目前,湘西没有专门的旅游资源开发与保护的法律法规。旅游资源的保护主要在环境保护、资源保护、古城镇保护和风景名胜、自然保护区等相关立法中,旅游资源保护立法缺乏统一性,各相关立法存在重复和冲突,没有体现湘西特色的旅游资源保护。例如: 《里耶条例》、《凤凰条例》有关民族民间文化保护的规定和《湘西文化遗产保护条例》的有规定相重复。《猛洞河条例》第19条和第20 条与《湖南省风景名胜条例》第18 条和第20 条几乎相同。
( 四) 旅游资源开发与保护的原则不明确,可操作性不强
《凤凰条例》、《里耶条例》、《湘西文化遗产保护条例》、《湘西医药条例》、都确立了保护为主的原则,但这种保护为主的原则,并不是保护优先,在处理开发与保护的关系时,优先开发利用并不违反自治法律的相关规定5。这种立法,在旅游业发展上往往会导致先破坏,后保护的发展思路。《小溪条例》6和《猛洞河条例》7不但没有确立保护优先的原则,只是规定“严格保护”。
湘西自治条例的规定大多较为原则抽象,缺乏细致具体的可操作性规定。以《凤凰条例》为例,第二十六条凤凰县文化行政主管部门及其他有关部门应当编制傩堂戏……等民间文化和工艺美术的保护、挖掘、收集、整理的规划,并组织实施。对其他相关部门到底有哪些,并没有具体规定,又如第二十八条“州人民政府、凤凰县人民政府应当……鼓励开展下列经营项目和活动”,但没有明确具体的鼓励措施。《凤凰条例》第六条规定“州人民政府、凤凰县人民政府对保护凤凰历史文化名城成绩显著的单位和个人给予表彰和奖励”8,但是对奖励的程序、方式、资金来源、颁奖机关也缺乏具体的规定。
( 五) 没有政府承担法律责任的相关规定
在法律责任的条款当中,有的条例规定了行政执法单位及其工作人员的法律责任,例如: 《凤凰条例》第三十五条; 《里耶条例》第三十一条规定9。有的规定了国家工作人员的法律责任,例如: 《湘西文化遗产保护条例》第三十四条; 《湘西医药条例》第二十一条; 《猛洞河条例》第四十条。10还有的规定了保护区管理人员的法律责任,如《小溪条例》第二十条规定“保护区管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,致使保护区自然资源和自然环境遭受破坏的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分; 构成犯罪的,依法追究刑事责任。”虽然县人民政府或者州政府全面负责保护工作,条例中普遍没有规定政府在旅游资源保护中应负的法律责任。
三、完善旅游资源自治立法保护的对策
( 一) 加强旅游资源保护自治立法理论研究
充分的立法理论研究是自治立法保证,立法一般要遵循这一过程,即从现实需求出发,充分掌握实际状况,对这一状况进行多学科地研究,综合各种学科的研究成果,结合实际,进行立法学研究,最后才进入立法程序。湘西旅游资源保护方面的研究应该制度化、规范化、常态化。通过整理收集民族学、旅游学、管理学、史学等学科有关旅游资源保护的成果,结合民族、民间风俗习惯,进行深入细致的旅游资源保护自治立法研究。进行完善立法技术、立法程序、立法文体等理论研究。当前,其他学科对湘西旅游资源保护进行了深入的探讨,其中也涉及到旅游资源法律保护,这些研究为湘西旅游资源自治立法保护提供的丰富的材料。关键在于怎样有效利用,与立法相衔接,进而将这些研究成果转化为立法成果。针对湘西旅游资源保护自治立法理论研究的空白,可以成立一个依托大学人才资源的研究机构,从事一下旅游资源保护立法研究工作: 1、立法基础理论研究; 2、资源保护的民族习惯法研究; 3、现存资源保护自治立法在旅游资源保护方面的实施效果研究; 旅游资源保护与开发的自治立法研究; 4、研究国家及省的有关旅游资源保护方面的立法实践,一方面是为了不违反上位法的规定,避免重复立法,并借鉴有益部分,注重将原则性的规定加以细化; 另一方面,通过比较研究,发现旅游资源保护方面的立法盲点,进行理论创新,弥补不足,体现湘西旅游资源保护立法的特色。
( 二) 制定旅游资源保护立法规划
立法规划,就是指一定的国家机关,依照一定的职权,在立法政策与原则的指导下,根据一定的方式、程序与技术,对立法及其进程进行的系统安排与设计。11它是立法活动中的重要环节,是立法前的准备工作。“立法规划的主要任务和目的在于使立法工作有计划、有步骤、有目的地进行,从而使立法工作科学化、系统化。”12立法规划应当明确,哪些方面是需要立法加以保护的,哪些现存立法与当前的旅游资源保护现状不相适应,或者即将出现不适应的情形。首先,湘西旅游资源保护立法规划的制定应当充分考虑中央及省一级有关资源保护的相关立法规划。其次,湘西旅游资源保护立法规划应当建立在充分评估现存相关自治条例的基础上,将当前的旅游资源保护现状不相适应或者存在冲突立法、重复立法的规定进行修订,使得各相关立法协调统一。《湘西文化遗产保护条例》制定于2006 年,弥补了国家法律法规在非物质文化保护方面的空白。然而,在《中华人民共和国非物质文化遗产法》( 2011. 6. 1) 施行后,作为下位法的《湘西文化遗产保护条例》更应注重对它的细化和补充,应当及时修订。第三,考察当前旅游资源法律保护现状,结合实际当中迫切需要解决的问题,分析立法盲点,并收集人大代表和政府、社会团体、公民提出立法建议。针对目前湘西旅游资源保护方面无专门自治立法,国家级及省一级也没有专门法律法规,有必要将“湘西旅游资源开发与保护条例”纳入立法议程。
( 三) 制定《湘西自治州旅游资源保护与开发条例》
《湘西自治州旅游资源保护与开发条例》的出台有利于统一旅游资源保护立法目的,明确开发与保护的关系,在一定程度上解决重复立法、各项法规存在冲突的问题。在立法理念上,应当以旅游资源保护为核心,强调保护性开发; 在保护原则上,应该确立旅游资源保护优先的原则,保护措施优先施行,优先验收; 在管理机构上规定上,可以建立一个由资源与环境等相关部门组成的旅游资源管理机构,以加强对旅游资源开发利用的统一管理、统筹安排,改变文物、旅游、环境等部门分割的现状; 在法律责任上,应当明确旅游资源保护与开发主体的法律责任,特别是旅游资源保护相关的政府部门的法律责任,管理及监管部门的失职造成的旅游资源破坏的危害性更大。除此之外,还应当规定将旅游资源保护和开发纳入国民经济和社会发展规划,编制旅游资源保护和开发规划,建立旅游资源普查及评估制度。
( 四) 开展对现存自治立法的修订工作
根据对湘西资源保护自治立法的研究分析,按照立法规划,以旅游资源保护与开发条例为统领,逐步修订相关条例,完善细节规定,体现自治立法的对上位法的细化与补充作用。现存条例的修订工作也可与旅游资源保护与开发条例的立法活动同步进行,以便将各条例关于旅游资源保护的共同内容进行规定,增强其统一性,这也有利于修订工作的开展。修订工作在立法目的上应强调旅游资源的有效保护; 在保护原则上应确立“保护优先原则”,并明确“合理开发”要求保护先行或者至少是开发与保护同时规划,同时施工,同时验收。在立法技术方面,应当注意责罚相对应,规定政府在旅游资源开发与保护中的法律责任; 完善奖励措施,并将其细化为可操作的规定; 建立法律实施评价机制,评估旅游资源保护自治立法的实施效果。
摘要：民族自治地方立法为民族地区旅游资源保护提供了更为详细、明确法律规范,使旅游环境保护法更具操作性。本文通过梳理湘西旅游资源保护立法的现状,分析旅游资源保护立法存在的问题及原因,有针对性的提出要加强旅游资源保护自治立法理论研究,制定旅游资源保护立法规划,制定《湘西自治州旅游资源保护与开发条例》并开展对现存自治立法的修订工作。
旅游业立法 篇9
一、观念创新
1、立法原则创新
根据各省现有《旅游条例》的内容可以看出，关于旅游立法的基本原则有三类表述：一是以河南省为代表的地区实行“政府主导、社会参与、市场运作、行业自律”的原则;二是以吉林省为代表的地区实行“政府推动、企业为主、社会参与、市场运作”的原则;三是以上海市为代表的地区实行“市场化运作、效益优先、突出特色、可持续发展”的原则。
这三类表述基本上反映了我国旅游产业发展的三个阶段，它以政府、企业、行业协会三者之间的关系为中心，集中说明了我国旅游产业已从最初的计划经济管理体制逐步过渡到完全的市场经济管理体制的过程。但它只是说明了观念的改变，具体的制度仍然不能完全体现这种改变，原因是因为现有的地方旅游立法的主体是地方行政管理机关而非专家立法，在立法过程中存在各部门追求利益最大化的问题，并因此而忽略了基本的价值取向，在法律条文中存在相互矛盾或内在不统一的现象。这可从各省的地方旅游立法中找到佐证。
近年来，河南旅游业发展迅速，其所采取的政府主导发展模式也是其它省的普遍选择。根据旅游业的发展趋势及立法原则，河南省应采用第三类立法原则。就目前而言，河南省在旅游立法中所应采用的原则应是“政府引导、行业自律、市场化运作、效益优先、突出特色、可持续发展”。
2、注重程序立法
我国属大陆法系，有“重实体轻程序”的历史。在我国的地方旅游立法中也普遍存在这个问题。如我国的旅游立法中只有一部行政程序法，就是1991年国家旅游局制定的《旅游投诉暂行规定》，其中从基本概念到相关权利义务都有大量的疏漏之处。如投诉的主体与受案范围有自相矛盾之处;旅游者的过度维权现象也日益成为扰乱旅游市场的另一重要因素等。遇到这些问题，旅游投诉的受理机关只有以“不予受理”来处理，这就加大了管理成本，同时更助长了这些人的嚣张气焰，应赋予受理机关向败诉方收取“投诉费”的权利来惩罚这种行为。而且，它作为低阶位的部门行政程序法与我国的行政法规在有些方面还无法衔接。
行政程序法的价值取向是行政效率与保障相对人合法权益，因此《旅游投诉暂行规定》也要在这两方面予以修改。注意做到事先告知投诉人、向投诉人说明行为的根据、理由，听取投诉人的陈述、申辩，事后为投诉人提供相应的救济途径等;“不予受理”要通知、说明理由、听取意见或举行听证等。
注重程序立法并不是只表现在《旅游投诉暂行规定》中对旅游者合权益的保护，而是在所有旅游立法中都应贯彻公正、公平、公开的原则。因为旅游产业的范围越来越宽，许多方面都存在合法权益的保护问题，如景区审批、旅行社的日常管理、导游证的年审、饭店星级的评定与复核等都需要体现行政程序的合理问题，因此注重程序的观念应贯彻旅游立法的始终。
3、权力责任、权利义务均衡
市场经济关系是一种契约关系，旅游业也是与国际接轨最紧密的产业，其市场化的程度应是所有产业中最高的。因此，旅游业的发展也应遵循市场规律，在产业内的各种法律关系上就主要应体现为一种权力责任、权利义务的均衡理念。
旅游业的三类关系中民事法律关系属横向法律关系，以平等的契约为基础，强调责权利相统一;而行政法律关系与社会法律关系属纵向法律关系，双方之间虽不完全属于平等主体之间，但也强调权力与责任、权利与义务的对等，这是法制观念的基本要求。也即这种纵向关系表现在国家与私人之间，呈现为公共服务者与纳税人的关系，政府在享有公共管理权力的同时，也负有提供公共服务的责任并承担相应法律后果。这就要求各省地方旅游立法机构树立市场主体权力责任与权利义务均衡的立法观念。改变过去重管理、轻服务和重义务、轻权利的立法观念，合理界定和配置管理者、被管理者的权力责任、权利义务，以及各种旅游市场活动主体之间的权利义务关系。摒弃地方旅游立法过程中的地方和部门利益倾向，为改善各省的旅游发展环境，全面推进依法治旅奠定良好的法制基础。
但是在我国的旅游立法中却随处可见只有权力而没有责任的管理者与只有义务而没有权利的旅游行政管理相对人，这种错误的观念是阻碍我国旅游产业发展的最大障碍，必须予以摒弃。尤其是河南这个中原内陆大省，传统观念根深蒂固，必须从立法观念上予以重视与纠正。如修正《河南省旅游条例》中有关行政管理机关只有权力没有责任的现象就很必要。
另外，地方旅游立法在观念上还应注意服务于地方旅游事业的可持续发展;与中央旅游立法不抵触;突出地方特色;具体可操作等观念的确立。
二、制度创新
1、管理体制
由于旅游业的关联性较强，给旅游产业的有效发展带来许多体制上的问题，最典型的就是对旅游资源的管理，因此管理体制的创新就成为首要问题。旅游管理体制中包含两个方面的问题：一是旅游行政管理部门的权限范围;二是旅游行政管理机关与其他行政管理机关之间的权力界限。
(1)第一个问题在现阶段主要表现为旅游行政管理部门的权限下放或是放松管制的问题。这个问题，我们最好借鉴“他山之石”。世界各国旅游行政部门正在逐步放弃旅游产业管制的一些传统功能，具有真正管制权的旅游部门正在逐步减少，英国、新西兰等多数国家的旅游部门不再对旅行社实行许可经营，饭店及餐馆的等级划分工作也交由私营部门或者行业协会部门去执行。
世界各国因历史文化传统不同而造成的旅游行业协会的制度也不同，不过在旅游行业协会上最典型的属奥地利。奥地利的旅游行业协会分为全国性的和地方性的，其中仅全国性的旅游行业协会就有4个，分别是全国性旅游促销组织、奥地利联邦经济商会、奥地利旅馆主协会、奥地利旅行代理商和批发商协会。地方性的旅游行业协会有三类，分别是当地级、区域级和州级非政府旅游协会。这种健全的组织结构有效地管理了奥地利的旅游业，使其保持了近百年的可持续发展。
我国的国情和历史传统与奥地利不同，不能照搬硬套国外经验。目前我国最现实的措施是在中央设立国家旅游领导管理委员会。其职能有：确定旅游政策的战略性方针;保障国内外旅游相关信息的畅通;为所有旅游从业人员和国家或国际机构提供一个平台;配置财政工具，支持旅游业的发展;签订有关旅游的国际合作条约或加人国际组织的协议;制定涉及全局性的专门部门规章等。具体事务由国家旅游局来执行。旅游市场的具体管理事项就交给旅游行业协会与旅游市场的经营主体自身。
(2)各管理部门之间的权力界限问题的解决方案是设立省级旅游管理委员会统领全省旅游业。这方面上海市已探索出一种比较符合我国旅游业特点的模式。按照上海模式，旅游管理委员会是全省旅游业的最高决策机构和综合协调部门，由本省主要领导任主任，旅游局和相关厅局的负责人任副主任或委员，下设有关职能处室及咨询机构。各地市也可以根据本地区旅游资源或旅游产品的类型，组织有关部门构建旅游管理委员会，为本地区旅游业的发展提供相应的制度保障。
2、责任制度
责任制度是法律规范的根本，如果责任制度设计不合理，法制就形同虚设。纵观全国各省地方旅游立法，其中对法律责任的规定有增加内容与加大力度的趋势，但普遍存在的问题如下：
一是对待行政管理相对方重行政责任、轻民事责任。表现在行政责任的条款远远多于民事责任的条款。这种状况是我国“政府主导”旅游管理体制的有力体现，但却带来许多问题。主要表现为：法律的贯彻执行完全依赖于旅游行政管理机关的主动与否、给行政腐败制造“温床”、剥夺了旅游受害方的权益救济权利等。
二是缺乏对行政管理人员的责任追究制，也即“行政责任缺失”。有的个别条文很空洞，不具有可操作性。这就造成行政效率低下，侵犯了旅游行政管理相对方的合法权益，给社会造成极坏的影响。
三是缺乏对刑事责任的具体规定，使个别人存有侥幸心理;经济犯罪是我国近年来较为重视的刑事立法，但对于旅游业的经济犯罪问题却不重视，可能因为旅游业的犯罪情况还不至于骇人听闻的原因。但也正是刑事责任的缺失，造成我国旅游市场的混乱，比如旅行社的非法挂靠、非法转团现象屡禁不止，给旅游者造成很大的损失却无法得到充分救济的事件屡屡发生，原因就在于打击力度太小。
为改变这种状况，笔者提出以下建议：一是改变过去由执法机关立法的方法，变为专家立法，并注重全社会相关人员的真正参与，而不是做表面文章，只有相关利益方的有效参与才能保证各方利益主体的权利得到充分保障，制度的设计才会更加合理;二是顺应旅游市场发展的潮流，转变观念，减少行政责任制度，加大民事责任制度，把惩罚的权力交给受害方，将更加有利于旅游市场的自觉规范;三是明确并细化旅游行政管理工作人员的“行政问责制”，在执行过程注意制度的透明度与严格执法;四是适度增加刑事责任的规定，起到预防与警示作用。
3、听证制度
听证制度的主要意义在于增强公开性和公正性，保证民主性和科学性。听证制度可贯穿于旅游立法与旅游执法的程序当中，但注意不要让听证会成为“美丽的花瓶”，当作有权机关转移矛盾、推卸责任的工具。这种现象在其他领域中并不鲜见，希望在地方旅游立法中能有效利用这种制度，在听证方法、参加人员的选择、听证程序的设立等方面做有效的专业探索。
三、内容创新
地方旅游立法的体系应包括地方性旅游法规、地方性政府旅游规章、地方性部门旅游规章、各地市、县发布的相关规定、命令、办法、通知四类。根据以上体系笔者把地方旅游立法的内容创新归纳为两大类：缺位性地方旅游立法和补充性地方旅游立法。
1、缺位性地方旅游立法
随着旅游业的深入发展，旅游市场的主要主体包括旅游者、旅行社、景区(点)、度假游乐场所、饭店、旅游交通、导游、网上旅游交易主体、餐饮、旅游购物商店等。而我国现有旅游市场主体法缺位太多且针对性不强，专门的旅游市场行为规制法基本空白。河南已发布《河南省地质公园管理暂行办法》;并应再行修改《河南省旅游条例》;抓紧制订地方性《旅游景区发展促进条例》、《旅游纠纷处理办法》;根据需要制订具有地方特色的旅游法规，如《南太行景区旅游发展促进条例》、《沿黄旅游带发展促进条例》等。另外，河南省还可以在条件成熟时制订《河南省旅游教育促进条例》、《河南省旅游促销条例》、《河南省重点景区经营权出让管理办法》、《自助游经营资质管理办法》等。地市级政府或旅游行政管理部门也可适时发布相关的区域性旅游法规，如《焦作市导游奖励办法》、《洛阳市旅行社组团来洛奖励办法》等。其它省可参照河南省的旅游立法体系及各自旅游产业的发展阶段与特色来完善本省的缺位性地方旅游立法。
2、补充性地方旅游立法
各省都应根据本省旅游资源与旅游产业的特色，在中央旅游立法的基础上，对突出问题进行补充性立法。如已制定的《河南省野生植物保护条例(草案)》等，突出对各省旅游产业与特色旅游资源的保护。
通过以上法制的完善最终形成以省人大及其常委会制定的“旅游条例”为基础，以省级“旅游产业发展规划”为契机，以省级“特色旅游资源发展促进条例”为龙头，以相关配套旅游措施为保障的地方旅游立法体系。
参考文献
[1]国家旅游局.世界各国旅游法律综述[J].中国旅游网, 2006, (6) .