收入分配中的政府责任（共5篇）
收入分配中的政府责任 篇1
目前国家对于收入分配问题予以高度的重视, 但学术界对如何进行收入分配争论还比较大。社会各界如此关注收入分配问题的原因是收入分配已经成为转变经济发展方式中非常重要的环节, 如果收入分配制度不改, 居民消费难以提高, 经济结构中最重要的投资和消费的比例就很难调整。此外, 收入分配不公还引发了诸多社会矛盾, 是社会不稳定的最大潜在因素。
“十二五”规划的建议中提出要“提高居民收入在国民收入分配中的比重、提高劳动报酬在初次分配中的比重”。该问题涉及面非常广泛, 如财税体制、城乡关系、垄断行业、劳动关系以及农民工问题等。有的是经济问题、有的是社会问题, 进一步探讨还将触及政治问题。本文主要是从经济和社会的角度来分析如何正确界定政府在调整收入分配的作用。
一、劳动报酬在一次分配中占比下降已成事实
关于我国劳动报酬比重变动情况, 此处对这方面的数据不加以深入分析。笔者想提起的是中国劳动报酬是否偏低的讨论。笔者认为, 中央提出要提高劳动报酬在初次分配中的比重, 这实际意味着目前我国劳动报酬比重较低。但最近一些学者指出中国的劳动报酬并不低, 有一些国家比中国还低, 比如金砖五国中的印度。因此, 关于中国劳动报酬是否偏低的问题引发了一些争论。表1体现出了中国劳动报酬占比下降的情况。
国际上劳动报酬占比一般较中国高。2007年, 我国包括农业主收入在内的劳动报酬占比为39.74%, 同期美国劳动报酬占比为55.81%, 英国为54.5%, 瑞士为62.4%, 德国为48.8%, 南非为68.25%。2006年, 韩国劳动报酬占比为45.4%, 俄罗斯为44.55%, 巴西为40.91%, 印度为28.07%。中国是社会主义市场经济体制国家, 按理说, 劳动报酬占比相对比其他国家更高一些才符合要求, 但现在反而比较低。有些经济学者指出, 中国虽然并不是世界上劳动报酬最低的国家, 但也需要改变劳动报酬偏低的局面。
有学者认为, 用中国的收入分配状况与现阶段的美国及其他的发达国家相比, 因为发展阶段不同而不具备可比性。将发展阶段相同的劳动报酬数据进行比较, 美国、加拿大、英国等一些发达国家的数据表明, 在与我国现有产业结构相似时期, 劳动者报酬与业主收入相加, 在业主收入占GDP比重快速下降的情况下, 劳动报酬与业主收入两个账户总和占GDP比重仍快速提高。1920-1929年, 美国劳动报酬和业主收入总和占国民净收入的比重为78.1%, 1950-1954年这一比重增加为82.1%, 1980-1984年为81.8%, 其中劳动报酬比重由1920-1929年的60.5%上升到1980-1984年的74.3%, 而业主收入比重由1920-1929年的17.6%下降到1980-1984年的7.5%。近20多年来, 我国包括农户收入在内的劳动报酬比重不断降低, 更说明了我国非农劳动者劳动报酬在GDP中的比重下降幅度较大。又比如日本在经济发展起飞阶段1955-1975年, 劳动报酬占比没有下降, 还提高了10多个百分点。
工资是劳动报酬的重要组成部分, 我国职工工资总额占GDP比重由1995年的13.32%下降到2008年的11.21%, 城镇单位就业人员劳动报酬占GDP比重也由1990年的15.77%下降到1995年的13.6%以及2008年的11.7%, 整个趋势也是下降的。
资料来源:国家统计局相关统计年鉴
资料来源:转引自全国政协委员李德水2010年8月全国政协专题协商会发言稿
近十年来, 居民城乡收入增长的倍数和居民消费增长的倍数是最低的 (见图1) , 这从一个侧面反映了劳动报酬占比是呈下降趋势且是较低的。
劳动报酬的范围比较宽, 包括垄断行业的报酬、企业高层管理人员、经理人的报酬及公务员的报酬。如果说重点考查普通劳动者的劳动报酬指标, 就会发现普通劳动者的劳动报酬下降得更多。原因如下。
一方面, 20世纪90年代初, 机关事业单位与企业单位劳动报酬差别并不大, 企业经营者与普通劳动者的差别也不算太大, 企业职工基本不缴纳社会保障费, 养老金、医疗保险。而从20世纪90年代中期开始, 机关事业单位和企业职工的工资差距在拉大, 企业管理人员特别是高层管理人员和普通职工的工资差别开也在拉大。另外, 职工工资中至少10%要用于缴纳社会保险费。
另一方面, 行政性垄断行业职工与一般竞争性行业职工的收入差距从原来的2倍左右扩大到现在的6倍左右。
由此可以断定:近20年来, 大多数企业普通职工的实际劳动报酬占GDP的比重大幅度下降了。总的劳动报酬在下降, 企业普通职工的劳动报酬更是大幅下降, 这个趋势笔者认为应该是存在的。在初次分配中, 不仅要重视劳动报酬占比下降的问题, 更要重视普通职工的劳动报酬占比下降的问题。
二、政府在提高劳动报酬比重中应发挥的作用
扭转初次分配中劳动报酬占比下降的趋势, 政府应该发挥重要作用。有些学者认为, “提高劳动报酬在一次分配中的比重”。这个提法不妥。因为政府只能干预再分配, 不能干预初次分配, 政府应主要在二次分配上解决收入分配问题。该观点有一定的道理。对于发达的市场经济国家, 政府确实很少直接干预一次分配, 更多的是在税收、社会保障方面做一些政策调整。
但是, 中国的情况和成熟市场经济国家的差别还相当大。这些学者们把中国现阶段的劳动力市场发育程度估计过高了。中国的劳动力市场是不是很成熟的市场?是不是已经发展到可以有序而完善地调节收入分配了?我们的劳动力资源配置方式从计划经济下的政府行政配置向发挥市场配置的基础性作用转变是否到位?从这个角度看, 中国劳动力市场的发育, 远远没有达到可以在一次分配中很好地发挥调节工资水平, 或者说调节劳动力供求关系的作用。当然, 与计划经济相比, 市场配置劳动力资源的作用是增加了, 但还很不完善。而政府对培育和完善劳动力市场是负有责任的。
另一方面, 在经济学界和一些党政领导干部当中, 有人觉得应该将劳动报酬提高设立行政指标, 还有的提出把工资增长目标作为政府一把手责任制。如果把职工工资增长作为一种行政指标层层下达并落实, 那么保证企业的用人自主权将成为空谈, 这确实容易损及市场配置劳动力资源的基础性作用。笔者的观点是提高劳动报酬在一次分配中的比重, 政府可以有所作为, 而且必须有所作为, 但主要不是依靠层层落实行政指令的方式去作为, 而是要在完善社会主义市场经济体系上下功夫。
笔者举四个例子, 说明目前我国劳动力市场在确定或调解工资水平方面尚不完善, 其问题恰恰是政府不恰当地干预了劳动力市场, 或者说是过去计划经济下用行政手段行政分割劳动力市场造成的, 因此解决这些问题政府责无旁贷。
(一) 初次分配中农民工的工资长期被过分压低
从事同样的工作, 城市职工比农民工工资高一倍到两倍。有调查材料显示, 2008年, 广州、深圳、杭州、南京、东莞、上海、无锡、苏州、宁波等长三角、珠三角九个城市, 出口加工企业中的职工, 绝大多数是农民工, 平均工资与当地城市职工平均工资相比很少有超过40%的。差别最大的是东莞, 城镇职工平均工资每月是3293元, 农民工是971元, 不到城镇职工的30% (见图2) 。
资料来源:2008年九城市《国民经济与社会发展事业统计公报》;ICO调查的210家出口企业的工资数据
2009-2010年, 农民工工资大幅度提高, 这个所谓大幅度提高是和过去压得过低的情况相比的。农业部抽样调查显示, 到2009年底, 外出农民工月平均收入也只有1417元, 仅增长了5.7%。其中:东部地区农民工月均收入1422元, 比上年增加70元, 增长5.2%;中部地区农民工月均收入1350元比上年增加75元, 增长5.9%;西部地区农民工月均收入1378元, 比上年增加105元, 增长8.3%。这个增长幅度还没有城镇居民可支配收入增长高, 更赶不上GDP的增长幅度。因此农业部的结论是, 目前农民工的工资水平总体还比较低, 增长速度较慢, 与农民工的贡献不相称。
农民工在经济社会中的作用多大?根据人力资源和社会保障部提供的资料, 在全国建筑行业和基础设施行业里, 一线干活的70%是农民工;在城市中从事苦脏累险工作的70%是农民工;在工伤统计中, 受伤害的70%是农民工。2亿多农民工, 这么庞大又特殊的群体, 受到这样一种待遇。笔者认为, 上海和北京差不多, 一放春节, 早晨卖早点没了, 垃圾也没人收了。农民工真要走了, 大城市基本上快要停摆。为什么会产生这样的问题?有人说, 中国经济发展还未到刘易斯拐点之前, 农民工工资被压低很正常, 现在拐点到了, 民工荒出现了。
关于刘易斯拐点, 争论也很大。在这方面有突出贡献的是中国社科院的蔡昉博士, 他的很多看法笔者也赞成, 但是有一条认为可以商榷。笔者不太赞成把刘易斯拐点作为整个经济社会大形势的分析背景。中国的问题还要从中国的实际出发, 我们有很多问题, 如计划经济向市场经济转变、户籍制度、行政性垄断行业、以政府为主导的市场经济刘易斯所处的时代并未涉及。刘易斯提供了一个分析城乡二元劳动力市场的背景框架, 如果很多问题都套用他的理论, 应用得不好, 就会成为粉饰太平, 似乎许多严重的分配问题、社会问题, 在刘易斯拐点之前都很正常, 比如认为农民工工资就该压这么低。实际上这个问题不是那么简单, 就目前全国来看, 农村劳动力转移是不是已经到了拐点了?对此分歧就很大。有国际著名经济学家认为, 中国现在农业产值占比不到10%, 只有8%左右, 而农村劳动力占比在40%以上, 真正按照刘易斯理论, 只有农村劳动力占比和农业产值占比大致相当的时候, 拐点才到;认为中国的刘易斯拐点还在20年之后, 说中国已经过了刘易斯拐点的说法是“根本不懂刘易斯拐点”。上海也有学者对到处套用、泛用刘易斯拐点提出了很有见地的质疑。北京有学者从我国人口结构的变动解释民工荒, 不同意把原因都归结到刘易斯拐点上。对刘易斯拐点是否到了, 学者们争议很大, 政府决策依据谁的?笔者认为, 还是从研究中国自己的体制机制出发好一些。没有必要把刘易斯理论作为分析中国经济社会问题的基本框架。
农业部和人社部的调查都认为, 目前农村至少还有2亿富裕劳动力, 并不存在总体上农村劳动力已经转移枯竭的问题。现在存在的问题很大一部分是结构性的, 是农民工工资被过分压低、比较效益下降所致, 还有中西部地区产业转移自己消化了相当一部分农村剩余劳动力, 使得沿海地区用工短缺。
农民的收益低, 除了农民工工资收入低之外, 还有一个重大问题是农民的土地收益。农民工的工资收益, 如果按照平等就业的权利, 大概每年少拿3千亿元到5千亿元。但在土地上农民损失得要多得多。一些相关研究认为, 每年土地收益农民少拿上万亿。刘易斯拐点不能解释这一现象。农民工的工资欠账和农民的土地收益欠账多年累积下来, 大数是几万亿。如果这笔帐按照正常的市场经济供求关系调节的话, 城乡差距和居民消费不会是现在这样的状况。现在城乡差距在持续扩大, 2008年比2007年稍好一点, 由3.33降到3.31, 但是2009年又恢复到3.33。
是否在农村劳动力转移的过程中必然会出现中国这样的问题?举一个日本的例子, 1955年到1975年间, 日本平均每年有72.5万农村劳动力转移到城市, 20年内完成了农业劳动力的转移。按照日本人口的比例, 比我们大概差10倍, 这样估算, 相当于我们每年要转移近千万农村劳动力, 真要平均每年转移一千万, 20多年积累下来, 我们的经济社会状况可能比较协调。
为什么日本没有农民工?台湾地区、韩国也没有。因为日本没有行政分割城乡的户籍制度。日本农民拿着“誉本”从农村到了城市, 连续14天有合法的工作, 就可以转为当地的居民, 他的子女在学龄年龄内, 必须向当地教育部门注册, 同等安排就学。有人说, “誉本”相当于中国的户口, 有人说相当于中国的身份证。中国社科院研究日本问题的专家认为, 既不相当于身份证也不相当于户口。因为日本没有城乡户籍分割的概念, 此外“誉本”比身份证复杂, 身份证就是一个号码, “誉本”还涉及主要经历, 只要没有“前科”, 转到当地很容易。
经过30年的经济起飞, 中国农民工反倒成为重大经济社会问题。关键在于城乡户籍制度的行政分割以及与户籍制度密切关联的城乡公共服务体系的行政分割。行政分割该由政府来解决。
(二) 初次分配中行业收入差距过大
根据2009年统计局公布的数据, 中国证券业的工资水平比职工平均工资高6倍左右, 行业最高最低差距达到11倍。再看看其他比较发达的市场经济国家的行业收入差距情况。国际劳工组织数据库2008年的数据:日本最高最低工资只差只有1.69倍, 按大行业算, 中国2006年是4.75倍。只比巴西低一点 (见表2) 。
除了行业差距, 国企高管的薪酬现在也普遍受到置疑和批评。国资委官方数据认为, 现在中央央企高管年薪定得并不高, 平均年薪只有60万元人民币左右, 不包括职务消费 (职务消费现在还统计不进来) 。就以60万元人民币年薪比较一下国外的情况。2008年度, 在挪威, 国企高管是最低工资的2.1倍, 人均工资的1.6倍。挪威国企业的赢利主要进行全民福利。美国的略高一点, 也没有超过4倍。
有人认为, 央企高管和国外高管比还不够高, 如果不给这么高的工资, 人才就会流失。将国企高管与华尔街的私营高管做比较。同时一些人又论证, 中国一般劳工的工资千万不能提高, 一旦提高了, 外国资本就迁到越南、缅甸去了。“精英接轨欧美;劳工比肩越缅”这样一种特色分配理论在中国流行了不少年, 似乎是分配制度改革的方向。笔者认为, 中国的分配问题, 一次分配由于劳动者的维权作用没有发挥好, 工资压得太低, 劳动报酬与资本收益之间比例严重失衡;二次分配存在逆向转移的弊端。
一次分配中, 国外国企高管薪酬不高是因为有一套严格的确定高管薪酬的机制。法国对公用性、垄断性公司高管的工资水平直接参考公务员体系而不考虑市场因素。董事长必须是公务员, 由总理任命, 执行公务员工资标准。总经理由董事会招聘, 工资标准由财政部确定, 没有浮动部分, 也不实行年薪制。财政部的公务员不能到曾管辖过的国企任职。日本由政府注资的企业高管薪酬与公务员工资基本一致, 各级政府企业高管薪酬是私营企业的25%左右。美国国有企业职工与公务员一样参照私人企业平均工资统一加以规定。根据国会授权, 美国劳工统计局每年对部分私营企业 (涉及万个企业几百万职工) 的进行一次全国性调查, 作为公务人员调整薪酬的依据。美国高级行政、立法、司法官员薪酬由联邦工资咨询委员会向总统提出建议, 提交国会通过。美国法典第5篇第5308条规定, 联邦各类人员的年薪标准不能超过由国会制定的高级行政人员5等年薪的标准。
资料来源:国际劳工组织数据库
我们国企高管实际上是自己给自己定工资。相同级别的, 调到金融机构或垄断行业, 一夜之隔工资待遇提高几十倍甚至上百倍。有的部门司局长提不了副部长了, 就安排到金融机构或垄断行业去拿高工资, 这成了一种待遇, 一种潜规则。这个问题必须解决, 不要说老百姓不满, 就是公务员自己也不满。
什么是合理的行业工资差距?20年前那时中国金融业的工资大致是平均工资的2倍, 而日本金融行业的工资仅是一般制造业的1.38倍。美国金融业平均工资还低于采掘业。美国、日本有关研究表明, 行业工资差距在劳动力自由流动的情况下, 实际是不同行业所需职工受教育程度的差距。而我们行业差距扩大到6倍左右, 显然是不合理的。真正发挥市场配置劳动力资源的基础性作用, 差距不会这么大。我国行业收入差距过大主要是是行政性垄断造成的。国家发改委就业和分配司曾对这个问题做了比较详细的分析, 结论是行政性垄断行业收入中, 有1/3是各类特许经营权造成的。
解决这个问题的关键在于敢不敢下决心触动既得利益。
(三) 初次分配中, 工资集体谈判机制不健全
有的学者认为, 工资集体谈判没有用, 工资就是供需关系决定的, 劳动力供大于求, 劳动力价格就低, 劳动力求大于供劳动力价格就上升。但是, 现在公务员考试, 某部委一个司招聘一个人, 4900多人报名。供远远大于求, 工资也没有下降。工资问题不仅仅是供求关系决定的, 还有一定的体制机制等其他约束条件在起作用。
在现代劳动力市场条件下, 工资水平不仅要受供求关系的影响, 还受到劳资集体谈判的影响。劳资集体谈判最早出现在北欧, 1907年挪威开始推行劳资集体谈判, 美国从1935年开始, 在《工业复兴法》中明确了工会的组织权利与集体谈判权。1949年国际劳工组织通过了集体谈判公约, 这已成为市场经济国家调整工资福利的通行规则。如果只要有了供求规律就可以自行合理调整工资水平, 这些成熟的市场经济国家以及国际劳工组织的领导人和专家学者, 包括罗斯福, 就是无事生非了。问题是在我们国家, 至今还没有形成有效的完善的集体谈判机制。1992年在劳动部理论务虚会上笔者曾提出社会主义市场经济也要逐步建立集体谈判机制的观点。但中国搞集体谈判确实是步履维艰。集体谈判机制不是劳动部单个部门能建立的, 需要雇主组织和工会组织来谈。工会组织的职能不转变, 雇主组织不健全, 这些问题劳动部解决不了, 这也不是单纯的经济问题, 这是一个能不能赋予社会不同利益群体合法权益、维护自己的切身利益、建立社会不同群体之间自协调机制的大问题。中国从20世纪90年代中后期开始推行集体谈判, 取得了积极进展, 对维护职工权益起到了一定作用, 但坦率讲, 至今并没有形成完整的机制。
现在我们的集体谈判是掐“头”去“尾”只要中间。即工会和企业家来谈判。集体谈判的“头”是工人的组织权利和雇主的组织权利。集体谈判的“尾”是谈不成工人可以罢工, 雇主可以关厂。这在其他国家, 在国际组织的有关章程或公约、建议书中早就写明。而我国, 至今没有明确的罢工、关厂程序。从事这方面行政工作和理论研究的人员认为, 没有罢工和关厂的相关规定, 集体谈判是不完整的, 集体谈判推行效果有限, 步履维艰。笔者认为, 这已经到了必须解决的时候了。否则工人的权益就是一个潜在的重大的社会问题。近年来这个问题日渐显现, 如果说20世纪90年代中期发生的多起职工群体性事件还是国有企业改制造成的, 还不是典型的劳资纠纷, 那么, 随着各类私营经济的发展, 现在已经逐渐演变, 具备典型的劳资纠纷特点。比如富士康、南海本田、苏州工业园、大连港区等地方的一系列罢工、停工、怠工, 都是典型的劳资纠纷。面对劳资纠纷, 工会也在努力维权, 尽量为工人说话, 但是在关键时刻, 由于工会的职能没有转变到位, 工人还是相当不满意。全国人大常委会在审议工会法实施情况的报告中指出, 企业工会中的干部大部分都是企业的高、中级管理人员, 这种情况造成工会干部很难真正代表职工的利益。像南海本田发生的事情, 工人自发组织罢工, 当地政府当然不愿意出现这种事, 让工会做工作, 让工人复工, 结果工人还没有跟雇主打起来, 先跟工会打起来了。一些中外学者说这是现代工人运动史上的奇闻之一。
集体谈判只说工会的作用还不够, 还要谈谈雇主组织。集体谈判不仅仅是工人或工会组织在单个企业中与单个雇主谈的问题。还涉及到劳动力的流动性会产生企业之间工资的比较问题。发达市场经济国家早就感受到了这种压力, 因此逐步发展出跨行业的、跨地区的雇主组织来和工会谈。不仅如此, 还有跨国的工资协调问题, 1917年成立国际劳工组织的理由之一, 就是欧洲一些国家劳动力跨国流动, 所以劳工标准要在欧洲范围内加以协调。协调的重要方式, 也可以说协调的基本原则是建立工会组织、雇主组织与政府的三方社会伙伴关系。如果我们把1917年之前的法国、德国工人起义与1917年的俄国十月革命作为历史背景, 就会得出这样的结论:工人的组织权利、谈判权利以及罢工权利不是政府或雇主施舍的, 是那个时代工人运动的伟大成果。
另外, 认为集体谈判就是给工人涨工资这个观点也是不全面的。集体谈判有利于维护职工权益, 但不是单为工人涨工资, 也有限制工人过高涨工资的作用。雇主组织通过集体谈判可以限制工资过高增长。单个人容易出现过激行为, 集体行动相对理智, 使工资控制在合理的范围内。1986年笔者到新西兰雇主组织学习劳工政策, 参加过奥克兰、基督城、惠灵顿、达尼丁四个地区的劳资谈判, 后来又参加了中央一级的劳资谈判。当时有的行业工会提出工资要涨11%, 雇主组织不同意, 跟工会解释不同意原因, 如果工资涨那么高, 新西兰出口羊毛制品就会比澳大利亚的贵, 出口不了, 企业就要倒闭, 工人就要失业。通过协商, 最后达成一致, 工资增长最高不超过6%。在整个谈判过程中, 似乎从没有劳工部的人参加。得到的回答是政府意志在劳工法里体现出来了。在劳工法的范围里讨论, 没有违反法律法规, 不需要政府参与。日本每年的“春斗”, 政府也不直接参与, 是日本工会组织和雇主组织在斗。2011年法国工人罢工是政府要调养老金造成的, 和劳资纠纷性质不一样。
由于缺乏有效、有序的集体谈判机制, 现在社会各界基本一致认同劳方处于相对弱势地位, 这与社会主义市场经济不相称。很多劳资纠纷采取无序的方式在展开。像集体争议案件大幅度上升成为影响社会稳定的重要因素。
根据2010年全国总工会工运研究所调查资料, 2001-2007年劳动争议年均以3.3万件的速度递增, 到2008年大幅增长了69.3万件, 达到近十年来最高。2009年有所回落, 2010年前三季度, 全国劳动争议仲裁机构受理劳动争议案件是44.3万件, 是2007年的126.6%。
2010年凸显的情况是, 外资、港澳台、国企改制企业以及民营劳动密集型企业, 连续出现集体的停工、怠工等群体性突发事件。这还给国外插手我国劳资纠纷找到借口。美国旧金山工会认为苹果公司给中国工人的工资太低了, 多次表示要和广州市工会联合调整苹果公司对中国的代工价格。当然, 我们不能接受。但这也让我们反思, 劳资关系处理不好, 将是很大的问题, 很可能是中国社会重大的潜在不稳定因素。
笔者认为, 在社会主义市场经济条件下, 工人的组织权利、谈判权利、罢工权利怎么样界定?雇主的组织权利、谈判权利、关厂权利如何界定, 应当提到重要的议事日程了。
(四) 规范初次分配的劳动法律法规不落实
我国有了比较系统的劳动法律法规, 当然还不够全面, 例如社会保障法还在研究之中。问题是已经出台的许多规范初次分配的劳动法律法规不落实。例如最低工资、劳动时间、劳动条件以及养老、医疗、工伤等社会保险等方面的法规, 或者有法不依, 或者疏于监管。全国总工会的调查表明, 强制超时加班、滥用学生工、非法使用童工、私了工伤事故、无视劳动保护条件等这些违法违规的现象经常发生。典型的是拖欠工资, 特别是拖欠农民工工资。当然这里的问题也很复杂, 并不都是劳资关系, 有的甲方追乙方, 乙方追丙方, 追来追去, 结果是政府欠账。究竟拖欠工资案件中涉及政府的占多大比重, 没有查到相关数据, 但案例不少。如果是外资、民营企业拖欠, 那是政府监管不到位, 如果是政府部门拖欠, 那便是自己的责任了。
一些地方政府为了追求任期内的GDP增长, 过分强调招商引资, 对于严重违反劳动法律法规的现象疏于监管, 似乎这样可以压低劳动力成本, 有利于与其他地方竞争。如沿海某省, 为了引进某台资, 给当地人力资源公司下指标, 而且工资必须低于全国平均工资水平的农民工, 否则, 取缔人力资源公司的经营资格。还有一个内地省引进某台商, 劳动力不够, 居然下文规定当地职业学校的学生必须到台商那里实习, 不实习不能毕业。一些地方把招商引资指标分解到各个单位, 市县法院、公安都有指标。为了GDP指标, 一些地方政府倾向于资本而没有倾向于劳工。而当中央重视民生问题的时候, 地方政府也可能把民生作为一个政绩去完成, 又可能损及了企业经营者的权益。在没有建立起劳动力供求双方自相协调机制的情况下, 政府只好从企业外部去干预企业内部的劳资关系。企业又千差万别, 行政手段难免一刀切, 要么损及劳动者的权益, 要么损及经营者的权益。进一步完善收入分配、劳动保护方面的法律法规并严格执行, 这是政府不可推卸的责任。
资料来源:《中国居民收入年度报告 (2010) 》。
上面讲的四点, 基本都是一次分配的问题。笔者认为提高劳动报酬在一次分配中的比重, 政府可以有所作为, 并且必须有所作为。但主要不是依靠层层落实行政指令的方式去作为, 而是在完善社会主义市场经济体系上下功夫, 针对以上四方面, 要加快城乡统一劳动力市场建立, 加大行政性垄断行业的改革、健全集体协商机制, 健全劳动法律法规严格执行, 充分发挥市场配置劳动力水平的基础作用。
三、基本公共服务均等化是二次分配的重点
很多学者认为, 基本公共服务、社会保障主要是讲要加大政府投入。当然这很重要。但笔者认为, 更重要的是基本公共服务均等化问题。以基本社会保障为例, 社会保障制度从过去长期作为国有企业的配套措施, 覆盖面当然主要考虑国有企业职工。2003年提出科学发展观以来, 统筹经济与社会发展, 统筹城乡发展, 特别是以人为本观念的树立, 社会保障突破了国有企业改革配套措施的局限, 从为全体人民充分享受国家基本福利的角度建设社会保障体系, 覆盖面近年来有了很大的提高。截至2010年上半年, 城镇职工养老保险参保人数为2.45亿人, 城镇医疗保险参保人数为4.13亿人, 新型农村合作医疗参合人数为8.33亿人, 失业保险参保人数为1.29亿人, 生育保险参保人数为1.13亿人 (见图3) 。
现在从政策设计的角度看, 可以说基本达到全覆盖。问题是过去长期侧重于国有企业职工, 对农村和城市其他社会群体的社会保障考虑不够, 造成不同群体间基本社会保障水平严重不平衡。这里不是否定国企改革的重要性, 当时国有企业改革是确实是关键环节, 有它的历史发展过程, 但这客观上造成了我们对农村社会保障的忽视, 对城市其他群体的保障标准没有统一。
现在保障面大大扩大了, 农村的社会保障制度也建立了不少。但是要看到, 长期积累的城乡之间、城市不同人群之间, 基本保障不均等的问题十分严重, 突出表现在城市和农村, 农民工和城市职工, 企业职工与机关事业单位职工, 一般职工与党政干部的关系。在这几个方面都存在着社会保障逆向转移的问题。
对于研究社会保障的人来说, 这是一个很重大的问题。就是一次分配有差距, 国家通过二次分配应该缩小它, 比如英国1994-1995年全部家庭年收入按5等分划分, 年均初始收入最高收入组和最低收入组相差19.8倍, 通过税收和福利转移, 两组最终实际收入差距缩小到3.7倍。又如加拿大1997年通过税收和各种社会保障福利转移, 使收入最高的20%的家庭和收入最低的20%的家庭之间的收入差别从初始的21:1缩小到5:1。而中国现在许多方面却是通过社会保障转移把一次分配的差距扩大了。城乡居民收入是3.33倍, 加了社会保障城乡差距扩大到5倍6倍。党政干部也是通过社会保障和其他福利待遇更加扩大了与其他社会群体一次分配的差距。如果说前阶段大家关注的是有没有社会保障, 下一步很快就会转移到为什么都有保障, 基本保障的水平却不一样?特别要问, 原来工资就高的, 经过基本社会保障转移后为什么更高?下一阶段社会保障体系建设或社会保障制度改革面临的挑战, 就是从广覆盖到均等化的问题。
基本社会保障均等化是一个很复杂的问题, 基本社会保障均等化不可能一蹴而就。一是基本社会保障包含多个项目, 有的实行是普遍关联原则, 如最低生活保障, 有的实行的是就业关连原则, 如职工基本养老保险。二是目前各基本社会保障项目的统筹层次都较低, 多数是市级统筹, 城镇职工基本养老保险原定1999年实现省级统筹, 至今也没能落实, 而不同地区经济社会发展水平差异过大致使基本社会保障不均等。三是尽管我国经济未来仍可保持较高速度的发展, 但城乡二元结构将长期存在, 至少20年内还不能消除, 我们可以统筹规划城乡社会保障体系建设, 却不可一步统一所有城乡基本社会保障项目。因此, 实现基本社会保障均等化, 要针对不同项目, 兼顾不同地区, 统筹城乡规划逐步推进。
推进基本社会保障均等化, 逐步扭转社会保障的逆向转移, 使不同群体间一次分配的差距, 经过基本社会保障再分配有所缩小, 建议考虑如下问题:
第一, 实行普遍关联原则的基本社会保障项目, 先在其统筹区域内实现均等化, 再逐步向全国统筹过渡。这方面, 农村新型社会养老保险试点应得到充分肯定。中央确定的农村基础养老金标准为每人每月55元, 各地再根据自己的财力适当提高基础养老金标准, 这对基本社会保障均等化具有一定的示范作用。
第二, 实行就业关联的基本社会保障项目, 其待遇标准与职工就业期间的工资相关联, 不宜设定绝对均等的标准, 如每人每月55元, 但可以设定相对均等的标准, 如一定就业年限职工的养老金替代率为60%, 至少相同就业年限的职工不能因为他们所在行业或部门的不同而替代率差别过大。
第三, 将基本社会保障的事权适时适当集中到中央政府, 由中央统一平衡区域的基本社会保障水平, 建立基本社会保障经费保障机制, 相应调整中央与地方的财力分配关系, 加大中央对贫困地区的基本社会保障投入, 逐步缩小地区间的基本社会保障待遇差别, 这对区域协调发展也具有重要意义。
第四, 在加快城镇化的过程中统筹规划城乡基本社会保障制度的衔接。实行普遍关联原则的项目可以加快统一制度、统一管理的步伐, 如最低生活保障制度、城镇居民医疗保险制度与新型农村合作医疗保险制度等, 但待遇水平还要根据城镇居民收入差别逐步衔接。实行就业关联原则的项目, 如职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等, 因城镇的社会化就业方式与农村家庭为主要经营单位的劳动方式差别很大, 不宜过早提出统一制度。
以上分析说明, 实现基本社会保障均等化, 不仅有待于社会保障制度自身的完善, 还有待于区域协调发展和城乡协调发展进程, 以我国目前的社会经济发展水平看, 付出艰苦的努力也需假以时日。但有些问题是应当也可以立即研究解决的。如企业退休人员与机关、事业单位退休人员基本养老保险待遇水平差距过大, 一直得不到解决, 近年来连续提高企业退休人员的养老金, 仍是难以平衡两种制度之间的差异。从公共服务均等化的思路出发, 考虑我国实际情况, 应尽早统一的城镇职工基本养老保险, 不要再在事业单位、机关与企业职工之间分别设计基本养老保险制度。至于不同群体之间的特殊性, 可以通过企业年金或其他补充保险来体现。又如城镇职工基本医疗保险, 1998年制度设计时就是覆盖全体城镇职工的, 当然包括机关、事业单位职工, 可是至今党政机关干部和相当多数的全额拨款事业单位职工没有参加基本医疗保险, 仍然实行被国务院文件明确规定要改革的公费医疗。这两个例子说明, 真正实现基本社会保障均等化必然要对现有利益格局进行调整, 是要触动既得利益的, 其难度不可低估。
关于农民工的社会保障也有争论。一些人主张农民工跨乡流动, 有人要求建立农民工社会保障体系。笔者不同意这个观点。笔者认为, 农民工不是单独建立社会保障的问题, 而是农民工市民化的问题, 不能把农民工又搞成一个独立的社会群体。他们应当享有同等的社会保障待遇。解决农民工的根本出路是让他们尽快融入城市。否则, 基本社会保障体系不仅没有走向逐步统一, 反而更加割裂了, 碎片化了。
再分配方面, 政府加大民生投入, 包括对基本社会保障的投入是必要的。但更重要的是向基本公共服务均等化方向改革, 完善基本社会保障制度, 积极稳妥的解决城乡之间、地区之间, 不同社会群体之间的基本社会保障待遇水平逆向转移的问题。对缩小收入分配差距, 笔者认为有积极作用的遗产税也应该提到议事日程。
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以政府职能转变推动收入分配改革 篇2
摘要：收入和财富分配的不平等一直是中国改革发展中的重要问题。针对中国经济的特点，可以从政府改革的角度来研究如何更好地进行收入分配改革。地方政府主导推动地方经济的做法对收入不平等的扩大起了重要作用，加快政府职能转换，是使收入分配改革真正落到实处的破局之处，也是实现收入分配合理化可行的第一步。要改变地方政府的经济职能，降低它直接参与基础设施的程度，改革地方土地财政，建立垂直管理机构，以分散它的一部分经济管理职能，为收入分配改革打开空间。
关键词：收入分配；灰色收入；地方政府；职能转变；政府职能；贫富分化；基尼系数；寻租
中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2014）03-0032-04
一、引言
近年来，贫富分化现象一直是一个社会热点话题。收入分配不平等，通常由基尼系数来刻画。2004年国家统计局发布过全国的基尼系数，为0.465，这已是个较大的数字。相隔近十年，2013年国家统计局公布了从2003—2012年全国居民收入基尼系数，从中可以看出，基尼系数在2008年之前逐步上升，之后稳中有落，2012年达0.474，表明居民收入分配差距依然很大。当然，对这些数字存在一些争议。例如，甘犁等人的中国家庭金融调查结果显示[1]，2010年中国家庭的基尼系数为0.61，城镇家庭内部的基尼系数为0.56，农村家庭内部的基尼系数为0.60，远高于统计局公布的数据。
收入分配基尼系数上的差异，有技术性原因，如城乡二元结构使以前的城乡居民收入统计指标不一致而难以对比，而主要的分歧则在于高收入人群的收入是否被低估。高收入人群收入中最易被低估的部分是灰色收入①。根据王小鲁的专门研究[2]，认为2008年全国城乡居民的隐性收入高达9.26万亿元，其中灰色收入部分为5.4万亿元。这些灰色收入的绝大部分为高收入阶层所拥有，按此计算，贫富差距实际已达到26倍，而非官方统计的9倍。
这些信息表明，在我们所关注的收入分配问题当中，灰色收入是问题的罪魁祸首。一般而言，由于中国的经济转型和市场化进程不彻底，灰色收入相当部分总是与权力有关，是分配差距的一个主要表现。当然，分配差距的另一个主要表现就是传统的资本与劳动之间的分配差距问题。而这两者之间，在政府偏袒资本时，又是密切相关的。
收入分配作为触动各方利益的敏感问题，改革呼声强烈，中央也多次强调这个问题，并要求提出收入分配改革的方案。早在2001年，中央就已经着手推动收入分配制度改革，并由中央财经领导小组负责设计总体方案。即使从2004年收入分配改革进入具体方案设计开始算起，迄今亦有近十年的时间，但方案距离落实仍为未定之期。收入分配改革是各方关注的热点问题，而可操作性的改革方案细则却多年迟迟难以出台，更不用说落实，为什么会如此艰难？
一般认为，改革方案难以出台，在于社会利益关系失衡已成为主要矛盾，使方案的出台受到强大阻力，更不用说见到效果。更重要的是，改革方案应从哪里破题？从总体上看，社会利益关系的失衡在于各集团的利益纷争，但关键在于政府集中的资源过多，为寻租活动和随之产生的灰色收入提供了巨大的空间。例如，众所周知，政府主导的基建项目往往会形成巨大的寻租与腐败空间，而类似房价暴涨引起的财产收入与财富分配差距的扩大，表面上看是市场的结果，实际上土地财政难辞其咎。可以说，收入分配差距过大的成因很大程度上在于政府职能不清，政府之手伸得太长引起了对分配不公的怨恨和不稳定情绪②。至于市场本身引起的收入差距，正如正常的库茨涅茨曲线所证实的那样，并不会引起如此之大的社会矛盾。总之，导致收入分配差距过大和社会不满的主要原因不在于市场化，而在于制度不健全所导致的腐败和灰色收入，以及不合理的资本收入导致的收入分配扭曲和社会两极分化[3]。如果不落脚于这些重要因素，收入分配改革往往只是一团乱麻。
因此，解决收入分配、财富分配及公共服务分配失衡的落脚点正在于实现政府职能的根本转换，减少政府控制的经济资源，限制政府经营性收入，建立廉洁、可问责的政府管理制度，以及公正透明的市场秩序。只有做到这点，收入分配改革方案的形成与落实才能有“药引”。从收入分配出发的政府改革主张实际上与其他方面的改革呼吁是一致的[4] [5] [6]。那么，政府体制该做什么样的改革才能利于收入分配改革的形成与落实？由于地方政府在经济增长与资源分配中拥有极大的话语权，地方政府的政策措施深刻影响着收入分配，因此，矫正地方政府在经济增长上的“越位”，以此来推动收入分配的合理化，是一个重要的方面。
二、简单模型
一般认为，西方国家政府对收入分配差距的扩大有抑制作用，具体政策措施是征收累进税和实施社会保障计划等。与此不同，改革开放以来，我国地方政府承担了经济增长的职能，尽管税收也具有调节功能，但对收入分配差距的影响往往是逆向的。对于地方政府来说，快速经济增长除了带来政绩之外，更能实实在在地增加地方财政收入和相关的灰色收入。设地方i的GDP函数为Fi=AiKiαLiβIiγ，其中Ai为地方i的自然禀赋，Ki为资本，Li为劳动等非资本投入，Ii为当地的基础设施，这些要素共同组成了生产函数Fi。α，β，γ为柯布道格拉斯生产函数中的弹性，其和小于1。地方政府关心经济增长，反映在地方政府的目标函数为Ui=hFi+（1-h）（1-tl）wiLi，同时存在一个预算约束tfFi+tlwiLi=Ii，tf为GDP相关税收，也就是对企业的税收，tl为对劳动的税收③。地方政府所追求的目标分为两部分：一是GDP，二是税后的真实劳动收入水平。基于劳动者数量占收入分配人群中的大部分，从收入分配角度看，地方政府关心税后劳动收入水平就代表了地方政府对当地社会福利水平的追求。其中，0
博弈分为二个阶段。第一阶段，地方政府根据所追求的目标设定tf和tl的比率；第二阶段，资本根据当地工资状况wi和政府税费或扶植力度，选择适当的投资额Ki，同时政府对基础设施Ii进行一个定额投资④。对于资本来说，这是标准的利润最大化行为。tf和tl构成了我们所关注的政府对收入分配的干预和影响。针对本文所讨论的问题，不妨做出如下假设：首先，当地劳动力的供给是十分充裕的，资本与劳动存在固定的配比，不妨设为1∶1的比例关系，在一定的投资范围内，投资的变动不会引起工资显著变动。工资wi是由市场因素决定的外生变量（比如劳资通过适当谈判或者相互借鉴其他企业情况而定）。这里以wiLi代表原本由市场决定的劳动收入水平。之所以这样设定，在于改革以来中国劳动力丰富而议价能力偏低的事实。至于假设的劳动与资本存在固定配比，而不是可相互替代，主要是考虑到在重工业化过程中资本密集的特征使资本相对轻工业不容易被劳动所替代，而这正是2000年以来中国经济增长的主要特点，这一阶段收入分配问题也在持续恶化。土地和资本的固定配比关系更加明显。另外，尽管在收入分配讨论中涉及较多的是劳资之间的收入分配，但劳动者的份额中往往也涵盖土地的收入份额。与西方不同，中国集体土地所有者或使用者的土地收入与土地的真实收益并没有直接的关系，土地基本上被地方政府以低廉的价格征收，而这种征收价格在相当长一段时期，相对于土地市场价格的暴涨，可以近似看成固定的。杨其静在讨论分权后地方政府的行为导向时，直接使用了地方政府对土地的征收价格来反映政府对集体土地所有者的掠夺程度[7]。最后，尽管tf和tl通常被看成是税收，用以反映地方政府的行为导向和对实际收入分配的影响。不过，tf和tl也可以看成是地方政府对各自对象的补贴程度，tf或tl为负表示补贴。税率当然存在上限，为负时的下限则取决于地方政府的财力资源。在实际中，中国地方政府在分税制后没有开设正规税种的权利，但在地方税征管、执法力度和补贴上存在相当大的自由度。在某种程度上，我们可以把tf和tl看成是地方政府的干预行为，我们关注的正是这种干预行为对收入分配的影响。
与通常的财政分权文献类似，首先考虑不存在资本流动的情况。按照逆向归纳，在第二阶段，在决定投资的数量，资本考虑利润最大化： （1-tf）Fi-wiLi。在资本劳动配比1∶1的假定下，通过一阶条件 = ，可以得出最优Ki= 。
第一阶段，在预计到相应的Ki和Ii后，地方政府考虑tf和tl上的干预程度。事实上，给定地方政府预算约束，tf低了也就意味着tl高了，反过来也是一样。地方政府的效用最大化为： Ui，s.t.tfFi+tlwiLi=Ii。通过一阶条件可以得出地方政府制定的最优税率tf=1- 。tf对h微分可得 =- 。可见，地方政府越重视GDP，h越高，对资本和企业越是会采取支持的政策，而且支持的程度会急剧放大。tf越低，在第一阶段基础设施融资需求既定下，也就意味着地方政府会选择越高的tl。换句话说，地方政府通过“看得见的手”拉大了收入分配差距，而不是起应有的调节器的作用⑤。特别当h> ，地方政府甚至会采取补贴的政策来直接扶植资本。其中α为资本对GDP的弹性，当α越高，资本越重要，地方政府实施直接补贴的门槛就越低。
地方政府为什么会如此重视GDP？答案当然是熟知的。一个原因是，政府层级间存在政绩考核，政绩考核以GDP为导向，地方政府为满足考核自然高度重视GDP增长；另一个原因是，GDP增长会给地方政府及其官员带来各种物质利益，包括财政收入增加所带来的消费和津贴的增加，以及各种寻租机会等。相对而言，我们更强调后一个原因，正是官员和利益相关者从GDP增长中获得了大量的各种灰色收入，造成了收入分配差距的扩大⑥。而且，在基础设施投资上，地方政府官员及其关联方更容易找到腐败和灰色收入的机会[8]。正是基于这点，地方政府往往可能追求一个较大甚至超前的Ii。
下面考虑存在资本流动的情况。在存在资本跨区流动情况下，资本所有者会按照“对比”原则要求一个与其他地区至少等同的资本回报率r。因此，在资本流动下，按照 （1-tf）Fi-wiLi逐利的资本要求（1-tf） -wi=r。令wi′=wi+r，在资本完全流动下有Ki′= 三、以政府改革推动收入分配改革 地方政府对于辖区经济与社会管理的强势地位，政府控制过多经济资源，使政府难以从微观经济活动中退出，同时为腐败和利益集团寻租提供了肥沃的土壤。与中国经济增长主要是投资驱动的模式相对应，地方政府是投资主导模式的主要推手，作为这种偏好于投资的反映，地方政府必然青睐资本的利益，无论是国有资本、外资，还是迎合地方投资计划的民营资本，都是如此。地方政府因此扭曲了各种市场要素价格，这些扭曲是迎合那些能在当下为GDP增长和财政收入增加做出最现实贡献的经济力量而做出的，甚至是直接为了地方政府自身利益而做出的（如土地开发）。无论是直接还是间接，地方政府都能从中获得政治和经济上的双重收益。政府主导下的市场既然扭曲了要素价格，就会明显加剧各种不平等和收入差距的扩大。而各类弱势群体，以及当下不能为GDP增长带来最现实贡献的经济力量就处于被忽视的地位。 从转变政府职能来看收入分配改革，一个自然的推论是降低地方政府对GDP的偏好和对资本的青睐，至少不应该采用损害其他阶层利益的方式来扶植资本。转变政府职能，就是要强调政府职能要更多地偏向民生等公共领域，这种职能转变会以一种自然的方式缓解收入分配差距问题⑦。当然，降低h，除了改变政绩考核标准，还需要一系列政策的配合和支持。按照模型，一个直接而且有效的手段是尽快限制地方政府直接参与的基础设施投资规模。限制了政府直接进行的Ii，就等于降低了h。这可以包括基础设施领域更多的民营化，如通过公私合营计划（PPP）等措施降低政府对基础设施的直接参与。当前对基础设施向民营资本开放的讨论更多是基于缓解政府债务问题的考虑，但即使从收入分配的角度看，降低政府对基础设施的参与，也能缩小腐败和灰色收入的高发地带，同时降低地方政府为融资而对土地和劳动等非资本要素进行歧视的必要性。在基础设施融资中，除了平台债，另一个主要工具，甚至作为平台债依托的最后工具，就是土地财政，它正是原集体土地所有者和拥有劳动收入的购房者被掠夺的诱因。土地财政下的高房价可以看成对劳动收入的变相高税收，即房价越高，tl就越高。而且，地方政府的基建平台借款，也是通过土地财政收入来偿还的。降低地方政府直接参与基础设施投资，尽量引入民营方式，可能会降低基础设施的投资热度，但从降低金融风险和改善收入分配的角度看，是值得的。更何况，不少地区经过多年持续高强度的投资，基础设施已能满足相当长时间的经济社会发展需要。
进一步讲，改革目前土地财政的做法，对收入分配的改善也能起到重要作用，而且具有很强的针对性。理由主要不是减少了土地管理等环节的灰色收入，而在于消除因土地财政而出现的歧视政策。因为，即使土地收入仍归地方所有，如果中央规定土地收入增长上限，地方政府就会在土地财政上有所收敛。房产税是取代土地财政的一种方式。因为与卖地不同，房产税有平抑房价的作用，这会导致卖地预期收入的下降，相当于地方政府操纵的tl受到限制⑧。鉴于房价快速上涨与收入与财富分配加速恶化有密切关系，如果在地方政府土地财政激励上做出政策改变，使之没有强劲动力去推高房价，这对于改善收入和财富分配就会起到重要作用。而且限制乃至取消土地财政，会直接制约地方政府在基础设施上的融资能力，地方政府即使想在基础设施上进行大规模的投资，也只能主要依靠正式税收和市政债券，相对目前把土地财政收入作为主要融资来源，地方政府的基础设施投资也将会受到较强的监督，包括市场监督和纳税人的监督。很明显，这种财政改革与化解地方债务风险也存在内在一致性。
再进一步，如果地方政府掌握很多资源并以推动GDP为目标，由于资本相对于劳动对政府机构具有较强的影响力，政府政策很容易偏向资本。可以考虑把地方政府的职能进行合理化设计，并设立制约性的上级垂直管理机构，这样，资本就不再那么容易像现在一样对地方政府施加影响，从而轻而易举地获得想要的政策倾斜。一些专门的职能，如环保审批和司法权，为垂直管理机构所有，会限制地方政府一味追求GDP的行为，从而限制地方政府对资本的偏袒，有利于收入分配的公正。例如，法院的垂直管理就会使它更能排除地方政府干扰，从而能够相对独立地保障劳工权益。而且，在垂直管理机构的参与下，其他利益群体的呼声，也可能会因为这些机构的各自专业导向更容易被听取，而不像地方政府集中管理下出于GDP的考虑而被忽视，这些都有利于改善收入分配状况。
总之，减少地方政府直接参与的基础设施程度，限制土地财政，增加垂直管理机构，都可以在一定程度上削弱地方政府为资本而竞争的强度，从而减少那些可能带来坏结果的竞争，也会相对合理地保护非资本收入。
四、结论
收入分配改革牵动各方利益，受到各方利益干扰，千头万绪，这是收入分配改革中十分复杂的一面。而收入差距中最主要的问题，也是当前社会反应最强烈的部分，是灰色收入和资本过于强势，而这又与粗放增长模式下政府资源权利过多和寻租行为众多直接相关。从这个意义上讲，收入分配改革可以看成是政府职能转换和行政体制改革的一部分。通过转变依赖投资的粗放增长模式，合理界定和彻底转变政府职能，尊重市场运行秩序，合理的收入分配和财富分配格局就会作为一种结果而出现。
当然，还需要政府之手进行经济调节和收入再分配。不过，这时政府就可以按照公共福利和经济发展水平的合理搭配进行综合考虑，比如更加合理确定资本和劳动收益的税收水平。因此，切实转变政府职能和合理进行政府机构设计，使政府部门摆脱利益集团的不利影响，专注于收入分配和社会整体福利状况的改善，显然有助于政府之手更好地发挥作用。
注释：
①按照王小鲁报告，灰色收入是个比较宽泛的定义，即不能明确地界定为合法的收入部分都叫做灰色收入。
②如果把公共服务分配上的差距也考虑进来的话，那么，政府用于医疗教育等方面的支出不是缩小而是扩大了社会成员之间的差距。
③这里没有考虑政府预算中包含的公共服务支出。
④地方政府可以选择基础设施投资水平。鉴于地方政府的偏好，可以认为，地方政府选择的基础设施水平往往不滞后甚至超前于企业资本的需求。
⑤人力资本积累可以改善收入分配差距，但地方政府对教育医疗等的投资相对于基础设施投资，显得并不热心。
⑥国有企业，也可以看成类似的准政府组织，国有企业高层像地方主政官员一样追求产值的扩张。
⑦一些人基于过去的经验担心这样转变会对经济增长产生影响。需要注意的是，目前地方政府推动增长的方式是不可持续的，表现为债务的堆积和金融风险的增加。
⑧这还需要对政府间财政有新的统筹安排，以满足各级政府履行相应的事权。
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收入分配中的政府责任 篇3
改革开放的巨大成就使得我国的社会环境发生了天翻地覆的改变, 人口红利以及政策的优惠做大了蛋糕, 但是分蛋糕的工作却似乎不尽如人意。尤其随着我国经济增速放缓, 收入的增长速度也相应减缓, 贫富悬殊的问题将日益突出。实现国民收入的公平分配是政府的重要经济职能之一, 同时这也符合实现资源优化配置、实现社会稳定的要求。政府在经济运行过程中的需要扮演的角色, 绝非“守夜人”那样简单。但也并非如计划经济时期一般处处介入以致人民丧失了积极性。政府在收入分配中应当如何把握好“度”, 对于我国经济长期平稳运行有着重要的意义。
2 收入分配改革的必要性
2.1 社会稳定的需要
公平一直是人类对社会的诉求。对于现代人来说, 收入分配的公平也就有了更重要的意义。如果一个国家由少数人掌握多数财富, 这样的收入分配制度使得人们的生活水平产生了巨大的差异, 心理上的不平衡性会越来越明显, 同时缺乏有效的措施提高实际的收入水平, 最终这种巨大的差异将导致社会动乱, 危及统治阶级的统治。基尼系数与洛伦兹曲线都能够衡量收入差距对社会经济影响, 我国的基尼系数已经处于警戒线以上, 并且仍有继续上升的可能。尤其是在当下, 官员弊案频频刺激着公众的神经, 灰色收入已经成为民愤的集中点之一。同时, 国内失业问题已经越来越严重, 出现了大量劳动力的闲置。促进收入分配改革, 增加对失业人口以及低收入群体的转移支付已经成为了维稳的重点工作。工资的调整存在粘性, 我国劳动力的工资水平的提高速度低于国民经济的增长速度, 使得财富在少数群体中迅速完成了积累。这也进一步激化了不同收入群体之间的矛盾。
因此, 进行收入分配制度改革, 缩小贫富差距, 减小灰色收入的生产空间对于维护社会稳定有着重要的意义, 这符合统治阶级的利益诉求, 也符合其职能的要求。
2.2 提振经济的需要
中国改革开放取得了令人瞩目的成就, 从1978年至2012年, GDP年均增长率9.979%, 总量也由3645亿元增加至52万亿以上;人均可支配收入也增长迅速。但人均可支配收入的增长幅度远远不及经济的增长速度。不合理的外资引用使得我经济存在增产不增收的情况是一个原因, 但我国长期依靠投资、进出口拉动经济增长的发展奇迹显然不能长久维持下去。近三十年的改革中, 投资、进出口拉动占的比重越来越大, 消费拉动占的比重却越来越小。进行收入分配制度改革, 增加人民群众的可支配收入, 能够起到拉动消费、提振经济的效果。与其他发达国家相比, 我国消费率较低, 甚至低于其他人均国民收入相近的发展中国家, 造成了产能过剩的现象。消费率因劳动收入增长滞后而进一步下降。在目前外需惨淡以及人民币升值压力的情况下, 扩大内需是保持经济快速增长的良药。另外, 长期依靠投资拉动经济, 给我国的资源与环境带来的巨大的压力, 在建设资源节约型社会的前提下, 依照现有模式进行发展必然不符合时代的主题, 过高的投资率也会制约我国产业结构的升级、造成经济过热的现象。
因此, 进行收入分配制度改革, 有利于调节拉动经济增长的因素结构, 保持经济的稳定增长, 缓解失业问题带来的不良影响。
3 收入差距成因探究
3.1 工资的调整存在粘性
我国经济发展速度之快的同时, 收入虽也处于上升的趋势, 但其增长幅度远低于经济水平的提高速度。工资调整的粘性限制了劳动收入的及时调整, 使得利润大部分在企业中沉淀或是以税收的形式进入政府部门。居民可支配收入占比逐年降低, 出现了工资跑不赢CPI的局面, 民生状况进一步恶化。
3.2 行业差异以及产业结构升级的双重压力
行业间本身由于市场进入难易程度、要素占有情况、对劳动力的依赖程度不通就具有较大的差异性, 劳动报酬率差异较大在所难免。各行各业的辛劳程度差异较大, 也导致了劳动者要求的报酬率差异较大。要素在不同行业、地区中的流动性存在较大差异。此外, 我国处于双转型时期, 面临着经济全球化与产业结构升级的双重压力。在产业结构升级转型的过程中, 不可避免的划分出朝阳产业、夕阳产业。这些产业受产业结构升级的调整以及市场供需结构的影响, 收益率存在着较大的差异。另外, 国家对不同产业扶持力度的差异也使得这种收入上的差距进一步扩大。行业中垄断程度也造成了行业间巨大的差异。在垄断行业中, 企业通过控制价格获取超额利润, 其职工往往也能获得较高的劳动报酬。
3.3 税收体制僵化
我国的税收体制与改革开放前夕的税收体制相比, 并未存在根本上的改变。税种设置较为单一, 仅靠几个税种对收入的调节十分有限, 无法达到二次分配兼具公平的目标。富人依旧富, 穷人反而更穷。政府的税收收入增长较快, 增长速度远远超过同期经济产出与居民收入增长。此外, 富有的人通过移民等手段进行避税活动, 但多数仍然生活在国内, 加剧了民众心理上的不平衡。征税手段不合理, 一部分税收的压力最终还是被转嫁到了消费者身上, 使得居民实际收入水平进一步降低。另外, 非税收入占比过高, 税费结构不合理的问题也制约着收入差距问题的解决。
3.4 缺乏有效的财政政策
政府进行投资优化环境的同时难免存在着挤出效应, 私人投资被挤占, 收益减少。出现普遍的国进民退的现象使得经济增长带来的利益大量转化为政府储蓄的形式, 并未到达居民手中。另外, 虽然政府采取了一系列保障制度规定最低工资收入、进行财政补贴, 这些制度只能使生活困难的民众维持一个最低的生活水准, 与其他群体的收入差距无法缩小。而通过各种途径流入到高收入群体的收入较多。用于住房补助的财政资金较少, 且高收入群体往往能够获取更多的住房公积金。在房价日益高涨的今天, 买房难的问题使得穷人将大部分的收入投入在房地产领域, 生活水平无法得到有效的提高。
3.5 收入分配制度本身的缺陷
首先, 在收入分配中, 过多向城镇倾斜、忽视了农村, 向发达地区倾斜、忽视了落后地区, 造成了城乡收入差距大、地区收入差距大的局面。其次, 职工收入大多与岗位挂钩, 以岗定薪, 造成了部分企业脱离实际情况, 给予高层管理人员高薪的情况, 使得收入的差距进一步扩大。另外, 国有企业的投资收益理论上应该由全民共享, 但不仅没有共享, 亏损国企还要依靠国家财政补贴进行弥补, 侵占了民众的利益。
3.6 行政管理体制缺陷
政府对经济进行了过多的干预, 使得以权谋私、寻租、贪腐行为越来越严重。政府对行业准入的严格限制, 以及原材料价格的确定, 政府使用行政手段进行垄断, 限制了要素的自由流动, 阻碍了长期上收入分配的均衡。官员能够凭借自身的权力为企业提供一定的优惠或是经营许可权, 进行权力干预或是寻租行为, 从而抽取企业利润或是索要好处, 侵占企业利润与职工工资。由于垄断能够通过价格控制获取超额利润, 市场准入又受到了严格的限制, 市场机制受到了不同程度的破坏, 资源不能够得到合理的优化配置。此外, 行政管理不到位, 政府对自身职能的定位不准确, 做了很多无用功, 也不能够提供有效的服务, 使得市场情况进一步恶化, 资源不能得到优化配置。
4 政策建议
4.1 完善法律制度建设
政府应主导完善相关法律法规制度的建设, 以解决企业拖欠工人工资收入、农民工讨薪困难的社会问题, 将工资收入的确定规范化。在初次分配阶段合理规范, 避免工资收入虚高, 缩小收入差距。对同类别行业收入水平进行一定限制, 避免地区、城乡收入差距过大。同时兼顾效率, 允许差异的存在以提高劳动者的工作积极性。但应减小对工资收入的行政管理, 发挥行业工会的作用, 深化公务员工资制度改革。
4.2 进行税收制度改革
加快税收制度改革, 调节税收收入与非税收收入比例, 优化税种结构, 减少不合理的税费科目。加强对低收入群体的减税力度, 增加低收入群体的可支配收入, 拉动消费。对企业采取差别税率制, 对中小微企业适当减税, 促进其技术进步与革新, 推动社会生产效率的提高与就业。对居民征税可以家庭为单位, 根据家庭的人口结构进行调整。对投资阶段的征税应当合理化, 避免重复征税与税收的专家给消费者带来的巨大压力。同时, 健全财产税制度, 从个人财富上进行调节, 缩小收入差距。
4.3 加强收入分享型的转移支付支出
政府不仅仅应提供最低生活保障, 应该根据收入的差异提供不同等级的补贴以缩小收入差距, 提高落后地区人民的实际收入水平, 从而间接带动落后地区的经济发展。通过财政补贴的形式缓解高房价给居民生活带来的不利影响。重点加强对低收入群体的财政保障力度, 扩大内需。
4.4 优化财政支出结构
从国家层面优化对省一级转移支付的政策倾斜力度, 推动发达省份与落后省份的经济交流与产业转移。加强农村基础建设支出, 改善农村的投资环境, 推进城镇化的进一步发展, 改变长久以来城乡二元结构造成的过大的收入差距。同时, 建立有效的绩效评价机制与指标体系, 提高财政支出利用的效率, 减小政府投资风险。
4.5 合理介入初次分配, 重点调整二次分配
政府应当合理介入初次分配阶段, 避免市场机制在初次分配阶段造成难以控制的差异, 重点在二次分配环节兼顾公平。减少因要素以及个人能力差异造成的不平等的就业机会, 完善就业保障机制。通过在初次分配环节分行业设定最高工资以及最低工资的方法, 约束不合理的高薪酬制度。通过协商机制, 间接介入初次分配阶段, 将行政管理的影响减小到最低。完善公共服务的供给, 完善社会保障制度的建设。
4.6 优化行政管理体制
精简行政管理人员队伍, 提高政府工作效率。对官员的权力边界进行明确界定, 明确职责范围, 缩小因权力形成的灰色收入空间。加强信息公开, 明确问责与惩戒机制, 减少寻租行为以及贿赂行为滋生的空间。改变政府的服务意识, 提高公共服务的效率, 在适当行业提高市场机制的作用, 减少行政干预。对户籍制度进行调整, 避免因为户籍制度限制造成的收入分配的差异性。
4.7 强调市场机制与政府调节的合理配合
减少垄断行为, 减少特许权经营, 降低准入门槛, 实现民进国退, 减少政府投资的挤出效应。促进要素的自由流动, 通过市场机制实现收入分配的合理化, 仅在部分重要行业进行控制。深化国有企业改革, 将国有企业获得的利润更多的分给群众, 避免国有企业工资侵占利润。
4.8 深化金融体制改革
进一步推进投资环境的改善, 提振投资者信心, 向民众提供更多的投资渠道, 降低储蓄率, 使得闲置的资金能够为企业的发展提供不竭的动力。通过金融创新手段拓展中小微企业的融资平台。加强投融资的转化机制, 促进企业储蓄的再投资。
摘要：我国当前收入差距过大的现状一定程度上影响了我国的经济发展, 收入分配制度存在着较多不合理的地方, 在以政府为主导的收入分配制度改革中, 政府应当发挥怎样的作用, 又应以何种程度介入收入分配的不同环节, 如何处理好政府与市场的边界问题是收入分配政策改革的重点。
关键词：收入分配,政府作用
参考文献
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收入分配中的政府责任 篇4
一、当前中国经济困境存在主要问题
(一) 经济增长过度依赖政府的投资和企业出口
以往以投资和加大出口来拉动经济的手法, 遭到新一届政府的排弃。原因是政府粗放投资拉动, 大量耗费资源来实现增长是一种不可持续发展模式。它造成了许多的问题如高耗能、高污染、环境恶化。也造成官员权利寻租腐败、无效投资、国资投资收益低、货币又超发, 引起通胀。而靠大量出口拉动经济又会国内商品溃泛, 引起通胀。且换来一大堆外储也了成为政府的一大负担, 随时担心被量化。
(二) 宏观调控的货币政策、调结构、财税政策作用有限
面对的经济下行的压力, 政府不得不采取定向降准的方式。也就是吴敬琏所说的面多了加水、水多了加面来调和, 政府不得已用老套路面加水向市场投币来化解危机。由此造成通涨最终苦的是底层百姓, 为此招致一些专家的反对。当前, 经济低迷, 消费低, 影响企业生产积极性。正如韦森所说政府不能强迫企业贷款一样。这条路好像走不通。而提出调结构、减税也不是解决之道。由于国民收入太低, 劳动者自己生产苹果手机没钱买, 只能用二三百山寨机, 这么低消费水平调结构、降税有用吗?
(三) 政府注重生产领域宏观调控, 忽视消费领域收入分配调控
中国经济学家大多都是注重生产力领域的调控, 忽视消费品的分配社会效用最大化要求。如吴敬琏所提调结构、韦森的减税、黎友焕的政府不能随便从生产领域撤出都是在生产方面。却忽视中国经济增长的三驾马车之一的内需消费。生产最终目的是满足国内人民的物质需求, 老百姓有效的需求是拉动经济最优的手段。然国人收入普遍太低导致消费低, 一方面产能过剩这是经济危机前奏, 工人有可能失业。另一面随通涨、劳动力减少劳动成本在上升, 甚至面粉比面包贵, 资方也面临巨大压力, 无力给工人加薪。
市场正处于危机状态, “自由派”与“政府派”争论结果, 政府必须出手干预。新一代领导习主席提出, 使市场在资源配置中起决定作用, 更好发挥政府的作用。看不见的手和看得见的手都要用好。这为经济发展指明方向。然政府出手应该改变过去注重生产领域的调控, 忽视消费收入分配领域作为。经济进一步发展必然走向福利经济。政府必须把发展成果与劳动人民共享, 不仅注重劳动者收入增长, 而且要注重福利增长 (不能只注重社会保障不注重社会社会福利) 。从而释放更多有效需求, 促进经济的增长。
二、政府如何在收入福利领域正确出手才能使经济活起来, 从而走向健康的发展
(一) 政府实行“工作补偿法”, 使劳动者获得更多福利来拉动有效需求
政府首先要对制造业一线工人进行补贴, 对劳动者的福利补贴不仅调动劳动积极性, 调动更多人从事生产一线。同时, 减少资方劳动成本的负担。这与农产品补贴有相似之处。鼓励生产把蛋糕做大, 并且分好蛋糕。我们不学希腊高福利养懒汉。西方国家普遍的福利政策和高福利制度带来是“家长式”的政府和“依赖性”的人民。这种福利制度具有局限性和弊端, “自由派”抨击指出这种制度只能鼓励懒惰, 使市场经济衰退、国家破产。希腊“借贷危机”充分说明这一点。因此, 西方着手进行改革, 用“选择性原则”替代“普遍性性原则”。美国是最超前改革之一, 早在1982年, 里根政府通过“职业培训伙伴法案”建立了“工作机会与基本技能”项目, 强化了政府与私人企业的合作关系。这个项目要求各州为特定群体或个人寻找工作, 进行在职培训, 实行工作补偿 (将领取社会福利的有职业的人部分福利收入移交到他的雇主手里, 再由雇以工资形式发给他们) 。实行此项制度, 使更多美国人出来工作, 不仅减轻企业主的负担, 增加就业岗位, 从而增加社会产品供给, 促进经济的繁荣。美国经济自罗斯福新政所创造奇迹以来, 里根政府的“工作补偿法”又创造了经济另一个奇迹。当前, 很多“80后”、“90后”大学毕业即失业, 很多城市的孩子都得富贵病, 高不成低不就都啃老在家做宅男、宅女不去工作。另一方面, 很多制造业工厂出现用工荒, 一线岗位找不到工人。很多企业不得已远走东南亚。制造业是中国支柱产业不可忽视, 政府必须出手干预。里根政府的“工作补偿法”给了我们很好启示, 我们也应对制造业一线员工实行“工作补偿法”和优惠政策 (城市打工者入户权、子女受教育权、考公务员加分等) 来调动他们出来工作, 从而促进社会财富增长和经济的发展。然后, 把发展的成果尽可能分给一线劳动者, 使劳动者感到光荣又有尊严。补贴方式最好是消费券的形式, 国人存款意愿太强, 发现金会增加M2。
(二) 要加大公积金提取范围
各地虽调整一些幅度, 但这远不够。对已有住房或可继承住房者, 应允许提取转移支付生活消费 (如家电、超市消费支付) 。目前公积金政策最遭人非议:收益少、却贫济富。很多人一辈子买不起房, 眼睁睁看公积金躺在那成“死钱”不能用。若穷人买不起房就允许他们拿公积金来消费来改善生活。从而释放出有效需求从而拉动经济。
(三) 把减少“三公消费”所节约资金用于加强社会服务体系的建设
应该建立一套由地方政府组织管理的社区社会服务体系。有效地解决生活困难的老人、儿童、智障者、残疾人的照顾, 以及帮助社区内失业者和引导他们的就业。经济越快速发展, 社会矛盾越突出。社区服务体系建设好了, 就有效缓解社会矛盾, 从而促进经济快速而平稳的发展。
(四) 政府的“个人所的税”要取之民而还之于民
政府要实行弗里德曼的负所得税制度, 让低收入者依据其各自的收入得到政府向其补贴的不同的负所得税。
任何一国家经济发展一定阶段必然向福利国家发展, 中国也不能例外, 这也符合马克思社会历史发展观。市场竞争条件下, 劳动者要素是无法与资本、土地、机器等其他要素相比的, 政府必须出手干预收入。政府不仅要对生产领域出手进行资源优化配置, 而且要对消费收入领域出手使用每个公民都得到合理消费需求品。从而消除贫富的差距, 走向共同富裕。缩短每个中国梦实现的距离。
摘要：在经济学领域, :亚当斯密“自由派”与凯恩斯的“政府干预论”争论二百多年, 中国目前经济发展到要面对路线的抉择。新一届领导人作出正确决定“两手运用论”。论述的是以往“政府之手”不足之处:注重生产领域调控, 忽视消费收入分配作为所存在弊端, 提出“政府工作补贴”、“公积金转移支付”等福利措施来提高国民的收入, 从需释放有效需求, 来拉动经济增长。
关键词：经济,困境,政府,对策
参考文献
收入分配中的政府责任 篇5
收入分配制度从一种国家制度层面上讲, 是公共物品的重要内容, 它理应由政府制定并保障供给, 而这一制度所凸显的公平性缺失问题, 在如今民生问题亟待解决的今天, 也使我国政府面临着公共性流失的巨大挑战。
一、制度建设的缺失反映政府公共性的流失
政府对公共物品的供给不足是政府公共性流失的重要表现, 收入分配制度作为一种精神性的公共物品, 理应由政府来提供, 因此政府为了实现社会财富公平、公正分配的目标, 必须要有一整套有效的制度安排和政策设计。收入分配制度的安排应体现市场、社会、政府三者在社会财富公平、公正分配的互动作用。市场这只“看不见的手”调节收入分配主要是通过价格机制、市场信号、市场规则、供求关系等手段, 在促进效率中提升社会公平水平, 但仍然要通过政府来主导或引导完成。政府这只“看得见的手”主要是解决公平与效率均衡发展的问题, 主要手段是提供有效的公共产品, 保障基本公共服务均等化。在市场配置基础上, 调节税收水平, 分配保障额度, 倡导公平竞争, 才能调节过高收入群体、减少低收入群体、壮大中间收入群体。这就需要发挥政府统筹兼顾、协调各方的独有作用, 运用制度安排和公共政策, 引导社会收入分配趋于合理。然而, 现行的收入分配制度却无能为力:我国居民的收入差距严重扩大, 居民收入在国民收入分配和劳动报酬在初次分配中的比例也严重偏低, 收入分配秩序也比较混乱。
二、制度内容公平性缺失反映了政府公共性流失
实现公平、公正的收入分配是政府的责任, 政府作为掌握最大资源和最有效调节手段的组织, 实现社会财富公平、公正的分配, 满足人民群众的根本利益, 让各个阶层都能共享改革发展的成果, 最终实现“共同富裕”, 是其追求的最高政治目标和应承担的政治责任, 也是政府合法性和公共性所在。在改革开放的前三十年, 我们关心的是怎样把经济总量做大, 提倡“效率优先、兼顾公平”, 这是符合特定的历史背景的。但如今, 我们在把蛋糕做大的同时, 更要关注如何切好蛋糕的问题, 即如何才能实现社会财富的公平、公正分配的问题。“公平”本是一个复杂的概念, 众多的学者对“公平”以及“社会公平”都给出了自己的看法和定义, 但对于社会公平是一种公共产品的定性分析却毫无争议。既然是公共产品, 并且在其他部门都不能有效供给的时候, 那么政府提供公平、公正的财富分配方案, 正确处理好分配制度中的公平和效率的关系就是政府义不容辞的责任了。
如今, 我国收入分配制度的公平性一再受到广泛的质疑, 收入差距过大、分配不公等一系列问题反映出现阶段制度的公平性缺失严重。改革开放30年来, 尤其是20世纪90年代中期以来, 中国社会内部的收入差距急剧扩大。2004年我国基尼系数达到0.47, 2008年为0.48, 这个数字已远远超过国际警戒线。此外, 收入分配明显向政府倾斜, 居民的可支配收入比重偏低, 再加上我国处在转型期, 公民收入分配渠道透明度低, 隐性、灰色收入大量存在, 垄断行业收入丰厚, 往往是居民一般正常收入的3到4倍等等。这种收入分配的不平等, 不仅仅是财富占有和收入分配上的不平等, 而是不公平, 是整个社会缺乏公平和正义的反映。当一个社会的公平和正义受到挑战的时候, 那么由此产生的种种后果都会和政府的命运息息相关。目前, 我国政府已经认识到了问题的严重性, 但政策力度过小、政策效果也不够, 面对老百姓收入水平低、物价过高、房价畸涨等政府自身也无法解决的事情, 政府的执政能力和公信力就一再遭受挑战, 在这种情况下, 政府的公共性也随着公平性的缺失而流失了。
三、为了重塑政府的公共性, 改革收入分配制度, 当前的改革应突出的几个重点
(一) 加快政府自我改革的步伐, 解决收入分配问题
收入分配改革从某种意义上其实是要求政府让利于民, 这项改革首先要“剥夺”政府的部分既得利益, 革自己的命, 因此也是改革的难点所在。当今中国市场化改革过程中出现的社会收入差距拉大的问题, 并不完全是市场自发竞争的结果, 而是在很大程度上与政府深陷于市场, 掌控社会的绝大部分资源, 并直接参与、干预和操控市场运行的现行制度安排有关。同时, 政府自身监管体系的不健全为政府官员的权力寻租也创造了契机。因此我们不能把收入分配不公的现状简单归结为市场化改革本身, 更多的应该寄希望于进一步深化改革。
(二) 强化政府公共服务功能, 建设服务性政府
服务型政府主要包括五个方面的内容:强调政府服务责任, 建设责任政府;增加公共服务支出, 提供更多的社会公共品;完善公共服务的各种法规政策, 为服务政府提供制度保障;改善政府服务质量, 提高公共服务水平;努力实现基本公共服务的均等化。改革开放近三十年来, 虽然经济领域取得了举世瞩目的成就, 但公共行政领域却存在着公共服务分配失衡等问题。公共需求的全面增长与公共产品的严重短缺, 成为改革发展新阶段的突出矛盾, 从而扩大了社会分配的不公。因此, 强化公共服务职能, 加快实现以公共服务为目标的政府职能转变, 满足公民对公共产品的基本需求, 实现基本公共服务均等化, 促进社会公平正义, 成为当前政府的重要工作。
(三) 不断提高公共政策的公共性
公正性、公平性、公开性是公共政策的基准性价值, 是体现政策公共性的基本维度。公共政策必须以追求公共利益最大化为依归, 实现公共化运行。我国现行的收入分配制度最突出的问题无疑是公平、公正的缺失。居民收入水平低, 收入分配在居民之间以及在政府与居民之间分配不公;一些特殊利益集团规模过大, 占有社会资源过多, 对制度制定和实施影响力过强。在改革开放30年的进程中, 我国的政治和行政系统里面, 已逐步形成了一些相对稳固的特殊利益集团。由于缺乏能够对特殊利益集团有效制约的因素, 所以使得其能够在相当大的程度上绑架国家的发展政策、公共政策。因此在我国当前的政策过程中, 具体到收入分配改革的各项环节中, 政府要充分正视各种利益集团的存在, 有效地吸纳、平衡各种利益团体的利益诉求, 强化其在政策过程中的参与和监督作用。
(四) 建立健全公平分配的有关法律法规体系
公共性是区分法治政府与专制政府的重要分水岭。在约束政府的制度安排上, 法治通常被认为是最好的制度安排。法治政府就是以法约政, 依法行政的政府。法治政府着眼于治官、治权, 保障公民各项权利的实现, 确保行政权力的规范行使, 其实质在于依法治理政府。建立健全公平分配的有关法律法规体系, 尽快制定完善社保、工资、慈善方面的法律法规, 对原有法律法规和相关政策中影响收入分配和不利公民合法权益保护的内容进行修订完善, 确保社会保障和劳动工资有法可依, 从法律的高度保障公民公平、公正的分配, 约束政府的行为, 强化政府的执政能力和公共性。
参考文献