城镇建设用地（共12篇）
城镇建设用地 篇1
摘要：作者通过对新版《城市建设用地分类与规划建设用地标准》的理解, 阐述了修改的必要性, 规范修改应解决的问题, 新规范对强制性内容进行了强化和控制。
关键词：必要性,问题,强化和控制
1 修改的必要性
1.1 城乡统筹是形势发展对规划工作的要求
我国已经进入城市化的高速发展期, 城市化水平已经超过50%, 进入了城乡一体化的时期。城乡发展的联系日趋紧密, 原来“二元制”的城乡分置的模式已经不适应新形势的发展。在我国“十二五”经济和社会发展规划中明确提出了“优化城市布局和形态, 加强城镇化管理, 不断提升城镇化的质量和水平”。城镇化的动力是城市对城市化的“拉动力”和农村对城市化的“推动力”, 二者必须兼顾, 否则就会出现“短板效应”。我国按照每年城市化提高1.5%, 城镇就会增加195万人口, 相当于两个特大城市或者四个大城市。
1.2 农业用地管理压力巨大
我国实行世界上最严格的土地管理制度, 但是对土地使用的粗放管理和严格控制没有得到根本改变;小产权房、空心村问题并存, 城市建设用地压力很大。土地管理和建设用地管理必须统一, 以便强化用地管理, 保护土地资源, 促进城镇化的健康发展。
1.3 城镇化发展要科学
经济不均衡发展造成城镇化发展的不均衡, 使劳动力的不均衡流动, 社会贫富差距越来越大。我国未来要向中等国家迈进, 实现收入翻番, 首先是农民的收入翻番。城镇化水平的提高使人们对公共利益、住房、绿化、公共空间更加关注, 提出了更加高的要求。
1.4 新《城乡规划法》的要求
城乡规划法改变了就城市论城市大的思路, 要求规划工作要城乡统筹考虑。“制定和实施城乡规划, 应当遵循城乡统筹、合理布局、节约用地、集约发展和先规划后建设的原则”。规划必须正视上诉问题, 集中到规划用地上, 必须要有相应的变化, 以适应形式的需要。
2 规范修改应该解决的问题
原来的《城市用地分类与建设用地标准》对引导城市规划合理布局、节约用地和规划编制过程中的用地分类、建设用地统计和计算口径等起到了积极作用。但是也出现了一些问题, 主要是:对改革政策性体现不够;对城乡一体化发展统筹不够;乡村用地管理缺位;对非建设用地控制不力;对政府职责与市场调控的责任不清;最主要的是与现行的土地规划管理的相关标准、统计口径、计算方法缺乏有效地衔接, 长期以来, 对于建设用地规划“两张皮”的现象长期存在, 影响了政府对土地管理的决策。因此, 对原来的标准进行调整, 以适应规划工作的需要已经势在必行。
2.1 体现《城乡规划法》对城市规划编制和实施的要求;
建立覆盖城乡的用地分类标准, 便于城乡规划的统一管理。落实国家土地严格管理控制的政策, 把各类开发区、园区等纳入规划统一管理。
2.2 适应城乡一体化发展的要求, 满足新城镇规划的需求;
对于农村出现的新的经营模式如:农家乐、设施农业以及新出现的“准城市型功能”———风景区旅游度假、生态疗养等纳入规划用地管理。对于近些年来出现的生产服务、经营型科研等新型商务形式;大型交通枢纽、物流园区等在规划上得到落实。
2.3 适应政府职能的转变, 保障政府的主要职能———公共利益和公共安全基本职能在规划上得到落实。
把政府必须控制的保障性用房、教育、医疗、大型文化设施等单独并列, 保证留有足够的用地和空间。要与公共财政投资的项目做到衔接。对于涉及城市安全的防洪排涝设施、消防设施、抗震设施等在规划上得到落实。
2.4 分清国有土地和集体所有土地的区别;
即政府行为与市场行为的区别。
2.5 强化土地利用总体规划与城乡规划的有机衔接。
2.6 体现因地制宜分类指导, 以强化规划的可实施性。
我国的疆域辽阔, 必须分别不同情况区别对待。
2.7 做好与其他法规和技术规范的衔接。
主要有:土地管理和土地利用相关规范、历史文化名城名镇名村保护条例及相关规范、居住区设计规范、风景名胜区规划规范、城市公共设施规划规范、城市道路交通规划设计规范、城市绿地分类标准、城市绿地规划建设标准、国家园林城市标准等。
3 城市和镇强制性内容的体现
新规范中对城市强制性内容进行了强化和控制。主要有:
3.1 明确了对城镇区域规划中必须控制的内容
主要是明确了在规划区内必须控制的开发区域, 即空间管制的区域。主要有:风景名胜区;湿地和水源保护区、水土保护区等生态敏感区;基本农田保护区;地下矿产资源分布地区等。注意规范规定的强制性内容是保护和控制的区域, 不能做出行政许可行为。
3.2 明确城镇建设用地范围内控制
按照规划法的规定, 在本期规划期限的建设用地范围内, 规划部门不得做出行政许可。规范中根据建设用地评价结果, 提出用地的限制性规定及各类用地的布局。为行政许可等规划管理行为提供了依据。
3.3 基础实施和公共服务设施配置
与“黄线”相衔接, 主要按照规范控制城市道路走向、市政工程和公用事业的用地位置。城市基础设施建设涉及城市系统的运转, 其建设用地必须保证。
3.4 自然保护和历史文化遗产
主要与“绿线”和“紫线”控制相衔接, 根据规范要求, 规定核心保护区、建筑协调区等特定区域。
3.5 综合防灾规划
主要与“蓝线”和“黄线”等相衔接。它是城市安全的规划保证。
城镇建设用地 篇2
问
生态环境部土壤环境管理司有关负责人就农用地、建设用地土壤污染风险管控标准有关问题答记者问
生态环境部近日印发《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》（以下简称《农用地标准》）《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》（以下简称《建设用地标准》），将从2018年8月1日起实施。生态环境部土壤环境管理司有关负责人就《农用地标准》《建设用地标准》制修订的背景、意义、主要内容回答了记者提问。
问：制修订《农用地标准》《建设用地标准》有什么背景和意义？ 答：党中央、国务院高度重视土壤环境保护工作。2016年5月，国务院印发《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”），要求对农用地实施分类管理，保障农业生产环境安全；实施建设用地准入管理，防范人居环境风险。
我国《土壤环境质量标准》（GB15618-1995）自1995年发布实施以来，在土壤环境保护工作中发挥了积极作用，但随着形势的变化，已不能满足当前土壤环境管理的需要。该标准一是不适应农用地土壤污染风险管控的需要；二是不适用于建设用地。
《农用地标准》《建设用地标准》的出台，将为开展农用地分类管理和建设用地准入管理提供技术支撑，对于贯彻落实《土十条》，保障农产品质量和人居环境安全具有重要意义。
问：《农用地标准》《建设用地标准》的名称为什么用土壤污染风险管控标准？
答：《土十条》明确要求土壤污染防治坚持预防为主，保护优先，风险管控。这个思路汲取了国外几十年土壤污染治理与修复的经验和教训。为充分体现《土十条》风险管控的思路，《农用地标准》《建设用地标准》采用了“土壤污染风险管控标准”的名称。
问：《农用地标准》《建设用地标准》制修订的基本原则是什么？ 答：一是立足国情。立足我国国情和发展阶段，不超越国情制定土壤标准。
二是问题导向。《农用地标准》充分考虑我国土壤环境的特点和土壤污染的基本特征，以确保农产品质量安全为主要目标，为农用地分类管理服务。《建设用地标准》落实“土十条”关于保障人居环境安全的要求，以保护人体健康为目标制定标准。
三是创新思路。《农用地标准》针对土壤污染与农产品质量安全之间关系复杂的特点，根据划定农用地土壤环境质量类别，将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类，实施农用地分类管理的管理思路，创造性提出了两条线（即筛选值和管制值）的标准修订思路。《建设用地标准》根据我国国情，为防止滥用风险评估方法、随意放宽修复目标值，分别制定筛选值和管制值，对建设用地进行风险筛查和风险管制。
四是科学合理。充分利用国内外最新的科研成果，充分借鉴发达国家相关先进经验。
问：《农用地标准》与原《土壤环境质量标准》比较，有什么变化？ 答：修订后的《农用地标准》与原《土壤环境质量标准》有本质区别，不宜直接比较两者宽严。《农用地标准》遵循风险管控的思路，提出了风险筛选值和风险管制值的概念，不再是简单类似于水、空气环境质量标准的达标判定，而是用于风险筛查和分类。这更符合土壤环境管理的内在规律，更能科学合理指导农用地安全利用，保障农产品质量安全。
问：《农用地标准》的适用范围是什么？
答：《农用地标准》以保护食用农产品质量安全为主要目标，兼顾保护农作物生长和土壤生态的需要，分别制定农用地土壤污染风险筛选值和管制值，以及监测、实施和监督要求，适用于耕地土壤污染风险筛查和分类。园地和牧草地可参照执行。
问：《农用地标准》为什么分别规定了风险筛选值和管制值两类限值？农用地土壤污染物超过《农用地标准》规定限值的，农产品质量就不安全吗？
答：《农用地标准》针对土壤污染与农产品质量安全之间关系复杂性的特点，创造性提出了两条线（即筛选值和管制值）的标准修订思路。风险筛选值的基本内涵是：农用地土壤中污染物含量等于或者低于该值的，对农产品质量安全、农作物生长或土壤生态环境的风险低，一般情况下可以忽略。对此类农用地，应切实加大保护力度。
风险管制值的基本内涵是：农用地土壤中污染物含量超过该值的，食用农产品不符合质量安全标准等农用地土壤污染风险高，且难以通过安全利用措施降低食用农产品不符合质量安全标准等农用地土壤污染风险。对此类农用地用地，原则上应当采取禁止种植食用农产品、退耕还林等严格管控措施。农用地土壤污染物含量介于筛选值和管制值之间的，可能存在食用农产品不符合质量安全标准等风险。对此类农用地原则上应当采取农艺调控、替代种植等安全利用措施，降低农产品超标风险。
“土十条”要求将农用地划分为优先保护类，安全利用类和严格管控类。生态环境部联合农业农村部已制定发布农用地土壤环境质量类别划分技术指南。农用地具体类别划分将以《农用地标准》为基础，结合食用农产品协同监测结果确定。
问：《农用地标准》有关风险筛选值项目是怎么确定的？风险管制值的污染物项目为什么少于风险筛选值？
答：《农用地标准》风险筛选值共11个污染物项目，较《土壤环境质量标准》增加一项污染物苯并[a]芘。其中，根据《食品安全国家标准 食品中污染物限量》，从保护农产品质量安全角度，保留镉、汞、砷、铅、铬等5种重金属；从保护农作物生长的角度，保留铜、锌和镍等3种重金属。六六六和滴滴涕，自我国1983年禁止在农业生产中使用，以及分别在2014年和2009年基本全面禁止生产和使用以来，在农用地土壤中残留量已显著降低，基本不会成为影响稻米和小麦等农产品质量安全的污染物，但保留六六
六、滴滴涕两项指标作为其他项目。此外，参考有关发达国家经验，增加苯并[a]芘指标作为其他项目。
从保护农产品质量安全角度，《农用地标准》只对镉、汞、砷、铅、铬等5种重金属制定风险管制值。
问：《农用地标准》与发达国家和地区有关标准是否具有可比性？ 答：目前，仅有少数国家和地区针对农用地制定了土壤环境质量类标准，但各国和各地区相关标准的保护目标各不相同，有的是保护农产品质量安全，有的是保护农作物生长（如防止减产），有的是兼顾保护人体健康和土壤生态；此外分析方法（特别是重金属）也存在差异。
《农用地标准》基于我国国情，创造性提出了两条线（即筛选值和管制值）的标准修订思路，总体上与其他国家和地区关于农用地的相关标准不具有可比性。
问：《建设用地标准》的适用范围是什么？
答：《建设用地标准》以人体健康为保护目标，规定了保护人体健康的建设用地土壤污染风险筛选值和管制值，适用于建设用地的土壤污染风险筛查和风险管制。
问：《建设用地标准》中的土壤污染风险指什么？ 答：《建设用地标准》中，建设用地土壤污染风险是指建设用地上居住、工作人群长期暴露于土壤中污染物，因慢性毒性效应或致癌效应而对健康产生的不利影响。
构成风险有三要素，污染源、暴露途径和受体（如人群）。比如土壤存在污染，如果采取隔离措施，人不接触，也就是说切断了暴露途径，那么土壤污染对人的健康风险消除或大大降低。
问：《建设用地标准》规定的两类建设用地主要区别是什么？
答：借鉴发达国家经验，结合我国国情，本标准主要根据保护对象暴露情况的不同，并根据《污染场地风险评估技术导则》，将《城市用地分类与规划用地标准》规定的城市建设用地分为第一类用地和第二类用地。第一类用地，儿童和成人均存在长期暴露风险，主要是居住用地。考虑到社会敏感性，将公共管理与公共服务用地中的中小学用地、医疗卫生用地和社会福利设施用地，公园绿地中的社区公园或儿童公园用地也列入第一类用地。
第二类用地主要是成人存在长期暴露风险。主要是工业用地、物流仓储用地等。
城市建设用地之外的建设用地可参照上述类别划分。
建设用地规划用途为第一类用地的，适用第一类用地的筛选值和管制值；规划用途为第二类用地的，适用第二类用地的筛选值和管制值。规划用途不明确的，适用于第一类用地的筛选值和管制值。问：建设用地土壤中污染物含量超过《建设用地标准》风险筛选值的，都要治理修复或风险管控吗？
答：土壤中污染物含量超过《建设用地标准》风险筛选值的不一定都要治理修复或风险管控。
风险筛选值的基本内涵是：在特定土地利用方式下，土壤中污染物含量等于或低于该值的，对人体健康的风险可以忽略。超过该值的，对人体健康可能存在风险，应当开展进一步的详细调查和风险评估，确定具体污染范围和风险水平；并结合规划用途，判断是否需要开展风险管控或治理修复。风险管制值基本内涵是：在特定土地利用方式下，土壤中污染物含量超过该限值的，对人体健康通常存在不可接受风险，需要开展修复或风险管控行动。
问：建设用地若需采取修复措施，其修复目标应当如何确定？筛选值和管制值是修复目标值吗？
答：筛选值和管制值不是修复目标值。建设用地若需采取修复措施，其修复目标应当依据《污染场地风险评估技术导则》《污染场地土壤修复技术导则》等标准及相关技术要求确定，且应当低于风险管制值。
问：《建设用地标准》中污染物项目是如何确定的？
答：本标准借鉴发达国家经验，并总结了北京、上海、浙江、重庆等地方经验，确定了85项污染物指标，基本涵盖了重点行业污染地块中检出率较高、毒性较强的污染物。综合平衡管理需求，《建设用地标准》将污染物清单区分为基本项目（必测项目）和其他项目（选测项目）。
《建设用地标准》未考虑主要影响地下水的污染物，如氨氮、氟化物、甲基叔丁基醚（MTBE）、苯酚等。有关保护地下水的土壤标准另行制定。此外，一些毒性较小，推导的筛选值数值很高、现实中很少出现超标情况的污染物，如蒽、荧蒽、芴等多环芳烃指标以及锌、锡等金属指标也未纳入。
问：疑似污染地块应当测试哪些污染物指标？
答：土壤中污染物的检测项目原则上应当根据保守原则确定。疑似污染地块内可能存在的污染物及其在环境中转化或降解产物均应当考虑纳入检测范畴。漏检污染项目可能发现不了污染，造成误判。
根据《建设用地标准》，疑似污染地块应当测试的污染物指标包括：一是《建设用地标准》中所列基本项目，共45种。二是依据《场地环境调查技术导则》、《场地环境监测技术导则》及相关技术规定确定的污染物，可以包括但不限于《建设用地标准》其他项目中所列的污染物。
问：《建设用地标准》未规定的污染物项目，如何筛查和评估风险？ 答：参照国际惯例，《建设用地标准》明确：本标准未列入的污染物项目，可依据《污染场地风险评估技术导则》等标准及相关技术规定开展风险评估，推导特定污染物的土壤污染风险筛选值。
问：《建设用地标准》与发达国家标准相比处于什么样的水平？
答：《建设用地标准》中污染物项目取值是根据《污染场地风险评估技术导则》规定的关于人体健康的风险评估方法计算得出，并参考发达国家的具有可比性的标准，结合我国国情，优化调整后确定。《建设用地标准》85项指标，筛选值定值与国际相关标准值的平均水平相当，管制值原则上高于大部分国家筛选值或类似标准值的定值。
问：重金属在自然界中广泛存在，有的背景值甚至非常高。《建设用地标准》对此类建设用地如何考虑 ？
答：借鉴国际经验，《建设用地标准》规定：具体地块土壤中污染物检测含量超过筛选值，但等于或者低于土壤环境背景值水平的，不纳入污染地块管理。
土壤环境背景值，指基于土壤环境背景含量的统计值。通常以土壤环境背景含量的某一分位值表示。其中土壤环境背景含量是指在一定时间条件下，仅受地球化学过程和非点源输入影响的土壤中元素或化合物的含量。
问：《农用地标准》《建设用地标准》的制定是否考虑了污染物的生物有效性？
答：土壤中污染物的有效性问题在科学上极为复杂。少数国家在制定农用地土壤相关标准时，对有效性问题有所考虑；各国在制定建设用地土壤标准时，基于保守原则，通常未予以考虑。
我国《农用地标准》按不同pH分档制定标准，已对重金属的有效性进行了适当考虑。《建设用地标准》未考虑有效性问题。
问：《农用地标准》与《建设用地标准》中相同的污染物，标准值为什么不一样？
答：《建设用地标准》主要是基于保护人体健康，制定相关标准值，而农用地风险管控标准主要基于保障农产品质量安全，制定相关标准值。二者保护目标不一样，相关标准值推导方法不一样，不具有可比性。
问：《农用地标准》与《建设用地标准》有关重金属的测试方法为什么沿用四酸法进行前处理的测试方法？
答：四酸法指采用盐酸-硝酸-氢氟酸-高氯酸全分解的方法，彻底破坏土壤的矿物晶格，能够提取土壤中所有重金属。因晶格内的重金属在可预见的环境过程中不会释放到环境中去，对于重金属风险评估而言，采用四酸法进行前处理的测试方法相对偏保守。
王水法能够提取除晶格外的所有重金属，更能客观反映重金属的土壤污染风险，符合《农用地标准》与《建设用地标准》的定位和功能，也与国际通行做法接轨，是未来发展的趋势。
但鉴于目前我国土壤重金属测试，利用四酸法进行前处理的测试方法比较常用，实验室质量管理体系较完备，对于现行监测标准中两种方法体系都存在的污染物，包括镉、铜、铅、镍等，现阶段《农用地标准》与《建设用地标准》仍沿用四酸法进行前处理的测试方法。
来源：生态环境部
关于发布《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》等两项国家环境质量标准的公告
为贯彻《中华人民共和国环境保护法》,保护土壤环境质量，管控土壤污染风险，现批准《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》等两项标准为国家环境质量标准，由生态环境部与国家市场监督管理总局联合发布。
标准名称、编号如下：
《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB 15618-2018）；
《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB36600-2018）。
自以上标准实施之日起，《土壤环境质量标准》（GB 15618-1995）废止。
特此公告。
(此公告业经国家市场监督管理总局田世宏会签)
生态环境部
2018年6月22日
农村集体建设用地流转研究 篇3
关键词：集体建设用地;流转;收益分配 ;保护耕地
农村集体建设用地流转是农村集体存量建设用地使用权流转的简称，是对存量建设用地使用权的重新分配。党的十七届三中全会明确了允许集体建设用地流转，建立城乡统一的土地市场的农村土地政策改革方针，促进了更加合理有效地配置土地资源，推进了农村土地产权制度和征地制度等方面的一系列改革。
1.集体建设用地流转的社会意义
从国土资源部批准成立广东为第一个集体建设用地流转试点至今，全国很多城市都开展集体建设用地流转的试点工作，取得了一定的成绩和经验，集体建设用地流转对缓解土地供需矛盾，统筹城乡发展等多方面具有重大的社会意义。
（1）有利于实施城乡规划，统筹城乡发展，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。把城乡土地纳入一体，在统一的制度架构下，通过建设用地供应总量控制，统筹城乡土地用途分区
管制。
（2）有利于合理配置土地资源。由于实现了土地与资本的市场流动，二者就能实现最佳结合，产生最佳效益。盘活了农村集体存量建设用地，促进土地资源优化配置和节约集约使用，显化农村集体建设用地价值，增加农民收入，保障农民权益。
（3）有利于保护耕地和节约耕地。按照国务院批准的《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》，到2010年，非农建设占用耕地不得突破196.7万公顷，全国耕地面积减少要求控制在644万公顷以内，耕地保有量应控制在1.28亿公顷。在国有建设用地供给稀缺的状态下，通过集体建设用地流转，可以盘活存量建设用地，减少新增建设用地增量，减少闲置土地数量，从而减少占用耕地的经济冲动，从而达到保护耕地的目的。
（4）有利于完善城镇土地市场。城镇土地市场不可能与集体建设用地市场分割而孤立存在，二者只有统一才有利于市场发展和土地资源配置。集体建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分，是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。
（5）有利于体现集体土地的财产价值。使用建设用地，只能使用国有土地，农民集体所有的土地只有被征为国有后才能进入市场，其收益只能由国家得到，是忽视农民集体土地财产权的表现。集体土地是农民的最重要的财产，通过建设用地使用权的流转，不仅使农民集体能够利用土地资产参与经济发展和城镇化建设，同时农民也能获得地租收益，保障了农民的财产权益。
2.集体建设用地流转过程中存在的问题
农村集体建设用地总量较大，但由于土地所有权和土地使用上的双轨制，农村集体建设用地粗放低效、闲置浪费现象比较普遍，资产价值没有真正体现。
2.1集体建设用地流转缺乏合法法律依据
由于集体土地依法不允许出租，对非农建设用地流转的条件、用途、权益等缺乏明确规定，且难依法办理土地登记手续，流转程序难于规范，交易安全得不到保障。
2.2集体建设用地流转收益分配关系混乱
由于流转的是土地使用权，农民集体因保有土地使用权而将不断享有流转收益，这是土地流转与征用的重大区别。集体建设用地虽然是乡镇或村等集体经济组织所有，但这些土地的增值源于国家或地方各级政府对配套基础设施和公共公益事业等多方面的投入，以及土地所有者对土地的先期投入。
2.3耕地得不到有效的保护，造成耕地大面积流失
尽管耕地与集体建设用地分属于两大不同的用地类别，但从土地的比较收益来看，集体建设用地的收益明显高于农用地，尤其是耕地，建设用地若用于房地产开发，则收益更高。
3.集体建设用地流转的相关对策
3.1修改完善当前集体建设用地流转的相关法律制度
《土地管理法》第六十三条规定，除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移外，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《土地管理法》禁止集体建设用地流转的条款已滞后于当前土地利用的现实，而党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》则明确了集体建设用地流转的可行性与必要性。
因此，研究、修改当前与集体建设用地流转制度建立、发展相抵触的相关法律法规势在必行，为集体建设用地流转制度试点工作的开展以及制度的建立营造良好的法制环境。
3.2完善流转收益分配及监管机制
集体建设用地流转中的收益分配问题是集体用地使用制度改革即规范流转管理的关键所在，其涉及到政府、集体和农民个人三者利益关系的平衡，涉及公平与效率原则的贯彻落实。各地有不同做法，如安徽芜湖将收益在土地所有者、镇、县（区）、市之间按2：5：2：1进行分配;而浙江湖州则按 “谁所有谁收益的原则分配，土地管理部门收取5%的手续费”的分配办法。
3.3加强土地用途管制与利用规划，保护耕地和土地资源
集体建设用地必须符合规划控制，依法取得，统一规范管理，有利于保护耕地和节约耕地。由于建设用地相对于农用地有较高的收益，如果没有严格管理，就会导致农用地大量转为建设用地。因此，集体建设用地流转的一个基本前提是符合土地利用总体规划和城乡规划、依法取得农村集体建设用地使用权。农用地转为建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，任何建设用地的取得必须依法取得。必须加强土地利用规划，发挥规划在管理中的基础性作用。在科学规划的引导下，配合用途管制制度的实施，严格控制农地转用的数量和速度，确保耕地保护工作的落实。
农村集体建设用地流转是一项系统的工程，应该用改革的思路管理农民集体建设用地，充分发挥集体土地资产作用。作为管理部门的地方各级政府及土地管理部门必须认清形势，因势利导，在不违反国家政策法规前提下，加强对集体建设用地的流转管理，促进农村集体建设用地的节约与集约利用，逐步构建集体建设用地流转的新机制，引导集体建设用地流转进入规范化
论建设用地与农业用地的协调发展 篇4
1 当前用地形势分析
农业用地又称农用地。指直接或间接为农业生产所利用的土地。包括耕地、园地、林地、牧草地、农田水利设施用地和其他一切农业生产性建筑物占用的土地等。
根据第二次全国土地调查, 截至2012年底, 全国共有农用地64646.56万公顷, 其中耕地13515.85万公顷、林地25339.69万公顷、牧草地21956.53万公顷;建设用地3690.70万公顷, 其中城镇村及旷工用地3019.92万公顷。耕地面积占农用地总面积比率为14.3%。我国耕地质量问题凸显, 区域性退化问题较为严重, 农村环境形势依然严峻。一是民用建筑占地面积增加。1992年, 在邓小平同志的带领下, 中国正式实行改革开放。中国的经济发展日渐繁荣, 改革开放使得人民生活水平日益提高, 追求“吃饱穿暖”的温饱问题逐渐成为过去, 人们对吃、穿、住、用、行等生活资料有更高的要求。2001年, 中国正式加入世贸组织WTO, 工业的进步, 进出口贸易的繁荣, 城市对劳动力的需求使得越来越多的农民放下锄头走上生产线, 随之而来的是城市规模不断扩大, 人们对居住生活空间需求与日俱增, 近十年房地产市场的火爆就是这一现象最有力的佐证[1]。二是工业建筑用地面积的增加。越来越多的国际国内企业投资兴办工厂。1979年中华人民共和国成立距今不过短短六十几年, 新中国成立时我国一穷二白, 在发展的前期摸索阶段甚至走退路, 真正经济提速不过是最近二十年的事情。而人口生育政策曾经鼓励多生, 这积攒下众多劳动力, 企业在内地投资办厂人工单价更便宜, 加上政府的招商引资优惠政策, 越来越多外资独资或中外合资企业投资兴办工厂, 这侧面增加了建设用地。三是公路、铁路、桥梁、隧道等市政设施建设用地增加。经济的提速对海、陆、空等物流有更高的要求, 这迫使政府加大投资力度, 规划建设更多的公路、铁路、桥梁、隧道等市政设施。与此相伴的是农林耕地面积的不断减少。例如著名的山峡大坝工程, 虽然工程可以提供水力发电和提高长江上游同行能力, 但10多年间, 每年移民近十万人, 大坝蓄水淹没了大片的农林耕地这也是不争的事实。四是人为因素使得建设用地挤兑农林耕地面积。人类从远古时代发展到现代, 都是沿河而居, 平原和肥沃的土地是人们理想的栖息地。长三角、珠三角不仅工业发达, 农业也不可小觑。然而, 在土地开发的过程中, 某些行政审批官员利用职权, 官商勾结, 偷梁换柱, 将良田用作开发用地, 然后将盐碱地换成农业用地, 从形式上保住了18亿亩耕地红线的指标, 然而本质却减少了农林耕地的有效面积。
2 解决用地矛盾, 实现可持续发展的方法
从前文分析看来, 建设用地的扩张正对农林耕地面积的保护成负相关性。那么如何解决这一矛盾, 使得二者协调发展呢?可从以下几个方面入手。
2.1 政府合理规划并严格执行
政府在规划时应从大局着手, 合理规划工、农、商用地区域分配和面积比例[2]。这是一个艰巨的任务, 只有聘用有能力、知识渊博的高级人才团队精心调研、用科学的发展观分析问题、总结完善规划成果才能实现规划的合理性。另一方面, 完善法律监管漏洞和加强道德建设, 使具有审批权力的机关能保守底线, 严格按照规划执行。只有两方面都做到了才能从顶层控制, 使用地分配走向和谐发展。
2.2 培养企业责任感
企业在工业用地选址上应充分调研, 旨在建设长治久安的企业, 而不是三年五年东奔西走的游击队型企业。企业不能因一时的利好就冲动建设临时厂房, 临时厂房用地性质多为短期租赁性质的用地, 待企业搬走后留下的是一片荒芜的废墟, 不仅影响厂址用地还对周边环境污染严重, 周边耕地也变成重金属超标的荒废土地。所以, 企业应有责任感, 有长远规划, 而不是一时兴起到处建设临时厂房。要调研好再建设。
2.3 加强农业建设
农民种庄稼收入低, 为了赚钱更多钱财, 宁愿荒废土地, 在城市工厂打工赚钱。面对这种形势, 国家应投入农林耕地建设资金, 出台鼓励农民重拾荒地的政策, 加强农林科研, 提高种地收益。这不仅有利于耕地红线的保持, 对生态环境保护也有着重要意义。
3 结束语
总之, 看清农林耕地与建筑建设用地之间的形势和矛盾关系, 用科学的发展观辩证分析, 政府、企业和农业从业者之间相互协调配合, 唯有如此, 才能使二者协调发展, 即保持工业经济的增长, 又满足各方面用地需求。
参考文献
[1]寿嘉华.国土资源管理理论与实践[M].北京:经济管理出版社, 2010.
农用地转集体建设用地 篇5
土地管理法将土地分为三类：农用地、建设用地和未利用地，并严格限制农用地转为建设用地。严格限制农用地转为建设用地的理由，法律上说了，是为了“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地”，坚守18亿亩耕地红线。
本文所说的农用地，是指农民集体所有的农用地，不包括国家所有的农用地。所说的转成建设用地，是指转用后的建设用地仍属集体所有性质，而不是转成国家所有性质，土地所有权仍属农民，不属国家，所以这里不涉及到征收土地的问题。
农村集体的建设用地，按照法律规定，可以作为宅基地、乡镇企业用地（或叫工商业用地）和公益用地，但不得用于商品房地产开发建设，所以，将农用地转成建设用地，实际上就是三种情况：
1、将农用地转成宅基地。
2、将农用地转成乡镇企业用地。
3、将农用地转成公益用地，重点为后两种情形。
根据土地管理法的规定，要将农用地转成建设用地，必须办理农用地转用的审批手续。如果未办妥这种审批手续，而将农用地用于非农业用途，则属非法占地行为，严重者将构成非法占用农用地罪。
一、如何将农用地转成乡镇企业用地
乡镇企业用地包含两种具体情况，第一，农村集体经济组织或村民委员会兴办乡镇企业使用的建设用地。第二，农村集体经济组织或村民委员会与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业使用的建设用地。
根据政府规定，农村集体经济组织或村民委员会申请将农用地转成乡镇企业用地，按以下程序办理：
1．项目立项。项目单位向发展改革部门申请办理建设项目审批(或核准、备案)手续。
2．申请规划条件。项目单位持项目批准(或核准、备案)文件，向规划部门申请规划选址。属于征地留用地的项目，项目单位可按规定持留用地指标核定书直接向规划部门申请规划选址。规划部门出具规划红线并提供规划条件。村民委员会(或村集体经济组织)利用未经规划、国土房管等部门依法审批的本集体所有的建设用地兴办非公共设施和公益事业项目，经批准补办手续，有留用地指标未兑现的，应首先核减留用地指标。3．用地预审。使用新增建设用地的，项目单位持建设项目选址意见书、规划意见等文件向国土房管部门申请建设项目用地预审，由国土房管部门出具建设项目用地预审意见。
4．用地报批。项目单位持建设项目有关批准文件、土地测绘机构出具的土地勘测定界技术报告书等向国土房管部门申请办理用地报批手续。建设项目用地涉及农用地转为建设用地的，项目单位应按报批规定提供地质、矿产、林业部门审查意见等报批材料。资料备齐后，由国土房管部门拟订用地报批方案和用地供应意见，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定报有审批权的人民政府批准。建设项目用地涉及使用本村集体建设用地的，由市(县级市)国土房管部门拟订用地供应意见报当地人民政府批准。
5．环境影响评价。实行审批制、核准制的项目，项目单位在向国土房管部门申请办理用地预审时，可同时向环保部门申报环境影响报告文件；实行备案制的项目，项目单位可在建设项目开工前向环保部门申报环境影响报告文件。
6．申领建设用地规划许可证或乡村建设规划许可证。项目单位持项目批准(或核准、备案)文件和用地预审意见向规划部门提出建设用地规划许可申请，位于城市、镇规划区内的，由规划部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证；位于村庄规划区内的，核发乡村建设规划许可证。
7．申领建设用地批准书。由项目单位持用地批复意见、规划许可文件、有关税费缴纳凭证，向国土房管部门申领建设用地批准书。
8．办理土地登记。项目单位凭建设用地批准书依法向国土房管部门申请办理集体土地使用证或集体土地房产证。
二、如何将农用地转成公益用地。
此处的公益用地也包含两种情况：乡（镇）村公共设施用地和公益事业建设用地，如乡镇政府、村民委员会办公、学校、医院、农技推广站、敬老院以及乡村级道路、供水、公共厕所用地。将农用地转成公益用地的程序，与转成乡镇企业用地的程序是一致的。
城镇建设用地 篇6
关键词：城镇；建设用地；集约化；程度
随着我国经济的迅猛发展，对土地的要求也在逐渐增加，为了确保国人所需粮食对耕地数量的需求，必须保护好生态环境，有效的利用土地资源，真正转化土地粗放和低效利用的模式，逐步提高城镇建设用地的集约化程度，以便最大限度的挖掘城镇当前建设用地的潜力，用好建设用地，實现城镇建设用地持续健康的发展。
一、城镇建设用地集约化的现状及存在的问题
当前，中国的城镇化水平已经达到了大约40%，城镇化程度不高，而城镇的发展在很大程度上依托在城镇建设用地扩张的基础上，所以，要促进城镇化的加速，势必导致用地需求量的快速增加。
（一）城镇居民点用地的粗放
第一，很多城镇居民点的规划建设并不科学，布局显得比较零乱。其中很多城镇居民点并没有进行统一布局，城镇居民擅自零乱的建房现象严重，甚至一些村民闲置自己的旧宅基地，却占用村中的自留地建新房，最终引起村中出现很多边角地，浪费了土地资源。第二，很多城镇居民点用地大大超出了标准，利用率过低。
（二）城镇建设用地占用了很多农用地
很多城镇因为受到GDP政绩的影响，连续几年大程度的拓宽修建道路、新建居住区等基础设施，只是侧重经济的增长，却没有重视建设用地的集约使用，让城镇建设毫无规律的扩张。
（三）建设用地集约化管理不完善
第一，没有很好的指标体系来规范建设用地。虽说，当前已经颁布了很多相关行业的建设用地控制指标，但时代在进步，经济条件在改善，还需要更深层次的完善。第二，土地利用监督机制不够完善。国土部门往往会在土地利用方面只重事前审批，却忽视了批后监管，没有有效监督那些不按用地批文和使用合同开发的建设行为，最终引起土地资源无法做到优化配置，浪费了很多土地。
二、提高城镇建设用地集约化程度的对策
（一）盘活城镇尚未利用的建设用地
城镇往往是由农村发展而来，并且发展时间还不长，它的建筑还沿袭着很多农村的特征，规划的科学化程度低，土地没有得到很好的利用，挖掘潜力大。对城镇中还没有得到充分开发的建设用地，进行重新开发，最大限度的挖掘还没有利用的建设用地。要引导并鼓励投资者积极投入到对老城镇的改造建设中区，盘活城镇还没有开发的建设用地，具体的措施可以通过给予适当的优惠政策来达到。
城镇中的闲置用地较多，应对现存的限制土地进行全面系统的清查。只要新建项目可以用到闲置用地的，就坚决不用其他土地。对于那些不利于城市规划和开发的闲置土地，可以通过收回或者土地托管的方式来处理，并将他们都归到政府土地的储备库中。完善当前的土地使用制度，健全建设土地市场，让繁华地段最大限度的呈现其应有的黄金效益，吸引投资企业的聚集，切实提高土地利用率。
（二）健全配套制度和政策
引导乡镇企业和民工向城镇集中。城镇因为受到投资环境的影响，不能有效吸引高档次的企业，应该根据实际发展程度，制定合适的优惠政策，吸引一些乡镇企业落脚，打破原来城乡隔离的格局，吸引更多农村人口居住。
利用市场实现土地资源配置。推广使用土地有偿制，健全土地市场。结合法规与城镇规划用途，来对地价进行评估，公开招标拍卖土地，借助市场这只无形而又强大的手，优化配置土地资源。
健全建设用地的制度和政策。改变原来城镇原户籍管理制度，对城镇一律采用统计的户籍管理登记体制，让农村人口能自由的涌向城镇。可以推行多种土地供给方式并存的形式，比方说，可以让规划区的集体建设用地以抵押、出租和作价入股等形式流入土地市场，让市场来定价。
（三）完善土地利用的市场机制
要切实提高城镇建设用地的集约度程度，就必须逐渐完善土地市场机制，尽量避免出现政府越俎代庖的行为，形成兼顾效率和公平的土地市场体系，以价格的高低有效管理土地的使用量，减少土地的囤积与投机行为。制定调控政策时，应完善相应的细则，建立各种用地市场运作机制，发挥好市场在土地资源配置中的基础作用，不断扩大土地的招标、拍卖与挂牌的范围，严格控制操作行为中的每一个环节，在市场杠杆的作用下，提高土地利用意识；
制定科学的价格机制，避免多占与浪费土地现象的出现，更好的实现土地价值。一旦经过法定程度予以批准转让的土地，就可以在土地市场上进行公开交易，其中，经营性用地和工业用地一定要想方设法实行招标、拍卖、挂牌外出让制度。
（四）强化城乡规划对城镇集约化建设用地的指导
要强化城镇区域的科学规划，让城镇实现产业最优的集聚效应，提高建设用地的集约化程度。以城镇体系与区域的科学规划，来合理布局产业，实现城镇跟城镇之间、城镇跟农村相互间的产业、用地更好对接，最大程度的降低基础设施的配套土地。
必须依法做好城镇建设土地的总体规划，衔接农村与城镇规划的工作，并在近期综合协调好建设规划，确保近期的建设规划与本地区未来五年内的经济发展规划目标相符合，并保证房地产业和住房建设的长期有效结合，科学安规划时期内城镇建设用地的总量、空间布局及实施顺序，合理确定各类用地布局和比例，实现集约利用土地的目标。
（五）健全建设用地集约化程度的考核体系与考评制度
政府在建设用地方面的政策和行为，会直接关系到土地的利用效率，应该健全政府的考核机制。以完善的土地集约评估考核制度来科学的评价土地利用情况，以便提供一段时期内城镇建设用地集约化程度的评价结果，为各级政府的工作提供参考，以此对政府行为进行规范，促进城镇建设用地在宏观上实现更高的集约化程度。
参考文献：
[1]邓楚雄.湖南省小城镇建设合理用地探析[J].热带地理.2005（3）.
[2]宗仁.试论发镇小城镇的土地利用政策选择[J].城镇建设.2001（4）.
[3]白云升.小城镇建设土地利用的“集约化”理念[J].国土经济.2002（4）.
城镇建设用地 篇7
1 企业改造模式
从土地使用的角度看, 企业改造主要有进退型企业改造和嫁接型企业改造两种方式。前者主要是依据土地收购储备进行, 后者则代表着一定范围的创新。
1.1 进退型改造模式
进退型企业改造模式中最主要的模式是“退二进三”模式, 在一些刚刚城市化的地方还存在“退二进二 / 退一选二”等其他模式。“退二进三”一般的操作方法是, 通过采取一定措施, 将城市中心地带的第二产业企业搬移出城市中心, 然后将腾置出来的土地用于发展第三产业, 达到调整土地利用结构、产业结构和集约利用土地的目的。具体的操作方法可以灵活多样, 从土地流转的角度看可分为两种:土地置换和市场配置。
1.2 嫁接型改造模式
嫁接就是不经政府的土地收购储备, 企业与企业作为平等的经济主体进行资源的整合, 与土地置换在功能上有一定的相似性。嫁接有若干切合实际的具体办法, 如企业的转资转制、企业的合营、外来资金投入的结构升级等。嫁接型企业改造模式比较少见, 一个主要原因是与现行的制度相冲突。但对个别地区和企业而言, 他具有一定的可行性和效益。对于一些面积比较小, 或者太过分散, 或者暂时闲置而不利于土地收购储备或不具备储备经济效益的企业, 通过嫁接和资源的整合, 一方面可以合理利用资源, 防止资源的闲置和浪费, 另一方面可以盘活企业, 防止国有资产的流失。
2 房地产建设模式
城市旧房屋拆迁主要是依据政府强制拆迁, 新建设的商品房或经济适用房所需土地也主要是通过政府一级市场的土地储备取得, 但是在开发方式上也出现了一些新的变化, 在定制型、持有型等常见的开发模式外出现了合作建房等方式。
2.1 定制型开发
所谓定制, 是指开发商从政府受让土地使用权后, 按照具体要求实施建造。要求可以来自两方面:一是来自终端消费者的意愿, 此种定制要求主要体现在高档商品房建设中, 要求充分满足消费者的个性化要求, 强调业主所获得的房屋将与众不同, 将经济收益建立在消费者的边际需求和偏好上;一是来自政府意愿 (主要体现在诸如经济适用房的建设中) , 由政府指定条件如价格、材料、户型等。此种定制要求满足政府的公共政策目的, 实现一定的社会效果。
商品房定制开发主要集中在高端物业, 在国家加强宏观调控的大环境下, 用地规模将会受到严格的限制, 因而对土地市场和房地产市场的直接影响作用并不很明显。
2.2 持有型开发
持有型开发建设在具体的操作程序上与定制开发基本一样, 但是他不是个别的生产, 而是一种批量的模式生产。该模式有两种具体形式:1最终产品 (商品房) 不是面向销售, 而是由开发商自身持有经营, 采取租赁等方式分批、临时性的转让土地使用权以获取回报。2开发商在建成后将商品房在短期内销售出去获利, 而不是由自身经营。商品房房地产开发建设主要适用持有型开发, 但在此模式中, 开发商只是一个赚钱的中间人。加上这种经营周期短, 有利于资金的及时回笼和周转, 在房地产市场上极易产生投机, 随着建设资金和土地大量投入, 极容易出现房地产市场供大于求, 大量的土地和资金被沉淀和闲置的现象。
2.3 合作型开发
合作开发建设实际上就是个人集资建房, 它是在中国城市化进程中, 为控制住房成本, 减少投入, 在相关政策的许可下, 自发形成的一种住宅开发模式, 多为小规模的中低档住宅。该模式对于控制土地过量投入房地产建设、抑制房价的无限高涨具有很强的市场调节作用。参与集资的消费者除了能得到住房价格的实惠外, 在产品需求方面还有相当成分的定制意味。合作型开发作为一个新的事物, 自主建房与现行政策存在某些冲突, 有很多具体问题需要在实践中逐步地完善和解决。
3 商业街区建设模式
商业街区在旧城重建中具有一定的公共产品性质, 因而一般是由政府通过统一的规划, 用土地储备库中的土地实现供给的。但是有一些商业街区的建设方式长期以来没有被引起重视。
3.1 商业街社区的聚集式建设
商业街社区, 指由同类或不同类的商铺 / 摊位在一定范围的区域内聚集, 形成高密度建设的规模区。其特点是商业功能比较单一, 一般是由政府通过旧城改造, 统一规划建设成铺面或者摊位形式, 然后将铺面或者摊位销售转让给经营者。根据形成商业街的商铺的主要类型, 商业街可以分为生活型社区商业街 (如农贸集贸市场) 、特色商业街 (如休闲街、IT街) 以及其他形式。
3.2 商业中心的辐射式建设
辐射式建设, 主要指政府在地理位置和交通条件比较优越的地方, 通常是在城市中心, 建设综合性的购物中心, 同时加强周围基础公共配套设施和服务设施的建设, 形成具有一定经济吸纳和辐射的商业中心, 减少辐射范围内同类设施的建设, 节约集约土地资源。它的形成发展与中心城市或商品流通中心区域的形成发展紧密地联系在一起的。对城市建设而言, 商业数量并不是越多越好, 关键在配套完善。
3.3 商业点的剥皮式建设
剥皮式建设又叫不动迁改造, 指在沿街或某些位置较好的局部, 土地使用者因效益不佳而自发性地进行改造, 即由原土地使用者对土地和建筑进行修复性建设。这种改造方式最大的特点是自主改造, 不需要政府投资和直接干预管理, 灵活性比较强, 且由于改造直接与自身的利益挂钩, 市民进行投资改造的积极性很强, 对局部地区土地的集约利用能起到一定的促进作用。但由于改造仅局限在自己的地域范围内, 市民很少从整个街区或城市的整体利益上全面考虑, 因而从长远来看此种改造又极易造成新的用地散乱、混杂、闲置和低效率等现象。
参考文献
[1]杨红, 陈百明, 高永, 张蓬涛, 刘新卫.城市土地整理理论与实践探析[J].地理科学进展, 2005, 3.
[2]段瑞兰, 孙凯.关于城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩政策的思考[J].山东国土资源, 2006 (11) .
[3]李元.集约利用土地, 不断提高城市土地运营水平[J].求是, 2004 (3) :17-19.
[4]刘彦随, 邓旭升, 甘红.我国城市土地利用态势及优化对策[J].重庆建筑大学学报, 2005 (6) .
[5]夏显力, 李世平, 赵敏娟.城市土地整理研究[J].地域研究与开发, 2003, 1.
[6]王炜, 马承伟, 杨晓东.城镇化发展中的村镇建设用地整理——以河南省沁阳市为例[J].中国农业大学学报, 2004, 5.
[7]丁恩俊, 周维禄, 谢德体.国外土地整理实践对我国土地整理的启示[J].西南农业大学学报 (社会科学版) , 2006, 2.
城镇建设用地 篇8
1 农村建设用地流转市场的困境
1.1 制度法规不先进,交易状况混乱
中国农村建设用地在流转的过程中受到了严格的控制。新《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,都必须依法申请使用国有土地。”集体建设用地流转在法律上是被禁止的,除非是政府根据规定进行征收转化为城市用地后才能进行流转。但是在实际的生产过程中,农村建设用地流转的现象非常常见。国家要求严格管控建设用地与现实的建设用地流转频繁之间的矛盾非常突出。农村集体建设用地流转的现行制度无法满足市场对农村建设用地的需求,征地范围宽泛甚至不征收便进行流转的现象时有发生。农村建设用地流转制度的不先进,导致农村集体建设用地流转混乱[1]。
1.2 参与者责任不明,利益分配不均
中国法律规定农村建设用地只能从集体所有转为国有后才能进入市场,目前正逐步放开农村建设用地的交易方式。在逐步放开过程中,法规仍不明确,参与者在农村建设用地流转市场中的职责也模糊不清,出现“政府主导、村集体配合、农民服从”的现象。政府为攫取利益,不愿放弃征地模式,仍然主导农村建设用地的土地流转。农村村委在地方政府的压力下,服从地方政府,成为农村建设用地的主权决策者和地方政府的配合者,使得农民缺乏参与权和知情权。在农民政府与村委会的地位压力下,处于严重弱势地位的农民应该享受的土地权利得不到保障。
1.3 隐形交易量大,地价评估不足
在农村建设用地市场制度不完善、监管不足的情况下,大量的供给和需求在经济利益的驱使下,产生了大量隐性的农村建设用地交易,如小产权房用地。隐性交易一方面使得政府无法掌握土地利用的状况,难以对土地市场进行宏观调控,对土地利用总体规划和城市规划的实施造成冲击,另一方面使得农民权益缺乏保护,农村建设用地市场缺乏管理。价格是市场供需关系的反应,是调节市场的杠杆。集体建设用地流转价格理应由市场规律决定,因为隐形交易双方不希望得到政府的监管,流转价格只是双方达成的协议价格,并非由市场供求决定,地方政府又对农村集体建设用地缺乏土地的定级评价,使得农村建设用地流转时地价评估不足,最终导致地价混乱。
1.4 中介服务组织匮乏,信息沟通不畅
市场制度不完善、信息不公开、流转形式局限等因素,导致农村建设用地市场交易量的供需矛盾,亟需中介服务组织参与以解决其市场化的问题。中介服务组织是在农村集体建设用地流转市场中进行搜集信息、组织谈判和订立合约、监督合约执行的组织。当前的农村建设用地流转市场中介服务组织还处于起步、摸索阶段,不能满足农村建设用地市场的实际需求。中介服务组织的匮乏,公开透明的信息平台不足,农民难以获得信息沟通的渠道,使得土地资源的闲置或价格不合理,造成我国农村建设用地流转市场市场化不够充分,资源配置不够合理[2]。
2 解决农村建设用地流转市场困境的途径———有形市场
关于如何解决农村建设用地流转过程中出现的问题,学者们从市场建立原则和实际市场建立模式提出了各自的观点。从市场建立的原则出发,陈燕(2012 年)提出让农村建设用地与城市建设用地“同地、同权、同价”的方案,为建设农村建设用地市场提供了依据。从实际市场建立出发,韦燕飞、严志强(2011)认为构建城乡统一的建设用地市场的途径之一是加快农村建设用地市场建设,特别是有形市场的建设。解决农村建设用地市场规范问题的关键是建立合法、公开的有形市场,通过有形市场的建立来规范农村建设用地流转市场。
建立农村建设用地有形市场来规范农村建设用地市场的必要性。首先,从一般市场建立的规律看,一般商品市场和金融市场发展,开始都是混乱的交易,随之建立和规范有形市场,之后因网络信息化以及市场规则的完善才逐步形成有形和无形并存的规范市场。根据中国农村建设用地流转市场的发展经历,中国的农村建设用地流转市场必然也符合以市场建立规律。因此,建立农村建设用地流转市场,首先需要建立规范有形市场。其次,从我国城镇土地市场由无市场、萌芽阶段到全面发展阶段的历史看,我国城镇土地市场从有形发展起来的历史也为农村建设用地市场提供了依据。再次,从构建城乡统一的建设用地市场来看,建立农村建设用地有形市场是为了更好地建立城乡统一的建设用地市场,因为只有城镇和农村的建设用地市场自身关系理顺和建设规范化后,才能建立起城乡统一的建设用地市场。最后,农村建设用地市场建立提出时间不长,建立中存在众多问题,为此需要农村建设用地的有形市场来引导其逐步完善。由于市场建设的一般规律、建设城乡统一的建设用地市场的需要和中国目前的农村建设用地流转的现状, 都决定了建立农村建设用地市场必须从建立农村建设用地的有形市场开始[3]。
3 农村建设用地有形市场的现状 ———以武汉市为例
我国已经在各地试点建立了农村建设用地的有形市场,比如重庆农村土地交易所、上海农村产权交易所等。珙至2009 年,武汉市共建成农村土地流转服务平台47 个,同年武汉农村综合产权交易所揭牌,成为全国第2 家、中部首家农村综合产权交易市场。武汉农村综合产权交易所的主要职能是为全市农村产权交易提供场所、配套设施以及交易信息发布、交易组织、咨询、投资融资等各项服务。武汉市农村综合产权交易所的交易产品包括十大类,其中便包括了农村建设用地,这便是农村建设用地流转有形市场雏形。但农村综合产权交易所上农村建设用地交易的成交记录为零,主要是因为农村建设用地流转的法律制度还未完善,导致该交易所不敢也不能正当进行该类土地的产权交易,但是该类土地的产权交易将是未来的趋势,农村综合产权交易所将其纳入服务业务之中。目前,农村综合产权交易所着力于夯实产权交易的记错,在试点乡镇进行土地确权的登记试点活动。
3.1 农村建设用地流转有形市场存在的问题
调查资料显示,农村综合产权交易所上进行交易的品种以荒地、耕地、水面资源为主,农村宅基地等建设用地的交易记录为零,农村建设用地流转的有形市场形同虚设,流于形式,其原因主要有以下几个方面。
3.1.1 法律限制。 涉及到农村集体土地管理的相关法律法规制定和修改的年限距今已较为久远,其中许多条款限制了集体建设用地的流转。湖北省人民政府办公厅出台《关于加强农村宅基地管理工作的通知》也明确了关于农村土地流转的规定,“农村村民因继承房产形成一户拥有两处以上宅基地的,可在本集体经济组织内买卖。农村宅基地不得向城镇居民出售,也不得批准城镇居民无偿占用集体土地建住宅。”农村建设用地被局限在集体经济组织内部,一般村民都拥有自己的宅基地,对他人宅基地的需求几乎为零,而禁止向城镇居民出售宅基地的规定几乎切断宅基地的市场需求。农村综合产权交易所虽然是农村产权交易的创新试点单位,但也不能违背法规行事,为此,“农村宅基地只能在本集体经济组织内部流转”让农村宅基地在农村产权交易所上交易数量为零。
3.1.2 规模限制。调研发现,乡镇企业建设用地伴随着乡镇企业改革,在转让上基本采用城镇建设用地的转让方式;公用设施建设用地由于其项目自身的公益性和非赢利性,多采用划拨的方式进行转让;农村宅基地流转由于量少且受到限制,没能形成固定的转让方式,以当事村民双方约定为主。农村综合产权交易所目前为止还没有农村宅基地流转成功的案例,但却存在挂牌的宅基地等待转让的案例。案例为武汉黄陂三里镇某一村村民面积58.5 m2的平房,该案例转让面积较小,购买后难以实现投资的目的,最后没有实现流转[4]。
3.2 农村建设用地流转有形市场建设经验
3.2.1 政策导向性强。十八届三中全会明确提出 “建立城乡统一的建设用地市场”,还提到“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”。以政策为导向,未来农村建设用地在农村综合产权交易所这类有形市场上进行交易的方式不仅得到政策的支持,也会为社会公众所接受。农村综合产权交易所这类以政策为导向的农村建设用地有形市场的建立,也为创新农村土地流转模式提供了一个实验的平台。
3.2.2 创新模式发展。 “ 武汉市发改委正牵头国土、 农业等部门加紧研究,拟在小范围内试水农村集体经营性建设用地、农村闲置宅基地交易。希望农村建设用地有形市场能够以此为契机,探索突破1~2 个农村产权交易新品种。”从武汉市农村综合产权交易所在农村建设用地交易板块建设的构架、存在问题、建设经验看,未来农村建设用地流转市场的公开化将成为趋势,而这种公开化趋势的推进需要像武汉市农村综合产权交易所这种能够设计出新的交易撮合机制的有形市场,这类有形市场的建设为农村产权交易提供了创新的平台。
4 规范农村建设用地有形市场的建议
4.1 制度建设
中国现有法律法规对于农村建设用地流转的权属限制条款较多,这种权属制度的阻碍使得当前中国农村建设用地未能合理高效流转。对于农村建设用地流转市场建设,首先需要加快农村建设用地的确权发证工作,在明晰各项权属的情况下,创新农村综合所有权的实现方式等,为农村建设用地流转市场铺平道路。政府应该明确其角色定位和管理职能,不能强制执行农村建设用地的流转,应站在引导者、监督者、服务者的角度,为农民进行农村建设用地流转提供信息、咨询、预测、融资等帮助,确保农民权益得到保障[5]。
4.2 平台打造
农村建设用地流转是一项复杂的工作,涉及信息公布、估价、交易、签约等方面的知识,没有专业人员的帮助难以完成。就目前的情况来看,建设用地流转平台体系尚不成熟,缺少相关的中介服务机构。为了促进农村建设用地合理流转,保障土地流出和流入双方的合理权益,政府要大力支持建设用地流传市场平台的建立,并协助完成中介服务组织的建立,打造农村集体建设用地交易中心,逐步形成集信息发布、中介流转、土地管理、资金运作等于一身的专业流转平台。
4.3 提高认知
农民作为农村建设用地流转的主体,由于自身知识水平的限制,无法及时参与到建设用地流转的决策中,导致农民的知情权、参与权和决策权难以实现。政府部门在加快改革步伐,赋予农民产权办证、满足市场交易需求的同时,还应该以中介服务组织的建设为契机,提高农民对农村建设用地流转的认知程度,通过加大宣传力度、典型示范带动等方式展现农村建设用地有形市场的实效,避免农民对农村建设用地流转的认识偏差。
摘要：当前农村建设用地流转市场的制度建设难以满足农村土地流转市场发展的需要,规范农村建设用地市场秩序,具有重要的现实意义。本文从当前农村建设用地流转市场的困境出发,探析农村建设用地有形市场建立的意义,以武汉市农村综合产权交易所为例,分析农村建设用地流转有形市场的建设经验和存在的问题。
浅谈建设用地的管理 篇9
1、建设用地管理的定义
建设用地管理是对所管辖行政区域范围内城乡建设用地的征用、划拨和出让实施统一管理, 承办由同级政府审批的建设用地的审查、报批工作, 指导、监督、协调各部门的建设用地, 会同有关部门制订有关建设用地管理的行政法规、技术政策和经济管理办法, 负责国有土地使用权转让、出租、抵押的监督。
2、建设用地管理的分类
建设用地按其利用方式不同分为农业建设用地和非农业建设用地。按照土地权属性质, 投入资金来源和土地利用类型的不同, 非农业建设用地又可分为国家建设用地、乡 (镇) 村建设用地和外商投资企业用地。
此外, 还有基本农田保护管理、土地整理开发复垦管理、土地市场和土地储备管理等。
3、建设用地管理制度
建设用地管理制度包括建设用地的管理、定额、审批、和许可等几方面的规定。政府职能部门运用行政的、法律的、经济的和技术的综合手段, 来配置协调各部门、各单位、各用地单元的用地关系, 保证一要吃饭, 二要建设的基本需要, 严格控制农业用地向非农业用地转变而采取的各项管理措施, 是土地管理工作中的重要组成部分。
4、建设用地管理的主要任务
其中建设用地管理的主要工作是: (1) 研究编制各类建设用地的中长期用地规划和年度用地计划指标, 并监督实施; (2) 依法办理土地的征用、划拨, 城镇国有土地的出让工作和土地使用权转让的监督管理; (3) 清查处理违法用地和违章用地; (4) 制定、完善建设用地管理的法律、法规和各类规章制度; (5) 组织制定国家建设项目和乡镇用地定额指标的编制和实施。建设用地的审批权限一般由县级以上人民政府的土地管理部门来执行。
二、建设用地审查报批管理
1、县级以上人民政府土地行政主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作。
2、建设项目可行性研究论证时,
建设单位应当向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设用地预申请。受理预申请的土地行政主管部门应当依据土地利用总体规划和国家土地供应政策, 对建设项目的有关事项进行预审, 出具建设项目用地预审报告。
3、在土地利用总体规划确定的城
市建设用地范围外单独选址的建设项目使用土地的, 建设单位应当向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出用地申请。
4、市、县人民政府土地行政主管
部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请, 应当受理, 并在收到申请之日起30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案, 编制建设项目用地呈报说明书, 经同级人民政府审核同意后, 报上一级土地行政主管部门审查。
5、在土地利用总体规划确定的城
市建设用地范围内, 为实施城市规划占用土地的, 经依法批准后, 市、县人民政府土地行政主管部门应当公布规划要求, 设定使用条件, 确定使用方式, 并组织实施。
6、以有偿使用方式提供国有土地
使用权的, 由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同, 并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后, 依照规定办理土地登记。
三、批而未用的土地管理
1、加快城市建设用地审批和土地征收实施
各级国土资源管理部门要切实增强主动工作意识, 提高工作效率, 积极采取有效措施, 对国务院批准的城市建设用地, 凡未上报或审核同意实施方案的, 省级国土资源管理部门要督促城市人民政府尽快编制和上报实施方案, 并尽快向省 (区、市) 人民政府汇报。
2、切实抓好批而未征土地的处理
各地要按照《关于在保增长保红线行动中加快处理批而未用土地等工作的通知》 (国土资电发[2009]44号) 的部署, 在全面清理、摸清底数的基础上, 及时制订批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽土地的处理意见和整改方案, 并认真抓好落实。省级国土资源管理部门要加强对城市建设用地批后实施情况的调查研究, 帮助市、县协调解决工作中的困难和问题。
3、进一步规范和加强建设项目用地管理
规范城市基础设施等用地的供地手续。城市公共道路、公共绿地、公共污水雨水排放管线、公共休憩广场等基础设施、公用设施用地等, 凡以建设项目运作实施的, 必须严格依法办理供地手续。
4、坚决查处违法批地和用地行为
各级国土资源管理部门要继续加大土地执法工作力度。当前, 要围绕保增长、保民生、保稳定和社会关注的热点问题, 切实抓好违法用地案件的查处。
5、加强建设用地批后监管
健全建设用地动态监管制度。加快运行建设用地“批、供、用、补、查”综合监管平台, 重点对土地利用规划和计划执行、土地审批及土地征收、土地供应、项目用地开发利用等情况进行动态监管, 切实预防和防止未批即用、批而未征、征而未供、供而未用等现象的发生。
集体建设用地流转问题探讨 篇10
关键词：集体建设用地,流转,探讨
0 引言
当前，我国已经进入了经济高速发展时期，在有关土地管理方面的法律、法规不断完善的同时如何解决农村集体建设用地流转以保障农村集体经济组织对集体土地处分权和收益权已经成为集体土地管理面临的一个重要课题。如何认识集体建设用地流转的现状，及其存在问题及发展趋势，如何解决这些问题，将对我国今后农村经济的发展，农民生活水平的提高具有深远的意义。
1 集体建设用地流转
集体建设用地流转是实现农村土地利用方式由粗放型向集约型转变的一条有效途径，有利于集体建设用地自发流转的合法化，便于国土部门统一管理；有利于增加农民收入，逐步促进完善农村社会保障体系；有利于加快农村经济社会发展，整体推进城乡经济社会一体化进程。集体建设用地流转包括农村宅基地的流转，长期以来，宅基地所有权归集体，使用权归个人。集体建设用地的流转将会是农村集体土地流转的重点，优化和规范集体建设用地流转，对于深化农村土地改革和加快农村社会发展具有十分重要的意义。
2 关于“以租代征”和集体建设用地的流转问题
这是两个既有区别又有联系的概念。“以租代征”实质是规避用途管制制度，规避农用地转用的总量控制制度，规避农地转为建设用地的土地收益分配制度，直接进入市场的一种行为。对于集体建设用地的流转问题，无论怎样流转，它的前提是必须要遵守用途管制制度，也就是要符合土地利用总体规划，还要服从国家土地利用年度计划农地转用的总量控制，还要参与、服从土地增值收益的分配政策，所以这两者的区别和界限是明确的。
3 国外土地制度和土地流转
(1)英国的当代土地制度源于英国封建领地制度，经过圈地运动逐渐建立起土地制度。现阶段英国土地制度和土地流转的特征是土地所有权转向私人，私人购买土地，土地租赁比例也在日趋下降。(2)美国的土地制度和土地流转。因为美国建国的时间相对较短，因此，演变为现代土地制度所经历的时间也就很短。美国土地制度和土地流转的特征是大型农场以及农业劳动力转为从事其他产业的人数日趋增多，中等规模的农场日渐减少，这种趋势是和美国高度集约化生产与现代化的生产力水平相一致的。(3)法国的土地制度与土地流转。目前，法国土地制度和土地流转的特点是将土地市场分为市地市场和农地市场，两个市场严格划开，不得混同。土地市场以建设用地流转为主，农地市场以农业生产用地流转为主。政府鼓励中等农场的发展，限制土地的过度兼并，对佃农赋予相应的权力和自由度。(4)德国的土地制度与土地流转。德国的土地制度相比于西欧的其它国家来说，它的发展相对缓慢，地区之间也不均匀。目前，德国土地制度和土地流转的特征是土地制度的主体是土地私有制。(5)日本的土地制度与土地流转。日本的土地法保护耕地，预防在此出现地主制和租佃制，然而，在客观上就约束了土地权利的流转，扩大经营的规模以及农业的规模化和集约化发展。
4 集体非农建设用地流转是土地制度创新的必然要求
纵观国际土地制度创新进程，非农用地进入市场是世界各国都存在的、带有普遍性的问题。而现阶段我国农地制度创新的重要任务之一是明确集体经济组织和农户的土地经济和法律关系,建立规范的土地市场，制定合理的土地流转法律制度。当前市场经济发展日趋成熟的条件下，正视农民集体土地所有权，推行集体土地有偿使用制在度的改革，建立健全农村集体土地使用权合理、规范的流转途径已迫在眉睫，需要在法律法规和政策制度方面予以创新。
现行法律为创新集体非农建设用地流转留有空间。(1)《宪法》第10条第4款规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。理解为既包括国有土地使用权，又包括农村集体土地使用权；这里的“转让”，实际就是流转，包括我们一般所说的出让、转让、出租、抵押、租赁、作价出资、作价入股等各种流转方式；(2)《土地管理法》并未完全否定集体非农建设用地流转，“土地使用权可以依法转让”，这里的“土地使用权”，可以是国有性质的使用权，也可以是集体性质的使用权，转让实际就是有偿使用；(3)《农业法》第4条规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”可见，土地所有权禁止转让，而土地使用权，包括国有土地使用权和集体土地使用权可以依法转让。据此，我们可以创新流转制度；(4)国家相关政策为创新集体非农建设用地流转制度指明了方向。国土资发[2006]52号文《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》指出，“要适应新农村建设的要求，经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。”
5 目前我国集体建设用地流转的现状
现行的土地法律和政策对于农村集体土地使用制度特别是集体建设用地使用有较多限制，对农村非农建设用地的流转限制是比较严格的。其实，集体经济组织内部成员虽然能够使用本集体土地去建立企业或者居民房，但是不同意出让、转让或出租，这从某种角度上就是在法律上禁止流转农村非农业建设用地。至于因破产、兼并等情形致使土地使用权流转虽被法律许可，但也由于缺乏具有可操作性的具体规定，实际上或者无法公开正常进行、或者以违法私自转让等方式交易。结果，自发、私下的农村非农建设用地的流转，直接造成土地利用的混乱，对土地利用总体规划和城市规划的实施都产生了较大的冲击，使得城乡建设用地总量难以有效控制。
农村集体土地使用权流转还处在初始探索阶段，满足不了当前农业结构的调整、发展效益农业和适度规模经营而对土地流转的政策指导之需要。
6 集体建设用地流转存在的问题
(1)从法律层面上看，立法的不完善和法律法规规定的不一致在我国农村土地流转问题上反映比较突出。从制度层面上看，农村土地流转缺乏相应的制度保障。(2)现有农村土地产权制度制约了农村土地使用权流转。“合法不合理”的规定：“农村建设用地必须转为国有以后才能进入二级市场流转”，造成我国城市化发展占用的农村土地，往往不能为农村和农民带来利益，反而为他们带来损害。城市只能“年轮式”扩大而不能更为合理的发展、小城镇建设多年难于推进。同样是土地的所有权，国家和农民集体这两个所有者的地位却不平等，这种“转权让利”模式，实际上是政府与农民争利。(3)由于现行法律对农村集体土地所有权主体的设定概念模糊，农民失去了参与权和决策权，农民只是获得了使用权和收益权，其他权利难以保障。特别是处置权的缺失，使土地的流转失去了动力机制。(4)土地流转不规范，缺乏契约约束，流转无序。土地流转透明度不高，缺少能起监督作用的中介机构。土地流转没有形成完善的市场体系，缺乏流转的积极运行机制。
7 集体建设用地流转原则、形式
7.1 目前，我国的集体建设用地流转一般包括转包、出让、出租、转让、入股、合营或出租用于非农建设等形式。
7.2 集体建设用地流转原则。(1)流转双方法律地位平等。在平等、自愿的基础上进行土地流转。目前一些地方存在着把土地流转作为增加财政收入的手段，国家与集体经济组织及农民争利的现象，损害了农民的利益。由于土地流转涉及多方面的利益关系，必须健全制度，避免随意性。(2)农地流转不能改变土地性质。流转的方式可以有多种，但任何流转不能改变其性质与用途。(3)合法保护农村集体经济组织的土地。土地在流转时，须赋予农村集体土地所有权人防止公权力滥用的权利。(4)应当符合土地利用总体规划，不符合土地利用总体规划的企业破产后只能拆除地上建筑物、构筑物，按土地利用总体规划确定的用途使用。(5)必须是依法取得的建设用地使用权，并随厂房等一同转移的，如果是农用地，或土地上没有房屋等设施的将不得转让。
8 关于集体建设用地流转的建议
随着社会经济发展和农村土地市场的日益活跃，集体土地所有权流转势在必行。然而，集体土地所有权一旦无限制地进入市场，必然会引起土地的投机，冲击我国的土地秩序。因此，实现集体土地所有权有序、有度的流转，离不开有效的法律规范和制度安排。这样就要求我们从立法上确定农村集体土地流转的合法性，在符合土地利用总体规划和土地用途管理制的前提下，应当允许集体土地所有权在最大范围内进行流转。
(1)规范推进集体建设用地流转，建立健全政策法规体系。明确可流转土地的基本条件、方式、程序等。在当前社会主义市场经济条件下，应在法律上重新确立集体土地。(2)建立土地流转管理机构。对土地流转过程实行监管，提高工作透明度，使农村集体土地使用权流转管理更趋优化、更加有效、更为合理。加强审批管理。市、县土地管理部门要制定集体建设用地年度供应计划报同级人民政府审批，防止集体建设用地流转失控。加强行政执法，遏制违法、违规行为，确保集体土地规范、平稳地流转。(3)通过引入市场机制来合理确定地租、地价，保证农民流转土地的合理受偿，真正落实好农民经营的自主权，使农民可以自主地按照市场情况来做出是否流转的决定。(4)完善相应的法律和制度。农村集体土地所有权的具有不完全性，应在各项权力上的内容和赋予更完善权力行使能力，在倡导国家在土地市场占主导地位的同时，将集体土地使用权纳入有形的土地市场。(5)科学的界定农村集体土地所有权主体，明晰产权形态、完善的收益分配制度。
当前社会经济之发展，对建设用地需求也越来越大，集体建设用地流转是时代的要求。集体非农建设用地管理是任重而道远。党中央、国务院对土地管理特别是耕地保护问题高度重视，并把节约和高效利用资源、保护生态环境作为可持续发展战略的一项主要内容。让农村集体建设用地走进市场，对深化土地使用制度改革、培育和完善社会主义市场经济体系、促进农村经济乃至整个国民经济发展意义重大。现行土地制度的不完善进一步限制了集体建设用地流转。为突破集体建设用地流转的制度“瓶颈”，势必要对现行土地制度进行改革，促使集体建设用地流转良好制度环境的形成。
土地问题在当今中国的特殊意义。特别是对广大农民来说，既是承担着生产资料的供应，又承担着社会保障的问题，处理不慎，就有可能引发社会动荡。在集体土地流转问题上，积极慎重的态度是对广大农民负责任的态度，也是对中国现代化建设负责的态度。
参考文献
[1]张泓茗.关于我国农村集体土地流转方式的建议.
[2]程才.农村集体土地使用权流转中的问题及完善.
[3]张海亮.农村土地流转法律问题及解决路径.
[4]马三喜.城市化与农村土地流转制度.
[5]程才.关于农村建设用地流转的问题.
小城镇用地规划新思考 篇11
【关键词】小城镇 用地规划 发展
发展小城镇,提高城镇化水平,是我国确定的一项战略任务,也是促进农民增收和国民经济良性循环的一项重大举措。城镇用地规划涉及的问题很多,也比较复杂。目前面临的农村经济结构调整,社会保障制度建立、城镇产业结构优化以及生态环境保护等方面的问题,都应以保障农民的根本利益为出发点,认真研究具体的措施,为全面建设农村小康社会发挥城镇规划的龙头作用。
一、小城镇用地规划的现状问题
1.小城镇建设规划起点不高,执行规划缺乏严肃性,与土地利用总体规划不相衔接,影响了基本农田的保护和小城镇建设的发展。
2.目前,有些乡镇领导对小城镇建设的现状没有认真调查分析。在計划经济体制转轨后,经营状况不够理想,土地利用率更低。
3.政府对加快小城镇建设的用地管理政策不够明确。
4.小城镇建设中的违法用地现象时有发生。
二、小城镇规划面临的机遇
1.中国城镇化的机遇
就目前的国家形势分析,小城镇规划是推进我国城乡结构调整的重要内容,是由二元结构进行转变的必要手段。另外,由于中国的国情是人口基数大,人口的迁移量大,难度大,因此以小城镇来作为人口空间的集聚是必然的选择,既能减少物力,也能减少财力,更能减少对生态环境的破坏;同时,小城镇的发展还有利于专业分工细化,知识积累创新加速的加剧,以及带来经济效益的新一轮增长。
2.推动农村现代化
三农问题是关乎国家经济良性发展的关键,减少农民数量、加速推进农业现代化、提高农村的生活质量,都需要通过一个切实可行的办法,发展大城市是不可能做到的,而发展小城镇则是现实的。小城镇规划能够实现规模经济,提高农民收入,达到解决三农问题并从质量上有一个飞跃。
3.构筑和谐社会的基石
从人与自然关系看,人对自然影响可能从面到点;从人与社会的关系看,城乡、人群之间的收入差距与经济增长关系呈倒置U型库兹涅兹曲线;同时,我们也需要一个公平、秩序化的社会。城里人的生活已经迈出了很大的步伐,而农村则需要进一步加大力度,发展小城镇,则能够把人与自然、人与社会的关系体现清楚——穷人和富人的和谐。
4.全面建设小康社会的必要条件
进行小城镇规划,有利于扩大消费群体,转变城乡消费模式,带动整个农村经济的发展。同时,还可以增长基础设施,房地产投资,带来更大的社会效益。
三、小城镇用地规划的新思考
1.创新
(1)体制创新,构筑多元化的小城镇建设投入体制。
(2)政策创新,土地政策做到既利用好增量,又盘活存量。
2.城乡一体化
(1)城乡经济一体化。只有城乡市场体系和产业结构协调,才具备实现城乡经济一体化的条件。因此,要大力培育小城镇生产要素市场建设,如劳务、技术、信息等专业市场的建设,加快城乡生产要素的双向流动。还应根据小城镇的实际,规划开发一批工商区,优先安排吸纳劳动力较多,农业关联效应大的产业。
(2)基础设施一体化。要突破建设资金短缺问题。要探索公用事业、基础设施有偿使用,使之由福利型逐步变为商品型;利用级差地租、盘活土地存量、集约开发等形式,提高土地综合效益,聚集建设资金。
(3)科学技术一体化,实现小城镇建设从粗放型发展向集约型发展过渡。
3.规划协调性
小城镇建设规划中,要注重经济、社会和环境的全面发展,应有效地作到“三个集中”,即农村人口向城镇集中、耕地向种田能手集中、工业企业向小区集中。把握好三个环节:一是要做好县城城镇体系规划,明确小城镇发展重点,合理确定空间布局。小城镇的发展并不是小城镇本身的问题,而应该把小城镇纳入发展一个区域的人口、资源、环境、经济总盘子中通盘考虑。要根据“中心城市——中小城市——重点镇——中心村”的发展格局,通过区域规划确定一批基础好、实力强、区位优的小城镇作为试点镇加以培育,使之成为具有更大影响力的中心城镇或小城市,使每个经济强县都拥有2～3个县城驻地镇以外的经济副中心来带动县域经济发展。二是与土地利用规划相衔接,合理确定小城镇人口规模和用地规划。
人口规模的确定要与县域人口总量、区域人口的增长及中心村的合并小城镇聚集的可能性相结合,一定要考虑合理性与可能性。三是高水平做好小城镇建设规划的修编。规划修编的重点应要解决好小城镇的空间安排,确定好道路、绿地、基础设施和公用设施的用地,划分好城镇功能区。功能分区的安排要根据各城镇发展的潜在优势、发展特色和发展方向来进行,不能千篇一律。
4.土地效用性
解决小城建设用地紧张问题,可以通过以下两个途径:第一,落实土地储备政策,统一调配使用闲置存量土地。通过储备中心调剂,促进和加快闲置土地的盘活,同时也可增加政府土地收益。第二,制定鼓励使用闲置存量土地的有关优惠政策。一是鼓励城镇内未入工业小(园)区的工业企业实施“退二进三”,原行政划拨土地。二是鼓励将停产企业、批多建少及其它的闲置企业用地,进行转让、出租、开发利用。对原划拨土地转让,按标定地价一定比例补交出让金后,补办出让手续。
四、小结
城镇建设用地 篇12
近几年来，笔者有机会参加了一些城镇总体规划的编制与审查工作，发现不少规划设计人员为了迁就城镇用地水平偏高的现状，在确定规划建设用地指标时选用《镇规划标准》(以下简称“镇标”)中居住用地比例的上限作为规划的依据;也有人想借鉴《城市居住区规划设计规范》(以下简称“居规”)中的用地指标，又嫌用地比例不一致，人均用地指标又要按建筑层数和气候区选择太复杂，不如把《城市用地分类与规划建设用地标准》(以下简称“国标”)中的居住用地上限指标(28㎡/人)直接拿来应用。结果，不是造成城镇居住用地指标的大起大落(有的人均超过60㎡，有的则不足28㎡)，就是用地布局结构的严重失调，使规划的合理性与合法性受到影响。其实，城镇各类用地比例和人均居住用地指标究竟多少合适?一些人未必心中有数。应该承认，这并不是个别地方的偶然现象。它具有一定的普遍性与危害性，不仅影响了规范标准的指导性和土地利用的有效性，也给规划、设计与评审、审批造成很多麻烦，最终还会导致用地布局的混乱。我们经过认真思考，认为主要原因有三：一是，一些规划设计人员对“镇标”及相关规范标准领会不深，关系未理顺就匆忙确定规划用地指标，并盲目与相关指标进行比较;二是，对影响城镇建设用地确定的主要因素缺乏正确的认识，缺乏对“镇标”的原则、要求的全面理解与把握;三是，随着城镇规划建设的发展变化，“镇标”还存在一些有待进一步深化与完善的地方。
城镇建设用地指标是“镇标”指标体系中的重要组成部分，对它的确定合理与否直接影响到城镇建设的持续、健康发展。因此，如何合理确定城镇建设用地指标值得深入分析与研究。
二、影响因素分析
1. 对“镇标”和“国标”与“居规”的特点及相关性的基本认识
对于“镇标”的认识正确与否，能对它的应用产生不可忽视的影响。与原《村镇规划标准》相比，“镇标”的特点较明显，不仅减少了用地规模等级，压缩了人均建设用地标准，强化了强制性内容，还引入了“住宅组群”的理念，要求城镇新区建设应以多层为主，为城镇居住用地与“居规”中相应的低、多层住宅用地的控制指标相互比较提供了借鉴。“国标”是我国最早制订的一部城市用地规划标准，主要是从原则上确定城市用地分类和规划建设用地的控制标准。尽管随着城市规划工作的全面发展和新的编制方法的不断更新，当时确定的城市用地分类方法和建设用地标准的局限性日益显现，但它对指导全国城乡规划建设和制订相关规范、标准发挥了不可替代的作用。其中确定的人均居住用地(即居住区用地)标准至今为全国城市规划和居住区规划设计所遵循，但小城镇规划一般不可直接应用。
“居规”是根据“国标”等规范、标准制订的一部内容较全面、指标较具体的规范，其居住区各类用地指标为城市和县城的居住区规划设计提供了依据，而其他城镇规划则不能直接应用。因为“镇标”与它们之间仍存在一些标准差异和概念混淆之处(如“镇标”中的居住用地等同于“居规”中的住宅用地，而与“国标”中的居住用地---即居住区用地的含义却完全不同)。相信未来随着城乡二元化差距的逐渐缩小和各规范标准之间关系的理顺，“镇标”与“居规”及“国标”指标的可比性与借鉴性将会不断增强。
2. 现状用地水平与城镇发展需要
各地城镇现有用地状况因地域、自然、历史、文化等因素影响而千差万别，但有一个共同特点，就是都经过较长时期的发展才逐渐形成的，许多设施已建成，居民生活已成习惯。城镇规划确定建设用地指标时要充分考虑这些因素，也要预测到未来的发展需要。因此，“镇标”规定规划要在现状用地水平基础上按双因子要求确定人均建设用地标准是合理的。但不能将规划用地套在现状用地上就了事，而是要进一步“量体裁衣”，合理确定各项用地比例并为发展留有余地。正如小孩需要有一个健康的成长环境一样，城镇各类建设用地发展都有其适应性与经济性处于良好状态的合理结构，要全面考虑，不能顾此失彼。
3. 城镇自然条件与功能性质
城镇地域、区位和地形、环境等条件不同，选择城镇建设用地的标准也不一样。自然条件较好的城镇一般区位较优越、用地较紧张，指标确定可偏低些，反之则偏高点。这已在“镇标”中确定人均建设用地规模时考虑了，余下各类用地比例的确定则很大程度决定于城镇的功能与性质。这里功能是指城镇公共设施所服务的职能范围，如中心城镇的服务范围比一般城镇要大，职能要多，其公建等用地自然要多些。性质一般是根据城镇经济发展的主导产业确定的，不同性质的城镇对产业用地有不同的需求。工业型城镇的生产和对外交通、仓储等用地比非工业型城镇要大，而旅游型城镇对环境和公建用地的需求又高于其他城镇。有了这些基本认识，在确定城镇各类用地比例时如何取上限或下限就心中有数了，至少不会发生“同时都取上限或下限”的极端状况。
4. 城镇经济发展水平与国家相关政策
一般经济发达地区的城镇对生产、道路交通和居住、环境等建设要求较高，用地指标虽不宽松，但集约化发展程度高，土地利用率也较高。而经济欠发达的偏远城镇往往人口较少，用地较大，布局较松散，显然节约用地的空间较大。但还应考虑由于财力、气候及习俗等原因，住宅建设“以多层为主”还需要有一个渐进的过程，因而规划确定建设用地和居住用地的指标相对较大。此外，国家有关政策的变化对城镇建设用地标准的确定也会产生直接影响。例如，修订后的“镇标”不仅压缩了城镇建设用地标准，同时还提出了强制性内容，加强了对基本农田的保护。此外，“镇标”还明确要求“新区住宅建设要以多层为主”，从而限制了城镇平房的蔓延、发展，也就控制了居住用地指标的选择。
三、指标研究策略
在“镇标”的原则、要求指导下，通过对当前存在的问题、现象和影响因素的分析与思考以及对“镇标”的解读与应用，探寻原因，理顺关系，运用数学计算和量化比较的方法对“镇标”中的建设用地指标进行深入研究，并提出调整方案与结论意见，为细化与完善“镇标”内容和提高可操作性与可比性提供借鉴与参考。
根据研究目标和存在问题，重点对“镇标”的一些不够细致具体或与相关规范、标准相混的问题进行深化、量化与分析、研究，形成补充与调整方案和结论意见，为进一步完善“镇标”指标体系进行初步探索。
四、指标量化、比较
1. 建设用地比例换算
由于建设用地性质与功能不同，所以“镇标”对各类用地赋予不同的权重，以区别各类用地对城镇建设所起的作用及其需要。为便于计算各类人均用地指标和进行各种规模等级之间以及与相关规范标准的相关性比较，拟将“镇标”确定的四类建设用地占城镇建设用地的比例换算成各类建设用地占四类用地之和的比例。方法是先将各类用地占城镇建设用地比例的平均值及上、下限变化幅度换算成占四类用地之和的比例与变化幅度，并加以适当取舍。所得各类用地比例的上、下限之和并不等于四类用地比例之和的控制幅度(因各类用地比例上、下限变化幅度不一致)，但最后确定的各类用地比例之和(或平均值之和)应为100%。这样换算结果使各类用地比例指标及其变化规律和控制范围均与“镇标”保持一致。
2. 人均建设用地指标量化
合理确定各类建设用地指标，就应先将四类用地之和的指标控制在适当范围之内。我们采用如下方法计算，结果比较切合实际，即先按各规模等级的上、下限指标分别乘以四类用地之和占建设用地比例的平均值，求得四类用地之和的上、下限指标后，再乘以换算后的各类用地的上、下限权重，然后分别(按上、下限)求和即得出各规模等级的四类用地之和的计算控制指标。计算公式如下：
其中：Dj——不同规模等级的四类用地之和的上、下限计算指标(j表示不同规模等级);
Zi——表示四类用地之和的平均指标与各类用地上、下限权重的乘积，即各类用地的上、下限计算指标 (Zi=XiYi) ;
Xi——按占建设用地比例计算的四类用地之和的平均指标(i表示各类用地);
Yi——各类用地占四类用地之和的上、下限权重。
3. 用地指标调整
根据当前土地资源形势和未来城镇建设发展的变化趋势，在对人均用地计算指标进行适度调整时，考虑将占用地比例较大者(如居住用地)的上限值减少0.1—0.9㎡/人，并增加到那些用地比例偏小者(如公建、道路广场等)中去，同时对各下限小数点后面数字均采用只入不舍的做法，使之变成整数，以缩小上、下限差距，从而达到内部调剂的目的。因指标增减数量均在1㎡/人以内，这种微调只能使各类用地更趋合理，不会对“镇标”的建设用地控制造成影响。此外，由于各规模等级的四类用地之和计算的上、下限控制指标差距均在20—35㎡/人之间(“居规”中低、多层人均居住区用地平均控制指标的上、下限差距为10㎡/人左右)，不利于指标的合理确定。所以这次将城镇四个规模等级的人均四类用地之和的控制指标幅度差距调整为两个档次：一、二级幅差为15㎡/人;三、四级幅差为20㎡/人(表1)。这是在对各类建设用地进行内部适当调整之后，进一步提高四类用地之和的指标控制有效性的一种尝试。
4. 指标相关性比较
从表1可看出，城镇四类用地所占的比例具有一定的规律性。规定的上、下限幅度既与“镇标”中占建设用地的比例幅度相对应，又基本上达到用地结构的合理且各规模等级的用地比例都相同，而人均四类用地之和及其控制幅度则随规模等级的上升而逐渐递增，最大平均级差(四级与一级)达到43㎡/人。这是由于我国城镇当前乃至今后很长一段时期的用地条件决定的。
由表2可知，城镇居住用地(居住区的住宅用地)占四类用地之和(居住区用地)的比例，从中心镇区—一般镇区—居住区—小区呈逐渐上升态势, 而城镇四类用地之和 (居住区、小区用地) 占城镇 (城市) 建设用地的比例则逐渐递减, 表明城镇四类用地之和占建设用地比例远大于城市居住用地 (即居住区用地) 占建设用地的比例, 这与城镇人口规模和住宅建筑层数等密切相关。同时从表中还可看出, 城镇其他三类用地之和的比例高于居住区、小区, 说明城镇其他三类用地的设施除为镇区居民服务外, 还有为部分镇域服务的功能需要。
城镇各规模等级的四类用地之和及居住用地控制指标比城市居住区、小区中的低、多层相应用地平均控制指标大很多是因为“镇标”中四类用地之和占建设用地比例(一般镇为65—85%)高于“国标”中居住用地占建设用地比例(20--32%)的缘故。所以二者一般不能进行比较，更不能将城市居住(即居住区)用地指标(18--28㎡/人)作为确定城镇居住用地指标的依据。
表3是根据“居规”中人均居住区用地控制指标的低、多层居住区(小区、组团)用地及其住宅用地指标的平均计算结果。从中可看出：居住区—小区—组团的各气候区居住区(小区、组团)用地呈递减趋势，而住宅用地则逐渐增加，这与中心镇区———般镇区四类用地的变化规律基本一致，说明它们之间存在一定的可比性，但只有在城镇四类用地之和与居住区用地标准及建设条件相当的情况下才可相互借鉴与参考。
五、结论与建议
1. 结论
⑴建设用地指标的确定是城镇规划首先要面临的一项重要工作。城镇建设用地指标体系是由人均建设用地规模、用地构成比例和各类人均用地指标及其控制幅度组成。规划建设用地指标的确定合理与否不仅关系到城镇的用地布局和经济发展，而且还影响城镇建设的效益与成本，决定城镇未来可持续发展的环境。
⑵本课题研究是在“镇标”的原则指导下进行的。指标的细化、量化思路明确，方法简便，计算正确，是对“镇标”的深化与补充。
⑶成果(表1)进一步完善了“镇标”的指标内容，可为合理确定城镇规划建设用地指标带来方便，为城镇规划确理解与掌握有关原则及要求，并在城镇规划建设中发挥积极作用。
⑵“住宅组群”概念和强制性内容的引入，在一定程度上促进了城镇规划建设集约化程度的提高，也为节约用地提供了契机。因此，建议在执行“镇标”和确定建设用地指标时灵活考虑“因地制宜、合理调整、适度从紧”的用地原则。