烟草专卖许可（共12篇）
烟草专卖许可 篇1
烟草专卖许可后续监管是专卖行政主管部门的法定职责, 也是维护专卖许可制度、保持行业健康发展的重要举措。随着烟草行业法治进程的日益深化, 如何强化专卖许可后续监管、怎样落实监督检查职责, 不仅是专卖管理人员认真思考的理论问题, 也成为日常工作中亟待解决的实践课题。笔者认为, 专卖行政主管部门对烟草专卖许可证持有人实施的许可活动进行监督和检查, 对于实现专卖许可目的具有极大影响和重要意义。
加强专卖许可后续监管的问题提出
近年来, 为实现依法完整履行专卖许可职责, 行业提出了“准入监管与后续监管并重”的工作要求。专卖管理实践表明, 准入监管与后续监管是完成专卖许可管理任务的二只重要轮子。这一任务能否顺利完成, 取决于准入监管是否合法实施, 也取决于后续监管能否有效落实。这几年从查处的违法经营烟草专卖品的案件看, 专卖行政执法水平有了很大提高, 监管机制得到完善, 监管方式有所转变, 监管手段持续丰富, 监管理念不断更新。然而, 市场运行的情况也表明后续监管仍然是专卖许可管理的薄弱环节。因此, 全面履行职责、依法监管市场、实现立法宗旨、践行业共同价值观, 落实好专卖许可证发放后的日常监督检查, 不仅必须, 而且必要。
加强专卖许可后续监管的对策措施。
1.深化和提高专卖许可后续监管认识。烟草专卖许可后续监督检查是许可管理的重要内容, 也是贯彻落实专卖法律法规的重要途径。一个时期以来, 随着法治烟草建设的推进, “许可与监管并重、处罚与教育并重”的理念得到了强化和深入, 一些地区与部门积累了不少后续监管的新做法与好经验。尽管如此, 我们也看到基层专卖管理中“重许可轻监管、重处罚轻教育”的现象仍不同程度的有所存在, 监管水平的不平衡现象在局部地区还一度表现突出。有的对专卖许可后续监管的认识不清, 有的对某一行为后果如果没有控制在合法范围内进而对于稳定社会、避免损失的矫正功能认识不足, 还有的对后续监管的内容、方式和处理把握不稳, 只强调事前监管、重约束处罚, 而忽视事后监督、轻教育服务, 以致后续监管乏力, 市场违规频发, 措施效果弱化, 履职不力甚至不作为。我们认为, “思想是行动的先导”。思想认识的不到位必然带来监管行为的不得力。而要改变这一现象, 必须且只有通过开展多途径、多层次的法治宣传与学习教育, 统一思想、提高认识, 才能提高专卖人员认知水平和执业技能, 才能正确执行法律、适当履行职务、完整履行职责, 才能用好专卖许可后续监督的矫正功能, 及时查处违法行为, 有效规范专卖市场运行, 有力保障专卖法律法规的贯彻实施, 从而实现“两个至上”的专卖立法宗旨。
其实, 日常监管中的案件查处是不等同于后续监管的。它们虽有联系、目标指向一致, 但又有区别、各自侧重点不同。只有在保持打私打假的高压态势下加强和改进日常监督检查, 专卖许可的任务才能完成, 市场管理的目标才能实现, 法律尊严与专卖制度才能得到有效维护, 实现法律效果与社会效果的统一。
2.完善和落实专卖许可后续监管制度。今年根据工作安排, 笔者参加了上海市局组织的烟草专卖许可后续监管的课题研究, 参与起草编写《烟草专卖许可后续监管规定》。我们认为, 加强专卖许可后续监管, 明确和界定后续监管的基本概念、使用范围、主体对象等是很有必要的。专卖许可后续监管是指烟草专卖行政主管部门依照法定权限、范围、条件和程序, 对已取得烟草专卖许可证的公民、法人或者其他组织 (以下简称持证人) 从事许可事项活动进行的监督和检查。通过这种监督检查, 以使专卖许可目标内容得到规范实施与有效实现, 它是“谁许可、谁监管”与“谁监管、谁负责”原则的具体体现。我们说专卖许可后续监管主要包含两层含义, 一是专卖行政主管部门对国家禁止的活动以及须经许可方可从事活动的当事人进行实时监督;二是专卖行政主管部门准予专卖许可申请人从事特定的活动后, 对被许可人是否严格按照许可的内容和要求实施被许可活动进行跟踪监督。后续监管就其内容而言, 是专卖法律法规关于许可管理作出的相关规定。对于行政机关来说, “法无明文授权不能为, 法有明文规定必须为”。诸如监督检查持证人的生产经营遵守烟草专卖法律、法规、规章的情况, 持证人的名称 (字号) 、经营者 (负责人) 、经营地址、经营方式、经营范围、经营期限等实际生产经营的重要事项与烟草专卖许可证的登记事项是否相符, 以及持证人烟草专卖许可证变更、延续手续的执行和办理情况等, 均须一一列出、加以贯彻落实。特别注意对持证人是否存在买卖、出租、出借或者以其他形式非法转让烟草专卖许可证情况进行监督检查。管理实践中, 由于实际取证较难、边界时常模糊、难以把握界定。因而这种情形易于成为滋生违法违规的温床, 又往往是后续监管的薄弱环节, 这种现象必须扭转。
3.转变和提高专卖许可后续监管效能。事实上, 烟草专卖许可后续监管方式与监督检查规则, 专卖法及其实施条例和烟草专卖许可证管理办法等中都有着具体规定。《行政许可法》第六十一条规定:“行政机关应当建立健全监督制度, 通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料, 履行监督责任”。这是对行政机关履行后续监督义务作出的一般规定, 这些义务包括了健全监督制度, 履行监督职责和实施监督行为。我们认为, 把书面检查作为行政机关履行监督检查职责的一般规定, 表明凡能够书面检查的可以优先使用书面检查方式。因为多数行政许可事项是可以通过检查被许可人与其所从事的生产经营活动有关的书面材料达到核查其是否依法从事有关活动的目的。基于此, 我们已经明确专卖许可后续监管的基本方法应当包括书面检查、现场检查或者书面检查与现场检查相结合的方式, 并要求烟草专卖行政主管部门建立生产经营类烟草专卖许可证年度报告制度, 要求生产经营类许可证持证人每年填写《生产经营类烟草专卖许可证年度报告表》, 通过书面方式或电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式, 向当地地市级以上烟草专卖行政主管部门报送上一年度烟草专卖许可证年度使用情况。这种方式可以有效节约监管资源, 避免产生干扰被许可人正常生产、生活的嫌疑。
同时, 为提高监管效能, 我们结合日常监管和专项检查, 规定了定期检查的时间要求、检查频次, 将检查结果填入《烟草专卖许可证定期检查表》和《烟草专卖许可证定期检查汇总表》, 对检查中发现的问题及时汇总、深度分析、依法处理, 并从提高效能的角度出发, 改进方法, 跟进管理, 根据违规程度建立警示名录和负面名录, 实施重点检查, 推行信用管理, 将负面名录定期在办证场所或者通过有关媒介向社会公示, 以警示、督促持证人履行法定义务, 提醒社会公众减少消费风险。这种关于监管内容、监管方法及结果处理等规定, 不仅能减少监督检查的随意性, 也能防止不作为现象的发生。特别是监管程序、权责一致等要求, 可以有效促进监督执法人员按照规定履行后续监管职责。
4.完善和加强后续监管主体履职监督。《行政许可法》第六章监督检查第六十条规定:“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查, 及时纠正行政许可实施中的违法行为”。第七十七条规定:“行政机关不依法履行监督职责或者监督不力, 造成严重后果的, 由其上级行政机关或者监察机关责令改正, 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的, 依法追究刑事责任”。这就要求建立相应的责任制和责任追究制, 把监管责任分解到部门和落实到个人。重点查处侵害公民、法人和其他组织合法利益、群众反映强烈的执法违法行为以及监管不力造成的危害社会与专卖市场的行为, 从而促进许可主体提高履行监管职责的自觉性和责任感。
当然, 加强履职监督, 必要的投入必须保证。因为人力、物力的投入不足势必制约专卖许可后续监管职能作用的发挥。要加大培训力度、学习强度, 特别是加强专卖法、专卖实施条例和许可证管理办法等专卖法律、法规的学习, 要让每位专卖执法人员熟悉监督内容、掌握检查流程、具备良好操守, 不断提高专业化程度与正规化水平, 以适应深入推进的法治烟草建设的需要。需要强调的是, 后续监管中专卖行政执法人员必须严格依照法定权限与程序, 做到公平、公正、公开, 平等适用法律法规, 相同事实相同处理, 不同情形不同处理, 绝不允许任何凌驾于法律之上的行为。进一步明确在推进加强后续监管中“教育是基础、制度是保障、监督是关键”的各环节要求, 要建立并完善相应制度, 加强监督考核, 明确责任追究, 保障监督到位。要针对性的开展适销对路的专卖法律宣传培训, 让经营者清楚知晓在市场经营过程中, 哪些能做、哪些不能做、哪些应当怎么做, 也要健全和完善法律框架内的后续监管制度规定与标准做法, 切实形成专卖许可后续监管检查有方法、监督有依据、处置有标准、效果有体现。要多一点指导、多一点规范、少一点指责、少一点批评, 学会运用非对抗性的办法, 调解纠纷、化解矛盾、消除对立、回归和谐。如果说司法改革的终极目标是公正效率, 那么专卖许可后续监管的最高要求应当能“不战而屈人之兵”。
总之, “许可管理要到位, 后续监管必须为”。依法履行职责加强后续监管, 事关“两个利益”绝非可有可无。只有用十八届四中全会精神武装头脑、指导实践, 坚守公平正义理念, 完整自觉履行职责, 严格依法许可和加强后续监管, 才能有效打击违法行为, 才能有力保护合法经营, 实现规范烟草生产经营秩序、确保行业持续健康发展和巩固完善烟草专卖制度的目标任务, 让法治烟草的旗帜高高飘扬, 让法治烟草的美好蓝图变为现实。
烟草专卖许可 篇2
一、符合卷烟零售点合理布局方案的规定。
二、有与住所相独立的固定经营场所《出具房产证、庄基证复印件或租赁合同复印件，前三项资料均无时可在村级以上部门开具证明，属居住用房的应出具居转非证明（原件）》。
三、国家烟草局规定的其它条件：
1、申请人身份证或户口薄复印件一份（需带原件）；
2、固定经营场所全貌五寸照片两张（其中包括室外商店名称在内的场地全貌照片一张，室内货架、铺柜的摆放拍照一张，(需有经营卷烟备用的空柜台)
3、申请人一寸免冠照片一张，4、联系方式：电话号码、手机号码。）
四、有工商营业执照原件（复印件）或个体工商户字号名称预先核准通知书（在工商部门办理）。
五、有与经营业务相适应的资金（经营卷烟所用资金在壹万元以上），出具邮政储蓄存折原件（复印件）。
备注：先期办理工商营业执照的经营户在取得烟草零售许可证以后，请及时在当地工商部门办理增加工商营业执照的经营范围。
我国烟草专卖法律制度的反思 篇3
关键词：烟草专卖；律制度；反思；重构
《烟草专卖法》和《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》是我国关于烟草专卖管理体制的纲领性法律文件。随着中国经济转型，我国烟草专卖法律制度的改革与完善已势在必行。改革我国烟草专卖制度自身及外在法律因素两方面内容，改善我国烟草现行的垄断经营体制，促进我国全面实现法治化进程。
一、我国烟草专卖制度的法律特征
1.特殊的管理体制
依照《烟草专卖法》规定可知我国烟草专卖管理体制为双重领导，但以垂直管理为主。当地烟草专卖行政主管部门依照相关法律规定，严格按程序行使烟草专卖管理职能，受上一级烟草专卖行政主管部门的监督管理。当地政府对当地烟草专卖行政主管部门的工作主要为指导性功能，并非起主导作用。全国烟草专卖工作统一由国务院烟草专卖行政主管部门负责，并按照地域划分，按垂直管理级别行使各级烟草专卖行政主管部门的权利。由此可知，在我国特殊的烟草专卖管理体制下，国家主管部门依法对全国烟草行业情况进行宏观的监督、管理，其下属机构依据相应级别，执行本辖区烟草行业的监督、管理工作。
2.垄断性的烟草经营模式
国家专卖、完全专卖是我国当前的烟草专卖制度的重要特点。国家通过行政手段行使烟草专卖经营权和烟草专卖行政管理权，并且国家指定特定的机关从事烟草的生产经营活动，其他任何个人及法人组织未经许可，严禁从事相关的生产经营活动，严格执行垄断经营模式。市场经济体制的发展要求与当前我国国家政策存在的突出矛盾点集中在烟草专卖制度的垄断性。
3.广泛的烟草专卖范围
由于我国实行的是排他性、独占性，并以国家为管理主体的烟草专卖形式，因此烟草行业的纲领性法律文件，《烟草专卖法》及其《实施条例》规定对专卖的对象进行了全面的概括。烟草专卖制度对烟草本身及其相关产出品，生产卷烟所需的烟草机械和烟用辅料实行全面的垄断经营，并且通过严密的烟草行政许可，对这些专卖品的生产环节到销售环节严格实行垄断管理。
4.以法律形式确定垄断经营管理模式的合法性
烟草作为一种特殊商品，吸食易上瘾，且对身体有害，但又容易使消费者消费上瘾，因此国家为达到有效控制的目的以法律的形式做出规定，对其实行专卖。烟草专卖的具体内容由国务院颁布的《烟草专卖法》《实施条例》等其他相关法律法规做出了权威性的法律规定。
二、我国烟草专卖法律制度存在的问题
1.烟草行业监管主体混乱
职责不清主要表现为烟草专卖行政部门在打假、打私方面主体资格不明，有关烟草的管理权限存在交叉、错位，形成管理上的真空，如《烟草专卖法》第四条规定，烟草专卖行政主管部门负责对烟叶和卷烟产、供、销全权管理。在卷烟流通环节，烟草专卖行政主管部门负责管理批发环节，以及对持有烟草专卖零售许可证的商户进行管理，可以对无证商户进行检查，但是无权处罚。
2.权责不明，监管缺失
我国烟草专卖体制是国家垄断、完全垄断的模式，而且在管理上实行垂直管理，同级行政管理部门无法对其有效监管。因此，容易导致行业内部不规范问题的发生。一方面，由于烟草专卖企业本身的组织机构存在主体混乱不清的问题，集行政管理者与企业经营者的角色于一身，既要追求高额利润，又要时刻监督规范自己的行为，这就会导致烟草企业在利益面前，会对自身监督自身不严，包庇自己的不规范行为。另一方面，由于我国烟草专卖这一特殊体制，国家针对这一体制进行监管的相关法律尚不健全，一旦烟草行业内部发生违法或者不规范行为，相关法律的震慑性作用不够强大，而且外部的监管措施也难以到位。
三、我国烟草专卖法律制度的建议
1.烟草专卖行政执法行为的完善
结合烟草市场的实际发展情况，当前还存在如下问题。第一，零售户经营行为违反《烟草专卖法》的规定。如有些零售户在商店停业期间，未及时按规定办理烟草专卖零售许可证的歇业许可，商店更换法人时未及时注销旧的零售许可证，还有的零售户甚至非法购买其他不属于自己经营范围的烟草制品。造成这些情况发生的原因一方面是由于部分零售户守法意识淡薄，另一方面原因是由于专卖管理人员在执法过程中没有严格按照规定对零售户进行相关政策的宣传教育。第二，对零售许可证的后续管理滞后。当地烟草专卖主管部门为零售户办理零售许可证后，对零售许可证的后续管理工作比较粗糙。专卖执法人员有时因人情关系等因素，不能及时掌握零售户的停业、歇业、恢复营业、注销等情况，不利于烟草专卖主管部门对零售户的集中管理。第三，各地区烟草专卖管理系统建设使用情况差别很大，未达到统一、高效管理的目的。
2.我国烟草专卖的反垄断法律制度完善
我国烟草专卖制度具有国家垄断、完全垄断的特性，而这一特性是把双刃剑，在一定程度上可促进我国烟草行业的稳定发展，增加国家财政收入。但从长远利益看，将不利于我国烟草行业在市场经济的竞争中胜出。反垄断法作为市场经济中的重要部分，只有使烟草专卖制度与其协调，才可保证我国烟草专卖制度的平稳发展。《反垄断法》第十七条规定，“没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件。”这条规定否定了某些烟草商业企业为提高销量，将畅销卷烟和滞销卷烟捆绑销售的行为。捆绑销售会导致零售户为购买到畅销卷烟而同时被迫接受滞销卷烟，侵害卷烟零售户的利益。因此需要《反垄断法》对烟草行业这种行为进行进一步详细规定，限制其可能造成的不公平竞争。《烟草专卖法》为特殊法，《反垄断法》为一般法，因此，两者发生冲突时应优先使用《烟草专卖法》。
3.我国烟草税收制度的法律完善
烟草行业的发展常常受财政体制、地方利益的影响。地方为了本地区的税收，搞地区封锁，限制竞争，以致专卖管理失控，与统一的市场经济格格不入。为了打破这种局面，完善税收制度势在必行。改变中央和地方提取烟草税收的比例。在中央对地方的烟草税收进行财政返还时，适度减少或删除对地方的财政返还，严格税收征收程序，这样地方政府在烟草税收中无利可图，必将消除地方的行政壁垒行为，减少地方争睹盲目支持当地烟草企业扩大生产规模，造成资源浪费，这样有利于充分发挥市场经济在资源配置中的作用，有利于烟草市场的统一、规范、公平发展。
新形势下烟草专卖许可证管理 篇4
1 合理规划前期布局
1.1 因地制宜, 为城乡设置合理布局条件, 兼顾社会责任和社会要求
在进行烟草专卖许可证的发放之前, 首先要对发放地区的经济情况、人口情况、社会资源和人均收入水平等情况做基本调查, 然后对当地居民在烟草市场的消费能力做准确评估, 然后再决定是否发放和许可证的发放数量, 做到因地制宜。另外城市和农村差别巨大, 不仅仅体现在居民消费能力上, 还包括人口素质, 消费习惯, 生活条件等方面, 所以城市和农村应该分别对待, 制定不同的许可准入策略, 对于比较弱势的地区或者群体可以适当的照顾, 但是需要注意的是, 为了保证未成年人的健康成长, 所有中小学周边不得设立任何烟草销售机构, 也不准许在学校周边发放准入许可。
1.2 订取方式多样化, 照顾边远农村卷烟零售户
适当丰富订货和取货的方法, 有些偏远地区取货的时候确实不方便, 但是烟草公司不能以此为理由拒绝其许可加入, 这样只会造成这些地区假烟私烟成为主流, 而且还有可能成为制假贩假窝点, 甚至会产生社会矛盾。所以烟草公司可以让方式变得灵活一些, 比如设置固定的取货点, 或者由专职人员送货都可以。
2 加大日常监管力度
2.1 先行试销, 考察零售户经营后续发展能力
烟草企业在发放烟草专卖许可证之前, 可以允许加盟商户进入试用阶段, 当然, 其工作必须受到烟草部门的监督, 只有经过一段时间的审查合格之后才能允许颁发烟草专卖许可证。这个时间阶段的设置各个地方可以自行控制, 从几个月到一年不等, 在经过对其销售数量、品牌控制、销售结构等进行调查并符合预期目标要求之后, 即可以允许其许可经营。如果在经营期间出现责任问题或者营销问题, 烟草公司有权终止其合作资格, 或者选择到期后不再颁发许可证。
2.2 专销配合, 使烟草专卖许可合理合法有理有据
卷烟营销部门要改变营销工作思路与方法, 将静态管理变为动态管理, 共同做好卷烟零售户与试营业卷烟零售户的管理, 做到在试营期间对其经营状况了如指掌, 为最终决定是否办理该卷烟经营户的烟草专卖零售许可证提供依据, 同时将营销服务的重点放到那些急需服务或有困难的卷烟零售户上面。
2.3 强化监管, 定期深入市场
零售许可证发放之后, 零售商是否遵循签订协议, 需要稽查人员深入市场做深度调查研究之后才能发现, 并对零售商建立不同等级的信用档案, 同时引入预警机制, 一旦发现有违规或者违法的行为立刻预警, 对其严格查处和警告, 严重者移交司法机关处理。对于私自将许可证进行外借、转交或者延期不续等情况也要严格查处。
3 健全烟草许可证管理机制
3.1 注重宣传
社会大多数人群对烟草公司的运行情况并不十分了解, 主要还是宣传工作做得不够到位, 为了更好地推广烟草专卖许可证管理, 应该针对零售商进行法律法规的宣传, 也应该向广大人民群众宣传相应的法律法规, 并积极利用微信、QQ、报刊、宣讲、标语等多种形式在不同社区或者村落定期进行宣传, 并对其中的一些案例作为典型进行讲解和分析, 让广大人民群众自觉地对参与零售的网点进行监督。
3.2 动态监管
直接接触零售户的, 除了专卖管理人员, 还有客户经理, 因此在许可证日常监管中, 专卖部门应注重加强与客户经理的沟通, 定期开展联席会议, 随时更新客户信息数据, 及时清理一批违法违规的零售户。
3.3 依法管理和劝说退出相结合
有些零售户在获得专卖许可后一段时间, 由于个人原因要求退出或者经营不善等原因被迫退出, 都可以对其依法办理相关手续并对外通知公告。而对于部分有违规现象的零售商或者许可证已经到期而迟迟不办理的零售商, 应该劝其退出。对违法违规行为的零售商, 则应该将其行为以典型案例进行公示。
参考文献
[1]杨硕.烟草专卖法违法者行为模式选择的经济学分析[J].商场现代化, 2009 (02) .
烟草专卖零售许可证申请范本 篇5
*****烟草专卖局：
我店位于*****美食城。****是西北师范大学、交通大学、政法学院商业圈内最大的一家美食城，总面积达1200多平方米，共有商户36家。属于繁华地段，人流量很大，附近没有卖烟的商店，给卷烟消费者带来很大的不便。
本店****自开业以来遵纪守法，遵守顾客至上的原则，为了给广大卷烟消费者提供方便。特向烟草公司提出申请办理《卷烟零售许可证》，我店领取烟草专卖零售许可证后，在卷烟经营活动中向贵公司承诺如下：
一、学习、严格遵守《烟草专卖法》、《烟草专卖实施条例》、《兰州市烟草专卖管理办法》。
二、自觉接受烟草专卖行政执法人员的检查、监督管理。做到持证、亮证经营；不转借、涂改、伪造和买卖烟草专卖许可证。
三、严格按照《烟草专卖法》规定，只在当地烟草专卖公司进货、保证不销售假、私、非卷烟，不为他人代售卷烟。
四、如需停业、歇业主动、及时向烟草专卖局申请；要求复业也及时向烟草专卖局申请，批准后再经营。
五、主动参与烟草专卖诚信等级管理，正确对待稽查队员和客户经理的打分，公正、客观的评价烟草人员的诚信服务；做到诚实守信，守法、规范经营，引导消费，优质服务。
六、积极主动向烟草专卖行政主管部门举报卷烟经营违法违规行为。望贵局给予批准。
烟草专卖许可 篇6
关键词：烟草 专卖 处罚 裁量 控制
行政处罚自由裁量权是指"国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权利。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，由法律、法规授予的职权。"①既然自由裁量是项法定职权，那么正确运用这项职权就是执法机关的义务。本文以自由裁量基准为考察对象，对控制自由裁量的意义、控制的切入点、基准的制定模式、需要注意的问题展开分析、研究。
一、控制行政处罚自由裁量的意义
立法的滞后性及社会生活的复杂性决定了行政处罚自由裁量的必然性，但任何自由都不是无限制的自由，自由裁量权一旦被滥用，势必会给烟草专卖行政执法带来负面效应，为此必须要对自由裁量加以控制，使相同情形的案件，得到同等处理，体现执法的公正、公平。
二、从哪些方面入手控制自由裁量
为保证行政机关所处理的案件在情势相同的情况下，处理结果基本相同，就要从事实的认定和结果运用两个方面对自由裁量加以控制，对法律规范中的表述、规定，进一步予以明确。
（一）控制对事实认定的自由裁量。行政机关在做出烟草专卖行政处罚时，要对违法事实进行判断，如《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定"违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。"此条文中包含了对违法情节、危害后果的事实判断，为此何种情形属于"违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果"，行政机关要根据以往的执法经验，结合当事人的行为手段、主观恶性、悔过表现等予以合理的认定。
（二）控制对处罚结果的自由裁量。烟草专卖法律法规中的部分处罚条文，为行政机关处理具体案件提供了处罚种类和幅度的选择。例如，《烟草专卖法实施条例》第六十条中规定"取得烟草专卖零售许可证的企业或者个人违反本条例第二十五条第二款的规定，未在当地烟草专卖批发企业进货的，由烟草专卖行政主管部门没收违法所得，可处以进货总额5%以上10%以下的罚款。"其中包含了处罚种类和幅度的选择，为此，在制定自由裁量基准时，可以根据具体案情，在处罚幅度、种类方面设置合理的介入点，合理对相对人归责，做到违法责任同违法行为相一致，相同情形案件，处理结果相对等。
三、现有自由裁量基准制定的主要方法
分析、总结各地陆续出台的自由裁量基准，在制定结构、技术上主要采取如下形式：
（一）整体上的总分结构
整体上的总分结构，即基准制定的总则和分则模式。由总则归纳、总结众多违法行为构成的共同点，经过类型化的提炼，形成出能够普遍适用的规则，用于指导、解释分则，如《浙江省烟草专卖行政处罚自由裁量权实施规定》第九条"当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的；（二）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（三）受他人胁迫实施违法行为的；（四）配合烟草专卖行政主管部门查处违法行为有立功表现的；（五）其他依法从轻或者减轻行政处罚的"②，5种不同情形的减轻情节，适用于所有的案件，而对于特定当事人的违法行为，需要在总则和具体细则的双重控制下，才能给与相应的处罚，总则中规定的处罚幅度的增减、各类评价情节等内容，是对分则的指引。
（二）实行等级递进的处罚比例
在结构上采用的是"违法行为+衡量基准+处罚等级"技术，针对某一违法行为，按照可以量化的情节，如违法经营烟草专卖品的数量、经营金额及其他要素为基准，进一步将处罚幅细分为数个等级，每一起涉烟违法行为在完成基准认定后，套用相应的处罚种类和处罚幅度。如未在当地烟草批发企业进货的行为，将进货的金额或数量设为衡量基准，在其他情形都相同的情况下，达到某一标准即套用不同的处罚幅度。
（三）设置中线分割。即在法定幅度内，根据违法行为种类、危害后果轻重等因素，将违法程度量化为"轻、中、重"三个不同等级，分别给予从轻处罚、一般处罚和从重处罚。如《长沙市烟草专卖局关于印发烟草专卖行政处罚自由裁量权实施标准（试行）的通知》中对超许可范围从事批发行为的处罚："轻微违法行为，处以违法经营的烟草制品价值10%的罚款；一般违法行为，处以违法经营的烟草制品价值15%的罚款；严重违法行为，处以违法经营的烟草制品价值20%的罚款。"③其中的一般违法行为15%的处罚即中间线，对10%-20%的处罚幅度进行了分割，界限以下最低额以上为从轻处罚的幅度，中间为一般幅度，以上为从重的幅度。
四、制定自由裁量基准需注意的3个问题
（一） 区别主观过错的故意和过失。烟草专卖法律责任的构成要件包括：行为人违反了法定的义务，行为人主观上有过错，行为人具有行为能力。分析、解读《烟草专卖法》及其实施条例，我们可以得出这样的结论，绝大多数的法律规范并没有区分故意和过失，如《烟草专卖法实施条例》第六十二条"违反本条例第二十七条、第四十条第一款规定销售非法生产的烟草专卖品的，由烟草专卖行政主管部门责令停止销售，没收违法所得，处以违法销售总额20%以上50%以下的罚款。"该条文对于非法销售烟草专卖品行为一律给予20%以上50%以下的罚款，并没有特意强调故意和过失的区别，但根据举轻以明重的原则，在其他条件相同下，对故意和过失的行为，处罚的幅度应是不同的，立法者在制定时没有进行区分，初衷是将自由裁量的权利移交给了具体的行政机关，具体到每起违法行为，行政机关就要综合考虑行为人主观过错的程度，给予不同的处罚。
（二）减轻处罚不同于免除处罚。"减轻处罚时，只能是针对罚款幅度方面的减轻，而不是将处罚种类减掉不罚，否则将于免除处罚混同。因为现行的行政法律并未规定减轻处罚时可将处罚种类减掉，我们无权超出法律规定的范围而自行决定行政处罚。"④因此用减轻处罚时，也不是毫无限制的减轻，除了有减轻处罚的情节外，还要体现过罚相当的原则。在具体适用的程度方面，减轻处罚应当介于从轻处罚和免除处罚之间，减轻处罚不允许免除处罚。
（三）基准的细化程度。既然基准的目的，是限制滥用自由裁量，那么，基准的细则是不是越具体越好呢，能否通过固定的程式化操作，将现实中出现的各类问题对号入座，严格的限制自由裁量？事实上要彻底消灭自由裁量是不可能的，严格的机械操作必然要僵化自由裁量，因此在制定基准时，应疏而不漏，既要保证基准目的的实现，又要避免固定值或绝对值的处罚，细化的目的是在有效控制滥用自由裁量的同时使其保持适当的张力。
注释：
①百度百科"行政处罚自由裁量权"，http：//baike.baidu.com/view/1224033.htm
②《浙江省烟草专卖行政处罚自由裁量权实施规定》，http：//ycj.yw.gov.cn/fzfg/zmfg/201304/t20130425_258925.html 时间：2013-04-25
③《长沙市烟草专卖局烟草专卖行政处罚自由裁量权实施标准（试行） 》，http：//www.changsha.gov.cn/xxgk_1/xxgksylm/tzgg/200812/t20081225_56576.htm，时间：2008-11-10
④《减轻处罚能否减掉处罚种类》，来自山东的老乡的BLOG，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4d6d62560100kzs3.html，发布时间：2010-07-16
参考文献：
[1]《烟草专卖管理师（2-5级）专业知识》，全国烟草行业职业技能鉴定培训教材，71-102页
[2]余凌云，《行政法案例分析和研究方法》，中国人民大学出版社，2008年11月第1版，306-345页
烟草专卖许可 篇7
一、烟草专卖行政许可的取消与注销的区别
在基层烟草专卖行政许可实施过程中, 行政许可的取消与注销经常混淆, 证件管理员往往无法准确适用法条。
例如, 当零售户的许可证有效期届满未延续、烟草专卖许可证核定的经营主体为法人或是其他组织依法终止的, 因不可抗力导致经营主体无法继续从事烟草专卖品生产经营业务等, 广义上都属于许可证登记事项的变更, 如果当事人未进行变更登记, 按程序则产生行政许可证取消的法律后果。如按照法条, 则应产生行政许可注销的法律后果。
因此, 如何正确理解登记事项发生改变成为适用《烟草专卖许可证管理办法》四十三条、四十九条的关键, 笔者认为要准确适用法条, 必须弄清楚二者的异同。
(一) 行政许可的取消与注销的相同点
1.在形式上有相同之处, 二者均为烟草专卖行政机关在掌握相关证据基础上, 依法定职权做出。
2.二者均为许可证发放后对烟草专卖许可证的监督管理。
3.二者必须在法定时间内做出。
(二) 行政许可的取消与注销的不相同点有
法定条件不同:行政许可的取消法定条件是登记事项发生变化, 例如企业 (个体) 名称的变更, 租房合同的变更等, 这里需要注意的是登记事项的变更不包括经营地址的变更。行政许可的注销法定条件第四十九条规定: (一) 烟草专卖许可证有效期限届满未延续的; (二) 烟草专卖许可证核定的经营主体为自然人, 自然人死亡或者丧失民事行为能力的; (三) 烟草专卖许可证核定的经营主体为法人或者其他组织依法终止的; (四) 因不可抗力导致经营主体无法继续从事烟草专卖品生产经营业务的; (五) 法律、法规规定的应当注销烟草专卖许可证的其他情形。
在适用法律条款时, 应当按照狭义的法律理解来适用, 即登记事项发生改变, 指的是许可证申请时登记的事项。而行政许可的注销仅指生产经营主体在法律意义上的消灭, 不能推而广之。
二、实施行政许可与许可证管理问题
很多人对烟草专卖行政许可与许可证的管理的理解存在误区, 原因在于二者的关系没有理顺, 而在具体工作中, 烟草专卖零售行政许可实施经常仅仅停留在“许可证办理”规范化水平的层面上。比如许可准入条件的细化、合理布局政策的制定与执行、通过信息化系统办理业务、行政许可办理制度的建立、行政许可案卷的制作与评查等等。这些工作的实质和核心都是如何办证, 也就是说都是围绕着行政许可“办证”的规范化和办证水平的提升开展的, 办证后的管理基本上是少量的, 并且是被动的, 也就是出现一个问题, 没有主动发现问题和解决问题的机制, 原因在于后期的监管不到位, 持证户不主动提出来, 我们就发现不了问题。许可证一经办理完毕, 证件管理员就与它失去了联系。从实际工作上也能反映出来, 证件管理员事实上主要只是履行了证件办理员的职责, 管理的工作基本无从体现。虽然工作中也会对在信息系统上的信息进行查询统计分析、遇到问题后也能够及时进行处理等, 但这些仅可以认为是我们所作的“管”的工作, 并不是“管理”, 真正的管理是一个系统、一套机制, 一种不停在运作的发现问题和解决问题的工作模式, 因此要加强对许可证后续管理的规律研究, 把行政许可实施及许可证发放后的监管彻底分开来。
三、个人委托办理许可证
当前在烟草专卖行政许可申办中, 要求当事人 (个体) 亲自提交材料申请, 一般不允许委托其他人办理。例如要求办理专卖许可证 (个体) 的当事人因病、出差等原因无法亲自申请, 而委托他人代为申请时一般不被接受。笔者认为该做法有待商榷, 依据《中华人民共和国合同法》, 委托合同是受托人为委托人办理委托事务, 委托人支付约定报酬或不支付报酬的合同, 当事人订立合同, 应当遵守法律, 行政法规, 尊重社会公德, 不得扰乱社会经济秩序, 损害社会公共利益。委托合同具有人身性质, 以当事人之间相互信任为前提, 至于委托人委托何人、委托权限则由当事人进行约定, 烟草专卖行政机关应当认可个人委托合同的效力, 接受当事人所委托人提交的申请。烟草专卖行政机关应当在相关法律及精神内, 采取更为严格的准入措施, 起到一方面加强监管方便管理, 另一方面保护当事人依法享有的权利。
四、农网零售户房屋买卖合同的法律效力问题
烟草专卖行政处罚类型辨析 篇8
一、处罚类型辨析的标准
依据正确的标准和尺度进行烟草专卖行政处罚种类的辨析才会得出准确的结论。如何确定正确的辨别标准?这就需要从法学相关理论中去探究。根据学理, 行政处罚是指享有行政处罚权的特定行政主体, 对违反行政管理秩序尚未触犯刑律而又依法应当受到行政处罚的公民、法人和其他组织所给予的一种法律制裁。它具有惩罚性、实体性和结论性以及法定性的特点, 从这些特点出发, 我们不难找出辨析处罚类型的标准。
(一) 行政处罚是具有惩罚性质的行政行为
行政处罚基于违法者行为的危害性和应受谴责性, 是国家行使惩罚权的活动, 其核心属性在于“罚”。所谓“罚”是指使违法者的合法权益受到减损, 包括“不应减少而减少”和“应增加而不允许其增加”两种情形。以“惩罚性”做为辨别行政处罚类型的第一项标准, 可以将部分行政管理措施隔于行政处罚的门外, 如“责令改正、限期改正”和“撤销烟草专卖许可证”。
1、责令改正、限期改正。
违法行为具有危害性和应受谴责性, 针对其“应受谴责性”就要实施行政处罚, 针对其“危害性”就要对违法行为进行纠正, 使其恢复至原来状态。可见行政处罚与具有“恢复原状”作用行政措施是完全不同的两类行政行为。《中华人民共和国行政处罚法》第23条规定“行政机关实施行政处罚时, 应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”, 因此“责令改正、限期改正”是与行政处罚“形影不离”的恢复性行政管理措施, 但其具体表现形式多种多样, 仍需要展开进一步的分析。
2、撤销烟草专卖许可证。
撤销是指作出行政许可决定的行政机关或其上级机关, 依职权或者根据利害关系的人的请求作出的对已经生效的行政许可使其失去法律效力的决定。根据《烟草专卖许可证管理办法》第46条的规定, 撤销的法定事由包括: (1) 政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的: (2) 超越法定职权作出准予行政许可决定的; (3) 违反法定程序作出准予行政许可决定的; (4) 对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的; (5) 被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的, 应当予以撤销; (6) 依法可以撤销行政许可的其他情形。前4种是由于许可机关的原因导致许可撤销的, 第5种是由于被许可人的原因导致被撤销。无论是基于哪种原因的撤销, 被许可人取得许可证的状态是违法的, 因此应当将这种违法状态恢复至取得前的状态。可见撤销不是具有惩罚性质的行政处罚手段, 而是具有“恢复原状”性质的行政管理措施。相应地导致烟草专卖行政许可被撤销的原因行为会导致相应的法律后果, 如对行政机关工作人员的行政处分、使用欺骗手段取得烟草专卖行政许可的在3年内不得再次提出新办申请等。
(二) 行政处罚具有实体性和结论性
行政处罚具有实体性和结论性这是它区别于普通行政管理措施, 尤其是行政强制措施的第二项标准。根据《中华人民共和国行政强制法》第2条, 行政强制措施“是指行政机关在行政管理过程中, 为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形, 依法对公民的人身自由实施暂时性限制, 或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”。实践中容易被混淆的是“强制收购”。根据烟草专卖相关法律的规定, “强制收购”是对违法收购烟叶、违法运输烟草专卖品的行为所采取的具有实体性和结论性的措施。因此“强制收购”不是行政强制措施, 但其是否为行政处罚, 还需进一步分析它是否具有惩罚性, 以及是否符合处罚法定的原则。
(三) 行政处罚严格执行处罚法定的原则
行政处罚严格执行处罚法定的原则, 不仅应受处罚的违法行为、处罚的幅度、处罚的程序要由法律规定, 而且对违法行为苛以哪种类型的行政处罚也只能由法律规定的国家机关在法定职权范围内行使。法律关于行政处罚种类设定的规定, 是辨别行政处罚类型的第三项标准。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二章的有关规定, 行政处罚的设定主要包括以下规则: (1) 法律可以创设所有行政处罚, 限制人身自由的处罚为其专属权, 行政法规、规章无权作出规范; (2) 行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚; (3) 地方性法规可设定除限制人身自由和吊销企业营业执照以外所有行政处罚; (4) 部门规章和地方规章可以设定罚款和警告。
综上, 确认某一烟草专卖行政管理措施属于行政处罚, 要同时达到以下三项标准:第一, 该行政管理措施具有惩罚性;第二, 该行政管理措施具有实体性和结论性;第三, 该行政管理措施具有合法性, 符合处罚法定原则中行政处罚法关于行政处罚设定的要求。违反其一都不能够称之为行政处罚。
二、对几种烟草专卖行政管理措施的辨析
根据上文阐述的辨别标准, 下面将对几种常见的烟草专卖行政管理措施进行分析。
(一) 警告
警告是申诫罚的一种, 是行政主体通过对轻微违法者的名誉、荣誉、信誉的告诫与谴责, 警示其不再重犯的处罚形式。实施警告的行政处罚应当制作行政处罚决定书并送达被处罚人。《烟草专卖许可证管理办法》第55条规定“因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料的, 应当不予受理或者不予发证, 给予警告”。此条规定的警告是对违法行为的告诫和谴责, 具有惩罚性、实体性和结论性。另外《烟草专卖许可证管理办法》由国家发改委制定, 属于部委规章, 具有设定警告这一行政处罚类型的权限, 因此《烟草专卖许可证管理办法》第55条规定的警告属于行政处罚。
(二) 取消经营资格
《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第16条规定“烟草专卖许可证的发证机关可以定期或者不定期地对取得烟草专卖许可证的企业、个人进行检查。经检查不符合《烟草专卖法》和本条例规定条件的, 烟草专卖许可证的发证机关可以责令暂停烟草专卖业务、进行整顿, 直至取消其从事烟草专卖业务的资格”, 可见取消经营资格是烟草专卖局对有较严重违法行为的从业者剥夺其主体资格的措施, 是具有惩罚性、实体性和结论性的具体行政行为, 属于吊销许可证的行政处罚, 只是文字表达方式不一样而已。实施条例作为国家行政法规, 具有“吊销许可证”的行政处罚的设定权限。因此“取消经营资格”属于行政处罚。
(三) 强制收购
《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第69条规定, 烟草专卖行政主管部门依法收购违法收购的烟叶或者违法运输的烟草专卖品的, 收购价格按照该烟草专卖品市场批发价格的70%计算。由于强制收购具有实体性和结论性、实施条例有权设定除限制人身自由以外的行政处罚, 因此确定强制收购是否属于行政处罚的关键在于判断收购价格是否构成对当事人权益的减损。只有当按照实施条例规定计算出的收购总额低于违法行为人收购烟叶或购进被运输的烟草专卖品的支出时, 强制收购才能够使行为人的权益受到减损。可见“强制收购”措施并不一定具有惩罚的性质, 不完全具备惩罚的性质, 不能够直接定性为行政处罚。因此《烟草专卖行政处罚程序规定》并没有将强制收购确认为行政处罚的一种, 而是规定烟草专卖行政主管部门采取收购违法收购的烟叶、违法运输的烟草专卖品等行政执法措施的, 参照行政处罚的程序执行。
(四) 责令关闭、责令停止生产、责令停止经营与责令暂停经营
这4种行政管理措施很相近, 差别在于责令关闭、责令停止生产和责令停止经营是停止经营行为的措施, 是终止经营行为的行政命令, 被终止的经营行为不可恢复。而责令暂停经营属于行为的中止, 是可以被恢复的。这4种措施均由《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》规定, 具体内容如下:
1、第56条第一款规定:
无烟草专卖生产企业许可证生产烟草制品的, 由烟草专卖行政主管部门责令关闭;
2、第56条第二款规定:
无烟草专卖生产企业许可证生产卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束或者烟草专用机械的, 由烟草专卖行政主管部门责令停止生产;
3、第57条规定:
无烟草专卖批发企业许可证经营烟草制品批发业务的, 由烟草专卖行政主管部门责令关闭或者停止经营烟草制品批发业务;
4、第58条第一款规定:
无特种烟草专卖经营企业许可证经营烟草专卖品进出口业务的, 由烟草专卖行政主管部门责令停止经营上述业务;
5、第61条规定:
无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的, 由工商行政管理部门或者由工商行政管理部门根据烟草专卖行政主管部门的意见, 责令停止经营烟草制品零售业务;
6、第62条规定:
销售非法生产的烟草专卖品的, 由烟草专卖行政主管部门责令停止销售;
7、第59条规定:
取得烟草专卖批发企业许可证的单位, 超越经营范围和地域范围, 从事烟草制品批发业务的, 由烟草专卖行政主管部门责令暂停经营批发业务;
8、第十六条规定:
烟草专卖许可证的发证机关可以定期或者不定期地对取得烟草专卖许可证的企业、个人进行检查。经检查不符合《烟草专卖法》和本条例规定条件的, 烟草专卖许可证的发证机关可以责令暂停烟草专卖业务、进行整顿, 直至取消其从事烟草专卖业务的资格。
其中责令关闭、责令停止生产和责令停止经营规定于第1-6种情况, 针对未经许可、无烟草专卖从业资格而从事烟草专卖相关业务的违法行为。由于这类行为者无经营资格, 无权从事烟草专卖相关业务, 其经营行为的存在处于违法的状态, 因此停止这种违法状态的行政命令, 并没有使行为者的合法权益受到减损, 不具有惩罚的性质, 不是行政处罚, 而是行政处罚法第23条规定的具有“恢复原状”作用的普通行政措施。
责令暂停经营规定在第7、第8两种情况中, 针对具有从业资格的烟草经营者, 剥夺了其在一定时间内继续从事经营行为以获取利益的权利, 因而具有惩罚性。虽然责令暂停经营可能在期满后被恢复, 属于暂时中止经营的措施, 但它仍然是具有实体性和结论性的具体行政行为, 而不是行政强制措施, 原因如下:首先责令暂停经营虽然在某些特定情况下能够起到《中华人民共和国行政强制法》第2条规定的“制止违法行为”的作用 (如第7种情况, 而在第8种情况下则不一定如此) , 但其主要作用仍体现为惩罚;其次, 根据《中华人民共和国行政强制法》第2条的规定, 行政强制措施针对的是“公民的人身自由”或“公民、法人或者其他组织的财物”, 而并不针对公民的行为。可见责令暂停经营符合辨别行政处罚的第二项标准。实施条例作为行政法规可以设定除限制公民人身自由以外的行政处罚, 具有将“责令暂停经营”设定为行政处罚的权限, 符合第三项标准。因此“责令暂停经营”属于行政处罚的一种。更进一步分析, “责令暂停经营”与“责令停产停业”表达方式不同, 其实质是同一种行政处罚类型。“责令停产停业”是指主管行政机关对实施了较严重违法行为的企业责令其一段时间内暂时停止生产、经营的处罚形式, 是一个附期限的行政处罚, 在法理上属于行政许可的中止。所以第7、第8两种情况下的“责令暂停经营”属于行政处罚法规定的“责令停产停业”的行政处罚。
(五) 在一定期间内不予发放烟草专卖零售许可证
《烟草专卖许可证管理办法》第26条第4项、第5项规定在以下两种情况下不予发放烟草专卖零售许可证:因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料, 烟草专卖行政主管部门作出不予受理或者不予发证决定后, 申请人1年内再次提出申请的;因申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得的烟草专卖许可证被撤销后, 申请人3年内再次提出申请的。这两款的规定基于行为人的违法行为剥夺了其取得烟草专卖零售业务的资格, 具有惩罚的性质。但《烟草专卖许可证管理办法》是部委规章, 仅仅具有设定罚款和警告两种行政处罚的权利, 因此上述第26条规定的“在一定期间内不予发放烟草专卖零售许可证”不属于行政处罚。
参考文献
[1]、姜明安, 《行政法与行政诉讼法》, 北京大学出版社, 2007年1月出版。
[2]、胡建淼, 《行政法学》法律出版社, 2003年2月出版。
烟草专卖许可 篇9
关键词：烟草专卖,行政处罚,程序
《烟草专卖行政处罚程序规定》经历近两载的修改完善,融入了国家法制建设的新要求、行业发展环境的新变化和法学理论的新成果,卓有成效地完成了对原3号令的修剪和增补。新程序规定一方面继承了原3号令的精华、肯定了行业执法实践中总结的成果;另一方面厘清了实践中的一些疑惑和误解,对烟草专卖行政执法提出了新要求,为规范烟草专卖行政执法提出了新思路。
一、简易程序的新要求
烟草专卖行政处罚简易程序适用于案值较小、案情简单、证据确凿的案件,有利于提高行政效率。新程序规定专设“简易程序”一章,凸显出对简易程序的重视。新规定在增加款项明确适用条件、细化程序要求的同时,简化了实践操作,取消了原3号令对执法人员数量的限制和“收集必要证据”等的要求。尤其是对证据要求的修改,使简易程序适用起来更为灵活。违法事实证据确凿是实施行政处罚的必要条件,根据《行政处罚法》,行政机关实施行政处罚必须查明事实,违法事实不清的,不得给与行政处罚。而在当场给予行政处罚的情况下,执法人员往往无需“查明”违法事实,因为他们恰恰亲自看到或感知到了案件事实,当执法人员将其所“看到或感知到的违法事实”按要求全面地记载于当场作出的《行政处罚决定书》时,该决定书便是证明违法事实最强有力的证据。况且,执法人员当场给予行政处罚案件的证据往往难于收集,即便引进先进技术设备,通过现场录音、录像、鉴别等手段收集证据,也会由于效率等问题变得难以实施。因此,执法人员当场作出的《行政处罚决定书》必须严格按照新程序规定的要求,载明当事人的基本情况、违法事实、行政处罚依据、处罚种类、罚款数额、罚款缴纳的方式及期限、救济的途径及期限、作出行政处罚的时间及地点、烟草专卖行政主管部门名称等内容,并由被处罚人当场签字、认可。
需要注意的是,虽然新程序规定第1 3条规定“违法事实确凿并有法定依据,对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的,执法人员可以当场作出行政处罚决定。”但并非满足这一条件的所有烟草专卖行政处罚案件都可以当场作出行政处罚决定。根据《罚没卷烟管理办法》(国烟专【2007】413号)的规定,涉案卷烟必须进行真假鉴别和卷烟质量检验,这使所有涉及卷烟的案件不可能当场作出行政处罚决定,简易程序自然无从适用。
二、先行登记保存的新做法
先行登记保存是烟草专卖行政执法中重要的证据保全措施,尤其是对于市、县一级的基层执法单位,其行政处罚案件主要集中于“销售非法生产的烟草专卖品”、“未在当地烟草专卖批发企业进货”、“销售无标志外国卷烟、专供出口的卷烟”和“无证运输烟草专卖品”等案由,先行登记保存更是必不可少的取证手段。然而《行政处罚法》和原3号令对先行登记保存的规定很粗范,给执法实践带来困惑,造成了不同的理解和做法。新程序规定为这些困惑“打开一扇天窗”,它一方面细化了先行登记保存的程序,另一方面明确了后继处理措施,这对执法实践的指导意义重大。首先,先行登记保存期限内对证据采取的处理措施仅限于四种,即采取复制等措施进一步保全证据、送交鉴定、移送、不予处罚并解除先行登记保存措施,这意味着其它处理措施都是违法的,为执法实践中存在的“连环先行登记保存”现象(即,先行登记保存期满时,做出“继续进行登记保存”的处理决定,以此变相延长保存期限的做法)画上了句号。其次,采取复制、拍照、录像等证据保全措施的,相应的保全记录应入处罚卷。第三,送交鉴定的处理蕴含三层含义:其一,被采取先行登记保存措施的证据必须在7日内送检;其二,“及时送交有关机构鉴定并告知当事人所需时间”即可,换言之,在7日期限届满时,对于按规定抽样送检的物品外的其他被登记保存物品,不必解除先行登记保存措施,而是告知当事人所需时间即可;其三,告知的鉴定时间届满时,处罚机关必须对先行登记保存物品做出实质性的处理,即根据行政处罚决定予以没收或者发还、或者根据不予处罚决定予以返还。最后,对于违法事实不成立或者违法行为轻微,依法可以不予行政处罚的,应当向当事人下达《不予行政处罚决定书》,并据此解除先行登记保存措施。
先行登记保存实践中的另一个难点是保存地点问题,对此法律并没有进行明确的规定。其实“原地封存”和“异地封存”都是合理的保存方式。一般情况下可以采取“原地封存”的方式,但如果被查出的单位或者个人可能隐匿、转移、毁损或者变卖证据的,则应当采取“异地封存”的方式。有观点认为“异地封存”使先行登记保存无异于扣押,实则不然,先行登记保存与扣押的适用条件、适用范围、作用、时间以及法律依据均不相同,因而是完全不同的两种强制措施。“异地封存”是实现证据保全更有效的方式,尤其是在基层执法实践中,由于封存手段简单(一般采用张贴封条的方式)、被查处的卷烟数量普遍较少等原因,“原地封存”往往难以起到保全的作用,因此“异地封存”无疑更适合于烟草专卖行政处罚的执法实践。
三、烟草专卖行政处罚的“新种类”
行政处罚是一种惩戒方式,其目的在于使违法者的权益受到减损。《行政处罚法》第二章对这种惩戒方式的种类及其设定有明确的规定,其中被《烟草专卖法》及其实施条例明确规定的有四种:警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业。新程序规定又明确了一种烟草专卖行政处罚种类,即“取消从事烟草专卖业务的资格”。此前,对“取消从事烟草专卖业务资格”的属性问题具有不同的理解:一说认为“取消从事烟草专卖业务资格”是针对行为能力采取的行政措施,不同于行政处罚法规定的“暂扣或者吊销许可证”,后者针对的是一纸证件,二者对象不同,因此“取消从事烟草专卖业务资格”不是行政处罚;另一说主张对法律属性分析不应局限于字面,应当从其实质内容中寻求解释,认为“取消从事烟草专卖业务资格”属于行政处罚。新程序规定使关于“取消从事烟草专卖业务资格”法律属性的争论尘埃落定,明确规定“取消从事烟草专卖业务资格”属于可以申请听证的行政处罚种类,这一规定既符合法理又切合实际,对执法实践具有重要的指导意义。
一方面,新程序规定对“取消从事烟草专卖业务资格”的定性符合行政处罚的法理。根据《烟草专卖法实施条例》和《烟草专卖许可证管理办法》的规定,“取消从事烟草专卖业务资格”的对象为已经合法取得烟草专卖业务资格的市场主体;它的适用条件是行为者实施了特定的违法行为(即《烟草专卖法实施条例》第16条、第68条及《烟草专卖许可证管理办法》第45条规定的行为);它的惩罚方式是剥夺违法者的“市场准入”。由此可见,“取消从事烟草专卖业务资格”完全符合行政处罚的法律特点,是对违法者的法律制裁手段,是对被处罚人权利的剥夺,因此“取消从事烟草专卖业务资格”理所应当是一种行政处罚。
另一方面,将“取消从事烟草专卖业务资格”定性为行政处罚切合行业实际,具有重要的指导意义。行政处罚是一种对被处罚人合法权益构成最大威胁的行政行为,因此被苛以诸多程序限制,包括管辖、立案、听证、执行等专门的程序要求和“以事实为依据”、“查明事实”、“证据确凿”的严格的取证要求。而普通的行政措施则不必执行如此繁琐的程序。在符合法律规定的前提下,把严重剥夺相对人合法权益的烟草专卖行政执法措施定性为行政处罚,能够借行政处罚程序之力,严格执法、实现自律,以提高烟草专卖行政执法的公正性,减少行政处罚和行政诉讼案件,提高行业的公信力,实现“两个至上”的价值追求。
《烟草专卖行政处罚程序规定》的新内容是行政法理论成果的体现和行业实践要求的反映,要从这两个方面去理解和把握新程序规定,以新的思路为指导,按照新的规定来实践,才能做好贯彻落实工作,把烟草专卖行政处罚作为行业规范自律的标兵。
参考文献
[1]、中华人民共和国工业和信息化部令2010年第12号《烟草专卖行政处罚程序规定》;
烟草专卖许可 篇10
1.许可证管理存在“重许可、轻监管”的现象
对烟草专卖许可证后续监管乏力的现象集中体现在烟草专卖零售许可证的管理过程中, 重视行政许可核查、忽视后续监管, 主要表现在以下几个方面:
(1) 持证卷烟零售户超许可期限经营卷烟;
(2) 烟草专卖零售许可证中的负责人或经营地址与实际经营人、经营地址不符;
(3) 持证卷烟零售户为了自身利益, 以出租、出借或者买卖等非法形式转让烟草专卖零售许可证;
(4) 烟草专卖管理人员在行政执法时违反法定程序。
2.卷烟市场监管力度不够
涉烟违法行为利润高, 违法成本小, 是“假、私、非”烟屡禁不绝的主要原因之一。仅仅在2014年一年的时间里, 全国烟草专卖行政主管部门就查处案值5万元以上假烟案件2196起, 破获国际网络案件863起;收缴制假烟机252台, 查获烟丝烟叶16697吨、假烟10.4万件、走私烟5.3万件;依法拘留6460人、追究刑事责任4261人。很显然, 涉烟违法在人们的日常生活中并不鲜见, 而且对国家和社会能产生巨大的危害。
3.政企合一, 监管乏力
(1) 经营和管理不分
我国的烟草制品由国家垄断经营, 实行国有专卖体制, 由于这种国有专卖体制很大的弊端就是政企不分, 管理者和经营者的身份常常被混淆, 滋生了严重的资方保护主义。在政企不分的专卖体制下, 某一部门机构既拥有监管权, 同时也拥有经营权, 烟草专卖局很难对市场经营活动进行应有的监督和管理, 必然会出现生产经营和监督管理之间的矛盾。从这种国有专卖体制的本质来说, 它的弊端是无法克服的, 而且这种体制容易使公共权力部门的权力私有化、部门化, 公正执法会受到严重的挑战。
(2) 外部监督机构缺位
各地烟草专卖机构为了追求自身经济利益往往出现各自为政的现象, 如烟草专卖局 (公司) 往往为了完成自己的经营指标, 放松专卖管理, 忽视对行政许可的后续监管和市场管理, 监督管理的职能得不到充分体现, 而且也会造成烟草专卖局通过自身行政力量过多干预企业或者市场运行, 造成企业自主权受损, 被政府束缚。地方政府利用自己手中的行政权力, 通过政策制定等手段来控制地方烟草生产企业, 地方烟草部门为了追求地方上的最大经济利益, 利用自己的公共权力和对烟草的垄断, 销售计划外烟草制品。通过销售计划外烟草制品所得的利润不属于国家公共财政范围, 同样也不用于控制烟草的公共事业, 对国家造成极大的危害。
4.国家专卖演变为地方专卖
烟草限制主要通过两种方式体现出来:一是采取重罚的方式限制地方批发或者零售外地卷烟的批发商或者零售商, 目的是减少市场上外地烟草的数量;二是奖励本地烟草企业或集团, 提升本地烟草品牌在市场中的竞争实力, 达到外地卷烟不能在本地销售的目的。烟草地方保护主义严重干扰了烟草市场, 阻碍统一烟草市场的出现, 并且在当前专卖制度下, 烟草生产企业并不负责销售, 由此不能与销售市场实现有效反馈, 无法调整接下来的生产方向或计划。另外, 烟草批发企业只从事烟草的批发业务, 也无法与消费者直接偶同, 所以烟草的生产环节和销售环节存在脱节现象, 而这一现象也在客观上为地方保护主义的出现提供了温床。地方烟草企业都想提高自己产品的知名度, 因此行业内部竞争加剧, 加重了烟草市场条块状分割现象, 与外界的联系很少, 并且与地方政府联合起来共同抵制其他卷烟品牌进入本地。
二、烟草专卖监管中存在问题的原因分析
1.政企合一, 自我管理能力不高
目前, 市场经济已经占据了主导地位, 烟草行业的行政垄断现象一定会为经济的发展带来很严重的影响:首先, 遏制市场机制的作用, 企业缺乏竞争压力, 无法形成危机意识, 因此很难产生发展的动力;其次, 烟草公司尽管相对独立, 可是要受制于政府的行政指挥, 在生产环节和销售环节没有充分的自主性;再次, 企业出资人尚不明确。烟草企业主要依靠行政管理的手段来管理资产, 企业的利润以及企业全部资产属于全民所有, 出资人十分模糊, 生产经营过程可能会缺乏统一性, 也可能会出现企业投资盲目, 造成国有资产大量流失的现象。最后, 烟草行业的管理者和经营者通常是同一主体, 在追求经济利益的过程中不可避免的出现一些违法经营活动。
2.与工商、公安部门没有形成执法合力
《关于做好涉嫌犯罪案件移送工作加大打击生产销售伪劣商品违法犯罪行为力度的通知》中明确规定[1], 公安机关对烟草违法案件的涉案金额达到5万以上必须立案侦查。可是在实践中, 涉案金额在5万左右的案件相当多, 烟草部门将案件移送公安机关后, 公安机关因各种原因在证据审查的过程中以涉案金额不足的理由将案件退回烟草部门的情况时有发生, 导致违法必究这一执法方针未得到有效贯彻。另外, 在多种因素的影响下, 普通消费者对假、私、非、超四种违法卷烟缺乏正确认识, 甚至部分区域的消费市场对这四种烟还有一定的需求, 在市场中占据一定的比重。
3.内部管理不严
国家对烟草行业的生产过程和经营过程实行统一管理, 国家专卖局负责对烟草企业的生产和销售实行统一管理, 由于烟草行业实行行业垄断体制, 国家烟草专卖局既是生产经营者, 同时也是监督者, 在双重身份的影响下, 烟草行业的贪污腐败、徇私舞弊现象时有发生, 为制假、售假、走私等不法活动提供了可乘之机。由于制假、售假以及走私等不法活动具有很大的利润空间, 很多地方政府为了维护本地经济利益, 怕查处违法案件会影响到本地经济发展, 因而对制假、售假以及走私等不法行为的态度很不积极, 常常睁一只眼闭一只眼。还有的烟草行政执法人员在金钱面前丧失了自己的信仰和节操, 滥用职权包庇涉烟犯罪, 如近年福建卷烟制假售假案频发, 涉案卷烟数量巨大, 经过大量的审讯和调查发现, 正是因为个别烟草专卖执法工作人员的“特殊关照”, 犯罪嫌疑人才能够肆无忌惮地从事制假、售假活动。
4.烟草财税地方所得政策和烟草专卖制度的双重约束
烟草行业之所以出现地方保护主义现象, 烟草地方税收政策和当前的烟草专卖制度是根本因素。我国政府在烟草财政收入的分配上, 采取“基数固定, 增长分成”的模式, 如果某地低于该税收返还基数, 那么返税额也应相应地减少, 所以地方政府为了高于这一税收返还基数, 获得中央的返还额, 总会采取一切手段来保护当地的烟草企业。另外, 地方政府千方百计保护地方烟草企业, 试图提升当地烟草品牌的知名度的另一原因是地方政府可以获得烟草企业所得税和城市维护建设费。除此之外, 烟草生产经营出现严重的地方主义的另一原因是当前的烟草专卖制度。各级烟草专卖局以及烟草公司是烟草行业的监督执法部门, 同时也是生产经营活动的组织者, 管理者对经营者会进行超限保护, 为本地烟草生产企业争取最大的生产量和销售量, 这样才能增加本地的财政收入, 发展本地区的经济。再加上不同地区之间的合作销售效益远远低于封锁本地市场所带来的销售效益, 因而地方保护主义现象会越来越严重。
三、烟草专卖监管存在问题的对策
1.加强烟草专卖零售许可后续监管
(1) 制定切实可行的后续监管办法
改变“重许可核查, 轻后续监管”的工作模式, 对零售许可证的持证户确定具体的检查计划、检查措实、检查频率、检查内容、考核制度, 使后续监管日常化、科学化, 彻底遏制超许可期限经营卷烟的现象。
(2) 严格执行后续监管的相关法律法规规定。国务院烟草专卖行政主管部门颁布的《烟草专卖许可证管理办法》明确了许可证不按规定审验、办理变更手续、转让烟草专卖许可证的法律责任进行了明确规定, 但在实际工作中很少落实到位, 烟草专卖执法人员对以上列举的违法情形普遍采取口头警告, 要求其改正的处理方式, 不仅造成了许可证管理的混乱, 还影响了法律的严肃性和权威性。
(3) 加强对《行政许可法》、《行政处罚法》的学习, 制定科学、合理、合法的烟草专卖执法操作规程, 从制度上保障行政执法的程序合法性、规范性, 在社会上树立烟草专卖规范文明高效的队伍形象, 切实把维护国家利益、维护消费者利益落到实处。
2.加大对涉烟违法行为的打击力度, 提高市场净化率
(1) 继续加大卷烟制假售假行为。针对卷烟制假售假行为规范化、组织化、整体化程度越来越高这一趋势, 将打击卷烟制假售假作为打击重点, 要紧紧围绕重大案件, 打击跨区域、跨国界的重大造假售假烟草制品的违法犯罪团伙。
(2) 继续加大卷烟市场监管力度。烟草部门要提高认识, 明确建立稳定的零售市场秩序的重要意义, 建立市场清理整长效机制, 将到位率、净化率纳入考核指标, 确保日常市场管理的常态化、规范化、实效化。
(3) 继续加大监管体系建设力度。一是要拓宽举报途径, 在电话举报、来信举报的基础上, 将微信、电子邮件等信息化工具纳入举报体系;二是要建立全国性的烟草执法信息库, 将重点人员、重点信息、重点数据进行共享, 提高监管效率。
(4) 继续加大与公安、工商机关的联合执法力度。一方面是要加强与公安机关的协作力度, 充分利用公安机关丰富的技侦手段、高效的强制措施, 做好涉烟犯罪的前期侦查;另一方面要与工商部门共同加强对无证户的管理, 对无证户进度登记造册, 分片区、分阶段进行清理, 打击。
3.严格内管机制运行秩序
首先, 提高组织领导水平, 严格落实规范建设。通过建立完善的长效管理机制来稳定良好的生产经营秩序, 一定要提高认识, 树立内部专卖管理工作是一项长期而艰巨的复杂工作的正确认识。其次, 提升监督管理力度, 建设长效机制。根据《关于一切实发挥内部专卖管理监督长效机制作用的意见》的规定[2], 进一步发挥各级烟草局工作积极性, 充分发挥专卖管理内部监督机制的作用。最后, 加大内管工作力度, 打击不规范经营行为。
4.创新烟草税收体制, 遏制地方保护冲动
一方面烟草税制改革的前提是妥善处理地方财政与烟草税收之间的关系。烟草税主要为消费税, 而且通常在生产环节征收, 因而中央财政很难收到消费税以及企业缴纳的增值税, 因此建议对烟草行业的流通环节征收税款。从事烟草批发业务的企业进购烟草之后在规定时间内要缴纳消费税, 地方政府也通过向企业征收印花税的途径征收税款。分税制的实行有利于在全国范围内形成统一的烟草市场, 也能够在一定程度上消除地方保护主义现象。
5.加大专销结合力度
客户经理作为零售户的直接服务者, 是对零售户卷烟经营情况最为清楚的“一员”;稽查员作为烟草市场秩序的维护者, 是对零售户规范经营情况最为清楚地“一员”;送货员作为卷烟配送环节的参与者, 是最为清楚卷烟是否落地的“一员”。客户经理、稽查员、配送员虽然工作职责不同, 各有侧重, 但总体目标是一致的, 即服务客户、管理市场, 确保辖区卷烟市场环境良好有序。“三员互动”工作模式将稽查员、客户经理、配送员三者紧密联系起来, 对辖区市场进行分片负责, 在客户信息、规范经营、烟草专卖法律法规及行业政策宣传、资料发放等方面进行互动, 助力品牌培育、市场管理、打假破网等多项工作, 从而夯实市场日常服务和管理基础, 构建卷烟销售市场新局面。
四、结束语
本文主要对烟草专卖监管当中存在的问题进行了详细的阐述分析, 并且根据其问题提出了相应的解决对策, 烟草专卖科学合理的监管能够提高烟草市场的管理水平, 打造良好品牌, 从而促进我国经济水平的发展。
摘要：烟草税收是我国财政收入的主要来源, 同时烟草对人类的健康有一定的消极影响, 加强烟草专卖监管既是增加国家财政收入的手段, 也是降低烟草对于民众健康危害性的迫切需要。笔者研究了当前我国烟草专卖监管机制存在的问题, 对其产生的原因进行分析, 结合工作实践, 提出了具体的对策。
关键词：烟草专卖,监管,分析
参考文献
[1]杨登慧, 张军, 李伟, 等.我国烟草专卖监管的现状、问题与对策[J].现代商业, 2014, (14) :84-85.
烟草专卖许可 篇11
关键词：烟草；专卖法；制度；体制
一、对现行烟草专卖法的认识与理解
（一）专卖行政管理体制的统一性
对于烟草专卖的行政管理体制，我国在《烟草专卖法》的第四条做出了规定：“国务院烟草专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作。省、自治区、直辖市烟草专卖行政主管部门主管本辖区的烟草专卖工作”。我国烟草专卖制度在行政关系上体现的是一种统一领导，垂直管理的行政管理体制。对烟草专卖机构实行的是以上级烟草专卖局（公司）为主，并与当地政府实行双重领导的行政管理关系。由上级的烟草专卖局（公司）对烟草商业企业进行统一管理。国家烟草专卖机构的管理范畴主要包括以下几个方面：（1）计划管理烟叶生产、烟叶收购和调拨；（2）计划管理卷烟以及雪前烟的生产；（3）统一管理烟草专卖制品的生产、运输和销售；（4）对卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束和烟草专用器械进行产、销进行统一管理；（5）统一管理和发放各类烟草专卖品准运证以及烟草专卖许可证等。
（二）专卖经营管理体制的层级性
为了规范和管理烟草专卖品的经营活动，国家设立了中国烟草总公司来负责烟草经营活动。烟草总公司下设了中国销售公司、中国烟叶公司、中国烟草投资管理公司、中国烟草国际有限公司、中国烟草机械集团有限责任公司等机构，对烟草专卖品的生产经营活动分别负责。而烟草专卖的行政管理体系则是以行政区域来划分下设机构，在各省、各地（区）地、各县（市）设立各级烟草专卖局，对所在区域的烟草专卖品的生产经营活动全面负责。
（三）烟草专卖管理体制的双重性
我国现行烟草专卖制度实行的是各级烟草专卖局以及烟草公司“政企合一”的管理体制，其主要特点在于“一套机构，两块牌子”。因此在这种管理体制下，烟草专卖局既是烟草专卖管理工作的行政主管部门，同时又是经营卷烟产品的企业法人。肩负着企业经营以及行政执法的双重职能。
二、新形势下烟草专卖法的有效适用
（一）完善相关立法
从国家层面来看，烟草行业以《烟草专卖法》、《烟草专卖实施条例》为核心，“三令”和“两高”司法解释为补充，构成了整个烟草专卖法律体系，从重庆地方角度出发，只是多了一部《重庆市烟草专卖实施条例》，该条例赋予了重庆地方烟草行政主管部门更大的权限，即把《烟草专卖法》中，工商行政主管部门的权力授予给了烟草行政主管部门，从地方实际来考虑，这样的授权确实让假烟等案件的查处效率了不少，但国家《烟草专卖法》没有明确授权地方可以将打假的权力设置给烟草专卖行政主管部门，这毕竟是一种立法冲突，依法行政的前提是适用的法律法规的正确性，如果下位法与上位法有冲突，那么发生冲突时，法院有权选择上位法予以适用，这在不久的将来必然会带来行政败诉。如果需求中央上位法的修改，把打假的权限设置给烟草行政主管部门，难度非常大，且全国各个地区的行政处罚不一，其他地区有些打假售假的涉烟行政案件也要依法移交当地工商行政主管部门，全国不好统一，在这样的情况下，重庆只有根据自身情况修改市人大常委制定的《重庆市烟草专卖实施条例》以保持跟《烟草专卖法》的一致性，从而在立法上保障依法行政依据的合法性。
（二）创新行政服务系统
在实践中，零售客户对于真烟和假烟的鉴定严重依赖烟草专卖局，鉴定效率非常低，如果能够把真假烟的识别主体扩大到零售客户、甚至到消费者层面，真假烟识别系统的推广能够帮助零售客户和消费者不通过烟草专卖局就能迅速识别真假烟、自己判别该烟的真伪，在流通环节建立这样的识别系统有利于市场净化率的提高，零售户在售卖卷烟的过程中先对卷烟进行识别出具识别价格小票，确认卖给消费者的卷烟为本地销售的真品卷烟，而消费者如果拿烟回来退换，则可以进行二次识别，不是之前的卷烟，坚决不退换，这样就可以保证零售客户的利益不受损害，而消费者通过接受送礼等非买卖方式获得的卷烟，为了确定其卷烟的真伪，也可以到就近的零售客户点进行真假烟识别，确保其消费到的是真烟。该识别系统的推广的实施难度主要在于有些零售客户的零售店信息化程度低，有些零售客户地处偏远等，要想全面建立该识别系统需要较大的人力物力，在实施阶段可以分步骤进行，首先在商业繁华地区的渝叶公司的直营店进行试点，做好宣传后可以选择城区超市、百货、以及信息化程度发展较高的零售户进行推广，最后再普及到乡镇。完善该识别系统能够提升重庆烟草对市场监管的水平，甚至还能对执法线索的收集有所帮助。
三、结语
综上所述，烟草行业在国有企业中又非常特殊，其变革和发展的难度要高于其他行业，在这些改革措施中，需要兼顾到由于烟草的特殊性所带来的权利义务在全社会范围的分配问题，烟草行业在未来的发展必将因为新形势不断变革。
参考文献：
[1]左胜超.重庆市烟草专卖法律问题与对策研究[D].西南大学， 2014.
浅谈我国烟草专卖制度的未来走向 篇12
一、我国烟草专卖制度的历史沿革
我国烟草专卖制度酝酿于清末, 始于民国初年。1983年9月, 国务院颁布《烟草专卖条例》;1991年《中华人民共和国烟草专卖法》通过, 它们标志着中国烟草行业的生产经营和专卖制度步入了法制轨道。
(一) 清朝——萌芽的烟草专卖制度
清朝乾隆年间虽有翰林院编修汪师韩提出“榷烟”, (2) 但此观点并未得到官方认同。19世纪80至90年代, 了解欧洲和日本烟草政策的洋务派再次要求政府实施烟草专卖。19世纪末到20世纪初, 列强侵略, 面对大量赔款的清政府急于寻找新财源, 而当时的中国烟草市场已基本被外国资本垄断, 针对上述情况, 如何杜塞漏卮, 提高烟草税收, 被清政府提上了议事日程。宣统年间, 盛宣怀 (4) 草拟了相对完备的烟草专卖实施方案, 却因清政府议而不决, 酝酿多年的烟草专卖制度在清朝未能实现。
(二) 民国时期——徘徊在存亡之间的烟草专卖制度
1913年1月, 民国议员以烟草有害健康和抵制外烟、富国强民为由提出烟草专卖, 却因民国初建, 无力与列强抗衡而被否决。1915年5月, 民国政府在与列强的抗争妥协中, 批准了烟酒公卖。抗日战争爆发后, 国民政府不仅丧失了大部分税收来源, 而且军费及行政支出还大幅增加。鉴于此, 国民政府于1942年5月实施战时烟草专卖制度, 至1945年1月取消。
(三) 改革开放——欣欣向荣的烟草专卖制度
1982年中国烟草总公司正式成立;1983年决定实施烟草专卖制度, 并颁布《烟草专卖条例》。《条例》不仅扩大了烟草专卖的范围, 而且建立了我国有史以来最为完备的烟草管理体系。20世纪80年代末至90年代初, 面对名优卷烟产量低、供不应求的状况, 国家决定利用价值规律, 放开名优卷烟价格。国家的这一举动引发行业内外误解, 取消烟草专卖制度的呼声渐起, 专卖管理出现弱化趋势。1992年《中华人民共和国烟草专卖法》正式实施, 该法在《烟草专卖条例》基础上形成, 并增加了提高烟草制品科技含量, 加强宣传吸烟危害健康等条款。
二、烟草专卖与公共利益
自上世纪90年代初, 烟草专卖制度的存废之争在我国已进行了近二十年。2008年历经13年长期反复博弈的《中华人民共和国反垄断法》破土而出, 与此同时也将烟草专卖制度的存废问题推到了争论的顶峰。
我国《反垄断法》的目的在于维护市场中的公平竞争秩序、保护竞争过程, 优化资源配置以提高资源的使用效率, 维护竞争者利益与消费者权益, 从而实现社会的最终公平。在《反垄断法》的多项目的中, 并不以何者最大化为目标, 而是权衡各方, 以求效率与效益、竞争与盈利、个人利益与社会利益的平衡。在《反垄断法》视野下, 烟草专卖制度的长期存在具有其合理性。烟草专卖制度虽然对于这一行业的竞争产生了一定的不良影响, 但是这些影响是不是一定导致低效率?或者影响消费者利益?答案一定是否定的。换言之, 烟草专卖制度虽然限制了竞争, 但是对国民健康、社会经济、国家利益而言, 是利大于弊的。
(一) 增加税收, 造福于民
从保护国家税收角度来讲, 国家需要烟草专卖制度。第一, 烟草作为非生活必需品其税率远远超出其他大部分商品;而税额更是达到了大多数行业可望而不可及的数目。2010年烟草行业的纳税总额在所有行业中高居榜首。 (4) 第二, 从国家发展角度来讲, 国家建设需要税收的支持。现阶段, 中国仍处于有待发展的阶段, 贫困和落后仍然是部分地区的代名词。贫困地区发展需要资金注入, 而国家资金绝大部分来源于税收。因此若要加快贫困地区的发展步伐、完善公民的生活环境就必须保障国家的税收收入。
(二) 管控产销, 减少危害
世界卫生组织专家委员会曾说, 烟草对于卫生的威胁有其独特型, 传染病并不会雇佣跨国公司进行公关, 不会有广告传媒集团来促进霍乱传播, 蚊子更不会有说客帮忙。 (5) 鉴于烟草的特殊危害性, 单纯的依靠自由竞争和市场经济是无法有效抑制其发展的。专卖制度可以借助政府力量限时、限量的提高烟草制品的科技含量、减少有害物的排放, 也可控制其最终产量。从这一角度而言, 专卖制度有利于控烟的顺利进行, 有利于减少烟草制品对于社会成员的伤害。
(三) 借政府之力, 与世界接轨
纵观各国烟草发达史, 以当今世界的三大烟草巨头 (6) 为例, 它们无不经历了从专卖到开放的过程。各国政府利用专卖制度发展烟草业, 利用宏观调控手段整合烟草业, 又待本国烟草业发展成熟之时 (烟草企业股份制改革完成、存在拥有国际竞争力的品牌、建立健全自身销售网络) 将其推向市场。现阶段烟草行业发展较好的国家例如美国、英国、日本, 都不再实行专卖制度, 而是拥有强大的烟草企业。这些经过前期发展已具有相当竞争力的烟草企业, 已能在满足WTO、WHO的要求下求利益、谋发展。而我国烟草行业脱离了政府的支持还很难在世界竞争中取胜, 因此为国家整体竞争力考虑, 当前放弃这一产业并非明智之选。
综上所述, 现阶段在我国烟草专卖制度一能增加国家税收收入, 为基础设施建设提供物质保障;二能有效限制产量、减少污染, 从环境保护角度维护国家利益和消费者权益;三能在国家的宏观调控之下大力推进烟草改革, 促进我国烟草业做大做强, 加快烟草行业与国际接轨的步伐, 在WTO、WHO的框架下谋发展。因此, 烟草专卖制度的存在是符合我国的公共利益的, 此种情况下的国有垄断行为是利大于弊的。或者说, 在国家建设仍需要大量税收支持, 国际控烟、禁烟的目标还无法通过自由竞争实现, 我国烟草行业在国际竞争中还不具有优势之时, 取消烟草专卖制度并非理性选择。
摘要：自《中华人民共和国反垄断法》2007年颁布、2008年实施后, 作为国有垄断行业运行方式之一的烟草专卖制度受到了前所未有的质疑。烟草专卖制度的存在是否违反反垄断法?现阶段这一制度的运行是否真的利大于弊?本文将以公共利益为视角, 简要探讨我国烟草专卖制度现实作用及未来展望。
关键词：烟草专卖制度,国有垄断,公共利益
参考文献
①参考资料:中国烟草通志, 2006, 北京:中华书局。
④资料来源:中国烟草在线, http://www.tobaccochina.com