乡村组织

乡村组织（精选9篇）

乡村组织 篇1

近年来,随着西安城市居民对旅游新的需求,关中地区农业旅游得到了迅速的发展,成为满足周边城市居民娱乐需求和回归大自然的一种典型旅游方式。由于关中地区农业旅游活动是在市场需求拉动作用下自发发展起来的,就必然存在如旅游产品的结构层次低、杂乱无序等突出问题。

大力发展乡村旅游,既是对当前社会主义新农村建设政策的创新,能有效调整农村产业结构,打破城乡一元结构困局,促进农村经济持续发展,是初步解决“三农”问题的有效突破口之一[3]。乡村旅游作为一种特殊的旅游形式,其规划方式与一般旅游区有许多不同。本文对关中地区新农村建设背景下乡村旅游空间组织规划做一探讨,以期对现阶段乡村旅游开发中存在的理念层次不高、空间组织开发与管理混乱等问题的解决,有一定的指导作用。

1 关中地区旅游资源

乡村旅游资源包括自然景观和人文景观。当地的自然景观资源方面,需要区域内地势平坦,四周群山环绕,满目青翠,环境安静而内聚,是良好的休憩之所。人文景观方面聚落和民居文化、深厚的文化底蕴、古老的农耕文明,主要包括农民的耕作方式和生活方式。将其突显出来并整合成一个连贯的系统,是塑造村落旅游吸引力的关键[4,5,6]。

关中乡村旅游资源非常丰富,可以说包含了所有的类型。可以把关中乡村旅游资源分为五大类:1)以山岳、河流、溪谷等地质、地貌、水文等等自然环境的独特观赏价值为基础,形成了山水景观基础的山水环境资源;2)以绿色植被为依托,形成的郁郁葱葱的环境,特别是较好的森林覆盖,成为氧吧,形成了生态环境基础的生态环境资源;3)以乡村田园的农耕风貌为特色,形成一幅优美的乡村田园农耕景致,形成了田园景观为基础的田园环境资源;4)以古村落、古街、古巷、古民居、特色民居、特色村庄建筑、新型特色村落建筑、民俗风俗习惯等等文化为基础,构成独特的村落景观,形成了村落景观基础的村落环境资源;5)以果林、花卉、大棚、药材、牛羊牲畜、鱼塘、简单副食品加工等农作物、经济作物、农副产品加工、畜牧业、渔业等为依托,形成以独特的景观环境和经济产出为基础的经济产出资源。

2 关中地区村落空间发展的几种趋势

目前乡村旅游产品开发大致可分为农事体验、休闲观光、乡村民宿、文体娱乐、民俗游览五个方面。村落空间应能为这些活动的顺利开展提供有力的支持。村落应具有好的交通条件和完善的基础设施(水、电、气、通讯、污物处理等现代生活设施)[5]。

推进农业产业结构的调整,实现农业结构升级,促进农民增收和生活方式的转变。推动村庄规划和人居环境的治理,完善农村基础设施,为当地村民提供优美舒适的生存环境。

对原有土地利用方式进行重新调整,尽量利用闲置土地来进行新的建设,严格保护基本农田。依据发展休闲农业的要求,规划各种特色的农业种植园区,为各种旅游活动的开展提供条件。在旅游配套设施建设方面,采用集中和分散的处理方式。在临近村子入口和中心广场地区,建设一批专门的商业服务设施,为较多的经营业提供空间。更多的则是将旅游的功能空间与农村居住空间相复合,让旅游者深入到普通农家中去,提供更加真实的农事体验、休闲观光、乡村民宿、文体娱乐活动。为此专门设计了几种住宅和院落模式,既适应农民生产生活,又可以拥有一定的旅游接待功能。在内部交通体系建设上,将农村的道路交通功能与旅游功能复合,做到旅游和生活兼顾。在对外方面,在村口设置静态交通节点(停车场、停车港等)与周边交通形成对接。

自农业旅游发展提出以来,关中农业旅游的类型逐步丰富,开发模式得到提升,农业旅游特征逐渐得到显现。

3 关中乡村聚落景观与乡村旅游规划

在社会主义新农村建设中如何保留乡村聚落景观是我们近年来一直关注的问题。以下结合乡村旅游规划发展,探讨关中地区乡村旅游业的发展与乡村聚落景观保护的关系[9,10]。

首先,保持乡村聚居景观的特质;现代化农民新村构造了以小区家庭为单位的居住生活格局。通过统一规划和建设的农村社区,改变了人畜共处、房屋破旧、垃圾乱放的“脏、乱、差”的居住环境,完善的公共设施提供了便捷的社区服务。但在农民新村规划中,往往只强调了社区的功能,而忽视了乡村社区的景观规划与乡村风貌塑造,导致了“千村一面”的社区建设,破坏了具有特色的乡村聚落景观。因此我们认为,乡村景观规划与风貌塑造应该保持乡村的传统聚落与乡土建筑,坚持景观乡土性与建筑功能现代性的统一[12]。

对于传统的乡村聚落塑造,应按地脉合理布置,依林就势,错落有致,与环境形成有机融合。在乡土建筑风貌的塑造中,建筑风格应结合当地乡土建筑特色,宜少忌多,遵循小体量、分散化的原则。在建筑材料上应充分体现自然、休闲、朴素、简洁的风格,用料突出环保化和生态化。

其次,乡村意境的规划以自然意趣、诗化田园为灵魂;挖掘农耕文化所承载的“以农为本”思想及人与自然和谐、政治秩序与自然规律和谐的思想,将“天人合一”的观念物化到规划之中。乡村旅游规划中应该保留自然和谐的乡村意境。

通过对关中地区旅游资源进行合理规划[11,12,13],形成以下发展模式:

1)沿路带状发展。

一条近距离大城市间的通道,是最好的休闲带。一条景观大道,可以带活沿路一条休闲带。开放式休闲景观大道的规划与建设,对旅游新农村独具价值,沿路进行旅游新农村规划与推广,是非常有效的旅游发展战略。西安南区的西万路,将极大带动长安区的乡村旅游发展。

2)沿河带状发展。

河流是城市景观的血脉,滨河大道与沿河乡村带是发展旅游的最佳区域。水是灵气的聚集,有水就有开发价值。沿水带旅游新农村开发,包括以水为游线,沿水开路,沿水成景,都可以形成较快的发展,灞河和河生态区的开发将大大带动西安东郊的旅游经济。

3)沿山带状发展。

城市一般在坝内或谷地,总有山环水抱,这是中国风水。山前地带往往形成一座城市的风景线,就像河流成为风景线一样。因此,很多城市都有沿山发展休闲带的极佳条件。旅游新农村,在沿山发展中可以脱颖而出,形成带状区域发展。沿秦岭环山旅游公路,可以很好的带动沿山乡村旅游。

4)环城带状发展。

大中城市的消费能力极强,形成了环城郊区的休闲旅游繁荣局面。应该借助于已经形成的基础,规范城郊休闲、形成城乡一体化休闲旅游发展结构,形成环城带状发展的格局。环城带结构中,新农村与大中型旅游休闲度假项目同时并行,城乡发展融合,是最具商业增值价值的发展结构。

4 结语

目前,国内的乡村旅游开发基本上仍处于自发状态,没有形成有效的管理机制。关中地区乡村旅游开发应立足于自身的生态农业特色和地域文化特点。要依据自身的地域环境,寻找自身独特,专业化的发展方向,并且要尽可能地形成规模。形成景观效应的同时,农村民俗文化展示也应是本土已有悠久传统的民俗文化的再现和提炼,而不应该刻意地追求和模仿,这才是城市居民所渴望的乡村纯朴。

当代旅游者具有既希望冒险又担心安全;既渴望奇异又追求舒适;既想远离尘世又要联系畅通等特征,因而发展乡村旅游就要努力满足旅游者的消费需求。而目前农村地区又普遍存在着基础设施落后,卫生条件差的状况。这就要求拟开发乡村旅游的地区,要大力发展交通,通讯等基础设施,增加与环境协调的娱乐健身设施,改善给排水厕所等配套设施。

现阶段关中乡村旅游产业存在“散、小、弱、差”问题,因此集中功能单元可以防止布局散乱,也可防止对主要自然景观的视觉污染。另外,集中布局有利于主题形象的形成,通过举办各种促销活动,产生规模集聚效应,形成整体规模优势。从节约成本方面,功能单元的集中布局能使基础设施低成本、高效益。

摘要：对关中地区乡村旅游资源优势进行了充分调研,对关中村落旅游空间发展的几种趋势进行了探讨,最后从优化空间布局、关中乡村景观与乡村旅游规划协调等几方面提出了几种关中乡村旅游空间组织规划的模式,从而促进农村经济持续发展。

关键词：乡村旅游,规划设计,地域文化

乡村组织 篇2

关于建立村级人口普查

领导机构及选调普查工作人员的通知

各乡（镇）人民政府，各农、林、牧、渔场，县直各部门：按照《前郭县第六次全国人口普查工作实施方案》（前人普组字[2010]3号）相关条款规定，为进一步加强对全县基层普查工作的领导，顺利开展普查各项工作，决定在各乡（镇）场建立第六次全国人口普查村级组织机构，同时选调普查指导员、普查员。具体要求如下：

一、各村民委员会、居民委员会、各分场，要迅速建立人口普查领导小组，组长由村(居)委会、分场主要领导担任。

二、办公场所 根据开展人口普查工作的需要，各村（居）委会、分场人口普查办公室，要开辟独立的办公场所，完善

相应的办公设备，保障人口普查工作顺利进行。

三、选调普查员和普查指导员。普查员、普查指导员的选调，是决定人口普查工作质量的关键。各乡(镇)场要选调那些具有初高中文化程度、热心公益事业、为群众信任、作风正派、具有一定社会调查经验、身体健康、认真负责、能坚持工作、能够胜任人口普查工作的人员担任。

普查员、普查指导员的配备数量，原则上每个普查小区（每个普查小区260-300人，约85户）至少配备一名普查员，平均每5个普查小区配备一名普查指导员。为保证普查工作顺利进行，在配备普查员时，要配有一定的预备数，预配备百分之五左右的普查员作为机动。

四、各乡（镇）场在上报村（居）委会、分场组织名单和普查指导员、普查员名单的同时，上报各乡（镇）场总户数、总人口，同时上报各村（居）委会、分场人口和户数。

五、时间要求。各乡（镇）场所属村（居）委会、分场人口普查领导小组名单和普查指导员、普查员名单及所属户数、人口，于7月30日前，以电子文档形式报送县人普办。

县人普办电子邮箱地址：QGCD＠tom.com 联系电话：2***66联 系 人：侯文兵

（此页无正文）

前郭县第六次全国人口普查领导小组办公室

二0一0年七月二日

主题词：人口普查组建机构通知 抄 送：松原市第六次人口普查领导小组办公室

共印80份

乡（镇）村（居）委会、分场户数、人口统计表

市县年月日

人口普查“两员”名录表

乡村组织 篇3

【关键词】乡村变革 基层党组织 党的执政能力建设

改革开放以来，我国农村基层组织建设随着时代的步伐不断前进和调整，已取得不少的成就。变革既给农村基层党组织执政能力建设带来了新的机遇，也带来了巨大的挑战。在当前，中国农村的社会结构和经济结构已发生很大的变化，中国社会正处在一个新的转型期，农村基层党组织建设也面临着许多新问题、新矛盾，如何以科学发展观为指导加强新形势下农村基层党组织建设，成为亟需认真研究和解决的问题。

一、乡村变革给基层党组织执政能力建设带来的新课题

1、乡村经济结构的变化给基层党建工作带来新课题。改革开放以来，农村经济结构发生了巨大变化，农业占国家GDP总量的比重在持续下降；乡村工业有了较快的发展；第三产业通过大力发展农业产前、产中、产后服务，建立健全农业社会化服务体系，培育农业服务专业户，积极推进农业产业化经营，呈现良好的发展势头。农村经济结构的变化，使中国农村由传统的农业型社会逐步向工业化社会转变。在此过程中，出现了大量的新情况、新矛盾和新问题，使我们基层党组织过去行之有效的领导方式、工作方式，与新时期新任务不相适应，尤其是农村市场经济体制的建立和逐步完善，建设社会主义新农村和全面建设小康社会战略的实施，以改革的精神加强和改进基层党的建设。

2、乡村社会结构的变化给基层党建工作带来新课题。经济结构的变化，必然导致社会组织结构发生变化。首先，在市场机制的作用下，导致农民出现了比较明显的阶层分化。就目前农村的情况看，大体可分为私营企业主、企业职工、个体工商户、半农半商者、农业劳动者等。不同的阶层，必然在利益诉求上有所不同。作为党的基层组织，如何协调满足每一个阶层农民的利益诉求，赢得其支持，是一个新课题。其次，改革开放以后，一些新兴的组织在农村社会应运而生，而且影响越来越大。一是集体或民营的共商业组织发展壮大。据统计2003年农村有40万个集体和股份合作制企业，300万工商户。二是农村新型合作社组织发展壮大。据统计全国目前大约有140多万个各类新兴的合作经济组织，这些组织利用其与农民之间较密切的经济联系，也在发挥着越来越大的影响力。三是各类行业协会发展壮大，到2002年全国已有农村专业经济协会10万个，这些行业协会的结构虽然是松散型的，但是，其在农民中的影响力不容低估。四是宗教组织的影响越来越大。对这些新兴组织，如何引导、规范，并使之为增强基层党组织的执政能力服务，成为非常现实的课题之一。再次，在农村改革和发展过程中，农民收入的差距越拉越大，贫富悬殊矛盾渐渐凸现。如任其扩大，就会发生质的变化，转化为两极分化。目前，一些地方农民生活长期徘徊在温饱线上下，而贫富分化有增无减，这种状况已经引起了一些农民的失望和不满，也在一定程度上损害了党在农民中的威望。这给农村基层组织建设带来一定难度，也增添了新任务。最后，由于以上新课题新任务等多种多样的原因，导致部分基层组织影响力降低。一是目前的农村党员中，年龄结构严重老化。二是有些基层组织活动不正常，党员教育缺乏必要的载体，弱化了党组织的凝聚力和号召力。三是有些地方由于有些党员党性不强、责任心差，只顾自己富，不顾大多数，丧失群众基础，或因宗派、家族争斗等原因，导致农村支部书记选拔难，影响了党组织的战斗力。

3、乡村精神文化生活多元化趋向对基层党建带来新课题。改革开放以后，人们的思想日趋活跃，给基层党的建设提出了新的课题。首先，乡村变革在把传统农民与农民党员逐步培养成为独立市场主体的同时，也导致他们的民主意识得到了逐步增强，对党在农村的执政方式和领导方式提出了新的挑战。其次，部分农民包括农村党员干部在经济意识逐步强化的同时，淡化了政治意识。社会向心力减弱。第三，市场经济体制的确立，促使广大农民在强化竞争意识，更新陈腐观念的同时，也强化了他们在市场经济条件下的利益观，形成了趋利化的价值取向。第四，在有些地方，封建迷信思想有死灰复燃的趋势，这些封建迷信活动腐蚀了基层党员干部的思想，吞噬着党的基层细胞，侵蚀了党的基层组织的健康肌体，在群众中造成了极坏的影响。第五，随着市场法则的建立，农村党员干部在增强竞争意识、效益意识的同时，有些党员也逐渐暴露出庸俗功利的自私心理，削弱了党员的先进性，也削弱了基层组织在群众中的影响力和号召力。

二、以党建创新提升农村基层党组织的执政能力

1、大力加强农村基层党组织的干部队伍建设

首先，要创新干部选拔任用机制。引导农村基层党组织更新用人观念，拓宽选人视野，从农村致富带头人、回村青年学生、退伍军人、外出务工经商人员中培养选拔村干部。同时，为减少村干部职数，应推行村两委交叉任职，逐步提高村书记、主任一肩挑比例。其次，加快发展年轻党员、积极培养后备人才。在确保发展新党员质量的基础上，拓宽选人育人渠道，侧重从文化程度高、综合素质强的优秀农村青年中培养发展党员，继续鼓励和选聘高校毕业生到村里任职，积极鼓励大学生“村官”在农村创业，帮助大学生“村官”尽快进入工作角色，以改善农村党员的年龄结构，知识结构和干部队伍结构，提高党员队伍整体素质。同时对不合格党员要严明党纪，严肃处理，确保农村基层党员的先进性和队伍的纯洁性。最后，要不断完善党员教育内容，创新培训方式，促使党员教育培训工作逐步向科学化、制度化、规范化方向发展。要利用灵活多样的形式（如“村村通”等教育网络资源）加强对农村基层干部开展形势政策、民主法制、勤政廉政、农村实用技术等方面的教育和培训，努力提高农村干部发展经济、依法办事、解决实际问题的能力。

2、积极推进农村基层党组织的民主建设

基层民主建设要从制度和思想两个层面去抓。科学而行之有效的制度是落实党内民主的根本保障，要不断改进农村基层党组织的民主选举制度，继续完善党务公开制度。尤其要改进农村党支部书记候选人的提名方式，逐步推行个人自荐、党员推荐、群众推荐、组织推荐相结合的方式确定预备人选，通过竞职演讲和测评，由全体党员差额产生正式候选人、党支部成员和书记。为更好地发扬党内民主，要定时公开村里的党务政务，同时乡镇一级党委要加强民主示范和导向作用。另一方面要加强党员能力建设，加强民主意识的培育和民主方法的教育。党员个体素质决定着党内民主水平，应使广大党员树立起民主是党的生命、党内一切权力属于全体党员的意识，使其认识到保障党员主体地位和民主权利是新形势下保持党的生机和活力的基本要求。要教育每个党员懂的民主活动的规则、程序，增强主体意识和与实施民主相适应的能力素质，正确行使民主权利，认真履行义务，勇于发表个人意见，增强主人翁责任感，珍惜自己的民主权利。

3、调整和完善农村基层党组织设置模式

中共中央在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出：要“创新农村党的基层组织设置形式，推广在农村社区、农民专业合作社、专业协会和产业链上建立党组织的做法。加强农民工中党的工作。健全城乡党的基层组织互帮互助机制，构建城乡统筹的基层党建新格局。”今后，这方面采取的具体措施主要有：第一，优化现有党组织设置。对党员人数较多的村，依法提升等级，成立党总支。可以采用村村联建模式，将相邻的两个或几个村的党组织合并归一，联合建立党组织。也可以采用村企联建模式，即将乡镇或村集体骨干企业的党组织与行政村党组织合并联建。第二，在行业协会中设立党组织。在目前农村涌现出的大批产业基地和行业协会基础上，把分散在农村和城镇的党员，按行业分工组织起来，建立相应的行业党组织，并顺应农业专业化、产业化发展的需要。第三，针对外出务工农村党员的现状设置流动党员党组织。在流动党员相对集中的经济组织或行政组织中，构建以流入地党组织管理为主，流出地党组织和流入地党组织密切配合、有机衔接、双向互动、共同负责的流动党员管理体制，加强基层党组织对务工农民党员的管理。第四，试行设立城乡基层党组织互帮互助机制，开展村居共建活动。以统筹城乡协调发展为出发点，通过城市各单位基层党组织与农村党支部接对帮扶，积极有序地推进城乡党的基层组织建设协调发展。实现结对双方党建工作的整体水平的提高，形成组织共建、资源共享、优势互补、共同发展的良好局面。

4、建立健全农村基层党组织的考评监督机制

首先要完善目标考评机制。对村干部进行岗位目标考核，制定科学完善的考核方案，结合各村实际情况和干部岗位职责制定出村干部任期目标和年度目标，与村干部签定目标责任书，把村级经济发展和稳定情况作为考核的重要内容。其次要建立健全民主评议制。村党支部成员定期在全体党员会议上述职，全体党员据其任期目标和年度目标落实情况以及日常表现情况进行测评打分。评议结果要与干部的升降奖惩直接挂钩。再次要建立追究制度，对因不履行民主决策程序，村务公开、民主管理制度落实不到位等原因，引发群体事件，造成恶劣影响的，要追究有关村班子和村干部的责任，对造成重大失误和损失或长期没有工作业绩的责任主体也要严格追究责任。最后，要健全党内监督机制和民主监管体制。为使农村基层党组织决策更加民主化科学化，要充分发挥村民代表在村务管理中的作用，定期召开村民代表会议，严格落实村民代表联系户制度。凡涉及村级经济发展和建设，以及与群众切身利益相关的事项要“五步决策法”。要严格村级党政干部的财务管理。实施定期审计制度，对村干部实行年度和离任审计，将审计结果和处理结果及时公开，切实保证党员群众的知情权、决策权、参与权、表达权和监督权。

5、继续探索农村基层党组织活动的新方式新内容

面对农村社会的快速发展，要找准党建工作与农村改革发展的结合点，不断创新党的活动新方式，丰富党的活动内容，提高活动质量。增强活动吸引力，并在成功试点的基础上积极推广。如一些农村党支部开展的“党员议事提案制度”、“民主议政日”、“党内重大决策的全体党员票决制”等活动，为党员提供了一条参与村务管理、直抒己见的便捷途径，实现了农村党员参政能力和村党组织落实能力的双提高。又如河南农村探索的“四议两公开”工作法，把党的领导机制、“两委”协调机制、党内基层民主机制和农村村民自治机制有机融合在一起，坚持了党的领导核心作用，尊重了党员民主权利和村民自治权利，保证了民主决策和公开监督。再如一些基层党组织农村和农民的特点，举办农村文化艺术节、农民运动会、农艺知识竞赛、农家读书乐等农民喜闻乐见的文体活动，提高了农民的文化生活品位和人文素养。还有的村党支部领导全村开展了建设文明生态村、加强农村环境卫生综合整治活动；一些先进的基层党支部在农村还迁社区和土地整合村开展以“新社区、新生活、新风尚”畅想为主要内容的“新市民”教育活动。当前，全国农村基层党组织正在按党的十七大部署在党组织和党员中开展创先争优活动。以上这些农村基层党组织活动的新形式、新内容和成功的经验应当进一步总结推广。

乡村组织 篇4

1 农村社会组织参与乡村治理的理论基础

近年来, 农村社会组织的问题受到乡村治理和农村基层民主政治建设的学者们的关注, 成为政治学领域中一个重要的议题。据不完全统计, 目前我国农村各类社会组织有300多万个, 主要包括村民委员会为代表的自治组织、农村的经济合作组织、公益服务组织和村民互助组织等形式。综观目前相关的研究发现, 学术界关于农村社会组织的定义并没有形成明确统一的看法, 而更多的是以农村民间组织、农村非营利组织、农村中介组织等命名, 它们在乡村社会领域中的表现形式也是多种多样的。有的学者以农村社会组织的性质和目的为出发点, 将农村社会组织划分为政治性组织、经济性组织和基层自治性组织三种类型, 认为农村社会组织是由村民自发组织而形成, 或者是在乡镇政府的推动和支持下, 为了实现基层民主政治建设、完成某种社会保障功能和获取公平的经济利益, 由农民为主体组建起来的社会组织。俞可平从农村社会组织的职能出发, 将其划分为农村权力组织、农村服务组织、农村专业经济协会以及其他农村附属性组织等。李熠煜从农村社会组织的生长成因出发, 将其分为和官方有密切关系, 具有合法身份的行政组织;传统的乡村社会团体;由新型的农民自发形成的公益性组织;乡村社会中各种宗教组织和带有帮会性质的类似黑社会的组织。他认为, 类似花会、庙会和基金会、行会等乡村社会团体和公益性组织发展速度最快, 逐渐成为影响乡村事务的重要力量。2008年, 中国共产党的十七届三中全会颁布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中, 在关于发展农村社会组织问题上, 进一步明确农民社会组织具有公益性、服务性和互助性的性质, 其基本功能是在于完善基层社会的自治能力。这一定位, 将农村社会组织赋予了更多参与基层民主政治建设和乡村社会自治的公共权力, 充分体现了其在乡村治理结构中的重要地位。笔者认为, 农村社会组织是具有民主性、自治性和志愿性等非政府组织所具有的一般特点, 它们根治于农村社会, 它们的存在与发展随着我国乡村民主化进程而不断深化, 是乡村治理研究领域中关于实现村民自治重要的一次尝试。

乡村治理就是乡村社会的各种组织通过一系列的制度安排共同处理乡村公共事务的一种动态过程, 其目的在于通过改革农村社会管理结构和促进公共产品的优化, 实现广大村民的根本利益。农村社会组织是乡村社会各种利益关系的调节器, 不仅代表着广大村民的利益, 为他们提供公共参与的机会, 而且在促进不同管理主体之间的合作与交往中发挥着重要的协调作用。因此, 探索农村社会组织在我国基层政治社会发展中的合法性与合理性, 以适应和促进转型期乡村社会的政治变迁和政治发展的需要, 是实现乡村善治的重要途径。

2 农村社会组织参与乡村治理的政治分析

2.1 乡村治理的多中心结构, 为农村社会组织嵌入乡村治理创造制度性空间

自上世纪90年代提出社会主义市场经济体制改革后, 在乡村社会中, 除了传统的集体经济形式外, 开始出现了一些个体经济组织和新型的合作经济组织, 这些经济组织的出现满足了农民的多样化需求, 逐渐受到广泛的欢迎, 其组织的内容和形式也得到了较大的创新。然而, 随着农村的经济成分和利益多元化的转变, 亟待调整政治权力结构以适应客观社会环境的发展。2004年, 中国共产党的十六届四中全会审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中, 明确指出建立由中国共产党为核心领导、政府具体负责、社会组织协同合作、公众广泛参与的社会管理格局, 这种格局, 从理论的层面上看, 就是宏观的“多中心”治理格局。农村的“多中心”治理是它由乡村社会中多元独立的行为主体, 在一定的运行规则下, 通过共同参与、共同合作、相互调适, 甚至相互博弈等互动方式, 形成一种多元的开放的共同参与乡村公共事务的管理制度。笔者认为, 多元性与开放性是辩证统一的, 多元性是实现开放的基础, 开放性为多元的格局提供保障。那么, 面对乡村社会中日益繁杂的公共事务和多元化的利益需求时, 在人力物力资源匮乏的情况下, 传统的政府主导模式已经呈现出明显的缺陷。目前最行之有效的办法就是通过调整政治权力的配置方式, 将各种利益主体纳入到乡村政治系统中, 统筹各主体之间的资源配置, 鼓励乡村社会力量积极参与乡村公共事务管理。只有充分调动农村社会组织的主动性和积极性, 促成“政府主导、社会协同、农民参与”的格局, 才能弥补在政府失灵时的社会资源短缺, 才能更好地提供公共产品。

2.2 农民组织化水平提高, 为农村社会组织的发展提供发展机会

组织, 是实现政治稳定重要的社会基础, 也是获得政治权力的主要载体。在我国, 传统的乡村社会一直以宗族组织和宗族观念来维系各组织之间的关系, 政社合一的人民公社限制了农民的个人思维和对利益的诉求, 将农村社会推向了一个同质化的阶段。随着家庭联产承包责任制的推行, 农民参与农业生产的积极性大大提高, 各种各类的农村经济组织随之纷纷建立起来。然而, 从整体上看, 这些组织呈现出碎片化和分散化的特点。在当时城乡二元分割结构影响下, 碎片化的农村组织使农民群众的基本利益得不到保障, 农民的政治参与还处于一个低制度化的水平。农村社会组织能够整合乡村社会中闲散的群体力量, 通过内部制度的规范化和法律的手段, 维护广大农村群众的合法利益, 争取更多的社会资源, 保障农民在政治上、经济上、文化上和社会资源配置上的公平性, 为农村社会组织和广大农民公平地参与乡村公共事务提供机会。

2.3 走向“善治”的乡村治理目标, 推动农村社会组织与政府协同合作

政府与公民共同对公共事务的合作管理是善治的本质特征, 是当前国家政治和公民社会的一种新颖关系。要实现善治, 首先需要以公民对权威力量的自觉认同和积极参与为基础, 如果没有公民的积极参与, 就不是真正意义上的善治。由此可见, 在要实现乡村善治, 仅仅依靠乡镇政府和村民委员会的权威性行政力量是远远不够的, 必须培育具有积极性和主动性的公民社会, 而农民社会组织就成为了这类公民社会的主要载体。乡村善治的根本目的在于实现公共利益最大化, 从这个意义上看, 代表着广泛农民利益的农民社会组织的最重要功能和任务就是促进乡村善治。具体表现如下:

2.3.1 促进乡村社会的民主政治建设。通过农村社会组织培育

现代公民, 更有效地推动着基层民主政治建设, 为实现乡村社会的民主决策、民主选举、民主管理和民主监督等权利提供机会。首先, 农村社会组织具有平等和民主的属性, 成为培育广大村民民主意识和法制意识的重要组织载体, 使大部分农民明确自己当家做主的选举权利, 提高政治参与的积极性。其次, 农村社会组织是广大村民进行政治参与的组织基金和社会基础, 它可以将涣散的农民群众统一起来, 参与村务日常管理中。再次, 农民群众也可以从农村社会组织中了解政治, 充当乡村事务的决策者和监督者, 增强民主决策的科学性和民主性。最后, 农民社会组织内部非等级制的体系和平等民主的沟通方式, 更容易培养成员的民主意识, 锻炼诉求的能力、管理的意识和管理的能力, 为提高参与乡村事务的民主管理能力奠定了基础。

2.3.2 促进农村公共产品供给与公共服务的提供。

我国城乡二元分割的格局, 政府将大部分的资金和资源投入到城市, 农村的公共产品和公共服务的供给相对不足。而农业税的取消, 两极分化更加明显, 已经无力提供能够满足广大村民所需的公共产品和公共服务。随着乡村政治结构的变革, 各类社会组织充分发挥自身优势投身到提供公共产品和公共服务的行列上, 承担起重要的角色。如有些经济合作组织兴建农村的基本公共设施, 兴办学校和养老机构, 有些专业协会提供市场服务的信息和法律援助等, 有效地弥补了基层政府的缺位和市场运行的失灵下乡村社会的资源匮乏, 对现代乡村社会的发展起到很好的推动作用。

2.3.3 维护乡村社会的秩序稳定。

由于市场要素不断的多元化, 像农村土地流转、房屋拆迁和农地征用等引起的矛盾日益增加, 乡村内部的矛盾也越来越多元化。传统的中国乡村社会通常是以乡绅和宗族势力来维持社会秩序的, 当发生矛盾纠纷的时候, 大部分的村民通过私下求助于乡绅势力或者宗族势力来协调支持。随着现代乡绅组织和宗族组织已经逐渐解体, 取而代之的是各种各类农村社会组织承担起乡村事务纠纷的调节者。学者于建嵘认为, 随着农民维权组织的建立和发展, 农民在组织中不断接受法制观念, 促使农民的维权行为更加理性, 成为有权力意识和法制意识的现代公民, 在维权组织的带领下, 恶性群众事件减少, 对维护乡村社会的稳定产生了积极的作用。农村社会组织还有其特定的内生性秩序, 通过与村民共同商定规章制度来约束他们的行为, 形成符合乡村民约的行为准则。类似农村治保委员会等组织也承担起维护乡村社会治安的责任, 与村民共同打击违法犯罪行为, 成为维护乡村社会稳定秩序的重要力量。

3 农村社会组织内部结构失衡和发展困境

3.1 农村社会组织的经济功能大于农民的政治诉求

公益性和非营利性是农村社会组织重要的特点, 然而有些社会组织受到利益的驱使而违背了公益的属性, 以赚钱和牟利作为组织的首要任务, 这既表现在以经济功能为主的社会组织上, 也表现在某些以非经济功能为主的社会组织上。据2006年农业部对农村各类合作组织的统计数据来看, 49%和20.4%的组织分别分布在种植业和畜牧业等特色产业的生产经营上, 只有20.2%的组织以提供技术服务为主, 除了农村各类基金会以外, 类似农村老年人协会、用水协会、农业技术协会等组织也越来越重视经济的效益, 而政治功能多是一种缺乏自觉性的附带功能。事实上, 农村社会组织的政治功能是乡村治理的根本体现, 如果农民的政治诉求不充分, 经济功能的发挥也会受到一定的制约。要保证基层民主政治建设的稳定性和长远性, 仅仅依靠经济建设是远远不够的, 村民自治才是实现善治重要的内驱力。然而, 在现实的环境下, 社会组织既要发挥其经济功能, 取得经济效益, 又要在乡村公共事务中发挥作用, 还要将广大农村的政治诉求作为政治主体参与到乡村治理中, 目前来看, 是相当有难度的一个难题。

3.2 农村社会组织行政色彩大于农民的民主参与

据相关数据显示:70%左右的农村社会组织是由乡镇政府或者村两委发动成立的, 并且由乡村干部负责日常的管理, 真正由普通村民自发建立起来的社会组织所占比例较小。农村各类社会组织在发展的过程中依然会受到政府行政力量的干扰, 出现过度行政化的倾向, 尤其是体制内的组织。如今, 基层政府的社会职能转移, 村民委员会、共青团等为代表的体制内组织将承担着村务管理的职能, 在发展和整合农村各类社会组织的过程中有时会受到政府的行政指标的影响, 使得他们烙下了行政的色彩。因此, 有些农民对此类通过行政力量催生出来的, 不是以农民的实际愿望和需求建立起来的社会组织并不认同, 他们认为这是代表着基层政府的意志, 从而农民的参与度比较低, 也影响了乡村的基层民主政治建设推进。

3.3 农村社会组织自身能力不足, 缺乏发展力

农村社会组织虽然已经形式上成为治理主体的一元, 但由于自身能力的缺陷, 并没有发挥预期的作用。首先, 在经济不发达的地区, 政府对农村社会组织的经费和政策支持是非常有限的, 再加上草根的农村社会组织由于自身性质和规模的限制, 筹措经费能力的弱势使得其发展更加困难。其次, 由于农民的素质参差不齐, 部分农民缺乏现代公民意识, 小农意识较重, 过于强调个人利益, 忽视公共的利益, 导致农村社会组织参与事务的能力较低。在组织管理人员方面, 由于农村社会组织的管理人员通常是兼职的, 不稳定的, 再加上自身社会保障制度和人事管理制度的不完善, 因此, 很难吸引高素质的管理人才加入其中。最后, 农村社会组织内部运行机制不规范, 组织结构简单, 公共服务不到位等问题, 大大降低了组织的凝聚力, 制约着自身的发展。

3.4 缺乏法律法规的保障和科学的管理机制

在我国农村社会组织领域中的法规大部分都是针对其中单方面或者某些内容的规定, 如1998年重新修订实施的《村民委员会组织法》、2003年发布的《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》、2007年发布的《中华人民共和国农民专业合作社法》等, 还缺乏一整套针对农村社会组织成立、性质、地位、运行和功能等方面的完整系统的法律规定, 法律上的空缺导致各类农村社会组织没有明确的法律保障, 无法可依, 各自为政。尽管我国已出台了针对农村社会组织成立的《社会团体登记管理条例》, 但是城乡之间的差异, 导致这个规定不具备乡村社会的普适性, 反而制约着社会组织的发展。此外, 农村社会组织的管理体制也存在着很大的缺陷。目前农村社会组织主要采用登记和主管一体化的管理模式, 然而这种模式并没有在全国广泛地实行, 只是在少数地区试行推广, 大部分的社会组织没有通过政府相关部门注册登记而游离于规范管理体系之外, 这部分组织存在着各种各样的弊病, 影响着自身的运行绩效和造成公众对它的质疑。而部分通过登记机关和业务主管部门批准的农村社会组织, 由于多头管理约束和政府的严格控制, 也削弱了他们发展的主动性, 限制了其发展的进程。

4 促进农村社会组织参与乡村治理的路径

从客观层面上看, 基层政府要不断地转变管理的理念, 进一步推进职能的转变, 逐步减少对农村公共事务的行政干预, 将农村社会组织视为重要的合作伙伴, 实现政府与农村社会组织对乡村公共事务的合作治理。对一些行政色彩比较浓厚的组织, 应该明确他们的公益性和民间性, 通过社会化的手段, 促进他们改革成为真正代表广大农村利益的民间社会组织。此外, 应该加强对农村社会组织的政策扶持和引导, 加快针对农村社会组织的立法程序, 从法律的层面明确其性质、地位与职能等核心要素, 提升农村社会组织的法律层次。具体而言, 在出台相关的法规政策时, 应该充分考虑到城乡之间的政治、经济、文化环境的差异, 根据农村的社会环境和农村社会组织自身的实际条件, 制定有针对性的法律规定, 提供一个公平合法的平台, 保障他们在农村社会管理中发挥积极的作用。从主观层面上看, 农村社会组织应该顺应市场的多元化, 在强调各类组织自身独特功能的同时, 也要加强与各种不同功能组织之间的内在联系, 在互动与碰撞中实现共赢达到和谐。此外, 为了能够良好地承担起参与乡村事务管理的使命, 获得广大农民的信任和支持, 农村社会组织必须完善内部的组织建设, 具体包括规范管理制度、制定科学的发展规划、筹资体系和队伍建设等, 将具有现代业务能力的高素质人才引入到基层管理的领域上来, 将广大农民的群众力量动员到农村基层民主政治建设的空间里, 树立和维护良好的组织形象, 充分发挥其在农村治理中的社会自治能力。

综上所述, 我国乡村社会的变迁, 实际上是乡村治理结构中各主体之间利益关系的博弈过程, 而农村社会组织充当着不同治理主体利益的协调组织。在当前的政治环境下, 形成一套能够满足各主体利益需求的有效机制, 农村社会组织任重而道远。

参考文献

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[5]李小云, 等.2008中国农村情况报告[M].北京:社会科学文献出版社, 2009.

“五好”乡村党组织考评办法 篇5

为切实搞好“五好”乡镇、村党组织的考评工作，根据上级有关文件精神，结合我县实际，特制定本办法。

一、考评的标准和实施

考评要遵循中央、省委《关于深入开展农村党的建设“三级联创”活动的意见》及《～-～年农村基层组织建设“三级联创”活动规划》、《～农村基层组织建设“三级联创”活动意见》确定的创建标准和目标要求来进行。考核内容以～度的工作为主，重点考察农村基层党组织紧紧围绕农村全面建设小康社会的目标，坚持党要管党、从严治党的方针，认真履行抓农村党的建设的职责，全面加强农村党的建设，不断增强农村基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力的情况。

有下列情况之一，将取消参评资格，即一票否决：一是党政班子成员中有严重违法违纪行为，受到党纪、政纪处分或被追究刑事责任的；二是经济增长幅度和主要经济社会发展指标排名均靠后（倒排名30％以内），尤其是村集体经济较薄弱的；三是计划生育率达不到97%的；四是凡县以上党委、政府规定的某项工作出现重大问题、造成恶劣影响的或发生恶性涉农案件、大规模xx、弄虚作假等的单位，不能参与评选。

二、考评范围和比例

1、考评表彰范围：15个乡镇，448个行政村。

2、考评表彰时间：每年元月，具体时间另行通知。

3、评选表彰比例。新评选、命名、表彰的“五好”村党组织占全县行政村总数的20%左右，新申报“五好”乡镇党委数占全县乡镇总数20%左右。

三、考评表彰的程序

考评表彰分为以下四个程序进行：

1、自我评价申报阶段。～年底至～年初，各乡镇党委和村党组织都要对自身农村党的建设工作进行全面总结，按照本考评办法规定的标准、内容和目标要求进行自我检查评价。如认为基本达到标准要求的，即可逐级向上一级党组织进行申报，并呈送书面报告。

2、考核推荐阶段。元月份，各乡镇党委派出考评小组对所属各村党的建设工作进行全面检查，并按照考评标准重点对申报“五好”村党组织的村进行考核。考核工作结束后，各乡镇党委应按照县委分配名额数的两倍向县委推荐“五好”村党组织建议名单。同时上报“五好”乡镇创建和巩固提高自查报告。

3、县委考评验收确定阶段。元月份，在各乡镇党委推荐的基础上，县委结合党建检查，对各乡镇推荐的“五好”村党组织进行抽查验收，对“五好”乡镇党委创建情况进行考核。考评验收工作结束后，县委组织部提出“五好”村党组织和申报“五好”的乡镇党委建议名单，提交县委研究确定。

4、表彰奖励阶段。经县委审批确定后，“五好”乡镇党委建议名单报市委审批，“五好”村党组织结合党建工作表彰进行命名、表彰。

对考核分数较低、工作较差的乡镇、村，列为重点管理单位，限期整改。

四、考评的基本原则

在考评中，要坚持以下四项原则：

一是坚持创建标准，实事求是的原则。既不能夸大成绩，也不能缩小过失，要客观真实地反映农村基层党组织开展“三级联创”活动的成果，严格按照县委制定的标准进行考核。

二是坚持围绕中心，突出重点的原则。“五好”乡镇、村党组织考评要坚持围绕党在农村的中心任务来展开，紧扣发展这个主题来进行，突出领导班子好、小康建设业绩好两个重点。

三是坚持发扬民主，不搞“终身制”的原则。要充分发扬民主，坚持走群众路线，对拟表彰的“五好”村党组织和“五好”乡镇党委初步名单要在全县范围内公示，加强社会～和党员群众监督，同时要坚持命名表彰不搞“终身制”，已被表彰的单位要参加新一轮的评选。

四是坚持定量与定性相结合，择优确定的原则。在进行量化考核的同时，要通过听、查、访、议等形式做出定性分析，做到定性与定量相结合，确保在坚持公开、公平、公正竞争的同时，严格按照创建标准择优确定优胜单位。

凡获得“五好”村党组织和“五好”乡镇党委荣誉称号的，一经发现存在弄虚作假和隐瞒重大问题的，将取消荣誉称号，并追究有关领导责任。

五、考评的方式、方法

为了全面、客观、公正地衡量和评价各乡镇党委和村党组织抓农村基层组织建设工作的实际情况，将采取日常考核与年终考核相结合的方式进行，即坚持半年一检查，年终结合考核和党建目标管理考核，分别对各乡镇党委和村党支部抓农村党的建设的实绩进行全面考核。考核要采取定性与定量相结合、点与面相结合、查阅资料与实地考察相结合的办法:

一是看乡镇党委和村党组织关于开展创建活动工作总结，听取单位主要领导抓创建活动的工作汇报，查看有关文件材料，了解创建活动的情况及效果；二是召开县纪检、计划生育等部门负责同志参加的座谈会，了解被考核的乡镇、村相关方面的情况，重点是检查落实有无一票否决的情况；三是分别召开乡镇直机关干部、村“两委”班子成员、村民代表参加的座谈会，分别民主评议乡镇党委和村党组织，了解乡镇党委领导核心作用发挥情况和村党组织领导下的村民自治运行机制建立情况以及党员、干部、群众对领导班子的满意情况；四是抽查2-3个村，召开村干部和党员群众民主评议会，了解村级班子情况、村风村貌和党员作用发挥情况，了解党员户、党群共同致富户的收入和农民负担情况；五是查看乡镇党委、村党组织制度汇编、发展党员花名册和培训登记表等有关文件材料，走访农村干部和群众，了解乡镇党委、村党组织工作规范化建设情况，有无一年不发展党员的“空白村”及乡镇、村干部的培训情况；六是察看乡镇党委书记负责抓好和扶持的致富项目，了解建设规模、经营和效益情况；七是在听、查、访、议的基础上，按计分标准逐项计分，最后综合得分，从高分值到低分值，排出位次；八是根据考核结果，对乡镇、村农村党的建设情况做出总体评价，并据此择优向县委和市委推荐。

六、组织领导

乡村组织 篇6

关键词：少数民族治理；乡村；传统社会组织；寨老

中图分类号：C936 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2016）06-0030-005

少数民族乡村治理是当代中国社会治理的重要组成部分，是促进民族团结、稳定和发展的基石。伴随着中国社会管理向社会治理的转型，少数民族乡村治理也面临着如何在特定的民族文化传统中有效开展治理实践的难题。中国传统的乡村治理是国家权力和地方自治双轨并存，在不同的历史时期，两者权力存在消长，但国家权力从未完全控制乡村地方社会，地方力量也难以绝对脱离国家权威。近代民族国家的建立和国家政权建设，造成了国家权力对乡村社会的广泛渗透。新中国的乡村治理中，政府和党的基层组织成为治理的主导力量，形成了乡村治理“内卷化”[1]和基层行政化[2]的困境。治理是多元化主体协商与合作的过程，强调社会各方面的参与，进而改变国家权力自上而下的全方位管理和社会控制，达到国家与社会的互动。在少数民族乡村治理中，应激发少数民族传统社会组织的活力，创造性地利用传统社会组织构建多元的治理主体。侗族的寨老组织是一种传统的社会组织形式，本文将以贵州黔东南地区黎平县肇兴大寨的寨老组织为例，讨论当代治理转型的背景下，少数民族乡村治理过程中传统社会组织的功能问题，抛砖以引玉。

一、传统的侗族寨老组织

侗族传统社会的寨老是寨子里的自然领袖。侗族每个寨子都有寨老，人数一般不固定，三五人或七八人不等。寨老一般由房族里德高望重、秉公正直、热心为大家办事的老年人担任。寨老的主要社会职能是维护寨子的社会秩序、调解当地人的纠纷、执行习惯法规、兴办公益事业等。[3]78寨老没有任何特权，也没有任何报酬，他们如果失职，或干了对本寨不利的事，视情节也同样受罚。如《六洞议款规约》中规定：“做寨老的人哪个不好，勾引坏人进寨，吃里爬外，暗中吃群众的钱财，罚他十二串钱。”

寨老制度是以村寨为单位的传统侗族社会基本组织制度。传统上，在侗族地区形成了一套“家族—寨老—中款—大款”的组织体系。虽然从秦汉之后，侗族地区就受到帝国中央政权的管辖，汉代设“边郡”，唐代设立“羁縻州洞”，直至明代又设立卫所制度，但是，侗族地区的这一内部组织体系并没有发生变化，它与中央帝国行政机构并行不悖，是侗族社会内部的一套地方秩序。因此，寨老制度实际上是传统侗族社会对内以家族为基础、对外以合款为基础的关键。肇兴所在的肇洞，属于原六洞地区，在历史上，六洞和肇洞的地域范围都发生过多次变化，但合款这一套组织体系和制度直至民国时期一直存在。通过合款制度，肇洞与其他村寨形成六洞的联合组织，它是侗族地区自身的一种“行政”单位。合款将不同的村寨联合为一个更大的地域范围，共同制定“款约”，建立一套生活和生产秩序，同时，加强村寨之间的合作与互助，尤其在遇外敌时，能联合防范和对抗。

帝制时期，汉人社区的士绅阶层是沟通国家与地方社会的桥梁和中介，他们一方面维护地方社会的利益和秩序，另一方面也向上与国家建立联系。国家借助士绅阶层达到对地方社会的治理，士绅阶层也通过进入国家官僚体系获得个人的发展与政治名望。一般而言，相较于汉人社区，帝制时期少数民族地区与中央王朝的关系更为松散。正因此，在侗族地区，地方权威寨老在地方社会所发挥的沟通上下的作用比起汉人社区的士绅来要弱许多，他们的主要职能是对内的管理以及对外的合款。据《侗族简史》所述，自秦汉到隋唐五代1000余年，中央王朝虽然在侗族地区建立了郡县，但多为“入版图者存虚名，充府库者亡（无）实利”[4]25之地。当时侗族社会内部仍然是“千人团哗，百人合款，纷纷籍籍不相兼统，徒以盟诅要约，终无法制相縻”[4]25，以地缘为纽带的氏族公社等农村公社组织，仍然起着重要的作用。明永乐十二年（1414年），贵州侗族地区形成“土流并治”的局面。清道光二十年（1840年）贵州侗族地区的正、副长官司陆续停止承袭，至此该区域为流官所管理。据载，宣统二年（1910年），侗族地区还发生过侗民“联款”，“围官吏戮士绅”[4]81之事。

学者一般认为，大体在民国时期，侗族的“家族—寨老—中款—大款”的组织体系受到国家权力的较大影响。民国时期，随着国家政权建设和民族国家建设的双重推进，民国政府通过政权的官僚化，不断加强国家权力的扩张。杜赞奇对这一时期华北乡村的研究发现，国家政权的扩张，改变了乡村社会中的政治、文化及社会联系，直至19世纪末，地方和中央政权都依赖的乡村的“权力的文化网络”被20世纪的国家政权抛开，保护型经纪人逐渐被赢利型经纪人取代，从而导致国家政权的“内卷化”。[5]68在贵州黎平境内，与华北地区相似，民国时期的国家政权深入基层和吸收下层财源也基本没有中断。民国时期，国家政权在侗族地区实行保甲制度，侗款逐渐失去作用。民国24年，黎平各乡开始编查户口，实行“联保连坐”，划全县为8个区，区以下设联保办事处。民国29年，全县开始清查田亩，土地一律丈量，分三等九级课征田税，对原有田赋的土地粮款，增一至两倍，次年，田赋增收实物，并规定以“官价”征购军粮。31年，又将“征购”改为“征借”，分文不给。[6]此时的各种税捐也多如牛毛。由于国家政权对乡村社会的深入，原本由侗款维系的地方社会的基本秩序被行政体系和官僚管理系统逐渐取代，此时，寨老的主要作用仍是处理民间内部的各种纠纷、公益事业等，税收、摊派、征兵等由保长执行。新中国成立之后，历次运动破坏了侗族地区的寨老组织，新的国家政权形式进入侗族地区，“文革”之后寨老组织开始重新恢复。

二、当代寨老组织的复兴

侗族地区寨老组织的复兴是在中国少数民族传统复兴的大背景之下展开的。以贵州黔东南州黎平县境内的肇兴侗寨为例，肇兴侗寨的寨老组织在“文革”之后恢复。“文革”期间，当地的鼓楼被当作“四旧”拆掉，当地人连侗歌也不许唱。“文革”一结束，当地各房族都开始考虑重新修建鼓楼。由于修鼓楼要寨老负责、安排和组织，所以当地人先把寨老组织恢复起来。在鼓楼修建的过程中，寨老自始至终都发挥了很大的作用。

肇兴侗寨内基于房族划分为5个地方社会内部群体，当地称之为“团”。民国年间，当地人借用儒家的“五常”，分别命名为仁团、义团、礼团、智团和信团。五个团分属肇兴上寨村、中寨村和下寨村，三个村位置接近，且在历史上即为一个侗寨，即肇兴侗寨，又称肇兴大寨。各团之间各有其内部秩序，虽有的团隶属同一个行政村，但各团的内部民间事务互不干涉，均由各自的寨老组织负责。

肇兴侗寨目前的寨老组织情况，可以归纳为如下几点：第一，从寨老人数上看，各团主要负责的寨老为三到六人不等。第二，寨老组织内部形成了一套比较正式化、制度化的运作机制。如不定期推选寨老和划分平时的职能分工。寨老年龄过大或自己不愿再担任，便可通过寨老大会推选新的寨老。寨老组织内部各人分工比较明确，如专门管理鼓楼内部财务、负责民间娱乐活动、负责鼓楼山林、负责祭萨等。第三，各团都保留往届的寨老，新一届寨老负责日常事务，但是凡遇重大事情，需要集体商量决定时，就会请往届寨老一起商议定夺。第四，从年龄上看，仁团新一届寨老较为年轻化，除一人六十岁以上，其余均为四十多岁或五十出头。义团的日常事务也由新一届寨老处理，并且新一届寨老人员中兼顾了不同的年龄层，其中一人为七十多岁的老年人，其余三人均为五十多岁。这样，在新一届寨老中，日常负责人为年纪较长者，而跑腿的活路则由年轻一点的寨老负责。礼团寨老年纪均在六十岁以上，日常只有两个人负责。

当前寨老组织的作用主要限于民间内部事务。如本团的各种民间娱乐活动，包括当地的芦笙节、泥人节、抬官人、祭萨等活动和仪式中的组织和安排，以及本团集体山林收支等。此外，各团的鼓楼和花桥由寨老负责，遇到损坏需维修，寨老要组织大家捐款、投工投劳。如当地义团花桥因年久失修，花桥顶部的木板脱落，该团寨老就在桥头的柱子上贴了告示：“该花桥年久失修，过往行人、群众请注意安全。”之后，该团寨老召集大家一起商议修桥事宜，老百姓认为，现在当地发展旅游了，花桥成了“旅游观光的风景线”，除了大家自己捐钱修建之外，政府也应该承担一定的费用。为此，寨老代表本团向地方政府递交了一份《关于维修义团花桥经费的请示》，说明为了把花桥维修好，群众已自愿投资1000多元，由于维修经费较大，还需政府出资相助。寨老详细列出各项费用，此事最终得到妥善解决。

虽然在日常生活中，寨老发挥着不少作用，但作为传统权威，寨老的威望和地位跟以前相比，已经有所下降。很多寨老说，由于没有任何实质性的“权力”，不过是“义务”给老百姓服务，遇到很多事情，他们并不好管，也没法管，管了老百姓也不听。因此，寨子里的老百姓遇到日常纠纷等事，一般会先去找政府，而不是寨老。经济的发展，使得传统依靠集体的生活方式正在逐渐发生变化，很多事情可以靠钱来解决，个人对于房族的依赖减弱，作为房族领袖的威信也受到挑战。

杜赞奇在对华北农村的研究中，提出“权力的文化网络”这一分析概念。他认为文化网络包括市场、宗族、宗教和水利控制的等级组织以及诸如庇护人与被庇护者、亲戚朋友间的相互关系，所有这些共同构成了施展权力和权威的基础。“文化网络”中的“文化”，正是指扎根于这些组织中、为组织成员所认同的象征和规范，这些规范包括宗教信仰、内心爱憎、亲亲仇仇等，它们由文化网络中的制度与网结交织维系在一起，这些组织攀援依附于各种象征价值，从而赋予文化网络以一定的权威，使它能够成为民间社会中领导权具有合法性的表演场所。换句话说，这些处于文化网络中的地方权威是出于提高社会地位、威望、荣耀并向大众负责的考虑，而并不是为了追求物质利益，这是他们出任乡村领袖的主要动机。[5]13-36在当代，传统寨老的权威和权力所依靠的一整套“文化网络”处于破坏和消失之中，由于经济的发展，往往是经济实力更具备说服力，取代了传统的象征和规范，因此，寨老的身份和地位显得有些尴尬。

尽管面临现代化和经济发展的冲击，在侗族地区，传统的寨老组织作为地方社会的一套内部组织和机制，依然顽强地存在，并且在民间日常生活和仪式节庆等场合发挥着相当的作用。作为一种非政治化、非权力化的“软约束”，受乡俗、人情、面子等因素制约，民间社会组织的功能依然不能低估。

三、嵌入式治理的实践

少数民族乡村治理要将国家权力与乡村社会相结合，一方面尊重少数民族传统社会的基本规范和秩序，另一方面，在此基础上，依托传统社会组织，培育乡村治理的多元主体，将基层国家权力“嵌入”少数民族乡土社会之中，在国家权力的运行中运用乡土的规则、结构和规范，形成少数民族乡村的“嵌入式治理”[7]。

在肇兴侗寨，对于乡村治理中寨老组织的作用，当地基层干部深有感触。乡里的干部告诉笔者：“寨老发挥的作用肯定大。为什么呢？在这里，是一个民族文化比较深厚的地方，它的文化的载体呢，就是他们每一个个体。寨老呢，又是这里边的有影响力的人，他们在里面的作用是非常大的。他们可以形成一个整体的，在人们的思想的引导上，在氛围的营造上，在这些方面，都起到很大的作用。因为一个地方的发展，肯定要有一个先进的理念，还要和当地的文化、当地的传统的结合。要结合好的话，我们首先就要做通寨老的思想工作，要求得他们的认同。他们作为文化的承载者，作为对文化理解比较深的主体，他们理解我们对整个经济、社会发展，和我们根据对整个文化特征来做的工作，能理解得好。那么，这个就能真正地、很好地实行下去，贯彻下去。我们基本上就是说，让他们参与决策，在牵涉到重大的，包括整个村落、村寨的发展方面，让他们参与进来，他们发挥了很大的作用。而我们经常开他们的会，定期召开寨老的会议。”

在肇兴侗寨发展旅游的过程中，黎平县政府和肇兴乡政府联合发起了一个名为“古民居保护协会”的组织。协会章程称：“本会是由肇兴侗寨三村群众在保护肇兴侗寨传统古民居的基础上推选组成的肇兴侗寨古民居保护及一般民居改（新）建审批等的综合性管理协会，是代表整个侗寨民族文化保护的社团组织，是依法实行自律管理，主要为古民居保护、民居改（新）建审批、保护村容寨貌等的非营利性社团法人。”该协会在县政府办、文广局、风管处、建设局、民宗局、国土局、肇兴乡人民政府组成的联席会议的指导下开展工作，其作用是作为联席会议和肇兴侗寨的老百姓之间的纽带和桥梁。按照规定，协会的成员一方面要及时向联席会议反映老百姓的各种意见，同时要向老百姓宣传国家的有关政策、法律和法规，把上级的精神传达给老百姓。此外，还要开展古民居保护、民居改建和新建、保护村容寨貌等信息的收集、分析、评价和报送。该协会的人员以肇兴大寨三个村的村干和寨老为主，另外还包括几个群众积极分子。

将寨老纳入一个由政府成立的“非营利组织”，是因为政府意识到，在一个少数民族地区，尤其是有寨老传统的侗族寨子，要搞好工作，民间的力量不容忽视。

地方政府在运用现有的乡村政治体制进行治理时，需要借助民间权威的合法性，即地方政府要运用文化的合法性来辅助政治的合法性和权力的合法性，运用民间文化和民间组织，使政令得到更好的贯彻。这体现了正式权力机构和非正式权力机构、国家权力精英与民间精英之间的互动。

因此，正是基于“民间力量不可忽视”，政府决定 “和当地的传统结合”起来。通过组建“协会”，以往仅仅作为寨老的人被赋予了双重身份：寨老和会员。作为协会成员，地方政府每个月还会给他们发放一定的报酬。双重身份使得平时各团管各团的寨老，通过协会这个身份被“统合”到对整个肇兴侗寨整体的管理之中。以往开展工作，政府是让各个团的寨老回去做自己团的群众的工作。但一个团的人，自家亲戚多，很多事不好说。将5个团的寨老“统合”到一个“组织”中，就能跨越“本团寨老只管得了本团”这一民间社会内部的边界，从而形成“跨团”的共同监督与相互监督。通过这一制度上的安排，民间社会以团为边界的寨老组织形成了跨团的联合。通过制定统一的标准，避免了各团之间的不均衡和要求不一。由此可见，地方政府在治理过程中将民间社会组织与政府建立的社会组织相结合，通过赋予民间权威以双重身份，巧妙地将少数民族乡村治理嵌入传统社会之中，以便更好地开展治理实践，取得治理实效。

四、结 语

少数民族传统社会组织在当代国家治理现代化转型过程中具有不可忽视的作用，是少数民族乡村治理的重要地方组织资源和乡土根基。自上而下的国家政权建设和国家治理实践，需要与自下而上的乡村社会力量互动和互嵌，形成国家与地方、官方与民间的有机格局，开创少数民族乡村治理的新局面。[8]其一，复兴少数民族传统社会组织，激发传统社会组织的活力。当代，很多少数民族地区的传统社会组织虽然形式上复兴，但在少数民族社会生活中发挥的实质作用有限，社会组织的活力有待激发和增强。必须本着尊重和发扬少数民族传统文化的原则，让少数民族乡村的内在传统秩序成为村民遵循的基本规范和道德准则，从而为传统社会组织的实质复兴建立稳固的心理基础和道德基石，激活传统社会组织的功能，为传统社会组织赋权，以便创造性地发挥传统社会组织在当代的作用。其二，在少数民族乡村治理实践中探寻合理的嵌入式机制。探寻少数民族传统社会组织与当代国家治理之间的契合点，将少数民族传统社会组织纳入国家治理体系和治理能力现代化的视域之中，调节国家与民间社会的关系，通过少数民族传统社会组织积极培育少数民族本土参与乡村治理的积极分子和中坚力量，构建少数民族乡村的多元治理格局。

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乡村组织 篇7

1 我国非政府组织在乡村治理中兴起和发展的必然性

1.1 治理理论的兴起为乡村非政府组织发展提供了强大的理论支持。

非政府组织简称NGO, 是指非政府的、非营利的、带有志愿性的致力于公益事业的社会中介组织。相对于企业来说, 非政府组织不具有赢利性;相对于政府来说, 非政府组织不是政府机构及其附属部分。非政府组织不以利润动机、权利原则来驱动, 而是以志愿精神为背景的利他主义和互利主义为动力。在不同的国家, 非政府组织有不同的称谓, 如“第三部门”、“非营利组织”、“志愿者组织”、“公民非政府组织”、“免税组织”、“草根组织”等。在传统的公共行政学研究中, 对政府进行公共秩序的维护和公共事务的管理, 大多使用“统治”或者是“管理”一词。随着全球化和公共事务环境的变迁, “治理”一词已经成为公共管理的流行话语, 在许多地方已经取代了“统治”这一传统术语。“治理”一词来源于拉丁文和古希腊语, 原意是控制, 引导和操纵, 长期以来它与“统治”一词交叉使用。但是, 时下的“治理”被赋予了新的内涵, 其意义也更为深远。对于“治理”概念的界定, 学者也是众说纷纭, 莫衷一是。治理理论的主要创始人之一, 詹姆斯·罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》一书中, 把治理界定为“一系列活动领域里的管理机制, 它们虽未得到正式授权, 却能有效地发挥作用;莱斯特·萨拉蒙则把治理看作是“运用分权化的管理运作以及协商说服的技术”;对治理作出权威性的界定是全球治理委员会, 它认为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。”学者们对治理的语义阐释, 都是希望政府要积极转变治理公共事务的方式, 通过授权和分权的形式, 鼓励公民社会组织参与公共事务的管理, 形成政府与社会的良性互动, 提高公共管理的效率, 促进公共利益的增长。

长期以来, 政府作为公共权力的唯一行为主体, 履行着为社会提供公共物品和服务、处理各种公共事务的职责。但随着经济社会的发展, 传统意义上的政府统治已不能满足人们的需求, 于是便产生了治理理论。作为一种全新的理论, 治理理论提出了与传统政府自上而下的权威相比更广阔的研究领域, 挑战着传统国家与政府的权威。该理论认为, 治理与原来的统治区别在于:

第一, 治理的主体并非一定是政府机关, 而统治的主体必须是政府。第二, 政府统治权力是自上而下的, 而治理则是上下互动的管理过程。也就是说, 治理理论不再将政府作为公共权力的唯一行为主体, 而是将各种民间的非政府组织都纳入到公共管理主体范围内, 并赋予这些组织以广阔的活动空间, 通过互动、合作, 协助政府实现公共管理目标。

将治理理论应用到农村社会中即为乡村治理。乡村治理的过程其实就是动员乡村一切力量进行管理和建设的过程。受传统观念的影响, 长期以来, 在中国广大农村, 行政权力的影响根深蒂固, 即使是旨在发挥农民积极性的村民自治政策中, 也不同程度地打上了行政控制的烙印, 带有准行政色彩。政府权威在传统的农村社会中占有重要地位。乡镇政府作为行政体制的金字塔结构的底层, 是行政权力在乡村的延伸, 代表国家对乡村进行控制与管理。而乡村治理这一理念的提出, 就是要改变乡村中的权力关系, 形成以乡镇政府为主体, 同时吸纳各种乡村非政府组织加入的格局。它强调乡村公共事务的多元参与, 发展乡村的新型权力关系, 实现民主化管理。

1.2 我国政府职能转变为乡村非政府组织兴起提供了可能

长!期以来, 乡镇政府肩负着从农村汲取工业化资源的重任, 管制型政府成为必然。但随着国家取消农业税, “以工补农”的时代已经到来, 实现从管制型政府向服务型政府转变是新的历史条件下的迫切要求。由于上述种种原因, 乡镇政府职能转变却一直没有到位。突出表现在乡镇政府仍然把主要精力放在兴办企业、招商引资上, 社会管理和公共服务薄弱。农业税取消后, 由于乡镇政府仍然主要忙于上级布置各种任务, 甚至越俎代庖充当市场主体搞全员招商, 加之乡镇财力紧张, 乡镇本职工作事实上受到很大冲击, 是“种了别人的地, 荒了自家田”, 造成乡镇政府职能的严重“缺位”。因此, 对于下一步农村综合改革首先需要解决好基层政府职能转变问题, 这是乡镇机构改革能否成功的关键。在市场经济条件下, 我们要按照公共行政的原则, 通过改革最终把政府职能转移到十六大明确的政府职能的重点是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的轨道上来。

目前乡镇政府在职能发挥上存在着“错位”、“缺位”、“越位”等现象, 其发展观、政绩观的偏移是造成乡镇机构不作为或不能很好作为的根本所在。一是政企不分、政事不分、政社不分, 乡镇政府在经济活动中扮演管理、经营等多重角色。有利的事争着抢着干, 没有利或责任大的事不闻不问、推诿扯皮, 职能职责“错位”;二是份内的事该干没有干好。对一些本应该由乡镇政府承担的职能没能承担起来。再有就是受乡镇政府经济能力、干部素质等因素的制约, 使已经认识到应该做好的工作没能做好, 形成了无意识或有意识的“缺位”;三是职能淡化, 做了超越乡镇政府职能范围和权限以外的事。该放的权不放, 不该管的事偏要管, 强制农民干这干那, 干涉农民生产经营, 随意替代农民决策, 许多需要市场本身解决的问题政府却要下指标、定考核, 结果是乡村行政组织整天忙忙碌碌工作费力不讨好, 群众不买帐。

由于乡镇政府职能的转换上仍然存在以上突出问题, 所以需要大力发展非政府组织, 充分发挥非政府组织在乡村治理当中的优势。乡村非政府组织的存在与发展有其必然性,

1.3 我国乡村行政生态环境的变化为乡村非政府组织发展提供了条件

从乡村治理的内容看, 乡村治理包括两个方面:乡治和村治, 二者相互依赖, 密不可分。作为乡村治理主体的乡镇政府在乡村发展中仍具有重要作用, 因而改革乡镇政府管理体制, 提高基层政府的管理效能理应成为乡村治理的重要内容。要通过精简机构、撤并乡镇来减轻农民负担, 提高乡镇政府的行政效率。当然, 单纯的机构、人数上的增减不一定能从根本上解决问题, 必须在减员的同时减事, 即政府进行宏观管理, 将具体的操作事项交由其他社会组织进行。也就是说, 乡镇政府要有所为, 有所不为。正是因为政府职能的这种转变, 才使得乡村非政府组织有了用武之地。

从乡村治理的目标看, 乡村治理就是要调动乡村社会的各种力量, 通过各方主体的参与协作, 共同实现乡村的真正发展。长期以来, 行政权力一直控制着乡村, 它虽有利于乡村稳定, 但却加重了农民负担, 抑制了乡村的发展。而乡村治理就是要打破行政权力的垄断, 发挥民主参与的作用。税费改革后, 经济欠发达地区的乡村组织经费短缺早已成为不争的事实, 不断下放的事权与日益减少的财权的不对称造成了地方政府财政紧张, 导致税费改革后乡村基层组织普遍存在能力不足的问题。现实中, 乡村公共物品的供给出现了“过剩”与“不足”并存的局面。过剩是指基层政府为了完成上级政府下达的任务而实施的“政绩工程”过多, 不足则是指真正关系到乡村发展的一些基础设施、公共服务还不到位。这样, 基层政府在公共物品提供方面的缺位为非政府组织介入乡村公共物品的供给搭建了平台。

2 非政府组织在乡村治理中作用简析

有调查显示, 目前, 我国乡村非政府组织的数量 (包括已登记的和尚未登记的) 已达300多万个, 约占全国非政府组织总数的三分之二以上。从非政府组织角度可将乡村非政府组织分为五大类型: (1) 和官方有密切关系的, 具有合法身份的组织。如共青团组织、妇联等。 (2) 原有的乡社团体。如花会、香会、庙会和宗教团体等。 (3) 新兴的乡村非政府组织, 农民自发形成的公益性组织。如教育基金会、行会等。 (4) 各种宗教组织。 (5) 带有帮会性质的类似于黑社会的组织。目前乡村非政府组织在乡村治理中已经发挥了巨大作用, 主要包括:

2.1 乡村非政府组织的发展为乡村公共物品的供给提供了一种新的方式, 它可以在一定程度上弥补乡村治理中的财政缺口, 对乡村经济社会发展具有积极作用

根据物品是否同时具有非排它性和非竞争性, 可将公共物品分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品 (如国防等) 必须由政府来提供, 而对于那些准公共物品来说, 政府就没有必要亲力亲为, 完全可以交由其他社会组织来完成, 政府只需负责监督和管理工作。乡村非政府组织的出现恰恰可以满足这一社会需求。税费改革、减免农业税之后, 乡村两级财力有限, 如何利用有限的资源提供更多的服务已经成为人们关注的焦点。乡村非政府组织可以将农民组织起来, 整合社会力量, 为农村提供更多的公共物品和服务。当前, 已有不少基金会、国际组织在我国农村设立了基金项目和分支机构, 他们一方面为农村提供技术和财政支援;一方面也丰富了农村人力资源, 使乡镇政府从繁杂的事务中解脱了出来, 工作效率得以提升。

2.2 乡村非政府组织的发展有利于农民监督政府, 提高农民对乡村治理事务的参与意识

将农民纳入到决策体系中来, 有利于维护农民的合法权利和乡村治理目标的实现。一直以来, 农民习惯于听从行政权力安排, 被动地接受各种政策。而实行村民自治制度后, 广大农民可以自主选举村委会, 让村委会代表自己管理村级事务。因而, 村民自治是广大村民自主管理的重要体现。但遗憾的是, 由于行政权力的介入, 乡镇政府、村民自治组织和村民博弈的结果往往使村民自治流于形式, 并未真正实现农民的权利。作为农村社会生产生活主体的广大农民其积极性应当充分发挥。而乡村非政府组织的建立与发展刚好为农民提供了一个可以独立于行政力量之外的展示平台, 他们可以通过自己的组织参与各项政策制定, 在乡村治理中发出自己的声音, 维护自己的合法权益。这既是现代民主政治的重要内容, 也是乡村治理良性发展的重要保证。

2.3 乡村非政府组织的发展有利于塑造社会资本, 减少搭便车现象, 实现真正的多元参与

单个农民作为理性的经济人, 对于乡村治理的参与往往取决于个人成本——收益分析。在这样的背景下, 当农民的个人努力被全体享用, 而成本却由个人承担时, 往往会产生搭便车现象, 这与治理的内涵是相违背的。但这种情况, 在目前中国农村还是普遍存在的。不可否认, 直选在一定程度上约束了行政权力, 使乡镇政府领导者失去了直接干预选举的权力。但一经选出, 由谁来对竞选者的承诺进行监督是个急需解决的问题。而乡村非政府组织可以将农民组织起来, 以组织的形式将农民联系在一起, 形成平等横向的关系网络, 各主体之间通过反复博弈达成彼此间的信任, 能够达到重塑社会资本, 增加资本存量的目的。

2.4 乡村非政府组织的发展有利于减少乡村治理成本

中国农村人口多、面积广且人口居住分散, 直接由乡镇政府管理村民, 不仅会增加管理成本, 而且也难有实效。而通过乡村非政府组织将农民组织起来, 让这些组织代表农民与政府对话, 既有利于农民与政府的沟通, 又可节约乡村治理成本。

3 充分发挥乡村非政府在乡村治理中作用的对策

3.1 要通过相关制度安排和政策支持, 促进乡村非政府组织又好又快发展

农村家庭承包责任制普遍实行后, 一方面释放了巨大的生产力, 促进了农村经济和社会的发展;但另一方面, 随着我国社会主义市场经济的发展, 家庭承包责任制也带来了一系列问题。如单个农户经营规模过小、经营手段和方式落后导致的盲目生产、低水平生产以及市场竞争力弱小, 已成为影响我国农村经济进一步发展的突出问题。这种以家庭为单位的小农生产方式, 使得农民的社会资源与组织能力的欠缺, 很难自发组织起较有力的农业专业协会、合作社等乡村非政府组织。同时, 目前乡村非政府组织发展的一个制约瓶颈是政府对非政府组织参与公共事业治理抱一种怀疑的态度, 对发展乡村非政府组织缺乏有效支持, 这也在很大程度上制约了乡村非政府组织发展。对此, 一是要通过制定相关的法律、法规, 为非政府组织和政府之间的合作提供一种制度上和法律上的保障。二是加大对乡村非政府组织的政策扶持力度。制定和实施能促进乡村非政府组织发展的政策, 在财政信贷, 工商、税务、物价、人事、劳动、司法等方面给予乡村非政府组织优惠等;三是为乡村非政府组织发展提供良好的外部环境。依法引导、扶持、规范、保护乡村非政府组织合法权益, 乡村行政组织应根据有关法律法规帮助乡村非政府组织解决运作过程中的矛盾与纠纷, 切实保护其合法权益。

3.2 理顺乡村非政府组织与乡村政权的关系

目前来说, 非政府组织要在农村开展工作必然面临如何处理好与基层政权关系问题。无疑双方的合作是主流, 但是我们也应看到双方存在着一些冲突的因素。怎么解决这些冲突, 从而更好的处理和基层政权之间的关系?我们认为, 要在简化和规范乡镇政府职能的基础上, 按照“政社分开”的原则, 明确政府部门与村民自治组织以及各类民间组织各自的责职分工, 在此基础上实现有效合作, 为此, 乡镇政府要明确自身的角色定位, 即乡镇政府在乡村治理中的功能和责职。乡镇政府要切实把工作重点从直接抓招商引资, 、生产经营、催收催种等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来;同时要努力提高社会管理和公共服务水平;按照依法行政的原则, 宣传、落实好党和国家的政策、法律, 规范自身的行为, 保障农民的合法权益, 维护农村社会稳定, 巩固党在农村的执政基础。要通过培育和发展非政府组织, 包括各种经济合作组织、各种行业协会、中介组织等来承担乡镇政府“外移”的职能。要把不应由政府行使的职能逐步转向行业协会、企业、村民自治组织和非政府组织等, 避免农村社会管理和公共服务缺失的“真空”状态, 以确保农村经济与社会发展的正常需求。换句话说, 政府的基本职能, 是当好“掌舵者”和“监管者”。通过增进政府与非政府组织合作, 发挥和利用非政府组织在乡村公共产品决策参与、调配资源效率、透明度、廉洁和公正等方面的作用, 来降低行政成本以弥补地方政府资源匮乏的困境。

3.3 要设法解决目前农村非政府组织自身尚存的诸多缺陷

当前农村非政府组织基本还处在起步阶段, 在自身规范发展, 财务监督管理等方面还很不完善。如发展较慢, 实力弱, 跟不上农村社会经济发展和农民的实际需求, 与农村经济发展还不相适应问题。由于农村非政府组织多为农民自发兴起的, 受本身条件的限制, 其经济实力, 经营规模, 人才结构, 加工运输销售能力, 竞争能力较弱, 在市场经济发展中还处于劣势地位。再如自律机制不完善的问题。大多数农村非政府组织不够规范, 内部管理不完善, 组织机构不健全, 在单个组织内部, 会员之间还没有形成自我教育, 自我管理的机制, 在行业内也没有建立起有效的行业自律机制, 不同程度地存在缺乏诚信, 有利则趋, 无利则避, 无序竞争的问题, 这也制约了民间组织的健康发展。对此, 一是搞好培训, 提高农村非政府组织工作人员的素质。通过举办各种类型的培训班, 提高农村非政府组织工作人员的思想, 业务素质, 帮助他们尽快掌握科学经营方法和专业技术。同时, 引导农村非政府组织积极引进专业人才, 为自身发展注入活力。二是逐步完善农村非政府组织的自律机制。对已成立的农村非政府组织要引导其建立和完善财产, 分配, 积累制度, 运用行政, 法律手段监督其守法运作;采取先发展后规范, 边发展边规范等措施, 建立健全运行机制, 抓好建章立制, 民主管理, 业务活动管理, 党组织建立等重要环节, 逐步纳入规范化轨道。对尚未登记的民间组织, 确有存在必要的, 引导其尽快依法登记, 并进行规范, 对拒不登记或实无存在必要的, 要坚决依法取缔。

总之, 中国社会主义新农村的建设既需要政府的宏观政策指引, 需要农村市场经济的日臻完善, 也需要农村非政府组织的高度发展。只有农村的非政府组织得到了较快发展, 农民的组织化程度才会有真正的提高, 农民也才能在市场经济大潮中把准方向, 农村社会的全面发展才能实现。我们相信, 随着一大批农村非政府组织出现, 以及群众的参与意识进一步提高, 中国农村社会一定会有一个美好的未来。

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乡村组织 篇8

费孝通在《乡土中国》中对中国传统乡土社会结构的经典描述即为“差序格局”, (费孝通) 认为:“在差序格局中, 社会关系是逐渐从一个一个人推出去的, 是私人联系的增加, 社会范围是一根根私人联系所构成的网络”。“好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹[1]”。也正是“差序格局”的存在, 导致了传统乡村社会特殊的宗族关系、治理结构和行为逻辑。“这是一个熟悉的社会, 没有陌生人的社会”, 在这个社会里, 乡村之间的自然地理边界绝对清晰, 人与人之间的关系不是“沾亲带故”就是“非亲非故”, 血缘与地缘合二为一, 整个社会是一个封闭的空间, 所以在漫长的历史时期, 乡村社会结构趋于稳定, “熟人社会”成为传统乡村社会秩序井然的一个重要保障。自“差序格局”形成以后, 虽经历了屡次政治革命和经济改革, 中国的乡村社会结构并未发生实质性的改变, 尤其是维系这一格局的重要支撑—封闭落后的农业社会和庞杂严苛的宗法制度仍然根基牢固。

然而, 一场发轫于农村、以市场为导向的经济体制改革却成为腐蚀差序格局的关键要素。自20世纪90年代以来, 新的经济体制在中国走向合法化, 进而在乡村社会的全面推开, 改变了乡村社会传统的治理结构和行为逻辑, “差序格局”也因为传统的农业社会和宗法制度发生动摇而走向瓦解。当然, 这种格局的解体并不意味着其影响力的消退, 并且这种格局的历史遗留在急剧变化的乡村社会转型中所带来的持续性影响得到了印证。

与中国传统乡土社会的“差序格局”相对应的是西方国家“团体格局”的社会结构。费孝通认为这种捆柴式的格局中, “团体是有一定界限的, 谁是团体里的人, 谁是团体外的人, 不能模糊, 一定分得清楚[2]”。而这种“团体格局”正是现代西方社会形成的基石, 在这种社会结构中以“己”为中心的“个人主义”孕育出了平等、宪法、民主、权利、契约。无独有偶, 梁漱溟先生也曾对中西方社会结构的差异进行了透彻的比较分析, 他认为“西方人善于过集团生活, 中国人缺乏集团生活[3]”。

诚如上文所述, 传统中国农村社会的“差序格局”已在市场经济的潮流中逐步走向解体, 但是新的显著的社会格局还未完全形成。在这种转型期, 社会结构的不稳定性导致了乡村社会治理的风险性因素增多。基于此, 中国乡村社会格局的未来趋势就成为上世纪90年代以来学术研究的一个重要课题。基于对中西方现代社会结构的比较分析, 学界的一个普遍共识是:中国乡村社会走向“团体格局”是一种必然而合理的选择, 而其基本路径就是提高村民的自组织能力。

2 乡村社会格局变迁中的农民自组织能力发展嬗变

封闭自守的农业社会犹如一盘散沙, 缺乏制度化的建构, 几千年自给自足的小农经济也造就了民众强烈的小农意识, 无论是费孝通就乡土社会“差序格局”的论断, 还是梁漱溟基于中西社会结构的比较分析, 都充分说明了中国农民组织化水平的低下, 农民的自组织能力没有得到健康发展。

新中国成立后, 根据中国农民的自身特点, 毛泽东提出了解决农民问题的思路:把过去分散的个体农业经济向农业现代化和集体化的方向引导。伴随这一思路的制度变迁和实践便是农业合作化运动。但到后期这一制度安排不仅没有激发农民的潜在发展动力, 反而抑制了农民的积极性。在这一制度变迁中, 农民几乎处于完全被动的地位, 其自组织能力很难得到有效而充分的发挥。

改革开放以来, 中国社会发生了剧变, 中国乡村“差序格局”走向瓦解。以往的乡土“界限”被打破, 并形成了多元化和分散化的利益诉求, 再加上权利意识的觉醒和渠道的拓展, 进一步推动广大农民向政治体系表达利益诉求。但如果缺乏通畅的表达渠道, 也无对其表达作出正面而积极回应的组织和机制, 往往就会引发无序甚至是强制、暴力的表达, 引发社会秩序的混乱。事实也证明:农民低下的组织化水平, 远远不能满足农民多元利益表达的需求, 一旦在体制内无法寻找到合适的表达利益诉求渠道, 就只能向体制外寻求。在当前的形势下, 无论是官方或非官方的农民组织的发展都在缓慢的消解传统的“差序格局”, 并将农村社会格局向“团体格局”方向引导, 农民的自组织能力和组织化程度不断提高。然而乡村治理实践中, 仍然存在诸多困境。因此, 不断推动农村社会结构的优化, 提高农民自组织能力成为当务之急。

3 我国农民自组织能力建设问题与成因分析

3.1 农民自组织能力建设存在的问题

(一) 农村社会主体力量的流失

改革开放使得我国农村社会“团体格局”逐渐走向成熟, 但同时也带来了农村人口的大量流动, 大量的青壮年劳动力离开乡土, 以期外出获得更多发展机会。加之, 长期剧烈的改革后, 原本占据能人、乡绅很大比重的老人的传统权威影响逐步减弱, 青壮年本应是农村社会最为活跃的成员, 是农村社会公共事务的主要参与者。然而, 随着大量务工人员的外流, 本是农村社会公共事务主要参与者的青壮年却长期“缺席”, 从而导致了农村社会主体成员的流失, 在大批老幼留守的农村, 也就很难建立起体系完备的农民自治组织。

(二) 行政村治理困境

新农村建设的发展促使村民居住条件和生产生活条件得到了改善和提升, 但行政村管理范围的扩大, 也在一定程度上改变了原有的农村社会格局。合村并村工程的推广, 使得以往熟人社会中的资源遭到削弱, 村民和行政村之间缺乏情感纽带, 村民对村组织的事务表现冷漠。另外, 以自然村为基础形成的农村社会公共需求各异, 行政村无法提供有差别的公共服务。

(三) 农民利益诉求机制不成熟

城乡二元结构的长期存在, 致使处于弱势地位的农民很难获得主动权和话语权。尤其在弱肉强食的丛林法则下, 基于社会经济文化等各方面的限制, 农民并未真正意义上获得选举、收益分配、民主监督等权利, 农民表达利益诉求和获得权益保障的渠道并不畅通。在农村社会管理中, 农民仍然只是被动的“被参与”。

3.2 成因分析

(一) 文化传统

如前文所述, “差序格局”缺乏民主、平等、权利、契约等精神内核, 是与“团体格局”相背离的社会结构形态, 所以中国农村社会缺乏自主建立契约化组织的传统。农民几乎没有自发的结社活动, 除非是动荡社会下的秘密结社活动, 当然其目的也不再是建立常态的利益表达机制。即使是“人民公社”这一制度性的尝试都未能真正意义上正视农民的个体利益, 而新时期的家庭联产承包责任制传达的更是分散化而不是组织化的讯息。所以出于利益推动而建立契约化组织的传统在中国乡村仍未形成。另外, 个人与国家之间直接对话的这一基本路径仍然是农民争取和维系自身利益的几乎唯一选择。农民对国家权力的仰仗和对“好官”的渴望, 或者是通过某种方式直接进入国家权力体系都是个人与国家之间的直接对话。因为权力可以直接带来利益, 而组织和组织化却无法带来直接收益, 这成为影响农民组织化发展的主要病灶。

(二) 制度与政策因素

农民的文化水平相对较低, 观念比较落后, 其合作和参与组织的意愿较弱。所以农民的自组织能力建设和组织化发展需要借助政府的支持引导。但目前我国的宏观环境并不利于农民自组织的发展, 尤以制度体系的不完善为主。比如, 村委会作为村民自治组织, 其成员并未纳入行政编制, 但绝大多数乡 (镇) 政府却将村委会视为它们在村里的派生机构, 从而导致村委会也行使了相当部分政府性质的职能。职能的错位使得村委会很难将更多的精力投入到农民自组织的建设和发展中来, 也很难在农民自组织的建设中进行恰当的角色定位。

(三) 经济发展与人口流动

在处于准自然经济和商品经济并行的当下中国农村社会, 村民的参与越来越呈现多元化和复杂化的态势, 但经济利益驱使下的参与是共同点。而对于一些非经济性的村级活动, 村民参与积极性不高。另外, 经济的发展促使“外面的机会”增多, 人口流动骤增, 村民对乡土生活的依赖程度越来越低, 情感越来越淡薄。对常年在外的村民而言, 他们很少有精力和动力去关注村级公共事务。现下的农村, 群体分化突出, 不同年龄段的人群观念悬殊较大, 尤其受到都市文化氛围熏陶的年轻人已经打破了农村传统文化的框架, 这都导致了农村共同体观念的淡化和公共精神的缺失, 村民组织化建设也缺乏其内生动力。

4 我国农民自组织能力建设的展望

在农村社会管理中, 尤其是在农民自组织建设上, 我们取得了一定的成效, 但对于转型时期农村社会大量新问题的涌现, 还需通过更为扎实的调查研究去挖掘解决问题的办法。首先, 必须完善制度化建设, 尤其是农民利益表达渠道和权益保障机制的完善。其次, 国家应给予一定的政策倾斜, 帮助农民培育和提升自身素质, 摒弃小农经济时代遗留下的思想观念和生产生活方式, 激发农民的参与热情和积极性。再次, 社会资本的培育至关重要, 通过社会信用体系和信任教育建设, 弥补因为“熟人社会”解体带来的人与人之间逐渐式微的社会信任关系。

摘要：随着改革开放的发展, 中国乡村社会传统的“差序格局”趋向瓦解, “团体格局”成为新时期乡村社会结构的必然选择, 而村民的自组织能力建设成为构建乡村“团体格局”的基本路径。因此对村民自组织能力建设的现状及问题探讨是构建乡村社会新格局的应然之举。

关键词：差序格局,团体格局,自组织能力

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乡村组织 篇9

2011年发生在西南地区的大范围干旱,使得人们对当前乡村水利建设现状极为担忧,同时也开始反思自改革开放以来我国水利体制的改革过程。大旱中的水利困境是有天灾的成分,但是基层组织若能及时组织解决问题并维护好已有的基础水利设施,则可以最大程度降低大旱的损失。2010年1月和2011年5月在荆门对农村水利进行调查后发现,乡村基层组织已经基本从水利的供给与组织协调工作中退出,而这是造成当地农田水利困境的最关键因素。江汉平原水资源相对是很丰富的,但是2011年5月份发生的干旱却几乎让荆门市沙洋县中稻的种植陷入瘫痪。据不完全统计,截止到5月底全县有将近一半的耕地即3万 hm2的田地还没有完成插秧工作。如此反差就更让人们反思农田水利到底是出现了什么问题?通过对笔者所调查的王桥村改革开放以来的用水方式的历史回顾,发现要重建乡村水利并解决当前水利的困境,必须要有基层组织的回归。下面首先对笔者所调查村庄的基本情况作一个基本的介绍。

2010年中央“一号文件”指出“加强和改进农村基层党的建设。推动农村基层党组织工作创新,扩大基层党组织对农村新型组织的覆盖面,以明确责任、考核监督、保障服务为重点,加强乡、村党组织领导班子管理,及时调整软弱涣散农村基层党组织班子。加快村级组织活动场所、农村党员干部现代远程教育网络建设。深入开展党性党风党纪教育,加强农村基层党风廉政建设。”深入调查后发现,将基层组织的建设放在乡村水利困境的视野进行分析是十分必要的。基层组织在农民的生活和生产中发挥着重要的作用,在农田水利问题上更是发挥着指导、统筹与协调的作用,基层组织的瘫痪和无为是导致农田水利无人组织和协调的重要原因。在这个意义上看,基层组织与农田水利的关系是颇为密切的。大集体时期遗留下来的农田水利设施并不是各家各户可以单独使用的,而统筹与合作使用就成为一种现实的选择。在本文中,笔者所讲的基层组织主要是指村级党支部和村民委员会组织。

1 村庄概况及其水利情况

1.1 村庄概况

王桥村位于拾桥镇中心的东北方向,全村共有2 800多人,共668户。总耕地面积为420 hm2,人均耕地0.13 hm2稍多。现有土地当中的绝大部分是水田,只有不足6.67 hm2的旱地。根据乡镇水利站的统计资料显示,2002年前后,镇水利局的统计资料显示王桥村共有堰塘86口,共计4.8万m3。泉井村共有堰塘101口,共计4.8万m3。根据调查得知,合并后的王桥村目前共有堰塘300余口。按照以往堰塘大小的平均数值计算,新增堰塘容量5万m3左右。而且现在打井灌溉的现象非常普遍,村干部估计,目前王桥村共有灌溉用水井50余口。村干部也知道,村民当中打井的人越来越多了,但是他们也没办法,这也许就是调查中所听到的“新井田制”*的含义了。

1.2 村庄水利环境介绍

一般来说,王桥村周边的农用水资源还是优良的,可以获取的水资源是比较充裕的。王桥村北有杨场水库、漳河水库干渠支渠;南有拾桥泵站,西有桥河港,东南有红土港。

杨场水库是小(一)型水库,设计灌溉面积为800 hm2,实际灌溉面积为333 hm2。王桥村正好处于杨场水库下流可以自流灌溉的灌区范围内,村内的十四组、九组、十二组、十三组、十一组、十五组都有联结水库主渠道的支渠。拾桥泵站位于村庄南边的桥河岸边,设计灌溉面积为433 hm2。2005年水利部门投入财政资金14.17万元维修了1座泵房和1套机组设备,在原灌溉面积的基础上,增加了133 hm2的灌溉能力。村内一半以上的小组都建有2级泵站,但是如今基台和橡胶管已经毁坏。此类设施被废弃的原因大多不是不能用,而是没有人愿意组织大家出钱出力对设备和基台进行维修。大量的渠道被废置和破坏了,农民用水都是自己顾自己的,堰塘和水井明显增多。农民不是算不来这笔账,大家都清楚集体用水的情况下,667 m2耕地需要的水费和电费大约是70元,而自己使用堰塘和机井的成本在100元左右。农户之所以还是采用以家庭为单位的小型水利设施是因为看不惯有人搭便车,也懒得跟其他人生气。集体用水的方式下,不交钱的村民大约占村民总数的5%,这样比例的搭便车者让一直按时按量交钱的村民很是不满,但是在有小组长的那一段时间里还得以维持,因为小组长通过人情、面子等各种工作让一些搭便车者也要相应地付出成本,这种成本有社会成本和经济成本两种。税费改革之后,村民小组长被取消,以小组为单位的统筹用水的方式也就走向了终点。与此同时,以家庭和联户为单位的用水模式开始快速发展,农民的用水成本也不断提高。

王桥村周边水资源基础不错,但是现实却令人担忧。拾桥镇水利服务中心张主任说,“试想,如果这些水利设施可以顺利衔接起来并保持渠道的通畅该有多好,这样就根本不会出现用水困难的情况”。不过王桥村的村民却在接受访谈的过程中一直强调其用水困难的情况。2010年王桥村将近133 hm2土地减产1/3,有13.3 hm2土地的粮食产量是往年的1/10。现在虽然王桥村周边有多处水源,但是村民都是各自搞各自的,或者挖堰塘,或者打井,其用水成本是集体时期的2～3倍。如此看来村民们一直强调的用水困难是真实存在的。

2 村庄用水方式的历史转换

从上面论述可知,王桥村的周围可用水源是相当丰富的,村子所有小组都可以被现有的仍可使用的水利设施的灌溉区域所覆盖,但是悖谬的是,到每一个村民小组去调查的时候,村民都说“我们小组用水条件是最差的,全村最差”。为了更好地认识王桥村现存的水利困境,必须了解1949年以来王桥村曾经存在的主导性的用水方式,这样就可以对该村当前的用水方式有更加全面和深刻的把握。笔者将以农田水利的供给主体和使用水资源的组织单位为分类标准,对改革开放以来王桥村的农田用水供给方式进行梳理。

2.1 国家供给、国家组织模式

国家组织模式的出现是伴随着国家农业合作化运动开始的。政权合一的人民公社体制在实践中证明了自己的强大力量和优势。全盘考虑、规划设计、整体推进和配套跟进的水利设施建设与水利资源的计划性配置都是从县人民委员会到生产队这样的一体化行政系统组织实施的。这个时候的农田用水不需要使用者交钱,而且也将水利事业纳入了国家的计划经济体系,并将粮食生产作为了一段时期内的战略安全工作。以上是体现了国家供给的特色,那么从需求的组织层面看又如何呢?因为那个时候的基础生产单位是生产队,其用水需求是逐层上报的。由于土地和生产的集体所有制性质,农业生产用水也是由国家来组织和统一调配的。

王桥村周边的水利工程单位都是在这一时期建设并投入使用的。当时的王桥村是一个生产大队,村组内的8个2级泵站及其配套渠道都是在生产大队书记的带领下建设的。村里的老人们都说,这一时期的用水矛盾是最少的,水足够使用。当然,这一阶段也出现了水资源的大量浪费,同时一些水利设施的布局和使用并没有考虑太多的经济因素。

2.2 国家供给、基层组织自组织模式

1978年开始,拾桥人民公社改制为拾桥镇人民政府,公社原管辖范围内的生产队也先后实行家庭联产承包责任制。这一时期农田用水的供给仍是由国家负责的,农田用水设施的维护、水资源的管理和调配仍是由水利工程单位和水利管理部门共同进行的。

从使用水源的组织单位看,这一阶段的基本组织单位是村社自治组织。基层党组织开始从水利的组织角色中脱离,尽管此时的村支书每年都要协调村庄生产用水,但是从整体上看,基层党组织对村庄具体事物的指导和影响是日益减少了,所谓政治方向上的把握和思想层面的领导都成为了文本上的话语,党员并没有发挥什么模范带头的作用,更别提发挥党员的先进性作用了。具体的事物则是村委会来组织的,村干部和小组长在此时期发挥了重要作用。这个时期明显地体现了家庭联产承包责任制统分结合的双层经营体制,其分的方面在于农田经营权已经下放给各个农户,农户可以自主地安排农田的种植作物、种类和面积,在农业生产上有不小的自由决定权;同样,这一时期也体现了统的方面即村委会对农户征收共同生产费、村提留并组织农户进行“两工”*等工作。农户生产用水的费用从村委会征收的共同生产费和村提留中支出。这个时期,漳河水库是王桥村最重要的水源供给来源。每年春播之前,村支书都要到漳河干渠杨场管理段去开会,上报用水量和用水时间,以便管理段可以给各个村庄排出用水次序。

2.3 市场供给、基层组织自组织模式

在上一个阶段的后期,水利供给方的运行就遇到了严重的危机。造成这种情况,原因是水价偏低,加上政府承诺的经费不能及时到位,同时村委会因为不能及时收取水费,形成大量的水费债务等原因,农田用水的国家供给模式困难重重,无以为继。村委会原有的如收税、收费、组织义务工等权威性的职能逐渐消失,同时服务性职能如统计作物面积、宣传上级政策等开始成为其工作职能的主要体现。村委会权威的丧失是税费改革的直接后果,在税费改革前夕,乡村两级组织被丑化为农民负担沉重的“罪魁祸首”,而实际上,乡村两级只是政策的执行者。乡村两级收取的税费等大部分是上缴给了上级政府的,“罪魁祸首”的标签让乡村两级背负着沉重的压力,而税费的取消并没有减轻其压力。谈起农业税的取消,农民们都讲说,“中央政府真是好,中央的政策本来很好,都是让下面这些歪嘴和尚给念歪了“。这里谈及的“下面这些歪嘴和尚”主要是指乡村两级的工作人员。村委会权威的消失是税费改革后上级政策改变其职能的直接结果,更是其失去村民信任的最终表现。

税费改革的同时,国家也酝酿了水利管理体制改革。2002年国务院体制改革办公室印发了《水利工程管理体制改革实施意见》,水利体制改革全面开始。2003年荆门市依据上级文件的意见和精神制定了《荆门市农业灌溉管理改革试行意见》。其核心思想是:农业用水应当进一步商品化、农业灌溉要走市场化道路。经过这场改革,拾桥镇的水利工程单位由企业管理型事业单位变成了自负盈亏的准企业单位,农业生产所需的水资源由准公共品变成了商品,之所以称农业用水为准公共品是因为其不具有完全的排他性和竞争性,农业用水具有保障性的色彩,而不是完全市场逻辑的产物。水费征收成为一种纯粹的市场经营行为,市场化对于提升水资源的利用率并实现水资源的合理配置是有利的,但是市场逻辑却无法相对均衡成本地供给农业用水。王桥村处于渠道上游的小组,用水成本在750元/hm2左右,而到渠道末端的小组,用水成本则超过1 500元/hm2。不少村民都在感慨:“同样是一个村子的人,为什么我们用水的成本就比别人高出许多?”集体统筹用水的模式一定程度上满足了农民心理上的均平主义思想,尽管不同小组的水费还是有差异,但是差异很小,在大家可以接受的范围之内。市场化运作不能完全发挥其优势也是与农田用水的非完全商品属性紧密联系的。设想,若是每家的地头都有一个水表和水龙头,那么市场化手段的优势就可以实现了,而这样的做法是不现实的。市场逻辑以经济为中心,在大旱之年,其一般都是选择先交钱再放水。2011年5月份,荆门市发生的伏旱让不少村民对乡村两级政府充满了期待,由其与镇内的水库承包者商量,最后在镇政府先行垫付资金的情况下,水库才答应放水。除此之外,水利的市场化改革让众多的小型水利设施被农户承包以用来养鱼和卖水。在干旱发生时,经常发生承包人保鱼而不放水的现象。小水库从公器转变为私器的过程,也是市场化改革中“丢包袱”和“以库养库”思想的具体体现。

改革之后,农田用水的供给者是水库、泵站等水利工程的承包人,这种供给性质的转变使得承包人以最小的水利供给成本和最高的水利经营收益为目标。从组织方看,这一阶段仍有集体组织收取水费的情况,但是这个集体下降到了村民小组一级。村民小组内10多户到30多户的规模降低了集体收取费用的难度,也最大程度上抹平了农户之间农田用水量的差异。当然,这个时候也有村出面组织用水的,但是这样的情况很少见,一般是在遇到比较明显的旱情时才在全村范围内组织收费和调水。这一用水模式随着2005年底村民小组长的被撤销而宣告退出历史舞台。正如上文中谈及的,税费改革工作的配套改革工作也从2003年就开始了,这项配套改革被称为是乡镇综合配套改革。这项改革的中心任务是裁撤工作人员和机构以防止农民负担的反弹。

2.4 市场供给、农户自组织模式

由于税费改革之后取消了两工、禁止征收村庄共同生产费用和村提留,所以以往模式中强制性的水费征收办法是无法行得通了,如果要维持的话,只能依靠农户的主动和自愿。原本每年还组织的渠道维修和养护工作也终止了,因为中央政策已经深入人心,村干部的动员是无力的,村两委对于村庄的治理能力很弱。这种治理的弱化是基层资金空虚和人员消减的共同后果。各种税费取消后,村庄进行了合并,小组也进行了合并,村干部的补贴则来自上级财政的转移支付。合并小组和村庄其本意是减轻农民负担,但是从实际效果来看,农民负担可能轻了,但是农民们办事不方便了。社会变动的加快,加上基层党组织工作的涣散,村级党支部的作用就日益低微了。村民们对于村庄中党员的评价不高,党员自己也对自己的身份和责任意识模糊。

由于农户田地都“插花田”,地块的位置、保水性和地势的差异,农户之间的利益难以协调。村民要达成自发的合作相当困难,其需要很严格的前提条件。基于上述各个方面的原因,这一阶段农田用水的供给方仍然是水利工程的承包人,而需求一方则成为了分散的个体农户或是个别农户之间的联合。

王桥村用水模式的历史发展显示,供给方从国家供给到市场供给,用水方也从村社集体到村民个人。由此看到基层组织是逐步地从用水的供给与组织方中淡出了。供需双方的个体化,使得彼此的交易成本急剧升高,以往建立的合作与信任关系也破裂了。在王桥村前两个阶段的用水方式上,上级政府和基层党组织和政府发挥了重要的作用,但是到后来基层党组织的作用就没能体现了,同时乡村水利的困境也越发突出了。王桥村2010年有农业用机井38口,而到2011年5月份,统计显示,该村农业机井增加了1倍。机井的深度也由2010年的30 m左右,扩伸到现在的50 m左右。2011年5月份,王桥村的6、7、8三个村民小组饮用水断水达到20多天,截至6月8日笔者结束调查时为止,王桥村三个村民小组饮用水危机的状态始终没有得到解决。2011年,在全镇动员的情况下,在端午节的时候全镇还是1/3的稻田还没有插秧。村民说,“过了端午,即使插上了秧,也是要减产的,大概减产30%”。原本的组织间的合作状态已经无法再继续维持,村庄内的基层组织逐步从水利供求中退出,最后只剩下市场化供水单位和需要水利灌溉的个体农民。

纵观王桥村1949年以来存在的4种用水方式,发现用水的健康进行是需要组织间融洽的合作的。具体来讲,这里讲的组织主要包括基层政府及其水利管理部门、水利工程管理单位和用水的村社。通过王桥用水方式的历史演变,可以看到组织间的合作是逐渐断裂的。从最初的组织间各方的通力合作到最后的某一组织单方面的期望合作,从一个层面上说明了王桥村用水困难的成因。到目前阶段为止,王桥村的用水方式就走到了市场与农户直接对接的阶段。通过对上面4种用水方式的分析,可以清晰地看到,次第阶段的改革使得基层政府、水利管理部门、水利工程管理单位和村社基层组织(或是村组)逐步退出了原有的组织合作状态下的农田用水方式。这让人们不得不思考,体制改革给农田用水供给与需求方面的组织合作机制带来的深刻影响,也使得人们反思水利体制改革本身。

3 集体水利与个体水利用水成本的比较

集体水利指的是按照组织规模和使用范围,其单次的组织规模和用水范围超越于小组农户联合的用水方式。具体来讲,可以依据王桥村集体用水的水源所在,将集体水利分为3种,即漳河水源的集体用水方式、杨场水库为水源的集体用水方式和拾桥泵站为水源的集体用水方式。依据沙洋县水利局对农田年需水量的多年统计,得出了平均标准5 115 m3/(hm2·a)的统计数值。这是姑且将这一数值放大到6 000 m3/(hm2·a),并以此水量为依据进行不同方式下水利成本之比较。首先,要说明的是这些集体用水方式下成本是理想类型下的计算,但是也可以在现实中实现。为了使得对理想状态下用水成本的计算更加合理,在计算中允许出现一定比例的水量损失。以下就是具体方式下用水成本的展示。

(1)漳河水库之集体用水方式。

漳河水库的来水可以覆盖王桥村的各个小组,所以这样的集体用水是涉及全村的。按照上面的统计需水量值,同时依据漳河水库在两部制水价下的实际操作水价即0.053元/m3的价格计算,稻田需要水量的水费标准是318元/(hm2·a),加上水在路途上大约20%的损失,稻田的水费为384.6元/(hm2·a)。因为漳河用水需要12个人在供水渠道上守水,每人每天的费用是50元,守水需要2天2夜,守水费用的总计就是1 200元。将这1 200元的守水费用分摊在全村400 hm2的土地上,稻田的用水成本就在原基础上增加了3元/(hm2·a)。即按照这样的用水方式计算,稻田的水费是387.6元/(hm2·a)。这是比较理想状态下的用水费用,要保证这种用水方式的成本不至于升高,需要做好两个方面的工作:第一,必须将沿途损耗的水量控制在20%左右,要组织对漳河干渠的岁修和养护,要减少沿途的偷水行为,要保证水利管理部门在水量的输送上真实无虚;第二,必须由村庄内部系统完善的分支渠道与堰塘保证,要由村干部可以组织协调水资源在不同小组内的分配。如果可以达到上面两个方面的需要,漳河水库来水的用水方式是相当理想的用水模式。但是,目前村庄用水情况是村民距离漳河水库的用水模式越来越远了。大部分的村民组已经有6、7年没有用过漳河水了,同时又相当多的村民小组有了可以替代的其他供水来源。

(2)杨场水库之集体用水方式。

杨场水库主要涉及王桥村的十二组、十五组、十四组、十三组、十组、九组和十一组。其中十二组需要2级提水,其成本是一级提水的两倍。按照县物价局和水利局给水库制定的供水价格即每立方水0.045元来计算,6 000 m3/(hm2·a)的需水量的费用是270元。同样的偷水与渗漏问题也要考虑进去。按照20%的水量损耗,用水成本增加之后就变为了324元/(hm2·a)。如果再考虑到部分土地无法进行自流灌溉而必须从供水渠道里再抽水的话,加上3 h的水泵电费,按照750 W水泵功率的计算,3 h的电费大约是1.5元,稻田的用水成本就变为了346.5元/(hm2·a),这是没有计算人力成本的。如果每一个小组都要一个人专门来负责提水的话,每一个供水周期最多需要2天,因为大部分的田地都可以进行自流灌溉。这样每个周期每个小组增加供水成本100元,每年按照3个供水周期计算,这7个小组一年增加的人员费用共有2 100元。将这部分成本按照这些小组共有的200 hm2土地(这是7个小组土地面积的总和)平均分摊又增加用水成本10.5元/hm2。这样的话,稻田的用水成本就最后显示为357元/(hm2·a)。同样的,要实现这种用水方式的普遍被接受,首先要有坚实的农村基层组织,要有村民的共同协作和互助,因为自流灌溉要进行的是漫灌作业,如果村民不允许水从彼此的田地中流过,这样的方式也是不可行的。小组范围内要有一个权威人物出面组织整个小组的用水,这个人物非小组长莫属。所以,乡村水利的健康运行是呼唤农村基层组织能够茁壮成长的。

(3)拾桥泵站之集体用水方式。

依据泵站的灌区设计,目前王桥村的一到八组都可以被覆盖在泵站的灌溉区域内。但是其中一组、八组需要2级提水,才可以将泵站的来水输水到自己小组内。恰巧的是,一组和八组都拥有一个自然水源,这正好可以弥补他们因为二级提水所带来的成本上升。按照上级部门制定的水价为0.065元/m3的价格,这样计算得出0.6万元/(hm2·a)用水量的费用是390元。如果将输水过程中水量正常情况下20%的损耗,那么用水成本就增加到468元。正如上面一段对于杨场水库用水方式当中小组内部专门人员负责提水事情带来的用水成本也是有的,这部分成本的计算方法是同于上面的。每一个供水周期最多需要2天,因为大部分的田地都可以进行自流灌溉。这样每个周期每个小组增加供水成本100元,每年按照3个供水周期计算的话,这8个小组一年增加的人员费用共有2 400元。将这部分成本分摊在220 hm2土地之后(这8个小组共有土地220 hm2),土地的用水成本增加10.5元/hm2,那么最终获得的用水成本就是478.5元/(hm2·a)。实现这种用水方式,除了要求上面用水方式要求的条件外还需要对几个小组内的泵站进行维修,这部分费用大约要5万元,可以修缮5个泵站和基台。如果加上这部分成本的话(泵站的使用寿命按10 a来设计),那么每年就又增加9.0元/hm2的成本。最后,这种用水方式下土地的用水成本是487.5元/(hm2·a)。

最后,来看看农户个体方式进行的用水成本。首先以堰塘用水为例进行计算,一个667 m2的堰塘其充盈状态下可以灌溉0.2 hm2的稻田。堰塘的正常使用年限是3～5 a,667 m2大小堰塘的建造成本大约是1 200元。按照5 a的使用寿命,每年堰塘折旧费为240元,平均到堰塘可以灌溉的土地上,其用水成本中的堰塘折旧费就为1 200元/(hm2·a)。但是一般一年内村民要使用堰塘灌溉2次,所以用水成本当中包含的堰塘折旧费就是600元/(hm2·a)了,加上灌溉时候所带来的电费开支30元/hm2,一般的用水成本就是630元/(hm2·a)。即便是这个数字,也还没有考虑农户自己投入的劳力成本。如果按照当地劳动力市场的价格,即每天50元,那么一个人一天的劳动大概就是0.2 hm2土地的灌溉面积,这样的话,用水成本就是870元/hm2了,但是一般的村民不会考虑自己的劳动力成本。这样的一种成本计算是在风调雨顺的情况下才可以实现的,很多的村民都已经开始考虑将水井与堰塘配合使用。农民打井一般都会选择在冬季,因为农闲有时间,其次就是冬天是农田用水的淡季,此时打井可以提前将地下水储备在堰塘里,待春耕的时候正好用上。现在的一口井一般深度为30 m,其造价约2 000元。按照水利部门对灌溉机井使用寿命的统计得出,一口井的平均使用寿命为5 a。这样计算的话,每年因为井的折旧费用导致用水成本要增加400元,按照王桥村户均0.667 hm2土地计算,每年要承担的机井折旧费用是600元/hm2,再加上所需要水量从地下到地上过程中所需要的30元/hm2电费,稻田每年的用水成本是1 500元/hm2。

相比于以上几种集体用水的方式,个体用水方式下土地的用水成本要高出许多。严重的情况下,个体用水方式下稻田的用水成本是漳河水库用水方式下水费的近4倍。尽管如此,但是仍有更多的村民继续沿着这种用水方式前进,这似乎已经成为村庄中用水的流行方式,如果不能及时制止的话,这样方式运行的加速度就会越来越大。杨场水库和拾桥泵站两种集体用水方式可以在共同配合的情况下将水流输送到每一个小组,所以,两者的联合也同样可以达到漳河水库供水的效果,而且其灌溉成本是相差不大的。但是其组织范围越大其所要求的组织基础越高,为组织集体用水付出的成本也越高,难度就越大。显然,漳河水库的用水方式在组织难度上是要高于杨场水库、拾桥泵站以及个人用水方式所带来的用水成本的。但是组织成本也可以认为是基层组织人员工作的本来内容,只要村委会和党支部可以在用水组织方面起到带头作用,组织成本就会消融在基层组织的工作之中。

4 弱化的基层组织

在本文中谈及的基层组织主要涉及村委会和党的村支部。按照目前的形势看,当乡村社会逐步进行改革的时候,村组作为乡村内部一个基础单位的行动能力越来越弱化了。村庄合并后小组长被取消了,村干部也减少为5人。据村干部自己讲,税费改革后自己的工作量并没有明显减轻,因为没有了小组长。与此相应的,基层党组织的动员力、先进性和治理能力都弱化了,村支部书记更多是扮演着村主任的角色。村民委员会的成员尽管有多年的工作经验,但是村干部后备人选严重缺失。谈起选举,现任的村会计说,“我们这里的选举很平淡,基本上没有什么人来跟我们竞争,村民投票的时候代为投票的现象十分普遍。很多村民都不愿亲自投票,因为他们觉得这个事情并不是直接涉及他们个人利益的,而这类的村民大多都是外出的打工的农民,王桥村常年在外打工的村民有700余人,他们或将自己的土地流转或是将自己的土地交给亲友耕种。选举当中的代替投票现象非常严重,一个人拿着10张、8张选票的事情很常见。”这与本项目在镇里了解到的情况是一致的:“很多村子都是一些大龄的村干部,年轻人没有愿意当村干部的,因为钱少杂事还多。大学生村官在这个地方也没有实行,即使实行也不能留住人。我们这里经济发展水平比较低,待遇也比较差,大学生怎么会留下来呢!”镇里相关领导谈起这件事情的时候也担心当现在的这些老干部退了之后,没有人愿意当村干部怎么办。还有与此相关的一个问题就是,如果村中没有品行端正的人来担任村干部,而混混力量参与竞选村干部的话,到时候的问题就严重了。村民委员会作为一个自我管理的组织,如果因为混混人物的当选而改变性质的话,党和政府的执政基础就变了,人民的利益就很难得到切实的保证。以王桥村为例,全村共有党员51人,其中在村党员28人,不在村的党员23人。村内的党员每年都交党费,而村外的党员则是很多年都没有交党费了。村内党员的组织生活一年有两次,即春节党员集训和“七一”建党节的集训,集训的内容由上级党组织安排,基本上是年度的党的精神学习。对于村庄范围内的具体事物,基层党组织很少开会商讨,村子也连续3年没有发展党员了。如此种种情况,基层党组织的模范带头作用和先进性就无从体现,还因为村支部书记与村委会主任是一个人担任的,村委会也就难以有效发挥作用了。

乡村水利的困境与乡村基层组织的建设密切相关,乡村的基层组织是水利健康运转的组织基础,如果没有了这个基础,水利自上而下的链条就不能对接,更没人可以组织村庄范围内的水利配套设施了。如果基层干部和党员不能在乡村水利的发展中做出贡献,那么一般的村民又怎么会自觉地为乡村水利做出贡献呢。乡村基层组织要加强建设,不仅要加强在其工作能力,更要提升其思想境界。集体用水模式的维持和健康发展是离不开村级基层组织的,而村级基层组织的糟糕现状,则使其无法发挥其应该承担的组织与协调工作,基于此,加强基层组织建设就是一个可取的思考方向。

5 水利破局需加强基层组织建设

王桥村用水方式的一个演变以及基层组织在农田水利发展中的角色变迁,给人们留下了一个深刻的印象:村庄用水困境的形成是与村委会和基层党支部的动员能力、工作权威和组织形象的弱化分不开的。因此乡村水利解困需要乡村基层组织的强力回归,要加强基层组织的建设。以村庄的水利困境为例,就足以体会到基层党组织和村委会在村庄生产和生活中的重要地位了,但是现实留下的却是基层组织发展面临的诸多困境。

王桥村村委会自税费改革后已经基本丧失了有效动员村民进行水利设施建设和维护的能力。这种能力的丧失不仅是税费改革后基层村组织财政空虚和乡村治理资源有限性带来的,同时也与中央惠民政策对农民权利意识的培育所致,更是市场化的水利体制改革思路带来的客观效果。小组作为一个天然的生产和生活单位具有重要的经济和社会意义,但是却因为减负的原因将小组长给取消了。从当前的情况看,小组长是被取消了,却多出了不少的信息员,上级所要承担的总费用并没有减少。因此农民的负担并没有从根本上得到减轻,用水成本的提高就是一个明证。所以加强村委会建设,笔者建议恢复小组长,同时加强上级财政的转移支付。

如上所述,王桥村有将近一半的党员是不在村中的,党员大会根本无法进行,所以基层党组织对村庄的带动和影响作用是十分有限。2010年的中央“一号文件”指出:“要进一步完善符合国情的农村基层治理机制。发展和完善党领导的村级民主自治机制,规范村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督程序。总结各地实践经验,因地制宜推广本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议以及决议公开、实施结果公开”等做法。这个方法确是不错的设想,但是问题是这种工作法的实施在不少农村是比较困难的。就像笔者调查的王桥村,有将近一半的党员都长期不在村中,党员大会如何开得起来?党员的民主生活十分的缺乏,一年也就有2次的集中学习,党员之间的沟通和协商缺乏制度化的保障。党组织作为我国各项建设的核心和改革事业的坚强领导力量,在乡村水利的历史上发挥过不可替代的作用,如今似乎在基层建设事业中很少见到党组织的身影,这是需要深入反思的。必须将农村的基层党建工作放在重要的位置上,不但要在思想上重视,更要在行动中实施。

中央尽管给了农民大量的政策补贴和优惠措施,但是其并没有直接改变乡村治理所固有的一些问题。如果说基层组织在税费改革之后出现了在村民和上级政府要求下的倒逼,那么这种夹缝中的生存对村干部是不公平的,也是不能解决问题的。在大量资源输入村庄的情况下,由于与基层组织无法进行对接,这些资源的最初设计功能都被扭曲了,种粮补贴和粮食综合补贴最后变成了村民麻将桌上的赌资。同时,由于基层组织治理能力的弱化,村庄内外的灰黑势力开始进入乡村治理的体系,在这里看到的堰塘被霸占和水库承包等都是乡土灰黑势力泛起的重要表现。这种势力的泛起实际上是与村民争夺下乡的资源,如此情境下国家的财政投入只能陷入补贴和投资的怪圈,同时基层组织却在这种输入资源下不断地丧失着自己的合法性,最终出现的是乡村治理的内卷化,即中央政府虽然不断地将大量资源投入到乡村治理的过程中去,但是其却没有获得乡村治理状态的改善,反而是导致大量治理资源向村庄内外灰黑势力的流失,并不断地又强化着中央政府对乡村治理的投资行为。找回集体是解决水利困境的当务之急。调查发现,不论是公塘的被侵占、水渠的损坏,还是水库、泵站的承包,这些事件的过程中都有混混力量的介入。强行侵占公共堰塘这是混混力量侵入乡村社会秩序的最赤裸的表现,此外还存在着诸多的不明显的混混介入乡村水利的事件。例如,利用混混人物到各个分水口守水,或是在混混人物的支持下由一般村民出面承包水库或是泵站。然而,混混人物为什么在这一时期很快地就进入了乡村水利系统?混混力量的介入又给乡村水利带来了什么变化?

首先,税费改革以及农村综合配套改革的进行极大地削弱了基层组织的权威和活动能力,村庄与小组范围内出现了一定程度的权威真空,这为混混力量的介入提供了空间;其次,混混人物一般都是一些敢惹事、不怕事的人物,所以守水这样的事情还真是这类人物可以胜任的。同时,这类人物的各类打架、违法事迹也在村民中间到处传播。村民们遇到混混人物的时候都很客气,更谈不上顶撞和拆台了,所以村民们有时候就是眼睁睁地看着混混把公共堰塘分掉的。最后,因为混混人物一般通过各种手段积累了一些资本,他们的经济基础较好,同时他们可以使用暴力手段对付各种复杂、棘手的问题,所以水利设施的承包者中混混占相当多的一部分。怎么看待混混力量对乡村水利的介入呢?混混力量在当前的村庄构成了一种“扭曲”的权威结构,虽然从性质上看,这种结构并不是人们期望的类型,但是它的存在在一定程度上填补了乡村水利的部分断裂,尽管可能给村民的水费进行加码,但是其好于没有水利供给。这种现象带来的问题最主要的不是给用水农户造成的利益损失,而是这种力量给村庄秩序带来的混乱。如果村庄内的正气不能生长,村民就会失去了是非观念和正义的力量,那么还有谁敢于维护集体的正义和财产,也就没有人敢于担当责任。一旦混混的气焰开始在村庄蔓延,村庄原有的和谐、有序和传统的运作规则就会被强力、高压和是非颠倒的规则取代。这一现象必须要有步骤地进行制止,不然一旦发展蔓延,基层政治的性质就被改变了,国家的政权基础也就被置换了。

6 建议与结语

(1)完善乡镇水利基础设施与村庄水利输送渠道的建设。主要是建立与完善村庄外水利到村庄的用水渠道,如果可能的话要使得水利设施的供水口可以达到每个小组一个。要建立以小组为单位的集体用水模式,如果供水渠道无法达到小组,这项工作就难以展开。完善水利基础设施建设不单纯是为了让国家公权力进入乡村水利建设,同时也是为了调动村民建设水利的积极性。水利设施的建设必须要有收益村民的参与,这样才可以做到用养结合,不然的话,水利建设就是一个无底洞。

(2)中央财政和地方财政共同出资对农民进行用水补贴或是从现有的粮食直补和农资综合补贴中拿出一部分作为水费补贴。这项补贴不能直接发给农民个人,而是要交个村民小组,由小组拿这部分钱进行水利设施的养护并组织集体水利的发展。因为补贴按照土地面积来确定,所以这部分资金的数额村民会很清楚。加上,集体水利要求对水利设施进行岁修,没有岁修就会影响集体用水,所以这笔钱会在村民的监督下被透明地使用掉。其实之所以进行集体水利并对用水进行补贴就是为了平衡小组和村庄内部因为自然条件的差异而导致的用水成本的差异过大。集体用水方式最大的困境是不同的村民的用水成本差异较大,渠道上游与下游的成本就是这样的情况,所以用水补贴很重要,它可以让村民在共同合作的基础上最大限度地降低用水成本。