制度性失业

制度性失业（精选12篇）

制度性失业 篇1

一、我国失业现状的制度原因

“失业”人员即在法定劳动年龄内, 有工作能力、无业且要求就业而未能就业的人员。2008年第一季度末, 全国城镇登记失业人员825万人, 登记失业率为4.0%。但因该指标仅把到就业服务机构求职登记的城镇无工作者视为失业者, 数据结果受到学界以及国际社会的广泛质疑。有人称真实的失业率应为8%, 有人提出20%, 还有人提出30%的惊人数字。

“中国正面临一场就业挑战。如何创造就业机会正成为政府面临的最大任务。”中国科学院国情研究中心主任胡鞍钢说:“严重的下岗失业问题对中国经济、社会、政治等方方面面产生了巨大影响, 成为中国在新世纪10年中最为严峻的发展挑战。”

我国失业现状的背后有着深刻的制度原因。所谓制度, 其实就是利益斗争产生的规则。没有斗争的推动, 制度就会不断僵化和垄断化。新中国成立后, 国家通过计划体制的安排和“重工业化”的建设来迅速固定社会资源的配置规则。但随着工业规模的扩大, 一方面, 生产效率得不到提高的农业是无法持续供应资源的。由农民自救创造出的土地使用规则, 最终演变成农村土地使用制度。但这一制度没有改变社会资源的分配比例, 且造就了大量的农村富余劳动力;另一方面, 重工业化越深入, 吸收劳动力的能力越差。为解决重工业能力的过剩和失业者的就业问题, 创造出上层建筑需要的产品和劳务。国家实施出口导向战略, 鼓励发展多种所有制经济, 大力吸引外资。这些措施使得劳动密集型产业不断发展, 城市化运动开始出现。但由于城市化的主角农民无法对各种资源的配置产生根本影响, 经济发展战略的基础是建立在对社会资源的廉价消耗上。一旦部分资源消耗出现瓶颈或者国际市场出现不利我方出口的局面, 那么, 资源配置规则就要强行发生改变了。

实际的结果也是这样, 建国50多年来, 我国的GDP增长了10倍多, 而矿产资源的消耗增长了40多倍。我国单位产值的矿产资源消耗与能源消耗, 是世界平均值的3倍, 单位产值的废物排放量, 是世界平均值的数倍。1996年, 有关部门和世界银行联合做研究, 其结果是, 仅在1995年, 中国水和空气造成污染带来的经济损失, 大体上是540亿美元, 占当年GDP的6%-7%。这说明, 高投入、高消耗、重污染、低产出的发展模式, 是不可持续的。

另外, 笔者根据中国国家统计局网站的数据, 整理如下图表。

从上述图中看以看出, 由于资源分配规则的固定化, 遵循出口导向战略带来的结果就是单位人均GDP和单个就业者所需要的货币量都不断增加。这意味着要推动这样的发展战略, 获得与以前同样的结果, 需要的资源比以前是越来越多。也证明了这种发展模式不可持续。

所以, 要治理失业, 需要改革的是资源的配置规则, 提高资源的使用效率, 这样才可以增加社会资源的总量, 保证失业人员有就业资源的支撑, 进而解决失业问题的根源。

二、我国失业治理的制度缺陷

我国的失业治理举措, 主要包括失业保险制度、在就业工程和企业发展计划等。就失业保险制度而言, 我国当前失业保险制度存在的问题主要有:失业保险覆盖面较窄, 主要限于城镇经济范围内企业事业单位的失业者, 不涉及农村经济领域;在城镇经济范围内, 又主要侧重于公有制经济;失业保险基金统筹层次偏低, 从实施情况来看, 我国的统筹层次仅在市县两级, 使失业保险基金过于分散且各自为政;失业保险金的领取标准过低, 大致在150元到500元之间, 给付期长;侧重生活保障功能, 促进就业方面投入不足;失业资格审查不够规范等。

就再就业工程而言, 我国当前再就业工程存在的问题主要有:一是政府方面重视不够, 各级财政拨付的就业资金在财政支出中所占比例很低。不少地方受“吃饭财政”的制约, 就业经费的拨款越来越少, 有的甚至取消了就业经费预算;有的地方财政不拨款而通过另设收费项目来积累基金, 筹集的再就业基金极为有限, 只能维持下岗人员的最低生活, 无法提高再就业效果;有的地方财政将款项用于其他用途;二是下岗职工的人数趋多, 再就业能力较低;三是一些企业用工存在较严重的剥削现象。

我国失业保险制度和再就业工程出现的问题, 其背后的制度原因就在于由于制度设计者设计制度, 首先考虑的是自己的既得利益。劳动力失业对上层建筑控制社会资源的影响表现在两个方面:一是严重失业者容易导致犯罪, 但小规模的犯罪对社会控制产生的影响并不大;二是大规模失业容易导致社会危机, 会严重影响社会控制。所以, 为减低失业带来的影响, 针对失业的保障制度主要就是解决严重失业者的基本生活问题和防止大规模的失业。另外, 失业治理不能太多地涉及到行政利益。这必然使得上述问题的出现在情理之中。

就中小企业而言, 其生产的产品和运营机制适应了市场需求和改革环境, 吸引了大量的人员。但随着中小企业的进一步发展, 它们开始需要资源配置环境的改变。这就触及到行政利益的根本—资源配置权力。在行政体制改革严重滞后的情况下, 中小企业的发展必然遭遇到市场竞争和行政体制的阻碍。另外, 在教育和科研资源主要还是行政配置时, 生产性服务业的发展严重落后于市场的需要, 科研工作存在投入低、机制不活、创新不力、扩散不畅等问题, 这使得中小企业的整体技术水平和人员的技术素质等都比较低。而这背后的制度基础就是社会资源配置模式的固化, 一方面使很多关键资源的配置规则无法市场化, 只能依靠少数人的意愿而不断变化。缺乏市场化的环境使得中小企业无法进行转型、重组和升级。另一方面, 又使企业之间和地区之间陷入恶性竞争, 导致资源不断内耗、浪费。进而使越来越多的人员因缺乏资源配备而失业。

三、我国失业治理的制度突破

从上述分析可以看出, 缺乏自我完善的发展模式和高端垄断的资源配置规则, 都使资源的廉价消耗不断自我强化。社会人员因缺乏资源的配备而不断走向失业。所以, 要改革失业及失业治理的现状, 关键是要不断完善经济发展模式和逐步推进行政体制的改革。

就完善经济发展模式而言, 促进中小企业发展是构建社会主义和谐、推动国民经济发展和就业的必然要求和重要内容。我国“十五”期间国民经济年均增长9.5%, 而规模以上的中小企业的增加值年均增长是28%。中小企业创造的产值和服务价值已经占了国民生产总值的60%, 上缴的税收占了我们国家税收总额的50%左右, 技术创新专利拥有量占了65%, 新产品的开发占80%以上, 已成为扩大就业的主渠道。其提供的城镇就业岗位已经占到75%以上。国有企业的下岗职工、大多数的农民工和高校毕业生都在中小企业找到了岗位。但当前, 中小企业面临着资金短缺、技术水平低下和恶性竞争等问题。而这些又与行政利益和市场建设有关。为此, 一方面要加大中小企业对行政利益的影响。这可以通过选拔中小企业代表到关键行政岗位任职或改革金融制度来实现。另一方面, 要培育中小企业兼并和发展的环境, 改革科研资源和教育资源的行政配置机制。

另外, 大力发展经济、减少人口数量和提高人口素质也是解决就业问题的根本途径之一。

而经济的进一步发展, 离不开产业结构的升级和自主创新, 离不开创新激励机制的建设。但由于创新激励机制的建设涉及到对权威观念的破除、对经费的需求和对科研评价决策机制的改革, 触动到了相关管理者的根本利益, 需要付出巨大成本。所以, 笔者认为, 改革和完善教育体制和国有企业显得更加现实一些。要加大在这二者内部的市场机制建设, 让资源真正被利用起来为大众服务。

就行政体制改革而言, 地区利益和部门利益都是行政体制改革的大障碍。而这两个利益又来源于行政官员的选拔机制。为此, 建议实行非技术岗位的公务员任期制度、基层公务员流动制度和综合政绩考核 (即结合几个任期地点的政绩考核) 制度建设, 这可以有效地减少行政利益的分割现象, 有利于资源的流动和优化, 促进了社会规范的统一化, 进而消除失业保障制度中存在的各种不合理性。

另外, 是政府要转变观念, 放弃“官管民”的思维。相信群众和发动群众, 以不断提高和完善公共服务为其基本职能。这样, 群众的创新能力就一定能够得到发挥。政府顺势引导, 既可以极大地促进资源利用效率的提高和分配机制的优化, 进而提高劳动者的就业数量和就业质量。也可以提高政府的威性, 获得更大利益。

制度性失业 篇2

一、失业登记的办理：

凡符合失业登记条件的本市城镇失业人员（包括初次登记的人员和就业转失业的人员），携带证明原身份的有关证明和证件、户口薄以及一寸免冠照片二张到本人户口所在街道（乡镇）劳动保障事务所（站）办理失业登记手续，然后到户口所在区劳动就业管理机构审核，经确认后符合要求的发放、二、失业对象的登记：

(一)初次登记未能升学的年龄在16至25周岁以内的历届（包括应届生）高、初中毕（修）业生按国家劳动保障部的有关规定办理失业登记。

(二)初次登记未落实用人单位的历届（包括应届生）技职校、大中专毕（修）业生凭城镇居民户口证明（集体户口除外）等有关材料办理失业登记。

（三）初次登记的年龄在26周岁至退休年龄前的社会闲散人员（包括户口农转非以及迁入本市的人员）凭迁入本市非农户口（或家庭户）记录的户口薄等有关材料办理失业登记。

（四）由就业转失业的人员：企业职工1996年6月后由就业转失业的，凭《接收失业职工通知单》办理失业登记；

（五）城镇退役士兵，2004年凭民政部门发放的《城镇退役士兵自谋职业证》办理失业登记；2004年前凭退役士兵证和苏州市公证处买断证明办理失业登记。

（六）因各种原因停业的个体经营人员，凭市、区工商行政部门批准出具的“个体歇业证明”办理失业登记。

（七）劳动教养现解教或被判刑现刑满释放的人员，应凭司法部门出具的解教或刑满释放证明办理失业登记。

白领失业呼唤完善的社保制度 篇3

有调查显示，41．1％的白领们觉得工作压力过大，61．4％的白领正经历着不同程度的心理疲劳。最令白领们困惑的是，当已积累了一定社会、工作经验，薪水优厚，再向上提升的可能性却小了。更残酷的现实是，一旦失业，因为他们的年龄和经济压力，其将成为最难找到工作的人群。大公司纷纷裁员让众多白领成为失业一族，即使还在职位上的白领，也会随时考虑自己的饭碗能否保住，这个族群被称为“白领失业族”。

白领失业后生活难以为继

失业对于白领们来讲已经不再是一个新鲜名词了。这几年，国内外一些网络大公司纷纷大量裁员，许多高级白领面临失业。而目前我国的社会保障制度尚不健全，一旦失业，白领们的后顾之忧转瞬成为现实。

在北京IT行业做策划的李女士本科毕业，双休日一直在某外语学校恶补英语，她感到很大的压力：“多学一点才更有机会。这个行业的女性如果35岁还没有升迁做管理人员，就可能做不下去了。我的两个朋友30多岁，一个失业后正想办法改行，一个失业后想办法出国了。”

胡先生原是一位月收入8000多元的白领，住在北京的某中档社区，除去每月支付3000元的房屋按揭、物业、水电等费用及老家父母的赡养费外，所剩无几。去年底，公司因经营状况不好进行大幅裁员，胡先生因此失业。两个月过去了，仅有的一些积蓄被坐吃山空，而工作仍没有着落，胡先生一家陷入窘境。

胡先生的遭遇折射的是一种忧患——为了赚钱养自己、养家，白领整天生活在钢筋水泥中，没有幸福感，每天如同机器人一样。而“明天的早餐在哪里”成了多数白领心里的焦虑。

据《南方都市报》的一项调查显示，目前最让白领感到压力沉重的，主要是三个领域确定或不确定的消费开支：医疗、住房和教育。被调查者普遍认为，住房和教育方面的投入大多可以估算，必须在相当长一段时间内支出。由于房价飙升让很多人成为“房奴”。医疗方面有太多的不确定因素，如果不幸身患重病，也许会一下子击垮整个家庭。教育产业化使教育投资成了不得不投，又不知回报几何的无奈之举。据保守的调查估计，城里人抚养一个孩子，从小学到大学要花费25万元……

白领们在盘算着今后的日子，如果有了可靠的社会保障，即便生活中遭遇如失业之类的突变，也不至于落人社会生活的谷底。

社会保障的确十分关键，然而，目前只有公务员能全额享受健全的社会保障制度，对于绝大多数白领而言，目前的保障水平，还不足以让他们甩掉后顾之忧。

完善社保制度是当务之急

据专家介绍，目前我国的社会保障机制存在不少缺陷，整个社会保障体系的现状与社会需求的差距很大。

在教育、医疗和养老领域进行市场化改革的同时，我国国民的社会保障水平严重滞后。初步估计，我国目前有近80％的劳动者没有基本养老保险，85％以上的城乡居民没有基本医疗保障，城乡困难群体没有制度化的社会救助，1．4亿老年人和6000多万残疾人，以及亿万妇女儿童缺乏必要的社会福利。国家对社会保障的投入严重偏低，国家财政用于社会保障的支出仅占总支出的2％左右。

中国共产党早在“十六大”就明确提出，“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保障和社会救济制度，提供最基本的社会保障。”对此，白领们翘首以待。

对于如何完善社保制度，专家们也有各自的观点。

中南财经政法大学教授乔新生认为，转型期中国面临的最大问题就是失业率高和就业不充分。要想从根本上解决这个问题，还必须改变中国当前的户籍管理二元结构，通过市场的力量，实现劳动者的充分自由流动。在产权变革中，要让那些失去就业岗位的劳动者获得充分补偿。与此同时，政府应当积极筹措社会保障基金，为失业者提供起码的生存条件。政府应该意识到，现阶段向失业者提供社会保障，不仅仅是在履行政府职能，而且是在计划经济向市场经济转型中，向受损害的弱势群体支付“违约金”。

中国劳动科学院劳动人事研究所所长刘尔铎的观点颇为现实，“现阶段中国的社会保障制度的建设只能从保障最基本的生活需要入手，即失业后不至于吃不上饭，身患重病不至于不能就医就可以了。中国仍处于经济发展的初期，尚没有足够的条件发展相对完善的社会保障制度，社会保障制度的发展也只能先在城镇进行。”

刘尔铎提醒白领们，“我们的实际情况是，人们失业后首先面临生存问题，需要找一份足以维持自己生活的工作，只有个人生活问题解决了，才能干自己喜欢的工作。就算失业保险与社会保障制度完善了，短期内也只能帮助人们解决最基本的生活需要，况且其支付也有时效性，不足以使劳动者做到无后顾之忧。对这方面，人们应有清醒的认识。”

如何享受失业保障

与蓝领相比，白领对可以享受的失业保险待遇并不重视，个中缘由可能是口袋中尚有结余，看不上区区几百元“小钱”。也可能是抹不开脸面：堂堂白领怎能去领失业救济金。而更多的却是大多数白领对领取失业救济金程序并不了解。

我国失业保障制度规定，领取失业保险金的失业人员应具备以下条件：按规定参加失业保险，单位和本人履行缴费义务满一年；非因本人意愿中断就业；已办理失业登记，有求职要求。

失业后，用人单位应当及时为失业人员出具终止或解除劳动关系的证明，并将失业人员名单于7日内报社保机构备案。失业人员应当持证明及时到指定的社保机构办理失业登记。符合条件的，可同时申领失业保险金。社保机构为失业人员开具领取失业保险金单证，失业人员凭单证到指定银行领取，按月发放。

失业人员领取失业保险金的期限是按照其失业前所在单位和本人累计缴费时间来确定，最长为24个月，缴费时间越长，领取失业保险金的期限也就越长。

浅议美国失业保险制度 篇4

一、美国失业保险制度的主要内容

美国现行失业保险制度的主要内容包括:

覆盖范围:联邦失业税法规定如果在当前或上一年中, 雇佣一个以上的雇员工作至少20周, 或任一季度支付1500美元以上工资的雇主, 都应参加失业保险计划。

基金来源:联邦失业保险税起征点是年收入7000美元, 税率是6.2%, 如果州政府做法与联邦政府一致, 该州雇主可以享受5.4%的税收抵扣, 所以联邦实际失业税率为0.8%, 近年来税率下调直0.4%。各州采用经验税率法计算税率, 雇主在缴纳失业保险税三年后, 根据企业解雇员工频率的高低适用不同等级的失业保险税率, 一般来说解雇频率越高, 税率也越高。

受益资格:申领失业金必须满足失业前有合法工作这个条件, 而失业后主动到就业服务机构登记失业并每隔一定时间向就业服务机构汇报失业期间的求职情况, 有再就业意愿, 具有劳动能力, 能够从事一般性劳动的身体和心理素质, 且失业原因来自外界, 符合以上所有条件的失业者才能申请失业保险金。

给付待遇:美国失业保险待遇项目较多, 主要有联邦雇员失业补偿金, 相当于劳动者之前工资水平的50%左右;还有一些特殊的补偿项目, 如跨区域求职补偿金、搬家补偿金、家属津贴等。

二、美国失业保险制度促进就业的特点

美国失业保险制度自建立之后为维护美国社会稳定发挥了积极作用, 为劳动者提供了大量的就业信息, 减轻了失业者的痛苦。美国失业保险制度在其发展过程中形成了自身特点, 主要体现在以下几个方面。

(一) 牢固树立预防失业、促进就业的立法理念

美国历来社会制度的制定都是立法先行, 并且立法理念都围绕着政策为主要目的, 依据的法律应倾向于该项社会制度最终产生的积极社会效应。因而, 制定任何的社会制度在法律先行的同时, 更要注重立法理念。美国的执政权力历来是由自由党与保守党轮流坐庄, 虽然执政党理念各有不同, 但就失业保险制度而言, 无非是提高福利水平与消减福利开支之争。然而无论各党执政理念如何变化, 失业保险制度的目标从未改变:预防失业、减轻失业者痛苦、帮助失业者再就业。

(二) 有效引导企业减少解雇行为, 降低失业现象的产生

失业保险制度在预防失业方面发挥着重要作用, 从经验税率着手对不同解雇频率的企业适用不同的失业保险税。经验税率法有效的抑制了企业的解雇行为, 减少了失业现象的产生。以华盛顿州为例, 发现经验税率的运用对失业起到了抑制作用, 雇主认为在这种税制下, 为雇员继续提供其原来岗位的劳动成本, 相对于缴纳较高的失业税更加划算一点。美国失业预警线为5.5%, 一般认为失业率在5.5%以下社会就实现了充分就业。尽管美国的失业率多年来一直处于变动之中, 但1995至2005年中, 除个别年份失业率超出了5.5%外, 大多数年份的失业率被控制在5.5%以下, 基本实现了充分就业, 在2000年更是达到历史的最低点4.0%。

(三) 待遇给付强调权利与义务相结合原则

一是严格的领取资格限制和程序。2000年美国学者曾对在不具备失业保险金领取资格的抽样调查中发现, 因就业经历不符合规定的占49.6%, 自愿离职占28.2%, 不适于工作和不积极寻找工作而被拒付的占7.2%, 由此可见资格规定的严格。另外, 失业者只有定期向就业服务机构汇报就业求职状况的规定也体现了失业保险金领取条件的严格。二是失业津贴发放方式和种类体现促进就业原则。给付方式合理, 美国失业保险金待遇水平与失业者先前工资水平挂钩。2004-2005年间美国失业人员失业持续时间有所下降, 平均失业时间从19.6周降到18.4周, 失业时间的中值从9.8周减少到8.9周。

(四) 完备的就业培训与劳动服务

美国就业导向型失业保险制度的关键在于其完备的劳动力投资体系。《劳动力投资法案》颁布后建立了一个覆盖全国范围的、一站式的就业服务平台, 为劳动者发布大量的就业信息, 并发布种类多样的职业培训计划供失业者选择, 在节省失业者工作搜寻成本的同时, 为失业者和劳动用人单位构建了信息桥梁。美国职业展望手册则为劳动者提供系统详细的就业信息, 为劳动者搜集各个行业的各个岗位的任职要求和待遇情况等信息。

美国失业保险制度在取得上述成功经验的同时, 仍存在不足。美国联邦各州之间在失业保险税率、给付方式、待遇水平等方面存在明显地区差异, 有违公平原则;美国失业保险金领取数占所有缴税主体的比例逐年缩小, 1985至1998年十四年间失业保险金替代率为33%, 这一比例相对较低;再者美国失业保险金经验税率没有考虑到因为行业原因, 某些行业存在的劳动力高流动性特征, 而必须承担比其他行业更高的税率, 导致雇主间税率支付的不公平。

参考文献

我国失业保险制度问题文献综述 篇5

摘 要：失业是现代市场经济运行的必然产物，但它的存在又严重地影响到社会经济的发展和社会秩序的稳定。因此，建立和完善失业保险制度是社会稳定和国家长治久安的重要保证。当前我国面临着严重的失业问题，因而如何进一步创新、完善现行失业保险制度，全面发挥失业保险制度的作用，就是当前必须立即解决的一项重要问题。本文通过对我国失业保险制度现状进行分析，指出其中存在的问题，并提出完善我国失业保险制度的建议。

关键词：失业保险；促进就业；建议对策

一、前言

失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚安置和国有企业下岗职工基本生活保障和再就业等。普遍性、强制性和互济性是失业保险的主要特征。建立健全完善的失业保险制度不仅是适应社会主义市场经济的需要，而且对维护社会稳定，共建和谐社会，保持经济持续发展，起着重要作用。为了更好的维护社会稳定、促进经济发展，我们应采取相关的措施解决目前我国失业保险制度中存在的问题。

二、我国失业保险制度现状

1、保障的范围

1986年，配合劳动合同制的实行和企业破产法的实施，我国颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》。它只适用于职工中很小的一部分，仅限于国有企业四类人员。1993年国务院颁布的《国有企业职工待业保险规定》，对《国有企业职工待业保险暂行规定》进行了调整，将保障对象扩大到国有企业的7类9种人员，并规定企业化管理的事业单位也应依照执行。1999年新的《失业保险条例》正式出台，将各类城镇企、事业单位的职工都纳入到失业保险的保障范围中来。这里的城镇企业包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业、城镇其他企业。到2010年12月底，全国参加失业保险的人数11645万人，比上年底增加458万人。”

2、享受保障的条件

按照《条例》规定，失业人员必须具备下列条件方可享受失业保险待遇:按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按规定履行缴费义务满1年；非因本人意愿中断就业的；已经办理失业登记，并有求职要求。其中特别规定办理失业登记是失业人员申领失业保险金的必经程序。在认定失业人员是否有求职要求时，应以其是否在职业介绍机构登记求职，并参加求职活动为标志。

3、保障的水平

我国失业保险金的给付水平也经历了一个变化的过程：1986年的“暂行规定”中还称之为“待业救济金”，按本人标准工资的50%一75%发放；1993年将“待业救济金”的发放标准改为当地社会救济金的120%一150%。1999年的《失业保险条例》将失业保险金的给付标准与最低工资和城镇居民最低生活保障挂钩，规定失业保险金要低于当地最低工资，高于当地城镇居民最低生活保障。

4、保障的内容

根据《条例》的规定，失业保险必须首先用于保障失业人员基本生活的支出，包括支付失业保险金，支付领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；失业保险基金在保障失业人员的基本生活的同时，可部分用于职业培训和职业介绍费用补贴。

5、保障金的来源

我国失业保险的筹资来源经历了一个从企业缴费到用人单位和职工个人共同缴费的历程。1986年的制度规定:企业按全部职工标准工资总额的1%缴纳保险费；到1993年则改为企业按全部职工工资总额的0.6%一1%缴纳保险费。到了最新的《失业保险条例》中，规定城镇企事业单位按本单位工资总额的2%缴纳保险费，职工按本人工资的1%缴纳保险费。据劳动和社会保障部统计，2009年全国失业保险基金收入1524亿元。

6、保障基金的管理

失业保险基金是失业保险正常发挥作用的重要物质保证，为保证失业保险基金的安全与完整，《条例》规定，严格建立劳动、财政、银行三家相互监督制约的机制，失业保险费由劳动保障行政部门设立的社会保险经办机构征收，存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，失业保险基金要专款专用，不得挪作他用，不得用于平衡财政收支。

三、我国失业保险制度存在的问题

1、失业保险的覆盖范围过窄

李晓娟[1]认为我国制度关于失业保险的覆盖范围，尽管比过去有所扩大，但按我国规定，失业保障对象仅为城镇企事业单位的职工，私营和三资企业还未完全纳入。在农村除少数合同制工人享受失业保险待遇外，大量农民工被排斥在正式的失业保险制度之外。失业保险制度覆盖范围仍然过窄，不能体现失业保险的社会性特点，也无益于社会主义市场经济的发展。我国现阶段非公有制经济作为国民经济的重要组成部分，已经成为吸纳就业的主要渠道。在激烈的市场竞争情况下，他们也面临着失业的风险，如果不将他们纳入到失业保险范围，这些职工失业后将面临着基本生活的困难，因此有必要进一步扩大失业保险的覆盖范围，将这部分人员纳入失业保险范围之内。

2、失业保险制度立法不健全、立法层次低

经历了四十年的时间的发展，我国失业保险从无到有、从不规范到相对规范，确实起到了“安全网”的作用，但随着经济体制的转轨，失业保险制度的发展面临着更为严重的挑战，存在着更多的问题。

首先，失业保险范围不能进一步地适应适应市场经济发展的要求，我国失业保险的范围是城镇劳动者，而且《失业保险条例》第二条三款明确规定城镇企业是指国有企业、城镇集体企业等，而且第6条规定城镇企业事业招用的农民工不缴纳保险费。可见我国《失业保险条例》的适用范围并非扩充到乡镇企业职工，城市农民打工族，与此同时，《失业保险条例》的适用范围也未扩充大批“下岗”职工。

其次，我国《失业保险条例》14条对就业期、参保期、非自愿就业，就业部门等级、就业愿望都做了规定，唯独对法定劳动年龄和劳动能力未作要求，这就导致了符合其他条件但未满16岁的失业者享受到待遇，这一方面与我国《劳动法》第15条相冲突，另一方面也违背了法的公平精神，造成了我国失业保险基金的流失。

第三，我国失业保险立法不合理，层次比较低，缺乏相应的法律效力和法律责任。《条例》仅仅是国务院颁布的行政法规，还没有上升到全国人大及其常务委员会的高度。[2]

3、失业保险资金筹措渠道少，保险资金严重不足，远未达到应有的保障效果

根据我国的《失业保险条例》第6条和第21条的规定，现行的事业保险制度是企业和个人缴费，国家财政在特殊情况下提供补贴。但中小型企业由于资金短缺、运营困难或投资运作时间短等原因，怠于缴纳失业保险费；运营效益好的大企业也抱着这是“劫富济贫”的心理不积极主动的帮员工缴纳失业保险费；因受宣传力度不够、失业保险优势不明显等因素的影响，有些劳动者只好权衡利弊，先顾及眼前利益，不愿为将来不确定的风险投资买单。社会保险的普遍性不仅要求覆盖面大，而且要求资金来源渠道多。由于资金来源狭窄，救济也就只能是低水平的，再加上一些地方基金监督机制不健全，导致一些地方失业保险基金管理不善，出现挪用失业保险基金等严重问题。[3]

4、失业保险的再就业功能和预防失业功能薄弱

胡长静[4]指出失业保险包括三方面的功能：其一，为失业者提供失业保障功能，维护其在失业过程中的基本生活水平；其二，促进再就业功能。而我国失业保险的促进再就业功能还未能很好的发掘，近年来，我国对失业保险的再就业功能虽日益重视起来，但是目前再就业功能的发展还不尽人意，失业保险基金中用于再就业的资金仍然有限，具体的比例还没有确定；其三，预防失业功能。预防失业功能相对于前两个功能来说，这个功能长期不被重视，目前我国失业保险基金中还没有预防失业方面的专项基金，也没有相关的预防失业政策措施出台。2008年金融海啸席卷全世界，我国由于预防失业政策措施缺位导致大量企业破产，从业人员失业，这说明预防失业这一功能也不容忽视，其在事前更能化解失业的危害。

四、完善我国失业保险制度的对策

1、进一步拓宽失业保险的覆盖范围

失业保险条例的基本原则是将所有具有失业风险、依靠工资收入的劳动者都纳入覆盖范围。制度发展方向可依据公民的个人依法所得收入及同行业的失业风险系数界定失业保险的投保标准，避免由于工资和失业概念的格式化而造成的个体工商户、农民工等特殊群体的漏保现象。[5]

2、加强立法、执法等法制建设

一方面加强失业保险立法，增强失业保险制度实施的规范性和权威性。在依法治国的时代，加强立法是解决问题的根本制度保障。目前，我国失业保险制度还没有专门的法律。虽然国务院制定了《失业保险条例》，但它仅仅是国务院颁布的行政法规，还没有上升到全国人大及其常务委员会的高度，它仅仅是一个失业保险的实施规范，这无疑影响它的法律效力。

另一方面执法人员在执行时要严格审查资格条件，同时建立相应的机构，失业保险的对象是失业者，但它的目的是在于通过保障失业人员基本生活促进再就业，因而同其他社会保险相比资格条件严格。

3、认真做好失业保险基金监管和失业动态监测

事关失业者生计的失业保险基金必须在适用上做到恰到好处，把好钢用在刀刃上。做好失业保险基金的监管，一方面，要完善失业保险基金的收支规章制度，切实加强失业保险基金的日常监管，强化内部控制，严格支出使用程序，确保基金绝对安全；另一方面，失业保险基金管理部门必须如实做好基金使用账单，定期向社会公开基金使用情况，接受全社会的监督。企业、个人也可以再符合条件并提出申请的情况下查询就业保险基金的明细账簿，防止基金滥用。于此同时，为了准确判断就业形势，了解失业动态，国家进行失业动态监测指导、各地积极配合做好失业动态监测工作也能有效促进就业，维护经济平稳推进。

4、重视失业保险的再就业和预防失业功能

失业保险基金在用于失业保险金发放中，应坚持权利和义务相联系原则，只对缴费者发放，但在再就业和预防失业功能上可以扩大范围至所有需要找工作的劳动者。因此，我国应该在失业保险基金中列出用于再就业和预防失业的专项资金，以促进再就业，缓解我国失业压力，同时从根源处尽量预防控制失业现象的发生。例如再就业方面我国可以积极开展再就业培训，开专场招聘会，为失业者提供工作岗位等。预防失业方面可以从以下方面着手，例如当企业效益低下的时候，可以针对企业推出工资性补贴和培训补贴等，以提供创新技术、管理水平等改善企业效益。针对大学生就业难，大学生毕业即将失业这一问题，可以由通过预防失业专项基金，提供大学生实习机会，使大学生在学校期间能够很好的了解就业市场所需，查漏补缺，从而从根源处预防失业的发生。

参考文献：

[1]李晓娟，浅谈我国失业保险制度存在的问题与解决措施，中国外资，2011年3月 [2]邵珠景，论我国失业保险制度，法制与社会，2011年3月（下）

[3]齐秋瑾、俞来德，浅论我国失业保险制度存在的不足与对策，法制与社会，2010年5月（下）[4]胡长静，我国失业保险制度的发展及反思，特区经济，2012年3月 [5]韩正云，新形势下我国失业保险制度研究，企业导报，2011年第17期 [6]杨辉、张蓉蓉，论我国失业保险功能的缺陷与完善，行政与法，2009年 [7]吕学静，中国失业保险面临大考[J]，中国社会保障，2009年

[8]曲宁、陈莉霞，我国失业保险的现状分析及发展建议，科技创业月刊，2008年

[9]王叶菲、张婷婷，我国失业保险制度存在的问题与对策，湖南人文科技学院学报，2008年4月第2期 [10]刘金亮，浅谈我国失业保险制度存在的问题，中国商界，2009年第7期

[11]汪洁，关于失业保险制度的政策和理论问题探讨[J]，南方论丛，2008年3月 [12]扈菲菲，浅谈失业保险与就业促进的健全和完善[J]，企业导报，2009年

[13]张世欣、王智毓，我国失业保险制度分析，北京工业职业技术学院学报，2009年 [14]刘海燕，关于完善我国失业保险制度的几点思考，劳动保障世界，2009年 [15]韩梅，我国失业保险现状及对策研究，科技信息，2010年第10期

论我国大学生失业保障制度 篇6

（一）我国大学生失业问题现状

我国于1999年开始高校大规模扩招，高等院校招生和在校生规模快速增加。与此同时，企业纷纷减员增效，政府提倡精简机构，事业单位实行下岗分流，造成人才需求下降。根据教育部统计数据显示：从1990年到2000年我国高校毕业生的一次性就业率均在80%以上，而在2002年以后，第一批扩招的大学生进入就业市场就业率就迅速下降并一直在70%左右徘徊，其结果是在毕业人数增加的同时，失业人数也在增长：2003年是52万人，2005年是79万人，2006年是124万，2008年更是达到了176万。大学生失业问题已经成为引起全社会广泛关注、政府高度重视的社会问题。

（二）我国大学生失业问题原因

1、就业人数与就业岗位供求不匹配。随着社会的发展，高校规模和数量都在不断的扩大，大学生的入学门槛和毕业门槛普遍降低，导致高校毕业生出现了“供过于求”的局面。

2、应届毕业生就业技能不能满足岗位所需。随着生产力的发展，社会对学生职业能力的要求也越来越高。但是刚刚毕业的大学生在学校掌握到的仅仅是理论知识，缺乏实践经验，使得他们与相当数量的工作岗位失之交臂。

3、应届毕业大学生求职意愿不端正。刚刚毕业的大学生没有经过社会上的激烈竞争，往往存在着眼高手低的心理状况，这一状况往往导致了当前高校就业的尴尬现状。

二、我国大学生失业保障制度的现状及困境

1、失业保险制度不完善，中央部委联合发出的《关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》和《失业保险条例》的规定不协调。根据中央部委联合发出的《通知》的要求，从2006年9月1日起，仍未就业的应届大学毕业生可到户籍所在地劳动保障部门办理失业登记，民政部门可给短期内无法就业且生活有困难的毕业生提供最低生活保障。虽然该《通知》将大学生纳入“低保”，但是根据我国《失业保险条例》第二条规定：“城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。本条所称城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。”未就业的大学生没有被列入参加失业保险的范围内。再加上《失业保险条例》第十四条又规定：“具备下列条件的失业人员，可以领取失业保险金：（1）按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满一年的；（2）非因本人意愿中断就业的；（3）已办理失业登记，并有求职要求的。”按此规定，则刚刚毕业尚未找到工作的大学生，又是不可能领到失业保险金、享受失业保险待遇的。因此我国的失业保险体制只有把未就业的大学生纳入失业保险人群中，才能使之享受到失业保险。

2、领取“低保”程序繁杂，条件苛刻。按照《通知》的要求失业毕业生首先要到劳动部门进行失业登记，由之介绍就业。如果对劳动部门安排的两次就业都觉得不合适，劳动部门才会出具相关的失业证明。拿到失业证明而又符合低保条件的毕业生才可以向街道提出申请，随后由居委会上门进行调查。最后，经街道审核和民政局公示后，才能申请成功。这种繁杂而且很没面子的申请程序，会使大多数自尊心很强的大学生不去领“低保”。但是实际上并非所有赋闲在家的大学毕业生都无需帮助，如果我们已经建立了大学生失业保险制度，情况可能就大不一样了，同时社会各界对他们的关心与帮助也将更大程度的落到实处。

三、建立和发展大学生失业保险制度的思路

1、尽快加强失业保险的立法工作。加快《社会保障法》的制定，通过完善现有的失业保险制度，对大学生失业保险做出具体明确规定，例如对失业保险费的收缴以及违反规定的相关处罚要有明确细致的条款。另外，失业者身份的认定，保险金的发放领取都要有严格的规定，通过失业保险制度既要保障失业者的权利，又要要求失业者履行义务。法律还要明确规定聘用大学生的单位的连带责任，也就是说用人单位在录用大学生之前，必须对其失业保险贷款的返还以及是否在领取失业保险金的情况了解清楚，督促其履行法律规定的相关义务，否则用人单位将会受到罚金或其它的处罚。

2、要扩充渠道筹集大学生失业保险基金，建立完整的毕业大学生失业保险法律制度方案。解决大学生的失业保险问题的关键性问题是如何筹集失业基金。针对这个问题，可以考虑一下的解决方案，即大学生的失业保险基金由学生，学校和国家三方共同承担，其中个人承担为主，学校和国家承担为辅。学校可以每年从自己的收入中抽出一部分为学生建立大学生失业保险基金。国家应该从财政收入中拨出专门的款项为大学生建立单独的毕业失业保险专项基金。地方政府应该给予适当的帮助和扶持。同时应该积极接受社会各界的公益性的捐款，为高线毕业生的社会保障建立专门的账户。

3、高校及其他社会组织则应担当起大学生失业保障制度的宣传者支持者、实践者、服务者和建议者的角色，大学生自己也要端正自己的就业意愿，努力加强自身素质的提高。高校应深化教育体制改革，理顺招生分配体制，科学决策招生规模和培养规格，合理设置专业结构，使学校培养人才的数量学历层次、专业结构等符合社会发展的要求，加强对毕业生就业的指导工作，引导大学生正确把握择业期望值。失业者个人在享受国家和社会提供的各种失业救助权利的同时也应主动认真地履行享受失业保障的应尽义务，如主动寻找工作，配合与支持就业服务部门工作，积极参加就业培训、职业介绍、社会实践等树立起正确主动的就业观和个人发展观，不断提高个人素质，适应社会需求争取尽快就业。

（作者单位：华北电力大学）

参考文献：

[1]文东茅.高等教育规模扩展与毕业生就业.高教探索，2000（4）.

[2]谭晶星.长江工程职业技术学院《探析大学生就业保障现状及对策》.

大学生失业救助制度体系初探 篇7

据劳动与社会保障部和教育部公布的数据, 目前中国各类高校共有2 003所, 在校学生超过2 000万人。自1999年高校开始扩招, 毕业生人数以每年60万～70万人的速度增加。2002年145万人, 2003年212万人……2007年495万人, 2008年559万人, 2009年达到611万人, 2010年大学生毕业人数则突破631万[1]。然而与之相反, 大学生就业数量在不断下降, 数据显示, 大学生的就业率基本维持在70%的水平, 近几年大学生失业率不降反升, 其中2008年大学生失业人数为167.7万, 约占全国总失业人数 (886万) 的19%, 2009年大学生就业率为68%, 这一数字低于2008年同期水平[2]。一增一减, 这两组数字非常直观地告诉人们:目前大学生就业形势很严峻。

目前, 社会上对大学生失业群体的定义是多种多样, 但本文定义该群体为未就业高校毕业生, 其是指未签订劳动合同, 或未考取硕士或博士及以上, 或未创业即未注册自己公司的大学生。

二、未就业高校毕业生失业的原因

1. 政府:

现行大学生就业保障政策只是暂时消极补救。近几年包括劳动保障部在内的多个部委都曾出台过“有关促进大学毕业生就业”的政策。其中最具代表性的是2004年发布的“允许大学生进行失业登记, 特别困难的大学生还可领取失业救济金”的政策。2006年6月, 中组部、中宣部、中编办、教育部等14部门又联合发出了《关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》, 规定大学生毕业无工作时可享受失业救济, 享受时间最长不超过一年;高校毕业生因短期无法就业或就业后生活仍有困难的, 民政部门要及时按照有关规定为符合条件的高校毕业生提供最低生活保障或临时救助。这种强调事后“救济”的消极保障模式并不能从根本上解决大学生的失业问题, 因此, 政府应从更积极的方面来促进就业。又因为中国比较重视户籍问题, 这也导致了很多大学生毕业了没办法直接就业, 万一到农村基层就业就很难把户口再从农村转出去。国家为了解决就业压力对现在研究生扩招、村官制度的实施并给予相对优厚的条件, 但根本问题没有得到实质性的解决, 都只是延迟了就业的压力, 等研究生毕业、村官任职期满就会让这批大学生重新以新的面孔融入到就业的大军中, 冲击当前的就业市场。

2. 高校:

高校专业设置与市场的需求不相适应。一方面, 高校部分专业设置与市场脱节, 对就业所需要的职业观念、知识、方法和专业技能等方面缺乏系统性培养。另一方面, 高校培养模式单一, 忽视人才个性化的培养。现在很多高校的人才培养模式只注重共性而忽视个性化教育, 对学生缺乏创新、创业能力的培养。最后, 根据对河南省学生的调查发现, 处于中部的高校思想都比较保守, 很少有创新性想法, 大多是遵循老一辈的传统。所以, 高校应积极引进新思想, 多与发达地区的学校交流和学习。

3. 劳动力市场:

求职人口数量过大, 市场容量有限。在一定的阶段和时空, 市场容量是有限的, 这是毋庸置疑的事实。以2005年为例, 全国新增就业岗位只有900万个, 其中的500万个要确保用于下岗失业人员再就业, 农村流入劳动力和城镇新增劳动力占用了一部分岗位[3]。而当年的高校毕业生达338万人, 因此, 失业不可避免。而据中国劳动和社会保障部部长田成平的介绍, “今后几年, 城镇需要就业的人数每年仍将保持在2 400万人以上。而在现有经济结构条件下, 按经济增长保持8%的速度计算, 新增岗位和补充自然减员只有1 100万人, 供大于求缺口在1 300万人左右, 矛盾十分尖锐。”[4]

近年来, 全国高等学校的毕业生人数明显增加, 企业在招聘人员时的选择余地非常大, 因此也带来了招聘门槛越来越高。例如, 性别、学校、学历和专业等因素对大学生就业的影响依然明显。此外, 企业也会提出关于工作经验的要求即使是针对毕业生的人才交流会, 要求求职者具有二至三年的工作经验。“职业经验准入”门槛过高, 已成为许多大学生找不到工作的原因之一。

4. 个人:

就业观僵化和期望值过高。大学生只有转变观念, 才能真正改变“就业难”的局面。首先, 大学生要客观认识就业形势, 找准定位, 理性调整期望值。在调查中发现有占被调查总数27.9%的学生认为就业定位不准, 期望值过高是造成失业的主要原因, 从此数字可看出, 已有一部分大学生能清楚地分析自身原因, 只有这样才能更多的注重自身素质与能力的提高, 在社会竞争中脱颖而出。其次, 要用长远的眼光看待就业, 树立“先就业求生存, 后择业谋发展”的思想。学生要客观评价自己, 低姿态求职择业, 学会从基层做起, 适当放低薪酬要求。同时, 在城市类型的选择上, 中心城市固然机会多, 但变动也更大, 相比而言, 一些有潜力的二级城市也许有更好、更稳定的就业机会。

三、对策分析———构建失业救助制度体系

目前, 也有学者提出建立大学生失业保险。其基本思路是:大学生失业保险基金由学生个人、学校和国家三方共同负担。学生个人缴纳的部分由专业银行拿出一部分启动资金, 参照助学贷款的方式进行;学校缴纳的部分可以由校办企业或是其他营利性机构支出;而国家负担的部分可由发行的国债中提取部分基金存入失业保险基金中。并对失业大学生建立个人账户, 实行统账结合, 收支两条线管理。但是, 就中国目前的情况而言, 要实行“大学生失业保险”制度, 还存在许多问题, 如, 根据权利与义务对等原则, 大学生从未参加过失业保险, 是不能享受由失业保险基金提供的失业保险的[5]。结合中国现阶段的具体特点, 选择并依赖于某一机制以期解决失业困境显得力不从心, 本文提出以提供积极救助为主, 以失业救助金为辅的整合式大学生失业救助制度体系的思路:在提供失业救助金保证大学生失业者的基本生活的同时, 发展与完善就业指导、职业培训和职业介绍等就业援助服务, 形成政府、高校、社会组织及个人等不同责任主体分别承担, 全社会力量共同支撑的保障系统。

1. 筹集失业救助基金的渠道。

由于大学生失业的特殊性, 所以普通失业保险制度的劳动者和雇主双方缴纳的失业保险基金筹集模式在此并不适用。解决此类问题, 可采取以下解决思路:大学生失业救助基金主要以国家或地方财政税收列支为主, 辅以社会力量支持。个人不参与缴费, 完全由政府从财政资金中解决资金来源。

2. 失业救助金可用于下列支出。

(1) 失业生活救助; (2) 领取失业救助金期间的医疗救助金; (3) 领取失业救助金期间接受职业培训、职业介绍的补贴; (4) 领取失业救助金期间的交通费用; (5) 国务院规定或者批准的与失业救助有关的其他费用。

3. 失业救助金标准和领取期限。

失业救助金的标准:失业救助金标准应当分两个档次:就业促进标准和生活补助标准。就业促进标准为高校毕业生户籍所在地的市、县 (市、区) 失业保险金平均标准。生活补助标准可参照城镇最低保障线的标准执行。就业促进标准领取期限最长不应超过6个月。对于超过救助期6个月仍未找到工作的, 应当停止按就业促进标准发放津贴, 改为生活补助标准, 期限也以6个月为宜。

4. 积极救助内容:

(1) 建立全国联网的失业大学生数据库。高校在每年的毕业生派遣之后, 应认真做好毕业生的未就业登记工作, 建立未就业毕业生数据库, 上报省高校毕业生社会保障基金管理委员会, 进行全国联网, 并且及时更新相关数据。当毕业生向劳动保障部门提出失业救助申请时, 劳动保障部门可以上网查询该人的相关信息, 并据此信息联合学校、居委会一起对失业毕业生的失业原因及现实情况进行调查, 加大对失业救助基金的管理与监督, 防止有人冒领与浪费。 (2) 加强就业指导和职业培训工作。由于大学生就业绝大多数属于初次就业, 他们对劳动力市场运行的了解不充分, 如果没有适当的职业服务体系来提供就业信息与职业指导, 大学生就业的市场过程显然面临着市场效率的损失。第一, 政府引导高校毕业生自主创业, 各地劳动与社会保障部门将加强创业培训师资、教材、培训机构等各种资源的技术支持, 将已构建的创业培训指导服务工作平台向各类高校毕业生开放, 且政府设立“创业扶持资金”, 并与国家促进大学生就业的扶持政策相衔接。第二, 政府鼓励高校毕业生到基层就业, 实行具体的奖励措施;毕业两年内的大学生开店, 三年内免交登记类、管理类和证照类的各项行政事业性收费, 且可申请小额担保贷款。第三, 政府与企业联手, 提供可信度高的职业信息, 提供高校毕业生就业见习制度;有条件的地区可以组织高校毕业生参加临时性的社会工作, 给予一定的报酬。第四, 政府建立并完善高校和中等职业学校毕业生就业网络平台, 开展网上求职招聘活动, 由学生主动自愿地提供个人信息, 与企业接轨进行双向选择。

四、结论

相对于建立大学生失业保险的思路, 构建政府、高校、社会组织及个人等不同责任主体分别承担, 全社会力量共同支撑的失业救助制度体系在对制度的公平性破坏方面损害最小, 而且最具弹性、灵活性与操作性, 并且与发达国家促进就业的潮流最为接近, 不失为解决中国大学生失业问题的好方式, 而在具体操作层次上的分析论证是我们需要进一步研究的课题。

摘要：随着大学生就业制度的改革和高校招生规模的扩大, 出现了大学生“毕业即失业”的状况, 毕业时未能实现就业的大学生面临着直接的生存困难。一些学者多从失业保险角度分析, 鲜见从构建失业救助政策模式角度提出建议。把该群体定义为未就业高校毕业生, 并且以河南省为例分析了未就业高校毕业生的失业现状与原因, 提出了构建针对未就业高校毕业生失业救助政策的长远措施。

关键词：大学生,失业原因,救助政策

参考文献

[1]http://www.ttpaihang.com.

[2]国家统计局人口和就业统计司, 劳动和社会保障部规划财务司.中国劳动统计年鉴[K].

[3]寇学臣, 耿永志, 李抒梅.“知识失业:”从“教育过度”到结构调整[J].辽宁教育研究, 2007, (1) .

[4]尹筱.中国就业形势严峻劳动力供大于求缺口1300万人[EB/OL].http://news.to=eom/2006-11-28/0020/.

失业人员基本生活保障制度改革 篇8

失业人员基本生活保障的现状

失业人员的基本生活可通过两个途径来保障:一是失业保险金, 二是以最低生活保障为主的失业救助。由于失业保险金的领取资格和领取时间有严格的限制, 所以只有一小部分失业人员有资格享受, 大量的失业人员仅依靠最低生活保障救助体系维持生活。在确定各地“最低生活保障线”的方式上, 一般采用的是“菜篮子法”或“恩格尔系数法”。我国实施的《城市最低生活保障条例》规定, 各地最低生活保障标准按照当地维持居民衣、食、住的生活必需品费用, 适当考虑水电能源与未成年人义务教育的费用而确定。实际上就是采用了“菜篮子法”。按照这种方法计算, 国际劳工组织认为, 最低生活保障的水平应不低于制造业平均工资的30%, 不低于最低工资的60%。国际劳工组织168号公约对失业保险金的支付标准作了规定: (1) 不能低于失业者失业以前收入的50%; (2) 不能低于法定最低工资的50%; (3) 不能低于满足生活需要的最低水准。根据我国《失业保险条例》规定, 失业保险金的给付标准按照低于当地最低工资标准、高于城市最低生活保障标准确定。

2007年低, 我国城市居民享受最低生活保障的平均标准为每人每月182.4元, 就是加上各种最低生活保障的辅助补贴救助, 也不到全国职工平均工资的20%。在标准较高的深圳和上海市, 2007年的低保标准分别为每人每月415元和350元, 还达不到当地最低工资标准的40%。许多地区的最低生活标准比当地的实际贫困线低, 一般只占实际贫困线的80%。目前, 我国的最低生活保障虽然在一定程度上缓解了贫困和失业人员的生活困难, 但是只保障了他们基本生存的需要, 保障水平仍很低, 根本谈不上正常的改善和发展。《失业保险条例》规定失业保险金的标准要高于最低生活保障的标准、低于当地最低工资标准, 能够享受失业保险金的失业人员的保障水平普遍高于无法享受失业保险金的失业人员。失业保险金有申领条件和时间的限制, 对于长期失业者或缴费年限较短的失业者来说, 生活基本上还是依赖最低生活保障。失业保险待遇全国各地的差异很大, 待遇标准较高的城市, 如深圳2009年的标准为648元/月, 上海为435~600元/月, 刚刚达到最低工资的60%;其他大多数城市的标准远低于当地最低工资标准, 最低的不到200元/月, 略高于低保水平, 根本无法达到失业前工资的50%。

无论是低保还是失业保险金的支付, 都是把贫穷作为一个绝对的概念来理解, 仅仅从最基本的物质方面关注失业人员的生存权利。这种待遇连未成年子女的正常教育都无法满足, 更不要说保障失业人员的精神生活和社会发展的需要了。这种“共享社会发展成果权利”的被剥夺, 使得相对贫困的失业人员无法参与一般人所从事的社会活动, 遭遇社会排斥, 被动地在“失业陷阱”里越陷越深, 甚至产生失业的代际传递, 离通过失业保障促进就业、改善生活的目标越来越远。所以, 我们不能只在总体上看我国的失业保险、最低生活保障支出多少亿元, 而应关注平均保障水平。必须根据目前我国的经济发展水平和失业人员状况, 按照一定的原则, 确定失业人员基本生活保障水平的标准, 只有这样, 失业人员的保障才是真正意义上的“基本生活保障”, 而不是只填饱肚子的缺乏尊严的“最低生存保障”。

确定失业基本生活保障水平的原则

1.失业人员基本生活保障水平应根据国家的经济承受能力来确定, 既不能把他们的基本生活保障看做一种象征性的贫困安抚, 又不能向北欧等福利国家那样过分“慷慨”, 给财政造成难以承受的负担。前者相当于生活保障名存实亡, 后者会导致保障体系走向崩溃。社会福利是刚性上升的, 它只能朝着不断提高这个方向前进, 所以我们应吸取福利国家危机的教训, 不能一下子就把标准定得很高, 以免超过负担能力, 毁坏福利的刚性, 给经济和社会的发展带来负效应。尽管当前失业保障的标准在不断提高, 但根据目前的经济状况, 最低生活保障支出占GDP的比例不到0.2%, 失业保险基金结余近1000亿元。我们的问题不是保障的标准太高而是太低了, 失业人员不能按合理比例享受社会发展的成果, 保障层次仍停留在基本物质生活需求水平上, 很难有余力通过社会参与和文化教育来提高自己, 实现再就业。因此, 现阶段我们不能因为担心提高标准会造成基金赤字或财政危机, 提高标准的幅度过小。各地只要经过精算, 完全可根据经济状况制定合理的保障标准。

2.尽可能保障失业人员基本体面的生活。对于基本体面的生活的标准, 各国的看法不一, 但一般情况下认为, 基本体面的生活是指人们能够参与一般人所从事的基本社会活动, 不被社会基本面所排斥。1992年的《欧共体宪章》曾宣布:“个人获得充足的资源和社会扶助的基本权利在某种意义上与人的尊严相一致, 社会应出于对个人尊严的尊重来确定满足基本需要的足够资源数量。”失业人员生活保障如果仅仅停留在满足衣、食、住和适当的未成年子女教育费用和少量的医疗补助的话, 失业者就没有多余的资本来参与基本的社会交流和文化学习活动, 他们的生活圈越来越狭窄, 人的社会性一步步在退化, 个人越来越得不到社会的认可和起码的尊重, 被排斥在最底层可接受的生活方式和社会参与之外, 为失业付出了极高的精神成本, 社会竞争力会变得越来越差, 很容易走向长期失业。相反, 如果能够保障失业人员过上基本体面的生活, 就能提供个人发展所需的基本条件, 提高他们参与社会的积极性, 拥有必要的文化、社会的资源就会越来越多, 他们就越容易实现再就业, 融入正常的社会生活。所以, 在制定失业人员的基本生活保障标准时, 不能以“最低生活保障”为限, 而应根据经济发展水平不断提高, 使失业人员过上有尊严的生活和获得发展的机会。

3.避免衍生新问题。前面两条原则主要是要求失业人员的生活保障水平在经济条件允许的情况下尽可能提高, 而这条原则是避免失业人员生活保障标准过高, 以至于衍生与政策目标相悖的新问题。失业人员基本生活保障之所以要把握好它的“度”, 就是因为过低与过高都会带来负面的社会问题, 甚至有时过高比过低更糟糕。欧洲福利国家自上世纪70年代后, 面对危机不得不进行的一系列福利改革已充分说明了这一点。例如, 英国51万工人所享受的失业津贴的替代率在70%以上, 失业者几乎没有寻找工作的积极性, 从而产生了“失业陷阱”。80年代英国对失业津贴进行了38次改革, 其中绝大多数都使得救济金变得不那么“慷慨”。瑞典作为福利国家的典型, 高达90%的失业津贴替代率产生的负激励使得1993年的失业率上升到13%, 通过改革把替代率降低到80%, 失业率又重新稳定在2%左右。虽然目前我国的失业人员生活保障水平普遍偏低, 远远达不到发达福利国家那么高的替代率, 但是也应看到我国的最低工资水平也是偏低的, 失业人员基本生活保障标准在一步步接近最低工资标准的过程中, 应时刻警觉低收入劳动者的经济状况可能比失业者更差的情况发生。从保障的数字上看, 失业人员的生活补助可能比低收入劳动者的收入低, 但他们还会得到一些实物或医疗等方面的辅助补助, 而且他们不工作, 又可节省料理家务的机会成本, 所以只要失业津贴+失业补助+机会成本的总体水平与最低工资接近, 就会产生失业者拒绝工作的道德风险, 他们从短期失业变成长期躲在“失业陷阱”里的福利依赖者。所以, 为了避免衍生这些新的问题, 失业人员基本生活保障水平不能脱离最低工资标准而盲目提高, 必须保持与最低工资的适当距离。有研究人员提出, 低保标准的三倍应不高于最低工资两倍, 认为这是刺激依靠低保生活的失业者再就业的合理标准。其立论依据是:在一个三口之家, 假定夫妻二人都参加工作, 并且都只拿最低工资时, 其合计收入应高于两个人都不工作时, 三人享受全额低保所得到的收入, 这种制度设计才能使低保对象有就业的意愿。还有人认为, 以失业保险金标准占最低工资的2/3、低保标准占失业保险金标准的2/3来确定失业人员的生活保障待遇较合适。笔者认为, 这两种标准可作为确定失业人员基本生活保障标准的参考。

失业人员基本生活保障改革的目标和措施

我国社会救助改革和发展的战略目标是:从单项救助向综合救助、从生存型救助向发展型救助、从维持温饱型救助向追求一定的生活质量型救助发展。失业人员基本生活保障是我国社会救助体系的重要内容。改革失业人员基本生活保障制度除了以上述内容为目标以外, 还必须实现保障是更好地帮助失业人员再就业这一最终目标。

我国失业保险制度变迁历程研究 篇9

一、建国初期的失业救济制度

建国初期,为了解决旧中国遗留下来的失业问题,当时的政务院在1950年6 月发布了《关于救济失业工人的指示》,劳动部也于1950年7月发布了《救济失业工人暂行办法》, 同时国家设立了统率全国失业救济工作的专门机构——失业救济委员会,1951年政务院发布了《中华人民共和国劳动保险条例》,但这一阶段的失业保险工作最终被政府强有力的就业安置工作所湮没,并不能算我国严格意义上的失业保险制度的开始。

为了追求绝对公平、消除失业并实现充分就业,建国初期我国实施了计划经济,并按照“人人有工作,人人有饭吃”的社会主义理念,实行了与日本的终身雇用制相似的铁饭碗的终身雇用制度。使就业保护制度——劳动力市场只进不出,工资长期维持低水平,保险和福利完全由国家计划来保证。在1957年《人民日报》“元旦社论”中,政府宣布已经杜绝了存在于资本主义社会的失业问题。在这样的制度安排下,找到正式工作似乎就端上了“铁饭碗”[1],劳动力市场彻底僵化。僵化的劳动力市场从根本上抹杀了劳动者的生产积极性,干多干少一个样,干和不干一个样,导致了经济效率的巨大损失,同时更无法解决就业问题,充分就业只能是一种画饼充饥式的自欺欺人。但即使是在“文化大革命”后期,当大量知识青年返城后造成大量失业时,统计上不称为失业而是“待业”青年。但这并不是说在中国就不存在失业,实际上,国有企业和城市的集团企业里存在着大量的“伪装失业”(Disguised Unemployment)、“隐性失业”(Hidden Unemployment)以及“就业不足”(Underemployment)。冷酷的经济现实使失业从显性变成隐性,数量庞大的劳动大军组成了浩浩荡荡的失业大军。“大跃进”时期农村劳动力的先“进”(城)后“退”(回农村),“文化大革命”时期城市青年“上山下乡”运动,都是当时城镇失业形势严重恶化的真实写照。1962-1979年的18年间,城镇共有1 776.48万人[2]知识青年被下放到农村,农村也因此成了吸纳隐性失业人员的蓄水池。在劳动者生产积极性遭到彻底扼杀的情况下,计划经济制度为追求经济增长不得不把投资向资金和技术密集型部门严重倾斜,这样做虽然带来了短暂的经济增长,但代价是经济结构严重被扭曲和经济效率低下,陷入经济停滞和就业匮乏的社会危机是其必然的归宿。无法解决就业问题是计划经济体制的最大失败,劳动力市场僵化是导致这一失败的最重要原因之一[3]。

1978年改革开放并没有急于破除计划体制,也没有过早触及城镇僵化的劳动力市场,而是采取渐进的增量改革方式。改革选择以农村为突破口,农村家庭联产承包责任制的推行极大地刺激了农村经济发展,增强了农村经济增长的活力,带动了全国经济的高速增长。改革开放的初期,经济增长和就业之间表现出极强的关联性。1978-1990年间经济增长的就业弹性系数高达0.62,也就是说,GDP平均每增加一个百分点,就业增加0.62个百分点。如此高的就业弹性系数恐怕在世界经济发展史上也是少见的。由此可见,1978-1990年间的经济增长不仅创造大量就业,而且是一种最大化就业的增长,展现了市场机制配置资源的威力。当改革不得不触及计划经济体制下形成的“存量”部分时,社会就不得不承受由此带来的阵痛。这种阵痛突出地表现为计划经济体制形成的大量冗员随着改革深化被不断释放,造成大量人员下岗和失业。经济增长和就业之间的相关性因大量裁员的“稀释”而开始变弱。

二、20世纪80年代中期到90年代初期的待业保险制度

20世纪80年代中期,我国进入了全面经济体制改革阶段。1986年“七五”计划开始实施。同年7月,国务院颁布《国营企业实行劳动合同制的暂行规定》、《国营企业招工用人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》,改革企业的用工制度,实行劳动合同制,劳动力有了一定的流动性,不再实行国家无条件包下来的政策。1986年7月12日国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》,这一法规的颁布标志着我国失业保险制度的建立,并对推进我国经济体制改革起了不可忽视的作用。《暂行规定》虽然对失业保险制度的主要构成要素如实施范围、资金来源、支付标志、管理机构都作了说明,但出于意识形态方面的考虑,没有使用“失业”,而使用“待业”一词。其实施范围比较窄,资金来源渠道单一,保障能力有限,保障待遇低,失业救济性质明显[4]。因此,1986年建立的“待业保险制度”可以视为保障能力很低的失业保险制度。虽然,初创阶段的失业保险存在诸多漏洞与缺陷,但是由于深化经济体制改革的需要,它还是得到了较快发展,为我国失业保险制度的不断完善与走向成熟奠定了基础。

20世纪90年代以后,由于经济改革的力度加大,国有企业富余人员问题浮出水面。一方面,1986年初步建立的待业保险因制度自身的严重缺陷和实施过程中的人为因素,在很大程度上只是一种制度象征,并没有发挥出很大的实际效用,也与深化企业改革其他方面的进展不配套;另—方面,中国经济体制进入整体改革阶段的宏观背景也进一步对失业保险制度的完善提出了要求,创造了环境[5]。1993年4月12日国务院又颁布了《国有企业职工待业保险规定》,同年5月1日起执行,并同时废止《国营企业职工待业保险暂行规定》。该规定进一步扩大了待业保险的范围;维持了基金来源渠道,将缴费基数由企业标准工资总额改为企业工资总额,但降低了企业缴费比例;调整了基金的使用方向;增加了领取程序;修改了失业救济金的领取资格条件和发放标准;将基金省级统筹调整为市县级统筹;增加了限制性条款和罚则条款。可见,尽管《国有企业职工待业保险规定》适用范围窄、保险水平低、基金承受能力弱、基金的管理使用缺乏有效监督机制、保险费征缴率低等缺陷依然存在,从而使失业保险的实际效力依然有限,不能满足国有企业深化改革的要求[5]。但还是有了进步,从而可以看成是失业保险制度从1986年的雏形向初步建立迈进。不过,《国有企业职工待业保险规定》在扩大保险范围的同时,并未遵循国际通行的非本人意愿引起失业才有享受失业待遇的原则,亦未确立劳资双方缴费的机制,这暴露了该制度在建立之初的不成熟,也表明失业保险制度仍处在探索阶段[6]。此外,1993年《国有企业职工待业保险规定》中失业保险基金的构成完全来自国有企业,职工个人和非公有制经济主体都不缴费。并且《规定》明确指出“允许将经政府批准为解决待业职工生活困难和帮助其就业确需支付的其他费用纳入基金支出范围”。可见此时,我国政府在推动国企改革初期就已产生了发挥失业保险的促进就业作用的意识。但是,这一时期失业保险作用是有限的,主要原因是制度的主要保障对象是国有企业职工,而由于国有企业改革难度很大,进展并不顺利,虽然有大量的职工既没有正常的工作,也没有稳定的收入,但很难与企业解除劳动关系,进入劳动力市场。针对这一特殊情况,中央政府实施了国有企业下岗职工基本生活保障制度,这一有中国特色的过渡性的失业保障形式。1998年6月9日中共中央国务院颁布了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》(中发[1998]10号)。通过财政、企业和失业保险三方筹措资金,为他们提供基本生活保障和再就业的服务。通过这样一个过渡性的措施,帮助他们逐步适应市场就业的要求,提高竞争就业的能力,实现重新就业。同时,我们也认识到,必须建立与市场经济相适应的失业保险制度,为劳动力的自由流动提供政策支持。

这是国家在建立与完善失业保险制度的同时,对国有企业中由体制转型和结构调整导致的大规模结构性失业现象,采取的特殊应对措施,即确立特殊的下岗机制,建立相应的下岗职工基本生活保障制度,为转型时期这一特殊的失业群体提供特殊的、过渡性的保障。如果对下岗职工基本生活保障制度进行客观的考察,可以说它是基于下岗职工的群体性、失业保险制度的脆弱性、就业市场的非成熟性和国有企业职工心理承受能力的局限性,而建立起来的一种富有转型时期中国特色的保障机制[5]。由再就业服务中心(包括类似机构或代管科室)负责为本企业下岗职工发放基本生活费和代下岗职工缴纳养老、医疗、失业等社会保险费用,组织下岗职工参加职业指导和再就业培训,引导和帮助他们实现再就业。再就业服务中心用于保障下岗职工基本生活和缴纳社会保险费用的资金来源,原则上采取“三三制”的办法解决,即财政预算安排1/3、企业负担1/3、社会筹集(包括从失业保险基金中调剂)1/3,具体比例各地可根据情况确定。考察再就业服务中心的资金来源,在国企改革攻坚时期,我国政府更坚定了发挥失业保险的促进就业作用的做法。但是,不能忽略的由于当时的失业保险基金完全来自于国有企业,因此,不论是失业保险基金承担“经政府批准为解决待业职工生活困难和帮助其就业确需支付的其他费用”,还是再就业服务中心用于保障下岗职工基本生活和缴纳社会保险的费用,都体现出我国政府对待业职工和下岗职工的负责态度。随着改革的进一步推进,2001年以后,国有企业将不再建立再就业服务中心,也将不再以“下岗”的形式处理企业不用的员工,下岗与失业逐步并轨。这一工作首先在辽宁省开始试点。2001年7月6 日,国务院批复了辽宁省的社会保障改革试点方案,并于7月8日正式启动。其试点的主要内容之一就是下岗与失业并轨。以后国有企业不再产生新的下岗人员,国有企业清退不需要的员工按失业人员对待。1998年至2001年底,全国国有企业累计产生下岗职工2 550万人,其中有1 700多万人实现了再就业,300多万人通过企业内部退养等方式得到安置[7]。国企再就业服务中心和下岗职工基本生活保障体现了我国领导人的卓越智慧,对推进国有企业改革和稳定社会起到了举足轻重的作用。

三、20世纪90年代末期的失业保险制度

1993年11月14日,中共十四届三中全会作出的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出“社会保障是市场经济体制基本框架的五大支柱之一”。而在社会保障体系中,社会保险又是整个体系的支柱。随着市场经济体制改革的推进,国有企业亦进入了深化改革的快车道。1998年国有企业加快改革步伐的关键年份。当时首要任务就是要建立并健全推动国企改革的最重要的基础工程之一——失业保险制度。因此,1999年1月22日国务院颁布了《失业保险条例》及《社会保险费征缴暂行条例》,以完整的行政法规形式,宣告了我国失业保险制度的全面确立。并在如下方面予以完善:为失业保险正名; 扩大参保范围;确立劳资双方分担缴费义务;明确市级统筹,并建立调剂金;确定给付标准并提供医疗补助金;加强监督。2000年10月26日,劳动和社会保障部发布《失业保险金申领发放办法》,对失业保险金的申领、发放和失业保险关系的转迁做了规定,进一步完善了失业保险制度。可见,1999年可以被视为我国失业保险制度正式全面确立的立法,已经完全具备失业保险制度所必备的内容,并符合失业保险制度的普遍性规则[6]。虽然《失业保险条例》仍然存在着一些缺陷,例如,职工个人开始缴费,但是权利与义务关系弱化的同时待遇却从与个人工资挂钩到与社会救济金、最低工资、低保水平相关,职工的制度受益在降低,尤其农民工的一次性失业补助金达不到保障目的;《条例》中规定,“职业培训、职业介绍的补贴以及国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用”也在失业保险基金中列支,但是这时的失业保险基金中已经有职工个人缴费和非公有制企业缴费,可见政府的促进就业责任在通过失业保险转嫁给参保职工,由于政策的强制性,也滋生了政府随意性挪用失业保险基金的可能。但是,毋庸置疑的是失业保险制度的定型为解决国企下岗职工基本生活保障方面发挥了至关重要的作用,推动了经济体制改革与建立现代企业制度的稳定前进。我国失业保险制度是在特定历史时期为经济发展服务并解决特定历史时期的失业问题做出了重要贡献。失业保险在我国既具有重要的历史贡献,又具有重要的现实意义与迫切的未来需求,其存在价值不可否认。

四、2005年至今的强化促进就业的失业保险

早在2005年国务院颁布的《关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发[2005]36号)中就明确要求“进一步发挥失业保险制度促进再就业的功能”,并要求在东部地区“进行扩大失业保险基金支出范围的试点”。根据这一要求,原劳动保障部、财政部选择了七省市进行试点。2006年1月原劳动保障部和财政部联合发布的《关于适当扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》(劳社部发[2006]5号)做出明确规定并在东部7省市开始试点[8]。2008年金融危机期间,人社部等部委联合下发了《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》(人社部发[2008]117号),明确了帮助困难企业稳定就业的政策措施,具体可概括为“五缓四减三补贴”。其中涉及失业保险的措施可以概括为“一缓一减两补贴”。“一缓”即在2009年之内,允许困难企业缓缴失业保险费,缓缴期限最长不超过6个月。缓缴失业保险费的做法,主要减轻企业在非常时期的资金压力,帮助企业度过困难时期,对失业保险基金并不造成冲击。“一减”即降低失业保险费率,期限最长不超过12个月。采取降低困难企业费率的做法可以减少企业负担。“两补贴”即使用失业保险基金向困难企业支付社会保险补贴和岗位补贴,补贴期限最长不超过6个月。

新政策的出台得到各地政府积极快速贯彻落实。2009年,全国失业保险实施援企稳岗“一缓一减两补贴”涉及资金近200亿元,其中:降低失业保险费率、缓缴失业保险费为企业减负近120亿元,涉及企业170多万户、职工6 600多万人;全年使用失业保险基金支付社会保险补贴、岗位补贴等资金约80亿元,涉及困难企业2.5万多户、职工740万人。2009年7月,人社部和财政部联合发布《关于延长东部7省(市)扩大失业保险基金支出范围试点政策有关问题的通知》,决定延长试点政策1年。2009年12月人社部等部委联合下发了《关于进一步做好减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》([2009]175号)。2010年1月人社部下发了《关于做好当前失业保险工作稳定就业岗位有关问题的通知》([2010]35号)。2010年3月温家宝总理在《政府工作报告》中明确指出,“实施困难企业缓缴社会保险费或降低部分费率、再就业税收减免及提供相关补贴等政策,鼓励企业稳定和增加就业。2009年到期的‘五缓四减三补贴’就业扶持政策延长1年”[9]。无论从当年《政府工作报告》,还是从人社部下发的这一系列文件都充分说明了当前我国政府已经试图使失业保险扩大支出范围以援企稳岗、促进就业的工作常态化。

2010年10月28日十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了《中华人民共和国社会保险法》(于2011年7月1日起实施),期间历经五年时间。随着《社会保险法》的正式通过,在社会上引起热烈反响,并标志着我国社会保障体系建设开始由长期试验性状态走向定型、稳定与可持续发展阶段。作为我国社会保障立法的主体性法律,《社会保险法》不仅规范了我国社会保险制度的基本内容,而且在一定程度上规范了整个社会保障制度的基本框架。但是与1999年的《失业保险条例》相比,《社会保险法》只是在第五章中对我国失业保险制度进行了微调。例如,将制度的覆盖范围扩大为“用人单位和职工”,而不是仅仅局限为“城镇企业失业单位及其职工”;失业人员在领取失业保险金期间,参加职工基本医疗保险,享受基本医疗保险待遇,失业人员应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付,个人不缴纳基本医疗保险费,从而提高了失业人员的医疗保障水平;明确了个人死亡同时符合领取基本养老保险丧葬补助金、工伤保险丧葬补助金和失业保险丧葬补助金条件的,其遗属只能选择领取其中的一项;领取失业保险金期间符合国家计划生育政策的女性生育的可以领取生育补助金;取消了《失业保险条例》关于失业保险金标准“应低于当地最低工资标准”的规定;停止领取失业保险金的条件增加了“被判刑收监执行或者被劳动教养”。值得注意的是,《社会保险法》中并没有明确提出将就业促进相关支出在失业保险基金中列支,但从2008年金融危机期间我国政府做出的尝试扩大失业保险基金支出范围以援企稳岗,可见政府在失业保险基金支出中仍握有决策权与主动权。

政府关注就业工作本无可厚非,经济危机特殊时期应急处理也无可厚非,但政府试图将困难企业岗位补贴在失业保险基金列支变为长效机制就令人质疑其合理合法性了。这样做忽视了政府在失业保险制度建设与促进就业工作中的责任不同,异化了当前失业保险主要来自用人单位与职工缴费,而非财政补贴,异化了失业保险制度的初衷是为劳动者规避失业风险,而非促其就业;异化了失业保险基金产权应归属所有参保职工,而非政府。应该认识到失业保险不能脱离其保障失业者基本生活的首要功能,而过分强调促进就业。更为重要的是政府不能将自身的促进就业责任转嫁给具有公共基金性质而非财政性资金的失业保险基金。政府这样做,既不合法理与学理,也暗藏经办机构寻租与滥用的风险。

综上,我国失业保险制度发端于20世纪50年代的失业救济。由于意识形态所限,20世纪80年代中期到90年代初期还披着“待业保险”的面纱掩盖失业的存在。直到市场经济体制改革启动,政府才开始直面失业及失业保险问题。但1999年制度初建时出发点却“剑走偏锋”,包括失业保险在内的社会保障制度成为国企改革的配套措施,沦为为经济发展服务的工具。而至今十几年,虽然我国社会保障制度改革如火如荼,但养老保障与医疗保障备受追捧的同时,失业保险却备受冷落,甚至众望所归的《社会保险法》也未触及其实质问题。三十多年的经济转型与社会变迁使我国失业总量增加与结构性失业并存。我国失业保险制度改革亟待与劳动力市场政策调整、经济结构转型、产业结构升级同步进行,并首先强调其分散失业风险,保障失业者基本生活的功能;而不能盲目强调其促进就业功能。

摘要：回溯我国失业保险制度产生与发展的历史,可以看到失业保险不能脱离其保障失业者基本生活的首要功能,而过分强调促进就业。更为重要的是政府不能将自身的促进就业责任,转嫁给具有公共基金性质而非财政性资金的失业保险基金。政府这样做既不合法理与学理,也暗藏经办机构寻租与滥用的风险。从我国失业保险的产生与变迁的历程及特定时代背景,可以深刻理解失业保险在我国存在的重要性与历史贡献,对展望其未来走向也具有重要意义。

关键词：失业救济,失业保险,失业

参考文献

[1]杨宜勇.中国转轨时期的就业问题[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2002:9-10.

[2]国家统计局社会统计司.中国劳动工资统计资料(1949-1985)[G].北京:中国统计出版社,1987:110.

[3]张车伟.中国的经济增长与就业———构建灵活安全的劳动力市场[G].中国社会科学院科研局/学部工作局.30年回顾与评析中国社会科学院纪念改革开放30周年学术报告集.北京:社会科学文献出版社,2009:373-388.

[4]安锦.中国失业保险制度的历史演变与体制构建[J].内蒙古财经学院学报,2008(3):89.

[5]郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京:中国人民大学出版社,2002:164-165,168.

[6]郑功成.中国社会保障30年[M].北京:人民出版社,2008:258-261.

[7]国家统计局网站:http://www.stats.gov.cn[EB/OL].

[8]郑秉文.中国失业保险基金增长原因分析及其政策选择———从中外比较的角度兼论投资体制改革[J].基金社会体制比较(双月刊),2010(6):12.

失业保险制度存在的问题与思考 篇10

关键词：失业,保险,问题,建议

0 引言

失业保险是指国家通过立法强制实行的由社会集中建立基金对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度, 它是社会保障体系中的重要组成部分, 是社会保险的主要项目之一。建立健全完善的失业保险制度不仅是适应社会主义市场经济的需要, 而且对维护社会稳定, 共建和谐社会, 保持经济持续发展, 起着重要作用。

1 我国目前失业保险条例中存在的问题

我国的失业保险制度是在1986年正式建立的。建立失业保险制度的主要目的之一是配合国有企业改革和劳动制度改革。1993年4月, 国务院发布了《国有企事业职工待业保险规定》, 1999年1月国务院又颁布了《失业保险条例》, 它标志着我国失业保险制度进入了正常运行时期。但随着社会主义市场经济的发展和市场经济体制的日益完善, 失业保险制度越来越不能更好地适应社会主义市场经济的需要, 实施中存在诸多问题和不足, 极大地影响了失业保险的保障作用。概括起来主要表现在以下几个方面:

1.1 现行失业保险制度的覆盖面过窄, 不能涵盖所有劳动者。

社会保障覆盖面的大小, 反映了一个国家社会保障的总体状况, 是社会保障的核心问题。我国的就业和失业保障制度主要是针对城镇人口设计实施的。随着我国市场经济的不断发展和我国的城镇化进程快速提高, 目前, 全国外出务工的农民工总量规模巨大。

1.2 现行失业保险基金规模小, 基金承受能力较弱。

由于失业保障制度在实施过程中出现失业保险覆盖范围越来越窄的的现象, 导致收缴的失业保险数额有限, 基金承受能力相对较弱, 远低于国际上失业救济金的平衡水平, 致使其难以应付越来越严峻的失业保障形势, 失业保险的受益率和替代率较低, 失业保险金和失业补偿的总体水平不高。

1.3 失业保险统筹水平和统筹层次较低, 影响失业保障作用的充分发挥。

目前失业保险制度在直辖市和设区的市实行全市统筹, 其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定, 大部分地区实际上是地级市层次的失业保险统筹。由于统筹层次较低, 基金的整体承受能力较弱, 从而造成了一些地区失业保险基金严重不足, 而另一些地区则存在大量结余。我国现阶段只有部分地区建立了调剂金制度, 失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。

1.4 失业保险制度对如何合理地使用基金, 合理确定基金使用的结构和比例, 没做明确说明。

失业保险基金的支出鉴于我国目前失业人员多、基金有限的情况下, 目前过于偏重失业人员的生活救济, 促进再就业的功能明显弱化, 不能形成有效的良性循环。

1.5《失业保险条例》的正常实施, 缺乏与之相配套的监管机制。

虽然1999年国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》等一些法规在实际工作中起到了一定作用, 但是在失业保险实施过程中出现的诸多问题, 则没有可靠的法律依据进行解决, 法律中缺乏责任规范和制裁办法, 同时, 失业保险制度所指定的监管机构, 在分工和监管方面描述的比较笼统, 致使监管部门不能完全发挥其有效的监督作用, 使失业保险工作在征缴、使用、监管方面面临严重困难。

2 健全和完善失业保险制度的建议

2.1 扩大失业保险覆盖面。

随着我国市场经济的发展以及从业人员结构和层次的不断发生变化, 相对于正规就业人员, 灵活就业人员参加失业保险具有自身的特殊性, 应针对具体特点, 合理确定标准和操作办法, 要有利于劳动力的合理流动, 确保灵活就业人员能够顺利参保失业保险。这样有利于保持社会安定。拓宽失业保险的覆盖面, 将这些人员尽快纳入失业保险的征缴范围, 增加失业保险基金的存量的同时, 使这部分人的失业保险得以保障。

2.2 从失业保险“权利与义务对等”的原则来考虑, 是否也应统一建立起个人失业保险缴费账户。

规定企业所缴纳的费用按多少比例进入个人账户, 多少比例进入统筹基金。明确享受失业保险的条件, 不仅要根据缴费时间的长短, 还要根据缴费账户的多少来确定应享受的失业保险待遇。还可采取根据失业风险程度实行差别费率, 政府根据各行各业的情况, 对失业率高的行业按高的费率来征收保险费, 对失业率低的行业按相应的费率来征收。

2.3 合理确定基金使用的比例。

以失业救济和保障基本生活为主, 紧密结合再就业, 实行有效管理。首先, 将基金用于失业职工基本生活保障, 包括失业救济金、医疗补助金、生活困难补助和失业女职工生育补助金等方面进行合理分配;其次, 运用一定的基金积极帮助失业职工再就业, 包括转业训练费、生产自救费、职业介绍等, 同时, 通过发放一定的救济金作为启动资金, 鼓励失业职工组织起来就业和自谋职业;再次, 为充分发挥失业保险促进就业的作用, 对于那些一毕业就失业的大学生, 可考虑从社会责任和社会效益的角度, 逐步将他们纳入失业保险的保障范围, 失业保险基金应该出一部分钱, 通过发放职业培训补贴等方式, 帮助这些大学生尽快就业。

2.4 建立失业保险信息监控网络系统。

为了使基金真正体现社会保障功能, 应尽快建立信息监控网络, 实现失业保险的全方位监控。建议建立由政府有关部门代表、用人单位代表、劳动者代表、工会代表和其他公众团体代表组成的社会监督机构, 负责对失业保险工作的监督。按期、定时公布失业保险基金的使用情况, 增加基金使用的透明度, 以有效控制基金的不明流向, 杜绝挪用、侵占基金现象的发生, 还要由财政、审计等部门加强对预算决算的审核和执行情况的监督检查。

2.5 尽快出台与失业保险条例相配套的一系列的法律法规。

完善失业保险的法律法规体系, 使失业保险制度的建设有法可依, 为失业保险条例的有效实施提供一个良好的法律环境。

2.6 建立科学、完整的失业保险统计指标体系。

没有相关信息地收集, 就没有科学地分析与预测。建立以失业人数、失业结构、失业再就业比例与结构、失业保险基金收支数量与结构、失业保险金的增值与保值比例等指标为主的统计指标体系, 有利于失业保险基金现状的真实反映。

3 结论

完善的失业保险制度, 牵动着整个社会发展、社会稳定的大局, 它不仅是社会主义市场经济发展的需要, 是完善社会保障体系的需要, 同时也是维护社会稳定, 共建和谐社会的需要。

参考文献

[1]吕学静.《现代社会保障概论》.首都经济贸易大学出版社.2005年.

制度性失业 篇11

关 键 词：失业保险；失业保险法；促进就业

中图分类号：D922.284 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）02-0103-05

收稿日期：2013-10-15

作者简介：黄蕾（1969—），女，江西上饶人，上饶师范学院政治与法律学院副教授，研究方向为劳动法学、经济法学；周模顺（1974—），男，江西玉山人，上饶师范学院政治与法律学院讲师，法学硕士，研究方向为刑法学。

基金项目：本文系江西省社会科学“十一五”（2010年）规划项目“就业促进法律机制研究”阶段性成果，项目编号：10FX22。

所谓失业保险，是指国家通过立法建立的，对因各种原因失业而暂时失去生活来源的劳动者，在法定期间内由事先设立的保险基金提供物质帮助并促进其实现就业的社会保障制度。失业保险法律制度是社会保障法律体系中的重要组成部分，在构建和谐社会进程中其重要性日益彰显。“十二五”期间，我国就业形势更加复杂，就业总量压力和结构性矛盾并存，高校毕业生等重点群体就业问题依然十分突出。未来五年人力资源和社会保障事业发展的主要目标之一是努力实现充分就业，就业规模持续扩大，就业结构进一步优化，就业局势保持稳定。五年城镇新增就业4500万人，转移农业劳动力4000万人，城镇登记失业率控制在5%以内。[1]就业是民生之本、安国之策，是关系全面建设小康社会和构建和谐社会大局的重要问题，而失业保险法律制度是促进就业制度体系中的重要内容。虽然我国在“十一五”期间城镇登记失业率仅为4.1%，但是隐性失业问题较为严重，一旦隐性失业转变为显性状态时，就可能在全国范围内引起较大的社会风险。因此，失业保险制度面临着严峻挑战，完善失业保险法律制度是我国经济社会发展过程中必须解决的重要课题。

一、建立失业保险法律制度的原则

历史上，英国是第一个强制推行失业保险制度的国家。1911年12月16日，英国正式批准实施《国民保险法》，其中包括失业保险条款，从而产生了世界上第一个全国范围内强制性的失业保险制度。19世纪末20世纪初，经济学家发现经济周期性波动与就业波动之间的关联，证明了经济危机可以导致大规模失业。并认识到，保护劳动者和创造就业可以成为经济发展的推动力，因而开始倡导为失业者提供制度化支持。失业保险法律制度历经了百年的变迁，各国对其进行了一系列的改革和完善，该制度的建立主要基于以下原则：

（一）保障劳动就业权原则

根据《世界人权公约》，每个人作为社会成员应当享有的基本权利，包括人的平等权、生存权和发展权。2004年，我国宪法修正案将“国家尊重和保障人权”确定为宪法的基本原则，保障劳动者人权问题已成为我国现代法治社会的基本价值观。《世界人权宣言》第23条规定：“每个人都享有工作、自由选择职业、公正和满足的工作条件，以及得到保护免遭失业的权利。”该条中所涉及的是劳动就业权，即具有劳动权利能力与劳动行为能力并有就业愿望的公民依法享有从事有劳动报酬的职业的权利。该权利是我国劳动者作为公民应该享有的基本人权，是实现其生存权和发展权的前提和基础。而保障劳动者的劳动就业权是实现其生存权应优先考虑的问题，失业保险法律制度必须考虑人们的最低生存保障的问题。平等权和发展权应当是每个劳动者自主地促进社会的经济、社会、文化、政治方面的共同发展，并且平等地参与体面劳动，享受社会发展成果的权利。因此，国家必须通过一系列措施促进劳动者实现就业，通过建立失业保险法律制度，保障所有劳动者包括失业者和已就业者的劳动就业权，尤其是要为失业者提供再就业的机会和职业发展创造前提条件。这是《就业促进法》在社会保险法领域的贯彻落实。

（二）国家、社会和个人共同责任原则

在现代社会，随着经济的高速发展，人口的急剧增多，就业压力日益加大，全体社会成员都承受着失业的风险。风险产生的原因很大程度上是由社会因素所导致的，该风险可称之为社会风险。对于社会风险所造成的消极后果，完全由社会成员个人来承担是不公平的，也是无法承担的。这就要求多方共同分担责任，因此产生了共同责任原则。2008年，由美国次贷危机引发的金融危机席卷全球后，各国失业问题都比较严重，各国政府的经济政策均致力于解决就业问题，这是国家保障公民生存权和实现社会公平的的重要举措。英国著名哲学家霍布斯认为：“国家的职责是为公民创造条件，使他们能够依靠自身努力获得充分公民效率所需要的一切。国家的义务不是为公民提供食物，给他们房子住或衣服穿。国家的义务是创造这样一些经济条件，使身心没有缺陷的正常人能通过有用的劳动使他们自己和他的家庭有食物吃，有房子住和有衣物穿。”[2]（p80）因此，国家建立失业保险法律制度以促进失业者就业为目标，通过国家、社会及个人三方出资共同设立保险基金，既能保障失业者的基本生活需要，又能促进他们实现就业，从失业保险法律制度的角度构建就业促进的长效机制。

（三）兼顾公平与效率原则

在较早建立失业保险法律制度的发达国家，制度实行初期及其后相当长的一个时期，更多强调的是保障失业人员的基本生活需要，以至于保护水平越来越高，甚至出现保护过度的状况，失业者的收入与就业者的收入相差无几，因此出现了主观失业的“懒汉”失业者。20世纪70年代中期以后特别是80年代，由于石油危机影响导致失业率攀升，发达国家才意识到问题的严重性。因此对失业保险制度进行改革，摆脱以往那种不断提高保护水平为基本目标的传统做法，消除实施过度保护和过高福利政策所导致的负面影响。这种高福利政策体现了形式上的公平，却牺牲了经济效率。[3]（p414）公平与效率是相辅相成的，没有效率，公平就失去了物质基础。失业保险法律制度是在注重公平的同时也应强调效率，用制度去激活失业者的就业愿望和就业能力。因此，公平与效率始终是市场经济所追求的目标。

二、失业保险制度的独有特征

我们探讨失业保险制度的完善，除了要认识其建立的原则基础之外，还要准确分析该制度的独有特征。关于失业保险法律制度的独有特征，笔者认为具体表现在如下方面：

（一）预防性

发达国家最初建立的失业保险法律制度是用于事后救济。但由于在实施高福利政策过程中出现一些弊端，因此对该制度进行了改革，制度属性也发生了变化，由消极救济转为积极的事先预防，更注重的是预防失业的发生，有效发挥该制度在促进就业方面的功能，从而保护劳动者尤其是就业困难人员的劳动就业权。

（二）救助性

市场竞争机制是通过优胜劣汰实现资源的优化配置。在人力资源市场中，劳动者之间形成一种劳动力的竞争关系，不具备用人单位所要求的劳动技能和良好综合素质的劳动者必然会被市场机制所淘汰，进入失业大军的行列。此外一些高校毕业生由于专业需求市场的饱和，出现“毕业就等于失业”的状况。这些失业人员在失业后没有稳定的经济来源，家庭生活陷入困境。所以，建立失业保险法律制度，向失业人员发放失业保险金，从而维持其生存需要，救助其家庭生活。

（三）稳定性

失业保险法律制度的稳定性包括两方面的内涵：一方面是指社会的稳定，即该制度属于社会保障法律体系的重要组成部分，与其他社会保险制度共同构成社会安全体系。失业保险基金为失业者提供基本生活保障，消除失业者的不安全感，稳定其家庭生活，防止出现社会动荡，从而有利于维护社会的稳定和正常的社会秩序。另一方面是指经济的稳定。失业保险基金的筹集和保险金的发放可以缓解失业对整个国家经济所带来的冲击和震动，具有抑制经济波动的功能，从而有利于减轻经济波动的剧烈程度。

（四）调节性

在市场经济条件下，由于诚实劳动中付出努力和勤劳程度、就业状况、个人禀赋和能力、社会要素占有的状况、机遇等诸多因素造成社会成员之间的收入差距和贫富悬殊。在改革开放后，我国区域、城乡、行业以及群体之间的收入差距不断扩大，分配格局失衡导致部分社会财富向少数人集中，收入差距已经超过基尼系数警戒“红线”，由此带来了一系列的社会问题。失业保险法律制度是通过向失业者提供物质帮助来调节和缩小社会成员之间的贫富差距，通过劳动力的合理配置促进经济的高效、稳健运行。

（五）时限性

失业保险法律制度有双重功能，不仅保障失业者的基本生活需要，而且具有促进失业者通过人力资源市场实现就业的功能。因此为有效发挥失业保险的作用，失业者就不可能无期限地领取失业保险金。失业保险待遇有一定时间期间限制，失业者只能在一定的法定期限内领取失业保险金，超过这一期限，即使其仍处于失业状态，也不得再享受失业保险待遇。比如我国规定失业者领取失业保险金的最长期限为24个月。

三、国外失业保险制度的比较与借鉴

从比较法的角度来看，失业保险制度已经成为世界各国普遍建立的一种法律制度，尤其是在欧美等发达国家，失业保险制度已经比较完善和成熟，多数国家制定了单独的法律。

如前所述，英国是第一个建立强制性失业保险制度的国家。根据英国失业保险法，失业对于每个有正常工作能力的被保险人来说只能是暂时的问题，而不是长期的问题，失业保险津贴是帮助工人渡过短期失业，而不是供给他全部的生活费用，更不是供给他以往的全部工资收入，失业保险只适用于那些不可避免的季节性失业及周期性失业的工业部门工人。1995年《求职人员法》是英国现行的失业保险法律。该法实行的是社会保险与社会救助双重失业保险制度，适用于所有符合条件的失业求职人员，失业者在失业后经历3天的等待期（自愿保险人员等待期为30天）后可以领取最长不超过26周的失业保险津贴。失业保险基金的来源是被保险人、雇主和国家三方按比例承担。

美国在“罗斯福新政”时期建立了社会保障制度，制度内容主要包括社会保险、社会救助和社会福利三大部分。失业保险制度是美国职业保障体系中建立最早、覆盖面最广的一项重要的社会保障措施。1935年美国国会通过的《社会保障法案》及1937年美国各州相继通过的失业救济法是失业保险的法律依据。按照上述法令的规定，美国所有符合条件的企业和个人必须无条件地参加政府举办的失业保险。与其他发达国家相比，美国政府提供的是有限的失业保险援助，不仅期限短，而且金额少。1996年的改革又压缩了规模，其目的在于迫使失业者积极寻找工作，重新就业。由于美国失业保险费给付标准较低，为了不使失业者及其家庭的基本生活受到严重影响，还实行了企业补充失业津贴，这是对法定失业保险的较好补充。[4]

1927年德国颁布了《失业介绍法和失业保险法》。1951年建立了由社会保险机构、雇主和投保人三方共同管理的社会保障经营制度，1956年对《失业保险法》作了一定的补充和修改。1969年又颁布了《劳动促进法》和《职业培训法》，1974年颁布了《失业救济条例》，1987年又对《劳动促进法》进行了修改。从而建立起了一个比较全面的、系统的失业保险制度。德国失业保险属于国家性的强制保险，其保障的对象基本采用国际标准，即凡是能够工作、可以工作，并且确实在寻找工作而不能得到适当职业，致使没有工资收入的人也可成为失业保险对象，其覆盖范围广泛。德国失业保险制度侧重于促进就业功能，该制度中不仅有职业培训、职业咨询、职业介绍等服务的积极促进就业措施，而且在失业保险享受资格条件、领取标准和期限等都有对失业者积极寻找再就业的压力机制。[5]

二战后，日本于1947年制定了《职业安定法》和《失业保险法》。20世纪60年代日本经济进入高速发展时期，1966年颁布了就业促进基本法《雇用对策法》，1971年制定了《关于促进中老年劳动者就业的特别措施法》，1974年底日本对原有的《失业保险法》进行了彻底修改，更名为《雇用保险法》，有名的“就业促迸三事业”即始于此。[6]日本失业保险法注重发挥失业补助金的就业促进功能。失业保险制度建立的根本目的是通过保险金保障失业者的生存需要，促使失业者参与人才市场竞争，重新获得就业机会。

国外失业保险制度自20世纪初形成至今，已有100多年的发展历史，期间经历了从初期以强调保障失业者基本生活需要为主到保障失业者基本生活的同时积极促进再就业的制度转变。从上个世纪70年代以来，各国为减轻失业压力，相继改革完善了失业保险制度。从总体上降低失业保障整体水平，实施积极的失业保护政策，建立在确保失业人员基本生活的前提下充分发挥促进再就业功能的新制度。一些主要发达国家普遍采取严格限制失业保险金申领资格、缩短津贴给付期限等做法，既消除了部分失业者对失业保险金的依赖心理和“主观”失业现象，又减轻了政府财政负担，从而达到促使失业者积极寻找工作，尽快实现就业的目的。国外主要发达国家的失业保险制度都是根据本国国情制定的，在具体内容上有各自特点，但最重要的一点是，失业保险法律制度多数是由立法机关通过国家法律的形式加以规定，并制定相关的配套制度，以保证该项法律的实施，这种做法值得我们借鉴。

四、建议制定《失业保险法》

从我国现行法律来看，保障失业者基本生活，规范失业保险的法律是《社会保险法》和《失业保险条例》。2010年10月28日《社会保险法》的颁布，标志我国进入了依法实行社会保障的时代，该法突显了政府责任，弥补了我国社会保险法律体系的空白。但是该法存在过多的授权性条款，加大了执法的难度和不确定性，有些失业保险条款规定过于粗疏，欠缺可操作性。而1999年施行的《失业保险条例》属于国务院颁布的行政法规，在效力层次上不高，立法技术性不强，在条例中对就业促进功能的规定过于原则，同时也缺乏完善的基金管理制度、监督机制和法律责任等，另外国家又没有制定相应的配套规定或细则。以至于在失业保险法律制度实施过程中出现失业保险费征缴难度大，监督管理混乱，失业保险基金被侵吞、挪用等现象严重，有一部分社会成员和用人单位不愿参加失业保险；各方利益相互冲突，这就不可避免地陷入执法困境。因此，笔者建议，有必要单独制定《失业保险法》，主要理由如下：

（一）将失业保险制度单独立法，有利于贯彻落实科学发展观，维护社会的和谐稳定

党的“十七大”报告中指出，科学发展观的核心是以人为本。“以人为本”具体落实在劳动法领域中，体现在促进就业方面，就是以劳动者为本。报告深刻指出：“建立覆盖城乡居民的社会保障体系是坚持立党为公、执政为民的具体体现，是推动科学发展、促进社会和谐的重要工作，是保增长、保民生、保稳定的重要任务，也是国家长治久安的重要条件。”因此，笔者认为，顺应社会需要，单独制定《失业保险法》，对失业保险作出较全面的制度安排和科学设计，突出就业导向原则，将党中央建立健全社会保障体系的重大决策和战略部署转化为根本性、稳定性的国家法律制度，从而构建以预防失业、保障生活、促进就业的新型失业保险法律制度，对于构建社会主义和谐社会将发挥着重要作用。

（二）将失业保险制度单独立法，提高其法律位阶，为行政法规和行政规章等下位法的制定提供依据

专门制定《失业保险法》，一方面，将以控制失业率为目标，以控制失业调控为手段的失业预警制度在该法中作出明确规定。我国《就业促进法》明确规定，县级以上人民政府建立失业预警制度，对可能出现的较大规模的失业，实施预防、调节和控制。失业预警制度是我国政府促进就业和治理失业长效机制中的一项重要制度。在《失业保险法》中全面系统地对失业预警制度进行规范，为国家实施宏观调控政策和积极就业政策提供法律依据。另一方面，在该法中建立失业保险金监测制度，强化并细化保险金的监督制约机制，进一步增强监管的有效性，在一定程度上对防止失业保险基金流失和保证基金的安全将发挥法律保障作用。总之，通过立法确立与失业保险相关的法律制度，并建立和完善一些配套法规规章，以保障该法中所规范制度的有效执行。

（三）将失业保险制度单独立法，有利于进一步拓宽失业保险的覆盖范围

现行《失业保险条例》第2条规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。本条所称城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。”第6条规定：“城镇企业事业招用的农民合同制工人不缴纳失业保险费”。条例的适用范围未覆盖乡镇企业职工、城市农民工。因此从严格意义上说，应将其称为城镇失业保险。《社会保险法》规定的失业保险制度覆盖了所有用人单位及其职工，在立法上有较大进步，但是还不够全面。失业保险是以追求社会公平正义为目标的一项法律制度，所以应当体现每个社会成员平等获得基本生活保障和平等享有社会发展成果的权利。因此必须建立适用于保障更多劳动者的失业保险制度，才能真正体现该制度建立的初衷。在现实社会，城镇个体经济蓬勃发展，自由职业者群体不断涌现，促进了我国产业结构的调整，拓宽了就业门路，为社会创造了更多的财富。将城镇个体劳动者和自由职业者纳入《失业保险法》的范畴，在他们遭遇失业风险时国家和社会给予一定物质帮助，可以最大限度地反映社会的进步。另外，国家公务员以及社会团体专职人员目前完全被排除在国家统一的失业保险制度之外，这种做法不适应当前我国经济体制和政治体制改革的需要。随着体制改革的深入，公务员与非公务员之间，不同就业群体之间的流动将更加频繁，公务员或社会团体专职人员同样面临着失业的风险，一旦失业，也失去了基本生活来源。笔者认为，在市场经济下，为促进劳动力之间的合理流动，有必要将公务员及社会团体专职人员等群体纳入到国家统一的失业保险制度中。因此，应当单独制定《失业保险法》，进一步扩大失业保险的覆盖面，将现行《社会保险法》中不足之处予以完善。

（四）将失业保险制度单独立法，与就业援助立法一起形成联动的促进就业法律机制

失业保险和就业援助具有互补性，两者必须紧密结合。失业保险既是社会保障体系的重要组成部分，又是培育人力资源市场、建立市场就业援助机制的重要条件。要保证能够长期维持市场运行所需要的劳动力结构，必须建立起失业保险制度使从生产领域游离出来的失业人员得到必要的保障，以适应市场经济对劳动力的需求。[7]（p442）通过有针对性的就业服务和公益性岗位援助等途径，促进失业人员再就业。单独制定《失业保险法》，使失业保险法律制度和就业援助法律制度紧密衔接，配合联动，共同作为就业促进法律机制的重要组成部分，才能更好地体现失业保险的立法宗旨，有效发挥其失业救助和促进再就业的功能，从而实现减少失业，扩大就业和维护社会和谐稳定的目标。

（五）将失业保险制度单独立法，有利于社会保障法律体系的建立

从法理上而言，《失业保险法》与《劳动法》应当是子法与母法的关系，下位法与上位法的关系，《劳动法》作为基本法，其效力高于《失业保险法》。《劳动法》对失业保险仅作了非常原则的规定，根据后法优于先法的原则，《失业保险法》不仅可以细化、补充《劳动法》的现有规定，而且可以有选择性地突破《劳动法》。《失业保险法》与《就业促进法》的重合在于失业保险的促进再就业功能。《失业保险法》与《社会保险法》的重合在于失业保险的体制、管理、监督等规定，但《失业保险法》的规定更加具体，对《社会保险法》进行了补充，对其不完善之处进行了修改。《失业保险法》与《劳动合同法》的重合在于劳动合同订立后，用人单位应当为建立劳动关系的劳动者缴纳失业保险及相关权利义务规定。《失业保险法》与《劳动争议调解仲裁法》的重合在于因失业保险发生争议的解决问题，前者是实体法，后者是程序法。总之，通过专门立法，做好失业保险制度与其它法律制度的协调衔接，与《劳动法》、《就业促进法》、《社会保险法》、《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》等一起构成我国社会保障法律体系框架，有利于促使社会保障制度进一步法制化、规范化。

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关于大学生失业保险制度的研究 篇12

关键词：大学毕业生,失业保险,法律制度,必要性,可行性,构想

一、大学毕业生失业的现状

(一) 大学生失业的含义

大学生失业是指受到高等教育并且取得相应学历的人在毕业后在一定时间内找不到合适工作的现象。大学生失业已经成为了一种社会问题乃至经济问题, 与普通的失业不同, 是一种知识型失业。大学生失业的类型包括自愿失业与非自愿失业, 也包括摩擦性失业, 结构性失业, 季节性失业和周期性失业。

(二) 大学生失业的原因

目前, 大学毕业生失业的原因主要如下:主观角度来看, 应届毕业大学生缺乏合理的职业规划意识, 根据一项大学生职业规划调查的数据来看, 我国大学生较之于欧美国家的大学生对于职业规划的概念非常模糊, 不仅缺乏理论认识, 实践上也没有任何涉及;另一主观原因则是大学毕业生的职业预期偏高, 倾向于地理位置好且体面地工作, 这就加大了就业的难度。从客观角度而言, 高校的扩招使得大学生数量与日俱增, 高校课程设置与现实需求不能够良好地对接也使得劳动力市场出现结构失衡以及经济不景气导致岗位需求有所减少等都导致了劳动力市场供大于求, 这些都成为了大学生失业的客观原因。

二、构建大学生失业保险法律制度的原因

(一) 大学生失业问题的消极影响

大学生属于社会的高素质人才, 国家、社会和家庭在对于大学生的培养上都投注了巨大的经济成本与时间成本, 因此大学生失业问题本身就会带来巨大的资源浪费, 不仅如此, 还会给社会的和谐和安定带来巨大的威胁, 同时也会引发许多更加深刻的社会问题, 比如犯罪、社会动荡等等。

(二) 大学生失业保险法律制度的缺失

我国现行的失业保险法律制度并没有包括大学生失业保险这一内容, 也没有包括“青年失业人群”这一群体的相关立法, 在我国目前与失业保险相关的法律文件中, 对于失业保险问题的规定是指国家通过立法强制实行的, 由社会集中建立基金, 对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助进而保障失业人员失业期间的基本生活, 促进其再就业的制度。因此享受失业保险必须符合相关的规定和条件:第一, 本人被迫失业而非主动失业;第二, 进行失业登记并且具有强烈的求职意愿;第三, 按照相关规定缴纳保险费用满一年。由此可见, 失业保险的适用对象是已经参加工作并且满一年的劳动者, 对于没有任何工作经历的应届大学生是不适用的。可见大学生失业保险问题目前还属于法律的空白地带, 有待完善。不仅如此, 如果大学生失业保险问题不能够上升到法律问题, 大学生失业问题就难以真正得到解决, 大学生的权利也难以得到真正长效的保障, 因此构建大学生失业保障法律制度有其必要性。

(三) 大学生失业保障政策的不稳固性

目前, 我国已经具有与大学生失业保险问题相关的政策和相关措施, 比如进行大学生失业登记、自主创业的贷款贴息以及对大学生进行促进就业的培训等等。但是目前的大学生就业保障政策并没有真正解决大学生失业保障的问题, 而且存在地区间执行成效差距过大的问题。并且作为解决大学生失业保障问题的政策而非法律, 具有很大的临时性、可变性、和不稳固性。在配套的法律制度没有建立和健全的情况下, 财政投入和具体分工等问题都难以得到真正的落实。社会问题的解决往往都需要制度的保障而非仅仅依靠政策, 大学生失业保障问题也不例外, 因此保障大学生就业、解决大学生失业保障问题的基础就是形成健全的法律制度, 这也是社会保障制度进步的一个空间。

三、构建大学生失业保险法律制度的可能性

(一) 国外社会保险制度的相关经验

根据国外的社会保障法律制度, 青年属于特殊社会群体, 社会保障法律制度中也对青年进行了专项立法, 在这一方面, 许多欧美国家都起到了很好的典范作用。例如, 日本的“雇佣保险法”, 将失业保险法上升到了国家最高层次的立法, 从而切实地保障了失业者的合法利益和权益;荷兰所实施的《青年就业保障法》之中, 就对于实习者的待遇做了相关规定, 即对于实习者实行有偿实习;法国则在相关法律中强调社会各组织应为青年失业者提供小续期合同以保障青年失业者的合法利益。欧美国家的社会保险制度为我国构建大学生失业保险法律制度提供了很丰富的经验, 这些都是我们可以借鉴的。

(二) 国内相关政策和立法的现实基础

我国目前并没有适用于大学生失业保险法律, 但是相关的政策和法律都为完善大学生失业保险制度创造了基础。就目前的立法来说, 《失业保险法》和《就业促进法》为建立健全大学生失业保险制度奠定了基础, 《就业促进法》对于促进就业起到一个宏观的指导作用, 主要针对于人力资源的开发和开拓就业岗位这两方面。《失业保险条例》和《社会保障法》是保障失业人群基本权益的立法。目前大学生群体并不适用于这两个法律, 但是一旦时机成熟, 可结合具体情况可将大学生群体纳入失业保险的调整对象当中。就目前的政策而言, 针对大学生失业问题已经推行了应届毕业生实习补助和失业登记等规定。但是, 这些政策在实践过程中并未得到很好的落实, 很多大学毕业生往往不知道或者没有意愿去进行毕业生失业登记, 失业补助金也仅仅针对于家庭贫困的大学生而并非大学生失业群体全部成员, 纠其原因主要包括政策宣传不到位, 补助资金不足, 覆盖对象范围过窄等等。尽管这些相关制度和政策还有需要完善的地方, 但是作为一种解决大学生失业保障问题的尝试已经为构建大学生失业保险法律制度提供了现实基础, 也是不可或缺的一个平台。

四、大学生失业保险法律制度的构建

(一) 大学生失业保险的适用范围

1. 大学生失业保险的适用范围应该是被迫失业而非主动失业的群体。

参考《社会保障法》中对于失业保险适用范围的相关规定, 必须同时满足非自愿性失业, 失业登记和具备求职需要这三个条件才可以参保。这一规则适用大学生失业保险同样合理。

2. 大学生失业保险的适用对象应该是应届且毕业不超过一年的毕业生。

应届毕业生在毕业一年以内, 在没有找到工作的情况下, 也不具备一定的经济能力, 应该得到社会和国家的救助, 但是如果没有明确的限制则会出现不公平的情况, 这不仅会打消失业大学生的就业积极性也会加重政府的财政负担。

3. 大学生失业保险的适用对象应该是普通高校统招的毕业生。

我国不仅存在全日制高等教育, 也存在非全日制的成人高等教育。非全日制的成人高等教育主要针对于已经工作的社会人员, 并且他们已经缴纳并且享受了失业保险, 并且成人教育的教育模式, 教育成本, 教育成果与全日制普通高等教育有很大的区别, 因此不应该将非全日制的成人高等教育对象纳入到大学生失业保险当中来, 这种做法不仅有失公平也违背了大学生失业保险制度构建的本意。

(二) 大学生失业保险费用的收取和发放

1. 大学生失业保险费用的收取。

大学生失业保险费用的收取必须建立在自愿的基础上, 不得强制进行。由于大学毕业生并没有收入来源, 因此收取数额不能过高, 必须根据学生的实际情况来定, 否则将适得其反, 不仅没有改善失业学生的生存现状, 反而加重了负担。目前, 有一种比较合理的假设, 就是根据学费来收取保险费, 即由学费的标准来划分保险费用的标准, 这种做法有一定合理性, 因此可以通过学费水平衡量学生经济收入状况, 进而保证了失业保险费用征收标准的相对合理性。除此以外, 在大学生失业保险费用的收取上要特别关注资金的管理问题。这笔收入应该由当地人力资源和社会保障管理部门来管理并且设置专项资金账户, 缴纳频率不应像社会工作人员一样, 采取一年一次的方式更为合理。

2. 大学生失业保险金的发放。

大学生失业保险金的发放制度的设计应该保持在一个合理的空间之内, 即既能够解决失业大学生的暂时的生存问题又能够激发他们的就业积极性, 并且防止一些“不劳而获”和“打政策擦边球”的行为出现。具体而言, 可采用“先多后少, 逐渐递减”的方式来发放, 这种方式在客观上会给失业大学生适度的压力, 促进其适应社会, 尽快就业。大学生失业保险金的领取期限应该不超过一年, 并且再找到工作之时就停止发放, 这一期限不仅能够提高大学生求职的积极性还能预防产生不劳而获的惰性心理。同时, 在领取资格上也应有明确的条件, 即必须是被迫失业而非主动失业并且在人力资源和社会保障部门具有相关失业登记的记录, 积极地参加职业培训以寻找合适工作。

(三) 大学生失业保险管理制度的建立

大学生失业保险应由人力资源和社会保障部门来管理, 并且由国家来统筹协调。首先, 应该健全大学生失业登记数据库, 提供真实并且及时更新的大学生就业的相关信息, 数据库应该包括学生在校期间的交费年限和交费数额, 以及毕业后的状况, 如失业缘由, 失业登记时间地点以及成功就业的时间地点等等。其次, 应该对大学生失业保险金实行严格的制度化管理。大学生失业保险金应该存入财政部门指定的社会保障金专用账户, 并且保障财政支出途径的透明以防止挪作他用。最后, 应该加强对大学生失业保险金的监管力度。在大学生失业保险金的使用方面, 应该由专门机关负责, 建立一套行之有效的监管体制, 增加管理的透明度, 公开信息, 接受社会的监督和问责, 实现社会和国家的双重监管。

(四) 突出大学生失业保险的就业培训功能

所谓“授之以鱼”不如“授之以渔”, 大学生失业保险在保障失业大学生基本生活的基础上, 更重要的作用是促进大学生就业。因此大学失业保险的就业培训功能就显得尤为重要。具体而言, 就业培训可面向从领取失业保险金之日起三个月以内仍未就业的大学生, 但是如果在培训开始后, 由于主观因素而不参加培训者可取消其领取失业保险金的资格。除此以外, 就业培训可由地方就业指导中心进行组织和管理, 并且由国家财政负担费用, 比如聘请各行业专家进行各类培训:电脑技能培训, 语言表达技能培训, 管理技能培训等等。授课方式可采用面授, 也可采用视频授课, 视具体情况而定, 从而节约成本也方便了培训者和被培训者。

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