新型城乡关系（精选12篇）
新型城乡关系 篇1
摘要：二元户籍制度, 是隔离城乡社会的制度约束, 严重影响了城乡协调发展进程。统筹城乡协调发展必须破除城乡二元户籍壁垒。户籍制度改革是公共产品城乡一体化供给的内在要求;户籍制度改革是城乡劳动力等资源要素流动的内在要求;户籍制度改革是彰显农村居民公民权利的内在要求;户籍制度改革是加速城镇化的内在要求;户籍制度改革是城乡协调发展消除体制性障碍的内在要求。
关键词：城乡二元,户籍壁垒,内在要求
二元户籍制度, 是隔离城乡社会的制度约束, 严重影响了城乡协调发展进程。破除城乡二元结构就是要统筹城乡协调发展, 建立有利于改变城乡二元结构的体制机制, 把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村, 推进城乡基本公共服务均等化, 实现城乡发展一体化。城乡发展一体化要求我们坚决打破城乡分治的体制, 拆除城乡分隔的藩篱, 形成城乡平等对待、城乡统筹指导、城乡协调发展的制度环境。在逐渐打破城乡空间上隔阂的同时, 消除农民和市民身份上的鸿沟。
一、户籍制度改革是公共产品城乡一体化供给的内在要求
户籍制度改革不只是变革登记形式, 改革的实质和难点也并非来自户籍制度本身, 而是附加在户口上的各种利益, 隐藏于户籍制度背后的各种制度, 户籍制度只是表征。户籍制度改革会遇到很大挑战, 遭遇巨大阻力, 短时间内供给环境会更加困难, 但不改肯定是没有出路的。
首先, 户籍制度改革可以为提高城乡公共产品供给效率提供可能。打破二元户籍壁垒, 会带来城乡居民的自由流动, 进而可以“用脚投票”来表达自身对公共产品的需求偏好, 进而在城乡公共产品供给主体之间引入竞争, 有效地促进供给效率的提高。
其次, 户籍制度改革势必会推动城乡公共产品供给的一体化。深化户籍制度改革的关键, 在于加快剥离附着在户口上的各种利益, 让捆绑在户籍上的户口利益和社会福利脱钩, 同时推进与户籍相关联的教育制度、医疗制度、社会保障制度和财政制度等一系列的改革, 因为这些利益与制度在本质上都属于公共产品。也就是说, 将户籍背后的公共产品剥离出来, 逐步实行城乡一体化供给, 这是深化户籍制度改革的重要目标任务, 也是目前许多专家建议、一些地区倾向的改革思路。
二、户籍制度改革是城乡劳动力等资源要素流动的内在要求
城乡统筹发展就是要把城市和农村连接起来, 把城乡经济社会作为一个统一的系统来对待, 使资源、资金、技术、劳动力在城乡之间、在产业之间有序流动和优化配置, 实现资源共享, 市场共用, 优势互补, 平衡发展, 配套协调, 共同发展。
现代经济学一向强调资源的最优配置要以劳动、土地、资本和技术等生产要素的自由流动为前提。国内外经济发展的历史也表明, 生产要素在部门内部和部门之间流动是实现资源最优配置, 通向财富增长的必由之路, 因为生产要素由效率低的部门向效率高的部门流动, 使生产要素在部门间实现优化配置, 城市化、现代化和产业升级就是生产要素流动的过程, 社会财富的增长也是生产要素动态优化配置的结果。所以, 生产要素自由流动, 是实现公平的必要条件, 也是资源最优配置的必要条件。二元户籍制度使生产要素流动存在过多约束, 资源配置扭曲, 既影响了效率也妨碍了公平。一是资本要素市场自由流动远远不够充分, 与市场经济充分发展不相适应;二是影响经济发展效率, 还会产生将公平与效率对立起来的观点;三是城乡分割的劳动力市场必然缺乏竞争机制;四是要素禀赋的差异性、要素所有者身份的差异性, 是要素自由流动的障碍, 是城乡差距的始作俑者;五是城乡二元户籍制度的特征, 就是将农业剩余劳动力与农业剩余产品分开, 以剪刀差的方式促使农业部门的资本和产品剩余向工业部门转移, 提供长期支持, 而农业剩余劳动力则被束缚在有限的的土地和区域内不能够自由流动, 造成工业和农业的回报率存在巨大反差。城乡居民在就业、学习、创业机会和福利等方面存在巨大落差, 造成实质上的歧视性待遇。
税收和转移支付也能在一定程度上调节城乡差距, 但依靠税收和转移支付调节城乡差距, 不能替代要素自由流动带来的效率。关键是要建立城乡统一的不附带歧视性条件的全国生产要素市场, 让农村剩余劳动力资源在全国统一市场中得到合理配置。通过资本积累促进农村劳动力流向工业部门, 是推动经济发展和消除城乡二元经济结构的动力。
户籍制度改革的终极目标就是打破城乡分割的二元户籍结构, 建立全国统一的可以自由迁徙的一元户籍制度, 实现公民在居住地可以合法享受与当地原户籍居民同等的待遇, 如住房、就业、教育、医疗、社会保障等。一是要弱化指令性配置, 改善生产要素市场发育程度远远低于产品市场发育程度的局面;二是要建立统一的劳动力市场, 消除把城乡居民就业市场分割为体制内和体制外劳动力市场的人为因素;形成城乡平等的就业制度, 以调整城乡人口比重, 优化城乡人口布局结构, 使人口所占比重与就业结构逐步协调, 将农民就业问题纳入整个社会的就业体系, 取消一切因于户籍制度的就业歧视性政策。作为重要的生产要素, 要让农村劳动力自由流动, 在市场上寻找其价值地位, 获得同样的市场机会, 并带动土地也获得与城市相同的资本化机会;三是要统筹制定城乡各类社会保障政策和标准, 逐步建立健全覆盖城乡的社会保障体系, 是城乡具有劳动力修复的同等条件;四是促进城乡劳动力教育培训的均衡发展, 赋予城乡劳动力自由流动的平等机会。
既然城乡门槛取消了, 则意味着城乡包括劳动力资源在内的要素可以双向自由流动, 随之而来的问题是, 在解决农民进城难题的同时, 市民下乡也成为可能, 农村公共产品, 如耕地、宅基地的分配、权属将如何安排设计, 会否动摇土地承包经营权与使用权, 等等, 也是新条件下的深层次问题。
三、户籍制度改革是彰显农村居民公民权利的内在要求
在法律原则上, 迁徙自由是人的基本自由、基本权利, 不应受歧视。保障公民的基本权利是宪法永恒的主题。
改革开放以来, 公民的权利意识觉醒和自觉意识不断增长, 农民由权利客体转向权利主体的需求增强, 甚至可以说保障农民权利成为保障农民物质利益的前提。在西方的理论中, 权利具有正义、正当、平等、公平、资格之意。也就是说, 作为合法公民, 应当平等地享有主张权利和利益诉求的自由, 公平地获得利益保障的资格。取得更多与自己经济利益相对应的政治权利, 进而改变自身的社会地位。卢梭的《社会契约论》言必称“天赋人权”, 将生命权、自由权和财产权等公民权利定位于自然权利, 既不能转让, 也不能剥夺。所谓自然权利是先于宪法和政府而存在, 而不是政府赐予, 宪法和政府必须尊重和保障天赋之公民权利。在现代社会, “天赋”的路径就是制度设计。
城乡公平发展视域下的农民权利, 主要是指依照社会生活普遍标准享有经济福利、分享社会发展成果、拥有文明生活的权利。这包括生命权、健康权、劳动权、受教育权、需求表达和迁徙自由权利等。
二元户籍制度已成为农民平等权利实现的巨大障碍。一是外出的农民因不具有居住地的户口难以参加当地的社会治理活动, 缺乏必要的政治话语权;二是由于外出人员长期离开农村生产生活, 确实难以有效参与户籍所在地的社会治理, 导致农民工归属感和认同感缺失。迁徙自由是比较基础性的自由权利, 限制迁徙自由引发的社会问题通过恢复迁徙自由来解决是顺理成章的事情, 但鉴于长期积累的问题已经比较复杂, 加之面对的新情况新问题, 户籍制度改革已远远不止于迁徙自由那么简单。人口流动性的增强对政府的职能提出了更高的要求, 敦促政府不断地完善自身服务职能, 由以往简单的管治型转向服务型。地方政府必须针对上述问题展开探索, 如完善流动人口管理的相关法规体系、建立流动党组织、成立流动人口服务站、实行流动人口自我管理、建设流动人口信息化平台等等, 重视进城农民意愿的表达和利益保护, 提升自身对农民利益做出及时有效回应的能力。
从另一个层面讲, 公民要求政府在配置资源、保障公平收益权等方面积极作为, 其本身也是一种权利, 以制度保障农民的公民权利是政府的责任, 通过提供制度资源等公共产品, 维护和扩展个人选择的可能和能力, 实现迁徙和居住的选择自由。对此, 政府不得消极无为, 必须积极实现并加以保障。2004年中央以文件的形式提出, 必须保障进城就业农民的合法权益。
四、户籍制度改革是加速城镇化的内在要求
一个国家经济长期发展和增长, 离不开产业升级与转型, 包括从农业到工业, 进而到服务业的升级和转型, 这一转型过程涉及到城市化。
其一, 随着工业化的发展和产业结构的变动, 人口逐步地由传统农业领域向新兴的二、三产业转移, 随着农村剩余劳动力的转移, 传统农业部门的人口比重得以下降, 农业部门的人地矛盾有效缓解, 农业生产效率逐步提高。新产业的产生和人口的迁徙过程就是城市化的过程, 也是工业化和人口迁徙的一般规律。近现代工业向具有区位优势的地区聚集, 形成城市, 并依靠资本积累不断吸纳农村劳动力, 从而推进工业化和城市化的协调发展, 并带动农业与农村自身的现代化。二元户籍制度已经成为这一过程的主要障碍。
其二, 在中国城乡二元户籍制度下, 城乡生产要素的自由流动代之以政府的计划调拨和交换, 这不仅仅限制了生产要素在城乡之间、产业之间、农业内部的自由流动, 而且人为放缓了城市化的进程。然而, 只有农村剩余劳动力在城镇有就业岗位并取得市民待遇, 才可以说实现了农村剩余劳动力的转移。农村剩余劳动力转移不是农民自己的 (下转239页) (上接225页) 事和农民的选择偏好, 它关系到产业转型和产业升级。从农民工到市民的转变过程, 其实是国家产业转型和产业升级过程, 中国经济下一轮增长的主要动力来源于内需, 内需的扩大有赖于解放农村剩余劳动力。
其三, 伴随大规模国际产业转移, 以及中国经济高速增长和产业转型, 必然带来大规模区域间和城乡间的劳动力转移。要适应产业转移和升级的需要, 就要抓紧机遇, 释放户籍制度对劳动力转移构成的重要约束, 以保证劳动力供给数量的稳定和质量的提高。
其四, 迁徙自由是市场经济充分发展的前提条件。市场经济最主要的机制就是通过市场自身对资源进行配置。在市场经济条件下, 劳动力是最重要的社会资源之一。市场经济发展, 要求实现人才的自由流动和劳动力资源的优化配置, 只有这样才能为市场经济的发展提供必要的生产能力和智力支持。劳动力资源的优化配置自然要求充分的迁徙自由。
目前, 影响农业剩余劳动力转移的因素主要有两点, 一是农民作为理性“经济人”, 按照效用最大化原则来决定自己乡城转移的行为;二是户籍制度限制了农村劳动力潜在的转移行为, 成为劳动力流动的制度性障碍, 一方面造成农村剩余劳动力过剩供给, 另一方面制度性因素又阻碍了城乡劳动力市场的一体化。
诚然, 城镇化必须遵循其自身发展的规律, 不能急功近利、急于求成, 也不能拔苗助长、一蹴而就。在二元户籍制度退出历史舞台之前, 不妨先探索建立居住地户籍管理制度, 然后再进一步统筹考虑农民工权益、城镇化进程和城市承载能力等因素, 放宽中小城市落户条件, 让已经在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。
城乡统筹发展不是简单地提高城市化率, 变农民为市民的过程, 而是城乡两个经济实体优势互补、共同发展、良性互动。经济发展的过程本身就是农村剩余劳动力被不断增加的资本吸收的过程。
五、户籍制度改革是城乡协调发展消除体制性障碍的内在要求
二元户籍制度屡遭诟病的根本原因在于因户口性质不同而导致的公民福利待遇上的不平等。身份定格功能是二元户籍制度与一元户籍制度的根本区别, 二元户籍制度划分了居民等级身份和居民空间身份, 不同户籍身份的居民享受差别化利益待遇, 一经界定则很难改变。
改革户籍制度, 首要是改革与户籍制度绑定的福利与社会保障制度, 缩小户口利益差异。只有从体制改革、制度建设着手, 统筹城乡发展, 才能从全局上、根本上突破城乡分割的体制和结构。也只有在统筹城乡发展上取得重大突破, 才能给农村发展注入新的动力和活力, 加快农村经济社会发展, 促进城乡基本公共服务均等化, 形成城乡良性互动、共同发展和协调发展。只有坚持统筹城乡协调发展, 才能形成城乡经济社会一体化发展的新格局, 实现真正的全面协调可持续发展。
统筹城乡协调发展, 促进城乡经济社会一体化发展, 就必须从根本上破除城乡二元结构, 在发展的基础上兼顾各方利益关系, 正确处理各种社会矛盾, 保障社会公平正义, 促进社会和谐发展。只有统筹城乡发展, 从制度上构筑城乡经济社会发展一体化新格局, 才能强化农业基础地位, 加快农村经济社会发展, 促进农民持续增收, 推动农村全面进步, 才能确保2020年全面建成惠及十几亿人口的小康社会。
从户籍制度改革与城乡公共产品供给的密切关系看, 通过城乡公共产品的一体化供给来促进户籍制度改革, 可以有效降低户籍制度改革的成本。同时, 在顶层设计上, 摒弃“二元态度”比破除二元户籍制度更为迫切。
新型城乡关系 篇2
十八届三中全会在众人瞩目中于2013年11月12日顺利闭幕,审议通过了审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,我最关心的是城乡一体化建设.从“以工补农、以城带乡”的“二以”到“四位一体的”“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型工农城乡关系，来健全城乡一体化的机制体制，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。赋予农民更多财产权利、城乡要素平等交换。实行城乡互动的双重循环，让农民分享现代化的成果，促进农村进一步发展的同时，也进一步推进城乡一体化的进程。
昨日，众人关注、期望很高的十八届三中全会全文公报正式发布，大政方针已现。公报提出到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。纵观公报全文，在三农方面又有哪些重要政策进展呢？
其一继续重申建立城乡统一的建设用地市场。建立城乡统一的建设用地市场其实已提了数年，尤其是上届三中全会，对土地政策迈出的步子很大，如给予农民长久的承包土地权等等。时光已过去五年，目前的确权颁证工作还没有完全解决，最新的一号文件相关部门给出的时间是五年，可见这个工作在实际执行过程中面临的难度。如何真正落实建立城乡统一的建设用地市场，还需要更多的实质性政策来推动。有关农村非农建设用地能否真正做到同地同权同利，虽然各地已进行了诸多试点，如果没有全国性的纲领性文件，城乡统一还会继续争论下去。
其二是健全城乡发展一体化体制机制，从“二以”到“四位一体”的新型工农城乡关系。公报提出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。过去在新城乡关系，重点关注“以工补农、以城带乡”，这次改为新型工农城乡关系，由过去的二句话变动四句话：以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体。把以工补农变成一工促农，从原来的被动变成主动，而增加的工农互惠、城乡一体，能够更完成地构画出工农城乡关系，他们是一体，是需要双方互相帮助，而不是过去单向的帮助。
其三赋予农民更多财产权利、城乡要素平等交换。公报提出要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。这个内容也是此次公报三农方面最大的亮点。农民目前的整体收入中，来自财产权利的收入不足3%，这和农民拥有的巨量财产其实是不相适应的。农民拥有18亿亩耕地，还有2.5亿亩的非农建设用地，这个非农建设用地与城乡非农建设用地数量相当，但由于各种制度障碍，农村巨大的土地资产，目前基本上处于沉睡状态，还没有给农民带来财产性收入。农民在农村的房子在家让老鼠住，自己在城里打工却只能住老鼠窝。农民的宅基地、承包地不能进行抵押贷款，城市资金进入不了农村，农民只能陷入衰落之中。
赋予农民更多的财产权利，就应该打破目前的各种障碍，让农民的财产真正为农民带来收益。农民拥有的最大的资产是土地，通过确权颁证，应该允许农民进行抵押贷款，进行出租转让。应该逐步缩小征地范围与面积，允许农民带地迈向工业化与城镇化。改革开放之初，广东珠三角农民建设工厂用来出租出借，至今不但继续拥有增值后的土地与厂房，而且还得到巨大的借金分红。而后来全国一刀切的强制性的低价征地高价卖出，受益的只是地方政府与老板。仅征地一项，改革开放后几十万亿的土地增值收益离开农村，农民却受益不多。未来应该让农民更多地分享土地的增值收益。
城乡要到平等交换也有很大的政策改进空间。我国城乡巨大差距的核心原因是长期以来城乡要素的不平等交换，是农村资源要素向城市单向流动的结果，未来应该改变目前不平等的要素单向流动，允许城市资源要素向农村流动，实行城乡互动的双重循环，让农民分享现代化的成果。
城乡二元结构是目前制约我国城乡发展一体化的主要障碍，也是我国城乡差距愈拉愈大的主因，这种制度不但使城乡生产要素交换不平等，而且形成一个巨大的抽水机系统，单向地把农村生产要素抽向城市：每年高考，数百万的农村青年通过考学离开农村，每年还有近千万的农村青年在完成义务教育后离开农村到城市及沿海地区打工，这些人力资源的输出几乎是单向的，回归的比例极低；另外农村大量的资金通过邮政储蓄及设在农村的金融机构网点输向城市，而农村居民因为主要财产承包地与宅基地难以进行抵押从而很难得到金融贷款；农村每年大量的土地被低价征收用于工业与城市建设，而给予农民的补偿却极低。目前巨大的城乡公共品服务“势差”更加剧农村宝贵的人力、物力、财力大量单向地流入到城市，农村失血比造血多，长此以往，只能造成城市畸形繁荣，农村陷入衰落。
以新型城市化推动城乡统筹发展 篇3
一、传统城市化模式与城市化阶段特征阻碍城乡统筹发展
城市化是社会生产力的变革所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式发生转变的过程,是非农产业和人口集中化、集约化、高效化以及传统的乡村社会向现代的城市社会演变的自然历史过程。在这一过程中，一方面是城市不断集聚人口和产业、城市文明日益发展，城市规模扩大、数量增加，另一方面是城市不断辐射和带动乡村、日益扩散城市文明的，当然也包括乡村在城市的促进下不断自我发展。
（一）城市化的前期阶段要求集中型城市化，导致城乡差距扩大
从世界城市化实践来看，城市化进程具有明显的阶段性。1979年美国地理学家诺瑟姆发现，各国城市化进程所经历的轨迹，可以概括成一条稍被拉平的“S”型曲线。根据城市化进程的“S”型曲线特点，在曲线上必然存在一个拐点（依据学者对西方发达国家城市化历程研究表明，拐点的具体位置大致位于城市化率50%-60%左右），之前城市化以递增的速度发展（前期阶段），之后城市化以递减的速度发展（后期阶段）。从表一可以看出，自建国以来我国城市化进程出现了加速、减速再加速的现象。其中以1959年为界，之前城市化率加速提升，之后便急剧减速，甚至还出现了负增长。但自改革开放以后，城市化率又呈现出一路加速增长的态势，1999至2005年城市化速度达到1.37%/年，为建国以来最高。并且截止2005年，我国的城市化率仅达到42.99%，据此可以判断我国城市化仍处于前期阶段。
表一：中国城市化进程
资料来源:国家统计局:《中国人口统计年鉴2001》;《中国2004年国民经济和社会发展统计公报》
在城乡空间结构的演变过程中，始终存在着一对空间相互作用，即集聚与扩散。在城市化前期阶段，以集聚效应为动力的区域经济集聚趋势十分显著，集聚与规模经济成为经济活动的主要特征。由于开始受资源稀缺性的限制，以城市为基础的国民经济工业化过程通常会在少数具有优势的经济中心，或者交通枢纽、矿产资源富集地等开始起步。随后，受规模收益递增的影响，进入集聚增长的累积循环过程，先行工业地区不断吸引其周边影响范围内的各种资源，并供给商品和服务，发挥政治和经济的领导组织功能，逐渐成长为核心区，其它地区成为受其支配的外围区域。在此过程中资本和劳动力向核心区流动，在空间上表现为中心城市迅速发展，并在该地区占据主导地位。因此，在城市化前期阶段，集聚机制内在地推动集中型城市化的形成，并使之成为该阶段的主要特征。集中型城市化与大城市的超先增长，必然导致大城市腹地的广大农村地区的各种生产要素流出，“极化效应”导致城乡差距的不断扩大。
（二）传统的城市化模式导致城乡分割加剧
基于西方城市发展观和增长极理论的影响，在我国传统的城市化模式选择中出现了“大城市化”和“农村城市化”。“大城市化”把城市化简单地等同于城市的规划、建设、管理，强调城市规模的扩大、城市数量的增加、城市建设的现代化，于是大肆圈地，大搞“造城运动”，忙于城市的绿化、亮化、美化工程。结果，许多城市不顾条件，贪大求洋，小城市要变中，中等城市要变大，大城市要特大，特大城市要国际化；盲目追求大马路、大广场、大草坪，追求高层、超高层建筑。在城市建设中一些地方政府不能深入理解城市化的内涵，抓不住城市化这一变革农业生产方式的牛鼻子，撇开“三农”问题的解决，孤立地发展城市。“农村城市化”则提出以小城镇发展为主要内容的农村城市化战略。其结果是“村村点火、户户冒烟”地发展乡镇工业，严重破坏了生态环境；撒“胡椒面”似的小城镇建设导致“村村像镇、镇镇似村”，造成大量的资源浪费；“家家务工、人人姓农”地生活就业，农村人口并没有真正地实现城市化。在整个20世纪80年代，直至90年代前半期，浙江走的“农村工业化”和“农村城市化”道路，有其一定的必然性和合理性，但由此产生的“乡镇病”比“城市病”更为难以根治。
城市化作为生产力发展所引起的改变人类生产方式和生活方式、涵盖城市和乡村两大地域空间的转型过程，在我国仍然沿袭城乡二元体制的背景下，城市化还肩负体制改革层面上突破城乡二元分割、协调城乡发展的历史使命。然而城市化进程中的这两种片面倾向，都在原有的体制框架下，忽视了城乡有机联系，孤立地进行城市和乡村建设，其结果必然导致城乡分割的进一步加剧。
二、城乡统筹发展要求推动新型城市化
传统城市化条件下形成的城乡分割的二元经济结构是“三农”问题形成的根本原因，要从根本上解决“三农”问题，必须摆脱传统城市化的约束，走新型城市化之路。传统城市化是与传统工业化相适应的城市化，强调人口由农村向城市的转化，是人口转移型的城市化；新型城市化是与新型工业化相适应的城市化战略，强调的是经济社会结构由传统社会向现代社会的转型，从农村社会向城市社会和从城市社会向信息化、知识化城乡的转型。它是以科学发展观为指导，强调以人为本的全新的城市化战略。其核心是提高城市化的质量，促进经济与社会的统筹发展、人与自然的和谐发展。和传统城市化不一样，“新型城市化”不仅强调经济增长指标，更强调人文指标、资源指标和环境指标；不仅要求实现人口的转化，还要实现结构的转型。
走新型城市化有利于消除传统的城乡社会经济利益矛盾，突破传统城市化的生产要素约束，促进城乡统筹发展。具体表现在如下几个方面：一是新型城市化以特色产业为依托，各地根据自己的资源禀赋和社会经济基础，确定和发展具有鲜明个性特征的支柱产业。打破行政区划的藩篱，促进特色经济带或经济圈的形成，避免和其他经济区域的同构竞争。在区域内部，也不能同时均衡地发展同样的产业，也应各有侧重，形成优势互补、协调发展的格局，从而增加城市化对农村劳动力的吸纳能力，形成城乡共融的产业体系；二是新型城市化能够减轻城市化对土地的压力，保护城市化过程中失地农民的利益，也突破了城市化发展的土地约束，有利于减轻城市化对土地的争夺，形成城乡统一的土地要素市场体系；三是新型城市化更重视城市效率，着眼于资源配置效率的提高，建立消耗低、能耗低、排放少、效益高、能循环、可持续的资源节约型城市；四是新型城市化坚持城乡统筹的理念，统筹城乡规划，促进城乡经济社会协调发展，实现城乡一体化。总之，新型城市化依靠新型工业化提供产业支持，有利于从产业和地域空间两个方面打破城乡分割的二元经济结构，实现城乡产业融合，形成城乡统一的产品和生产要素市场体系，促进城乡社会经济融合与协调，达到城乡统筹发展的目标。
三、我国城乡统筹发展面临的主要问题
推动城乡统筹发展，建设社会主义新农村，是我国经济社会发展面临的重大战略任务。这不仅事关农村经济社会的发展，而且事关全面建设小康社会和现代化建设的全局。但当前，统筹城乡发展还存在着种种困难，有着许多不利因素，尤其是各类制度性障碍更是突出。一是城乡资源配置严重失衡。城乡统筹发展，有赖于城乡资源的合理流动和有效配置，在我国市场化改革不断深入，城乡社区更加开放的态势下，市场在城乡资源配置中的基础性作用不断强化，城乡资源流速加快，流动规模不断扩大。由于我国农业是个弱质产业，风险大、比较效益差，资金回报率低，因此城市资源要素缺乏向农村流动的内在动力，农村资源要素受市场利益机制的驱动，争向外流，向城市集聚，导致城乡差距不断扩大。二是政府垄断土地市场导致城乡差距扩大。政府在土地一级市场上的垄断性征用，导致城乡土地市场价格差和城乡土地市场分割，导致大量无地失业农业人口的出现，严重损害了农民、农村和农业利益，成为影响社会稳定的重要因素。有研究资料显示，改革开放20余年以来，政府向农业征用土地所产生的城乡土地价格差累计达到2000亿元，这些资金又全部投到了城镇。在某些地区，由政府垄断性征用所导致的土地市场价格差甚至成了政府推进城市化、维持政府运行的主要收入来源。三是城乡经济融合度不高。城市与农村经济联而不合、合而不一，城乡功能双向辐射力度不足，城乡诸要素之间物质、能量、信息交换尚不畅通，缺少相互间紧密的配合和支持。城乡产业之间的关联度低，农产品加工业不发达。世界发达国家农产品加工业产值与农业产值之比为3∶1,而我国仅为0.5∶1；加工食品占饮食消费的比重发达国家为90%，我国仅占25%。由此可以看出，农村经济各产业之间关联度太低，农业产业链条短，这种情形既影响了城乡的商品交换，更使城市和农村形成了彼此孤立的经济体系。四是城乡社会保障差别明显。当前，在城市基本形成了较为完备的社会保障制度体系，而农村的社会保障制度才刚起步，城乡差别较大。在城市，大多数居民可以享受现代社会保障制度带来的好处，养老保险、失业保险和医疗保险覆盖面较高。相比之下，农村保障体系建设严重滞后，保障覆盖面小、保障水平低、保障能力弱是目前农村社会保障的基本特征。与城镇的医疗保障相比，农村人口享有医疗保险和公费医疗的比例只有10%左右，87%的农民的医疗费用由农民自己承担。虽然目前一些地区正在探索建立农村养老和最低生活保障制度，但总的来看不能满足整个农村社会的需要，相当多的农民被排斥在现代社会保障体系之外。
四、推动我国城乡统筹发展的主要措施
（一）实施新型城市化战略，推动城乡统筹发展。
实施新型城市化战略，可以从根本上解决城乡居民发展不平衡问题，为统筹城乡经济社会发展提供强大的动力。从本质上改变二元经济结构，实现城乡经济的良性循环。实施新型城市化战略，首先，要实现产业结构的城市化转型。所谓产业结构的城市化转型，就是在社会生产力发展的基础上，城市和区域之间经济发展空间联系的加深，城乡资源配置和分工体系不断优化，从而导致城乡之间产业结构的联动调整，不断提升城市与区域的产业结构层次，增强城市产业对区域的辐射力，拉动区域产业结构的城市化转型。其次，实现空间结构的城市化转型。在不改变城乡空间存在的前提下，优化城乡布局的空间关系，拓展城乡经济的空间联系，充分发挥中心城市的空间影响作用，提升区域的城市化水平。空间结构城市化转型并不只是追求城市规模，而是强调城市的集聚效应和辐射能力，形成城市圈或城市经济圈的空间结构，城乡分割的二元空间结构逐步演变为城乡融合的一体化空间结构。
（二）加快城乡制度一体化建设，促进城乡统筹发展
我国以往在城乡制度设计上，形成“城乡分治”的格局，且带有向城市倾斜对农村歧视的城乡不同制度。要消除城乡二元结构，实行城乡经济的良性运行，就必须把着力点放在城乡的制度创新上。一是建立城乡统一的户籍制度，打破城乡户籍壁垒。我国上世纪五十年代制定并沿用至今的城乡分割的户籍管理制度已失去了其存在的客观前提，虽然近几年各大城市都在户籍管制上有所松动，但改革的步伐跟不上社会经济发展的需要。探讨按就业地登记户籍的原则，剔除粘附在户籍关系上的种种制度差别，让农村劳动力依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。二是统筹城乡土地征用制度。严格限制土地的征占，缩小征地范围，提高征地补偿，完善征地补偿办法。在征地制度安排中真正保护农民利益，有效解决地方政府在征地过程中权力过大侵害农民利益的问题。防止农业利润外流，农民利益受损，防止城乡用地成本不均衡的现象发生。三是建立城乡统一的就业制度。我国城乡差距的出现和扩大，二元结构矛盾的加剧，其中一个症结是我国人多地少，带来农村人口资源的极大浪费和闲置。要统筹城乡发展，出路在于转移农民，让我国大部分农民进城就业。这就要取消对农民进城就业的种种不合理限制和歧视性做法，积极出台有利于农村经济发展和农村富余劳动力向城镇转移的管理方法，设立农民工进城务工的中介机构。政府应本着尽量为农民工进行免费就业指导、培训的原则,为其创造良好的宽松环境。把实现农民充分就业作为整个就业工作的重要组成部分,统一纳入到政府宏观调控与管理的基本目标体系。在就业问题上给农民以市民待遇，逐步实现城乡劳动力市场一体化建立城乡统一的就业制度。这不仅有利于加快我国城乡二元经济结构的转换，而且还可以大大降低企业劳动力成本。此外，还会加大我国劳动力的流动，促进地区经济社会之间的竞争和发展。
（三）加快城乡产业融合，推进统筹城乡发展
长期以来，我国城乡之间的产业关联度太低，阻碍了城乡商品交换，难以形成城乡一体的市场运行体系。加快城乡统筹发展，应根据城市和农村的不同特质要求和发展优势，合理分工，互促共进。合理解决城乡之间产业关联度过低的问题，使城乡之间形成一种相互支撑的经济技术联系。一方面，从分工角度来看，中心城市作为区域的发展极，重点应发展金融、贸易、信息、服务、文化和教育等现代化的第三产业；中小城镇以生产性功能为主，充当中心城市向农村扩散经济技术能量的中介和农村向城市集聚各种要素的节点；农村以规模化、联片种植的农业生产支撑大中小城市对资源和要素的需求，获取农业经营的规模效益和城市化发展的整体效益。另一方面，从产业联系角度，推进产业垂直一体化。推动城市自上而下延伸其服务体系；农业通过产业化的途径延伸其加工销售环节，将加工和销售环节进入城镇。最终促进三大产业在城乡之间的广泛融合，并破除条块分割、地区封锁，增强城乡市场的联系，促使城乡间关联性与协调性不断提高。
（四）改革农村公共产品供给体制，实现城乡统筹发展
农村公共产品供给关系到农村可持续发展和农民生产生活条件改善， 以及城市工业文明辐射下的农村现代化。目前我国公共产品供给体制城乡二元化，农村公共产品供给失衡、供给决策机制不合理，公共产品供给偏离了农民的实际需求。因此要实现城乡统筹发展，改革农村公共产品供给体制势在必行。首先，统筹城乡之间公共产品的供给，要改变和摒弃过去重城市、轻农村的观念和做法，在确定国民收入分配格局的时候，把解决好农业、农村和农民共同需要的公共产品的供给问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护，加速走出二元结构，改变农村“自给自足” 型公共产品供给制度；其次，完善农村公共产品的供给决策机制。应真正实行村民自治，提高农民组织化程度，在社区公共资源的筹集和公共产品的供给须经村民会议或村民代表会议表决同意；最后，推行市场运作，拓宽农村公共产品的供给渠道。我国农村地区地域广阔，对农村公共产品的需求规模较大，而目前政府财力有限，大量农村公共产品提供不能仅仅依赖政府，因此必须引入市场机制，在政府资金导向下，积极引进民间资金和外资，构建多元化的公共产品供给渠道，缓解农村公共产品因资金缺口，导致供给不足的压力。
新型城乡关系 篇4
1 探讨和构建新型城乡关系的意义
1.1 解决“三农”问题与破解城乡关系难题
从历史观和大局观视角理解,中国的“三农”问题,实质是整个经济社会系统中的结构问题,即工业与农业、城市与农村、城镇居民与农村居民发展失衡;“三农”问题的形成及难以根本解决的原因,除历史遗留因素外,主要是由于在实施国家工业化战略中,选择了工业和城市偏向政策,以及保障这种偏向政策能够得以实施的城乡二元制度[2]。多年的实践探索,在理论界和决策层逐渐形成一种趋同的认识,即解决“三农”问题,单纯依赖农村内部改革,释放农村生产力是不可行的,必须跳出农业发展农业,跳出农村发展农村,将农村发展与城市的发展联系起来,将农业发展与工业化、信息化和城镇化发展联系起来,将农村改革与中国改革命运联系起来,统筹考虑,一体发展。因此,构建新型城乡关系,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的发展新格局,是从根本上解决“三农”问题的出路。
1.2 构建新型城乡关系共识的形成及过程
我国的改革开放是从区域的单极突破到多极发展逐次展开的,初期的显著特征是非均衡发展。这种非均衡增长策略在经过大约20 年的实践后,以上世纪90 年度末期的西部大开放战略的实施为标志,非均衡战略逐步被区域协调发展战略替代。和区域发展战略的变化同步,对城乡关系的认识,也在上世纪的末期出现了重大变化,越来越多的理论和实践证明,推动解决中国城乡差距,需要从改善工农与城乡关系的大处着眼,从战略高度和制约农村发展的深层次上寻找突破口。基于这种战略思维,2006 年中央一号文件首次提及工农城乡关系在推进现代化建设中的影响,强调“加速推进现代化,必须妥善处理工农城乡关系”。2007 年十七大就形成城乡经济社会发展一体化新格局进行了系统布局。2008 年的十七届三中全会在时序上对破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局进行了约定,提出到2020 年基本建立起城乡经济社会发展一体化体制机制。2012 年十八大更加突出而又明确指出城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径,指出加快完善城乡发展一体化体制机制,需要着力在城乡规划、基础设施、公共服务等几个具体方面系统推进一体化。2013 年十八届三中全会从发挥市场在资源配置中的决定性作用出发,指出必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。综合看来,近十年来,从国家层面看待构建城乡关系变革的紧迫性逐步增强,对构建新型城乡关系的总体思路逐渐由表入里,从思维取向走向体制机制变革,从战略部署走向发展规划,从政府干预走向市场调节。
1.3 城乡关系的变化与构建新型城乡关系的内涵
(1)城乡关系随着我国改革实践发展,发生了数次深刻变化:第一次变化是政策引导变化:从改革前的农村支持城市、工农产品剪刀差到解放和发展农业生产力解放,重视农村发展和和农业的基础性地位,逐步消除剪刀差,鼓励一部分人先富起来。第二个变化是科技引导变化,从上世纪80 年代起,国家逐步加大对耕地的保护,强化农业科技推广和农业生产率的提高,引进新品种,加大种子培育和改良力度,挖掘农业内部潜能。第三个变化是投入引导变化:从90 年代起,人们越来越认识到资本、劳动力等生产要素的投入对农业发展的重要性,除了生产要素投入,对基本公共服务的投入也越来越引起重视,农村社会事业的发展历史性的在三农发展观中占据主流地位,并越来越被强化。第四个变化是市场引导变化:进入本世纪以来,制约和支持三农发展的基础条件逐渐发生变化,解决农村人才依赖问题,保护农村的各类权益问题,创新农业生产方式和变革农民的生活方式等新问题层出不穷,这些问题的解决单靠科技或投入的单向实施已经不能触及深层次问题,需要进一步夯实市场在资源配置中的决定性作用,发挥市场综合调节功能,更好体现综合配套改革的系统作。
(2)现阶段,农村发展已进入到从硬件投入为主到软硬兼施的新阶段,从基础条件的改善到经营体制变革的新阶段,从靠政策、靠科技、靠投入,到靠制度和体制创新的新阶段。构建“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型城乡关系,蕴含着工农之间、城乡之间关系的现状强弱、城市和工业对农村和农业的重要性以及改变双方不平衡关系的手段和途径等丰富内容。和过去比,新型城乡关系具有新的重大变化。如果说过去很长一段时间,由于农业的弱质性,农产品价格剪刀差和城乡基础设施差距,城乡关系被定位在城市带领乡村,工业引导农业的关系,强调前者对后者的引领和反哺。强调通过工业化、城镇化带动农业现代化。但在新阶段,城乡发展关系从支援和受援的不对等发展逐步迈向通过生产要素平等交换等市场化手段向公平发展推进。“三农”问题的解决和深化发展,需要逐步调整过去的外生增长模式,按照市场规律要求,从构建新型城乡关系中寻找解决问题的根本途径。通过借助工业化、城镇化和信息化的历史性机遇,打通农村发展的市场梗阻,推动农业生产要素平等参与市场交换体系,释放农村更大的活力和动力,从根本上提高农业、农村和农民发展水平。
2 构建新型城乡关系面临的突出问题
近年来,在中央政府强农惠农政策的指引和推动下,我国农业生产迎来了“黄金期”。粮食生产十年连增,农民收入稳步增长,新农村建设加快发展,但是,距离推进城乡发展一体化进程,实现农村发展方式转变,还存在许多突出矛盾与问题:
2.1 城镇化进程中的农民土地权益和劳动权益缺乏保护
城镇化发展本是推动城乡一体发展的重要载体,是实现新型城乡关系的重要手段。但是,一些地方将土地的城镇化和人的城镇化发展人为脱节,不仅没有将城镇化作为实现构建新型城乡关系的土壤,反而将城镇化当做解决城市扩张和建设用地紧缺的手段,为了地方政府的土地财政和少数人的利益,将统筹城乡发展变成了“以城吃乡”,形成对农民利益的又一次剥夺。这种盘剥突出体现在两方面:一是农民的土地使用权益遭到侵蚀,集体土地的终极所有者权利缺乏实质性保护,农民对土地的经营承包权得不到尊重,农村建设用地不能同市同价,市场将农村和农民分割开,不能将庞大的农村生产要素的发展动力充分释放出来。二是作为城市建设主力军的农民工权益缺乏保护,由于城乡二元的户籍制度、以及区域隔绝的社会保险制度、养老保险制度和医疗保险制度,导致大量进城务工的农村劳动力不能充分享受城市社会的福利,这些问题不仅严重挫伤农民积极性,阻碍城乡经济社会健康发展,而且成为影响社会安定和谐的重要因素。
2.2 农村公共资源和基本公共服务的缺失
从粮食生产看,耕地数量日趋减少、水资源短缺加剧,种粮成本快速增长,农民种粮比较收益不高,保障粮食安全的经济社会要素投入大,保障粮食安全的能力不宽裕[3]。从农村基础设施看,农村基础设施建设的力度严重滞后于经济社会发展的速度,交通、电力、与通讯和农田水利基础设施总量和规模较小、水平较低,基本设施及配套的功能陈旧、老化、落后甚至失效的问题比较明显,等级化、现代化、综合化、系统化程度较低,抗御大灾大害的能力和对经济发展的承载力较弱。从教育、医疗、文化等基本公共服务看,农村基本公共服务与城市比较还有较大差距,城乡之间师资力量、教学硬件设施和水平、医疗卫生硬件设施和水平、公共卫生服务能力、社会保障覆盖率和社会保障水平都存在很大差别。构建新型城乡关系,实现城乡发展一体化,必须着力解决农村公共资源和基本公共服务领域的欠账,迅速缩小城乡之间公共服务能力差距,推动城乡资源配置和基本公共服务的均等化。
2.3 支撑现代农业生产和农村社会治理的人力资源匮乏
我国农业发展的根本出路不仅是生产足够维系我国人口稳步的粮食和农产品,更要不断提高农业产业的竞争力和生产效率,面对未来的国际市场竞争中,在农业生产方式、农业产品科技含量、农业产品品质和品牌等综合竞争力方面全面提升。基于和规模化、组织化程度极高的农业跨国公司、合作社联盟和国际性垄断集团竞争,对未来农业产业和农村发展的人力资源体系提出空前的高要求。但现阶段,我国农村人力资源的发展态势却是与这种发展要求背道而驰,一是现有农业劳动力素质较低,根据第二次全国农业普查公报,农村劳动力资源中,文盲3593 万人,占6.8%;小学文化程度17,341 万人,占32.7%;初中文化程度26,303 万人,占49.5%;高中文化程度5,215 万人,占9.8%;大专及以上文化程度648 万人,占1.2%[4]。二是从事农业专业化生产和农业科技研发的人才规模和质量都有差距,据统计,截至2011 年底,我国国家农技推广机构共有编制内农技人员68.8 万人,高、中、初级专业技术职称呈金字塔结构分布,其中高级职称占7.9%,本科以上学历占22.7%[5]。不适应农村经济社会发展和农业现代化发展需求。三是农村劳动力大量外出务工,留守人口基本为老弱病残,农村变成另类养老院和福利院,农村人口空心化进而带来农村产业空心化和农村社会治理的空心化。导致农村社区越来越丧失内生获得秩序的能力,恶化了农村的发展环境,对村民自治产生消极影响,使得农村自治有效性不足,政治治理弱化,无法有效提供公共服务,最终加剧农村两极分化,放大农村社会的衰败。
2.4 农村生产要素向城市单向流动
城乡之间存在不同的生产要素禀赋,它们在区际间的自由流动,能够改变地区要素禀赋的不足,提高区域生产效率并促进区际经济的协调合作。但从实践情况看,生产要素在我国农村和城市之间的流动呈现出单向净流出的态势,以土地为代表的生产资料单向净流失,对农地特别是耕地的占用,已经危及到国家粮食安全,为此,十一·五期间,我国开始实施最严格的的耕地保护制度,并制定“18 亿亩”耕地红线,尽管如此,2012 年,全年仍批准建设用地61.52 万hm2,其中转为建设用地的农用地42.91 万hm2,耕地25.94 万hm2[6]。金融资本的单向流动更为明显,农村金融存贷款比例一直占全国总量的15%左右,而城市占85%左右。城市资本无法进入农村市场,农村地区金融资源严重不足,这在一定程度上阻碍了农村现代化进程。造成农村土地、资本和劳动力等生产要素单向流动的原因很多,除了农村发展基础之外,还体现在农业生产资料尤其是土地权证没有明确,村组集体资产的确权颁证和股份量化没到位,利用权证融资受限;城乡规划上不衔接,土地利用规划和耕地保护等没有统筹考虑,在土地开发社区建设等领域成为双层体制;由于经营规模过于分散,导致农业资源配置的范围狭窄,不仅无法降低成本,而且不利于农业科技推广和抗风险能力提升;农业新型组织缺乏,农业生产要素流动的主体缺位,农业生产组织、资产管理组织等推动生产要素流动、集聚和集中的主体组织建设没有组建和改善,等等。
2.5 农村社区建设与城市的趋同化
小城镇和新农村的双轮驱动,推动着乡村居住条件发生着历史性变化,传统的分散式居住方式越来越多的被迁村并点,集中式农村社区逐步取代过去分散的村落,这种农村生活方式的巨大变迁,推动着农村现代化进程,并帮助农民迅速融入到现代化生活氛围中[7]。但是农村社区毕竟不同于城市社区,农业生产特性、农村居民的族群特征、农村社会的生活习俗以及农村基层社会的治理模式都和城市存在巨大差别,即便是集中式居住,农村社区和城市社区在社会管理、社区自治、社区文化等许多方面也需要因地制宜,采取不同的建设和管理方式。而现有的农村社区建设中普遍存在社区规模过大,人均占地标准过高;部分地方把城乡发展一体化误解为城乡发展一样化,忽视了农村和城市的本质区别和功能互补;三是农村社区的定位没有充分考虑农民的生活需求。一些地方打着新农村和小城镇建设的旗号,沉迷于房地产开发,满足于表面轰轰烈烈,既浪费农业资源,又损害农民权益。
3 构建新型城乡关系的思路和途径
3.1 构建新型城乡关系的新思路
实践证明:构建新型城乡关系,需要从政策、科技和投入诸多方面推动,但最终仍然需要落实到发挥市场的决定性作用上来。十八届三中全会提出:城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。这是在新的发展阶段,执政党对健全城乡一体化发展机制,构建新型城乡关系的系统思考。从以工补农到以工促农,从城乡两个市场到建立城乡统一的市场,从工业补偿农业、城市反哺农村到工农互惠、城乡一体,从保护农民承包经营权到赋予农民更多财产权利,从加大对农村政策扶持到推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,这一系列重大决定,标志我国在构建新型城乡关系的战略思路上赋予了新的内涵。将城乡关系基础构筑在和社会主义市场经济体制相适应的的市场环境上,利用市场体系中的价格机制、竞争机制和供求机制来引导城乡要素流动,突出市场在资源配置和要素流动中的决定作用,从长期和根本上扭转城乡关系不平等的格局,这是未来我国推动构建新型城乡关系的新思路。
3.2 构建新型城乡关系的时序
根据我国发展阶段判断,已经进入工业化中期阶段,从人均GDP3,000 美元到10,000 美元,这个过程迅速完成。一些发达城市已经完成工业化,进入后工业化或者是信息化发展的新阶段。这个阶段,无论从综合国力还是城乡发展基础都具备加速推动城乡发展一体化的条件。如果说1978 改革开放到进入上世纪末期,是对破解原有城乡关系、突破城乡二元结构的局部性、非制度性探索,重点在于逐步释放农村活力,推动农业生产率提升,那么从21 世纪开始到“十三·五”规划末期,对城乡关系和城乡发展一体化的攻坚进入到第二阶段,该阶段需要完成消灭城乡二元结构的制度设计,这是解决城乡问题承前启后的重要战略机遇期,如果制度设计得当,改革措施制定周密,就有可能在城乡发展一体化上取得突破性进展。到2020 年以后,城乡发展一体化才能进入第三阶段,那个阶段将是逐步完善和优化制度设计,检验改革成效并给以总结和校正,真正实现彻底解决我国城乡二元结构问题。
3.3 构建新型城乡关系的途径
新时期在城乡关系的发展上,应着力聚焦于三个方面:第一,充分发挥市场对资源配置的决定性作用,通过市场化改革途径,推动农村市场要素充分发挥作用,提高农村发展的内生能力。改革开放进程中逐渐形成的城乡双轨制市场,导致城乡要素交换不平等,农村资源单向流出,对农村发展造成非常重大影响。推进城乡要素平等交换需要将双轨制市场由城乡统一的市场替代,彻底改变公共资源配置中重城市轻视农村的倾向。落实建立以农村建设土地、农民工、农产品为代表的城乡统一的市场,需要更多的实质性政策来推动,更需要政策的顶层设计。打破城乡市场的二元结构和剪刀差,有利于形成反映市场供求关系、资源稀缺程度的土地价格形成机制、劳动力价格形成机制和农产品价格形成机制,大大提升农村生产要素的配置效率。第二,将保护和提高农民利益放在更加突出的位置,着力推动农村主体参与市场化和现代化进程,并确保分享改革成果。农民目前的整体收入中,来自财产权利的收入不足3%,需要破除传统体制障碍和要素梗阻,推动农民的宅基地、承包地进行抵押贷款,使农村巨大的土地资产从休眠状态苏醒过来,给农民带来实质性的财产性收入。围绕赋予和享受更多的权利,今后需要将农民的财产权利统筹考虑并纳入法制保障的轨道。确保农村土地承包经营权的长期化和规范化,提高农民在土地增值中的分配比例,合理确定中央、地方、集体、个人收益比例等,让农民的财产真正为农民带来收益,激活农村活力。第三,以构建“四位一体”的新型城乡关系为引领,推动农村市场机制、农业经营体制、农民增收机制和城乡发展一体化的深入改革和发展。当前农业生产规模分散、组织化程度低、抗风险能力弱的弊病,不是简单的企业进驻、资本指引和土地集中就能解决,而是需要结合我国基本经济制度和土地制度和我国农业生产特点、农村生产力发展现状,对经营方式进行探索和创新。新型农业经营体系应突出集约化、专业化、组织化和社会化的基本特性。因此,在主体培育上,需要专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等多重生产主体参与,在市场环境和政策上予以引导,以推动实现农业现代生产要素的输入和经营模式的转变。逐步健全与市场机制相结合的农业联合与协作机制,用利益纽带发挥科技机构、中介机构与社会服务机构的积极性。在城乡对接上实现产业和城镇融合发展。在城市内部逐步破除城乡户籍制度的阻碍,在城乡之间填平公共服务鸿沟,努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局。
4 构建新型城乡关系的改革要点
4.1 农村金融需要尽快实施改革措施
农村金融制度改革应该先于农村土地制度改革的进程。融资平台透露出的问题,均彰显金融改革的迫切性,融资抵押不能仅仅依靠国有土地,应该还有其他众多不动产、动产及有形和无形资产。当前农村金融改革仍未破题,改革步伐相对滞后,鉴于村镇银行规模较小,支持力度有限,应加大对农村合作银行和商业银行支持力度,支持农村商业银行上市。发展农村金融,应切实做到农村合作金融机构、农业银行、邮政储蓄银行、村镇银行和小额贷款公司对城乡的全覆盖。
4.2 土地政策改革实现三个保护
一要保耕地。“18 亿亩红线”不能破;二要保发展。推动农村建设用地市场化。三要保权益。土地定权、农民定性;农地农有、农地农用;家中有地,进退有据;土地收益,城乡共享。农村政策制度的改革创新需要加快推进农村集体土地所有权、农民土地承包经营权、宅基地使用和集体建设用地确权发证。
4.3 探索发展集体经济的新的有效形式
村级集体经济对于发展经济维护民生,推动农业劳动力非农就业作用很大,在新农村建设中不可或缺。集体经济发展要和城市化发展结合,和服务业发展结合,集体经济要创新经营方式引进专业化管理机构和公司化治理机制,实现专业化经营。应积极探索村级集体经济新的有效实现形式,推动新型农民合作组织的设立并推动发挥实质性作用,探索专业组织的联合化和规模化发展。推进集体资产产权制度改革,建立必要的集体资产管理制度,防止以村民自治、全员公决为借口的分光集体资产行为。
4.4 强化农村基层社会管理创新
理顺农村治理关系是促进农村社会管理服务转型升级的关键环节, 应推动农村管理体制由政经混合型向突出党组织领导核心的政经分离型转变。村级公共服务和社会管理是实现城乡基本公共服务均等化的重要内容, 既要强化各级政府提供农村基本公共服务的责任,确立政府主导、多方参与的基本思路,又要积极推动各级行政机构的职能从经济发展向公共服务和社会管理职能逐步转变,促进村民生产生活与基层治理结构的双重改善。乡镇基层政府的经济发展职能是强化还是弱化,如何保障基层财力,如何处理好经济发展和社会发展的关系,这些问题需要根据各地实践情况,摸索改革。
4.5 保护农民非农方面权益
农民权益保护的重点在非农方面权益的保护,将就业、教育及培训、医疗保障和养老保障作为农民在非农方面的基本权益予以保障,避免和杜绝以户籍、土地为名剥夺农民现有和应有权利。把保护和改善务工农民合法权益列入对地方当局政绩考核的指标,严惩任何形式的血汗劳动制度;对于外来人口和当地社会矛盾,要放宽农民工转市民的条件,健全外来人口维权的社会组织建设。对于征地矛盾,应充分考虑非农开发的巨大级差收益却坚持以农业收入为补偿标准是否合理,为公共利益牺牲一部分农民利益是否妥当。大力提高农民经营性、财产性和转移性收入比重,提高征地补偿标准和土地流转保值增值,形成农民家庭性收入为基础、工资性收入为重点、财产性和转移性收入快速增加的农民增收长效机制。
参考文献
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新型城镇化与城乡统筹工作汇报 篇5
一、**镇概况**镇地处**市东部子牙河畔，距离**市主城区约20千米，**公路和**高速沿镇区穿过，辖45个行政村，行政区域面积80.4平方公里，镇区面积2平方公里，耕地面积6.4万亩。**镇区有初级中学2所，中心小学2所，医院1所，公办幼儿园2所，私立幼儿园3所，商贸中心1处，住宅小区3处，工业园区1处。完成固定资产投资9亿元，利税2.4亿元，全部财政收入4296万元，人均纯收入7215元。全镇常住人口数43382人，镇区常住人口数为18000人。现有各类市场主体1355个，劳动人口15778人，服务业人口1988人，占劳动人口比例约为12.6%。
二、推进新型城镇化与城乡统筹的几点做法
（一）坚持规划引领。严格按照镇总体规划设计要求，实现建设规划、土地规划、生态规划等统筹推进，进一步加强小城镇公共服务设施建设，不断提升新型城镇化水平。我镇于委托**信达城乡规划设计院完成了镇总体规划，于完成了镇工业园区的总体规划。20，由于**市城乡总体规划的调整，我镇再次聘请**信达城乡规划设计研究院对**镇总体规划进行修编。目前，镇总体规划修编基本完成，与设计方、市建设局交换意见完毕，形成了最终修编方案，正在等待相关机构审批。依据镇总规，我镇同步推进全镇45个村制定村总体规划，目前已有11个村完成了村庄总体规划。
（二）严格建设管理。一方面是严学习。组织城建管理人员结合工作实际情况制定了详细的学习计划，认真学习土地管理、城乡规划等相关法律条规，不断提高综合业务素质，切实提升依法行政能力。另一方面是严执法。按照城镇建设“一书两证”要求，严格实施城镇建筑管理。初步探索村镇建设管理办公室联合土地、公安等相关职能部门共同行使职权的管理模式，做好审批发证前的初审和上报以及“限上、限下”工程质量安全管理等工作，逐步规范城镇建筑的建设程序，确保城镇建设依法依规进行。
（三）优化发展环境。一是转变政府职能。积极协调各方面关系，全面落实“两个代办”服务企业制度，为企业发展提供服务。年，华旗、华远、常丰、新泰四家企业获批了“**省优质产品”荣誉称号，其中常丰线缆有限公司充分依托人才优势和科技实力，进行科技研发，连续获得6项专利。二是抓好园区建设。积极推进工业园区向西拓展至城东干渠，进一步加大园区道路、绿化等基础设施建设，提高园区的项目承载能力。2014年新修水泥路800平方米，在园区**路段两侧栽种灌木1000余株，在园区主路两侧新栽红榉树300棵，外围载种西府海棠600棵。目前，园区已入驻10家企业，我们正积极争取土地指标，使签约项目尽早入驻开工。
（四）坚持产业支撑。一是抓好项目建设，着力提升我镇线缆产业的.综合竞争力，同时全方位发展了汽配、模具、电缆辅料等行业，实现产业链拓展。重点是力促投资1.2亿元的嘉盛图建筑技术开发有限公司的新型铝合金模板项目早日开工、加快投资1.8亿元的**宜泽线缆有限公司建设项目的建设进度。二是推动农业产业化。鼓励农户在政策范围内采取多种方式加快土地流转，加大农业专业合作社扶持力度，打造农业产业群，营造“村村有思路，村村有产业，村村能发展”的良好发展局面。目前，已有专业农业种植合作社38个，家庭农场3个，龙头农业养殖合作社2个（鑫丰养殖专业合作社和兴牧肉鸡养殖合作社），初步形成了以方官庄、**村为中心的瓜菜类、以西旧馆、**村为中心的果品类、以邢各庄、东良村为中心的绿化苗木类、以鑫丰养殖专业合作社、兴牧肉鸡养殖合作社为龙头的规模养殖类等四类初具产业规模的农业产业群。
（五）拓展发展空间。我镇计划利用3年时间依据规划，东依子牙河从**路向北延伸1300米，再向西打通与沙束路的连接线，形成环路，把带状镇区拉伸为三纵三横的块状镇区，小城镇的框架基本形成。镇区东西跨度1700米，南北长1400米，面积约为2平方公里，环路建成后，规划镇区南北跨度将延伸到2700米，面积将达到规划设计的5.1平方公里。
新型城乡关系 篇6
一、遵循农业现代化、农村城镇化、农民市民化的路径
（一）农业现代化
农业现代化是中国农业发展的根本途径。具体来说，农业要实现“三化”：一是农业产业化。在产业选择上，中国农村应重点发展农副产品及其加工产业，并结合当地比较优势发展富农产业、特色产业。在经营机制上，农村要打破在自然经济和计划经济年代形成的缺乏市场经济活力的经营机制，将农业生产与市场紧密结合起来，解决农户小生产与大市场之间脱节的问题，推动农业走专业化、商品化和现代化道路。二是农业规模化。在经营规模上，应打破以前依靠乡镇企业发展一村一品、一镇一品的模式和格局，在县的层面上选择重点产业，一个县集中发展一两个特色优势产业。在应对市场风险上，应将分散的农户联合起来，建立联合主体共同面对市场、抵御风险。三是农业科技化。农业科技化是指全方位、全过程、立体式的农业科技化，即要在农业生产、农副产品加工等方面都实现科技化，在农业产前、产中和产后三个阶段都提高科技附加值，农业及农副产品加工业等从业人员都提升自身科技素养。
（二）农村城镇化
农村城镇化是中国农村建设的根本出路。具体来说，农村城镇化应采取三条“三位一体”的途径：一是采取“县城一大镇一大村”三位一体的农村城镇化路径。通过县城扩容、撤乡并镇、大村（社区）建设等方式，集中力量建设县城、大镇和大村。将重点企业、生产要素、基础设施和公共服务向县城、大镇和大村集中，夯实城乡发展的城镇基础，提高农村城镇化水平。二是采取“生态移民一自主发展一重点建设”三位一体的新农村建设路径。即对“既不适宜生存也不适宜发展的农村”实行生态移民，对“只适宜生存但没有发展潜力的农村”尊重市场选择机制，对“既适宜生存又有发展潜力的农村”进行重点建设。这样既有助于逐步推进农村生产要素集中，有效遏制新农村建设中的重复建设和浪费现象，也有助于保护农村脆弱的生态环境。三是采取“三个三分之一”的三位一体的劳动力居住与就业路径。即采取“三分之一的劳动力及其家属进入城市就业与居住、三分之一的劳动力及其家属在县城就业与居住、三分之一的劳动力及其家属就近在镇或大村就业与居住”的三位一体的农村劳动力就业与居住路径，从根本上解决农村城镇化过程中的就业与居住问题。
（三）农民市民化
农民市民化要实现“三个转变”：一是身份转变。由农民身份向市民身份转变。这首先要打破城乡分割的二元户籍制度，其次要保障进城农民工在城市享受与市民基本均等的住房、医疗、教育等公共服务，最终要实现城乡居民在政治权利上的对等。二是生产方式转变。这要求新一代农民主动走向市场，理解市场经济文化和理念，运用市场经济手段进行生产，并加强知识技能学习，提高自身就业技能。三是生活方式转变。这要求广大农民注重个人及下一代的教育，提高自身素质和修养，提高自身的文明程度，学习城市人相对文明的生活习惯。
二、着力破除城乡经济、政治、文化、社会、生态五重二元结构
（一）完善市场体系，破解城乡二元经济结构
中国城乡二元经济结构的形成一方面源于农业与非农产业分工所带来的分工差异，另一方面则由于新中国成立以来城乡市场体系被人为分割，生产要素配置向城市倾斜，工农业产品价格“剪刀差”造成了农业与非农产业之间的巨大差距。因此，要破解城乡二元经济结构，必须建立完善的市场体系，将农村农业与城市非农产业紧密联系在一起；工农业产品按照市场机制形成均衡价格，并进行等价交换，资本、劳动力、技术、管理等生产要素在城乡间自由流动，通过这些措施加速城乡二元经济结构破解，最终实现城乡经济一体化。
（二）取消戶籍限制，破解城乡二元政治结构
中国城乡二元政治结构的形成主要源于新中国成立后逐渐确立并不断升级的户籍制度，造成城乡居民在历史差距、居住空间、产业部门和社会地位上的四重锁定效应。因此，中国要破解城乡二元政治结构，必须放开户籍限制，并疏通由户籍制度所阻塞的三条渠道：一是疏通农民成为市民的渠道，使农民能够在城市就业，并且享受与市民基本均等的公共服务和政治权利。二是疏通低收入者成为高收入者的渠道。从个人层面看，疏通该渠道能够为个人的垂直社会流动营造良好的外部环境；从群体层面看，疏通该渠道有利于社会的和谐与持续发展。三是疏通社会各阶层之间交流的渠道，包括疏通社会各阶层之间对话、合作、人员自由流动的通道等。
（三）树立现代理念，破解城乡二元文化结构
中国城乡二元文化结构自中国城乡差别形成之初便存在了，并在数千年中缓慢演变。但自1978年开始市场化取向改革后，城乡文化开始加速分离：城市市场经济文化和农村自然经济文化迥然不同，市民和农民思维方式差别明显，市民和农民生活方式差异显著。因此，中国要破解城乡二元文化结构，就必须破解农村自然经济和计划经济下形成的依赖、守旧、封闭的文化，形成现代市场经济下自主、创新、开放的文化。
（四）促进机会均等，破解城乡二元社会结构
中国城乡二元社会结构主要表现为城乡居民所能享受的公共服务存在巨大差距。而要破解城乡二元社会结构，应率先在教育和医疗两方面取得突破。一是为城乡居民提供均等化的教育机会。应通过“镇办小学一县办初中一市办高中”三位一体的模式整合农村教育资源，加大政府财政投入，加强对地方官员的考核，实施招生入学时保证一定水平的农村生源、培训农村教师、加强农民职业技能培训措施等。二是为城乡居民提供均等化的医疗卫生服务。应通过“镇办卫生所一县办1所具有较高水平的综合医院一市办若干所现代化中心医院和专业医院”三位一体的模式整合农村医疗卫生资源；加大财政投入力度，并借助国有企业、民间非政府组织、民营企业和民间资本的力量共同办好农村医疗卫生。
（五）建设生态文明，破解城乡二元生态结构
新型城乡关系 篇7
学术界对新型城镇化的研究集中于城乡发展关系。大多学者主要围绕城乡一体化、城乡协调这两个方面分析我国城乡发展现状及存在的问题。石忆邵[3]对国内外城乡一体化理论和实践的进展作了较为系统的分析和评论, 并探讨了在城乡一体化过程中值得反思的问题。余茂辉和吴义达[4]总结梳理了国内城乡一体化的概念、内涵、动力机制与实现条件,以及相应的模式与实践经验。王卫星[5]通过实地调研,总结出了苏州城乡一体化发展的经验与启示, 面临的困难和问题,提出了相关政策建议。吴根平[6]分析了我国城乡一体化发展中基本公共服务均等化所面临的困境并提出了相应的发展路径。在城乡协调发展方面,张竟竟等[7]对城乡协调发展的内涵、评价体系、评价模型等作了科学合理的确定与设计。刘晨光等[8]通过构建城乡协调度发展指数,分析了中国城乡协调发展的格局分布与演化过程和趋势。石培基和李丽娜[9]对甘肃省城乡发展差距进行对比分析,探讨差距形成的内在机制。学者们都侧重城乡关系的一个方面做了详细分析,但对城乡关联、城乡协调、城乡一体化和城乡融合这几个概念很少进行剖析。
城乡关联是各种要素在城乡间相互作用的复杂过程,其实质是“人、商品、技术、资金、信息和思想在城乡之间的传递与流动”[10]。城乡协调就是衡量区域发展不同阶段, 在区域发展这一大系统中城市与农村在自然、经济、社会等方面的耦合程度[10],而城乡协调发展的最终目标是实现城乡一体化[11]。城乡一体化则是指在我国经济社会发展过程中, 城市与农村作为赖以生存发展的地域实体, 在一个区域范围内相互依存、互补融合、协调发展、共同繁荣的过程[12]。具体来讲,城乡一体化既不是城乡一样,也不是城乡不一样。一方面,城市和农村要保持各自特色;另一方面,城市要吸收农村的优点,农村也要吸收城市的优点。不是让农村变成城市, 也不是让农村还是农村,其目标是城乡融合[13]。城乡融合是在保存城市和农村的具体形态下, 不断缩小乃至完全消灭城乡对立的过程和状态。这与新型城镇化的发展目标,统筹城乡,在城乡一体化发展中推进城镇化,促进城乡经济社会融合相适应[14]。这四个概念能够科学合理地反映当前城乡“良性互动,加速融合”的本质与特征( 图1) 。
河西走廊位于甘肃省西北部, 自古以来就是沟通中亚和内陆经济文化的要道。其城乡关系的发展历程在西部地区乃至全国范围内都具有一定的典型性与代表性。虽然近年来各级政府对城乡关系的发展尤为关注, 并提出了大量有助于城乡良性发展的政策建议,也取得了一定成效,然而学术界对西部欠发达地区, 尤其对河西走廊城乡发展的研究相对较少。基于此,本文选择河西走廊为研究对象,采用定性与定量分析方法对其城乡关系进行综合评价,探讨河西走廊城乡关系及其发展模式, 以期为河西走廊新型城镇化进程中城乡发展的路径选择提供理论依据和决策参考。
1 研究方法
1.1 指标体系的构建原则
由于城乡关系具有复杂性和综合性的特点,任何单一指标都不能够科学全面的反映城乡关系的本质特征,因此需要一套综合的,内容涵盖范围广的,科学合理的指标体系来测算城乡关系。本文在指标选取上遵循以下三个基本原则:1客观性。从客观实际出发,实事求是,能够客观真实的反映城乡社会经济发展状况,从而对城乡关系作出真实合理的评价。2可操作性。设置要科学合理,简单明确,具有高度的综合性、代表性和典型性,避免指标体系过大,指标内容重叠冗余。3动态性与前瞻性。能综合反映不同地区不同发展阶段的社会经济趋势和政策法规动向, 能够对城乡社会经济的发展进行长期的动态的监测和评估。
1.2 指标选取
选取代表城乡关系的城市子系统和农村子系统,在两者综合发展的水平之上,分别建立反映城市综合发展状况的生态设施状况、经济发展状况、社会进步水平和反映农村综合发展状况的农业生产条件、农民生活水平、农村经济水平的控制层,在此基础上分别选取具有递进层次结构关系的包括城乡居民人均收入在内的25个指标( 表1) 。
1.3 指标权重的确定
本研究采用熵值法并结合德尔菲法确定指标权重,不同的权重对应不同的评价结果[15],该方法能够克服人为确定权重的主观性以及多指标变量之间的重叠[16],计算结果可信度大,适用于具有大量数据的样本。计算步骤包括:
1) 数据标准化处理。采用min-max标准化 ,这种标准化的方法主要用于分析系统的发展趋势,因此适合于城乡关系协调发展的评价。
2) 指标权重计算。有h个年份,m个评价对象即城市和n项评价指标, 则原始指标数据矩阵为X={ Xkij}k×i×j( 1≤k≤h,1≤i≤m,1≤j≤n) ,Xkij是第k个年份第i个城市第j项指标的值。将标准化后的数据进行归一化处理,即:
所有评价对象对指标J的总贡献度, 即第j项指标的信息熵值( ej) 为:
其中k=1/ln(h×m),第j项指标的信息效用价值dj=1ej。最后得到第j项指标的权重为:
式中:Wj为第j项指标的权重值。利用熵值法计算各项指标权重的本质是利用指标信息的价值系数来计算,其价值系数越高,对评价的重要性就越大。
1.4 评价模型
1.4.1城乡关联度通过确定城乡综合发展指标体系的权重,利用线性加权法进行指标集成,分别测算河西走廊各地级市2001-2012年城市发展水平( Fu)和农村发展水平( Fr) ,用来反映河西走廊各地区城乡关联强度( Fc) 。其计算方法为:
Fr的计算公式同式( 5) ,其中:Wj是第j个评价指标的权重,Xkij是第i个研究单元,第k年第j个评价指标标准化后的值,并且
1.4.2城乡协调度城乡协调性可以通过计算城乡协调度来测度。利用计算出的Fu和Fr值代入协调度模型,求出协调度( D) ,其计算方法为:
式中:T为城市与农村协调发展水平综合评价指数,能够反映城市与农村的综合发展水平;α和β为待定权重,T∈( 0,1) ,D∈( 0,1) 。在城乡一体化理念指导下, 城市和农村发展水平对城乡协调度的贡献同等重要,因此取α=β=0.5。C( 0≤C≤1) 为协调系数,计算方法为:
式中:K为调节系数,用来反映当城市和农村发展水平一定的条件下,为使城市和农村的协调度最大,即Fu和Fr之积最大,城市和农村进行组合协调的数量等级,K≥2,一般研究中多取K=2。
1.4.3城乡融合度城乡协调发展的最终目标是实现城乡一体化, 城乡融合又是城乡一体化的目标。城乡融合是城市、农村与区域系统的整体配合程度的反映,利用前述已计算出的Fu、Fr和Fc值,采用综合评价模型求得城乡融合程度( F)[17]。
为了使评价结果更加直观, 本文参考相关研究结果[18,19],对城乡关联度、城乡协调度和城乡融合度进行等级划分( 表2) 。
1.5 数据来源
本研究采用2001-2012年的时间序列数据,主要来自河西走廊各地级市相应年份的统计年鉴,国民经济和社会发展统计公报,以及相关年份的《甘肃年鉴》、《甘肃发展年鉴》 、《甘肃城市年鉴》。并借助SPSS17.0软件对部分缺失数据进行了调整和处理。
2 结果与分析
2.1 河西走廊城乡关联度
近年来河西走廊各地级市的城乡关联水平总体提高,关联度值平均提高0.266,但增长缓慢( 图2) ,并且各城市之间存在差异。嘉峪关市城乡关联度最高,除2001年外,其他年份的关联度都高于0.5,为中度关联及以上, 主要是嘉峪关市为工业型城市,GDP非农比重、农民人均纯收入和乡村从业人员中从事非农业人数比例等都远高于其他几个地市,城乡联系密切,互补性较强。金昌市2002年以后也达到了中度关联水平, 人均GDP、GDP非农比重等指标仅次于嘉峪关市, 表明两城市城乡两大系统在人员、资金、技术信息等方面联系紧密,城市带动乡村,工业反哺农业,城乡达到了良好的发展状态。
图 2 2001-2012 年河西走廊各地市城乡关联度Fig. 2 Rural-urban correlation degree of the Hexi Corridor in 2001-2012
嘉峪关市和金昌市的城乡关联度2001年分别为0.495和0.369,2012年分别达 到了0.793和0.695,明显高于其他三市 ,这说明嘉峪关市和金昌市从2003年开始实施的“统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化”的工作思路已经初见成效,城乡处于互动、互助、互补状态;其次为酒泉市和张掖市,二者关联度增长稳定,增幅较低,城乡之间各要素的交流逐步丰富并完善; 武威市的城乡关联度水平近十二年来落后于河西其他各市, 关联度较低,2012年为0.406,远低于关联度为0.793的嘉峪关市。这是因为武威市人口基数大、水资源短缺、城市化水平低、人均经济总量少,目前还是一个农业型城市,农业人口居多,GDP非农比重低, 城市对农村的带动作用不强。
2.2 河西走廊城乡协调度
2001-2012年河西走廊五市城乡协调度表现出不同程度的增长( 图3) ,说明城乡发展状态趋于良好。从协调度的大小来看,2001年武威市最小,D值为0.291,嘉峪关市最大,D值为0.468;2012年嘉峪关市的D值0.629仍为最大, 远高于D值为0.287的武威市。原因是武威市为农业型城市,工业基础薄弱,城市化率低,农业人口多,农民人均收入仅为嘉峪关市农民人均收入的一半, 城市对农村的带动作用不强;而嘉峪关市为工业型城市,城市化率很高,城市能够很好地带动农村,城乡之间相互促进,共同发展。从协调度变化的幅度来看,虽然协调状态逐年优化,但不同城市不同年份增幅却不尽相同,其中张掖、金昌、酒泉、嘉峪关四市稳步增长,说明这十二年来城乡发展协调状态改善较为明显。武威市的协调度呈现出波动增长趋势, 城乡协调状态一直落后于河西走廊其他各市。
图 3 2001-2012 年河西走廊各地市城乡协调度Fig. 3 Rural-urban coordination degree of the Hexi Corridor in 2001-2012
2001-2012年河西走廊五个地级市的城乡协调度呈现出不同程度逐年优化的状态, 但不同地区不同年份的协调度不一致,同时增幅大小也不同。嘉峪关市协调程度一直优于其他各市, 这取决于嘉峪关地域小、城市化率高的比较优势,城市和农村基本实现了在发展空间上同构划、基础设施上同建设、资源要素上同配置、发展成果上同分享的政策要求。金昌市位居第二,增幅稳定,是因为金昌市基于其较强的工业基础,在公共财政分配、基础设施建设、社会保障、公共服务等方面不断向农村倾斜,促进了城市和乡村的联动发展,初步形成了城乡协调发展、共同繁荣的新格局。其他三市协调度总体较低,这主要是因为武威、张掖、酒泉三市地域面积大,农业人口居多,城市化率不高,城市带动农村能力弱,工业无力反哺农业。
根据协调等级划分, 河西走廊五市城乡发展经历了“较不协调”,到“一般”,向“较协调”的等级转变,按照这种趋势,在今后的发展过程中,城乡关系将进一步优化,逐步实现城乡协调发展。嘉峪关市城乡发展状态为“一般”到“较协调”,为河西走廊五市中城乡发展最好、协调度最高的城市,这与嘉峪关市城乡综合发展水平较高相适应。总体看来,河西走廊各市城乡发展之间存在着正向的关系。随着城市化水平的进一步提高,城乡关系将逐步优化。
2.3 河西走廊城乡融合度
城乡融合度是用于测度区域城乡统筹发展状态和程度的综合性指标,融合度的高低,综合反映了城乡关系的发展程度[20]。结合表2城乡融合度的等级划分情况,2001-2012年河西走廊各地市的城乡融合度普遍较低,但都呈增长趋势( 图4) 。这说明随着城乡之间联系加强,城乡一体化进程加快,城乡融合度也随之提高。武威市、张掖市、酒泉市目前还处于城乡低度融合状态,这与其城乡关联、城乡协调程度的高低密切相关。相比之下,金昌市和嘉峪关市城乡融合度较高,其中金昌市2011年F值达到了0.4以上,城乡融合度较高;嘉峪关市2005年F值超过了0.4,城乡融合度为河西走廊五市中最大 ,城乡关系优于其他各市。金昌市和嘉峪关市作为河西走廊的两个工业型城市,人口基数小,城市化水平高,城市综合发展水平均高于其他各市, 城市对农村的带动力度较强,城乡综合发展水平较高。这为其他三市城乡发展路径提供了一定参考, 其他三市在借鉴嘉峪关、金昌发展思路的基础上,应当因地制宜,充分发挥自己的比较优势,从而加快城乡融合进程。
图 4 2001-2012 年河西走廊各地市城乡融合度Fig.4 Rural-urban integration degree of the Hexi Corridor in 2001-2012
2.4 河西走廊城乡关系
根据冯云廷对我国新型城乡关系的划分[21],对河西走廊各城市的城乡关系进一步分析表明, 河西走廊五市2001-2012年城乡关系总体由弱中型向强中型过渡( 图5) 。武威市的城乡关联和城乡协调均处于低度均衡状态, 城乡发展在河西走廊五市中最低。张掖市十二年来城乡关系优化缓慢, 为弱中型。酒泉市城乡关系2000年以后由弱中型过渡到强偏型,城乡关系向着良性方向发展。金昌市城乡关系经历了“弱中型———强偏型———强中型”,城乡发展仅次于嘉峪关市。嘉峪关市城乡关系2001-2003年为弱中型,2004-2012年为强中型, 并且不断优化,说明城乡发展较均衡。武威和张掖两市的城乡发展轨迹波动明显,其他三市城乡发展轨迹近乎直线,说明城乡关系发展较为健康平稳。
图 5 河西走廊各地市城乡关系Fig. 5 Relationship between urban and rural areas in Hexi Corridor
3 结论
近十二年来河西走廊各地市城乡关系逐步优化, 城乡关联度水平整体提高, 关联度值平均提高0.266,但各城市之间存在差异。城乡协调度呈不同程度增长的趋势, 嘉峪关市的城乡协调度明显高于其他各市,金昌市协调度位居第二,其次为酒泉市、张掖市和武威市,城乡发展走上了良性互助的道路。城乡融合程度普遍较低,但都呈增长趋势。嘉峪关市城乡融合度最高,2012年为0.545,远优于城乡融合度为0.273的武威市。根据我国新型城乡关系的划分标准, 河西走廊城乡关系无论在年份上还是地域上均表现出一种过渡的发展状态, 城乡关系总体由弱中型向强中型过渡。其中嘉峪关市起到了一种带头模范作用,其他各市应当因地制宜,发挥各自比较优势,以促进城乡融合进程。
新型城乡关系 篇8
城乡二元结构和城市内部新型二元结构是我国现行城镇化进程中产生的痼疾, 也是新型城镇化力求能够克服的壁垒。
城乡二元结构以户籍为分割, 区分城市、农村户口, 以差别公共服务与资源, 区分城市、农村生活, 最终形成拥有城市户口的“市民”为一元, 拥有农村户口的“村民”为另一元的二元结构。
随着城镇化推进, 大量农村劳动力向城市流动, 农民工成为城市常住人口的重要组成部分, 但其享有的公共服务与资源并没有随之改善, 达到城市居民的标准水平。户籍仍是城市人口分割的重要标准, 本地户籍人口享有户籍带来的包括居住环境、社会保障、个人发展的优势, 城市内部形成鲜明的以外来务工人员为一“元”、以户籍人口为另一“元”的经济社会结构的分割。这种经济社会结构的分割即本文讨论的城市内部新型二元结构。
城乡二元结构中, 城镇居民与农村村民在收入、发展、生活质量、社会保障方面存在明显区别。从收入数量来看, 2011年, 城镇居民年人均可支配收入达23923元, 农村村民年人均纯收入达9895元, 市民收入明显多于村民。从个人发展情况看, 2011年, 成都市具有大专以上学历或者初级以上职称的人员占人才总数59.07%, 农村地区大专及以上学历人员仅占5.64%, 中小学校有38.4%分布在城市, 7.6%分布在农村, 农村专职教师人数仅是城市的10.9%;农村地区教育水平与资源普遍落后, 与城市人口竞争和个人发展中需付出更高成本。2011年, 城镇居民人均食品支出占总支出37%, 文化教育娱乐用品及服务支出占总支出11.6%农村村民分别为42%和4.6%:农村的恩格尔系数高于城镇, 生活娱乐、文化教育明显弱于城市。从社会保障城看, 市市民享有较健全的公共服务, 医疗保健、养老保险、失业保险等社会保险与福利均具优势, 以医疗保健中执业 (助理) 医师为例, 城镇人口每万人拥有此类医师41.48人, 农村地区仅为1.669人。以上数据充分表现了由于城乡发展不平衡而带来的二元结构现象。
根据上述数据编制雷达图, 由图1可知二者差距较大, 且无相似性。
城市新型二元结构突出表现在城市内部的本地居民与外来务工人员 (本文特指农民工) 在人均收入、劳动市场、社会保障、城市意识等方面的差异中。收入方面:城镇居民年人均可支配收入达23 923元, 西部地区农民工人均年收入达26 712元, 但注意这其中并未同前者一样扣除社保支出。
劳动市场方面:农民工所从事职业绝大多数从属于第二产业, 从事第三产业的人员人数相对稀少, 其中有60%的人员通过亲人、熟人或中介组织介绍, 仅有35.3%的人员通过招聘途径, 在农民工的工作获取中与其他劳动力竞争的程度较低。只有23%的农民工有长期的稳定工作, 且仅有47.8%的人员知道有可行的职业培训渠道。成都市政府免费发放的职业培训券的受益群体主要是川籍的返乡农民工, 对非本地户籍的农民工并未提供其他免费的职业培训项目, 在劳动市场上农民工还是非正式非首要的劳动力, 其获得职业培训和发展的机会更小, 成本更高。
社会保障方面:在已获取工作的农民工中, 有53.9%的人员并未与用工单位签订用人合同, 有58%的人员表示用工单位并未提供工伤保险等社保, 27.5%的人员表示用工方有拖欠工资的行为, 他们对工作场所的安全和卫生状况满意率仅达到了24.7%和21.8%;在有子女且子女在蓉读书的人员中, 有72.4%在普通小学读书, 其中近一半以上需要缴纳借读费等额外费用, 而成都市教育局《关于做好2010年外来务工就业农村劳动者子女接受义务教育具体工作的意见》也没有对务工人员子女接受义务教育的相关费用做出明确规定, 减免费用的学校多数为打工子弟小学, 此类学校教育资源和硬件设施无法与普通的公办小学相比;除此之外, 知道并申请保障性住房的人员占22.4%, 但仅有8.6%成功获得了此类住房, 而在这些成功入驻的农民工中几乎没有外地民工, 因为申请人家庭中需两个或两个以上成都市五城区户口, 非本市户籍外来务工人员申购限价商品住房须主申请人连续在中心城区缴纳5年以上城镇职工社会保险 (配偶也须在本市工作, 签有劳动合同) , 基本杜绝了外来农民工获取此类住房的可能。从数据可明显看出社会保障水平与质量明显比本地市民低。
市民意识方面:半数市民与农民工有过生活和工作上的接触, 无抵触情绪, 仅有不到30%的市民会在公车或深夜单独接触农民工是产生不良情绪。90%以上的居民能够同农民工及其子女和睦相处, 接受他们成为同事或家庭成员, 并对他们对城市的建设发出赞赏, 愿意为维护他们的权益做出贡献, 这是城市二元结构解体来自基层的有力支持。但是在对农民工的调查中, 有56.8%的人对市民抱有消极看法或无看法, 有61.2%的农民工认为市民也是同样的态度, 并未对同城市民产生认同感。在现有的收入水平下, 农民工闲暇时间更倾向于在厂里休息, 而市民则更多地选择外出娱乐。由此可知, 农民工即使进入到城市生活, 他们的思维方式、市民意识仍然没有改变, 并有相当部分农民工由于土地处理不当和自身心理等因素拒绝市民化。
城市内部新型二元结构已经形成并固化发展, 这是由上至下制度层面市民化的滞后也是由下至上抵触情绪等因素导致的“人的城镇化”的滞后。
2 城市二元结构是城乡二元结构的延续和变迁
第二轮城镇化在形式上打破了户籍的屏障作用。为了填补城市大量待建工程劳动力空白, 政府政策鼓励劳动力自由流动, 为了增加可支配收入, 农民自发向城市靠拢, 这两种力量共同作用, 使劳动力由农村涌向城市, 由第一产业向第二、三产业聚集。他们脱离了农村的地域限制但依旧没有脱离农村的待遇限制, 城市没有提供匹配的制度保障, 在此基础上城市的发展成本能够保持一个较低水平, 但收益能够迅速、大量的回笼。这样利用农民工的廉价劳动力支持城市发展与第一轮城镇化中攫取农村资源支持城市发展的模式有惊人的相似性。
新型二元结构是城乡二元结构发展到一定阶段不得不进行的弊病转移, 城乡二元造成的资产差异化和素质差异化逐渐蔓延至城市, 并继续在城市放大。一方面农民工无法或需要较大代价获得标准水平的工作和生活, 另一方面无法获得同水平的社会资源分配, 使情况进一步恶化。总结的说, 新型二元结构精确地延续了城乡二元结构“不同身份不同待遇”这一本质, 并成功投射在了城市内部, 以户籍制度为依据、不平衡的社会资源分配为基础、贫富差异分化为表现贯穿于新型二元结构中。
但是在具体表现形式上, 城市内部新型二元结构有其自身特点, 并随着时代的发展相比于城乡二元结构而言有了形式上的变迁。
2.1 二者区别对待的对象和地点不同
动态二元结构存在于城市内部, 歧视对象不再是本地农村户口的居民而是其他不具有本地户口的外来务工人员, 对象更加广泛并超出了地域的限制, 无论务工人员的户籍所在地是农村还是城市只要不在工作所在地, 获得公共服务和资源就需要更高的成本, 享有的公共福利与本地居民有较大差异。
2.2 二者区别对待方式不同
动态二元结构所造成的权利不平等表现更加隐蔽。户改使劳动力进城务工成为可能, 但不是自由迁徙的开始即户籍的屏蔽作用在本质上没有消除。新型二元结构通过更高的择校费用、更低的职业待遇标准、更多的保障房申请条件和更少的福利保障隐晦地将本地人与外地区分。市民身份的获得也需花费较高的成本:第一, 家庭的暂时性分离;其次社会地位和待遇下降;第三, 未知的土地处理收益。在此基础上农民工可能会拒绝市民化, 进一步推动差异待遇的合理化和隐蔽性。
3 新型城镇化是破解我国现有二元结构的必然选择
十八届三中全会提出的“走中国特色新型城镇化道路, 推进以人为核心的城镇化, 推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展, 促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局, 增强城市综合承载能力。”是解决我国城乡二元结构和城市内部新型二元结构的必然选择。
从前期经验看, 传统的物质性城镇化带来了城乡发展差距增大、人民贫富悬殊加重, 损害社会公平等诸多弊端, 并逐渐形成了二元结构, 阻碍了城镇化的进一步发展, 经济的持续、健康增长以及社会的长期稳定。在新时期, 传统城镇化已不能满足发展的要求, 必须要告别旧的道路寻找新的发展方式。
新型城镇化的“新”是针对解决传统城镇化发展所带来的二元结构弊病而进行的创新。新型城镇化并没有一个具体的定义, 本文结合十八大报告与《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》, 认为新型城镇化的新意主要蕴含在两个方面, 一是同新型工业化、信息化、农业现代化的深度融合, 同步发展, 二是以人为核心的城镇化。
新型城镇化提倡以坚持家庭型经营为基础, 发展多种经营方式, 鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业, 向农业输入现代生产要素和经营模式, 促进城乡要素平等交换, 推动农业现代化。此类措施带来的积极影响最直接反映在农民收入的提高方面, 这有利于缩减城乡收入差距, 增加农村地区文体娱乐资金的积累和设施的建设, 为农民生活水平的提高提供物质保障, 有利于城乡二元结构的破解。
新型城镇化推动新型工业化发展, 二者进行良性互动。新型工业化通过提高城镇的产业聚集能力, 促进产业的更新换代, 带动中小城市经济发展, 创造更多的就业岗位, 缓解大城市就业压力, 减少团聚在大城市的农村劳动力, 合理降低大城市其中一“元”的密度, 由下而上支持政府财政及资源的再分配;新型城镇化促进资源的合理配置, 完善中小城市基础设施, 使其具备承接产业转移的条件, 在产业支撑条件下吸引附近城镇的农村劳动力, 合理配置流向城市的农村劳动力数量, 减轻大城市新型二元结构压力, 实现就业、经济双向增长, 并在产业支持下保障人口分流与农民工落户同时进行。
以人为核心的新型城镇化要求改变“不同身份不同待遇”的现状, 因此需要进行系列制度改革, 其中“创新人口管理, 加快户籍制度改革, 全面放开建制镇和小城市落户限制, 有序放开中等城市落户限制, 合理确定大城市落户条件, 严格控制特大城市人口规模”为导向的户籍改革, “保障农民公平分享土地增值收益”的土地收益改革, “稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖, 把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系, 在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”的公共服务改革共同加快了农民、农民工市民化进程, 保障其合法权益, 促进了城乡之间, 城市内部公共资源的均等化, 为城市内部新型二元结构破解提供制度依据。
新型城镇化除了制度层面的城镇化还要求观念层面的城镇化, 这是人的价值观念、消费方式生活方式等深层次的变革, 当此类城镇化落到实处就会提高农民、农民工的市民化积极性, 弱化其传统守旧观念。在全社会的共同努力下将观念层面的城镇化落到实处就可为二元结构解体打下牢固的思想基础。
城乡二元结构的破解是城市内部二元结构破解的基础, 前者将城市、农村的公共资源均衡分配, 缩减城乡收入差距, 让农民、市民享受社会主义经济发展的成果, 这减轻了城市中农民工的家庭负担, 增加其进城安置资本, 加速了农民工市民化进程。同时两种二元结构的瓦解又共同促进新型城镇化实现平等城镇化、幸福城镇化、转型城镇化、绿色城镇化、健康城镇化、和集约城镇化的目标, 进一步推动新型城镇化的发展, 形成良性循环。因此, 从科学性和可持续发展的角度来看, 具有中国特色的新型城镇化道路是破除二元结构的必然选择, 需要坚持并不断落实发展。
参考文献
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[2]习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].新华社北京, 2013 (11-15) .
新型城乡关系 篇9
1 传统城镇化及其困扰
传统的城镇化也称为城市化, 是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业、高新技术产业和信息产业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。
本文认为, 城镇化是农业人口向非农业人口、农村地域向非农业地域、农业活动向非农业活动转化的过程。
目前, 我国城镇化面临着四大突出问题:
(1) 土地城镇化过快, 农民的失地问题比较突出。在“百度”搜索引擎中输入“农民失地”为关键字进行搜索, 相关结果超过了600万条, 2014年3月发生在山东省平度市征地血案被相关媒体称之为“城镇化之殇”。据相关报道, 2000年以来, 我国城镇建设用地面积增长了约50%, 但城镇户籍人口仅增长了2.5%, 这对于本身差距巨大的城乡发展来说无疑是雪上加霜。
(2) 城市结构不合理, 规模结构严重失衡, 城市群发展不快, 一体化进程缓慢。以甘肃省为例, 2013年, 兰州的城市经济总量占到全省经济总量的近30%, 地方经济依赖度较高, 而其作为中心城市辐射带动能力欠佳。其他地州市对资源的集聚能力相对较弱, 应有的承载和服务功能得不到很好的发挥。
(3) 基础设施建设严重滞后。农村基础设施建设推进城乡一体化的重要内容, 也是农村发展亟待加强的一个薄弱环节。与城市基础设施建设日新月异的变化相比, 农村基础设施建设依然明显滞后。基础设施建设严重滞后不仅在农村, 大量农村人口涌进城市的同时, 城市也出现了住房难、交通拥挤等城市病大范围爆发。
(4) 社会两极分化与城乡二元结构。我国目前存在的城乡二元经济结构导致城市居民与农村居民形成明显的两个社会群体。在城市, 两个群体在经济收入、社会地位以及最基本的社会保障上都存在着一定的差距;在乡村, 大量的农民工进城务工引发的“空心村”、土地撂荒乃至留守儿童问题已经引发了社会关注。如果这两个群体间的差距继续扩大, 就容易其矛盾冲突加深、社会两极分化。
在城乡一体化的发展中, 这些问题并不是我国独有的, 发达国家付出了巨大的代价对此进行治理, 现如今, 很多发展中国家虽然在城镇化的建设方面取得了一定的成绩, 但依旧无法摆脱其魔咒, 这表明, 传统的城镇化道路在具体的实施过程中, 是需要进一步完善的。
2 新型城镇化与城乡一体化
党的十八大报告及十八届三中全会决定都提出新型城镇化的建设目标, 2014年3月《国家新型城镇化规划》正式出台。党和国家领导人也在不同场合提出“新型城镇化”的建设要求。
新型城镇化, 是体现以人为本、全面协调可持续发展的科学理念, 以发展集约型经济与构建和谐社会为目标, 以市场机制为主导, 大中小城市规模适度、布局合理、结构协调、网络体系完善, 与新型工业化、信息化和农业现代化互动, 产业支撑力强, 就业机会充分, 生态环境优美, 城乡一体的城镇化发展道路。
为了进一步探索农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、农村土地产权制度改革等问题, 国家拟定在全国选取有代表性的城镇进行试点。可见在现阶段, 新型城镇化的建设可以通过最优化的方式实现城乡一体化。
城乡一体化是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程, 使城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合, 互为资源, 互为市场, 互相服务, 逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态、空间、政策 (制度) 上协调发展的过程。
同城镇化一样, 不同学者对城乡一体化也有着不同的理解, 笔者认为城乡一体化是指城乡打破经济、文化、公共服务、社会生活等壁垒, 并在生态等领域相互促进, 协调发展, 实现公共服务、基础设施、社会管理的一体化。
所以说, “城镇化”是中国缩小城乡差别的社会实践过程;“新型城镇化”是我国在这个过程中探索出的一条适合于我国实际的、能够可持续发展的、具有中国特色的实践过程;而“城乡一体化”是中国打破二元坚冰, 缩小城乡差距的最终目标。
3 以新型城镇化推进城乡一体化建设的探索
城乡一体化是一种双向的转化, 并不是像传统城镇化那样, 将乡村转化成为城市, 而是在资源、文化、经济结构、生态环境上的一种互补, 从而实现城乡协调、可持续发展的过程。而新型城镇化有别于传统的城镇化, 强调的是人的城镇化, 所以体现在物质文明和精神文明两个方面, 因地制宜选择城镇化模式, 按照主体功能区要求, 实施差别化的政策并制定城乡一体化规划和政策支撑体系。
3.1 经济建设推动城乡一体化
(1) 基础设施建设推动城乡一体化:在新型城镇化建设的过程中, 只有基础设施得到保障, 才能够真正实现城乡一体化。基础设施的建设需要将城市和农村作为“一盘棋”来考虑, 强力推进农村基础设施建设, 基本形成城乡一体的基础设施网络体系。包括城市重点工程建设, 以完善城市功能;城乡建设的规划要有前瞻性, 从而全面提升小城镇建设水平;加强社区网格化管理, 推进新社区建设;尤其加强农村基础设施和公共服务设施建设, 规划村庄布局, 优化人居环境;关注民生, 加强城乡道路网络建设, 对水电暖气等民生资源的合理使用予以保障, 并对污水、垃圾等产物进行回收利用, 实现可持续发展;在社会保障、劳动就业、教育卫生、通讯、文化体育等方面优化政策、创新机制, 实现社会资源在城乡合理配置, 能够使城乡居民共享改革发展的成果。
(2) 信息化促进城乡经济一体化:自2005年以来, 中央在多次文件中连续提到以“农业农村信息化”推进城乡经济社会一体化发展, 可见以信息化推动新型城镇化建设, 具有积极的促进作用。根据2014年7月21日, 中国互联网络信息中心 (CNNIC) 在京发布的第34次《中国互联网络发展状况统计报告》显示, 截至2014年6月, 我国网民中农村网民为1.78亿, 占网民人口比28.2%, 这个数字在城乡经济一体化的大背景中并不乐观。毫无置疑, 在经济发展的进程中, 信息化建设扮演着不可或缺的角色, 农民可以通过农村信息网络寻求技术、科技、产品供求的信息, 并能够通过网络实现产品和农村人口“走出去”, 从而增加农民收入, 并在基础设施、户籍管理以及文化教育、医疗卫生等方面实现资源共享。
(3) 因地制宜的城乡一体发展模式:橘生淮南则为橘, 生于淮北则为枳, 究其原因在于水土不同。加快新型城镇化和农业现代化, 推动区域经济产业发展, 必须扬长避短, 因地制宜发展特色经济。城乡一体化建设进程中, 中小城市以区域优势带动辐射周围的乡镇发展特色经济, 发展电子商务、物流、服务业等新型产业, 乡镇在发展其他产业的同时在特色农业上下功夫。
3.2 文化建设推动城乡一体化
(1) 城乡文化产业统筹发展:在城市发展的进程中, 最传统的地域文化往往处在一个非常尴尬的地位。现阶段, 大部分城市的发展与传统文化的保留呈反比, 城市的建设和扩张容易导致部分文化生存地的缺失, 而在乡镇, 没有商业的冲击, 传统文化得以保存最原始的形态, 但却因为缺少产业运作而无法转变为经济优势。这便对城乡文化产业统筹发展提出了一个更高的要求。农村地区往往拥有大量的历史古迹与自然风光, 并保存着传统的特色文化, 在大力发展文化产业的进程中, 通过各项政策措施统筹城乡文化发展, 实现城乡公共文化服务体制创新, 便能够通过城乡文化产业的统筹发展为实现城乡一体化添砖加瓦。
(2) 人才战略推动城乡一体化发展:李克强总理多次强调, 新型城镇化是以人为核心的城镇化。在新型城镇化建设所需的各种资源中, 人力资源无疑是第一资源, 尤其对于经济相对欠发达的中小城镇, 人力资源就显得更加重要。随着新型城镇化建设的深入发展, 对各种专业技术人才的需求必然相应增加, 这就要求政府在各方面对于人才引进及现有人才的保护上下功夫。在新型城镇化建设的进程中, 高精尖人才是不可或缺的, 但是其他专业技术人员乃至普通民众的文化素养也是关键。尤其在乡镇, 把加强城乡之间科技文化的沟通与农村基层教育的普及, 作为提高农民科技文化素质的法宝, 同时利用多种手段传播先进文化, 培养农民成为有文化、懂科学、善管理的新型职业农民, 具有现代文明的生活方式和理念。
以新型城镇化推进城乡一体建设是一个复杂的系统工程, 会带来经济和社会深刻的变化, 需要以科学发展观为引领, 各项配套改革去推进, 政府的引导、完善的机制、公共服务的均等化、持久发展的经济模式、绿色的生活环境与方式都必不可少, 才能最终实现城乡一体化发展。
参考文献
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新型城乡关系 篇10
一、嘉兴经济社会发展状况
嘉兴市陆域面积3915平方公里, 现有户籍人口339万, 新居民180万, 下辖南湖、秀洲两个区, 海宁、桐乡、平湖三个县级市和嘉善、海盐两个县。2009年全市实现国内生产总值1918亿元, 人均GDP达到8286美元, 财政总收入279.4亿元, 其中地方财政收入141.7亿元。所辖五县 (市) 全部进入全国百强县前32位、三分之二的镇进入全国千强镇。城乡人均收入差距连续七年持续缩小, 2010年全市城乡居民收入比为1.91:1 (浙江省为2.52:1, 全国为3.23:1) 。
嘉兴交通发达, 高速公路四通八达, 沪杭高铁嘉兴站至沪、杭分别只需16和20分钟。中心城区到各县 (市) 半小时交通圈也已形成, 城乡互通、方便快捷的交通网络已建立。市本级实现城乡一体化供水管网镇级全覆盖;户集、村收、镇运的垃圾集中收集处理三级管理体系已建立, 城乡一体的基础设施网络体系基本形成。此外, 实行了新型户籍管理, 建立按有无承包地划分的城乡统一的户口登记和迁移制度;全面推行居住证制度, 统筹兼顾新居民利益;全面推进城乡居民社会养老保险, 全民社保制度基本建立;实施城乡一体的就业政策;全面建立覆盖城乡的医疗保险制度, 等等, 公共服务和社会发展初步实现一体化、均等化。
二、“两分两换”解读
经过改革开放30多年的发展, 嘉兴人均GDP正加速向10000美元迈进, 但嘉兴城镇化严重滞后于工业化, 城镇化率按居民居住地计算仅为33%左右, 按常住人口计算刚超过50%。且农民分散居住、农业分散经营等问题十分突出。根本原因在于城乡分割的二元结构, 以土地制度和基本公共服务差异的表现最为突出。为加快经济社会发展转型升级, 嘉兴创新提出以“两分两换”优化土地使用制度为核心的统筹城乡综合配套改革。
“两分两换”就是将宅基地与承包地分开, 搬迁与土地流转分开;以承包地换股、换租、增保障, 推进集约经营, 转换生产方式;以宅基地换钱、换房、换地方, 推进集中居住, 转换生活方式。其主要做法是:以深化土地使用制度改革为突破口, 以农民自愿为原则, 通过政府主导、政策激励等手段, 对农民原有住房和宅基地的节约使用进行合理补偿, 换取新居住点的国有土地公寓房或集体土地联排房, 促进人口向城镇和新社区集聚;将土地承包经营权统一流转、统一收储、统一发包, 换取土地流转收益和社会保障, 促进土地向种养殖大户和经营能手集中, 加速农民向二、三产业转移。 (见图1、2)
“两分两换”已取得明显成效。据统计, 至2010年6月底, 已搬迁改造集聚户数 (已签约数) 15151户, 土地节约率均超过50%。其中, 进入新市镇9923户, 进入城乡一体新社区5228户;已拆迁房屋面积14949亩, 建设用地复垦5383亩, 需安置用地面积11566亩;在建 (已建) 安置公寓房、安置联排房、单体房分别为7820套、3691套和2528幢, 流转土地承包经营权22.7万亩。
三、发挥规划统筹城乡发展的先导和引领作用
多年来, 嘉兴市高度重视城乡规划工作, 各项工作都以规划为先导, 全力提升规划的理念和定位。特别是在“两分两换”和“两新”工程中, 更是把规划作为统筹城乡发展的首要任务来抓。
1. 创新编制市域总体规划, 构建“1640+X”网络型大城市
2008年1月颁布实施的《城乡规划法》意味着我国进入了城乡统筹的规划管理新时代, 如何统筹城乡规划有待实践探索。嘉兴市统筹城乡规划工作起步较早, 早在2004年8月就开始组织编制了市域总体规划。市域总体规划与传统的城市总体规划的最大不同, 就是将整个行政区域作为规划区来统筹布局, 构建城乡全覆盖的空间规划。
嘉兴市域总体规划坚持以区域统筹推进城乡统筹, 提出了“1640”网络型大城市的发展目标, 即构建以嘉兴城区为中心、5个县 (市) 城区和滨海新区为副中心、40个左右新市镇为骨干的“布局合理、功能完善、优势互补、资源共享、管理有序、运行顺畅的现代化网络型大城市”。要求通过建立快速、高效、便捷的交通运输网络, 形成“15-30-60”交通圈, 实现市域内“同城效应”。同时, 打破行政区划界限, 以一个城市的理念和要求, 展开城镇布局和产业布局, 促进各类资源要素在城乡区域间的优化配置, 打造市县互动、产业互补、相互促进、共同发展的市域发展新格局。“1640”现代化网络型大城市的空间体系的确立为后来“两分两换”、农房改造集聚的开展奠定了良好基础。 (见图3)
2. 创新编制实施“1+X”村镇布局规划
随着“两分两换”试点工作的开展, 2009年嘉兴在全市范围开展了新一轮村镇规划修编, 即“1+X”村镇布局规划。其中“1”指每个新市镇镇区, “X”为不超过镇所属行政村数的城乡一体新社区。“1+X”村镇布局规划的提出, 与嘉兴农村居住布局形态“小、散、多”的分布特点分不开。嘉兴市域内有1.7万个自然村, 大多临水布置, 村落之间距离一般为300～400米, 村庄规模普遍偏小, 平均每个自然村只有22户, 市域62万农户户均宅基地高达0.96亩 (为浙江省的2.5倍) 。小、散、多的布局形态既浪费了土地等有限的资源, 又增加基础设施配套的难度, 也制约了村民生产生活质量的提高。为此, “1+X”布局规划在充分考虑农民意愿及农村人口不断减少这一客观规律的基础上, 最大限度减少村庄布点, 扩大社区规模。目前, 全市已由855个行政村、1.7万个自然村, 规划集聚为47个新市镇和339个城乡一体新社区。 (见图4)
“1+X”村镇布局规划摒弃了“就村庄论村庄”、规划建设中心村等传统村镇规划的模式, 而是全面推行“1+X”的农村新居住点布局模式, 减数量、扩规模, 着力打破行政村区域限制, 对嘉兴现有村庄布局进行了脱胎换骨的调整。这一重大调整, 彻底改变了当地农房“从沿河而居、到沿路而建、再到沿田而造”, 居住散乱、生产生活混杂、生态环境恶化的状况, 为推进城镇化提质增速, 为农民居住规模化、社区化和功能化打下了坚实基础。
由此, “1640”网络型大城市空间体系也进一步延伸为包括乡村居民点建设在内的“1640300” (即1640+X) 的城乡聚落空间, 即1主6副40个新市镇300个左右的城乡一体新社区。把“1”和“X”作为“1640300”现代化网络型大城市的基础性节点, 做精做美X, 打造“永久性”农民家园;做大做强1, 力争容纳镇域50%以上的人口, 成为人口集中居住、资源集约利用、产业集聚发展的主阵地, 促进有条件的新市镇向现代化小城市迈进, 力争到“十二五”末全市三分之二的市镇成为具有一定规模和功能的小城市。
3. 因地制宜编制新社区建设规划, 传承江南水乡特色
城乡一体新社区主要侧重居住和基本生活功能。新社区建设规划主要是根据农村人口迁移趋势和政策导向, 充分利用城镇配套的基础设施等公共资源, 合理确定新社区的规模、布局、建设时序等。具体规划方案注重因地制宜、优化布局、传承文化、远近有别、各有特色。新社区建设规划充分结合嘉兴特有的水乡地形、生产和生活方式, 挖掘地方元素, 综合考虑适合目前农村发展的空间布局形态, 创新提出了包括“一”字型、“十”字型、“Y”型、环型以及梅花型等五种基本形态的组团式布局形态, 以避免兵营式的呆板布局。
同时, 还大胆尝试与现行土地管理政策相结合, 探讨将现状农田、果园、水系等兼具生产、景观和生态功能的要素引入新社区中, 避免人为造景和占用宝贵的土地资源。此外, 特别注意保留一批具有历史文化底蕴、旅游开发价值、江南水乡韵味和现代农业基础的特色村庄, 最大限度地彰显田园城市风光。特别注重保护好古村落、古建筑、古民居、古名木, 善加利用原有村名、桥名、地貌、河流, 传承江南原有沿河而居、前塘后竹的空间文化格局和地域特色。 (见图5)
4. 采取多种措施, 有效保障规划的实施
在观念上, 着力打破传统的城乡规划分割的思维定式, 有机地将城镇体系规划、土地利用规划、产业发展规划有机衔接, 实现人口集中、产业有效集聚。
在规划体系上, 注重规划的衔接配套, 把“1+X”村镇布局规划纳入县 (市) 域和城市总体规划, 并加强与土地利用总体规划修编以及道路交通、供电供水供气、污水处理等专项规划的互相衔接, 力求多规合一、统筹协调。
在管理上, 着力打破规划、建设两张皮的顽症, 严格执行“1+X”布局规划区外住宅只拆不建, 避免低水平重复改造建设, 确保规划落到实处。
在法规上, 出台《嘉兴市农村建房标准》和《嘉兴市村镇规划技术标准》, 指导推进“两新工程”建设;专门制订了《嘉兴市示范性城乡一体新社区建设要求和考核评分办法》, 实行统一绩效考核, 督察落实。
在机构上, 为推进“两分两换”工作, 各镇在原有“五办四中心”基础上特别增设了新市镇办公室, 加强规划队伍建设。
在技术上, 加强指导, 组织“百名专家下村镇”活动, 提高规划编制水平。
在人才培养上, 组织编写“两新工程”规划建设培训教材, 举办专题培训班, 为基层培训干部和业务骨干。
同时, 还面向公众, 开展农村住宅设计方案竞赛活动, 让农民投票选出自己的最爱v。
5. 完善配套健全服务, 全力打造“永久性”农民家园
留守儿童破题，城乡关系求变 篇11
因“留守”所延伸出的问题，除了《财新周刊》此次关注的教育，还有包括心理建设、人身保护、女童遭遇性侵及至留守儿童群体的犯罪问题等方面。之所以将农村儿童群体的不少问题都归因于“留守”现象，并不仅因为相关问题的涉及群体都有“留守儿童”这一属性，而是在于“留守”的存在，为其他问题的产生提供了土壤。正如《南方周末》报道中所言，“留守儿童问题不仅关乎社会福利，更是中国社会发展和转型中城乡二元割裂，地区发展差距等诸多矛盾的缩影”。
以教育为例，据教育部相关负责人的表述，初中阶段辍学率3%。这3%是全国平均后的结果，具体到落后地区、农村，这个比例可想而知。为什么会有那么多的农村儿童辍学，尤其是在中学阶段辍学？原因分析或可多维度展开，有学者对此所作的研究显示，传统的经济因素，例如贫困，只能解释8%的辍学行为，而“成绩不好不如打工”成为更常见的答案。
“成绩不好不如打工”，这里面存在着朴素的利害权衡，而在这个简单的投入产出比背后，则可能会推导出更多复杂的原因。比如为什么会成绩不好，农村的教育资源极度贫乏，城乡教育资源的悬殊甚至超过了城乡经济的差异，留不住好的师资；学校教育不理想的同时，大量儿童留守使得家庭的教育和监护职责无法承担，2015年6月，国内首部留守儿童心灵状况白皮书显示，近1000万留守儿童一年到头见不到父母。农村子弟的出路，读书原本是最主要的渠道，而教育师资缺乏所带来的教育水平低下，使得以读书换取美好前途的成功概率在缩小。
农村儿童的教育问题，可以单独构成一套延展的逻辑，而在教育之外，留守儿童目前所面临和亟须解决的问题还有很多，因长期独处导致的心理阴影，因缺乏有效监护出现的女童被性侵问题，甚至留守儿童本身，某种程度上也成为犯罪频发的主体。如何破局，解决的责任当然不能让留守儿童的父母去独力承担，毕竟留守的出现，不是个人意愿的自由选择，甚至可以说，这是在当下城乡格局中没有多少选择余地的被动结果。
30多年的经济急速发展，数以亿计的中国农民选择背井离乡，离开的不仅是乡土，还有亲情，由此产生的留守儿童、留守老人问题，解决之道不外乎两个大方向：要么在故乡创造就业岗位让农民返乡，要么在城市创造生存空间让孩子和老人随农民工进城。正如国务院总理李克强所言，“通过推进农民工市民化、引导扶持返乡创业就业等措施，从源头上减少留守儿童”。
解决留守儿童问题，关键要让父母回到子女身边，就此而言必须强调前者的责任。但父母履行责任也需要其他力量的支持，从制度上消除留守儿童现象，就是要让留守儿童及其家庭，可以在社会经济发展的参与中能立业、能安家，无论在城、回乡都能获得应有的幸福和尊严。留守儿童问题的破解之道，两条思路归结到一起，依然是城乡关系的重构和国民福利的平权。不论返乡，还是进城，核心在于国民待遇的均等化实现，孩子可以在父母身边长大，老人不用跨省去做医疗报销，教育、医疗乃至诸项公民权利，不因地域乃至户口类别而有所差异，这是沉重的民生大考验，也是诸多难题求解的基本思路。
本刊整理自《南方都市报》
新型城乡关系 篇12
诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨曾断言, 21世纪对世界影响最大有两件事:一是美国高科技产业,二是中国的城市化。
按照世界银行的研究报告,中国城镇化率每增加1%, 就要提供约1200万个就业岗位,能带动居民消费总额增加1200亿元。同时能源供应、纯净饮用水、交通承载、通讯电网、 公用服务场所、住房等一系列城市基础设施将得到相应带动, 形成投资需求。因此,学术界有一种普遍的共识:工业化创造供给,城镇化制造需求。培育得当,城镇化将成为未来中国经济增长的重要引擎。
党的十八大报告中多次提及城镇化:坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路 , 推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调 , 促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。城镇化工作从政府层面得到空前重视。2013年中央城镇化工作会议明确指出:要以人为本,推进以人为核心的城镇化,提高城镇人口素质和居民生活质量,把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。要优化布局,根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局,把城市群作为主体形态,促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。要坚持生态文明,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,尽可能减少对自然的干扰和损害,节约集约利用土地、水、能源等资源。要传承文化,发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。
2014年,广东省提出了推进新型城镇化的总体思路:紧紧围绕“三个定位、两个率先”的目标,坚持走以人为本、 四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路,解放思想、遵循规律、因地制宜、先行先试, 以人的城镇化为核心,以提升质量为关键,切实转变发展理念,优化发展格局,完善发展机制,创新发展模式,促进经济转型升级和社会和谐进步。
新型城镇化作为总抓手、总引擎,正在引发一场观念革命,催生和推动一系列改革。
2城乡规划的时代机遇与改革诉求
毋庸置疑,改革是当今引领中国经济社会发展的主题词和主基调。那么,城乡规划改革应从哪里着手 ? 从哪里突破 ? 改革的总体目标如何设定 ?
原住房城乡建设部副部长仇保兴曾一针见血指出我国城镇化进程面临八大问题:一是劳民伤财的“形象工程”、二是急功近利的规划调整、三是寅吃卯粮的圈地运动、四是脆弱资源的过度开发、五是盲目布局的基础设施、六是杂乱无章的城郊用地、七是任意肢解的城乡规划、八是屡禁不止的违法建筑[1]。并提出在新型城镇化背景下,城乡规划建设应实现从概念到行动六个转变,即从城市优先发展的城镇化转向城乡互补协调发展的城镇化、从高能耗的城镇化转向低能耗的城镇化、从数量增长型的城镇化转向质量提高型的城镇化、从高环境冲击型的城镇化转向低环境冲击型的城镇化、 从放任式机动化的城镇化转向集约式机动化的城镇化、从少数人先富的城镇化转向社会和谐的城镇化[2]。习近平总书记曾明确指出,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费, 规划折腾是最大的忌讳。城乡规划作为国家治理体系的重要组成部分,是建设和提升国家治理能力的重要平台,城乡规划要更好地发挥引领健康城镇化发展的作用,必须进一步明晰其在社会治理中的角色,调整与完善各层次城乡规划的内容,加强与相关治理行为的协同作用,这已成为广大城乡规划工作者的共识。
南京大学建筑与城市规划学院张京祥教授认为,治理的概念内涵有四个特征,第一,治理是一种综合的社会过程, 而不是一套固定的规章。第二,治理以调和而非支配、控制为基础。第三,治理涉及到广泛的公私部门和多种利益单元。 第四,治理有赖于各社会组成间的持续相互作用,有赖于各个社会组成之间的深入沟通和协调[3]。因此,他认为传统的技术型规划漠视多元化的空间价值诉求、简单的规划统筹愿望忽视了现实主体的利益、精英型的规划情结招致多方力量的批评否定,所以中国的城乡规划必须转型。转型第一条, 是要理顺规划的事权划分体系;其次要尊重规划的多元价值取向;第三要构建有效的规划协商机制。因此,城乡规划不只是传统意义上的技术工具,而是综合的、参与性的决策过程和良好城市治理的重要手段,城乡规划的转型应是寻求最大公约数的过程。
孙安军司长认为,新形势、新常态下规划面临三大方面的变革:一是规划理念与思想的变革;二是规划方法与内容的变革;三是规划体制的变革。规划体制的变革实际上会影响规划思想、规划方法的变革[4]。
当前,从表象看,我国空间规划存在的重大弊端是,在同一个地域空间上,各个政府部门分头做的规划,彼此之间缺乏协调甚至相互冲突,“规划打架”现象屡见不鲜,导致城市建设空间管理无序、土地利用率低、生态环境失衡等问题严重。而这种表象的实质是我国现行管理体制造成的。按照我国现行管理体制,经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态规划分别由发改委、住建部、国土部、环保部等部门负责编制,规划各自为政、空间数据资源不规范、 共享水平低、审批效率低下等问题使统一的规划管理协同平台无从构建,城乡规划社会治理的作用大打折扣。庆幸的是国家已开始从顶层设计提出了规划改革的要求:2014年3月, 《国家新型城镇化规划(2014-2020)》明确指出,“适应新型城镇化发展要求,提高城市规划科学性,加强空间开发管制,健全规划管理体制机制”,“推动有条件地区的经济社会发展规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”。 2014年,住建部与发改委、国土部、环保部联合开展“多规合一”试点,确定了28个试点市县(区),国家从空间规划体系改革上迈出了重要一步。在地方政府层面,不少地区已开始相关探索,一些城市将规划部门和国土部门合并,试图解决土地规划和城乡规划不协调、相互矛盾的问题;还有一些地区如天津滨海新区将所有审批部门合并,成立行政审批局以清理和减少行政审批,创新管理机制。
规划理念与思想的变革,学术界也多有讨论,归纳起来有几点:一是应从“见物不见人”向“以人为本”转变;二是应从“计划经济思维”向“市场经济思维”转变;三是应从“关注城市”向“城乡统筹”转变;四是应从“扩张型规划”向“约束型规划”转变;五是应从“增量规划”向“增量与存量并行的规划”转变。
规划方法与内容的变革,也引发了许多思考,形成几条重要共识:一是要重建协调机制,从规划部门内部的业务协调,走向外部全方位的协调;从规划设计内容的协调,走向规划制定、审批、实施、管理、督察全过程的协调;从被动性协调,走向主动性、制度化的协调机制。二是应从一级政府一级事权确定规划编制和审批的内容;三是应从静止的终极规划走向常态化定期评估、动态修正;四是应从规划师的规划走向全社会的规划,健全公众参与制度;五是要以大数据推进城市城乡规划改革创新。
从全国多个省市城乡规划管理体制改革工作看,上述规划转型的观念也得到印证。如南京市提出规划体制改革总体目标为:在全市建立城乡规划制定权、实施权、监督权既相对分立又紧密联系的事权运行机制,以统一协调规划管理、 科学划分规划事权、下移规划审批重心等作为改革要务。又如济南市提出规划改革总体目标为:坚持以群众满意为深化改革的根本导向,推动规划工作从重管制向管理与服务并重、 从重审批向审批与编制并重、从重规划向规划与实施并重的“三个转变”,以依法行政、简政放权、加强监管、合作共治为重点,积极构建科学高效、规范透明的管理服务机制和多方参与、合作共治的规划治理体系。
广东省住房城乡建设厅结合广东实际,顺应改革需求, 回归战略性和政策性,提出城乡规划改革的三大任务[5]:
(1)强化城市总体规划的法律地位。加强规划编制的前期研究和执行情况的监管,完善城乡规划在服务地方经济社会发展和保障民生方面的科学法定和综合调控作用。以强化城市开发边界、生态控制线的空间管制为抓手,推进城市规划由扩张性向限定城市边界、优化空间结构转变。研究制定《广东省新型城镇化规划建设管理办法》,建立健全与新型城镇化发展相适应的城乡规划建设管理体制机制。改进规划行政审批机制,与有关部门共同编制专项规划,对符合规划功能的建设项目简化审批程序。
(2)坚持“一张蓝图干到底”。依据《城乡规划法》 加快建立各级政府编制、修订、执行城乡规划的能力评价和责任考核体系,把开放民主、公众参与作为城乡规划编制和实施的必要内容和环节扎实推进。强化城乡规划对空间资源配置的综合调控作用和公共政策属性,切实加强空间管制和对关键设施布局建设的统筹。制定《广东省“三规合一”工作指南》,建立基于城乡规划的“三规合一”、“多规合一” 空间规划协调机制。制定城乡发展一体化规划,积极探索市县空间“一张图”管理机制。
(3)对接全国新型城镇化规划,编制实施我省新型城镇化规划,衔接有利于新型城镇化发展的户籍、土地、财税、 公共服务、生态环保等综合配套改革。以珠三角为试点,探索推进建设用地混合利用、地上地下空间统筹、空间发展权转移等发展开发建设模式创新。
3新型城镇化背景下广东推进城乡规划改革的实践探索
(1)广东在全国率先划定基本生态控制线
基本生态控制线是为保障城市基本生态安全,维护生态系统的科学性、完整性和连续性,防止城市建设无序蔓延, 在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下,根据有关法律、法规,结合城市实际情况划定的生态保护范围界线。2005年,深圳市为贯彻落实科学发展观、提升城市发展质量,促进现代化国际化先进城市、低碳生态城市和民生幸福城市建设,为保障城市生态安全与可持续发展率先在全国划定了基本生态控制线。
吴良镛先生说过:“人们总是首先发现问题,认识问题, 然后解决问题;人们对于问题的认识也是在研究矛盾问题和总结实践经验中逐步深化的。”深圳正是在对自身“四个难以为继”的认知上提出划定基本生态控制线的构想。基本生态线的划定,使深圳城市从扩张型向约束型转型,开发建设也从增量向存量转型。深圳的做法在广东形成了样板效应, 广州、东莞、佛山等城市纷纷效仿。2010年,《珠江三角洲城乡规划一体化规划(2009-2020年》明确,珠三角要“划定生态控制线,以生态控制线强化城市(镇)增长边界的控制”,这是广东从城乡规划领域在全国率先提出划定城市增长边界的要求。
2013年,广东积极推进构建与新型城镇化相适应的生态安全格局,下发《广东省人民政府关于在全省范围内开展生态控制线划定工作的通知》,强调要通过划定生态控制线, 明确界定各类自然保护区、水源保护区、生态公益林区、森林公园、湿地公园、基本农田保护区、风景名胜区、地质地貌风景区,重要江河湖泊、水库、海岸、沼泽湿地,大型城市绿地、生态廊道以及重要野生动植物资源的保护控制范围, 划定生态“红线”,坚守生态屏障,严控城市建设用地增长边界。广东省住建厅在珠三角和粤东西北地区各选取1~2个城市进行试点,推进这项工作。广东成为全国率先启动“生态控制线划定”工作的省份之一。
(2)四会市被住房城乡建设部列为国家市县“多规合一”试点
2014年,国家发改委、国土部、环保部和住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(发改规划 [2014]1971号),四会市被住房城乡建设部列为广东省唯一的国家市县“多规合一”试点。
作为试点,四会市要完成四项基本任务:
首先,要合理确定规划期限。
其次,要合理确定规划目标和指标体系。
第三,要按照资源环境承载能力,合理规划引导城市人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境和社会管理等方面的发展方向与布局重点,探索整合相关规划的控制管制分区,划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线,形成合力的城镇、农业和生态空间布局,探索完善经济社会、资源环境和控制管控措施。
第四,构建市县空间规划衔接协调机制。
四会市从现状问题、、工作基础、工作目标、工作原则、 工作思路、主要工作内容、进度安排、保障措施等八个方面部署开展“多规合一”试点工作。其中,确定了底线思维, 生态优先;消除差异,集约用地;部门协同,共编共用;规划联动,协同一致的四点工作原则,很好地体现了新型城镇化背景下生态优先和协同共治的理念。并梳理出如下工作思路:
1)三位一体,底线管控。即统一“多规合一”的发展目标、 用地指标和空间坐标,实现三位一体,通过确立控制线体系, 进行底线管控。
2)动态协调,联动运行。即建立基于“多规合一”控制线体系有效调控的各部门法定规划联动修改机制,形成动态协调、监督、反馈,联动运行的工作机制。
3)平台整合,规范管理。即整合部门信息化资源,建立统一的信息平台。
4)上下协作,共同推动。即以“规划引领、市镇联动、 部门协同、机制改革、公众参与”为总体工作思路,由四会市人民政府统筹组织,广东省住房城乡建设厅指导,市主要职能部门和各镇政府共同参与。
5)全域统筹,分步实施。即以城乡总体规划为基础, 实现“全领域”统筹和“全地域”管控;以近期建设规划为抓手,制定分期行动计划。
试点成果将体现“五个一”:一套目标体系、一张规划蓝图、一套项目库、一个信息平台、一个协调机制。
(3)深圳市推进城市更新工作成效明显
2009年10月,深圳市颁布了全国首部城市更新办法, 围绕“城市更新单元”进行了多项创新,主要做法归纳如下:
一是建章立制,不断完善、创新城市更新政策。2009年以来,深圳市先后出台了《深圳市城市更新办法》和《深圳市城市更新办法实施细则》,形成了城市更新政策的两大核心,并以此为基础构建了城市更新政策体系。
二是明确分工,政府与业主、市场合力推进城市更新。 确立城市更新原则为政府引导、市场运作,在市的层面,负责城市更新政策制定、计划和规划的整体统筹;在区的层面, 确认项目实施主体,负责项目实施的协调和监管;在市场主体方面,采用原权利人自行实施、市场主体单独实施或者二者联合实施城市更新的方式。
三是多种模式并举,因地制宜地推动改造。如综合整治, 不改变建筑主体结构和使用功能,着重改善消防设施、改善基础设施和公共服务设施、改善沿街立面、环境整治和既有建筑节能改造等;如功能改变,只改变部分或者全部建筑物使用功能,不改变土地使用权的权利主体和使用期限,保留建筑物的原主体结构;如拆除重建,即拆除原有建筑物,重新规划建设,可以改变土地使用权的权利主体和使用期限。
四是公益优先,以城市更新单元实现利益共享。城市更新单元作为城市更新基本管理单位,突破了单一宗地为改造对象的惯常做法,为具有一定规模的相对成片区域,提供了有效落实城市基础设施和公共服务设施的协调空间。如每个拆除重建类城市更新单元必须提供大于3000m2,且不小于拆除范围用地面积15% 的用地,用于建设城市基础设施和公共服务设施;又如改造后含有住宅的项目按住宅总规模5%~30% 的比例配建保障性住房,产业升级类项目按照5%~12% 的比例配建创新型产业用房。按规划需落实各项配建公共配套设施。
五是规划统筹,探索存量土地的规划管理手段。编制主体为申报单位委托有资质的技术单位完成;内容构成除传统的用地功能、开发强度等规划指标外,还规定项目的开发时序、拆迁捆绑责任、公共设施落实方案等;审批程序由城市规划委员会下设的专业委员会审批;在法律效力上,城市更新单元规划审批后,视为法定图则的组成部分,作为规划管理依据。
六是政策联动,以城市更新促动土地管理制度改革。改造用地可以协议方式出让给原权利人或参与改造的市场主体;未建设用地通过规划整合可腾挪置换,其中的零星土地可一并出让等;区分城中村、旧屋村、旧工业区和其他旧区等不同类型的差异化地价标准;建立地价与容积率联动机制。
几年的探索,深圳市城市更新工作成效显著,不仅提升了城市发展质量,拉动了经济增长,还促进了产业转型,稳定了房地产市场供应。可以说城市更新不仅仅是房屋的拆旧建新,更是城市功能结构的更新,是人的生活方式的更新, 也是城市发展理念的更新。
(4)广州增城美丽乡村建设模式得到肯定
美丽乡村建设是推动城乡一体发展、增加农村农民收入、 改善农村环境的突破口,是推进新型城市化发展,建设低碳经济、智慧城市、幸福生活美好家园的重要抓手,是新时期社会主义新农村建设的一个新课题、新挑战。增城作为广东省首个统筹城乡综合配套改革试点,近年来,把美丽乡村建设作为增城涵盖农村经济、社会、文化、生态及农民素质提升的系统工程,并进行分类指导,如对“城中村”实施“三旧”改造,对“城边村”整体规划,对“远郊村”加大基础设施建设力度,以不同的策略积极开展美丽乡村建设工作。 村庄实行功能分区规划,划分为农民居住区、基础设施区、 现代农业区、产业发展区、生态保护区等区域。在农民居住区,着力拆除乱搭乱建,综合整治居住环境;在基础设施区, 着力完善公共服务设施;在现代农业区,着力加强农田标准化改造,发展现代种养业;在产业发展区,着力建设生态旅游项目,促进农民增收;在生态保护区,着力限制不利于生态发展的建设,留住绿水青山和基本农田。通过试点村建设, 以点带面,在美丽乡村建设方面取得了较大的进展。
增城美丽乡村建设以政府搭台、村民参与、企业唱戏为实施路径,一镇一法、一村一策,具体抓六个方面:一是村庄规划,二是农民增收,三是优化环境,四是传承文化,五是形成合力,六是机制建设。从完善领导机制、群众参与机制、 市场准入机制等方面入手,成就了可看、可学、可用的美丽乡村建设模式,在广东乃至全国受到充分肯定。
2015年,住房和城乡建设部公布了2014年全国村庄规划、镇规划和县域乡村建设规划示范名单,40个村庄规划、 镇规划和县域乡村建设规划上榜。其中,广州市增城区正果镇镇规划、增城区县域乡村建设规划分别入选镇规划和县域乡村建设规划示范。
(5)广东率先全国首次立法对历史建筑进行保护
改革开放以来,随着城镇化进程的推进,在城乡建设中出现了建筑文化传承断层,传统风貌缺失,城乡文脉割裂, 盲目崇洋求新,导致千城一面、特色无存、历史风貌遭到肆意破坏等问题。在新型城镇化进程中,城镇的设计建设水平问题得到各级的高度重视,习近平总书记对中国建筑文化缺失曾作出批示,认为建筑是凝固的历史和文化,是城市文脉的体现和延续,强调要处理好传统与现代、集成与发展的关系,让我们的城市建筑更好地体现地域特征、民族特色和时代风貌。历史建筑作为重要的历史文化遗产、不可再生的宝贵文化资源,地域性、民族性的独特代表,对其实施保护具有十分重要的意义,广东为此作出了不断的努力。2010年1月,广东省住房和城乡建设厅印发《关于加强优秀历史建筑保护工作指导意见》的通知,指导了各地市历史建筑名录的编制。但由于国家层面没有关于历史建筑保护的相关法律, 导致历史建筑在发展进程中被破坏的现象仍时有发生。2013年5月,广东在全国首创把历史建筑列入《广东省城乡规划条例》的独立章节,为历史建筑保护提供明晰的法律支撑, 使历史建筑的破坏得到有效遏制;2014年10月,广东省人民政府办公厅印发《关于加强历史建筑保护意见的通知》, 从合理确定历史建筑范围、建立专家委员会制度、全面开展历史建筑普查、加快建立历史建筑名录、强化历史建筑的规划管理、及时开展历史建筑抢救性保护、加强对历史建筑的修缮维护、鼓励历史建筑活化利用、加大对传统村落的保护力度九个方面提出具体工作要求,使历史建筑保护工作走向规范化。
(6)公众参与从流于形式逐步走向法制化、制度化
在我国,城乡规划编制大多为政府主导、专家领衔,精英规划思想根深地固,因此,城乡规划在老百姓眼中是高大上的事物, 目标、指标很诱人,但又让人觉得很遥远 。
20世纪90年代,广东率先在全国开展了规划公众参与的探索,但由于法治不健全,仍然流于形式,体现为公众参与形式单一、公众参与制度渠道缺少、公众参与的实效性不强、公众参与的实际操作过程缺少严肃性和规范化、公众参与层次较低、公众参与的深度和广度远远不够等。
2005年,《广东省城市控制性详细规划管理条例》出台, 省内大多数城市相继成立了城市规划委员会(城市规划委员会委员由城市人民政府及其相关职能部门代表、专家和公众代表组成,其中,专家和公众代表不低于50%),从法规体系上保障了公众对城市规划的知情权、参与权。可以说,城市规划委员会制度有效地推动了公众参与规划的进程,使公众参与规划的制度更加完善。而广东省的这一实践在全国起了很好的示范作用,各地纷纷效仿。
2010年,在总结多年实践经验基础上,广东出台制定《广东省城乡规划公众参与办法》和《广东省城乡规划公示制度》, 还研究编制了《广东省城乡规划公众参与手册》。该手册为公众便捷、有效地参与城乡规划提供指引,为公众与城乡规划主管部门、规划编制单位之间搭建一个相互沟通的操作平台,引导和告知公众如何参与规划的编制和决策,如何使公众意愿得到有效吸纳并在规划成果中得到充分体现,如何最大程度地保障公众利益。
现阶段,广东已逐步完善了城乡规划信息平台等硬件设施建设,为公众参与城乡规划以及管理部门开展规划公示提供有效载体。通过共享信息平台,加强了对城乡规划的宣传, 增进公众在城乡规划、建设和管理上的知情权、参与权和监督权,使市民了解到城乡规划与自身的密切关系,城乡规划对生活的重要影响,使城乡规划公众参与的深度与广度得到全面提升。
2015年4月8日,广东省政府与住房城乡建设部签署《住房和城乡建设部广东省人民政府共同推进城乡规划建设体制改革试点省建设合作协议》,根据合作协议,双方将以部省合作的方式,共同推进城乡规划、新型城镇化规划建设、绿色建设体系、住房制度、现代建造、行政管理等方面的改革, 将广东建成国家城乡规划建设体制改革试点省,努力为全国住房城乡建设改革和发展创造经验。广东将以此为契机,进一步强化城乡规划在经济社会发展中的战略引领、核心支撑和基础作用,充分发挥城乡规划对经济发展的推动作用,开展规划大会战,形成层级明确、依法实施、管治有效的城乡全覆盖的空间规划体系,健全“以城市总体规划为统领,近期建设规划为核心,控制性详细规划为抓手”的城乡规划管控体系,划定城市开发边界、基本生态控制线,加快实现数字空间规划的“一张蓝图”,重建规划管理新秩序,为引领我省新型城镇化发展,推动转型发展和优化发展,实现“三个定位、两个率先”的目标作出新贡献。