土地财政转型

土地财政转型（精选10篇）

土地财政转型 篇1

摘要：随着我国经济发展、城镇化顺利推进, 由土地及相关产业带来的收入占地方财政收入的比重越来越高, 一方面土地财政为我国经济发展、经济建设带来了充裕的资金, 但同样加剧了我国耕地面积的缩减, 以及土地粗放经济的发展, 土地交易中的寻租腐败问题严重。土地财政转型的路径是土地出让金收入改革;土地保有环节, 改革房地产相关税收;完善政府官员考核机制。

关键词：土地财政,土地出让金,寻租,城镇化

一、研究背景及意义

2010年我国土地出让金为2.9万亿, 2011年, 我国对房地产市场进行了严格调控, 但土地出让金依然高达1.86万亿, 同比减少13%, 虽比2010年略有下降, 但足以说明土地出让为地方财政带来的巨大收益。此外, 据相关数据表明, 不少地方政府的财政收入中土地出让金占据相当大的比重, 有的甚至超过了地方政府财政收入的半数以上。

地方政府过度倚重土地财政模式发展经济是造成地方产业结构趋向“房地产业化”的重要原因, 地方经济结构的不合理在一定程度上打乱了房地产市场的有序发展, 制约了地方经济产业结构的高度化, 地方政府如何摆脱对土地财政的依赖, 改变自身的行为模式, 转变自身职能, 为房地产的可持续发展创造良好的制度环境, 是当前中国经济发展急需解决的问题之一。

“土地财政”这一突出问题在各级地方政府政府普遍存在, 随着中国经济的发展、中国经济结构的转型以及发展方式的转变, 中国经济发展已由高速发展向中高速发展转变, 经济发展方式由要素驱动、投资驱动向创新驱动转变。因此, 传统的依靠土地赚取财政收入的方式已不能适应当前的经济发展形势, 土地财政的转型势在必行。

二、土地财政的构成、现状及存在的问题

(一) 土地财政的构成

土地财政是指地方政府通过出让土地使用权所取得的财政收入, 并且自从分税制以来, 土地财政收入成为地方财政收入的重要组成部分。从广义范围来说, 可将土地财政分为三部分内容:土地抵押融资收入、土地非税收收入以及土地税收收入。土地抵押融资准确来说是土地使用权抵押融资, 是政府以直接分配的方式将土地分配给特定的项目与各种用途, 包括城市基础设施建设及民生项目建设等。土地非税收收入包括土地出让金、土地租金及与土地相关的其他收入。土地税收收入从税收性质方面将其分为直接税收收入与间接税收收入, 是法律赋予政府无偿、强制性取得的收入。

(二) 土地财政的发展现状

1. 土地出让金收入

土地出让金收入是土地资产收益的其中一种, 具有国有资产收益性质。在1994年分税制改革之后, 土地出让金被划归到地方, 由于土地出让金的收益高、自主性强等特点, 且随着房地产市场的持续升温及城镇化脚步的加快, 土地出让金逐渐在地方财政中占据重要地位。

图表1-2反映了2001-2013年间土地出让金收入与地方财政收入以及土地出让金在地方财政收入中所占的比重, 图表1-3则反映了1993-2013年间, 土地出让金的变化情况以及在政府财政收入中所占的比重。可以看出, 土地出让金基本上是呈逐年上升的态势, 据国务院发展研究中心的一份关于土地出让金的研究报告显示, 土地直接税收和出让土地带来的间接税收在部分地方政府的预算内收入占到40%以上, 而土地出让收入占到地方预算收入的一半以上。土地出让制度的建立伊始, 并不是马上在全国铺开, 只是在个别城市进行试点并且试点城市有偿出让的土地规模也较小, 因此土地财政收入的规模并不大。从图1-3的数据可以看出1993年至2000年之间, 土地出让收入年增长不足6%;但从2001年开始至2004年全国土地出让收入开始持续增长, 2003年全国土地出让收入达到了5421.31亿元;在2005年, 国家为抑制房地产投资过热实行收紧地根的政策, 使土地出让收入暂时出现小幅的下降;在之后两年, 土地出让收入开始了大幅反弹, 2007年达到了1.2万亿元;2008年受金融危机影响, 土地出让金收入减至不到一万亿元;2009年全球经济复苏, 土地出让收入创历史新高, 达到了1.59万亿;最近三年, 从2010年开始, 土地出让收益增长迅速, 到2011年达到了3.15万亿。2012年, 受房地产调控、土地供应结构改变、房地产市场降温、住宅用地减少等因素的影响, 土地出让收入为2.69万亿。

2. 与土地相关的税收收入

目前, 与土地相关的直接税种中, 有许多税种在地方政府财政收入中占据重要地位, 同时对优化配置土地资源、公平公正分配社会财富和促进社会平等等方面具有促进作用。其中土地增值税、契税、房产税和土地使用税等都是地方税收入的主要构成部分。从图1-4给出了我国1999-2012年中相关数据可以看出, 我国土地直接税收收入占地方财政收入的比重逐年上升, 土地直接税收收入占地方本级公共财政收入的比重, 可以看出1999年“五税”占比为6.8%, 而到2012年占比达到16.6%, 增长近十个百分比, 其中受房地产市场的影响, 土地增值税的年均增长率最高, 达到50%以上, 远远超过了其他直接税种, 然后依次是契税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税, 14年间的年均增长率分别达到34.9%、28.8%、28.5%、16.7%。

(三) 土地财政存在的问题

1. 土地财政收入具有相对不稳定性

目前, 地方政府过度依赖土地财政收入, 从图1-2反映的情况看土地出让金占地方财政收入的比重很大, 而过度依赖土地出让金极易造成土地粗放利用和闲置问题, 不利于土地高效利用。地方政府通过收缴土地出让金在短期内可以获得发展资金, 但土地资源具有稀缺性和有限性的特点, 因此决定了地方对土地财政的依赖不可能长远, 受宏观经济形势的影响, 全球经济处于不稳定阶段, 如果土地使用权出让收入规模独大会使地方财政收入产生依赖性, 因此土地出让收入也具有相对不稳定性。

2. 土地财政造成土地资源浪费

土地资源过度消耗, 在现有土地财政模式下, 由于缺乏有效的土地批租监管制度, 地方政府为追求效益最大化, 增加地方财政收入, 往往缺乏对城市发展的科学规划, 最大限度地出让土地使用权, 违规建设严重, 严重浪费土地资源。

3.“以地生财”导致杠杆融资导致地方债务增加

土地财政, 杠杆融资导致地方债务压力增加。由于地方政府为追求绩效, 大搞基础设施建设, 盲目推进城镇化, 大量卖地, 大搞房地产项目极易造成经济过热现象, 经济过热尤其是房地产带来的经济效益过热容易形成房产泡沫。

4. 土地财政是造成房价攀升的重要因素

土地出让收入在地方财政收入中所占的比例节节攀升, 增幅明显超过地方税收增长。盲目出卖土地易造成住宅用地要素价格攀升, 地价推动房价趋势明显。

5. 寻租行为易滋生腐败

易造成寻租, 滋生腐败。基于土地财政收入是地方财政收入的重要组成部分, 在利益动机的驱使下, 极易造成地方政府在土地征收与供给方面出现违法违规行为。在加快推进城镇化进程中, 通过“圈地”行为不断抬高土地价格, 在招拍土地过程中, 由于寻租行为, 可能会出现“官商结合”的寻租行为, 地方政府官员利用职务之便使土地拍买方拿到低价土地, 政府官员从中抽取价差, 造成腐败行为。

三、我国土地财政转型的必要性分析

在城镇化进程中, 我国的土地财政导致城市土地的粗放利用, 大量耕地被侵占, 一方面不仅威胁了我国粮食安全, 另一方面破坏了自然生态环境。从侵占耕地土地方面来说, 大量的耕地被征用做城市建设用地, 导致失地农民越来越多, 而耕地占用费是一次性补偿且数额较少, 农民失去了获得土地增值收益的权利, 失去主要的生活来源, 福利水平明显下降。

土地杠杆融资模式风险较大, 地方政府依托各类政府融资平台以土地做抵押从银行获取巨额的城市基础设施建设资金, 这在一定程度上是以政府信誉做保障, 如果经济形势好, 政府运行良好, 通过出让土地可以获得较大的土地出让收入, 一旦经济运行放缓, 最先危及到的就是房地产市场, 房地产市场不景气就会造成土地收入的下滑, 从而会加大地方政府的债务风险。

“土地财政”是我国当前经济社会发展的产物, 其产生与存在具有一定合理性与必然性。但随着我国城镇化、工业化以及市场化的深化改革, 若不能及时解决地方财政过于依赖土地出让收入、土地税收收入比重过低以及土地税收结构不合理的问题, 地方财政必会陷入经济危机中。我国必然要通过“土地财政”转型, 让地方政府摆脱对土地资产收益的依赖, 增强地方财政的稳定性, 优化收入结构, 推动我国房地产市场有序健康发展。

四、土地财政转型路径建议

(一) 土地出让金收入改革

优化收入来源结构。我国的税收收入长期不合理, 除了营业税外, 多种税种的税基较窄, 税源分散, 土地出让金占主要部分, 因此我们应由“土地出让金为主”向“税费并重”进而向“税收为主”模式逐渐过渡。由一次性支持的土地出让金收入为主向可持续的税收收入为主转变。因为存量土地资产数量大范围广, 可以预期收入, 便于纳入政府财政预算规范化管理。

(二) 土地保有环节, 改革房地产相关税收

1. 税基。

由于我国城镇农村二元结构较为明显, 城乡居民收入差距较大且农村居民纳税意识薄弱, 于近期可先免除农村房地产财产税的征税, 只对城镇房地产征收, 从长期来看, 待到城镇化发展成熟, 将房地产保有环节税收的征收对象设定为城镇和农村的存量房地产、增量房地产, 若条件更为成熟, 则经营性房地产、居民自住房以及投资性房产应该一同被划入征税范围。

2. 税率。

房地产保有税的税率原则上是在全国统一税制下实施, 但可根据实际情况采取不同地区不同类型不同用途房地产的差别比例税率。赋予各地方政府一定税权, 根据本地区实际情况调整税率, 基于土地出让金收入在土地财政收入中的地位, 成为本文确定税率时考察的重点。

(三) 完善政府官员考核机制

政府官员机制的改革主要是由“经济建设偏好型”向“服务型”转变。自改革开放以来, 我国一直强调以经济发展为中心, 因此, 国内生产总值成为考核官员政绩的重要指标, 因此一些地方官员为升迁盲目追求GDP增长, 影响经济健康有序发展。完善政府官员政绩考核机制, 促进政府职能向“服务型政府”转变, 就必须弱化GDP指标考核, 改为综合指标衡量政府官员政绩。建立以公共服务为主要方面的考核指标。

参考文献

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[2]段龙龙, 胡春.新型城镇化加剧了地方政府的土地依赖吗?证据——来自中国省际面板分位数估计的经验[J].科学决策, 2015 (3) :28-43.

[3]徐雨微.中国地方政府土地财政的成因、发展及转型[D].合肥:安徽大学, 2014.

[4]刘海洋.地方政府土地财政转型研究[D].延安:延安大学, 2013.

土地财政转型 篇2

国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《纲要》）是国家大数据战略的一个顶层设计，十八届五中全会公报提出“实施国家大数据战略”则进一步明确，发展大数据是国家战略。经过30多年的信息化进程，信息化已经被广泛认识、接受并掌握。然而，信息化是生产数据的，大数据是开发数据的，二者有很大的区别。

大数据战略的落实需面对哪些挑战？

大数据是一个新生事物，对于各级领导干部而言，落实大数据战略面临诸多挑战。

一是对数据资源的特性不了解。不同于煤炭、石油等天然资源，数据资源有很多特性：数据资源不能直接观察，按物体的标准来说它是无形的；数据资源的定价目前还是一个难题，并且也很难将其计入固定资产或流动资产；数据资源拥有者可以以极低的成本大量复制并传播数据资源；数据资源不会因为使用而减少，也不会因为不用而增值。因此，不能按照对待煤炭、石油等天然资源的方式来对待数据资源，要尽早、尽快、尽量使用数据资源，而不是囤积待涨。

二是对数据资源的用途不了解。一个部门的数据资源是本部门长期信息化工作积累起来的，信息化进入常态，数据积累也是常态。长期以来，没有重视和使用数据资源，工作仍可照常进行。因此，并不知道数据资源还可以服务于其他部门或者社会各界，更不知道可以用数据资源来做很多创新业务。所以要鼓励甚至强制数据资源的跨部门、跨领域使用，这正是《纲要》倡导的数据资源开放共享。

三是没有形成可开发的数据资源。《纲要》要求政府数据资源开放共享，但具体落实的时候就会发现很多地方政府并没有形成可开发的数据资源。另外，绝大部分数据资源被放到了备份中心，备份中心的数据资源并不能用于开发利用。因此，需要加快建设可供开发的数据资源。

四是法律法规缺失。开发利用数据这种资源，首先需要解决的问题是数据属于谁？在数据权属不清的情况下，数据的流通交易、开发利用都存在法律风险。关于数据的权属，在法律上目前还是空白，所能够参照的只有知识产权法和物权法。由于数据资源的独特性质，这些法律用于数据显然不合适。数据非天然，情理上属于数据生产者，但有多个生产者的情形，权属问题很难界定。数据权属问题是影响数据资源开发利用的关键问题，需要法律界尽早解决。

五是思想上还没有充分准备好。多年的信息化，在所有的领域都积累了大量的数据，形成了数据资源。因此，数据资源的开发利用，所有的领域几乎都同时起跑，大家还没有准备好，大数据就来了。现在《纲要》要求政府带头开放共享数据资源、带头开发利用数据资源，这对各级领导干部是一个大挑战。要树立愿意开放数据、敢于开放数据的观念，同时数据开放要注意数据安全，但数据安全不能作为不开放数据的借口。

要正确认识大数据带来的战略机遇

2011年以来，联合国、达沃斯论坛、跨国公司巨头纷纷看好数据资源的开发利用，主要发达国家提出了大数据发展战略。十八届五中全会提出的“实施国家大数据战略”是从综合国际环境、技术趋势和中国形势而做出的战略决策。必须把握大数据带来的战略机会，提升政府治理能力、实现经济转型升级。

一是政府数据资源开放共享是提升政府治理能力的有效途径。改革进入深水区后，需要解决一些深层次的问题。例如，公共权力部门化、部门权力利益化的问题；又如，各部门协调解决一些突发事件（灾害救助、股市救市）需要数据的互联互通。政府数据资源开放共享将有利于上述问题的解决。另外，依据大数据分析结果制定政策和法规，将社会管理从事后处罚转向事前防备（尤其对于社会治安、防范腐败等方面）。养成用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的工作习惯，实现基于数据的科学决策，将大幅度提升政府的治理能力。

二是加快培育数据产业，推动经济转型升级。数据资源开发利用将形成一个战略新兴产业——数据产业。数据产业集第一产业的资源性、第二产业的加工性和第三产业的服务性为一体，是新型的产业形态。基于大数据的产业整合正如火如荼地进行，成为传统产业转型升级的典范，例如：精准广告改变了传统广告业，余额宝改变了银行的活期存款，支付宝改变了刷卡消费，小米手机和乐视电视冲击了传统制造业，滴滴打车颠覆了出租车，电子商务让传统门店关门的同时也带动了物流业的发展。

三是推进政府数据开发利用，变“土地财政”为“数据财政”。当前，推进政府数据资源开发利用的一个主要障碍是“数据不愿意开放共享”，其本质是利益分配的问题。数据收集、管理和维护是有成本的，数据开放也是有成本的。因此，需要理性看待“数据不愿意开放共享”问题，允许数据资源拥有部门在数据开放共享过程中获得一定的利益。近20年来，政府通过盘活土地资源，实现了经济高速发展，城市现代化进程得以加快。虽然“土地财政”被人诟病，但不能否认“土地财政”在这些年经济发展中的贡献。当前，“土地财政”已经难以为继，但“盘活政府数据资源，建立数据财政”的时机可能已经到来。和土地不同，数据不会越用越少，并且数据本身会日益增加，因此盘活数据资源，建立“土地财政”可能是政府数据资源开发利用的有效手段。

加快推进中国数据能力的建设

人类的竞争正加快转向对网络空间的竞争，网络空间的竞争就是数据资源的争夺和掌握。未来的数据武器将直接摧毁敌国的电力系统、让银行资金流出、让股市崩盘，从而摧毁一个国家的经济；未来的数据技术将加工出大量的数据产品，提供众多数据服务，创新生产和生活方式，这取决于国家的数据能力。数据能力是对数据资源掌控、掠夺、开发的能力，主要包括数据资源拥有量、数据技术的掌握程度和数据人才数量等三个方面。建设中国的数据能力，其战略意义可比神舟航天、嫦娥登月、蛟龙探海，是国家竞争力的全面提升。

一是建设可开发的数据资源和数据储备。保护已有的数据资源，建设可用的数据资源、储备数据资源、掌控数据资源。尤其要率先建设中央战略数据资源，为中央顶层设计和战略决策服务。在各省市建立各自的数据资源中心，为政府治理服务。各地可因地制宜，发展本地区的大数据资源，例如，农业大省可以建设发展农业大数据，旅游大省可以建设发展旅游大数据，金融中心更需要建设发展金融大数据，等等。

二是发展数据科技。大力支持开展数据科学研究，支持数据技术开发，掌握核心技术，设立科学研究专项基金、科研基地、创新基地，形成“数据驱动创新，创新驱动发展”的局面。培育和发展数据产业。

三是加快培养数据科学人才。突破体制机制限制，大力支持高校设立数据科学学院、数据科学和大数据专业、学科体系，鼓励开展跨校、跨学科的大数据综合人才培养；整合社会力量建设大数据人才培养基地、大数据市场培训机构。

对土地财政转型的探讨 篇3

一、土地财政的概念

土地财政, 是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出, 属于预算外收入, 又叫第二财政。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入, 也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。从收入来源看, 主要包含两大类:一是与土地有关的税收, 如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税等。目前, 地方政府重点征收的是房地产税和建筑税, 有些地方这两项税收甚至占地方总税收收入的百分之三四十。二是与土地有关的政府非税收入, 如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等。地方政府主要看重的是土地出让金, 出让金占地方预算内收入的比重已达百分之四十以上, 少数地方甚至超过预算内收入。

以上两部分收入有内在的联系:政府出让土地, 获得非税收收入———出让金, 企业特别是房地产企业得到土地搞开发, 又可增加政府的税收———房地产税和建筑税。对地方政府来说, 这似乎是个良性循环, 源头是出让国有土地使用权。而要维持这个循环, 就必须不断出让土地;而要不断出让土地, 就要不断征收农民的集体土地。由此可见, 土地财政是一种土地扩张与征占的机制。

二、土地财政的利弊得失

土地财政, 作为地方政府发展经济的一种工具, 正面效应不容否定。

一是近十几年来, 我国城市建设突飞猛进, 其奥秘就在地方政府通过经营土地, 积聚了大量建设资金, 城市的基础设施在短短的几年时间里超过了很多国家, 这样的发展速度是靠土地红利支撑的。“吃饭靠财政, 建设靠土地”, 城市建设水平不断提升, 土地财政功不可没。

二是在人民币超速投放的背景下, 土地财政的兴起和膨胀, 从某种角度讲是替央行回收了超量发行的人民币, 不让其在民间泛滥而吸纳回地方财政运行的轨道。这相对减轻了中国基础货币极速超发而可能给社会带来的严重后果。

三是土地财政促进了中国城市化发展进程的快速推进, 带动了城市经济的飞速发展, 提高了市民生活质量, 也带动了周边农村经济的转型与发展, 吸引了大量外地农民进城务工。

土地财政对我国经济高速发展的作用功不可没, 在对土地财政肯定的同时, 问题也由此而生。

1. 土地财政不利于财政收入的可持续增长。

我国土地资源稀缺, 而土地的出让与国家的保护耕地的基本政策相悖, 土地财政机制不改变, 保护耕地、保护农民的合法土地权益, 只能流于空谈。现有耕地要保障18亿亩红线不被突破, 必然导致土地财政难以稳定和可持续增长;由于土地的稀缺, 土地财政实质是在透支未来收益, 这种透支具有不可持续性。

2. 土地财政恶化了国民收入分配, 抑制了民间投资。

由于土地财政对政府财政收入的贡献, 使我国政府的各种收入已占GDP的30%以上, 达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高, 一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢, 另一方面抑制了社会投资。虽然中央采取了许多措施, 大力调整国民收入分配格局, 但迄今并未根本改变。尤其值得关注的是, 土地收入大多集中用于城市, 城乡差距和地区差距不仅没有缩小, 反而更加扩大了。

3. 政府投资影响了产业结构调整, 加剧了产能过剩。

政府掌握的大量资金投向哪里, 对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来, 地方政府的土地出让收入主要投向城市建设, 刺激了建筑业、房地产业的大繁荣, 带动了建材、民用电器等产业的发展, 生产能力严重过剩。这条产业链基本处于低端, 过度的发展占用了大量社会资源, 与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。

4. 导致资源、资金的严重浪费。

土地出让收入由本级政府“自收自支”, 长期缺乏收支规范与监督机制。近些年来, 各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”, 攀比之风愈演愈烈。在此过程中, 少数党政干部财大气粗, 挥金如土, 为所欲为;同时“土地寻租”、“灰色收入”的现象屡见不鲜, 公众反应强烈。

5. 土地财政使地方政府成为高房价的推手。

财政收入过分依赖房地产开发商, GDP指标的考核以及城市化进程的压力, 主观上造成地方政府与高房价休戚相关。而在我国现实中, 由于集体土地不能开发房地产, 现有的 (下转第20页) (上接第18页) 开发商其实处于天然垄断地位, 这使其有可能大肆抬高房价, 广大中低收入市民的住房问题, 很难得到解决。

三、土地财政转型的出路

土地财政虽然能解一时之急, 却不是长久之计。没有土地财政的支持, 地方财政可能深陷债务问题;继续依赖土地财政, 地方政府就更加难以自拔。

一是要扭转地方政府对土地财政的渴望。土地财政的根源问题是投资型政府, 政府承担着发展经济的重任, 土地财政充实了地方财力, 推动了经济增长。如果卸下GDP的经济指标, 促使各地加快转变发展方式和经济结构调整, 改变地方政府唯GDP是从的政绩观, 把发展经济的任务交给市场, 政府向服务型政府转型, 是转变土地财政的根本动力所在。

二是要推动地方政府财权与事权相顺应。合理分配事权上的税收收入, 拓宽地方财政收入来源, 使之实现可持续发展;同时也要考虑在房屋持有环节征税, 给政府带来稳定财源并抑制住宅投机需求。

三是要摆脱地方政府对土地财政的依赖。国内土地有偿使用制度主要是学习和借鉴香港地区的土地批租制, 这种制度安排类似把若干年的地租贴现一次性收取, 能迅速聚集财富, 使政府能有充实的资金投入城市建设。问题的关键是要把土地收益纳入基金管理, 及时公开土地收支的相关信息, 接受民主监督, 杜绝了支出使用的随意性, 杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。

四是土地出让收益合理分配。我国是公有制的社会主义国家, 城市土地归国家所有, 凡用于经营活动的国有城市土地, 国家作为所有者, 应当收取地租。这不仅因为地租是土地所有权在经济上的实现形式, 更重要的是, 地租作为土地的价格, 还是重要的经济杠杆, 国家可以运用它来调节经济, 避免与民争利, 提高政府管理的公信力。土地收益的分配使用, 还必须考虑现行的利益格局。

五是放开集体建设用地。允许城市的经营性项目使用集体建设用地, 即允许集体建设用地进入城市土地市场。相关的地租收入, 可用于保障已变为市民的农民的长远生计, 还可发挥对市场经济的调节作用。同时也有助于从源头上抑制土地财政的片面增长, 化解社会矛盾。

“土地财政”谁之过 篇4

在过去20年我国的人均GDP从1991年的1892.8元增长到2010年的29762元，增长了15.71倍；而中央财政收入呢？同期增长了近45.27倍。可见“国富民穷”严峻到什么程度！

蛋糕如何切分？

从中央与地方财政划分层面而言：就表层原因来说，分税制使得中央把桌面上的阳光收入（即税收收入）的大部分拿走，而地方政府则“另辟蹊径”大搞土地财政，虽说中央会通过税收返还等形式把相当一部分财政收入返还给地方，但这种随机性可想而知，就某个地方政府而言，税收返还不易看作是长期稳定的财政收入；就深层原因来说，中央政府对地方政府官员的考核机制一直是以“GDP为纲”，如此引导的结果必然是投资冲动极强，因为它“立竿见影”（只要领导来了就可以看见高楼大厦林立）；如果再往深入探寻，就有可能把视野转向中国的政治传统，中国自古以来是一个集权社会，集权就意味着地方政府只有“跑部”，才能“钱进”！

根据国家统计局公布的数据，从1991年到2010年近20年的时间里，中央财政收入从1991年938.25亿元，增长到2010年42470.52亿元，20年的时间里增长了45.27倍！这个数据也从侧面反映出中国经济在过去20年所取得的辉煌成就。

从地方财政收入来看，从1991年的2211.23亿元，增长到2010年40609.8亿元。20年的时间里增长了18.37倍，其增速也相对较快。1994年分税制改革的前三年地方财政收入分别是2211.23、2503.86和3391.44亿元，后三年分别是2311.6、2985.58和3746.92亿元。地方财政收入占总财政收入的比重也从前三年的70.2%、71.9%和78%，下降到44.3%、47.8%和50.5%。

中央转移支付是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。在过去的20年里，我国的中央转移支付从1991年585亿元增长到2010年的32350亿元，增长了55.3倍！实施分税制的前三年，中央转移支付分别是585、559和597亿元，后三年的数据分别是2389、2543和2723亿元！转移支付虽说是中央收上去的税最后再返还到地方投资上，但这笔财政收入返还给谁？返还的标准是什么？等等一系列问题没有得到妥善解决，其结果是由“诸侯问题”转变成了“王爷问题”，地方政府的财权确实得到了有效的控制，但中央财政和中直部门的权利却过分膨胀！此外，工商、公路、税务、公安、检验检疫、国土、检察、法院、烟草、司法、人事等部门都实行垂直管理，权力部门越来越条条化，地方政府直接管理的部门越来越少！收入上，大量的预算外、制度外收入、国有垄断集团税后利润等游离于政府预算之外，以“部门”利益的方式“自主”运行。

历史角度看待分税制

若要客观、真实的了解一项政策或制度，并须充分了解其历史背景，并以历史观的视角去解读政策！

1994年分税制出台之前，我国财政制度采用的是中央与地方政府一对一谈判的方式开展。如此制度安排一个明显的缺陷是稳定性差，在频繁的制度变迁和“契约修订”中损失了制度成本和效率。具体来看，在经济增长条件下，“定额分成”使得中央财政收入出现实质性的累退。为保持应有的宏观调控能力，中央政府必须时常与各地方政府对分成额度进行讨价还价，既有失中央政府的权威又加大了制度成本，还有可能损害地方政府发展经济、组织税收的积极性。正是在这样的大背景下出台了分税制。从上述统计数据不难发现，实施分税制后，无论是中央或是地方，其财政收入都得到了长足的增长，也正是分税制有效的抑制了中央财政下降的趋势，及时消除了税收结构中的扭曲因素，也增加了透明度！所以从这个角度看分税制，毫无疑问是一项利国利民的好政策！也正是分税制使得中央财力超过了50%，使得国家宏观调控、大规模基础建设、应对亚洲金融危机、1998年抗洪、汶川大地震乃至现在应对全球经济危机，都有了底气！

但是分税制也存在着诸多弊端，也正是因为分税制使得我国财政体制进入“双轨制”，即中央与省级政府之间采取分税制，而地方政府之间仍然采取“承包制”或者采取具有承包制特征的财政体制。分税制的不彻底、公共事务的增多，造成地方政府间财权、事权不匹配的矛盾日益严重：财权大幅上收，事权层层下放，导致目前大部分县乡政府的财力对土地财政的依赖极强！

从税改到全面经济改革

让我们重新梳理思路，分税制使得中央将预算内的财权牢牢收紧，包括转移支付部分的财政收入也基本取决于中央的态度！最为关键的是地方官员政绩考核的标准是“GDP为纲”，地方官员不在提高民生上下功夫，反而为了政绩工程肆意挥霍本来有限的地方财力！“缺钱”和“政绩压力”使得地方官员把目光转向了预算外的卖地收入！地方政府通过土地的“饥饿营销”使得低价飙升，高地价推升高房价，高房价又掏空了百姓的钱包。与此同时，房地产业的繁荣又拉高了GDP，只是苦了平民百姓！

那么如何解决该问题呢？首先要把地方官员的政绩考核标准从只看GDP转向“重民生”！转型就意味着阵痛，缓解阵痛就需要舆论宣传，让民众都明白转型的必要性和紧迫性！此外，“重民生”的要点是聚焦就业、社会保障、医疗卫生、住房、交通、文化和社会公共安全等方面。我们不需要如此泛滥的钢筋水泥，我们需要的是有学上、有工作、有医保、有房住！

当前中国经济的“野蛮生长”成就了GDP的两位数增长，却也让民众整日生活在焦灼之中，人们焦灼的原因是当我们看到飞驰而过的财富快车时，却发现自己手中没有上车的车票！如何有效平衡“国富民强”问题？如何妥善处理“诸侯问题”与“王爷问题”？如果恰当的以“GDP增长”换取更多的“社会和谐”？这些都是我们急需思考的问题！

土地财政转型 篇5

一、我国土地财政现状及原因

(一) 土地财政现状

据国务院发展研究中心的一份调研报告显示, 在一些地方, 土地直接收入及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%, 而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。目前来说, 地方政府财政高度依赖土地财政, 土地财政对地方政府的财力需求提供了大大的支持。

(二) 土地财政形成原因

土地财政形成的原因是多方面因素促成的。本文列举了几个比较重要的原因。首先, 1994年分税制改革以来, 地方政府的财权与事权不匹配, 导致地方政府缺乏稳定充足的收入, 所以地方政府会想方设法增加自己的财政收入。这是土地财政日益增强的一个重要原因。其次, 香港的土地批租制的运用, 使地方政府认识到土地的重要性及利用土地获取收入的一个重要途径。最后, 府对城市土地拥有完全的所有权, 在农村集体土地的征用中占强势地位, 最终形成了政府对土地产权的垄断地位。因此, 政府拥有大量的土地资源, 可以对这些土地进行整合后处理, 获取可观的收入。

“土地财政”的发展给地方政府带来了大量的资金收入, 促进经济的快速发展, 但同时也带来很多负面效应。关于“土地财政”, 我们可以借鉴香港和美国的发展, 根据自身情况, 充分利用“土地财政”, 使其真正成为政府发展经济和实现政策目标的工具, 而不仅仅是生财之道。

二、香港的土地批租制

由于香港土地为政府所有、土地稀缺及低税率等情况, 香港实行了土地批租制度。这种制度限制了土地所有权的转让, 政府出让的只是土地使用权, 承租人只能在租期内享有土地的使用权。出售公共土地使用权以获取财政收入很好地解决了香港政府财政收入不足这一困难, 并且土地批租带给香港更好的发展。这一制度对于香港来说是成功的, 所以被长期使用。香港土地批租特点是其批租方式和出让金的收取。

(一) 土地批租方式

香港土地批租主要采用公开拍卖、招标、协议三种方式。公开拍卖主要用作一般用途的土地。投标主要是针对于那些有特定用途的土地。协议主要是用于非盈利的公共事业, 如学校, 可以通过私下协商的方式获得优惠的批租。2003年后, 由于土地拍卖市况不佳, 香港政府推出了“勾地’制度。在“勾地”制度下, 香港地政总署定期列出公开的土地储备表, 有意购买土地的人都可以向地政总署提出申请“勾地”申请, 并报出底价。如果勾地申请的地价达到市价的80%, 政府就会将该地块勾出并按规定组织拍卖, 由价高者得。“勾地”制度有效解决了市况不佳的情形。

(二) 土地出让金收取

香港原来是采用土地出让金一次收款方式, 后来认识到此种方式的不足, 实行了批租制和年租制的混合体制。拍卖时, 征收地价。土地出让期内, 对土地按年收取年租金。这种方式对土地收益在政府间分配更合理, 政府也不会失去土地增值的收益, 承租者也能够减小其负担。

三、美国土地财政的发展

美国的土地财政收入主要包括3种:一是将土地作为资产进行出售所获得的土地收益;二是与土地有关的税收收入;三是与土地有关的非税收入。美国的“土地财政”发展300多年了, 从最初的靠卖地获得收入到现在以财产税为主要收入, 美国“土地财政”发展历程可大致分为4个阶段。

从内战前的1976—1861年, 美国的“土地财政”收入主要是以国有土地出售收入为主。内战前, 美国政府收入不足以满足其财力需求, 为迅速增加财政收入, 所以通过出售国有土地这种快捷的方式获得土地出售的收益。

从内战开始至1900年, 财产税开始在各州普遍征收。1862年, 林肯颁布新的《宅地法》, 使美国土地公平的私有化成为可能。同一时期, 美国的工业化的发展使得地方经济获得了较快的发展。此阶段的发展, 是公有土地变少, 州及以下政府的财产税有所增加, 由此财产税开始在各州、郡和地方政府普遍征收。

1900—1942年, 土地财政收入开始向地方政府转移。20世纪初, 各州开始设立并征收新税。逐渐地财产税占州总收入的比例不断下降, 而地方政府财产税占总收入的比重一直维持在较高水平。由此, 土地财政收入由州向地方政府转移。

从1942年至今, 地方政府土地财政收入主要以财产税为主。在这一阶段, 美国的土地财政收入主要包括:财产税、遗产税遗产和赠与税和与土地有关的非税收入。其中, 财产税在土地财政收入中占主要地位, 且其收入也是不断增加的。

四、对我国土地财政的认识

(一) 对我国土地财政的看法

土地作为有限资源, 通过出售获利快且方便, 成为了地方政府财政收入的重要依赖。土地财政的发展有利有弊, 很多人注重土地财政的弊端, 认为土地财政恶化收入分配, 拉高住房价格, 滋生腐败现象;且土地资源是有限的, 地方政府过度依赖靠土地获取的收益, 这种收益不稳定, 当土地出售完时, 政府就失去了获取财政收入的资源。这种想法在某些方面有正确之处, 但是我们要明确土地财政的作用。政府通过土地获取的财政收入绝大部分都要用于基础设施及保障性住房等方面的支出。政府通过国家土地资源的出让获得收益, 取之于民用之于民。由于土地财政, 中国城市建设突飞猛进, 城市经济飞速发展, 市民生活质量不断提高, 带动了周边农村经济的转型与发展, 吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应是不容否定。从这方面说, 土地财政是有很大利处的。只不过在发展过程中暂时会伴随着一些不好的现象, 并且加上土地财政的不成熟、制度规定和监督等方面不够完善, 导致一些弊端发生, 这些是可以通过有效措施改善的。

(二) 美国土地财政的启示

美国的土地财政发展历史向我们展示了土地财政由靠土地出售获得收入的方式最终发展为以财产税为主的土地财政形式。这样的发展与美国土地所有制发展情况、经济发展情况、法律制度和土地本身性质等有关。美国的土地财政发展给我们以启示:以土地出售获得收入为开始具有阶段性和必然性, 但这种方式只是暂时的, 最终会形成更具规范和确定性的税收形式。当然, 这是一种可能性非常大的发展过程, 也不排除其他的发展形式, 毕竟未来是不可预知的。

(三) 香港土地批租制的启示

香港土地批租制的产生原因及背景与我国大陆不相同, 但是香港土地批租制发展过程中的成功举措和遇到的问题可以给我们以启示。香港政府关于土地使用权的租期的规定, 我们可以参考, 租期不能太长也不能太短。一方面, 避免租期过长导致政府无法与承租人一同分享土地升值的收益;另一方面, 避免租期过短, 激发承租人的不满。香港的“勾地”制度可以避免土地的无序供应, 减小土地供应与市场需求的摩擦, 这一制度值得我国大陆学习。

目前, 我国大陆地区是对土地出租一次性收款, 尽管会暂时增加地方政府的财政收入, 但也带来诸多弊端。一次性收取土地出让金, 是把未来政府应该获得的收入全部用于当期, 导致长期财政收入的不稳定;此外, 政府很难享受到地价的增值收益。香港政府将土地出让金收取采用混合年租制。土地承租人除了要交纳一笔地价外, 由批出日期起, 每年还需缴付年租, 使政府在未来土地增值中获得应得的收益。我国大陆目前土地出让金收取方式的弊端与香港有很多相似之处, 所以可以借鉴香港的混合年租制, 对土地出让时收取地租和租金两部分费用, 解决一次性收款的弊端。

结语

目前, 很多人对土地财政存在异议, 认为其中隐藏着巨大风险和弊端。这个不可否认, 但是一项新事物的发展不可能是一帆风顺的。土地财政在发展过程中, 利与弊是共存的, 而其中一些弊不是土地财政本身带来的, 而是制度问题产生的, 这些弊端不能完全归咎于土地财政。此外, 土地财政在很多方面发展不够成熟。随着我们对土地财政的认识加深和我国经济的发展, 土地财政会朝着好的方向改善, 变得更稳定和制度化。目前, 我们应该努力解决土地财政产生的问题, 使土地财政真正成为政府实现政策目标的工具, 更好地适应当代经济的发展。

参考文献

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土地财政转型 篇6

一、受地方政府利益驱动土地财政发展迅猛

目前学术界对土地财政有狭义和广义两种解释。狭义上, 土地财政即指地方政府的土地出让金收入, 广义上, 土地财政不仅包括土地出让金收入, 还包括地方政府通过土地融资、与土地相关的税收等方式获取的财政收入。本文所指的土地财政即为广义的土地财政, 具体分为两部分, 一是与土地有关的税收, 如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税等, 二是与土地有关的非税收入, 如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等。

土地财政在地方经济发展中发挥着非常重要的作用。尤其是近年来, 在扩展城区面积、加快地方基础设施建设中, 土地财政迅速成为地方政府的“第二财政”。具体表现为:

(一) 土地出让金是地方政府预算外收入的第一大来源

据统计2009年全国土地出让金总额达15 920.2亿元, 70个大中城市土地出让金共计10 836亿元, 同比2008年增加140%, 同比2007年增加49%。2010年土地出让金收入29397.98亿, 占地方财政收入的比例高达72.4% (见表1) 。

(二) 与土地有关的地方税收迅速增长

近年来与土地相关的城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税和房产税等增长迅速, 特别是城镇土地使用税增长迅速。2010年由于中央政府对房地产市场的调控, 相关税收增长趋势有所减弱, 但同比依然增加 (见表2) 。

二、财政分权的制度设计缺陷是导致土地财政迅速发展的重要原因

产生土地财政的原因很多, 如土地制度的不合理, 地方政府政绩需要等。地方政府倾向于选择土地财政的一个原因是1994年分税制改革后财权与事权的不匹配。分税制的起因是为了消除财政包干的弊端, 调整中央和地方政府间关系, 而在调整过程中并未实现财权和事权的统一和匹配, 财政分权的制度设计缺陷导致了土地财政的迅速发展。

(一) 中央政府与地方政府间财权与事权的不匹配是引发土地财政的重要起因

事权是一级政府对一定范围内的公共事务进行管理的权力, 财权是一级政府为履行其公共管理职责而筹集财政收入的权力, 具体包括征税权、收费权及举债权等。各级政府事权与财权匹配, 才能保障各级政府基于权责对称原则在依法行使管理权力的同时, 承担相应管理成本与责任。分税制改革及以后税制的调整主要就中央与省市之间的财权与财力两个要素作了新的组合, 即通过划分税种重新界定了财权, 通过转移支付重新配置财力, 而对事权则未作正式调整, 这种制度缺陷直接导致了政府间事权与财权的各种不同的搭配情况。多年来各级政府的财权基本是锁定的, 除所得税、证券印花税及农业税废除等微调外中央与地方的财权变化不大, 但省以下的政府财力则有较为明显的上收。与此同时, 中央与地方的事权只是做了初步划分, 没有明确界定各级政府之间的事权。一般来说中央主要负责全国性的公共产品, 而地方主要负责提供地方性的公共产品。但是中央与地方及各级地方政府之间的事权常作非正式调整, 如教育、医疗、科学研究等逐步下放到地方政府。这种体制运行的结果是财权层层向上集中, 而事权层层下压, 财权与事权划分出现背离局面, 基层政府承担了与其财力极不相称的事权责任。基层政府在财力有限的情况下, 只能依赖土地财政。

(二) 地方财政缺乏主体税种是引发土地财政的直接推手

分税制改革将各税种在中央与地方之间进行了初步的划分, 但这种划分是基于保证中央政府的宏观调控能力为出发点, 并没有考虑到地方税系的建设。在中央与地方的税种划分上, 属于地方税的主要有营业税, 城市建设维护税, 房产税, 城镇土地使用税, 土地增值税, 车船税, 耕地占用税, 契税, 烟叶税, 印花税, 25%的增值税和40%的个人所得税等。其他税种都划归中央。

以上税种的划分中, 中央政府将征收方便, 税源稳定并且税收数额较大的税种划归中央或者作为共享税, 并且中央分享的比例高。留给地方的都是税种小而杂, 收入不稳定的税种, 使得地方政府不仅税收收入不稳定, 而且税收的征收成本比较高, 特别是经济薄弱的西部地方政府更缺乏足够而稳定的税收来源。地方政府缺乏主体税种, 使地方政府没有可靠、稳定的收入来源, 地方政府只能通过土地财政解决由于主体税种缺乏带来的收入不足问题。

(三) 不完善的转移支付制度加大了地方政府对土地财政的依赖

在现有体制下, 校正财权事权配置不清的措施之一为转移支付制度。但目前转移支付制度不完善, 地方政府财政收入过少, 难以让地方政府摆脱对土地财政的依赖。首先, 一般性转移支付规模相对偏小而专项转移支付相对偏大, 且专项转移支付的管理不规范、不透明。其次, 转移支付中资金投入过于零星分散, 缺乏长远规划, 中央政府将转移支付制度当成“胡椒面”, 哪有问题就撒一点, 治标不治本。再次, 转移支付未与服务绩效相联系, 转移支付的过程和结果缺乏必要的公开性和公正性。转移支付的不完善, 使地方政府在收入不足和无法从中央政府获得有效可靠的资金来源的情况下, 加大对土地财政的依赖, 扩大土地出让金的收入。

(四) 发债权缺失使土地财政成为地方政府弥补财力缺口的有效手段

按照现行《中华人民共和国预算法》第28条明文规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制, 不列赤字。除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券。”地方政府在对地方进行规划和建设时, 缺乏短期或者长期的资金, 特别是行使事权时, 地方预算内收入无法满足所有支出, 同时, 转移支付也无法弥补资金缺口时, 就会形成严重的地方财政赤字, 此时地方政府缺乏发行地方债务的权力, 不能通过金融市场筹集资金, 由于财权与事权不对等, 地方政府财政收支无法平衡。虽然近几年中央政府会从国债发行额中拿出一部分向地方转贷, 或者中央政府为地方政府代发债券, 用于支持地方性公共工程和基础设施的建设, 但是这不能全面的解决地方政府财政收支缺口。长期以往, 地方财政无法正常运行。另一方面, 土地财政的收入便捷, 刚性预算约束使地方政府最大限度的依赖土地财政。以上发债权的缺失使得地方政府依赖土地财政, 其成为地方政府便捷有效的资金来源作为弥补地方财力缺口的手段。

(五) 管理权限分散使土地财政收入缺乏必要的预算约束

预算管理权限分散, 大量资金游离于预算体系之外, 使得地方政府预算内的财政收入较少, 预算内的财政收入无法满足财政支出的日益增长。土地财政收入中的土地出让金的资金量大, 并且在预算管理体系之外。权力部门滥收滥支土地出让金, 及土地出让金的分配不合理, 资金使用效率低下等的现象普遍存在。

例如2010年, 全国土地出让金的支出总额为26977.06亿元, 其中用于征地拆迁等成本补偿支出达16732.23亿元, 占全国土地出让支出的62.1%, 用于农业农村发展支出2249.54亿元, 占全国土地出让支出的8.3%, 用于城市建设支出7531.67亿元, 占全国土地出让支出的27.9%, 用于保障性安居工程支出463.62亿元, 占全国土地出让支出的1.7%。根据以上数据分析仅可知, 征地拆迁和城市建设等支出较多, 而支农支出和保障性安居工程支出占比均过小。但是无论是征地拆迁和城市建设支出还是支农支出等, 均没有分条列出具体的资金使用情况, 只有大概的说明。即以上数据只是说明了土地出让金的使用, 使用的具体规范, 明细都没有具体说明, 土地财政出让金的使用没有得到有效的分配和监督, 预算对土地财政的约束有限。

三、完善财政分权制度解决土地财政的相关建议

(一) 合理划分中央与地方的事权与财权, 明确各级政府的职责范围

要从根源上解决土地财政问题, 就必须先明确中央与各级地方政府的职责范围, 要在现有划分的基础上, 重新合理地配置中央与地方的事权与财权。事权方面, 省级政府应主要负责本辖区内的宏观调控、调整经济结构、改善自然环境、社会保障、区域道路交通、公共秩序与安全等。市、县、乡级政府应主要负责本辖区内的公共秩序与安全, 公用事业、城乡建设等。而其中教育, 科学技术, 文化体育与传媒, 医疗卫生, 国土气象等事务以及住房保障支出等支出, 应由中央承担主要事权。财权方面可以考虑采取重新划分中央与地方的归属税种, 应限制中央政府的权力, 下放部分权力给予各地方政府, 同时把部分易于征收的税种划归地方政府, 调整中央与地方“两税”的税收分成增加地方政府财政收入。另外, 给予地方政府根据地方的实际发展情况在税法的原则下进行适当调整的权力, 地方政府可以因地制宜, 组织财政收入。

(二) 完善地方税收体系, 健全地方政府的财力保障

完善地方税收体系可以从赋予地方政府税收立法权和征管权以及合理确定地方政府的主体税种两方面进行。一方面由于地方缺乏税收立法权和征管权, 中央统一制定税种和税率, 采取一刀切的方式并不适合所有地方政府。因此先赋予地方税收立法权和征管权, 在规定的权限内, 地方政府可以决定征与不征, 征多征少。让地方政府可以根据本地情况立法征税。另一方面要确定地方的主体税种, 主体税种可以借鉴国际经验考虑改革财产税。我国现在财产税主要包含房产税、城镇土地使用税、车船税、契税、耕地占用税、船舶吨税、车辆购置税等, 其中2010年房产税占财产税的12.22%。对比欧美国家的房产税占财产税的50%--90%, 我国房产税的比例需要大力提高。而土地财政对房地产的影响最为深远, 可以考虑改革房产税, 解决现行房地产税收不统一、房地产税中重流转轻持有的局面。对长期持有和短期持有房地产者在税收上加以区别对待, 对长期持有房地产者, 在交易转让时应予以税收优惠, 对交易过于频繁且带有明显投机行为要课以重税。扩大房产税的征收范围, 由城市扩大到乡村, 以适应目前农村工副业普遍快速发展的实际, 应按评估后的房产价值作为房产税的计税依据。

(三) 完善转移支付制度, 增强地方政府的财力支持

完善转移支付制度可以从优化转移支付的结构, 提高转移支付的绩效和规范转移支付的程序三个方面进行。第一方面要优化我国的转移支付结构, 要适当的、合理的提高一般性转移支付的占比降低专项转移支付的比例, 其次要规范、约束专项转移支付, 还要逐渐的取消税收返还制度。第二在提高转移支付的绩效方面, 要做到事先研究, 事中监督, 事后审查。转移支付前中央政府要进行长远规划, 对于重大项目进行专项调查, 调查结果公示, 公示无异议后, 投入大量资金。转移支付中, 对每年转移支付的金额, 次数都进行公布审核, 根据客观的计量标准来分配资金, 增加转移支付资金分配的公开性和公正性。转移支付后, 对社会有重大经济影响的项目作为绩效评价的重点。采取上级对下级转移支付评价和聘请社会第三方组织对转移支付的绩效进行评价相结合。同时对评价结果进行反馈, 全部公开, 提高资金的使用效率。第三在规范转移支付的程序方面, 对一般性转移支付的程序要进行规范, 首先对转移支付的计算方法用法律形式加以确定, 且不得随意更改, 排除任何人为因素的影响。其次, 转移支付的程序可以作为财政体制的一部分, 全国统一严格执行, 遵循法定审批程序, 消除现行转移支付的随意性。

(四) 赋予地方政府发债券权力, 缓解地方政府资金压力

为弥补财政收支缺口, 应该赋予地方政府发行债券的权利, 缓解地方政府的资金压力。法律层面来看, 在全国人民代表大会的会议中修改预算法, 通过法律程序赋予地方政府发债权。尽快制定和出台地方债的相关法律, 例如《公债法》允许地方政府发行债券, 为地方政府增加财政收入的来源。从而缓解地方政府在本地发展中支出与收入的不平衡的矛盾。从中央政府的层面来看, 应赋予地方政府发行债券的自主权。地方政府可以根据本地实际情况对发行债券。以此从法律和制度上对地方政府的发债权进行保障。其次, 在允许地方政府发行债券的同时, 要确立一套规则, 规范地方政府发债的程序, 以及进行合规性审查等等, 防止地方政府发债的混乱与发债资金的不规范使用。地方债的发行要和还贷相结合, 控制地方政府的财政风险, 增加地方政府债券的信用, 对地方债的购买者有相应的保障。

(五) 明确土地财政收支范围, 将土地收益纳入规范管理

规范管理土地财政的资金, 从收入方面看, 土地公开拍卖, 进行公示, 并公开透明的公布土地出让收入, 杜绝暗箱操作现象, 把相关的土地税费收入有地方统计局定期公布。从支出方面看由于与土地相关的税费都已经纳入预算管理, 所以侧重管理未纳入预算的土地出让金。把土地出让金分成两份, 一份设立土地收益基金, 建立土地收益基金投资制度, 以保障土地收益基金保值增值。土地收益基金是从土地出让收入中划出25%建立中央、省和市 (县) 三级国有土地收益基金, 实行分账核算。中央土地收益基金主要用于国有大型建设项目的农地征收补偿以及向中西部财政转移支付, 省级土地收益基金主要用于国家、省级大型项目的农地征收的补偿, 市 (县) 级所属土地收益基金主要用于土地的收购储备。通过建立土地收益基金, 可以遏制地方政府片面追求土地收益的短期行为, 建立良性的土地收益管理机制, 保证农地征收、城市建设和发展有稳定的资金来源。另一份收入纳入预算管理, 弥补财政收支缺口。在每年制定预算时, 对土地出让收入进行规划, 合理使用。将土地出让收入纳入预算管理, 可以明确土地财政的收支范围, 规范土地财政资金的使用, 同时增加地方政府预算收入, 减少财政缺口。从管理监督的角度看, 除了对土地出让金的收入进行公开透明监督外, 还要对其进行专业的审计, 是土地得到合理的配置, 土地价格在合理的区间。另外, 对土地出让金的使用要进行绩效评价, 提高资金使用效率。

摘要：土地财政在为地方经济发展提供财力支持的同时, 也引发了诸如推动房地产畸形发展、耕地流失严重, 失地农民福利水平下降等问题, 如何治理土地财政已成为各方研究重点。文章通过对土地出让金及土地税收相关数据的分析, 认为目前财政分权的制度设计缺陷是导致土地财政迅速发展的重要原因, 提出合理配置中央与地方间的财权与事权是治理土地财政的重要制度保障。

关键词：土地财政,分税制,财政分权

参考文献

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“土地财政”浅析 篇7

一、土地出让收入增长分析

1. 全国土地出让收入逐年增长

2006年全国土地出让收入5587亿元人民币, 2007年猛增至9333亿元, 比上年增长了67.1%。2008年由于受到全球金融危机的冲击和影响, 土地市场受一定挫折, 土地收入增长减缓, 而2009年在金融危机后, 土地市场恢复性增长, 土地出让收入超过1万亿元, 达到1.59万亿元, 2010年进入新的高峰, 达到2.71万亿元。 (见下图)

2010年全年出让土地价款相对全国GDP总量397983亿元的6.8%, 比2009年的4.7%提高了2.1个百分点。2010年全国财政总收入为83080亿元, 比上年增长了21.3%, 而2010年土地出让收入, 比上年增长了70.4%, 从而使土地出让收入与财政收入的比例从23.23%提高到32.6%。数字表明, 2010年全国土地出让收入占全国GDP、财政收入比例达到较高水平, 而且其增长速度远远超过三个指标自身

2. 经济发达省市左右全国出让收入

从省市的情况来说, 同样如此。近几年, 各省 (直辖市) 国有土地供应和出让收入普遍增长, 尤其是, 经济发达的东部地区的省 (直辖市) , 土地供应数量和出让收入不仅名列前茅, 而且在一定程度上影响着全国土地市场和经济态势。2009年国有土地出让收入超过1000亿元, 共有4个省, 他们是江苏 (2515.38亿元) 、浙江 (2234.44亿元) 、山东 (1493.59亿元) 和广东 (1298.70亿元) 。四个省国有土地出让总价达7542.11亿元, 占全国出让金总额15.91亿元的47.42%。加上北京与上海, 国有土地出让金总额为9068.95亿元, 占全国的57%。 (见表1)

2010年上述四省两市的土地出让收入总量为13328亿元, 占全国的50%。应该看到, 个别省市, 特别是经济发展水平和经济总量较低的省市, 土地出让的收入是非常有限的, 甚至微不足道。如, 宁夏仅为81亿元、青海仅为45亿元。

3. 少数城市土地出让收入举足轻重

除了中央直辖市外, 计划单列市、省会城市以及省辖市等, 近几年土地市场活跃, 交易额频增, 房地产开发经营, 不仅成为经济发展的引挈, 而且“卖地”收入成为城市重要的财政收入。如果简单地计算土地出让收入, 一些城市的土地出让收入确实与城市财政收入达到相当高的比例。所以, 人们常常把土地出让收入称为土地财政。

中国指数研究院的监测数据显示, 2010年全国120个城市土地出让金总额为18814.4亿元, 同比增加50%, 为全国的70%左右。其中北京、上海和大连等三个城市土地出让金收入突破1000亿元。作为预算外财政收入的土地出让合同价款, 相当于城市地方财政收入的比重已超过50%, 甚至占80%以上或更高, 形成城市财政对土地出让收入的依赖。

二、土地出让收入的实质及与一般财政的异同

城市财政收支情况比较复杂, 收入项目的内容各地不完全一致。同样, 土地出让收入, 从名称到内涵, 从统计口径到计算方法都不尽相同, 有叫土地出让金、土地出让价格、土地出让收入、土地出让合同收入、土地出让总收入、土地出让纯收入等。据我所知, 国土地资源管理部门所统计的土地出让合同收入的数据, 含义比较贴切, 统计比较精确, 全国比较统一。因为它是土地出让者与受让人, 或出卖人与购买人之间的合同网签数据, 而且通过网络系统自然生成全国及省市的汇总数据。

资料来源:土地市场动态监测与监管系统汇总的各省市网上报送的数字。可能与相关部门的统计口径和计算方法不完全相同, 其数字略有出入。

按照国土资源管理系统的土地出让合同收入, 或简称土地出让收入, 与政府财政收入虽有联系, 但存在一定差别, 不属于同一概念, 至少不能划等号。当然与政府财政收入有着密切的联系。

两者的差别是显而易见的。一是土地出让收入是土地交易收入, 只有在自愿、互利、平等的原则下发生的土地交易, 才能形成出让方 (作为土地出让的代表是县市人民政府) 的土地出让收入。这种交易从实质上说, 与其他的商品交易并无两样。所以, 土地出让收入不带强制性。二是土地出让收入较大程度上依赖于土地市场, 特别是国有土地的出让市场, 主要是土地出让数量、结构和价格。结构相当于其他商品的品种, 品种不同出让价格可以相差几倍, 甚至几十倍或上百倍。所以, 土地出让收入是一种市场行为, 而不是政府财政行为, 其收入数量依赖于土地市场及景气状况。出让决定于土地的出让对象及用途。工业用地和房地产用地出让价格与收入相差悬殊。个别地块的出让收入甚至不能抵偿拆迁成本和费用支出。三是土地出让收入是合同网签价款, 在合同执行过程中可能会有一些变化。当然在正常的情况下, 变化是比较微小的, 但也不排斥在特殊情况下, 出现毁约等影响出让收入总量的情况。四是土地出让收入是土地交易合同总收入, 因此, 必须扣除出让方 (县市政府) 获得出让土地的成本, 土地获得过程中和出让过程中发生的许多费用, 以及相关的开支, 包括向土地原所有者 (农民集体) 或原使用者 (企业或居民) 征收、征用的补偿成本, 土地交易活动过程中的一切费用, 为完成交易而投入资本的利息等。只有扣除必要的、合理的、或规定的成本和费用后, 剩余的才是出让人 (县市政府) 的出让纯收入。五是土地出让收入与政府财政收入的内涵与外延, 以及发生的经济关系不尽相同。固然, 土地出让收入包含财政收入的成份, 财政收入中包括与土地相关的税收, 但两者仍然不能等同。财政是政府与纳税人的关系, 土地出让是交易关系, 两者岂能一致。六是国家已经对土地出让收入形成的款项的支出作了明确的规定, 即专款专用, 不能挪作他用。同时, 国家也规定, 土地出让收入不列入财政预算内收入, 而作为预算外收入。

根据上述几个方面, 国有土地出让收入与国家财政, 与地方财政不能等同, 如果要与财政联系, 从严格意义上说, 只有土地出让收入中的纯收入部分才能与政府财政类同。

那么, 为什么一提土地出让收入人们就与政府财政收入等量齐观或相提并论呢?究其原因主要是对国有土地出让收入的内涵、结构、过程、分配不甚了解所致。因为, 在我国城市土地属于国家所有, 国有土地是国家的财产, 而国务院是国有土地所有者的代表, 县市政府具体管理和行使某些职责, 实施所有权的权能。因此, 来自国有土地出让的收入都是国家收入, 而财政收入也是国家的收入, 因此很容易把两者等同起来。从实质上说, 土地出让总收入是财产性收入和经营性收入相融合或相胶着的综合收入, 从中央政府来说, 主要是财产性收入或资源性收入, 因为土地出让收入中的纯收入是城市土地国家所有权的经济体现, 而对于直接负责土地出让的县市政府来说, 更多是经营性收入, 它与政府的一般财政收入存在本质的差别。土地出让收入是国家收入, 主要用于国家公共开支或行政支出, 与政府财政支出具有同样的功能, 因此把两者等同起来。

为进一步说明土地出让收入与政府财政的异同, 这里我们对2009年全国土地出让收入的收入使用情况进行剖析。按照财政部的相关统计, 2009年全国土地出让收入是1.27万亿元 (此数略小于国土资源部的相关统计数据) , 比上年增长28%。其支出情况大致是:支出额占土地收入总额10%以上是四项, 主要是征地和拆迁补偿支出占39.1%, 城市建设支出占26.2%, 地震灾后恢复重建、破产或改制国有企业职工安置等占12.6%, 土地开发支出10.4%。以上四项共占土地出让收入的88.3%, 除此所剩无几, 还包括农村基础设施建设支出 (3.4%) , 耕地开发、土地整理、基本农田建设与保护 (3.7%) 、廉租房建设支出 (1.5%) , 农业土地开发支出 (0.9%) , 土地出让业务支出 (07%) 等。从所列支出项目可知, 土地出让收入分配至少分为三部分:一部分是出让的国有土地的获得成本、整理成本、储备成本、开发成本, 如征地和拆迁补偿支出等。它们不属于公共支出, 更不是财政支出, 从经济学意义上是业务支出或经营支出;一部分是与土地的保护、整理、增值相关的公共支出, 如, 基本农田建设、水利建设等。城市基础设施建设基本上可列入此项, 因为城市基础建设有利于城市土地的升值。国外有的城市将城市市政设施建设费用转嫁为受益范围内的地价;第三部分是政府的民生工程和社会福利支出, 如廉租房建设、公共教育补贴等。只有第三部分才真正属于县市政府公共财政支出的款项。

如果说, 土地出让收入是财政的话, 那充其量, 也只能是出让金扣除出让成本、各项费用后, 以及出让单位必要的留成后的纯收入。按照有关方面的测算, 纯收入约占土地出让总收入的30%左右。如果按此比例, 2010土地总收入2.71万亿元, 纯收入约8200亿元, 占全国同年财政收入的10%。

三、土地出让收入高涨的利弊分析

政府有偿出让国有土地并获得相应的土地出让收入, 不仅符合我国基本经济制度、市场经济基本原则和运行原理, 而且体现了国有土地的基本属性, 从经济上实现了城市土地的国家所有。同时, 国有土地出让收入为国家和城市建设, 包括城市基础设施、民生工程、社会事业、公共教育、保障性住房、支农工程等建设提供了必要的资金, 提高了城市公共事业的发展水平。不仅补充了公共财政的不足, 而且有利于维护社会的稳定和公平。

土地出让收入增长是土地市场迅速发展的标识, 是国有土地供应不断扩大的结果, 从客观上促进了国家经济总量的增长, 城市经济的发展, 以及城市建设的加强。大量事实表明, 地区和城市经济的发展与土地市场的活跃, 与土地出让收入的增长存在着紧密的联系。土地市场的发展和国有土地健康有序出让, 不仅保障了许多产业、行业。特别是工业发展对土地的需要, 而且直接带来了房地产业的发展。2010年, 在全国总投资中房地产投资为48267亿元, 比上年增长33.2%, 占全国全部城镇投资总额的20.0%。在海南省, 全年房地产开发完成投资467.87亿元, 同比增长62.5%, 占城镇固定资产投资额的37.2%, 成为拉动投资快速增长的主力, 有效地扩大就业, 缓解就业压力, 提高了居民住房水平, 同时扩大了财源。2010年, 海南省地方财政收入达到271.06亿元, 增长52.1%, 增速比全国财政收入增长的21.3%高出30.8个百分点, 增幅为全国第一。其中, 三亚市房地产业上缴的税收占财政收入的58%。

所以, 土地出让收入成为政府, 特别是城市政府收入的重要来源, 不可缺少的补充, 是正常的、合理的, 无可指责。但是, 土地出让收入过快增长, 甚至成为城市政府财政的主流收入, 占压倒的份额, 或替代一般税收收入, 形成地方政府对土地交易和出让收入的过度依赖, 那可能会产生一定的风险, 变为不可忽视的弊端。具体表现为:

1. 人为地提高了地价和房价

虽然, 地价与房价的关系至今仍然是一个长期争论不休的问题, 智者见智, 仁者见仁, 很难作出定论。但是, 从土地经济运行, 从财产收入结构角度分析, 过分追求土地出让收入必将推动地价与房价的不断攀升。

土地出让收入究其实质, 是以国有土地使用权出让为核心的政府收入。反映在两方面, 一方面是土地出让的直接收入, 即土地的总收入, 或通常所说的出让金;二方面是以土地出让为依托和对象, 通过土地交易和房地产业开发而形成各种税费收入。前者为直接收入, 后者为间接收入。所以, 为了增加土地收入, 特别是其中的纯收入, 一是尽可能缩小成本, 即千方百计压低对集体土地的补偿支出, 或降低存量土地的拆迁费用;二是在获得土地到出让土地的过程中利用政府的权力增加税费。许多事实说明, 除了国家法律规定的税种和收费项目以外, 一些城市借土地交易和房地产开发, 设立名目繁多的税种和收费项目。如, 在行政收费方面, 有的地方和城市, 除了土地出让金和各类配套费之外, 还要收取绿化费、墙改费、规划设计费、人防费、质量监督费、职工培训费、安全施工措施费、散装水泥推广费、预售许可证服务费和管线综合竣工图设计费等, 多达10余项, 涉及20多个部门。在税收方面, 包括开发企业的营业税、印花税、城建税、教育附加税、契税、土地增值税、所得税、土地使用税、房产税等10余项税, 税的成本约占房价的15%左右。

这些税费在推高地价的同时, 必然促使房价上涨, 因为税费最终必将转嫁给消费者, 即房地产品的购买者, 从而直接或间接地抬高房价。

2. 隐藏着土地财政风险

土地出让收入的经济基础是土地市场, 特别是国有土地出让市场, 它具有一定程度的不确定性和不稳定性特点。土地的出让量随市场而波动, 时高时低, 起伏明显, 而地价更是动荡不定, 受到的制约因素很多, 而且地价与房价存在联动关系, 房价不可能只涨不跌。当房价大大超出百姓购买力, 就会向其价值回归, 最终会回到合理的水平, 因此高地价产生的超额收益不仅是不可持续的, 而且存在一定的风险。如果城市的财政收支完全建立在土地收益上, 一旦出现土地市场不景气, 财政支出就无法保障, 甚至使城市财政面临破产。

近年来, 国家出台了一系列房地产市场调控政策, 对住宅的投资需求得到遏制, 对房地产的投机正受到打击, 房价过快上涨的问题正逐步减轻, “面粉贵过面包”的高价卖地行为在一些城市开始得到收敛。显然, 以土地出让收入作为地方财政支柱是难以为继的。如果城市财政收入过多依赖于房地产, 依赖于土地出让收入, 必然会加剧各项开支对土地出让收入的依赖度。其背后却蕴藏着诸多不可预测的风险。

3. 具有不可持续性

1994年实行分税制后, 土地出让收入作为地方财政的固定收入全部划归地方所有, 并在此后逐渐成为地方政府的补充。2006年12月, 国务院办公厅发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》, 明确了国有土地使用权出让收入的范围, 要求加强国有土地使用权出让收入征收管理;将土地出让收支纳入地方预算, 实行“收支两条线”管理。

土地作为一种稀缺、不可再生的资源。城市土地的扩大与耕地保护存在尖锐的矛盾, 因此, 城市土地的供应是有限的, 不可能无限扩大。卖一块就少一块, 如果破坏了土地供应的时序节奏和空间均衡, 即在一定时段和空间高度集中地供应土地, 甚至突击性地“卖地”, 从而获得大量土地出让收益, 在一定意义上说, 无异于“寅吃卯粮”, 或“吃子孙饭”, 严重干扰国家的持续和均衡发展。农村集体土地转化为城市国有土地, 城市建设用地的扩大, 以及由此为基础而形成的土地出让, 都不是无限制的, 而是受着国家土地资源、城乡协调发展、国家食品安全等多种因素的制约。现代许多城市, 特别是经济发达的城市可用的土地愈来愈少, 或者可用土地与市中心的距离愈来愈远。通过对农村集体土地的征收和征用来扩大城市用地, 通过征收和征用土地的补偿费与出让价之间的差价来获得出让纯收入已经受到严峻的国土资源约束和严格的政策限制。国家一系列政策的出台, 通过城市存量土地拆迁和出让而获得大量土地纯收入的可能性也愈来愈少。所以, 通过土地市场, 增加出让收入来解决城市财政问题不是最有产效的途径和手段, 更不是长远之计, 必须另辟蹊径。

4.不利于实体经济发展

实体经济是城市经济发展的基础, 城市的发展主要是依靠实体经济, 工业或第三产业。归根到底土地是城市经济和社会发展的依托。没有实体经济的发展, 土地市场是很难发展的, 至少不能持续。过多地追求土地的经营收入, 势必提高土地出让价格, 进而加大实体经济的成本, 造成对企业的不利影响。与此同时, 对大多数城市来说, 政府财政的主要来源应该是建立在物质生产和第三产业发展的基础上的实体的经济, 而不是土地市场或出让收入。城市需要经营土地, 其目的是更好地对土地进行科学配置, 提高土地的使用效率, 为经济发展提供空间和载体, 而不是像种植业一样将土地作为直接生产力, 进行反复的、无穷的开发。一块城市土地虽然可以对在其上建筑物建了又拆, 拆了又建, 并伴随多次买卖, 形成可观的GDP, 或城市财政收入, 像目前个别城市所做的那样。但其结果, 必然带来资源和人力财力的浪费, 无补于国民财富的创造。最终不利于GDP稳定的、可持续增长。

四、几点建议

在市场经济社会, 土地作为资源、资产和资本, 对国家、地区和城市经济发展具有重要的基础作用。土地市场和土地收益是不可或缺的, 所以, 不能因为土地市场和收益存在某些问题、缺陷和弊端, 而加以彻底的否定和排斥。需要的是推进深化改革, 促进健康发展。

1. 平稳地发展土地市场

土地出让收入以土地市场为基础, 我们需要的是土地出让收入的平稳增长, 而不是大起大落, 动荡不定。而国有土地出让市场, 又建立在国家正确的供地政策基础上。目前, 许多城市经过多年的发展和扩大, 土地突出的问题不是用地总量, 而是用地结构。不是任意的、无限制再扩大用地数量, 而是适时地调整城市用地结构。而调整用地结构首先是调整和优化供地结构, 特别是新增土地的供应结构。调整结构主要是贯彻“稳、保、调、挤、压”五字方针, “稳”就是土地市场稳步发展, 土地供应平稳增长、供应政策稳步推出, 不求急, 不求快;“保”就是保重点、保民生、保核心、保战略;“调”就是大小调节、新旧调节、替代调节、高低调节、区位调节等;“挤”就是以新挤破, 低炭挤高炭, 低耗挤高耗、长效挤短效等;“压”就是压低效、落后、破坏性、污染源等用地。中央制定城市用地方针, 并作原则性规定, 而各城市根据城市发展的历史、阶段、性质、目标、任务等经济和社会因素具体制定用地策略, 确定中长期及近期用地需求量和用地目录, 并纳入城市发展规划和用地规划, 制定用地优先系数和供应节奏, 然后分年度供应土地。总之, 增加土地出让收入不是目的和动力, 而是土地市场发展的结果和表现。

对各类用地采取不同的供应方式和市场模式。我们需要坚持城市土地使用权的市场化改革, 充分发挥市场机制对土地配置的基础性作用, 建设和完善城市土地市场。同时更需要不断进行改革, 从实际出发完善市场形态, 适应经济结构调整的需要, 细化市场分类, 对不同用途的用地, 对不同的市场, 采取不同的供应和交易方式。

2. 改革土地收益的分配结构

土地收益的分配结构和机制是我国经济收入分配和再分配的重要内容, 是国家调整和优化经济结构的重要领域, 必须给予高度重视。在土地收益的分配中除了在土地征收和征用及过程中, 合理地处理政府与农民之间的利益关系, 给被征地农民合理的补偿外, 还应通过土地价格机制, 特别是土地出让价格, 规范土地出让收支, 正确处理政府、企业和居民之间的利益的关系, 地区之间的利益关系, 使政府出让收入分配和使用更加科学、透明和合理。决不能将土地作为“摇钱树”、“唐僧肉”, 将财政支出不足, 或无法支出的, 一古脑儿以土地出让收入来补窟隆。

对土地出让收入等政府非预算收入, 进行规范整理, 实行总量控制, 强化预算管理和监督机制, 通过改革将土地出让收入中的一些政府纯收入部分项目转化为税收形式纳入预算内, 加以规范管理, 而对部分不适宜转化为税收的项目进一步核减压缩。

3. 改革城市财政体制

自1994年实行中央与地方的分税制以来, 取得了很大的成绩, 但同时也存在许多问题, 如, 事权与财权的脱节, 收支的不一致。中央财政收入占整个财政收入的68%, 地方政府的收入仅占32%, 但地方政府支出却占60%, 中央政府支出只占30%左右。

还需要进一步完善有利于科学发展的体制机制, 健全中央和地方财力与事权相匹配的财税体制。比如, 在中央财政对地方加大转移支付力度的同时, 加强地方政府与事权相匹配的财权。

可以结合资源税改革等, 为地方开辟一些新的税源;并在税收增量返还和一些税源的分税比例上, 多向地方和基层倾斜。只有地方政府的“财源”广了, 税收的根基牢了, 才能有效解决对“土地财政”的过度依赖, 发展才能更健康、更和谐。

要用产业发展带动税收增长, 扭转财政收入重心逐渐偏向土地收入的局面。

创新城市新的融资平台, 发行地方债券和城市债券, 扩大城市基础建设的投资融资。

4. 建立全国、地区和城市的土地基金

土地出让收入存在许多特点。城市土地既是国家财产, 又是公共资源, 具有共享性的特点, 是不可再生的资源。所以, 土地收益的形成和支出在时间上是不均衡的, 在空间上是不均等的。如, 近几年, 土地出让收入高的城市可达上千亿元, 而有的城市则很少。时间上, 上一届政府的收入可能很多, 而下一届政府则可能很少, 而城市的支出却是长期的、经常性的, 一般也是比较均衡的。年度之间不会大起大落, 城市之间不会相差悬殊。所以, 需要建立以土地出让收入为主要资金来源支撑的全国、城市的土地基金, 实现土地收入的有效使用, 平衡收入和支出, 保证土地收益的公共性、公平性和保障性。

从国际经验来看, 设立财政稳定基金, 将政府在资源丰沛期获得的一部分“超额”收入存储起来, 以备资源枯竭时使用, 是化解财政收支不可持续性和财政收支弹性系数过高带来的财政风险的一种有效办法。

“土地财政”成因探讨 篇8

1 引发“土地财政”的根源

1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》, 1994年分税制改革正式开始。在此之前, 1979至1994年14年间, 针对高度集中的计划经济体制, 我国进行了以“减税让利”为主题思路的税制改革, 实行了“地方财政包干制”, 这项制度的核心是将权力下放到地方和企业。这种减税让利的改革, 造成了两个比重的下降, 即全国财政收入占GDP的比重下降, 中央财政收入占全国财政收入的比重下降。

据相关统计数据显示, 1993年中央和地方的财政收入的比重为22%和78%, 而到了1994年这一比重变为55.7%和44.3%。从1994年分税制改革至今, 地方财政收入占全部财政收入的比重逐年降低。目前, 中央和地方财政收入比重为6:4;而中央与地方的财政支出比重为3:7, 也就是说在财政收入下降的同时, 地方政府所要承担的事权并没有相应减少。地方财政支出缺口一部分靠地方政府自行解决, 一部分靠中央对地方的转移支付。对地方政府而言, 财政重点转移支付的一个制约因素是转移资金只能用于被指定的地方, 这实际上造成了地方政府有财力没财权。总之, 分税制改革造成了地方政府的财政困难, 为了缓解困难, 地方政府只能在现有的制度内想办法解决, 这样的需求也为以后地方政府有意或无意的对“土地财政”产生的依赖提供了一个冠冕堂皇的借口。

2 地方政府对“土地财政”形成依赖原因

2.1 政府直接受益于土地出让金

在我国, 由于地方政府没有正式的税收自主权, 也不能通过举债或发行地方政府债券来筹资。于是地方政府为了解决因分税制改革导致的财权与事权不对称所造成的财政不足, 只能在现有制度范围内寻求财政收入的最大化。在现行制度下, 地方政府的收入主要是由两部分组成, 包括预算内收入和预算外收入。

预算内收入主要是由税收构成, 税收是具有强制性, 无偿性, 固定性。但税收也必须是依法征收的, 任何单位和个人不得随意增加或减少税收。所以地方政府要想从预算内来增加财政收入只能是大力发展地方经济, 提高征税的税基, 这样才能合法的增加财政收入。但是发展经济并非是一朝一夕可以完成的, 这种只能缓慢增收财政收入的方法显然无法满足地方政府的需求。

而预算外收入主要包括行政事业收费、政府性基金与土地出让金等部分。近年来, 由于国家对行政事业收费的管理越来越规范。因此, 行政事业收费在预算外收入所占的比重也是越来越少。而随之变化的是土地出让金所占的比重不仅是逐年走高, 而且业已成为地方政府预算外收益中很重要的一部分, 据统计2007年全国土地出让收入近13000亿元, 其中招拍挂出让土地收入超过9000亿元。即便是2008年受房地产市场低迷影响, 全国土地出让收入缩水, 但仍然维持在9600亿元的高水平上。另根据今年两会财政部提交的报告, 2009年, 全国地方政府的财政收入为3.258万亿元, 其中土地出让金收入为1.3864万亿元, 约占40%, 土地出让金已经成为地方政府最主要的收入来源之一, 土地收益已名副其实成为“第二财政”。

2.2 地方政府融资平台

我国各地设立的土地储备机构的初衷是为了调控土地市场, 在土地价格高的时候把地卖出去, 在土地价格低的时候把地买进来, 总之是要保障土地市场的平稳运行。而现如今土地储备机构的实际运作已偏离了当初设想的目的, 已成为地方政府的一个融资平台。地方政府可以而且热衷于将征用的土地作为抵押物来获得银行的贷款原因正是因为这样的贷款由政府的信用做保障, 而且随着近几年来地价是越来越高, 政府的收入也是水涨船高, 政府还款就越有保障。所以对银行而言, 这样的贷款就是优质贷款, 银行也就愿意贷款。地方政府以此获得的贷款不仅可以弥补财政支出缺口, 当然也可以用来进行城市建设和发展经济等。

不过显而易见的是, 地方政府的这种生财之道是有较大风险的, 抵押的土地越多, 金融体系的债权规模就越大, 由此可能造成的不利影响也将越大, 比如这种套现模式会增加地方政府的债务风险, 一旦地方政府出现财政困难, 将导致银行产生大量呆坏账。据监管部门统计, 截至2009年末, 地方政府融资平台贷款余额7.38万亿元, 同比增长70.4%, 占一般贷款余额的20.4%, 全年新增贷款3.05万亿元, 占全部新增一般贷款的34.5%。每年一万多亿的土地出让收入只是让这些债务的风险暂时隐藏起来, 如果没有土地收入的增长, 这些资金的周转就会成为巨大的问题。

3 “土地财政”导致高房价

3.1 高额土地出让金及相关税费, 抬高拿地成本

“招拍挂”价高者得之, 在高额的拿地成本, 繁多的相关税费下, 开发商还要必须得到一定的利润, 那么房价怎么不高。据统计, 实行招拍挂制度以前的15年, 我国的房价平均年增长率为5.1%, 低于收入增长和GDP增长;实行土地招拍挂制度后, 从2004年到2010年的6年间, 平均房价每年上涨10%左右, 涨幅是10多年前的3倍左右。

而至于税费问题, 按照分税制的设计, 由地产开发带来的税收全归地方政府所有, 因此近年来, 各地都在进行城市扩张, 大拆大建。地方政府在选择能快速增长财政收入的税种中, 发展城市建筑业, 房地产业成为首要选择。城市扩张带来的建筑业和房地产业的发展, 已成为地方财政预算内的支柱性收入。据某开发商向媒体提供的房地产成本清单表明, 楼面地价达到了占到了售价的40%, 包括人防收费、消防收费、建委收费、规划收费、土地收费、房管收费、评价收费, 安全收费、治安收费等, 企业营业税、所得税, 各级行政部门的税费占开发成本的20%左右, 和15年前比, 当地房地产业的税费增加了30%, 不仅收费项目在增加, 收费标准也在升高。

3.2 政策的导向对市场产生的预期

在我国目前的房地产市场上, 因为政策的原因而推高房价不可忽视。所谓的政策原因并非指政策本身, 而是政策给市场产生的预期。如08年各地的支撑房市政策, 给市场传递了政府会强力挽救房地产业, 房产业从一定意义上讲还是朝阳产业这样的预期。在这样的预期引导下, 就一次次出现了开放商不计成本的拿地而频现的“地王”现象, 还有银行放开对第二套房贷的限制, 政府对开发商囤地不开发的纵容等等情况。此外, 不仅对企业产生如此预期, 对居民亦是如此。对老百姓而言, 股票、基金等投机风险大, 收益没有保障。存款又因为银行长期利率低而无法抵御通货膨胀, 而近几年来, 房价却是一直再涨, 加上我国自古就有买房置地的传统观念, 住房的投资性需求旺盛。那么在企业争相拿地建房, 银行竞相放贷, 投机者竞相买房的这场狂热的运动中, 房价怎么不高?

4 弱化“土地财政”, 抑制高房价

4.1 建立健全的财权与事权相匹配的地方财税体系

要解决高房价问题, 首先并且是最总要的一点就是要从根本上增加地方政府的收入, 要进一步推进分税制改革, 建立健全的地方财税体系。

可以从以下方面考虑着手:第一, 健全地方税制。比如尽快推出物业税, 这不仅有利于打击房地产投机, 稳定房价, 而且有助于改善地方税收结构, 增加地方财政收入。以韩国为例, 韩国的物业税主要分为财产税和综合房地产税。为了有效控制个人的房地产投机行为, 韩国对拥有多套房产的个人制定了一系列限制政策。例如个人将第二套房产出售时, 各项税费加起来为房产总值的50%, 第三套房产出售时, 各项税费更是高达60%, 即个人房产税率随其拥有的房产数而增加。这样, 可以在一定程度上打击投机, 并且有效增加政府收入。第二, 强化省级政府职能。现在的很多公共服务如教育、医疗等是由市县一级政府提供的, 这些可以改为由省级政府来提供, 从而减少地方财政的支出压力。第三, 健全转移支付制度。转移支付制度最终目的就是要在全国范围内使任何一个公民都有享受基本公共服务的权利, 所以要中央政府经过科学合理的测算各地的合理支出需求, 建立转移支付分配模型, 由中央弥补地方财政的支出不足, 从制度上减轻地方对“土地财政”的依赖。

4.2 完善土地“挂招拍”制度

土地“招拍挂”制度经过多年的运行, 已经逐渐偏离了当初为了减少因土地协议出让所引起的一系列问题而引入的一种新的模式来倡导公平的最初目标了, 时至今日, “招拍挂”弊端也是不可小视的, 在实际生活中往往会出现这样的情况:一些能耐大的开发商, 事先通过一些手段得知政府要征用土地的位置和面积, 然后将这块地及地上建筑物买下来, 等政府征地时, 开发商可以获得补偿金。到这个开发商参加土地的“招拍挂”, 以某一价格获得该土地时, 该开发商为了拿地的总支出为土地竞标价格加上事先买地的费用之和, 再减去因事先买地而获得的赔偿金, 至此, 所谓的“招拍挂”价格已不是当初设想的真正的“招拍挂”价格了。

针对这一情况, 可以从以下方面来完善土地“挂拍招”制度:

其一, 建立公开的土地一级开发市场。确保采取“挂拍招”方式出让的土地必须是熟地, 这样可以防止开发商拿地后将规划进行变更的可能性, 这样既减少了开发商与政府在后期讨价还价的借口, 也减少了政府给予费用减免, 返还余地等问题的空间。其二, 完善并推广北京市国土局的“综合条件最优者得”的综合评标方式, 可以由各方面的专家对竞标单位进行综合评价, 比如可以考虑在开发商在开发过程中对周围环境的污染及保护, 开发商的预期房屋售价等情况, 从而改变现行的“价高者得”的制度。

4.3 加快调整产业结构, 增加企业居民投资渠道

由于我国当前投资渠道非常狭窄, 房地产和股市一度成为了以热钱形式存在的民间资本赚取暴利的场所。这也是近两年来房价出现了非理性的上涨的一个重要原因, 这也导致资产价格出现了一定程度的泡沫, 那么政府就不会坐视不管, 必将要加大宏观调控, 打击投机。随着调控力度的加大, 当房地产和股市无法再获取暴利时, 那么这些资本不会停下来, 只会寻找其他对象来替代房地产和股市而已。近期部分地区的大蒜囤积居奇现象的发生, 以及很多农产品价格的暴涨, 就与这些所谓的流动性过剩的资本, 逃离资产泡沫去炒作密切相关。所以, 要想抑制高房价, 从根本上引导大量的民间游资流向实体经济和发展制造业是一个治本之策。

摘要：实行分税制改革以来, 地方政府的财政收入占全部财政收入的比重逐年降低的同时其职责却在不断扩大, 由此导致了地方政府收支不平衡, 出现了较大的支出缺口。在现行的制度框架内, 地方政府有意无意的选择了“土地财政”来弥补这部分缺口。随之导致了对房地产业的冲击。关于“土地财政”引发的问题, 提出了建立健全财权与事权相匹配的地方财税体系, 完善土地“挂招拍”制度, 加快调整产业结构, 增加企业居民投资渠道等对策。

关键词：分税制,土地财政,高房价

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[4]郑州开发商自爆成本清单行政税费占成本20%, 河南商报, 2009-07-28.

[5]牛建宏.土地招拍挂亟待“变脸”[EB/OL], 人民政协网, 2010-05-07.

[6]2010经济蓝皮书:85%家庭买不起房[N].华商晨报, 2009-12-07.

[7]林喆.消失的农民扩张的城市[N].中国证券报.中证网, 2010-04-12.

病根还在“土地财政” 篇9

“土地财政”是关键点之一

〝围剿〞房地产的还不仅止于此，《人民日报》近期更连发四篇专门文章，表达对房价上涨的忧心，强调：“靠楼市救经济，虽或立竿见影，却非治本之策。放眼世界，倚重房地产、步子迈得实、发展走得远者，几无先例。对中国而言，保持一定经济增速，最终要靠转方式、调结构，最终要靠新兴工业和高科技产业 …”简而言之，地方政府救市无异〝饮鸩止渴〞，要赶快〝悬崖勒马〞，配合中央调控的大政方针。

这些话说得字字珠玑直指要害，说明大家对房价过快上涨的危害已经达成了共识。那么，如何进一步把中央的政策落到实处？我认为尽快改变地方政府过度依赖“土地财政”的现状是关键点之一。

土地利益强化各方博弈

“土地财政”之害，众所周知，尤其值得关注的是在中国特殊的房地产体制之下，随着时间的推移它似乎已“晋升”为“癌氏家族”，不但“野火烧不尽，春风吹又生”，还会变身、转移，乃至融入肌髓与膏肓间，令人恨之却无力、无法根除！

到底〝土地财政〞有多可怕？举其荦荦大者，首先是地方官员不思进取，只要缺钱第一个想到的便是卖地筹款，于是大量形象工程如雨后春笋；其次，基于双方的买卖关系，地方与开发商的利益紧密捆绑，使得像“强盗式拆迁”这样的事件中央屡禁而不止，遑论打击市场囤地行为，彷如走过场，难以有效贯彻。

“土地财政”影响社会风气

即使近期国土部重修囤地处理办法，加重地方政府所应承担之职责，但与出让土地所换得的庞大利益及拉动GDP、提升政绩之强烈诱惑相较，“囤地”规定与罚则甚至可以视而不见。更糟糕的是，对三线以下城市而言，土地出让接近无本生意，在相关监督机制又不完善的情况下，〝土地财政〞几乎成了滋生官员贪污、腐败的温床，而上行下效的结果，使人性扭曲、社会风气大坏！

相形之下，“因为地价走高进而刺激房价上涨”的害处，反而相对显得次要得多，毕竟，房价上涨原因复杂多端，至少还包括经济发展增速、城市化进程，中国人爱买房、抗通胀保值等等原因，而不能简单的归罪于“土地财政”。

土地财政转型 篇10

后土地财政是一种相对概念, 指的是在地方政府无法继续依靠土地财政收入维持地方支出时的情形。土地的供给是有极限的。对当下地方政府来说, 土地财政既增加了GDP又搞好了地方形象建设, 同时也利用土地达到了招商引资的目的。但是对于下届政府来说, 可能面对的就是一个巨大的财政窟窿, 如果新的可持续财政收入渠道没有建立, 地方政府面对的将是入不敷出的境地。因此理清土地财政的弊端和前景, 找到可持续的财政收入渠道是摆在地方政府面前的首要问题。

一、我国土地财政的弊端

与我国不同, 发达国家的土地财政现象主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入。而我国主要是依靠土地出让金等非税收入创造财政收入。存在着诸多弊端。

(一) 土地财政是房价飞涨的直接推手, 近年来连续推出的房价调控政策效果甚微, 根本原因就是与地方政府的利益不一致。

实行分税制后, 地方政府就一直处于财权与事权不对称的困境。但土地收入属于地方性收入, 地方政府可以支配, 因此土地财政成了地方政府增加收入的最大来源。本文利用房地产销售价格指数代表房价, 国家财政收入增速代表财政收入, 采用2005年1月-2011年12月的月度数据, 结果表明二者之间具有协整关系, 证明了财政收入与房价具长期的均衡关系, 见表1。

(二) 土地财政通过作用于房价, 对工业和农业等实体经济部门产生挤出效应。

地方政府垄断了土地使用权交易的一级市场, 以低价征用集体土地, 然后高价转让, 从中赚取了巨大的垄断利益。开发区一般都在城市边缘或者乡村, 这从一个侧面说明了耕地被大量占用。对于工业来说, 土地价格的上涨直接导致了生产要素价格的上涨, 成本增加。大量的资金投入到房地产市场, 而制造业却缺少资金支持, 沿海地区小企业的大规模倒闭就是一种佐证。

(三) 土地财政抑制了消费, 土地财政虽然表现为政府卖地给

开发商, 开发商卖房给消费者, 实则是财富向开发商和地方政府的一种转移。表面上看是政府和开发商获得收益, 其实是政府透支了未来的土地供给, 开发商则透支了消费者的购买能力, 而购房者则是透支了

未来的消费能力, 从长期看这是一个三输的的局面。

二、地方政府改变财政收入格局的对策

首先要通过建设保障房, 利用保障房增加政府收入。保障房的建设是一个可持续的财政收入来源, 地方政府可以将保障房出租, 也可以通过提供各种物业服务, 创造税收, 这样即造福了人民又增加了财政收入, 同时也做到了地方的可持续发展。其次要通过产业结构调整, 发展地方支柱产业, 带动实体经济发展提高地方产出。最后, 减少对教育、医疗、能源、通信方面的垄断, 通过市场化手段发展上述产业, 这样既能减少地产财政支出, 又能利用民间资本发展经济。

三、结论及建议

通过以上分析可以发现, 分税制是地方政府依赖土地财政的导火索。但土地财政的形成的本质却是利益。因此要解决地方政府依赖土地财政的问题, 首先要通过制度的改革, 完善政绩考核指标。其次要拓宽地方政府收入来源。最后, 要改变住房供给方式, 由商品房主导转为双轨制供给, 这样既能保证商品房的投资价值得到体现, 也能保证民生, 地方政府也可以从服务于保障房中获得稳定的长期收入。

参考文献

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