政府的房屋管理责任

政府的房屋管理责任（共10篇）

政府的房屋管理责任 篇1

目标责任考核制是一种政府绩效考核方式, 已经成为我国地方政府绩效考核中普遍采用的一种模式。地方政府为了完成其年度发展目标, 将当年的总目标分解并下达到下级政府, 要求其如期完成各项指标, 并对其履行职能、完成工作任务、实现经济社会发展目标的实绩和效果实行严格考核、综合评价, 奖优罚劣。

对于被考核部门, 考核工作已成为一个全年日常工作, 由于指标多且涉及到内部各个部门, 因此管理头绪繁杂, 过程不易控制。考核的运行机制是考核走向制度化、规范化、高效化的重要保证。因此, 形成一个良好的考核管理机制, 有利于理顺各种关系, 顺利实现考核总体目标的达成。

1 建立考核管理机制

如果缺乏制度性的保障, 部门的年度目标责任考核工作将处在自发状态, 随意性很大, 很难做到有效落实。因此, 应该建立部门内部相应的考核制度保障, 对考核的具体内容、具体范围、具体工作方式等给予准确把握和规定, 引导部门目标考核向更加科学、规范的方向进行。全面的考核管理机制应包括组织机构、考核流程、考核体系、监督机制、奖惩机制、协调机制等。

1.1 组织机构

确定具有约束力的责任部门, 并赋予其有效权限。这有利于各项工作的实施。考核管理工作是一项综合性的工作, 需要配置高素质的稳定的专业化人才完成日常管理工作。

1.2 考核流程

针对目标制定、分解、执行、监控、考核、评价、反馈等全过程建立一套标准化的管理流程, 确定每一环节的职责, 才能保证考核工作进展有序、高效运行。

1.3 考核体系

将总体目标在纵向、横向或时序上分解到各层次、各部门乃至具体人员, 形成目标体系。分解应按照规定的过程和一定原则来进行。

1.4 监督机制

监督机制的建立是对整个考核过程包括各指标进展和各部门履行职责的跟踪监督, 对进行不力的部门进行督查, 增强考核责任人对考核工作的重视程度和执行力。

1.5 奖惩机制

考核重在结果的应用。建立奖惩办法, 把考核结果和干部的奖惩、升降挂钩, 可以充分发挥目标考核的激励作用, 以机制引导干部的上进心和价值取向。在奖惩上注意适度原则, 既要起到鞭策后进的作用, 也要保护干部的积极性。

1.6 协调机制

考核任务一般涉及到政府内部各个部门, 有些工作将由几个部门来共同承担, 各部门需协调运作、相互促进, 明确部门间的协作关系, 并对协作部门相互间的配合提出具体要求。

2 建立指标体系

指标体系的建立是整个考核管理工作的基础和考核管理的有效抓手。指标体系是通过指标逐级分解来完成的, 通过目标的细化分解, 总体目标被转换为每一级组织的具体目标, 从部门目标到内部单位目标, 最后到个人目标, 形成了一个事与人纵横交错的目标体系。总目标是各个分目标的根本出发点, 各个分目标综合体现总目标的要求, 是总目标实现的支撑。建立指标体系可以促进考核目标任务的最终落地, 并形成一个个环环相扣的责任链, 有利于理顺各种关系, 减少管理漏洞。

2.1 指标层级

地方政府下达的是一级指标, 确定了考核的基本方向, 区分了考核内容, 是确定考核指标体系的根本出发点, 一般为概括性描述。被考核部门可按照一定原则将一级指标分解产生二级、三级等各级指标。二级目标是一级指标的具体化, 在同一个考核指标之下, 可以具有不同的二级指标。这些二级指标既相互关联, 又相互独立。三级指标是二级指标的细化措施, 可操作性强。如果是最后一级, 将是不可再下授的最终责任。从一级指标到三级指标, 相互联系, 层层细化, 从而使考核工作可以精准操作。

2.2 指标分解原则

指标分解的准确性决定了总目标的实现程度, 在分解时应遵循以下四个原则。

2.2.1 全面涵盖, 重点突出

分解的二级、三级考核指标要综合、正确地反映一级指标的各个方面, 而不仅仅强调某一方面, 以偏概全, 使工作中心发生偏移, 影响整个指标的完成。同时, 对于全年工作重点或完成困难的要设置为重点任务, 进行重点监控。

2.2.2 目标明确, 具体可行

分解后的指标要切中特定的工作目标, 是具体的且可以衡量和测度的, 不能含糊其辞或产生歧义, 使具体承办人不知所措;在一级指标中有量化指标的, 在分解中要保留量化数据, 并按时序设定阶段目标, 注重完成目标的特定期限。

2.2.3 责任清晰, 简单易行

属于内部机构间可能交叉管理的内容, 要尽可能进行细化, 界定清楚, 不能留有盲区, 指标描述简单易懂, 讲求实效。

2.2.4 充分沟通, 适当激励

指标分解过程需与承办人充分沟通, 获取他们的认可, 激发主动完成意愿, 使其努力实现自己参与制定的目标, 从而实现部门的整体目标。目标应具有激励性, 在付出努力的情况下可以实现, 避免设立过高或过低的目标——既要跳起来摘桃子, 也要够得着。

2.3 指标分解过程

构建考核指标分解体系, 除了要遵循基本原则, 还应该按照流程进行。

2.3.1 确定指标层级

由于政府行为的复杂性和多样性, 所以考核目标不可能只通过一次分解就达到可测的目的, 必须经过层层分解。部门需结合自身情况确定考核总目标的分解级数。最终达到每个目标的可操作性, 并可赋予在某个岗位职责上。

2.3.2 选择考核要素

考核要素是对考核指标的具体化, 对考核指标的进一步说明和解释。可以使用调查法和访谈法来与被考核对象充分交流, 从而分析和选择考核要素, 以确定能正确反映考核指标的考核要素。考核客体直接参与指标要素制定, 对考核指标更易产生认同感, 使其与考核目标成为一体, 直接影响绩效考核的结果。

2.3.3 划分责任范围

为了使分解后的指标能够落实到人, 需针对各级指标确定责任部门或责任人, 层级高的指标可呈辐射状分布, 层级越低的指标, 关系越单一。必须保证不论哪个层级的指标都有落实部门和落实人。

2.3.4 进行检验修订

为了使指标分解更为全面、科学、准确, 还应从整体角度对目标体系进行检验与修订。要注意以下三方面的内容:①考核指标体系分解后是否完整;②各个考核指标之间是否相互矛盾或重复;③考核指标要素是否能够准确反映考核指标。

3 强化动态管理

目标考核是一项贯穿全年的工作, 整个管理过程是呈动态发展的, 包括指标的制订、分解、数据上报、监控、汇总、评价等, 涉及各级指标和各责任人, 整个考核过程既呈线性又呈点状分布。因此, 将考核做在平时, 避免了年终算总账的任务繁重和难以量度。

分阶段建立考核台账不失为一种将各目标要素统一管理的有效手段。台账中, 按各级目标、目标完成内容、完成程度、完成率、存在问题、责任部门及责任人分列出现实情况, 实行一周期一督查, 可以使目标的实施过程一目了然, 对存在的问题可以做到防患于未然。对于重点监控的阶段目标, 可以准确地把握是否按时限和目标值完成任务。

如果能借助计算机信息化管理系统, 把任务过程固化于信息系统中, 形成自动的流程管理, 进行实时的监督控制, 就可以实现更为科学的、动态的、严谨的规范化考核管理。在系统中, 目标体系的建立是基础, 整个考核过程将围绕各级目标展开, 指标的制定、分解、推进、完成、反馈将形成一个有序的线性业务流。同时, 对用户角色在考核中参与的环节和权限进行分析, 建成一个指标与人员紧密关联的信息管理网络。针对周期考核的内容, 在系统中设置日常考核的周期, 按周期实施日常管理。设置目标警戒点, 对于按阶段目标未按时达成目标的给与提前预警, 对于逾期未达成目标的给以警告, 形成实时的监督体系。由于过程和结果公开, 完成的好坏可以随时比对, 从而促发责任人的上进心, 形成自发有为的良好风气。计算机技术与运行机制的有效结合, 实现了考核动态管理, 简化了工作, 提高了管理效率, 加强了监督效果, 对目标任务的达成提供有力技术支撑。

考核管理的目的最终是为了目标的实现, 全面的、科学的目标责任考核运行机制。考核管理以目标为核心, 以分解为手段, 以责任为动力, 以监督为保障, 以结果为导向, 可以在被考核部门内部建立一个高效的载体和良性的环境。对于被考核部门顺利完成上级政府下达的目标任务, 提升政府的管理能力和组织绩效, 将发挥重要的作用。

参考文献

[1]任宗哲.地方政府目标责任考核中存在的问题与政策建议——以陕西省的目标责任考核为例[J].理论导刊, 2010 (6) :65-68.

[2]王红跃, 陈彩琴.进一步推进地方政府绩效考核工作——以山西省年度目标责任考核为例[J].中共山西省委党校学报, 2013 (2) :95-97.

[3]王春菲.地方政府绩效考核指标体系构建研究[D].西安:西北大学, 2010.

政府的房屋管理责任 篇2

2006-07-14

西安晚报讯 西安市政府日前发布《西安市城中村村民房屋建设管理办法》（试行）。城中村村民乱盖房将会得到有效规范。

村民建房要走五道程序

《办法》规定，村民建房要经五道程序：

一、需申请使用宅基地的，应向所在区城中村改造行政管理部门申请办理《选址意见书》；

二、经所在区城中村改造行政管理部门批准，核发“建设用地规划许可证”后，依照法定程序取得“集体土地使用证”；

三、按照规定的规划设计条件和要求，委托有资质的单位进行设计或选用通过的标准图案；

四、持“集体土地使用证”和设计图纸向所在区城中村改造行政管理部门申请办理“建设工程规划许可证”；

五、经所在区城中村改造行政管理部门放线后施工。验收不合格不登记产权

村民盖房施工也有了规范。《办法》规定，村民应当按照“建设工程规划许可证”核准的图纸和有关技术规范施工，遵守安全生产规定。对辖区内城中村房屋施工进行监督检查，由区城中村改造行政管理部门负责。另外，村民的房子盖好后，要按照国家有关规定进行竣工验收。验收不合格的，不得交付使用，不得进行房屋产权登记。验收合格的，应向所在区城中村改造行政管理部门进行房屋产权登记。

城中村翻建房不得超二层

城中村村民的房子需要新建、改建、扩建怎么办？《办法》规定，列入城中村改造目录的村庄，今后不再审批宅基地，不许新建、改建和扩建房屋。确需翻建的，经所在区城中村改造行政管理部门批准后，可以翻建，但翻建房屋不能超过二层，而且不能超过原房屋面积。

二层以上按残值拆迁补偿

政府的房屋管理责任 篇3

关键词：社会管理；基层政府；责任；建设

中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1671-864X（2016）08-0059-01

一、基层政府责任建设中存在的问题

（一）基层政府履行行政责任时“重经济、轻民生”。

我国长期以来都是把经济的发展放在首要位置，社会的事务的发展走向也都是遵循经济的发展，所以在很大程度上疏忽了社会管理以及社会事务在国家长远发展中的重要性，工作重心的偏移也导致基层政府提供公共物品和公共服务的能力严重不足，积极行政责任只是部分履行甚至得不到履行。一些基层政府把发展片面的理解为经济的发展，导致工作重心偏移，把主要精力和工作重点放到经济发展和招商引资上，过于重视GDP数据和形象工程，过多的用经济政策取代社会政策，资源配置失衡，忽略民众需求，对经济发展的软环境在地方的可持续发展的重要性认识不清。

虽然，我国的国际地位伴随着经济数据的提升也在不断提升，现在已经是世界第二大经济体。但是群众并没有真正享受到经济发展带来的好处，相反，空气、河流的污染、资源的枯竭、生态环境的恶化、贫富差距的拉大都严重违背了中国共产党的“立党为公、执政为民”的执政理念，同时也充分说明基层政府在政绩和民生方面做选择是，政绩更为重要，保障社会公众基本生活的积极行政责任往往被忽略。

（二）基层政府伦理责任履行能力不足。

伦理责任也成为道德责任，它包括积极伦理责任和消极伦理责任。积极伦理责任是政府及其工作人员在履行社会管理职能过程中应当遵循伦理道德并引导社会道德风尚的发展方向，努力构建社会主义新型伦理道德体系的职能；消极伦理责任则是指政府一起工作人员在社会管理活动中对其自身言语不当或者没有认真履行职责的行为所承担的责任后果。当前基层政府伦理责任履行过程中有许多不尽如人意的地方，无论是积极伦理责任承担还是消极伦理责任承担都出现了很多问题。比如：执法不公、权力寻租、诚信缺失、滥用职权、平庸无为、追责缺位等问题在政府相关部门履行行政职能的过程中依然存在，非道德的行政行为充斥于社会生活的许多领域，相关的政府伦理责任追究机制并没有建立。这些行为导致政府公信力下降，执政基础动摇。

（三）基层政府应承担的法律责任界定不清。

基层政府履行积极法律责任在社会管理过程中更多的是一种口号，依法行政并没有被真正落到实处。在建设责任政府和法治政府的时代背景下，基层政府不仅要治人，也要治于人，政府也要像自然人和法人一样必须限定在法律的范围内行事，违反法律就要依法承担相应法律责任。我国许多法律、法规都对政府应承担的法律责任做了规定，但缺少的是具体地可操作性，而且法律责任的设定多是框架性的条款，过于简单，缺乏实用性。现行法律还缺少消极法律责任追究的启动机制，对相关程序也没有具体规定，这些法律自身存在的问题便导致了法律责任的虚化，很难真正发挥约束政府行政行为和制裁违法行政行为的作用。在实践中，某些基层政府或官员，便利用这些法律上存在的模糊性，钻法律的空子，打法律的“擦边球”，行使公共权力时有法不依、滥用权力，严重损害公众权益而不受追究

二、基层政府社会管理责任创新中的对策研究

（一）完善基层政府社会管理责任监督机制。

要构建完善的基层政府社会管理责任监督机制，要从内部监督和外部监督两个方面入手：一是要完善内部监督机制。首先是要强化上下级之间的监督关系，理清工作关系和监督关系之间的责任，下级对上级的监督要真正落实，对于发现的问题要及时向政府监督机构或者是其他监督主体反映，让监督职能真正落实，上级对下级的监督要更加可观，不能有姑息养奸的想法，对于责任主体要依法从严给与处罚。其次要将审计机关和监察机关的职责独立出来，消除两个机关与其他政府部门之间的业务关系，保证期在工作过程中能独立自主的履行监督职责。最后是政府内部要建立科学合理的长效的监督机制和监控体系，对于加强自身监督、提高政府问题自查效率具有决定性的作用。二是要完善外部监督机制。首先要强化人大对政府的监督职能。人大作为权力机关，监督权有权威性和强制性。当前对于人大监督职能履行没有明确的法律依据，面对人大监督所面临的诸多问题，应当制定相应的法律法规，明确人大对政府监督中所拥有的权力、监督对象、监督内容、监督程序、监督后果处理以及应承担的责任。

（二）完善现有法律体系，推进责任政府建设。

完善的法律体系是依法治国施政方略有效开展的基础，也是建设责任政府的前提。构建完善的法律体系有利于规范基层政府在履行社会管理责任过程中的行政行为，对于违法违规的行政行为在法律框架内获得及时纠正，相关当事人或者单位可以依法受到应有的责任追究。要实现这一目标应从以下两个方面入手：一是要修改和完善现有与政府责任相关的法律法规。具体应该完善地方政府组织法和国务院组织法。虽然这两部法律对政府责任做一些相关规定。但是这些规定大多流于形式，缺乏可操作性，形同摆设。二是要建立健全专门的《政府责任法》。要将相关的责任给予明确的界定，对于相关责任的追究也要细化，从立法主体、程序、时效、范围、责任追究、救济途径等方面全方位做出规定，防止出现因为法律条款的模糊导致的法律漏洞。这一法律的出台有利于将基层政府履行社会管理责任的行为规范和问题追究法治化，使基层政府在履行职责时有明确的法律参照，防止基层政府在行驶职责的过程中“越位”或者“失位”，同时便于社会公众对基层政府的行政行为有效监督。

综上所述，要构建完善的基层政府责任追究体系，须将完善的法律体系、全面的责任监督体系相结合，二者相互补充、相互协调、共同作用，发挥最大合力。将基层政府社会管理责任履行、责任监督、责任追究过程置于法律体系，监督机制，二者共同构建的监督体系之下。为构建责任政府、法治政府和服务型政府提供制度保障。

参考文献：

[1]沈广和.政府扁平化：概念、问题与展望[J].深圳大学学报（人文社会科学版）.2011（03）

[2]董政丰.城乡一体化进程中社会管理创新研究——以温州模式为例[J].商业时代.2013（33）

[3]尤琳.农村公共服务多元供给中的乡村关系研究[J].求实.2013（06）

政府的房屋管理责任 篇4

跨国公司作为经济全球化的微观主体, 其无国界经营对东道国经济发展和全球经济一体化发挥着不可替代的作用, 但同时也对区域甚至全球环境造成了较严重的负面影响。跨国公司主导着全球污染密集型行业的生产活动, 对国际环境恶化有着不可推卸的责任。许多学者已从跨国公司自身所在的产业、面临的市场及公司绩效等方面分析了跨国公司在跨境环境管理上失职的原因。诚然, 跨国公司在环境责任上的失职与其自身因素密切相关, 但某些外部因素也能对其环境管理行为产生重大影响, 比如东道国政府在环境问题上的态度和作为。本文结合跨国公司在华环境管理不善的事实, 重点分析我国政府在此问题上所应承担的责任及相应对策。

二、跨国公司在中国的环境管理实践

(一) 跨境环境管理的内涵

跨境环境管理, 是跨国公司环境管理战略中与国外生产经营活动相关的部分, 旨在管理外国附属机构环境范围的原则、目标、政策和实践, 是公司总部和外国附属机构之间搭建的一个环境桥梁。它是跨国公司迫于环境挑战及相关利益方的压力而提出的, 是为应对环境污染而采取的措施。但环境污染是一个典型的外部性问题, 排放污染对企业来说是一种外部成本, 而企业的环保支出却不会通过市场交易给企业带来相应的收益, 这就决定了企业不会有足够的保护环境的内在冲动。大多数情况下, 它只是一种被动的、策略性行为, 使得跨国公司在环境管理上不可避免地出现问题, 从而需要政府采取措施, 加强跨国公司环境保护的动力。

(二) 在华跨国公司环境管理的现状及问题

近几年来, 环境污染已经成为中国经济运行中一个突出的问题。据报导, 2004年全国因环境污染造成的经济损失达5118亿元, 虚拟治理成本2874亿元, 分别占GDP的3.05%和1.8%。而在这些环境问题中, 遍布全国的跨国公司扮演了不太光彩的角色。

冼国明 (2001) 等调查了欧洲跨国公司在华的环境管理后发现, 多数跨国公司内部的环境管理规则并不是强制性的, 而只是一种努力的方向。一般地, 其环境政策的表述非常笼统, 仅在于指出公司对于环境保护的态度。调查发现大约1/3的企业拥有较严格的跨国界内部环境管理制度, 而对于其他的企业这种跨国界的环境管理控制是及其微弱的。

薛求知 (2004) 的实证研究发现, 多数跨国公司的环境保护意识应该是具有的, 但由于环境外部性的存在, 加大环保管理使得企业内部不经济, 而且企业已支付了一定的排污费, 所以多数企业认为环境治理是当地政府的事, 即便进行环境管理也是一种权宜之计。另考虑到部分企业可能有“贴金”嫌疑, 总体来说, 跨国公司的环保态度不是很好。

下面通过事例从环境标准执行、资源利用、污染防治及污染转移等方面反映跨国公司在我国环境污染的问题。

1、普遍采用“双重标准”。

目前来我国投资的跨国公司大多来自工业发达国家, 他们在欧美等国家有着很高的环保、卫生安全要求, 但一进入中国后责任感就开始弱化, 并按其所说的“适应中国市场特点做出调整”而降低环保标准, 甚至低于中国标准。据绿色和平组织2008年4月发布的调查报告显示, 其调查的28家世界知名企业污染物排放信息公布不尽人意, 其中埃克森美孚、巴斯夫等13家企业公布了除中国以外地区的污染物排放信息, 均涉嫌采用“双重标准”。

2、不实施污染防治, 明知故犯。

跨国公司只服从于企业利益最大化的终极目标, 进入中国后为最大限度降低成本和企业开支而故意不采取污染防治措施, 从而获取高额利润。2005年丹麦嘉士伯投资时, 明知中方企业没有污水处理设施, 但面对先治污还是直接生产, 他们依然选择了后者。另据陕西环保局2007年披露的数据, 出现污染的今麦郎食品有限公司被责令追缴了2005、2006年排污费, 并处2万元罚款, 而该集团2004年实现的销售收入却高达63亿元。

3、污染产业转移及资源掠夺。

出于母国环境和产业结构调整要求, 跨国公司通过国际经济合作、国际投资把那些已淘汰、高耗能、高耗原材料、高污染的边际产业转移到发展中国家。据2007年中国统计年鉴, 外资企业的工业生产总值中重污染行业产值所占的比重为26.2%, 外商直接投资于制造业的接近20%的比例是分布于高耗能产业的。

三、跨国公司环境管理问题中的政府责任

Henriques和Sadorsky (1996) 通过对跨国公司的实证分析后发现, 相对于消费者、股东、社会团体等对公司环境管理行为的压力, 政府管制更具有解释力。考虑到在华跨国公司较为普遍地采取双重标准与分散化环境策略来管理子公司的环境事务以及国内绿色市场发展不足、社会公众等力量较弱难以对企业行为形成有效约束等情况, 跨国公司在我国环境管理行为的不尽人意, 政府的责任和作用缺失是不可忽视的。

1、政府间接环境违法成本低使其环境法规执行力被严重削弱。各级政府在执行环境监督管理职务过程中, 有时成为法律责任主体, 承担间接的环境违法责任, 并由此产生政府的环境违法成本问题。政府在追求利益最大化时往往导致外部不经济, 产生外部边际成本, 而在当前体制下, 无论从经济责任、还是行政、刑事责任上看, 政府及其官员因环境违法而产生的外部边际成本是非常低的, 而其带来的收益却很高。鉴于此, 政府为追求地方经济增长而对跨国公司的污染行为敢于纵容和包庇, 环境执法得不到有效进行。OECD《中国环境绩效评估2006》也证实中国环境保护政策执行效率低, 其给出的51条建议中第一要点就是加强环保政策, 特别是薄弱环节的执行和实施力度。

除此之外, 政府各个部门之间职能配合不紧密, 环保部门缺乏直接强制执行权力和限期治理决定权等刚性执法权力, 也使得环境执法不可避免地带有软弱性和不彻底性。因此, 执法者的现实执行力, 已成为决定环境管理整体完善程度的“短板”, 直接造成了跨国公司在我国环境管理不善的后果。

2、中央与各级地方政府之间的委托代理问题造成地方政府在环境问题上的代理失灵。随着中央与地方的行政分权化, 地方政府日益成为相对独立的经济利益体, 中央与地方的目标必然存在不一致。在发展与环境的目标选择上, 中央政府强调全局的经济、社会发展与环境保护的协调, 而地方政府则更偏向于经济利益和眼前利益, 加上环境治理具有外部经济性, 地方政府的目标选择将更偏离中央政府, 两者在目标、利益上的差异必然导致代理问题, 具体关系如下图:

图中横、纵轴分别表示地方和中央利益, 曲线S表示地方政府在最大能力下地方利益和中央利益的各种不同组合, 即地方政府的能力无差异曲线, 曲线S'为地方政府没有在最大能力下的地方利益和中央利益的不同组合, PP线表示中央政府制定的法律和政策约束线, 地方政府行为只能在其边界及以内进行。

由图可知, 中央政府希望地方政府以最大能力在C点处理中央和地方的利益关系, 但地方政府更注重地方利益, 以较低能力在C’点处理环境事务, 这样得到的地方利益比C点更多, 代理问题随之而产生。即使中央政府通过调整政策使约束线从PP到P’P’位置, 从图形上看, 中央利益的增加量远小于地方利益的减少量, 而且有可能导致地方的积极性进一步减弱, 向更低的无差异曲线移动。

而且, 在政府间纵向的委托—代理关系中, 作为代理人的地方政府完全有能力利用纵向政府间信息传递链过长的优势来控制相对于上级政府的私人信息。由于信息不对称, 中央对地方政府的考核总以那些看得见的经济增长率、税收增长量等为标准, 而环境污染指标并没有列入政府官员的考评体系中, 这就进一步导致了地方政府在环境问题上的代理失灵。

3、我国以经济目标为主导的压力型体制也是跨国公司环境违法的诱因之一。出于对政绩的要求, 压力型体制下的各级地方政府的经济指标往往是逐层放大的, 这些放大了的经济指标并不考虑经济增长的质量和当地环境状况的制约。跨国公司对地区增长有着较高的贡献率, 某种程度上地区经济对其有较大依赖性, 而且在地区间外资可自由转移的条件下, 为防止外资外流, 地方政府具有较大的激励放松规制以吸引企业进入, 其后果就是增加了污染发生的几率。而且在这种体制下, 上下级政府在完成经济指标上有着共同的利害关系, 在缺乏外部制约时, 上级对下级政府环境保护责任的考核便会流于形式, 不会对下级政府的环境指标有强制要求。跨国公司正是利用政府的这一软肋, 在中国置环境因素于不顾, 刻意转嫁污染、降低成本, 追求企业利益的最大化。

4、政府“一元”环境管制结构和环境问题的政府问责制不健全也加剧了跨国公司的环境污染行为。我国政府在环境执法、环境意识的普及、环境保护投资、环保产品提供等领域一直处于支配地位, 政府强力管制媒体和舆论, 信息披露的有选择性, 院外游说的缺失以及独立的司法监督机制匮乏使政府权力没有外在强制平衡力, 这就使得政府在环境保护过程中经常发生错位、缺位、越位等现象, 实际上就表现为政府环境管制能力不足、管制质量不高的本质。另外, 在现行制度下环境责任主体不明确, 对因政府批准行为而导致的重大环境污染问题没有相应的政府赔偿责任及个人负责制。发展重大的环境污染项目时只考虑经济主体的责任是不全面的, 特别是在企业达标排放污染时损害由谁承担很难确定。

四、政策建议

(一) 弥补“短板”, 强化法律执行力度

环境法律的实施离不开监督与执行, 一方面法律应授权政府相关部门对所有跨国公司的经营和建设项目按规定进行环境影响评价, 依法进行环保审批;各政府部门之间应形成职能联动, 赋予政府环保部门直接强制执行权力和限期治理决定权等刚性执法权力, 有效加强环境执法;另一方面, 要积极构建地方政府环境污染赔偿法律制度, 直接增大地方政府间接环境违法的成本, 促使地方政府在加大招商引资和纵容已有跨国公司污染行为的同时不得不考虑加剧环境问题经济上的成本和风险, 利用这一规制方法来加强政府对跨国公司环境管理行为的监督, 并在跨国公司有环境违法时切实执行相关法律, 惩治其污染行为。

(二) 将环境容量指标引入现有政府考核体系

环境容量是环境资源的一种, 是环境所具有的净化和容纳污染物的能力, 污染超过这一容量则会导致环境质量的恶化。环境容量的终极所有权应属公众, 但初始使用权则应界定给地方政府, 再由地方政府通过市场交易分配给企业, 因为地方政府是当地环境保护的主体, 只有让它拥有环境容量资源的使用权并能从中获得使用权收益, 它才会有动力去监督排污企业。中央政府通过抽查环境质量来判断地方是否超过环境容量的许可并决定是否惩罚。这样在产权界定明晰后, 政府无论是出于地方公众整体利益还是自身利益, 都会努力提高其使用效率, 那些污染严重占用环境容量大的企业必会失去政府支持, 而污染少的企业则会得到优先发展。这样即使在经济目标主导的压力型体制下, 政府也会因这种压力型制度的运行有了明确的环境容量边界而不使经济增长超过环境所能承受的限度。

(三) 完善中央对地方政府的激励与约束机制, 缓解委托代理问题

委托代理问题不可能彻底根治, 但可以通过适当的制度安排来缓解。一方面, 中央政府要拓宽地方利益的表达渠道, 扩大地方政府参与中央可持续发展决策的机会, 使中央决策尽可能地考虑地方利益, 并建立中央与地方政府及地方政府间在环境管理上的利益分享与补偿机制, 提高地方政府执行政策的内在动力。另一方面, 树立科学的政绩观, 将环境问题纳入考评指标体系中, 进一步推行政务公开并使之规范化和制度化, 使政府环保部门管理过程处于严格的监督制约下以减小信息不对称所带来的委托代理问题。

(四) 转变环境管制结构, 建立行之有效的政府问责体系

积极转变环境管制结构, 将环境政策的执行从政府直控型转为社会制衡型, 将大量政府力量以外的社会实体引入到环境监督工作中来。通过扩大社会公众享有的环境权益, 激励公众对环境损害行为进行监督和制约, 使公众的行动不仅限于参与而要成为一种基本力量。针对职能部门在关键防线上失守的问题, 应强化政府责任, 建立制度化的行政追责机制。对于由政府决策失误、治理不力造成的环境问题, 政府负责人必须承担相应的行政责任。同时实行环境责任跟踪制度, 无论升降调任, 官员在当任时所造成的环境责任仍将受到跟踪追究。

参考文献

[1]綦建红, 周洁琼.跨国公司的跨境环境管理及其对中国的启示[J].南开管理评论, 2007, (03) .

[2]胡美琴.在华跨国公司生态环境管理影响因素研究[D].复旦大学, 2007.

[3]冼国明, 张城.欧洲跨国公司在华投资企业的环境管理及其影响[J].南开管理评论, 2001, (05) .

校内出租房屋管理责任书(修改) 篇5

甲方：雷州市第五中学

乙方：出租校内房屋责任人

为了确保全体师生的生命财产安全，营造良好的肓人环境，学校决定加强校园内出租房屋的管理。各方应承担的责任如下。

1．乙方必须向甲方提供租住户的详细身份证明及联系电话（是学生的必须提供班

级、姓名及监护人的联系电话），并记录在责任书的背面或复印件张贴在背面。对有违法人员不得出租。

2．乙方不准让不明身份人员入住出租房，否则后果由乙方负责，与甲方无关。

3．乙方租住户如因心里障碍或有精神病造成校园内师生受到伤害时，责任全部由

乙方承担，与甲方无关。

4．乙方租住户（包括学生）在租房内发生的一切事故由乙方负责，与甲方无关。

5、乙方出租给学生居住的，必须督促学生正常上课，若在非上课时间校园内发生

任何事故，均由乙方负责，与甲方无关。

6．乙方必须强调租住户严格按照甲方的要求按时作息、按时进出校园，不准喧哗、吵闹，否则甲方有权责令乙方辞退违纪者。

7．乙方租住户与他人引起各种纠纷或因纠纷引起校园内师生生命财产遭受伤害或

损失，由乙方及其租住户负责，与甲方无关。

8．乙方租住户的儿童或成人在校园内发生的各类意外事故引起身心伤害或生命财

产受损，与甲方无关。

9．乙方租住户如有违法犯罪行为或以租住房作为违法犯罪活动场所的，乙方主动

向公安部门报案，所引起的责任由乙方及租住户承担，与甲方无，同时甲方有权行政干预。

10．乙方必须按时与相关部门办理房屋租赁一切手续，教育租住户遵守本校外来人

员管理规定，配合政府相关部门的检查工作和遵守计划生育工作（乙方必须提供租住户个人计生信息资料，保证租住户计生达标）。

11．乙方要经常检查租住户的安全防火情况，严禁存放和销售易燃易爆等危险物品，严禁乱拉电线用电。

12．租住人员损坏学校财产，由乙方负责赔偿。

13．租住人员严禁在校内放养家禽、畜类，要维护校内公共卫生。

14．此责任书一式两份，甲方与乙方各执一份，自签订之日起执行。

15．此责任书的所有解释权归雷州市第五中学。

甲方：雷州市第五中学

乙方：

政府的房屋管理责任 篇6

目标管理一词最早出现由德鲁克提出(德鲁克,2006),卡斯特等学者进一步认为“目标管理就是强调通过把各级的管理都纳入目标制定过程,每个管理者都与他的下属一起制定目标及达到目标的具体行动计划”(卡斯特,2000),随后目标管理得到了广泛应用。20 世纪80 年代,中国全能主义国家管制基本失范,“改革开放的推进似乎进一步加剧了中央与地方的分裂和不协调”(张汝立,2001)。为了缓解这种极端状况,各个不同层级政府部门之间层层签订目标管理责任书,并将此作为绩效考核的主要方式。

对目标管理责任制的研究总体上可以分为两种研究路径:过程型研究、制度型研究。“过程型研究”主要以荣敬本、徐勇、王汉生等学者为代表,着重研究目标管理责任制在具体实施过程中的运作方式、基本特征等(荣敬本、崔之元,1998;徐勇、黄鹤祥,2002;王汉生、王一鸽,2009)。有学者认为在激励—绩效—满意的压力下,目标责任制对于基层发展经济等有积极作用(张汝立,2003)。王汉生等学者认为在以量化指标为核心构成体系的目标管理责任制作用下,上下级政府之间形成了一种责任—利益连带机制,实现了上级政府对基层政府的控制,这一作用实现的前提条件则是,上级对下级的考核主要以量化的考核指标为主,不可量化的指标会因为纯粹的政治权威和选择性关注而被忽略(王汉生、王一鸽,2009)。

“制度型研究”主要以组织学、管理学为主要代表学派,侧重目标管理责任制形成的制度环境,与特定组织结构之间的关系等方面。杨顺湘认为在党政机关的目标管理中包括目标组织、目标执行、目标结束、目标总结等动态阶段,并进一步从目标管理内部关系角度阐释了全局与局部等方面的关系,而且目标管理融进了管理能级原理,有效克服了领导干部集权的管理方式,有助于实现干部由命令型向信任型转变(杨顺湘,2000)。

学界目前关于目标管理责任制的研究大多都是在压力型政治的背景下,认为在以数字化的量化指标为核心构成体系,上下级政府之间签订的责任书发挥着激励地方政府和目标短期化两种双重的作用。但是上海市浦东新区的A街道与各个居委会之间签订的《目标管理责任书》内容涉及党建、民生、治保调解等方面,并且各个条线的工作都被分配了具体的比分权重,用来衡量居委以及各个条线工作的绩效好坏。但是这些工作不再是以数字化的指标完成情况来衡量,1而是以“抓好党员教育管理”、“老年活动室管理有效”等不可数字量化的指标作为评分标准。

因此,本文以浦东新区T街道下发的《目标管理责任书》作为研究起点,主要的研究问题就是要去探讨在当对基层政府的绩效考核主要以不可量化的弹性指标为主要标准时,目标管理责任书是否还会发挥作用,而这种衡量标准的变化,又会对街道及居委的行为产生什么影响呢?

二、目标管理责任书的核心指标体系

(一)A街道目标管理责任书的指标体系

A街道2位于上海市浦东新区,地处陆家嘴金融贸易区南段,街道内部居民配套设施较好,拥有儿童医院中心、大型百货商场和超市、医疗服务等设施。作为纯居住社区,A街道聚焦民生,着重强调和谐社区的特点,并将“温馨社区宜居家园”作为本街道的主要文化特色。2002 年A街道被创建为首批“上海市社区建设示范街道”,后来被创建为2010—2011年度“全国和谐社区建设示范街道”。2013 年以来,A街道继续坚持以民生为工作重点,与辖区内的23 个居委会了分别签订了《2013 年度工作目标管理责任书》。

《目标管理责任书》是一项综合责任书,包括了党组织建设、工会、妇联、民生、综治司法等各个方面的工作,而且将每一项内容都有相应的街道科室去负责。责任书实行百分制,共分为13 个概化指标:组织科15 分,宣教群文16 分,工会5分,妇联2.5 分,团委2.5 分,监察审计1.5 分,武装2 分,综治司法14 分,民政劳动13.5 分,市政15 分,财务1.5 分,安委办1.5 分,居民区党委10 分。每个概化指标细化为具体详细的子目标,并设置了分数权重。此外责任书上还设置了一项鼓励性指标,即居民区党委特色党建活动(如党领导下的群众自治工作,楼组党建等),考核优秀者可多加10 分。

责任书中的各项指标从总体上可以分为“量化指标”与“非量化指标”。量化指标主要指的是那些可以用明确的数字加以规定,并且能够对完成情况清晰评估的指标,比如在工会规范化建设工作中规定“工会经费收缴覆盖率达85%”,市政条线下规定的“计划生育率100%”以及武装条线下规定“所属居委兵役登记率达95%以上”。

非量化指标主要指的是那些没有用具体的数字加以规定,不能够以量化的方式进行考核的指标。比如班子建设工作规定“发挥党组织领导核心作用,班子团结,决策民主,政令畅通”,社区报工作规定“积极参与社区宣传工作,加强社区通讯员培养”,社会救助工作规定“社会保障委员工作正常开展”以及物业管理工作规定“指导帮助业委会、物业公司开展小区管理,形成良性互动”。这些非量化指标大多采用“推进”、“积极开展”等词语,均不能以数字化的方式去衡量工作绩效。

(二)目标管理责任书的考核

1.考核主体。从总体上来看,考核的主体主要分为三种类型。

街道及区、市、国家上级部门进行检查。这类工作大多都是每个条线下比较重要的工作,尤其是对于创建类的工作而言。比如“做好远程教育”工作,反映在居委会台账上就是《党员干部现代远程教育基层终端站点工作手册》,街道党员服务中心每半年组织一次检查。同时,浦东新区每年都会在全区对1 400 个远程教育终端站点中创建“示范站点”、“先进站点”。几乎每年,A街道都会有居委被创建为“示范站点”,因此在每年的9—10 月份期间,A街道会对居委远程教育的工作进行集中的考核。

组织第三方机构进行检查。第三方机构介入考核的工作主要体现在与民生联系最紧密的民政和市政条线中,市政条线下的健康促进工作落实中规定“积极有效推进市民健康管理工作”,具体体现在居委会的工作中就是《上海市“市民健康自我管理小组”小组活动记录簿》这本台账,主要工作内容是成立高血压自我管理小组并展开健康活动,此项工作每半年都会由上海市健康促进委员会办公室组织第三方进行检查。

居委会之间互相检查。以居委会为主体进行相互检查工作的情况并不是很多,集中表现为组织条线下党建工作规定的“推进党务公开”,这项工作内容体现在居委会层面上就是《2013 年菖月菖居委党组织党务公开》台账,在2012 年之前,街道会采取随机抽查的方式,但是在2012 年之后,此项工作内容就变为居委之间相互抽查。

2.考核周期。具体来看的话,对于目标责任书中规定的每一项工作的考核周期基本上都不一致,大致可以分为以下三种类型。

每天、每周、每月、每季度进行检查的工作一般都是直接与居民生活最紧密相关的民政、市政、综治条线,这类频繁的考核周期也并非常见,在整个检查周期中的占比约为5%左右。而在这三个周期内,三个条线中民政所检查的工作占将近70%,比如在每天检查的工作中包括民政条线下规定的“老年活动室正常开放”。而在每周和每月检查的工作中则分别对应为民政劳动条线下规定的“认真做好社区内失业、协保等就业年龄段人员的就业情况调查”和残联精防工作规定的“五大专门残协活动正常”。

每个季度、每半年、每年检查的频次构成了责任书中绝大多数条线的检查周期,在整个检查周期中的占比约为93%,即上级部门会对于责任书中绝大多数的内容在年中或者年底的时候进行考核。这样的考核周期也因此而决定了下级居委也一般都会在检查的前一个月突击准备台账。

每两年进行考核的情况比较少,主要体现在宣教群文条线下社区教育规定的“完成社区学校布置的教学任务,居委教学点活动情况及参与率”,这类工作由各个居委组织本辖区内组织居民,上级部门只是每两年期间会对某些居委进行抽查。这类检查周期在整个检查周期中的占比也比较少,约为2%。

3.考核方式。对于责任书中内容落实的考核方式主要分为两种:一种是对于上述的各种台账和表格数据等“案头作业”的考核,另外一种就是采取随机抽检的方式。对于台账等“案头作业”而言,居委都会提前对内容进行准备,而且台账资料的齐全、数据的完整性、内充的充实性、活动的丰富性都成为了上级对于居委工作完成好坏的考核标准,因此居委也都会在台账的页数,活动类型的多样化上下足功夫。除了这种考核方式之外,随机抽查的方式也成为了越来越被普遍使用的考核方式。但是,并非所有的工作内容都会采取随机抽查的方式,虽然随机抽查意味着考核时间和考核地点的不确定性,但是对于抽查的工作内容和工作类型却是相对固定的,而且抽查的工作范围已经成为了各个层级的上级部门和居委会之间的默会知识。对于居委而言,他们会对这种考核方式比较重视,事前全部准备好相关的材料,并且召开居民代表会议,动员社区居民积极迎接检查。

三、目标管理责任制的影响和作用

(一)目标管理责任书对社区的影响

首先,对社区以及居民产生一定的积极作用,促进了社区的发展。目标责任书对与居民自身利益紧密相关的民政、市政等条线建立了较为严格的考核制度,这在一定程度上督促了居委干部积极落实责任书中关于公共服务的要求。一个居委成立的议事厅在2010 年上海世博会时被评为上海市“迎世博居委会自治家园”,并且在作为观摩点项目,向海内外公众开放,提高了居民自治的水平,也为社区居民带来了更多的便利。

其次,目标责任书的实现,也保证了街道各项工作的顺利完成。街道对居委的考核指标实际上也是区级政府对街道的主要考核内容。各个居委会完成《目标管理责任书》意味着街道各个条线的工作顺利完成,居委被评为“全国精神文明小区”以及“上海市平安小区”“、上海市卫生小区”等对A街道被评为“全国和谐社区建设示范街道”起到了关键性的作用。

虽然目标管理责任书以非量化的指标为核心构成体系,在一定程度上提高了社区干部公共服务的水平,但是以台账为主要内容的检查使得居委干部将大量的工作时间和精力放在了做台账上,大量的、不断增多的台账给居委干部造成了较大的工作负担,并且也使得居委的工作不断偏行政化。因此,为了应付上级部门的检查,居委在完成目标责任书中的指标时采取了不同的方式。

(二)目标管理责任书对居委行为的影响

选择性执行。美国政治学家詹姆斯·威尔逊(James Q.Wilson)将官僚倾向于执行量化的约束型指标,而忽略那些不可量化的指标,并且由此而产生“可计量的任务‘驱逐’不可计量的任务”现象,并将这一现象归纳为“选择性关注”倾向(威尔逊,2006)。在居委的层面上,他们选择性执行的是那些具有明显的、有过类似经验的可以进行创建的工作内容。

创建类指标的超任务完成。对于带有“创建”性质的考核指标而言,居委干部不仅会投入大量的精力,组织类型丰富的活动,并且还会形成复杂的台账。仅以创建“远程教育终端示范站点”而言,区规定只要完成一本统一下发的《党员干部现代远程教育基层终端站点工作手册》即可,但是为了成功创建,居委会最终形成了14 本台账,包括《远程教育规章制度》、《远程教育组织机构》、《远程教育计划表》、《远程教育总结》、《远程教育成效(1-5)》等各个方面。虽然在责任书中并没有明确规定哪些为创建类的指标,但是居委干部在长期的经验中已经摸索出来了普遍性的规律。

“从以往的经验来看,每年都会创建市级文明小区、市级平安小区,每两年会创建全国文明示范小区,而且一般都是在每年10 月份的时候开始检查,那这个时候我们当然要重视的咯,这个时候就是拼命做台账了。”

非创建类指标的形式化作业。而对于责任书指标之一的党员承诺,街道等上级部门一般不会对本居民区的党员承诺书进行检查,更不会对此类内容进行创建。因此,居委会只是在每年年初与每个党员签订承诺书,并没有严格按照党建工作规定的“积极发挥在职党员参与小区建设和管理”去执行。但是,居委会对这类指标也并不会完全忽视,在形式化作业之后会作为本居民区其他创建类指标的辅助性材料。

四、讨论和思考

目前对于目标管理责任制的讨论总体上依然是放在广泛的国家———社会的关系的框架下,从以“全能型政府”为主的管理手段到现在以“技术治理”为主的管理方式转变中,目标管理责任制出现的“基本目标是希求缓解因总体性支配所阻挠的社会自主性发育,却又因压力型体制给国家与社会关系带来对立与紧张状态而在实践中走样”(何绍辉,2010)。在本文的研究中,虽然目标考核责任书的考核指标发生了变化,但是从社区的角度看,目标管理责任制提升了街道和居委公共服务的水平,有利于社区公共卫生环境的改善以及社区居民自我管理水平的提高。从街道与居委的关系角度看,《居委会自治组织法》规定居民委员会是基层群众性自治组织,街道“对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助”。但是目标管理责任书的签订使得居委对于街道并不仅仅限定在“协助开展工作”方面,还需要对街道工作负责。但是目标管理责任书在实施的过程中并非全部都是圆满完成,也会遇到居委“选择性执行”的情况。这主要居委会半自治半行政的角色以及并非所有的指标均为创建类指标,因此居委拥有较大的自主性,可以集中精力执行创建类指标,对于非创建类的指标简单应付。

目标责任管理制作为一种基层制度实践的形式,其核心构成体系的变化还会对整体组织环境、组织内部权威关系等方面产生重要的影响,本文仅限于对基层行为的讨论,并未一一做出回答,还有待在以后的研究中有更深入的探讨。

摘要：通过以上海市A街道下发的《目标管理责任书》为研究文本,分析当目标管理责任书转变为以不可量化的指标为核心构成体系时,其对街道和居委行为产生的影响。研究发现,居委为了完成街道的考核指标,形成了大量的台账,并且着重关注于“创建类台账”,并最终形成了应对指标考核的非正式技术。

政府的房屋管理责任 篇7

百年一遇“菲特”台风于2013年10月7日在浙闽接壤的沿海地区登陆,受台风和冷空气的共同影响,给宁波全市带来了持续强降雨并造成流域性的重大洪涝灾害,全市直接经济损失超过334亿元。因“菲特“台风向保险机构报案共计95129件,报损金额38.97亿元。截止2014年5月底,宁波保险业已支付理赔款37.63亿元。保险理赔赔款与报损金额相比达到96.6%,如此的接近,在历年保险赔付实践中非常罕见,令人深思。另外,从台风影响面看,“菲特”台风是一场大灾,如果处置不当,不能迅速及时做出理赔,受灾群众损失得不到妥善处置,极易引发群体性公共危机事件。这就给各级政府和保险机构提出了新的课题:如何认识政府和商业保险机构在突发的巨灾事件中的职能和作用,政府和保险组织如何分工合作,各司其职,灵活机动,优势互补,才能在充分尊重市场规律的前提下使救灾工作快速有效得到贯彻。

二、“菲特”台风理赔中的特殊性

(一)调研情况反馈

笔者通过调研,本次台风对宁波保险业造成重大打击,以业内某财产险下属的余姚支公司为例,损失情况如下表所示。

基本调研情况总结如下:

1.台风暴雨猝不及防,巨灾处理缺乏经验。集中表现在大量被浸车辆无法脱离水洼地,没有大型停车场,也缺乏熟悉地形的当地人充当向导,一筹莫展。

2.各家公司各自为战,理赔标准水涨船高。由于缺乏统一的定损标准,各家公司为快速完成案件理赔,往往按照各自的定损依据做出赔付,结果导致不同公司承保的客户相互沟通后倒逼保险公司,按就高原则要求更多赔款,保险公司完全处于被动局面。

3.客户围攻保险公司,骗赔欺诈屡见不鲜。部分受灾群众因不满理赔处理意见而长时间围堵保险公司员工,人身安全受到威胁;另一方面,为了多得赔款,各种骗保丑剧轮番上演。

(二)理赔特殊性表现

通过了解,笔者发现:

1.保险公司正常理赔规则被打破。“菲特”造成的洪涝多日不退,由于缺乏水上交通工具,受灾的群众得不到及时的救助,部分受灾严重区域的群众迁怒于保险公司的理赔人员,并采取了一些过激行为。为了息事宁人,大部分保险公司纷纷放宽了保险责任范围,打破了保险正常理赔规则。

2.超责任范围的理赔案件成批发生。以车险为例,余姚地区车险理赔先后经历了三套不同理赔方案,赔付条件一次比一次宽松。理赔方案的不断调整,不仅给本次理赔中先期结案的客户带来诸多不便,而且还对保险合同的严肃性造成伤害,且势必影响到未来当地乃至其他地区车险的正常理赔。

三、政府和保险机构在巨灾救助中的职能分工和工作契合

(一)政府职能

众所周知,中国经济体制改革的核心问题是处理政府与市场的关系,要尊重市场的作用,而政府在管理微观经济活动时, 时常存在“越位”、“错位”或“缺位”问题。笔者认为在灾害防范和救助体系中,政府担负的主要职能包括:

1.灾前:注重防灾工程建设和预警,修建应对巨灾发生的战略物资储备仓库,提高巨灾应急效率。

2.灾中:协调整合社会资源,完善多元主体参与的灾害应急处理机制。其中,建立一个指挥高效迅速、运作协调有力的职能体系尤为重要。

3.灾后:紧急救援、维持社会秩序以及基础设施的修复和重建。

(二)商业保险职能

在巨灾损失出现之际,商业保险应本着市场契约精神,以履行基本经济补偿职能为宗旨,追求商业合同承保条件和保障标准的精益求精,用专业承保能力和优秀的风险管理水平来确保社会管理责任的承担。保险企业应充分预见巨灾风险发生的客观性,及早为公司相关产品做好再保险安排,同时根据国际再保险惯例,确定分保价格和分入公司后再对投保人提供原保险合同报价,以此确保巨灾风险能够安全足额转嫁。

四、巨灾救助中加强政府和保险公司互动的对策建议

基于对政府和商业保险机构工作机制契合的认识以及实地调研反馈,笔者认为,尽管政府和商业保险公司各自主要职能不同,主体性质各异,但在共同致力于社会风险管理中可以从以下方面寻求合作,加强互动,从而提高风险管理效率。

(一)政府角度

1.建立巨灾保险制度,加快风险管理制度化设计。我国现行的保险产品目前还不能完全承担重大灾难给社会造成的损失, 政府可参照国际上较通行的办法,即对于某些特别巨大的特定风险开设巨灾保险。“菲特”大灾后,2014年3月份,中国保监会同意巨灾保险在宁波市试点。保险公司作为巨灾保险的主体,政府应督促其加强业务培训和诚信教育,积极提升管理和服务效率,为今后在巨灾中更好地承担社会管理责任做好准备。

2.提供基础支援协调,实现社会资源最大化利用。根据调查, 2013年“菲特”台风施救理赔期间,各家保险公司遇到的困难都差不多,主要是政府可以提供的公共服务资源不足,如停车场地、志愿向导人员等,再者是社会治安问题。此外,政府应在灾前公开灾害应急预案,建设公估专家库,并征求保险公司意见。灾害发生时应建立包括保险公司在内的各级部门沟通协调机制, 就灾害定损应由政府牵头统一各公司定损标准,

3.重视灾时舆情引导,约束受灾客户理性化索赔。政府应及时组织主流媒体作正面报道,传递正能量,做好社会舆情引导。 从2013年的“菲特”台风理赔情况看,不足额投保现象较多,多数被保险人可能不理解理赔时将要按比例赔付的保险条款规定,如果大灾期间主流媒体能做类似的公益宣导,能够帮助被保险人确定正确的保险赔款心理预期。

4.保障商业保险利益,以灾害参数确定补贴程度。商业保险在履行保险合同赔偿义务的同时,也承担了重要的灾害管理安抚灾民的社会责任。在不违背保险契约规定的前提下,保险企业本着快速理赔、充分理赔的原则,一般均按照就高原则向受灾的被保险人提供赔偿。对此,政府可对保险企业给予一定的财政资金进行补助。

(二)保险公司角度

1.参与政府防灾决策,提高防灾减损专业化水平。在社会分工越来越精细的今天,保险公司需要以行业风险管理专家的身份参与政府相关决策,为自然风险防范建言献策,派代表参与政府防灾减损的相关决策。如参与市政府抗洪防灾指挥部泄洪排涝的相关决策,参与城市排涝工程规划等。

2.完善巨灾响应预案,强化保险市场联动性能力。保险公司应建立完善巨灾响应预案,充分调动查勘理赔资源,最大限度利用公估公司的查勘力量。保险公司应建立完善巨灾预案,在巨灾来临之际能迅速启动预案做出及时有效的响应,充分调动包括上级公司的接报案和查勘理赔资源,如果人手还不够可根据协议联系公估公司前来协助。

3.加强保险基础教育,提高全体市民保险意识。近年来,宁波保险行业为普及保险知识进行了不懈的努力,通过保险进社区、保险进学校等形式积极推动市民保险教育活动。从处理去年 “菲特”台风的理赔案的情况来看,仍有为数不少的群众缺乏保险知识,片面理解甚至误解保险的现象屡屡可见,严重搅乱了理赔的正常秩序。由此可见,市民的保险教育、普及保险知识是何等的重要。

五、结语

房屋登记中的侵权责任分析 篇8

登记过程由当事人的申请行为和登记机构的登记行为构成, 当事人之间发生的法律行为在其申请后, 登记人员经过审查等必要程序记载于登记簿后发生物权效力, 换言之, 基于法律行为的登记是将当事人的债权关系转化为物权效力或准物权效力的过程。申请不实或登记不当都会引起侵权结果, 按侵权主体不同有以下两种情形。

1. 申请人的侵权形式

登记由申请人启动, 申请不当将造成五种侵权行为。

一是申请不实导致记载权利不实。

申请人就法律事实或法律行为申请登记, 如果隐瞒事实虚假申请, 将他人的权利申请登记为自己的权利, 则明显为侵权。

二是预告登记后不及时转为本登记导致债权无法转化为物权。

预告登记的目的是债权人为了优先取得未来物权, 由于债务人的原因预告登记迟迟无法转为本登记, 则债权人无法按期取得物权, 影响债权人对预期物权的处置, 从而侵犯买受债权人的利益。如预购商品房转让预告登记由于出售方的原因房屋不能竣工验收导致预告登记不能转为本登记, 预购人无法及时取得房屋所有权, 从而可能丧失转让的机会, 其权利受到侵犯。

三是异议登记不当侵犯权利人利益。

《物权法》规定, 登记簿登记错误而权利人不配合更正时, 利害关系人可以申请异议登记。根据《房屋登记办法》, 异议登记期间, 权利人暂缓处分房产, 如果异议申请人登记不当或不及时注销异议登记都可能使真正权利人的物权受侵犯。因此, 《房屋登记办法》规定异议登记不当给权利人造成损害的, 利害关系人应承担法律责任。

四是债权消灭不注销预告登记或抵押登记。

预告登记并不必然会转为本登记, 当债权消灭或约定条件不成就时, 预告登记应申请注销;抵押登记的房屋如果抵押权实现或债权消灭, 抵押权随之消灭, 当事人也应及时申请抵押注销登记。但现实中, 预告登记权利人或抵押权人往往因为对债务处理结果不满意、抵押权虽然实现但没有获得应得的金额等原因, 怠于行使注销登记义务, 登记机构又无法按申请人一方意愿办理注销登记, 导致预告义务人或抵押人无法对本应涂销的权利进行单方注销, 造成其权利受到侵犯。

五是申请人未及时登记导致其自身权利受侵犯。

由于有的当事人房屋登记意识淡薄, 其通过买卖、赠与、判决等取得房屋所有权后不及时登记, 导致登记簿记载的名义所有权人在明知房屋已被处分的前提下仍然为达到某种目的申请抵押或转让登记, 从而侵犯一些债权人的利益, 导致在先买卖关系中的买受方或受赠方等债权主体无法最终取得物权。

2. 登记机构的侵权形式

登记机构的不规范行为会带来侵权后果, 主要有三种典型侵权行为。

一是与申请人串通侵犯权利人利益。

有的登记机构工作人员有主观侵权动机, 为与申请人共同获取不当利益, 在明知申请人存在虚假书证的前提下仍为其办理登记, 或者利用职务之便, 给明知不能办理的业务办理登记, 为申请人作案提供便利, 如窃取房产证制造假的房产信息骗取借款、书证不齐依然给予登记等。

二是未尽审查注意义务导致登记错误。

登记机构工作人员在登记的受理、审查、记载于登记簿阶段都要履行相应的注意义务, 要查验申请材料、询问有关事项、现场查看, 如果收取了虚假产权证办理了转移登记、将已受理查封的房产办理抵押、应当共同申请登记的仅接受其中一方的申请给予办理了登记等行为都是审查不严最终导致登记错误, 从而侵犯真正权利人的合法权益。

三是登记不作为导致权利人利益无法得到法律保护。

登记机构如果对申请人的合法申请不予受理则会伤及申请人的权利。不作为和乱作为一样会酿成侵权后果。有的登记部门不受理在建工程抵押登记, 有的不受理预告登记。在建工程抵押登记是贷款人有效监控开发贷款的途径, 如果不予抵押登记将使债权人丧失优先受偿权, 一旦发生风险, 其损失是巨大的。这种损失与登记不作为有直接的因果关系。

二、登记错误导致侵权的补救方式

根据《侵权责任法》第15条, 对于侵犯房产等财产权利的当事人, 承担侵权责任方式有返还财产、恢复原状、赔偿损失。就房屋登记而言, 根据申请人与登记机构 (包括登记人员) 这两个不同侵权主体, 受害人有不同的救济方式。

1. 受害人被申请人侵权的补救方式

补救方式可以有三种途径。

一是受害人与侵权人申请更正登记。

更正登记是对原登记簿记载错误的纠正, 原登记簿记载的权利人申请错误导致权利记载有误的, 根据《房屋登记办法》, 名义权利人可以申请更正, 或者名义权利人协同受害人共同申请更正。通过更正登记, 则重新确认物权, 达到返还财产的目的。

二是受害人申请异议登记。

当登记簿权属记载有误但名义权利人不同意更正登记时, 利害关系人可以申请异议登记。异议登记暂时打破登记簿公信力, 在异议登记期间, 受害人可以就自身的权利受名义权利人侵犯提起诉讼, 法律给予的起诉期限为异议登记后的15天, 至于名义权利人到底是否侵犯利害关系人权利, 要经过法院审理后才能最终确定。

三是受害人可要求侵权者给予民事赔偿。

当侵权人返还房产恢复原登记后, 受害人仍有损失或者因涉及善意第三人导致房产返还不能时, 受害人可要求侵权人予以经济赔偿。根据《侵权责任法》第19条规定, 侵害他人财产的, 财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。

2. 受害人被登记机构侵权的补救方式

此类补救方式有两种。

一是撤销登记恢复为原有权利状态。

撤销登记有依法律文书和依职权两种启动方式。如果民事判决认定登记簿记载的权利归属错误或行政判决认定登记错误应该撤销, 则登记机构应当依生效的法律文书进行撤销登记, 以保护真正的权利人。如果登记机构有确凿证据认为登记所依据的证明文件无效或违法, 则可依职权启动撤销程序以恢复原权利人的权利。

二是承担行政赔偿责任。

登记是一种行政行为, 根据《行政诉讼法》规定, 其登记违法侵犯权利人权益就应承担赔偿责任。《物权法》第21条第2款规定因登记错误, 给他人造成损害的, 登记机构应当承担赔偿责任。《物权法》在第21条中以两款区分了因登记申请人的原因和因登记机构的原因造成的登记错误所产生的赔偿责任, 前者是平等民事主体之间的侵权纠纷, 所以是民事侵权赔偿责任, 后者是因登记机构违法实施行政行为而产生赔偿责任, 是典型的行政侵权赔偿责任。

三、登记错误的赔偿责任认定原则

1. 民事侵权赔偿责任的认定原则

根据《民法通则》第106条之规定, 公民由于过错侵害他人财产的, 应当承担赔偿责任。一般而言, 登记申请人承担民事侵权赔偿责任, 应当具备以下四个要件:第一, 登记申请人通过虚假、欺骗等手段实施了登记申请行为。即登记申请人通过该虚假登记行为, 造成了登记权利人与实际权利人不符。第二, 登记申请人主观上具有过错。登记申请人必须具有主观恶意, 明知或者应当知道该行为会造成他人财产损害。第三, 登记申请人的过错行为造成了一定的损害后果。即由于登记申请人的不实申请造成了他人的财产损失, 如果并没有产生损害后果, 那么申请人也不承担赔偿责任。第四, 不实申请行为与损害后果之间具有因果联系, 即实际权利人的损失是由于申请人的不实申请引起的。

2. 行政侵权赔偿责任的认定原则

行政赔偿以行政机关违法为前提, 《国家赔偿法》第2条第1款明确规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的, 受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。根据《国家赔偿法》的规定可知, 行政赔偿责任的构成要件主要有以下四项: (1) 侵权行为主体是登记机构及其工作人员。 (2) 致害行为必须是登记行为且该行为违法。 (3) 损害结果是指登记机构及其工作人员违法行使职权, 侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益所造成的既定客观损害。即有损害, 才会有赔偿。对于程序错误而结果正确即登记簿记载正确, 也就无损害则无赔偿。损害结果只有具备以下特征, 才可以获得国家赔偿: (1) 合法权益的损害具有现实性, 即已经发生的、现实的, 而不是未来的、主观臆想的; (2) 损害必须针对合法权益而言, 违法的利益不受法律保护, 不引起国家赔偿; (3) 损害必须是直接损害, 不包括间接损害。 (4) 侵权行为与损害结果之间具有因果关系。

3. 民事与行政交叉侵权的责任承担

根据《侵权责任法》的基本理论及过错责任原则的要求, 因果关系是承担责任的基础, 没有因果关系, 即使是在故意的情况下, 行为人也不负责任。因此, 正确确定混合过错中各行为人的责任范围, 必然要考虑因果关系问题, 即考虑各加害行为的原因力强弱问题。同时, 过错责任的一项基本内容是, 侵权行为人所负的责任应与其过错程度相一致。因此, 要分清申请与登记过程中申请人和登记人员的责任和过错大小, 才能让各侵权人承担所应承担的责任。根据《房屋登记办法》, 申请人应对申请材料的真实性、合法性、有效性负责。考虑到房产证书、房屋登记证明是登记机构填发的, 从职业理性角度, 登记机构应对识别这类证件的真假负责, 至于身份证、户口簿、规划许可证、国土证等由其他职能部门颁发的证件则很难在极短的受理时间内识别真假。因此, 除产权证、房屋登记证明外, 其他申请材料的真实性、合法性、有效性应由申请人负责, 但登记机构从减少行政风险考虑, 应尽到审慎的注意义务。如果登记过程中发生因产权证、身份证等多个申请材料的虚假而造成登记错误引致侵权, 则申请人和登记机构应共同承担责任。在这种共同侵权情形下, 如果是登记人员与申请人恶意串通所导致, 则侵权人应当承担连带责任, 如果是申请人故意使用虚假材料, 而登记人员未尽注意义务, 过失造成登记错误, 则申请人承担主要责任, 登记机构和登记人员承担次要责任, 具体份额由法院认定。

四、降低登记侵权风险措施

因申请人、登记机构或者共同的原因造成房屋登记错误, 使得登记权利人与实际权利人不一致, 这不仅使实际权利人丧失房屋所有权及他项权利等重大民事权利, 同时静态和动态的交易安全都无法得到保证, 由此造成他人财产等权益的损害。尽管以上分析了在侵权造成不良后果后, 受害人有种种补救措施, 但毕竟将消耗更多的社会资源。为提高登记簿公信力, 可采取以下措施减少侵权行为的发生。

1. 加重不实申请和违法登记主体的法律责任

登记错误将给真正权利人造成财产损失, 而且会破坏登记簿的公信力。应从完善法律法规入手, 对违法行为规定严厉的法律责任, 同时加大执法力度, 特别是要加大力度打击申请人和登记人员的恶意侵权行为。

2. 加强防范不实申请发生

登记机构要采取多种途径减少不实申请的发生。一方面引进二维条码、指纹仪、读卡机等防伪技术, 另一方面与国土、公安、规划、建设等部门建立互访联动机制, 共同构筑防范虚假的阵线。

3. 进一步明确登记审查标准

审查标准的细化能规范登记行为, 提高登记的标准化程度, 也便于司法部门准确界定责任主体和责任大小。当前, 要从登记收件、登记程序、登记内容等方面进一步细化审查标准。

4. 积极作为防止消极侵权行为

新的法律法规的出台会对登记提出新的要求, 登记机构要积极贯彻法律法规, 力求满足社会的多种需求, 不能以系统未调整或业务未开展等理由拒绝当事人合理的申请登记要求, 造成消极侵权行为。

5. 建立登记赔偿和保险制度

政府的房屋管理责任 篇9

一、执行国家房屋质量管理制度

1) 政府在房屋工程质量管理中起着主导作用。政府首先要加强房地产市场准入清出制度建设。通过强硬的制度管理, 使房地产开发商, 以及从事房屋工程建设的如招标代理、勘察、设计、施工、监理等企业在政府的管理下良好运行。制止无资质或资质不全的企业从事房屋开发建设。健全与完善房屋建设中关键岗位和个人注册执业签章制度, 坚决执行国家房屋建设管理制度。对违规行为, 以及出租、出借、重复注册、不履行执业责任等行为的企业和执业人员, 要清出房地产市场, 对影响质量情节严重的依法处罚。

2) 要对招标投标及施工现场加强管理。要制定房屋工程招标投标制度。控制围标、串标行为, 在房屋开发建设中, 重点做好评价制度, 要障显评标水平, 规范评标行为, 提高评标效率。要建立房屋工程现场管理制度, 突出责任制作用。使管理制度层层连接, 层层落实, 层层畅通。充分利用安全例会、施工现场班前班后会, 加强对员工的安全教育, 增强员工的安全意识;安排人员多批次、多时段深入施工一线开展违章行为监督和纠察, 对施工现场进行全程跟踪、全程监督。

3) 要对竣工验收和质量保修加强管理。政府要积极开展对房屋竣工的验收, 不能由开发商组织房屋竣工验收, 对验收结果在尽可能的范围内进行公示。要重视竣工验收社会评审, 社会评审组由业主和物业、社区、政府、专家代表组成, 对房屋工程质量、小区的绿化环境、配套设施、周边环境等方面质量逐一验收。同时, 督促房屋施工单位履行国家有关工程质量保修规定, 对房屋建筑工程在保修期限内出现质量问题, 建设单位或房屋建筑所有人应当向施工单位发出保修通知。施工单位接到保修通知后, 应当到现场核查情况, 在保修书约定的时间内予以保修。发生涉及结构安全的质量缺陷, 建设单位或者房屋建筑所有人应当立即向当地建设行政主管部门报告, 采取安全防范措施;由原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出保修方案, 施工单位实施保修, 原工程质量监督机构负责监督。

二、落实房屋工程质量责任制

政府部门要继续加强房屋质量执法力度, 形成监管合力, 实现专项监督和社会监督相结合, 并且要强化建设单位法定代表人责任制。建设单位是房屋工程的质量责任主体, 更是质量责任的先驱力量。建设单位要依法对所建房屋工程在设计使用年限内的质量负全面责任。政府还需要完善网格式执法检查制度, 重点是建筑材料和建设过程的控制, 竣工全过程的监管, 确保房屋工程质量的提升, 确保质量安全。

在抓好房屋小区的水电路气、基础设施的配套建设, 公共服务设施与小区环境质量的同时, 要强化房屋建设岗位执业人员负责制。房屋工程项目要严格执行国家规定的注册执业管理制度。注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册监理工程师、注册建造师等注册执业人员应对其法定义务内的工作和签章文件负责。

落实工程质量终身责任制, 要求房屋建设单位履行项目建设程序, 要规范招投标行为, 落实法人责任制、合同管理、第三方检测制度、永久性标牌制度等, 严格建筑材料的验收制度。对房屋工程的建设、勘察、设计、施工、监理等单位的法人代表、项目、技术负责人、注册执业人, 要按各自职责对所承担的房屋工程项目在设计使用年限内的质量负终身责任。

三、完善房屋工程质量管理体系

完善自我监督。房屋建设监督初始, 监督组长收到监督工程登记资料后确定监督档案管理员, 由监督档案管理员编制具有针对性的监督工作方案, 明确监督方式及各项具体要求;实施阶段的监督应严格按监督工作方案中的计划进行, 在首次对工程实施质量监督检查中, 发现建设单位未完成相关报建手续的, 应及时下发催办通知, 认真核对经公司确认的施工、监理单位项目部组成人员名单与监督登记手续提供的名单是否一致, 核对主要管理人员的签名与签名式样是否一致。重点突出随机现场监督巡查、监督检测;竣工监督档案管理员在收到竣工验收资料后五个工作日内内, 如无重要资料欠缺, 应及时申报竣工验收, 由站领导安排验收。在监督工作准备阶段、实体施工监督阶段、竣工验收监督三个阶段中, 监督组若发现工程参建各方责任主体及有关机构存在违法违规等质量行为和市场行为的, 应按照国家有关法律、法规和有关规范、标准等要求, 根据事件情节的轻重, 及时下发整改通知书或立案查处。

完善政府监督。政府监督是保障质量的关键, 政府部门要全面对建设、勘察、设计、施工、监理以及质量检测、施工图审查等有关单位执行建设工程质量管理规定和工程建设标准情况的监督检查。以抓质量为第一核心任务, 加大房屋工程质量的监管力度, 充分发挥政府在工程质量监督中的强大作用, 根据国家房屋建设标准, 依法开展工程质量监督, 在监督检查中发现的问题和不足, 要督促有关单位要及时做出处理和整改。

完善社会监督。建设单位要在房屋工程施工现场的显著部位, 将建设、勘察、设计、施工、监理等单位的名称、联系电话、主要责任人姓名和工程基本情况挂牌公示。房屋工程建成后, 建设单位须在每栋建筑物明显部位永久标注建设、勘察、设计、施工、监理单位的名称及主要责任人的姓名, 接受社会监督。有关单位要公布质量举报电话, 建立质量投诉渠道, 完善投诉处理制度。要进一步加强信息公开制度, 及时向社会公布房屋建筑工程质量的相关信息, 切实发挥社会的监督作用。

总之, 提高政府对房屋工程建设的监管能力, 就要认真贯彻“百年大计, 质量第一”的方针, 充分认识房屋工程质量的重要性, 要把强化质量责任, 保证房屋工程质量摆在重要位置。在房屋工程建设过程中, 要结合房屋工程质量实际情况, 切实采取有效措施, 长抓不懈, 将房屋工程质量责任落实到位, 确保房屋工程质量的全面提升。

参考文献

[1]姜振华, 王灵霞, 张桂兰.房屋建设工程中常见的质量问题及监管措施探析[J].中国房地产业, 2012.

[2]刘丹华.施工监管在房屋建设中质量控制的作用[J].科技创新与应用, 2013.

生态责任:责任政府的生态之维 篇10

1 政府生态责任的缺失:考问政府责任的对等性和透彻性

生态环境由于与市场经济相隔离, 使其成为必须由政府来提供的公共产品。因此, 创造一个良好的生态环境是政府的基本责任, 政府对于社会的发展进步要做到经济效益、社会效益和生态效益的统一。而现行体制下, 作为生态环境的第一责任主体的政府, 存在着多方面的生态责任缺失。

从公共管理的基本取向看, 我国政府部门一定程度上存在着片面强调以经济建设为中心, 淡化生态责任的倾向。在规范政府官员的行为方面, “重政府经济责任的法律制度和问责制度, 轻政府生态责任的法律制度和问责制度, 将政府负责人履行经济责任和完成GDP增长的情况作为其政绩考核、官职升迁的主要甚至唯一标准, 在政府经济责任与政府环境责任发生冲突或矛盾时, 不惜淡化甚至牺牲政府环境责任以保障和落实政府经济责任。”[1] 一些地方政府领导人形成了“重经济发展 , 轻环境保护 , 甚至不惜牺牲环境为代价换经济增长”的片面观念 。在这种思想观念的指导下 , 政府必然导致政府生态责任的缺失 , 使一些地方在加速发展的过程中付出了比较大的环境代价。

在生态环境立法中, “治民”条款多, “治官”条款少, 对政府 (包括政府及其有关环境行政主管部门) 是淡化其生态环境法律义务, 对企业等行政相对人则是加重其生态环境法律义务, 规定政府的义务比较原则, 规定企业等行政相对人的义务详细而具体。重视追究生态环境行政相对人的法律责任, 轻视追究政府的生态环境法律责任;重视追究企业等行政相对人的生态环境问责制, 轻视追究行政主体的生态环境问责制度。法律对政府和对行政相对人的双重标准, 不仅使企业等行政相对人怀疑环境法律的公平和正义性, 也使政府官员滋长了超越环境法律约束之外的官本位思想, 从而使现行环境法律法规的正当性和有效性大打折扣。

在一些地方政府部门, 由于受地方保护主义观念的影响, 导致在决策与管理中置国家利益于不顾, 忽视长远和根本利益, 在生态环境问题上与大局争局部利益, 与长远争眼前利益, 与根本争枝节利益 , 与环保相关的问题争地方保护主义 , 甚至可以牺牲生态环境。在地方保护主义旗帜下 , 为了地方利益、眼前利益、枝节利益 , 造成了少数地方政府生态责任的缺失 , 也造成了严重的生态环境问题。

政府生态责任缺失是由多方面的原因造成的。一方面, 官员发展观和政绩观的错位, 导致他们在现实公共事务管理中以传统的经济发展观为主旨, 一味的追求经济的高增长而忽视环境的重污染, 唯“GDP”是从, 走入单纯追求“GDP”而官运亨通的盲区中。另一方面, 我国实行分税制以来, 由于中央政府的财政收入占GDP的比重增长迅猛, 导致地方政府的财政来源相对缩小, 而大量具体的支出如体育、环保等需要地方政府来承担, 致使许多地方政府在财政上捉襟见肘, 入不敷出。在巨大的财政压力下, 地方政府往往通过盲目强力开发生态环境资源和粗放式经营发展, 以环境破坏和生态退化为代价换取一时的利益。其次, 我国的决策监督体制不健全, 往往以贪污、腐化为重点, 忽视了对政府官员短期行为的监督, 第三部门对政府的监督因独立性不够, 缺乏经费, 在对政府的监督上也显得苍白无力。最后, 我国现有的环境资源法律法规, 立法零散、实用性不强, 缺乏有效的生态环境建设规划制度, 在实施过程中具有很大的盲目性和随意性。同时, 中央与地方缺乏协调, 生态环境管理体系不统一, 政出多门, 条块分割各行其是。

政府生态责任的缺失, 毫无疑问, 对我国的生态环境造成巨大的破坏, 使严重的环境问题对整个社会产生巨大的影响, 人们可获得的资源数量减少, 质量不断下降, 生产活动环境不断恶化。另外, 政府生态责任的缺失严重阻碍了我国财政收入可持续增长。因环境问题而造成的经济损失是巨大的甚至是难以估量的, 短期的以牺牲环境为代价的经济行为势必会造成无法弥补的生态资源和生态效益。政府生态责任的缺失, 长此以往, 从更长远的眼光来看, 则会丧失其作为人民政府所固有的内在的性质, 即是代表最广大人民的利益, 为人民服务。

2 政府生态责任的提出:凸显当代社会的历史性进步

“任何政府都需要建立一套责任机制, 这样才能在社会广泛的支持下进行运作。”[2]政府应该承担哪些责任?不同的历史时期有不同的内容。在农业社会, 政府主要是对有权力的君主负责, 政府责任被狭隘的限制在君主个人意志范围内。政府责任基本上以君主对臣民的权力关系为基础, 这种政府对民众和社会少有责任, 承担的只是一种对君主的人格化责任。进入工业社会, 人们的社会关系发生了根本性的变化, 民众获得了空前的自由, 社会向多元化发展, 形成了多个权力中心。同时, 资产阶级启蒙思想家关于人民主权论、三权分立学说、代议制理论等的论述为政府责任提供了思想基础。政府责任包含了对人民负责, 对代表人民的议会负责, 对民选总统负责等等。

目前学术界关于政府的责任, 众说纷纭。罗姆瑞克把政府责任分为四种:官僚责任、法律责任、政治责任和职业责任, 并认为前两种责任强调严格的监督和较少的自由处权, 后两种责任则允许较大的自由裁量权。中国人民大学的张成福教授把政府责任分为五种:道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任和赔偿责任, 他将政府责任定义为“政府能够积极地对社会民众的需求做出回应, 并采取积极的措施, 公正、有效率地实现公众的需求和利益。”[3]把政府责任视为政府的社会回应力、政府的义务和法律责任的整体概念。这表明在现代民主社会背景下, 作为强势的政府必须承担多方面的责任, 这也正顺应了历史和社会的潮流, 使政府能在公共管理的诸多领域充分发挥其应有的职能和承担相应的责任和义务。

一般来说, 政府责任体系主要包括政治责任、行政法律责任及道德责任三种形式, 政府生态责任是这三种形式的综合体, 既是政治责任的一种, 又是行政法律责任的一部分, 同时还是道德责任的必不可少的因子。政府可以通过政治、行政、法律、和伦理道德四种途径来实现其生态责任。生态责任是各国政府为实现可持续发展战略而承担的具有重大意义的政府责任内容, 是在现代民主政治条件下, 在人类社会特殊发展阶段的必然产物。生态责任的明确提出, 说明政府责任包含了更多的对民众、对社会负责的内容, 是人类社会的一大进步。

政府生态责任的理论依据是通过生态环境的公共物品属性和政府职能两方面来体现出来的。经济学理论认为:“公共物品是由每一个人使用物品与劳务的每一个, 而不能排除其他任何一个人使用的物品与劳务。” [6]生态环境资源就是公共物品中的一种, 每一个人在使用环境资源时, 不能排除他人也在使用它。生态环境资源的公共物品属性决定了政府在保护生态环境中应该扮演关键角色。生态环境作为公共物品, 与其他公共物品一样, 具有非竞争性和非排他性, 不能依靠市场力量实现有效配置的产品, 存在“市场失灵”的现象。为了弥补“市场失灵”, 作为公共事务管理部门的政府应主动承担保护生态环境的责任, 充分发挥“有形的手”的作用, 加强环境管理, 通过制定一系列方针政策来遏制生态环境的恶化。同时, 保护生态环境是政府的基本职能之一。长期以来, 我国经济走的是粗放型经济发展模式, 导致自然资源耗竭, 生态恶化、环境污染严重等现象, 出现了人与自然的不和谐状况, 破坏了人民的生活环境, 同时给人民的身心健康也带来了巨大的伤害。为了改变这一严峻态势, 政府理所应当要把生态环境建设作为自己行政职能的一部分。而且, 《中华人民共和国宪法》第26条规定:国家保护和改善生活环境和生态环境, 防止污染和其他公害。现代责任政府是民主的政府, 是服务型的政府, 有责任和义务去保护和改善人民所生活和居住的生态环境。《中华人民共和国环境保护法》明确提出, 保护生态环境是各级人民政府的基本任务之一。政府生态责任是政府的政治责任、道德责任合乎逻辑的延伸, 并体现政府的社会责任和经济责任。

面对新阶段、新任务的要求, 认真贯彻落实科学发展观, 维护良好生态环境, 构建环境友好型社会, 迫切需要政府承担起新的责任形态, 进行生态建设, 履行政府的生态责任。政府必须依据一定的法律法规, 凭借行政权力采取各种措施和手段创造一个既满足当代人的需要, 又不对后代人满足及其需求的能力构成危害的经济社会环境。具体来讲, 在构建和谐社会的大背景下, 作为社会运行核心部门的政府应承担的生态责任主要体现在以下几个方面:

首先是政府对自然的生态责任。自然是类生存和生活的最基本的场所, 它是广义上的公共物品, 人类要生存, 就要依托自然提供给我们一系列的生产资料来维系经济社会的存在和发展, 而这稀缺性资源在无政府管理状态下, 是会取的尽, 用的玩的。因此政府对自然的生态责任是无容置疑的。传统公共管理以获取最大经济发展为首要目标, 很少考虑环境问题, 升值不惜牺牲环境为代价。“经济可持续发展要求充分考虑环境生态的价值, 走技术进步、提高效益、节约资源的道路, 公正地对待自然, 科学开发、合理利用, 最大限度地保持自然界的生态平衡。”[4]这种重任无疑应当由政府来承担。构建和谐社会就要求合理开发利用自然资源, 与自然共生共荣、和谐发展。不容置疑, 政府应承担其促进人与自然和谐发展的这一责任。要做到这些, 政府需要从指导思想、政府功能、法律制度、行政监察等方面围绕生态保护进行多方面的变革。

其次是政府对市场的生态责任。市场是生态链条中的关键环节, 在这里政府作为有着广阔的空间。比如规范企业生产绿色产品标准;注重产品的再生资源的开发和利用;制定绿色产品价格;不断的帮助企业开展绿色营销等等。同时, 值得一提的是, 政府必须要让市场相关主体付出破坏生态的代价并承担相应责任.市场失灵的重要表现之一就是外部性失灵。其表现为当某些市场主体的活动给社会或者个人带来损失时, 通过市场机制的自发作用来调节将难以达到有效配置资源的目的。在市场经济中, 私人因价格机制的作用得以获得最大的利益, 而社会却因价格机制不能补偿环境成本而遭受损失。市场失灵的情况决定了政府介入干预经济活动, 充当公益角色的必要性。

再次是政府对公众的生态责任。落实政府的生态责任, 公众的力量不容忽视。政府必须培育民众生态保护观念, 使他们树立起善待生态就是保护自身的观念;树立起人类要实现可持续发展的观念;树立起生态是一种“软实力”和后发优势的观念。同时, 政府必须培育民间生态保护组织, 充分发挥“第三部门”的优势和作用, 在政策和资金上给予必要的倾斜和资助, 使公众能够自觉积极的参与到生态保护中来。

3 生态责任的政治意义:构建和谐社会的关节点

责任政府及其构建是当代中国政治体制改革的重要目标和行政管理体制改革的主要抓手, 而政府生态责任及其担当也是落实科学发展观的必然要求和构建社会主义和谐社会的内在需要。政府责任是民主政治体制国家的一个重要标志, 同时也是民主社会的一个必要条件。政府的生态责任关涉到当前生态环境的维护, 关系到当前经济发展与生态保护之间的价值取舍, 关系到政府在企业市场行为重的环境态度, 关系到整个民族和国家生存的生态基础。是一套集合了生态危机意识、人类生存发展需要、政府价值选择、政府工具理性的综合系统。

政府对生态责任的承担, 贯彻和落实了科学发展观的内在要求。科学发展观的基础是人与自然的和谐。面对当前人与自然对立的严峻态势, 生态环境日益恶化, 科学发展观客观上要求政府统筹人与自然的和谐发展, 充分发挥政府对生态管理的主导作用, 履行政府应尽的职责。政府承担生态责任, 正顺应了科学发展观这一时代主题的呼唤。

政府的生态责任是维护公民利益的对应体, 是人民政府为人民的一种有力体现。通常来说, 现代的民主政府是公民利益的维护者, 为公民谋福祉是政府责无旁贷的责任。政府的责任就是能够积极地对社会民众的需求作出反应同时, 采取积极有效的措施去实现公众的需求。所以当法律要求政府承担某种责任时, 其中往往隐含着公民的某种利益。政府的生态责任亦是如此, 它出现的直接原因之一就是各种生态环境破坏行为对公民环境利益构成巨大的危害, 人民迫切需要政府承担起对这些利益进行保护的责任, 政府则正好顺应人民的需要, 承担起生态责任, 维护人民的真正利益。

政府履行生态责任, 有利于我国综合国力的提升。一个国家的综合国力是由“硬实力”和“软实力”两部分组成的。“硬实力”是由经济、科技、军事实力等表现出来的, 而“软实力”则是由文化、意识形态吸引力等表现出来的。也就是说, 软实力是指一个国家的文化、价值观念、社会制度、发展模式的影响力与感召力, 是综合国力构成中不可获缺的部分。生态是一种“软实力”, 作为综合国力软实力的一个方面, 是指影响一个国家或地区发展自身潜力的生态力量。生态诸因素的良性作用将促进生产力的发展, 反之, 则阻碍生产力的发展。但是在软实力的评价中, 长期以来忽视了生态因素, 经济学理论中的“木桶原理”表明, 决定木桶容量的不是最长的木板, 而是最短的木板。生态就是这最短的木板。当前, 生态环境恶化, 短板效应越来越明显, 如果不加以重视, 在不久的将来, 最长的木板越来越长, 生态这块最短的木板却越来越短, 将会严重制约经济社会的发展, 甚至威胁人类的生存。生态作为经济与社会发展“软实力”的重要组成部分, 作为后进国家和地区所具有的内在的、客观的有利条件, 其后发优势和比较优势越来越凸显。政府承担生态责任, 能够有效的把生态软实力这种后发优势、比较优势发挥好、运用好, 使国家的社会、经济、文化等方面长期地、稳定地、健康地发展。从而从深层次、广范围内有利于整体综合国力的提升。

4 生态责任机制的构建:彰显责任政府主体地位和作用

责任政府是现代民主政治的一种基本概念, 又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值观念, 它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并采取行动加以满足;政府必须积极地履行其社会义务和职责;必须承担道义上的、政治上的、法律上的责任.[3]正因为如此, 面对当前日益恶化的生态环境问题以及由此引发的复杂的社会经济问题;面对社会和民众迫切希望政府来改变这一繁杂现状的强烈要求;政府积极回应社会和民众, 提出生态责任, 并且主动承担起保护生态环境这一重大责任, 全面深入的履行其职责, 确保生态责任的承担真正落到具体的行动中去, 从而产生更大的作用和效果。

作为担当关键角色的政府如何把生态责任落实到具体的行动中?这就涉及到政府生态责任运行机制构建问题。所谓政府生态责任运行机制, 是指在生态文明时代, 政府为了实现资源节约型、环境友好型战略目标、充分运用其拥有的权力和资源, 采用科学的管理方法和措施, 实现全社会共同构建生态文明社会的管理模式和运营机制。面对当前政府生态责任缺失的现实, 笔者提出以下几点构建我国生态运行机制的建议:

首先, 政府应该确立以生态准则为核心的经济发展战略。实践证明, 环境既是经济的条件, 又是经济发展的结果, 环境问题是经济活动发展到一定阶段的产物, 经济与环境之间存在着密切的内在联系。随着21世纪人类社会向知识化、人本化和生态化的发展以及人们环保意识和生态意识的提高, 社会经济中与环保直接相关的生态产业将越来越受到重视与关注, 它也将成为推动经济发展的新的增长点, 将会带来良好的经济效益和社会效益。政府作为经济管理的主导角色, 既是制度的供给者, 同时又是经济增长的推动者, 在经济发展中起着不可估量的核心作用。政府可以通过“无形之手”或“有形之手”对以生态准则为核心的经济发展进行引导和管理。政府可以通过产业政策和治理行动提高产业集中程度和技术水平, 鼓励发展资源消耗低, 附加值高的高新技术产业、服务业, 以提高单位环境容量资源的经济产出, 减少应经济发展带来的生态压力。一是依据生态与经济协调发展原则制定绿色产业对策, 促进生态与经济协调发展。一方面选择环境保护与经济健康发展相统一的产业结构、生产结构、能源结构、技术结构和消费结构;另一方面淘汰存在严重污染的产品和工艺, 大力发展绿色产业。二是大力培育生态产业市场。各级地方政府和企事业单位应共同努力, 完善环境管理措施, 健全社会促进机制, 形成可以提供环保技术、商品、服务、资本、劳动力以及信息、交流和人才服务等项目在内的综合性的生态产业市场, 并且开放生态产业市场, 使之在合作与竞争中谋求更大的发展。同时, 努力创新机制, 建立生态产业开发风险基金, 推动重大技术项目的研制与开发。

其次, 政府应该通过建立健全生态问责制来强化政府生态责任。政府作为承担生态责任的第一责任主体, 理应在公共管理的所有涉及到生态环境领域的事务中担负主要责任, 而现行状况下, 建立健全政府环境责任的体系和制度是保证和强化政府生态责任的当务之急, 建立健全生态问责制, 又是重中之重。所谓生态问责制 , 就是按照一定的程序 , 对政府生态责任的履行情况进行检查考评 , 对因为行政不作为而造成生态责任缺失的地方政府、政府主要负责人、分管环保工作的负责人、环保行政主管部门负责人以及肇事企业负责人等相关责任人追究失职责任。中华人民共和国监察部、中华人民共和国国家环境保护总局 2006 年 2 月 20 日公布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》 (以下简称《暂行规定》) , 这是我国出台的首个环境问责制度。《暂行规定》的公布实施 , 对于生态问责制的建立和完善具有里程碑的意义。《暂行规定》第二条规定“国家行政机关及其工作人员、企业中由国家行政机关任命的人员有环境保护违法违纪行为 , 应当给予处分的 , 适用本规定。”明确问责对象是落实环保问责制的基础。作为领导干部 , 有权必有责 , 只有明确责任才能正视责任 , 正视责任还要敢于承担责任。《暂行规定》的颁布 , 向各级政府负责人、环保行政主管部门负责人、相关企业事业单位负责人以及与环保责任相关的人员发出了一个强烈的信号:环境保护工作已经不是一个可为可不为的事 , 而是必须履行的法定责任 , 如果责任履行得不好 , 说不定头上的“乌纱”就会旁落。治国需要典, 环保问责处理须从严。《暂行规定》对纪律责任规定得很详细 , 在问责时 , 要切实做到以事实为依据 , 以《暂行规定》为准绳 , 绝不能失之以宽 , 如果处理求松 , 弹性过大 , 将失去生态问责的意义和效果 , 在人民群众中产生负面的影响。

再次, 政府应该变革公务员考“绩”指标, 建立“绿色GDP”考核制度。张康之指出:“归根到底, 一切责任和义务都还是要落实到具体的人那里”。[5]政府公务员是政府所有公共管理活动第一线的管理者和执行者。同样, 在生态责任和义务这方面, 政府公务员更是履行生态责任和义务的先行者, 因此, 有必要变革现行的公务员考“绩”指标, 建立“绿色GDP”考核制度。在绿色 G DP体系下, 生态环境指标将作为考核公务员政绩的重要参数。那些确保经济和生态环境协调发展的公务员将被评为称职和优秀等级;那些因片面追求经济增长而破坏生态环境、造成污染指数居高不下的公务员将被评为不称职等级。同时, 鉴于人力资源的重要性, “绿色GDP 国民经济核算体系”将人力资源作为一国财富的主要组成部分之一, 依据政府部门考核制度所做出的考核结果, 必须作为公务员奖惩、培训、任用、辞退等人力资源管理环节的重要依据, 从而激发出公务员无限的创造力, 以弥补自然资源、经济资本等的有限性。

最后, 政府应该推进生态保护的法制建设, 开征环境税。现阶段, 政府应该不断完善现有的法律法规, 加快研究新的法律制度。环境保护税收制度、环境保护收费制度、环境保护奖励制度、排污权交易制度、环境损害责任保险制度等法律制度的研究应该提上日程, 使得环境行政法律法规能覆盖生态环境保护的方方面面, 以便能更好地为我国经济和社会的可持续发展服务。对于开征环境税, 它是针对目前日趋恶化的生态环境而提出的。从经济学的视角来分析, 生态环境是一种资源, 而且随着社会的发展, 它的稀缺性日益明显, 而正是基于资源稀缺性的这一特征, 体现出生态环境的经济价值。所以环境税实际上可以看作一种基于构建生态保护的平衡机制基础上的环境补偿费。它把应由资源开发者或消费者承担的对生态环境污染或破坏后的补偿, 以税收的形式进行平衡, 体现了“谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿、谁收益谁付费”的生态环境开发利用保护原则, 在生态环境的使用上不再有“免费的午餐”。

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